Концепция - Ministry of Finance · позволяет иметь огромную...

Концепция среднесрочного бюджетного

планирования

Ташкент 2018

2

Концепция

среднесрочного бюджетного планирования

Структура

1. Планирование Государственного бюджета Республики Узбекистан: возможности,

ограничения и предпосылки совершенствования

2. Среднесрочное бюджетное планирование

2.1 Модели среднесрочного бюджетного планирования: мировой опыт

2.2. Выбор и обоснование модели среднесрочного бюджетного планирования для

Узбекистана

2.2.1. Среднесрочные бюджетные ориентиры

2.2.2. Компоненты и подходы построения среднесрочных бюджетных

ориентиров

3.Фискальные риски

3.1.Источники и виды фискальных рисков

3.2.Фискальные риски, характерные для Узбекистана

4. Сопутствующие меры

Приложения:

1. Планирование параметров Государственного бюджета в Республике Узбекистан

2. Обзор опыта среднесрочного бюджетного планирования в странах СНГ

3. Обзор мирового опыта

4. Построение процесса и методологические аспекты среднесрочного бюджетного


3

1. Планирование Государственного бюджета Республики Узбекистан:

возможности, ограничения и предпосылки совершенствования

Одной из главных целей экономической политики Правительства является

поддержание стабильности в развитии экономической и социальной сферы. Если в

прошлом эта цель понималась как финансовая стабилизация, то в настоящее время

речь идет об устойчивом развитии всей социально-экономической системы в

среднесрочной и долгосрочной перспективе.1 Возможность для государственных органов

составлять и выполнять многолетние прогнозы(планы), включая финансовые планы и

бюджеты, является ключевым критерием достижения этой политической цели.

В действующей практике планирование Государственного бюджета

осуществляется на годичной основе с обширным использованием метода «индексации».

Бюджетные заявки формируются путем индексации ассигнований прошлых лет по

статьям бюджетной классификации. На основе нормативов и сетевых показателей

планируются расходы на заработную плату и ЕСП, коммунальные услуги, а также

расходы, возникающие в связи с принятием новых государственных и отраслевых

программ (Приложение 1).

Система планирования бюджета ориентирована на сбалансированное исполнение

бюджета. Однако, в плане обеспечения макроэкономической стабильности, реализации

программ развития экономики и социальной сферы, предсказуемости фискальной

политики, потенциал годового планирования сильно ограничен. Распорядители и

получатели бюджетных средств не могут прогнозировать свои перспективы за пределами

планируемого года.

При годовом планировании фискальная дисциплина возможна в смысле

достижения результатов близких к плановым. Однако, выгоды от такой фискальной

дисциплины ограничены годовым сроком. Можно соблюсти плановый годовой бюджет в

части доходов и расходов, но в итоге столкнуться с дефицитом, не соответствующим

макроэкономическим условиям. Это связано не только с неумением предвидеть будущие

макроэкономические изменения и их воздействие на фискальные поступления, но и с

неспособностью оценить, как нынешние бюджетные решения могут повлиять на будущие

бюджеты.

В бюджетном планировании слабой остается увязка текущего бюджета с

инвестиционной программой. Осуществляемые в рамках инвестиционной программы

проекты (строительство новых мощностей, обеспечение оборудованием действующих

объектов) после ввода в действие требуют расходов на их текущее содержание. Однако,

при годовом планировании бюджета, не исключены случаи, когда, ввод в действие новых

объектов не согласован с прогнозом бюджета, то есть в нем не учитываются расходы на

их текущее содержание.

Вставка 1. Действующая система планирования бюджета имеет и другие проблемы

методологического и институционального характера.

Методология прогнозирования доходов не выявляет дополнительные резервы роста доходов, не

способствует увеличению охвата налогооблагаемой базы. Расчет доходов по методу экстраполяции

предполагает расчет исходя из прошлогодней базы (то есть от достигнутого результата прошлых лет), и не

учитывает дополнительные источники поступлений.

Более качественные прогнозы доходов могут быть составлены посредством эконометрических

моделей, которые в настоящее время не применяются, так как:

1 Устойчивое развитие (от англ. sustainable development) − это допустимое, непрерывно поддерживаемое,

сбалансированное социально- экономическое развитие страны, ограничивающее негативное влияние на

состояние окружающей среды в продолжительное время. Оно удовлетворяет потребности общества, не

ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

4

- поступления многих налогов сильно зависят от регулирования финансовых потоков

централизованно, что не соответствует логическому тесту для построения эконометрических моделей;

- эконометрические модели требуют много экзогенных данных (количество наблюдений), что

трудно сформировать , так как за годы независимости статистические данные постоянно менялись.

Планирование расходов по методу индексации не дает возможности критического анализа текущих

расходов и не ориентирован на достижение определенного результата.

Отсутствует координация министерств и ведомств, ответственных за разработку фискальных

прогнозов. Так, макроэкономические и монетарные прогнозы представляются Министерством экономики и

Центральным банком в середине июля. Тогда как, в соответствии с бюджетным календарем, Министерство

финансов начинает планирование бюджета с мая. Поэтому Министерство финансов на начальном этапе

само разрабатывает оценочные прогнозы макроэкономических показателей и использует их для прогноза

доходов. В последующем эти прогнозы уточняются с учетом макроэкономических прогнозов Министерства

экономики. Временной лаг в представлении макроэкономических прогнозов приводит к рискам

некачественного планирования расходов.

Предпринятые шаги. Учитывая ограничения годового планирования бюджета

Министерством финансов предпринимались попытки перехода к среднесрочному

бюджетному планированию (СБП): (i) были разработаны новые формы бюджетной

заявки, предусматривающие предоставление бюджетными организациями информации о

потребности в бюджетных средствах на 3 года и (ii) в 2004-2005 гг. на основе трехлетних

бюджетных заявках была собрана и консолидирована информация для прогноза доходов

и расходов Государственного бюджета. Министерство финансов разработало

предварительную экспериментальную среднесрочную бюджетную стратегию.2 Но так

как, этот процесс не включал разработку прогнозов социально-экономического развития

на соответствующий среднесрочный период, направлений налоговой и бюджетной

политики на 3 года, такой среднесрочный прогноз бюджета оставался не законченным и

мало эффективным.

В Стратегии реформы управления государственными финансами на 2007-2018 гг.

предусматривалось, что процесс СБП расширится в ходе подготовки бюджета на 2008 г. и

будет доведен до уровня полноценного экспериментального проекта в 2011 году. Однако

последующие шаги по СБП не были поддержаны и в дальнейшем инициативы в данном

направлении ограничивались изучением зарубежного опыта и внедрением отдельных

элементов СБП на внутриведомственном уровне.

С введением в 2014 г. Бюджетного кодекса Республики Узбекистан был

установлен новый формат бюджетного запроса(ст.85), который включает: аналитический

отчет(ст.86), реестр расходных обязательств (ст.87), Программу развития распорядителя

бюджетных средств(ст.88) и бюджетную заявку(ст.89). Все составляющие бюджетного

запроса, за исключением аналитического отчета, составляются на 3 года. В результате,

информация о потребности бюджетных организаций на 3 последующих года формально

собирается, но на практике она не консолидируется и не учитывается при подготовке

бюджета. Программы развития распорядителя бюджетных средств(РБС) не

разрабатываются, так как у министерств недостаточно кадровых ресурсов и потенциала

для их подготовки, ограничен доступ в информационной системе к финансовой

отчетности учреждений, финансируемых из местных бюджетов. У министерства финансов

нет возможности рассматривать такие программные документы в силу ограниченности

ресурсов бюджета, сроков составления бюджета и неготовности специалистов отраслевых

управлений.

Отход от внедрения СБП во многом связан с внешними факторами. Повышенная

волатильность мировых цен на стратегические товары Узбекистана, в условиях

2 Стратегия реформы управления государственными финансами на 2007-2018 гг.

5

глобального финансового кризиса (2008-2009 гг.), усложняла разработку устойчивого

прогноза доходов Государственного бюджета на среднесрочную перспективу.

Внутренним сдерживающим фактором стало то, что планирование бюджета на один год

позволяет иметь огромную гибкость в принятии и изменении решений в области

государственных финансов.

Принятая в 2017 г. Стратегия действий по пяти приоритетным направлениям

развития Республики Узбекистан в 2017–2021 годах меняет видение и подходы к системе

стратегического планирования перспектив государственного и общественного развития. В

этом контексте среднесрочное бюджетное планирование становится не просто очередным

этапом бюджетной реформы, а необходимым условием достижения лучшей

макроэкономической и фискальной устойчивости. Другими предпосылками для перехода

к СБП являются следующие:

1. Запущенные макроэкономические реформы и новые инициативы требуют

стратегического переориентирования при распределении ресурсов. Так, в поддержку

либерализации валютного курса намечена реализация мер по обеспечению финансовой

поддержки базовых отраслей, осуществляется оптимизация ставок таможенных платежей,

предусмотрено усиление государственной поддержки социально уязвимых слоев

населения. В 2017—2018 годах планируется увеличить количество получателей пособий

семьям с детьми в возрасте до 14 лет в среднем в 1,5 раза и получателей материальной

помощи малообеспеченным семьям в среднем в 2 раза.

Очень трудно перераспределять ресурсы между меняющимися приоритетами в

рамках годового бюджета, так как годовое планирование по своей природе имеет

тенденцию к подтверждению ранее принятых решений в отношении выделения ресурсов.

Учитывая в целом низкий уровень свободы выбора в любом национальном бюджете,

перераспределение средств должно происходить на более долгосрочной основе.

2. Переход к среднесрочному бюджетному планированию будет иметь небольшую

ценность, если он не основан на прочном годовом бюджетировании. Это предполагает,

что проблемы в годовом бюджетировании должны быть урегулированы. В частности,

годовой бюджет должен быть «достоверным». Оценка PEFA3, проведенная в Узбекистане

в 2012 году оценила исполнение бюджета достоверным в плане соответствия приоритетам

расходования, предусмотренным в бюджете.

3. Концепцией административной реформы4 предусматривается создание системы

стратегического планирования, позволяющей формировать будущие модели

инновационного развития приоритетных сфер и отраслей на основе долгосрочных

сценариев повышения интеллектуального и технологического потенциала страны. В

данном контексте, планируется законодательная регламентация понятий “краткосрочная”,

“среднесрочная” и “долгосрочная” программа развития. Постановка долгосрочных и

среднесрочных стратегических приоритетов, подготовка среднесрочных Концепций и

дорожных карт по их реализации, разработка и принятие долгосрочных государственных

программ развития отраслей экономики и социальной сферы требует определения

объемов и источников их финансировании на соответствующий период.

3 PEFA - cистема оценки эффективности управления государственными финансами разработана в рамках

совместной донорской программы «Государственные расходы и финансовая подотчетность» (ГРФП). По

Узбекистану оценка ГРФП была проведена в 2012 г., но Отчет по ней не опубликован. 4Указ Президента Республики Узбекистан от 8 сентября 2017 года № УП-5185 “Об утверждении Концепции

административной реформы в Республике Узбекистан”.

6

С 2018 г. введен новый порядок формирования и финансирования программ

развития Республики Узбекистан.5 В соответствии с новым порядком, Министерство

финансов, государственные внебюджетные фонды ежегодно до 1 августа должны

представлять в Фонд финансирования государственных программ развития РУз,

Государственный комитет по инвестициям и Министерство экономики Республики

Узбекистан прогнозные объемы поступления средств на трехлетний период для

формирования и финансирования проектов, включенных в государственные программы

развития.

4. В рамках Программы мер по кардинальному повышению эффективности

организации статистической деятельности, улучшению качества статистической

информации и системы ее распространения на 2017-2021 гг.6 предусмотрено внедрение

апробированных, широко применяемых в зарубежной статистике современных методов

статистического анализа, показателей, критериев оценки и форм отчетности,

соответствующих международным требованиям и стандартам. Поставлены задачи по

внедрению современных методик сбора и обработки статистических данных.

Переход на расчет макроэкономических показателей на основе международных

методологий позволит использовать новые подходы и инструменты (эконометрические

методы и модели) в бюджетном планировании и делать более точные среднесрочные

прогнозы параметров бюджета на основе оценок влияния различных

макроэкономических факторов.

5. Факторами, побуждающими к переходу от годичного к среднесрочному

планированию бюджета являются также следующие:

при прогнозе будущих изменений макроэкономических показателей и их

воздействии на фискальные поступления, появиться возможность заранее

конкретизировать источники принимаемых дополнительных мер в процессе

реализации государственных программ;

среднесрочное планирование позволит оценивать последствия принимаемых

сегодня мер на бюджет в последующие годы (предоставление налоговых

льгот, отмена или введение налога или сбора, повышение заработной платы

и пенсий, заимствование иностранных кредитов и др.) и осуществлять

совершенствование налогово-бюджетной политики с учетом возможных

рисков и мер по управлению ими;

зная будущую налоговую политику государства, обеспечение прозрачности

которой будет достигнуто в результате принятия СБП, инвесторы будут

уверено строить свои инвестиционные планы на будущий период;

определение потолков расходов по отраслям (министерствам) позволит

разрабатывать более реалистичные прогнозы;

мониторинг исполнения среднесрочных планов и задач повысит степень

прозрачности формирования и исполнения бюджета.

5 Постановление Президента Республики Узбекистан от 18 декабря 2017 года № ПП-3437 “О внедрении

нового порядка формирования и финансирования государственных программ развития Республики

Узбекистан”. 6 Постановление Президента Республики Узбекистан от 31 июля 2017 г. № ПП-3165 «О мерах по

совершенствованию деятельности Государственного комитета Республики Узбекистан по статистике».

7

2.Среднесрочное бюджетное планирование

2.1. Модели среднесрочного бюджетного планирования:

мировой опыт

Многие страны перешли на среднесрочное планирование бюджета, преследуя

следующие цели:

1. Укрепление устойчивости государственных финансов

2. Продвижение более эффективного распределения ресурсов

3. Поощрение более эффективного использования ресурсов

Для достижения вышеуказанных целей использовались разные модели СБП,

которые в международной терминологии называются среднесрочными рамками. Данные

рамки, по сути, определяют верхние границы показателей бюджета исходя из прогноза

макроэкономических показателей и бюджетной политики на среднесрочную перспективу.

Среднесрочные рамки могут иметь разный уровень детализации и преследовать разные

цели, но формироваться строго в следующей последовательности:

● среднесрочные фискальные рамки (СФР или medium termfiscal framework)

устанавливают общие рамки доходной и расходной частей бюджета и нацелены на

укрепление устойчивости государственных финансов;

● среднесрочные бюджетные рамки (СБР или medium term budget framework)

определяют более подробные рамки доходов и расходов бюджета и нацелены на

продвижение более эффективного распределения ресурсов;

● среднесрочные программные рамки (СПР или medium term program

framework) определяют бюджет в разрезе программ и проектов и нацелены на поощрение

более эффективного использования ресурсов.

Каждая из вышеуказанных рамок устанавливает определенные прогнозные

показатели, перечень которых приведен в таблице 1.

Таблица 1. Среднесрочные рамки

Прогнозы Рамки

ВВП

Среднесрочные

фискальные рамки


бюджетные рамки


программные

рамки

Инфляция

Агрегированные расходы

Агрегированные доходы

Расширение прогноза

расходов до адм.единиц

Расширение прогноза

расходов по функциональной

классификации

Прогноз доходов по видам

Расширение прогноза по

программам

Прогнозы результатов

8

Источник: Gabriel Filc, Carlos Scartascini (2010).

Модели СБП. Вышеприведенные среднесрочные рамки по сути составляют

концептуальную основу СБП. Сложившиеся на этой основе модели различаются по

странам, но в целом можно выделить две основные модели:

1. Среднесрочные бюджетные рамки и годовой бюджет. При такой модели

бюджет составляется на один год, но при этом устанавливаются

среднесрочные ограничения(рамки) на доходы и расходы (в различных

срезах, на 3-4 года);

2. Многолетний бюджет. Бюджет составляется на среднесрочную

перспективу (3-5 лет) на «скользящей» основе. Это означает, что каждый

год принимается бюджет на несколько (3-5) лет путем ежегодного

добавления одного года к уже принятому до этого многолетнему бюджету.

Применение указанных моделей в разрезе стран приведено в таблице 2 (Более

подробно в приложениях 2 и 3).

Таблица 2. Модели среднесрочного бюджетного планирования

Модели Страны Период

Среднесрочные бюджетные

(программные) рамки и годовой

бюджет

Страны ЕС, Канада, Австралия, Новая

Зеландия, Армения, Украина,

Беларусь

3-4 года

Многолетний бюджет Россия, Казахстан 3 года

Источник: составлена авторами

В мировой практике больше используется первая модель, которая берется за

основу и адаптируется с учетом специфики каждой страны. Большинство развитых стран

принимают свой бюджет на один год, но имеют жесткие ограничения на отклонение от

среднесрочных бюджетных рамок (основы).7

В названиях данной модели используется разная терминология: среднесрочные

фискальные рамки, среднесрочный финансовый план, перспективный план и др. Но,

независимо от названия, среднесрочные рамки выполняют функцию определения

агрегированных ограничений доходов и расходов бюджета на среднесрочную

перспективу.

Вторая модель не получила большого распространения в силу того, что она

требует более высокого уровня жесткости в бюджетно-налоговой дисциплине,

стабильности развитии экономики в целом, а также огромной нагрузки на

государственные органы при подготовке многолетнего бюджет (Вставка 2).

7 Основа подразумевает, что Кабинет министров и, возможно, Парламент, принял решение и утвердил

многолетние цели и потолки расходования.

9

Вставка 2. Рассмотренные модели хорошо раскрываются на опыте России, которая сначала

внедрила модель «среднесрочные рамки и годовой бюджет» и потом перешла на модель «многолетний

бюджет». С принятием в 1998 году Бюджетного кодекса РФ в практику планирования был внедрен

перспективный финансовый план в основном для информирования законодательных органов о

среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы. Перспективный финансовый план

разрабатывался на 3 года одновременно с проектом бюджета на следующий год и на начальном этапе не

утверждался ни законодательной, ни исполнительной властью. В целях повышения роли перспективного

финансового плана в 2006 году он был утвержден правительством.8 В 2007 году начался переход на модель

«многолетний бюджет», который вобрал в себя также функции среднесрочных бюджетных рамок. Это

предполагало утверждение федерального бюджета на три года (следующий год и плановый период).

Поэтапно бюджеты ниже федерального уровня также стали составляться на среднесрочную перспективу. В

настоящее время федеральный бюджет и региональные бюджеты (субъекты РФ) составляются и

утверждаются как многолетний бюджет (на три года), а местные бюджеты (муниципалитеты) принимаются

на один год на основе среднесрочного финансового плана (среднесрочных бюджетных рамок), который

содержит основные параметры местного бюджета. Значения показателей среднесрочного финансового

плана и основных показателей проекта местного бюджета должны соответствовать друг другу. Проект

среднесрочного финансового плана утверждается администрацией муниципального образования и

представляется в представительный орган одновременно с проектом местного бюджета. Показатели

среднесрочного финансового плана носят индикативный характер и могут быть изменены при его

разработке и утверждении на очередной финансовый год и плановый период.

Уровень привязанности среднесрочных бюджетных рамок с годовым

бюджетом. Расходы, определенные в среднесрочных рамках, могут иметь различную

степень обязательности при составлении годового бюджета. С этой точки зрения

среднесрочные рамки подразделяются на индикативные и привязанные.

Индикативные рамки определяют расходы на среднесрочную перспективу в

качестве общего ориентира для годового бюджета и носят информативный характер. В

отличие от них, привязанные рамки жестко фиксируют расходы на среднесрочную

перспективу и годовые бюджеты составляются только в их пределах. Привязанные рамки

имеют свои разновидности, такие как фиксированные агрегированные потолки,

фиксированные потолки по министерствам, перспективные оценки (таблица 3).

8 Распоряжением Правительства РФ от 21.03.2006 N 399-р утвержден перспективный финансовый план

Российской Федерации на 2006 - 2008 годы

10

Таблица 3. Привязанные и индикативные среднесрочные бюджетные рамки

Разновидности Характерные черты Преимущества и недостатки Страны

Привязанные бюджетные рамки

Фиксированные

агрегированные

потолки

Фиксируются агрегированные

потолки бюджета на два или более

лет, которые не пересматриваются

в течение этого периода. Потолки в

разрезе экономической

классификации не

устанавливаются

Преимущества: высокая степень

охвата расходов

Недостатки: отсутствие

ограничения на расходы на более

детальном уровне

Австрия,

Финляндия,

Нидерланды и

Швеция

Фиксированные

потолки по

министерствам

Устанавливают обязательные

многолетние потолки расходов для

25-30 министерств (уровень

центрального правительства),

охватывают не все расходы


жесткого фиксирования и

конкретизации расходов

Недостатки: более низкий

уровень охвата

Франция,

Великобри-

тания

Перспективные

оценки

Устанавливают многолетние

оценки расходов по каждой

программе центрального

правительства. Эти оценки

подлежат пересмотру два раза в

год. При отсутствии утвержденных

правительством изменений, оценки

предыдущих лет остаются

неизменными и в конечном итоге

становятся бюджетными

ассигнованиями


охвата и конкретизации,

фокусируется на достижении

результатов, имеется

возможность пересмотра в

пределах направлений расходов и

совокупных сумм

Недостатки: отсутствие

фиксированного потолка

приводит к более низкой степени

достоверности общей суммы

расходов

Австралия

Индикативные бюджетные рамки

Нет

разновидности

Среднесрочные рамки расходов и

доходов, представляемые вместе с

годовым бюджетом,

предназначены для отражения

будущих расходов при

продолжении текущей политики.

Не обязательны в соблюдении в

последующих годах. Составляются

заново каждый год без

согласования с рамками,

представленными в предыдущем

году

Преимущества: являются

полными в охвате и содержат

подробную информацию о

расходах по экономической,

административной или

программной классификации

Недостатки: представляют

меньше уверенности в будущих

расходах как на агрегированном,

так и на детализированном

уровне

Япония,

Армения

Источник: МВФ, 2013

11

В большинстве стран среднесрочные бюджетные рамки включают расходы

центрального правительства. При этом имеются определенные статьи расходов,

которые не охватываются среднесрочными рамками в силу их неустойчивости (таблица

4).

Таблица 4. Охват расходов среднесрочными рамками

Расходы Не охватываются Страны

Неполный охват

Проценты по госдолгу Швеция (97%)

Проценты по госдолгу, пособия по безработице,

расходы за счет средств приватизации

Нидерланды

(80%)

Проценты по госдолгу, членские взносы,

пособия по безработице, расходы на соцзащиту,

военные расходы

Великобритания

(60%)

Пособия по безработице, расходы на соцзащиту,

медстрахование, трансферты местным

бюджетам

Франция (40%)

Полный охват Австралия (100%) Источник: МВФ 2013

Процесс СБП включает два компонента: стратегический «сверху-вниз» и

министерский «снизу-вверх» (Рис.1).

Рис. 1. Процесс среднесрочного бюджетного планирования

Стратегический компонент («сверху-вниз») включает определение общих рамок

бюджета и среднесрочных потолков, которые могут устанавливаться в разрезе отраслей

(по функциональной классификации) или министерств. Фактически составляется

Стратегический компонент (подход «сверху-вниз»)

Определяются верхние пределы бюджета на 3-4 года на основе

макроэкономических прогнозных моделей

Согласование и составление бюджета

Министерский компонент (подход «снизу-вверх»)

Определяется потребность министерств и ведомств в бюджетных

средствах на 3-4 года в виде бюджетного запроса

12

агрегированный бюджет, обычно на 3-4 года, на основе макроэкономических прогнозных

моделей.

Среднесрочное бюджетное планирование «сверху-вниз» исходит из необходимости

обеспечения целостности и полноты охвата макроэкономических отношений, где

наглядно показывается взаимодействие бюджета с другими секторами экономики.

Министерский компонент («снизу-вверх») определяет потребность министерств и

ведомств в бюджетных средствах на 3-4 года и представляется в виде бюджетного

запроса. Этот подход помогает министерствам наращивать потенциал в подготовке и

стратегическом управлении собственным бюджетом.

При определении потребности «снизу-вверх» расходы разделяются на постоянные

(базовые), которые не меняются на протяжении лет и на расходы на новые мероприятия.

Такое разделение необходимо для оценки финансовых последствий расходов при

продолжении существующей (неизменной) политики и при изменении политики

правительства в среднесрочной перспективе.

После подготовки агрегированного бюджета «сверху-вниз» и бюджетных запросов

«снизу-вверх» начинается их согласование, где потребности министерств/ведомств в

средствах трансформируются в бюджетные ассигнования с учетом возможностей

агрегированного бюджета.

Роль разработчиков и парламента в СБП. Ключевая роль в СБП принадлежит

Министерству финансов или

отраслевым министерствам. Представленный в парламент проект бюджета на

среднесрочную перспективу может иметь разный статус: парламенты некоторых стран

принимают его для сведения, в то время как парламенты других стран его принимают.

Среднесрочные рамки или многолетние бюджеты представляются в парламент вместе с

годовым бюджетом для информации или для утверждения (таблица 5).

Таблица 5. Роль участников бюджетного процесса в рамках СБП

Орган, ответственный за

разработку

Роль

парламента Страны

Министерство финансов

Утверждает Австрия, Австралия, Франция

Россия, Казахстан

Принимает для

информации Япония, Украина

Отраслевые министерства Принимает для

информации

Великобритания, Канада, Новая

Зеландия Источник: составлено авторами

2.2. Выбор и обоснование модели среднесрочного бюджетного

планирования для внедрения в Узбекистане

И годовое и среднесрочное бюджетное планирование базируются на прогнозе

социально-экономического развития страны на соответствующий период времени.

Прогнозы социально экономического развития формализуют меры политики в

количественные оценки, которые служат основой для реалистичного бюджетного

планирования. С одной стороны, они позволяют рассчитать прогноз налогооблагаемой

базы для определения поступлений в бюджет, а с другой – дают основу для

планирования государственных расходов (Вставка 3).

13

Вставка 3. Бюджетное планирование взаимоувязано с прогнозом социально- экономического

развития в части:

доходов бюджета:

с прогнозными значениями ВВП, дефлятора ВВП, уровня инфляции, обменного курса, мировых

цен, импорта, выпуска подакцизных товаров, выпуска и выручки крупных и малых предприятий, оплаты

труда и прибыли и других показателей, используемых при расчетах косвенных и прямых налогов

расходов бюджета с прогнозными значениями:

- ВВП, дефлятора ВВП, уровня инфляции, обменного курса,

- численности и половозрастной структуры населения,

- показателей развития отраслей социальной сферы, финансируемых за счет средств

государственного бюджета,

- объемов инвестиций, связанных с финансированием социальных и инфраструктурных объектов,

- объем внешних обязательств и др.

В настоящее время прогнозы социально-экономического развития составляются на

один год. Разработка прогнозов основных макроэкономических показателей сочетает в

себе элементы краткосрочного директивного планирования с учетом отдельных

направлений среднесрочных программ развития.

Для перехода на среднесрочное бюджетное планирование необходимым

условием является подготовка среднесрочных прогнозов социально-экономического

развития на 3 и более лет. Более подробно вопросы совершенствования системы

социально-экономического прогнозирования рассмотрены в Аналитической записке,

приложенной к данной Концепции.

2.2.1. Среднесрочные бюджетные ориентиры

Выбор модели СБП основывался на анализе мирового опыта, который позволил

сделать важный и полезный вывод: среднесрочное планирование бюджета не всегда

означает принятие бюджета на несколько лет. Большинство развитых стран

принимают бюджет на один год, но имеют жесткие ограничения на отклонение от

среднесрочных рамок (основы).

В качестве модели СБП для внедрения в Узбекистане предлагается

разработка Среднесрочных бюджетных ориентиров (основы) на 3 года, в рамках

которых будет приниматься Государственный бюджет на один год и, которые

будут обеспечивать увязку агрегированного фискального прогнозирования с

детальными среднесрочными бюджетными запросами министерств и местных

органов власти.

Среднесрочные бюджетные ориентиры (ССБО) будут включать:

1) Среднесрочные макроэкономические рамки: основные макропоказатели,

которые влияют на бюджет (ВВП, уровень инфляции и др.);

2) Концепцию бюджетно-налоговой политики на среднесрочный период (3 года);

3) Среднесрочные бюджетные рамки (в номинальном выражении и как доля от

ВВП), которые включают:

- общий объем доходов Государственного бюджета, с разбивкой на

республиканский и местные бюджеты (по каждому местному бюджету);

- общий объем расходов Государственного бюджета, с разбивкой на

республиканский и местные бюджеты(по каждому местному бюджету);

- предельный размер государственного долга;

- потолки (лимиты) расходов по отраслям.

14

-потолки (лимиты) по министерствам (в перспективе).

4) Оценку(отчет) фискальных рисков и меры по управлению ими.

ССБО будут ежегодно обновляться на скользящей основе – с объяснением

основных изменений, внесенных при обновлении (Вставка 4) (рис.2).

Рис. 2. Схема скользящего графика составления

Среднесрочных бюджетных ориентиров

ССБО на 2019-2021 г

ССБО на 2020-2022 г

ССБО на 2021-2023 гг.

Вставка 4. Если ССБО начнут разрабатываться в 2018 г., то они охватят 2019-2021 гг. В 2019 г.

среднесрочные макроэкономические и бюджетные рамки, а также потолки, утвержденные на 2020 г.,

станут основой для составления бюджета на 2020 г. Рамки и потолки 2021 г., с учетом допустимых

изменений, перейдут как основа второго года новых трехлетних бюджетных ориентиров. Вместе с этим

будут дополнены показатели среднесрочных ориентиров на 2022 год. Таким образом, каждый год, процесс

среднесрочного бюджетного планирования будет заключаться в развертывании прежних оценок на год

вперед и добавлении нового конечного года.

Бюджет на очередной финансовый год станет составной частью ежегодно

обновляемого и смещаемого на один год вперед трехлетнего финансового документа, т.е.

ССБО и годовой бюджет – это не два отдельных процесса. Годовой бюджет будет

первым годом ССБО. Это, с одной стороны, обеспечит преемственность государственной

политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой -

позволит вносить в них корректировки в соответствии с целями государственной

политики и условиями их достижения.

В целях обеспечения стабильности показателей ССБО необходимо избегать

чрезмерных корректировок в ССБО. Для этого законодательно должны быть определены

условия (изменение уровня инфляции, цен на отдельные виды товаров, конъюнктуры

мировых цен, возникновение непредвиденных расходов), при которых допускаются

изменения параметров 2-го и 3-го годов среднесрочных макроэкономических и

бюджетных рамок.

В целях придания документам ССБО обязательности исполнения они будут

утверждаться Кабинетом Министров. На начальном этапе только два документа ССБО

будут приниматься Олий Мажлисом и утверждаться Президентом наряду с

Государственным бюджетом на следующий год: 1) Среднесрочные бюджетные рамки

(включая общий объем доходов и расходов Государственного бюджета и предельный

2019 г.

2020 г.

2021 г.

2020 г.

2021 г.

2022 г.

2021 г.

2022 г.

2023 г.

15

размер государственного долга) и 2)Концепция бюджетно-налоговой политики на три

года.

Предлагаемая модель в отличие от многолетнего (среднесрочного) бюджета:

● наиболее подходит при отсутствии практического опыта среднесрочного

планирования бюджета;

● требует меньших затрат, в том числе кадровых ресурсов, как при

формировании бюджета так и при внесении изменений в принятый бюджет;

● предоставляет некоторую свободу для распределителей бюджетных средств

при разработке Программ развития.

2.2.2. Компоненты и подходы построения

среднесрочных бюджетных ориентиров

Процесс формирования ССБО будет осуществляться по принципу «сверху-вниз»

(стратегический компонент) и «снизу-вверх» (компонент оценки потребности в

средствах) (рис.3).

«Сверху-вниз» определяются среднесрочные макроэкономические и бюджетные

рамки и распределяются потолки (лимиты) расходов по отраслям(министерствам).

Министерство финансов совместно с Министерством экономики, на основе

макроэкономических рамок, Концепции бюджетно-налоговой политики на среднесрочный

период, рассчитывают агрегированные показатели Государственного бюджета (доходы,

расходы, дефицит, госдолг) на три года. На этом этапе делается оценка всех доступных

ресурсов, т.е. определяется потенциальный уровень сбора налоговых и неналоговых

доходов, возможности заимствования и доступность займов, объем внешней

безвозмездной помощи. Оценка доходов является ориентиром ресурсной базы для оценки

расходов.

Методология расчета агрегированных бюджетных показателей («сверху-вниз»)

предусматривает, определение рамок возможных значений параметров бюджета на

основе оценок влияния различных макроэкономических факторов. Для этих целей

необходимо применение эконометрических методов и моделей, позволяющих улавливать

взаимосвязь между финансовой политикой (финансовыми решениями) и

макроэкономическими условиями в среднесрочной перспективе.

После определения потенциальных ресурсов устанавливаются(распределяются)

потолки расходования бюджетных средств по отраслям (министерствам). Потолки

устанавливают ограничения расходов в соответствии с приоритетами правительства и

дают РБС и местным органам власти представления об имеющихся ресурсах.

Предпочтительным является определение потолков по отраслям, что соответствует

применяемой функциональной классификации расходов. При этом, необходимо

учитывать, что Государственный бюджет РУз включает в себя республиканский и

местный бюджеты, поэтому потолки по отраслям не будут давать четких раздельных

лимитов для РБС и местных бюджетов.9 Для решения этой проблемы могут быть

рассмотрены два варианта.

9 Во многих странах такие проблемы не возникают, потому что среднесрочные бюджетные рамки

охватывают либо только центральный (республиканский) бюджет, либо составляются раздельно по

республиканскому и местным бюджетам.

16

Рис. 3. Схема среднесрочного бюджетного планирования

Источник: Составлено авторами.

Разработка среднесрочных

макроэкономических рамок (ВВП,

уровень инфляции и др.)

(Министерство экономики,

Госкомстат, Центральный банк)

Разработка концепции налоговой и

бюджетной политики на 3 года

(Министерство финансов,

Министерство экономики)

Определение среднесрочных бюджетных рамок и подготовка другой

информации для составления ССБО (Министерство финансов)

Распределение бюджетных потолков(лимитов) по отраслям и по РБС с учетом

Государственных и региональных программ социально-экономического

развития (Минфин, отраслевые министерства)

Согласование трехлетних бюджетных заявок РБС, прогнозов местных

бюджетов и бюджетных потолков(только на начальном этапе). Составление Государственного бюджета и уточнение параметров ССБО на 2

следующий года (Министерство финансов)

Составление сводной

бюджетной заявки и

Программы развития РБС

на 3 года (РБС)

Составление трехлетнего

прогноза местных

бюджетов (территориальные

финансовые органы)

Составление трехлетних

бюджетных заявок (получатели бюджетных

средств)


бюджетных заявок (Бюджетные

организации)


бюджетных заявок (Бюджетные

организации)

17

Первый вариант: при сохранении текущих финансовых полномочий министерств,

предусматривающих распределение ими бюджета только по подведомственным им

учреждениям, потребуется определение потолков по отраслям и отдельно по

РБС(министерствам).

Второй вариант предусматривает расширение финансовых полномочий отраслевых

министерств, в частности, передачу им полномочий по распределению бюджета во всей

курируемой им отрасли (включая республиканский и местный уровень) и установление

потолков только по отраслям (более подробно см. в приложении 4).

Для организации бюджетного планирования «сверху-вниз» потребуется разработка

отдельного модуля в ИСУГФ Министерства финансов для определения общих ресурсов

на среднесрочную перспективу исходя из макроэкономических показателей (ВВП,

инфляция, действующих или будущих ставок налогов и сборов и т.п.) и распределения

расходов по отраслям.

«Снизу-вверх» определяются потребности в средствах со стороны РБС и на

местном уровне, формируются бюджетный запрос и проекты местных бюджетов.

Здесь очень важным условием является обязательная и качественная подготовка, не

только финансовых (бюджетная заявка), но и не финансовых документов (аналитический

отчет, реестр расходных обязательств, Программа развития РБС), которые должны

составляться на 3 года. Статья 88 Бюджетного кодекса определяет, что «Программа

развития распорядителя бюджетных средств составляется распорядителем бюджетных

средств на период не менее трех лет и включает основные направления развития, цели и

задачи по всей сфере деятельности распорядителя бюджетных средств». Именно

Программа развития может стать стратегическим документом как для

определения и обоснования расходов соответствующей отрасли на среднесрочный

период так и для определения потолков в первый год СБП.

Новым в части методологии подготовки детализированных бюджетов на 3

года («снизу-вверх») является разделение расходов на базовые (постоянные) т.е.

ежегодно повторяющиеся и новые расходы. Такое разделение важно для

прогнозирования фискальных последствий текущей налоговой и расходной политики,

идентификации затрат на реализацию новых инициатив и определения приоритетов на

будущие годы.

В части доходов необходимо совершенствование методологии их прогнозирования,

в частности, рекомендуется переходить на прогнозирование доходов на основе налогового

потенциала.10 Необходимо также учитывать опыт пилотного проекта по подготовке

трехлетнего бюджета на базе г. Наманган, разработка которого осуществлялась при

содействии Проекта ПРООН «Повышение потенциала местных органов власти».

На следующем этапе Министерство финансов объединяет (согласовывает) две

части бюджетного прогноза, построенного «сверху-вниз» (среднесрочный

агрегированный прогноз доходов и расходов бюджета и потолки) и «снизу-вверх»

(бюджетный запрос и проекты местных бюджетов) и i) формирует проект

Государственного бюджета на следующий год ii) уточняет параметры ССБО на

10 Аналитические доклады «Совершенствование системы межбюджетных трансфертов в Республике

Узбекистан», 2010 г.; «Меры по сокращению уровня субвенционности регионов: взаимодействие ведомств»,

2012 г.; «Межбюджетные отношения: взаимная балансировка составных частей», 2014 г. Подготовлены в

рамках совместного проекта Министерства финансов Республики Узбекистан и ПРООН «Реформа

бюджетной системы в Узбекистане».

18

последующие два года (Более подробно процесс и методологические аспекты составления

ССБО представлены в приложении 4).

В перспективе возможен вариант, когда республиканский и местные бюджеты

будут утверждаться раздельно, то есть Олий Мажлис будет утверждать только

республиканский бюджет, а местные бюджеты будут составляться отдельно и

утверждаться представительными органами власти на местах. В этом варианте процесс

среднесрочного бюджетного планирования будет осуществляться раздельно на

республиканском и областном уровнях, т.е. ССБО будут формироваться для

республиканского бюджета и отдельно по каждому областному бюджету.

3. Фискальные риски

3.1. Источники и виды фискальных рисков

ССБО должны сопровождаться отчетом о фискальных рисках, включающим: (i)

обсуждения предыдущего опыта уже реализовавшихся рисков, (ii) политику по

смягчению и управлению рисками, и (iii) оценки будущих рисков.

Фискальные риски это факторы, которые могут привести к отклонению фискальных

результатов от ожидаемых или спрогнозированых показателей. Фискальные риски могут

возникать в результате макроэкономических шоков или исполнения условных

обязательств т.е. обязательств, вызванных неопределенным событием. Обязательства

могут быть либо явными, когда они закреплены юридически (например, гарантии

правительства по кредитам), либо неявными, когда имеется общественное ожидание об

ответственности государства на случай непредвиденных обстоятельств (например,

выручать проблемные предприятия или региональные(местные) органы власти).

В международной практике виды фискальных рисков определяются

источниками их возникновения, основными из которых являются следующие:

макроэкономические шоки проявляются в форме резких уменьшений роста

номинального ВВП, являются относительно частыми и имеют большие последствия для

бюджета, оказывая влияние на государственный долг;

финансовый сектор является еще большим источником шоков в системе

государственных финансов, хотя и менее частым, чем макроэкономические шоки. Здесь

государство спасает проблемные финансовые институты (например, банки, страховые

компании и другие);

государственные гарантии являются прямым риском увеличения расходов

правительства в случае неспособности заемщика своевременно погасить долг,

полученный под гарантию государства. Это могут быть как гарантии по внутреннему

долгу, так и по внешнему долгу;

региональные (местные) органы власти могут стать источником риска, особенно в

странах с высоким уровнем децентрализации. Это означает, что региональные (местные)

финансы, в случае их ухудшения (например, появление больших платежей по гарантиям

региональных органов власти), могут быть улучшены с помощью средств центрального

бюджета;

19

стихийные бедствия являются маленьким и относительно частым источником

фискального риска. Логично, что частота и масштаб стихийных бедствий будут намного

большими для стран, подверженных частным стихийным бедствиям;

государственные предприятия (ГП) являются потенциально значительным и часто

встречающимся источником фискальных рисков. ГП это организации, созданные

государством на основе самофинансирования. Однако, несмотря на это, ГП могут быть

убыточными в силу их функционирования не по законам рынка (например, установление

цен на их товары и услуги ниже рыночных, наличие просроченных платежей). Когда

возникает кризисная ситуация в экономике, то именно эти предприятия первыми

подвержены риску получения огромных убытков, что чревато оказанием финансовой

поддержки со стороны государства.

3.2. Фискальные риски, характерные для Узбекистана

В Узбекистане оценка и предупреждение фискальных рисков на системной основе

не проводятся. Однако, их оценка и управление ими являются необходимым

компонентом при переходе на среднесрочное бюджетное планирование. Ниже приведены

основные, по мнению авторов данной Концепции, риски, которые могут существенно

повлиять на устойчивость системы государственных финансов Узбекистана.

Резкое колебание курса национальной валюты (больше чем заложено в бюджете).

Расходы бюджета, которые осуществляются в иностранной валюте, подвержены

изменениям в зависимости от курса национальной валюте. Это расходы на погашение и

обслуживание внешнего долга, регулярные членские взносы в международные

организации, приобретение техники, оборудования и материалов из-за рубежа и другие.

При снижении курса национальной валюты, т.е. если курс на дату платежа будет ниже,

чем заложено в бюджете, потребуются дополнительные ресурсы, что может привести к

недофинансированию других не менее важных расходов. При этом нужно отметить, что в

случае повышения курса национальной валюты будет обратный эффект т.е. будет

экономия бюджетных ассигнований.

Инфляция выше прогнозных показателей (или выше заложенного в бюджете

уровня). Согласно ПП-3454 от 29.12.2017г. инфляция прогнозируется на уровне 12-13%.

Если инфляция будет выше прогнозных показателей, то реальная стоимость расходов из

бюджета, а именно зарплаты бюджетников и пенсии (пособия), будут понижаться, что

приведет к уменьшению реальных доходов населения.

Неэффективное или ненадлежащее управление деятельностью компаний,

которые получили кредиты под гарантию правительства Узбекистана. В последние

годы правительство принимает меры по привлечению иностранных инвестиций и

поддержке бизнеса посредством предоставления гарантий получателям иностранных

кредитов. При увеличении объемов кредитов под гарантию правительства появляется

риск неисполнения кредитных соглашений со стороны получателей кредитов, что

потребует покрытия этих расходов за счет средств бюджета (т.к. это гарантия

правительства).

Резкое повышение внутренних цен на продовольственные товары. В 2017 году

правительство создало специальный фонд (ПП-3082 от 23.06.2017) для недопущения

20

роста цен на продовольственные товары и для сглаживания сезонных и иных резких

колебаний спроса и предложения на продовольственные товары на внутреннем рынке.

Источниками средств данного фонда определены средства Министерства финансов в

размере эквивалентно 100 млн.долл США (400 млрд.сум). Данные средства будут

выделяться на возвратной основе организациям-заготовителям, перечень которых

утверждается правительством (Республиканской комиссией по мониторингу и контролю

за ценами на основные виды социально-значимых продовольственных товаров). Здесь

имеется два риска. Первый связан с ситуацией, когда изменение спроса и предложения на

продовольственные товары может быть таким значительным, что средств Фонда может не

хватить на их сглаживание. В таком случае потребуются дополнительные средства из

бюджета.

Второй риск, связан с несвоевременным возвратом или не возвратом полной суммы

средств со стороны организаций-заготовителей. На этот случай предусмотрены меры по

ограничению данного риска. Министерству финансов предоставлено бесспорное право на

погашение задолженности со всех счетов должника. Однако может возникнуть ситуация,

когда даже списанные средства могут быть недостаточны для покрытия задолженности. В

таком случае опять могут потребоваться средства бюджета для пополнения Фонда.

Ухудшение финансового положения банковской системы. В 2017 году

правительство оказало финансовую поддержку коммерческим банкам в виде финансового

вливания в размере 500 млн.долл.США в их уставной капитал (ПП-3066 от 16.06.2017г.).

Данные средства были выделены за счет средств Фонда развития и реконструкции

Узбекистана и тем самым была увеличена государственная доля акций в уставном

капитале банков.

В ближайшей перспективе подобная ситуация может повторится. Если учитывать,

что в 2017 году со стороны коммерческих банков субъектам предпринимательства были

выделены огромные суммы кредитов, то есть риск невозврата этих кредитов. Этот риск

может негативно сказаться на финансовом состоянии банков и потребовать

дополнительной финансовой поддержки со стороны государства.

Ухудшение финансового состояния крупных государственных предприятий

(Узбекнефтегаз, Узтрансгаз, Узбекэнерго и другие ). В 2017 году было резкое повышение

цен на бензин (более 35%), которое аргументировано убыточностью

нефтеперерабатывающих заводов в связи с низким уровнем использования мощностей.

Без существенной реструктуризации этих предприятий сохраняется риск повторного

резкого повышения цен на бензин в 2018 году, что автоматически увеличит расходы

бюджета (в частности расходы на ГСМ)

Изменение мировых цен на стратегически значимые товары. Цены на некоторые

товары в мире имеют тенденцию колебаться, что трудно предвидеть. В случае снижения

цен на экспортируемые Узбекистаном стратегические товары ( золото, медь, хлопок, газ),

ниже заложенных в бюджете, появится риск недопоступления доходов бюджета в виде

налогов (акциза на золото и хлопок и др.).

21

Ухудшение делового климата и роста экономики. Правительство принимает меры

по улучшению делового климата посредством упрощения доступа юридических и

физических лиц к банковским счетам в национальной и иностранной валюте, кредитным

ресурсам, сокращения количества проверок, упрощения процедур регистрации и ведения

бизнеса. Ожидается что такие меры могут увеличить рост ВВП, который прогнозируется

на 2018 год на уровне 5,9%. Однако, при недостаточно отлаженном механизме реализации

предусмотренных в Государственной программе «Год поддержки активного

предпринимательства, инновационных идей и технологий» мер, они могут не оправдать

ожиданий по кардинальному улучшению делового климата. Соответственно рост ВВП не

будет на ожидаемом уровне, что создает риск недополучения доходов бюджета в виде

различных налогов.

Увеличение количества бюджетополучателей (создание новых министерств и

ведомств). В 2016-2017 гг. были реструктуризованы и созданы новые структуры

(министерства, ведомства, фонды), финансирование которых предусмотрено за счет

бюджета. К ним можно отнести Госкомитет по инвестициям, Министерство

инновационного развития, Государственный фонд поддержки развития

предпринимательской деятельности, Фонд финансирования государственных программ

развития и другие. Если увеличение количества новых бюджетополучателей не будет

сопровождаться уменьшением существующих, либо в пределах определенных лимитов, то

появится давление на доходную часть бюджета в виде изыскания новых источников

доходов.

Сильное расхождение плановых и фактических показателей бюджета. Это

зависит от качества составления прогнозных показателей как по доходам, так и по

расходам. Как правило, отклонение фактических показателей от запланированных сильно

проявляется в доходной части – очень много переменных составляющих. Хотя план

расходов в течение года тоже подвержен сильным изменениям – обычно в связи с

непредвиденными обстоятельствами. Одним из способов сокращения такого отклонения

является жесткая дисциплина в планировании доходов и расходов и переход на

среднесрочный горизонт планирования.

Для предупреждения фискальных рисков и смягчения их последствий в рамках

разработки ССБО предлагается подготовка отчета о фискальных рисках и мер по

управлению ими.

4. Сопутствующие меры

1. Переход к СБП требует реализации комплекса выстроенных в правильной

последовательности мероприятий на центральном и местном уровнях. Вслед за

разработкой настоящей Концепции, определяющей концептуальные и методологические

подходы к СБП, необходимо разработать: i) Руководства (Порядок составления

Государственного бюджета, Методические рекомендации по подготовке Программ

развития и др.) и ii) Методологии (прогнозирования доходов местных бюджетов на основе

налогового потенциала, калькуляции затрат в Программах развития и др.), связанные с

22

процессом разработки, принятия и исполнения Государственного бюджета в рамках

ССБО.

2. С внедрением ССБО потребуются изменения бюджетных процедур. Чтобы

включить в бюджетный процесс компонент принятия стратегических решений (сверху-

вниз), а также осуществить всю техническую работу, необходимую для ССБО,

рекомендуется продлить период подготовки бюджета, т.е. внести изменения в бюджетный

календарь.

3.Учитывая объем работы, связанной с определением многолетних оценок и

обеспечением их соблюдения при исполнении бюджета, будет полезным пересмотреть

форматы бюджета для его представления на рассмотрение и принятие Олий Мажлисом.

Изменение формата бюджета должно отражать изменение приоритетов управления

государственными финансами. Если на предыдущем этапе, в качестве основного

приоритета было обеспечение фискального соответствия, для чего необходимо

фокусироваться на деталях, то теперь приоритетом является достижение

макроэкономической стабильности и устойчивости, что меняет фокус на

агрегированные величины.

4. Для поддержки процесса ССБО необходимо внести изменения в бюджетное

законодательство.

Бюджетный кодекс Учитывая, что Бюджетный кодекс является

основным законодательным актом, необходимо внесение

следующих дополнений в него:

бюджетные полномочия участников составления

ССБО, включая бюджетные полномочия центральных

органов госуправления и местных органов госвласти.

основные характеристики процесса СБП,

процедуры и сроки разработки, представления,

рассмотрения и принятия ССБО;

процедуры утверждения годового бюджета в рамках

ССБО, задачи и ответственность участвующих сторон;

порядок определения бюджетных потолков по

отраслям и министерствам;

процедуры составления бюджетного запроса

(включая аналитический отчет, реестр расходных

обязательств, бюджетную заявку, Программу развития

РБС);

процедуры составления и представления

бюджетных заявок в рамках бюджетных потолков;

взаимодействие министерств и ведомств,

ответственных за разработку ССБО.

Решения Президента и

Правительства Республики

Узбекистан

Принятие:

Стратегии реформы управления государственными

финансами на 2018-2021 гг.;

Прогноза социально-экономического развития на

трехлетний период;

Порядка разработки государственных программ;

ССБО на 3 года на «скользящей» основе.

Межведомственные

нормативные акты

Для процедурных вопросов составления ССБО

необходимо принятие межведомственных нормативных

актов, предусматривающих:

23

составление, согласование и представление

бюджетных запросов в рамках ССБО;

формирование и утверждение годового бюджета в

рамках ССБО, задачи и ответственность участвующих

сторон;

порядка внесения изменений в ССБО исходя из

изменений макроэкономических показателей (изменение

уровня инфляции, повышение (снижение) цен на

отдельные виды товаров, изменение конъюнктуры

мировых цен, возникновения непредвиденных расходов).

5. Министерство финансов Республики Узбекистан является уполномоченным

органом, который определяет и реализует бюджетно-налоговую политику, а также

осуществляет управление финансовыми потоками государственной казны, нормативно-

правовое регулирование бюджетного процесса, планирование и контроль за исполнением

консолидированного бюджета. Учитывая функции и полномочия Министерства финансов,

определение его ответственным органом по составлению ССБО соответствует наиболее

распространенной международной практике.

Переход на ССБО требует консолидированных усилий Министерства финансов,

Министерства экономики и Центрального банка по формированию среднесрочных

макроэкономических прогнозов, разработке Концепции бюджетно-налоговой политики на

3 года. В связи этим, Министерство экономики и Центральный банк являются со-

ответственными институциональными органами.

Отраслевые министерства и местные финансовые органы в рамках ССБО будут

ответственны за составление бюджетных запросов и прогнозов соответствующих

бюджетов на 3 года.

6. Программы развития РБС должны быть усовершенствованы до всесторонних

среднесрочных стратегий, охватывающих текущие и капитальные расходы, с тем чтобы

достичь стратегических целей, вытекающих из национальных приоритетов и отраженных

в функциях соответствующего министерства.

7. Переход к СБП потребует изменений в существующих учетных процедурах

(отчетности) и информационной системе управления государственными финансами.

8. Внедрение программного бюджетирования (ССБО на программной основе), как

одной из моделей бюджетирования, ориентированного на результат, следует

рассматривать в более отдаленной перспективе. Программное бюджетирование требует

проведения более широких реформ, включающих реформу государственной службы,

изменения в сфере контроля(меняя детальный централизованный контроль на большую

гибкость РБС и местных органов власти) и другие институциональные изменения.

Бюджетирование с традиционного фокуса на ресурсах должно быть переориентировано на

результаты, достигнутые благодаря данным ресурсам (т.е. на эффективность и

результативность использования ресурсов). Такая переориентация требует не только

процедурных, но и поведенческих изменений (изменения мышления). Необходимо

наличие хороших управленческих навыков на уровне отраслевых министерств и ведомств,

должна быть разработана программная классификация, отработана методика

прогнозирования доходов и расходов бюджета на очередной бюджетный год и два

следующих года.

24

Внедрение программного бюджетирования значительно расширяет масштаб

реформ и соответственно увеличивает риски. Поэтому такая попытка должна быть

предпринята только при создании всех необходимых предпосылок.

25

Приложение 1

Планирование параметров Государственного бюджета

в Республике Узбекистан (краткий обзор)

Планирование доходов на следующий год осуществляется в двух этапах.

На первом этапе (май-июнь) проект доходной части бюджета рассчитывается в

текущих условиях на основе предварительного прогноза макроэкономических

показателей, разработанных Министерством финансов, так как Министерство экономики

и Центральный банк представляются свои прогнозы макроэкономических

показателей(ВВП, уровень инфляции, обменный курс национальной валюты, тарифы цен

на работы и услуги) только в середине июля.

На втором этапе (июль-август) проект доходной части бюджета уточняется исходя

из одобренных прогнозов макроэкономических показателей, представленных

Министерством экономики и Центральным банком.

При прогнозировании таких налогов как НДС, единый налоговый платеж, налог на

прибыль используются методы экстраполяции, так как имеются достаточные количества

наблюдений. Например, численность плательщиков единого налогового платежа

превышает 100 тыс.ед. и их сфера деятельности охватывает всю экономику. Поэтому

прогнозирование осуществляется исходя из налогооблагаемой базы по каждому виду

деятельности.

По отдельным налогам (акцизный налог, налог за пользование недрами, налог на

доходы физических лиц) применяется нормативный метод, на основе конкретных данных,

используемых в прогнозировании доходов.

Слабой стороной действующего метода планирования доходов является то, что он

не выявляет дополнительные резервы роста доходов, не способствует увеличению охвата

налогооблагаемой базы, так как налоговые и таможенные доходы планируются исходя из

достигнутого уровня за прошлый год.

Планирование расходов осуществляется исходя из их объема за прошлый год, то

есть базисные расходы текущего года корректируются на индекс потребительских цен (на

уровень инфляции) с выходом на прогнозные базисные расходы следующего года.

Данный порядок предотвращает резкое увеличение расходов, но фактически расходы

бюджетных организаций недофинансируется, так как они ниже, если бы они были

исчислены по нормативу.

При рассмотрении бюджетных заявок к базисным текущим расходам добавляются

мероприятия, предусмотренные в государственных программах развития отраслей, и

исключаются те мероприятия (программы), которые были исполнены или потеряли

актуальность.

При прогнозировании учитываются рост расходов при увеличении, воспитанников

детсадов, учеников и учащихся образовательных учреждений, введение дополнительных

26

мощностей (увеличение коечного фонда, учебных корпусов ),увеличения контингента

получателей социальных пособий и другие.

Инвестиционные расходы формируются в пределах устанавливаемых

Министерством финансов бюджетных потолков. Министерство финансов устанавливает

предельную сумму на инвестиционные расходы, а Министерство экономики формирует

инвестиционную программу, учитывая эту сумму путем отбора приоритетных

государственных программ.

После подготовки первоначального варианта расходной части Государственного

бюджета, проект прогноза расходов консолидируется с прогнозом поступлений. При

существенном расхождении с доходами (выходящими за пределами прогнозируемого

дефицита, расходы пересматриваются в сторону снижения путем пересмотра (на более

поздние) сроков исполнения отдельных мероприятий (программ).

Слабой стороной действующих методов планирования расходов является то что, их

планирование не согласовано с принимаемыми программами развития отраслей

экономики и социальной сферы. Учитывая, что среднесрочные государственные

программы принимаются на комплексное решение проблем определенных отраслей за 4-5

летний период, при принятии годового бюджета возникают неопределенности по

надежным источникам финансирования данных программ в последующие годы.

При принятии государственных программ не учитываются возможности бюджета,

что в перспективе приводит к несвоевременному завершению принятых программ или

необходимости привлечения дополнительных источников их финансирования.

27


Обзор опыта среднесрочного бюджетного планирования в странах СНГ

Страна

Модель

(формат)

Что включает Кто утверждает Ограничения Что необходимо Примечание

Россия Среднесрочный

бюджет на 3

года (очередной

финансовый

год и плановый

период)

Детализация как в

годовом бюджете (на

основе бюджетной

классификации)

В Госдуму на

утверждение

вносится закон о

федеральном

бюджете на

очередной

финансовый год и

плановый период.

Проектом

федерального

закона

предусматриваетс

я уточнение

показателей

утвержденного

федерального

бюджета

планового

периода и

утверждение

показателей

второго года

планового

периода

составляемого

бюджета.

В результате

последствий

глобального

финансового

кризиса , была

внесена

поправка в БК,

приостанавли-

вающая


бюджета на

среднесрочный

период. В 2016

г. (впервые за

последние 8

лет)бюджет

принимался на

1 год

Принятие

среднесрочного

бюджета

возобновлено с

2018 г.

Совершенствова-

ние методологии

среднесрочного

макроэкономиче-

ского

прогнозирования

и

прогнозирования

параметров

бюджета

Ежегодно разрабатывается

прогноз социально-

экономического развития на

среднесрочный период (путем

уточнения параметров

планового периода и

добавления параметров второго

года планового периода), т.е. на

скользящей основе. Одобряется

правительством. На

муниципальной уровне

среднесрочный финансовый

план(индикативный характер)

Основные направления

бюджетной, налоговой,

тарифно-таможенной политики

на 2018 г. и на плановый

период 2019-2020 гг;

28

Страна

Модель

(формат)


Казахстан Республикан-

ский, областной

бюджеты,

бюджеты

города

республиканско

го значения,

столицы,

районный

бюджет, бюдж

еты городов

районного

значения, села,

поселка,

сельского

округа разраба-

тываются на

плановый

период (на три

года) –

Среднесрочный

бюджет

Республиканский

бюджет на плановый

период (на 3 года)

составляется по

единой бюджетной

классификации.

Поступления

планируются по

категориям, классам и

подклассам.

Расходы по

функциональным

группам, бюджетным

программам.

Финансирование

дефицита

представляется общей

суммой

В расходах на 2-ой и

3-ий годы базовые

расходы

представляются по

функциональным

группам и

бюджетным

программам, а

расходы на новые

инициативы-одной

бюджетной

программой

Закон о

Республиканском

бюджете на 3 года

одобряется

Маслихатом.

При

представлении

проекта Закона в

Маслихат к нему

прилагается

проект

республикан-

ского бюджета на

плановый период. Прогноз

бюджетных

параметров на 2-ой

и 3-ий годы

планового периода

носит

индикативный

характер и может

быть уточнен при

разработке

прогноза

бюджетных

параметров на

очередной

плановый период.

Одобряется

правительством.

Процесс разработки проекта

республиканского бюджета

включает в себя следующие

этапы:

1) разработка проекта

прогноза социально-

экономического развития и его

одобрение Правительством;

2) определение лимитов

расходов администраторов

республиканских бюджетных

программ, лимитов на новые

инициативы;

3) разработка проектов

стратегических планов,

проектов бюджетных программ

центральных государственных

органов, проектов бюджетных

программ администраторов


программ, бюджетных заявок

администраторов


программ и их рассмотрение

Республиканской бюджетной

комиссией;

4) разработка проекта

закона о республиканском

бюджете.

Прогноз социально-

29

Страна

Модель

(формат)


экономического развития

Республики Казахстан или

области, города

республиканского значения,

столицы на 5 лет,

разрабатывается ежегодно на

скользящей основе и включает:

-прогноз бюджетных параметров

на плановый период (поступлений

и расходов консолидированного,

государственного и

республиканского бюджетов,

дефицит бюджета;

-новые инициативы расходов;

-перечень условно финансируемых

расходов на очередной

финансовый год;

Беларусь Среднесрочная

финансовая

программа (на 3

года)

Данные о

возможностях

бюджета по

мобилизации доходов

и приоритетных

направлениях

расходов бюджета в

пределах имеющихся

ресурсов на

среднесрочную

перспективу.

Утверждается

Кабинетом

министров

1. Ввести

трехлетний план

экономического

развития,

составляемый на

скользящей

основе (включая

составление

максимально

точного прогноза

основных

параметров

Действующая система

государственного

прогнозирования включает:

-Национальную стратегию

устойчивого социально–

экономического развития на 15

лет;

-Основные направления

социально–экономического

развития на 10 лет;

30

Страна

Модель

(формат)


Подлежит ежегодной

корректировке и

плановый период

сдвигается на один

год вперед

экономического

развития на 3

года).

2. Рассматривать

подготовку

макроэкономичес

ких прогнозов как

непрерывный

процесс

3. Согласовать

этапы и сроки

составления

макроэкономичес

ких прогнозов и


бюджета;

4. Определить

степень

детализации

бюджета на

последующие

годы.

5. Осуществить

постепенный

переход всех

распорядителей

бюджетных

средств на


среднесрочных

-Программу социально–

экономического развития на 5

лет;

-Годовой прогноз социально

экономического развития.

После накопления

практического опыта

среднесрочного бюджетного

планирования возможно

утверждение среднесрочной

финансовой программы

законом

(т.е. придания ему статуса

трехлетнего укрупненного

бюджета)

31

Страна

Модель

(формат)


программ их

деятельности с

одновременным

расширением их

самостоятельност

и.

6. Утверждение

среднесрочной

финансовой

программы на

республиканском

уровне законом,

на местном

уровне –

решениями

местных Советов

депутатов.

7. Улучшить

взаимодействие

органов

государственной

власти

32

Страна

Модель

(формат)


Молдова Среднесрочная

бюджетная

основа (рамки)

(MTBF)

1)Макроэкономичес-

кие рамки

(макропоказатели)

2) Бюджетная и

налоговая политика,

включая оценку

фискальных рисков.

3) Макрофискальные

рамки:

-общий объем

доходов и расходов

Национального

бюджета (НБ) и его

компонентов;

-расходы на

заработную плату НБ

и его компонентов;

-первичный баланс

НБ;

-баланс НБ его

компонентов.

-баланс


долга

(внутренний и

внешний)

-баланс

государственных

гарантий.

-рамки расходов.

Парламент

утверждает

проект закона о


макро-

фискальных

рамках (в

номинальном

выражении и как

доля ВВП):

а) общие доходы

НБ;

б) общие расходы

НБ;

в) расходы на

заработную плату

НБ;

г) баланс НБ.

Разрабатывается Программа

социально-экономического

развития на среднесрочный

период (2017-2020 гг.)

33

Страна

Модель

(формат)


4) Рамки расходов,

включают:

-лимиты

секторальных

расходов НБ и его

компонентов, в т. ч.

межбюджетных

трансфертов;

-лимиты расходов

Госбюджета,

распределяемые

органами

центрального

управления.

34

Страна

Модель

(формат)


Армения Программа


расходов (на 3

года)

Определяет приоритеты налогово-

бюджетной политики

и стратегию

расходной политики

на предстоящие три

года.

Прогноз основных показателей,

характеризующих социально-

экономическое положение

республики, на предстоящие

три года;

Программа среднесрочных

расходов (на три года) является

основой для разработки

Госбюджета на год

Грузия Документ об

основных

данных и


страны(на 4 года)

является

основным

планом развития

страны(информа

ция о


макроэкономиче

ских и

фискальных

прогнозах об

основных


развития

центральных

властей Грузии,

властей

Содержит:

а) на прошедший,

текущий,

планируемый годы и

три последующих

года:

- прогнозы

основных

макроэкономических

индикаторов

(номинальный и

реальный ВВП,

экономический рост,

инфляция,

инвестиции и т.д.) и

их описание;

- агрегированные

показатели доходов и

расходов

Утверждается

Парламентом

закон о

государственном

бюджете (бюджет

на 1 год)

35

Страна

Модель

(формат)


автономных

республик и

местных властей.

Среднесрочный

Государственн

ый бюджет (на

4 года)

объединенного и


бюджетов, операций и

обязательств по

финансовым и

нефинансовым

активам;

б) анализ результатов

выполнения гос

бюджета за

прошедший год и

переработанные

прогнозы на текущий

год;

в) на планируемый

год и на три

последующих года:

в.а) государственные

приоритеты;

в.б) программы

расходующих

учреждений гос-

бюджета,

определенные

постановлением

Правительства и

размеры, цели и

результаты их

финансирования;

в.в) только для

36

Страна

Модель

(формат)


информационных

целей среднесрочные

приоритеты

автономных

республик и местных

самоуправляющихся

единиц и размеры,

цели и результаты

финансирования

программ ;

в.г) агрегированные

показатели

ориентировочных

предельных объемов

ассигнований,

предусмотренных для

каждого

расходующего

учреждения

госбюджета;

г) ориентировочную

предельную

численность занятых

на планируемый год

по расходующим

учреждениям

Украина Среднесрочная

бюджетная

декларация (на

3 года)

1.Основные

прогнозные и целевые

макропоказатели

Сложно что-то

планировать

даже на один

год.

1) Таргетирование

инфляции на 3

года, не только

потребительской,

В 2017 году принята первая

бюджетная декларация на 2018-

2020 гг., в которой будут

закреплены:

37

Страна

Модель

(формат)


2.Основные задания

бюджетной и

налоговой политики

3. Максимальные

размеры (лимиты,

потолки) расходов

бюджета (общие и для

каждого министерства

и ведомства).

Необходимо

определить

какой тренд

развития

экономики

будет (что

будут в

перспективе

продавать и

покупать, то

есть, какое

место в

структуре

мировой

экономики

займет

Украина).

но и промыщлен-

ной. Для этого

нужно форми-

ровать 3-хлетнюю

политику по

базовым тарифам

(ж/д перевозки,

тарифы на

электроэнергию,

природный газ);

2) Таргетировать

обменный курс

национальной

валюты. В

условиях

импортозависи-

мой и бивалютной

экономики без

определения

курсового

коридора эти

планы не

осуществимы.

3) Сформировать

на 3 года

налоговую

политику с

мораторием на

изменения.

приоритеты бюджетной

политики,

предельные объемы расходов

38


Обзор мирового опыта

Международная практика составления бюджета на среднесрочную перспективу

свидетельствует о том, что в большинстве случаев среднесрочное планирование бюджета

внедряется и осуществляется на основе отдельных, взаимосвязанных и поэтапных

процессов, которые также называются как рамки.

Многолетние оценки доходов и расходов

Среднесрочное планирование бюджета это прежде всего план доходов и расходов

бюджета на много лет вперед, который называется по разному: перспективный план,

прогноз, оценки и т.д. В данном обзоре используется термин многолетние оценки доходов

и расходов.

Многолетние оценки доходов являются неотъемлемой частью среднесрочного

планирования бюджета и служат своего рода ориентиром ресурсной базы для

многолетних оценок расходов. При этом они могут иметь черты, характерные конкретным

странам.

В Австрии и Германии в ходе бюджетного процесса готовится ряд среднесрочных

оценок доходов, которые периодически (ежегодно либо ежеквартально) обновляются и

публикуются в составе среднесрочного финансового плана. В США также готовятся

многолетние оценки доходов, отражающие прогнозные поступления доходов при

реализации всех предложений администрации. Характерной чертой американской

системы является то, что многолетние оценки доходов включают в себя прогнозы

“налоговых расходов”, то есть сокращения доходов на долгосрочную перспективу в связи

с предоставлением налоговых льгот и освобождения от налогообложения.

Великобритания и Канада составляют многолетний прогноз доходов для того,

чтобы подготовить расчеты по многолетним “потолкам” расходов. При этом данные

потолки определяются казначейством в ходе многолетнего бюджетного процесса. В

Австралии и Новой Зеландии многолетний прогноз поступлений доходов постоянно

сравнивается с прогнозом расходов на среднесрочную перспективу с целью обнаружения

потенциальной угрозы нехватки будущих доходов. Для составления многолетних

прогнозов доходов и расходов в ходе многолетнего бюджетного процесса данные страны

используют продвинутые математические модели прогнозирования.

Оценки многолетних расходов неразрывно связаны прежде всего с многолетними

лимитами расходов. По сути лимиты означают ограничения в расходах, верхние планки

расходов и имеют свои характерный черты.

Многолетние лимиты могут быть составлены в номинальных цифрах, где

правительство устанавливает номинальный потолок расходов и обязуется не превышать

этот уровень. Правительство также может установить ограничение на реальный уровень

расходов и позволить изменять номинальный уровень по мере обновления прогнозов

инфляции. Наиболее сложной формой многолетних лимитов считается установление

ограничения на объем предоставляемых услуг.

Многолетние лимиты могут устанавливаться на различных уровнях детализации

расходов: а) совокупных расходов, б) министерств и ведомств, в) государственных

программ или г) экономических статей расходов.

39

Немаловажную роль в составлении лимитов играет охват расходов. Большинство

стран включают в многолетние лимиты расходы центрального правительства, за

исключением некоторых расходов, так как они являются неустойчивыми по своему

характеру (выплаты процентов, расходы, финансируемые за счет внешних грантов,

пособия по безработице и другие).

Лимиты могут пересматриваться в зависимости от цикла рассмотрения бюджета.

При ежегодном цикле рассмотрения бюджета многолетние лимиты могут подвергаться

изменениям каждый раз, когда обсуждается бюджет, в то время как при многолетнем

цикле лимиты расходов остаются неизменными на несколько лет и могут меняться между

циклами. Ниже приводится опыт стран в решении вышеуказанных вопросов.

В Швеции, главным политическим обязательством соблюдать совокупную

фискальную дисциплину является осуществление расходов центрального правительства

не превышая трехлетний номинальный лимит. Совокупный потолок охватывает все

основные расходы центрального правительства. Потолок не пересматривается после

установки, а дополнительный год добавляется к потолку осенью вместе с бюджетом. При

этом номинальные среднесрочные оценки устанавливаются для 27 направлений расходов,

которые обновляются два раза в год для отражения изменений макроэкономических

факторов, объемов в системе трансфертов и изменения политики.

В Великобритании и Франции среднесрочные бюджетные рамки(СБР) включают в

себя набор из 25-30 потолков на уровне министерств, рассчитанных на двух- или

трехлетний период в номинальном выражении. Потолки министерств охватывают

административные расходы, инвестиции и некоторые расходы по программам. Тем не

менее, более широкий спектр статьей, включая процентные расходы, пособия по

социальному обеспечению и пособия по безработице, не охватываются никакими

обязательствами по среднесрочным расходам. Министерские потолки расходов

используются как для обеспечения совокупного контроля над расходами, так и для

определения общих приоритетов на уровне министерств.

В Финляндии правительство в начале своего четырехлетнего срока принимает

решение о привязке к потолкам бюджетных расходов на весь срок в своей

правительственной программе. Потолок устанавливается в реальном выражении, а

ежегодные решения о расходовании средств центрального правительства

пересматриваются только в связи с изменениями уровня цен и затрат, а также в связи с

корректировками в структуре бюджета. Парламент (на срок своего избрания)

устанавливает потолок примерно на три четверти общих бюджетных расходов.

Расходы, связанные с циклическими колебаниями и автоматическими стабилизаторами,

такими как расходы по безработице, не включаются в лимиты расходов.

В Нидерландах действует аналогичная система фиксированного четырехлетнего

совокупного потолка, выраженная в реальном выражении.

При среднесрочном планировании бюджета важное значение имеет то, насколько

интегрировано планирование среднесрочных расходов и составление бюджета.

Международный опыт свидетельствует об использовании трех подходов к интеграции

планирования среднесрочных расходов в процесс бюджетирования.

Первый подход предполагает, что наиболее хорошо разработанные СБР

полностью интегрированы с бюджетным процессом, и все обсуждения политики

доходов и расходов включают в себя рассмотрение их влияния на многолетнюю

перспективу. Этот подход можно также назвать как модель “многолетний бюджет”,

при разработке проекта бюджета используется принцип «скользящей трехлетки», когда

40

основные показатели бюджета утверждаются с горизонтом в три года, а исходными

данными являются показатели утвержденного бюджета предыдущего года,

скорректированные с учетом изменения сценарных условий и основных политических

приоритетов.

Второй и менее амбициозный подход заключается в подготовке подробного

бюджета на один год и среднесрочный прогноз (перспективный финансовый план,

многолетние оценки доходов и расходов) составляется на более агрегированном уровне,

чем план для годового бюджета. Данный подход также можно обозначить как модель

«перспективный финансовый план + бюджет». При такой модели одновременно с

проектом бюджета на очередной год идет разработка перспективного финансового плана

на три года. Перспективный финансовый план полностью соответствует в своих

проектировках проекту бюджета и представляется вместе с ним в законодательные органы

в качестве информационного материала к проекту бюджета.

Третий подход основан на организации среднесрочного планирования в качестве

отдельного процесса от подготовки и утверждения годового бюджета. Данный подход

также называется как модель «перспективный финансовый план и бюджет». При такой

модели перспективный финансовый план разрабатывается до начала разработки проекта

бюджета и является прогнозным документом без жесткого соответствия годовому

бюджету. В нем обязательно представляются общие показатели доходов, расходов,

дефицита/профицита бюджета, долга, возможен также ведомственный и отраслевой

разрез.

Чтобы оценить существующую налоговую и бюджетную политику и понять

финансовые последствия изменений политики правительства среднесрочные оценки

представляются в разрезе текущей политики и новых инициатив. В продвинутых СБР

новые и существующие политики разделяются полностью и последовательно, и

представляются как суммарно, так и раздельно по ассигнованиям в бюджете. В других

случаях среднесрочное финансовое воздействие представляется только в разрезе

нескольких выбранных политик. Ключевым решением, позволяющим разбить прогнозы

расходов, является установление основы для оценки расходов при неизменной политике.

Здесь тоже имеются различные подходы. В наиболее ограниченной форме неизменная

политика определяется как номинальное распределение ресурсов, не меняемое в

среднесрочной перспективе. Это определение используется в качестве основы для

расходов, охватываемых многолетними министерскими потолками в Великобритании и

для большинства программ субсидирования в Швеции. При более гибкой форме

прогнозируемые среднесрочные ассигнования для неизменной политики корректируются с

учетом таких параметров, как прогнозируемая заработная плата, инфляция и

демографические факторы, которые влияют как на затраты, так и на объемы

реализации политики. Этот подход используется для расходов в Австралии. Это дает

большую уверенность распорядителям бюджетных средств в том, что политика будет

реализована, и возлагает ответственность на разработчиков политики делать изменения в

политике явными, если эта политика становится слишком дорогостоящей.

При выборе новых инициатив и различных бюджетных предложений важную роль

играет наличие институциональной формы обсуждения и принятия решения. Такая форма

может различается в зависимости от страны.

В Финляндии и Нидерландах координационным центром для определения

приоритетов среднесрочных расходов является Коалиционное соглашение, которое

обсуждается между политическими партиями. Коалиционное соглашение само по себе

устанавливает реальные потолочные расходы на четыре года.

41

В Великобритании основной платформой для обсуждения и определения

многолетних лимитов расходов для каждого министерства является всеобъемлющий

обзор расходов (comprehensive expenditure review), проводимый раз в два-три года

казначейством, при этом окончательные результаты по лимитам обсуждаются между

министрами, канцлером казначейства (министром финансов) и премьер-министром.

В Австралии задача рассмотрения и выбора между конкурирующими новыми

предложениями о расходах для каждого годового бюджета Кабинетом министров

делегируется Комитету по рассмотрению расходов, подкомитету Кабинета министров.

В Швеции весеннее “уединение” кабинета министров для рассмотрения

ежегодного бюджета является своего рода координационным центром для всех основных

решений о расходах, результатом которого является соглашение об уровне расходов по

27 направлениям расходов.

С точки зрения зависимости законодательно утверждаемого бюджета от

среднесрочного плана, СБР бывают индикативные и привязанные.

Рис.1 Модели СБР по уровню привязки с годовым бюджетом

Источник: составлено авторами

При индикативных СБР многолетние оценки расходов и доходов составляются

заново каждый год без тесного согласования (сверки) с оценками, представленными в

предыдущем году. Поскольку они могут быть пересмотрены, индикативные рамки часто

охватывают все расходы и составляются по экономической, административной или

программной классификации. Однако они обеспечивают относительно небольшую

уверенность в будущих расходах как на совокупном, так на подробном уровне.

При привязанных СБР характер, категоризация, уровень детализации, охват и

частота пересмотра политики среднесрочных обязательств существенно различаются в

разных странах. Привязанные СБР могут быть подразделены на три различные модели

(Таблица 1).

42

Таблица 1. Модели СБР по уровням детализации

Уровень детализации

многолетнего


Статус многолетних оценок

Привязанные Индикативные

Агрегированные расходы Австрия

Финляндия

Нидерланды

Швеция

Италия

Чешская Республика

По экономической

классификации

Бельгия

Германия

Венгрия

Япония

Турция

По министерствам Франция

Великобритания

Канада

Дания

Словацкая Республика

По программам Австралия Новая Зеландия

Источник: МВФ, 2013

Подход фиксированного совокупного потолка, используемый в настоящее время

Австрией, Финляндией, Нидерландами и Швецией, фиксирует привязанный лимит для

всех или большинства расходов центрального правительства на два или более года и не

пересматривается в течение этого периода. Учитывая то, что главной задачей является

соблюдение совокупного потолка, в этой модели в пределах общего потолка не

устанавливают обязательные многолетние лимиты в разрезе экономической

классификации. Таким образом, этот тип модели характеризуется высокой степенью

полноты и контроля на совокупном уровне, но здесь сохраняется гибкость для пересмотра

и перераспределения ресурсов на более детальном уровне.

Подход фиксированного потолка по министерствам, применяемый в настоящее

время Францией и Великобританией, устанавливает привязанные многолетние лимиты

расходов для каждого из 25-30 министерств по линии центрального правительства.

Учитывая проблемы и риски, связанные с фиксированием распределения расходов на

более детальном уровне, при этой модели чаще всего пересматривают потолки и

охватывают меньше расходов центрального правительства. Таким образом, этот тип

модели характеризуется высокой степенью жесткого фиксирования и конкретизации

расходов, но более низкой степенью полноты.

Подход предварительных оценок, применяемый Австралией, устанавливает

многолетние оценки расходов по каждой из 217 программ центрального правительства. В

отличие от модели фиксированного потолка по министерствам, эти оценки подлежат

пересмотру два раза в год. Однако, изменения допускаются только (1) при изменениях

внешних параметров (например, изменение инфляции или изменение основных объемов

программ) или (2) для отражения политических решений, одобренных кабинетом

43

министров. При отсутствии каких-либо утвержденных правительством изменений, оценки

предыдущих лет остаются неизменными и в конечном итоге становятся бюджетными

ассигнованиями. Таким образом, этот тип модели позволяет обеспечить высокую степень

полноты и конкретизации, фокусируется на реализации политики и открывает

возможности для пересмотров и перераспределений в пределах направлений расходов и

совокупных сумм. Однако отсутствие фиксированного потолка приводит к более низкой

степени достоверности общих расходов.

Немаловажную роль в разработке многолетних прогнозов играет распределение

ответственности и обязанностей среди участников бюджетного процесса. В данном

вопросе существуют в основном два подхода.

В одних странах (Австралия, Австрия, Германия, США, Россия, Казахстан) за

разработку многолетних прогнозов отвечает министерство финансов (либо ведомство с

аналогичными полномочиями). В других странах (Великобритания, Канада, Новая

Зеландия) отраслевые министерства обязаны составлять многолетние оценки расходов.

При этом министерство финансов (либо ведомство с аналогичными полномочиями)

рассматривает, утверждает и агрегирует их. Оба подхода имеют свои преимущества и

недостатки.

При первом подходе гарантируется единство методологии расчета прогноза и

большая степень контроля за бюджетным процессом со стороны министерства финансов,

но за счет увеличения рабочей нагрузки на нее и разногласий в расчетах между

линейными министерствами и министерством финансов.

При втором подходе линейным министерствам предоставляется большая свобода в

выборе приоритетов будущих расходов и поиска путей экономии, но при этом у них

может возникнуть соблазн завышать будущие потребности в рамках многолетних оценок

расходов. Здесь контроль министерства финансов за бюджетным процессом является

урезанным.

После подготовки многолетних оценок доходов и расходов они направляются

органом исполнительной власти (правительством) в законодательный орган (парламент).

Как правило, многолетние оценки доходов и расходов подаются в парламент вместе с

проектом годового бюджета и в большинстве случаев законодательные органы не

утверждают многолетние оценки (они представляются исключительно в справочных

целях).

В Германии и Австрии многолетние оценки расходов передаются в парламент в

виде сводных показателей, т. е. в агрегированной форме, без подробной разбивки;

показатели в более подробной разбивке существуют, но используются только для нужд

внутреннего планирования.

В этих странах подробные (в детальной разбивке) прогнозы расходов, на

основании которых рассчитываются сводные показатели, считаются конфиденциальной

информацией. В большинстве других стран бюджетная информация в подробной разбивке

считается конфиденциальной только в процессе подготовки бюджета, т. е. до публикации

бюджетного документа, в котором содержится вся подробная информация. Делается это в

целях недопущения ненужных споров между исполнительными и законодательными

структурами по поводу направлений расходования средств в будущие годы или по поводу

точности представленных оценок.

Количество документов, публикуемых в ходе подготовки многолетнего

финансового плана, также различается по странам. Упрощенность австралийского

44

подхода видна уже в том, что показатели многолетнего финансового плана появляются

всего лишь в одном документе из числа публикуемых в ходе бюджетного цикла. В

большинстве других стран документов по многолетнему финансовому плану может быть

несколько, но все они представляются в законодательный орган одновременно с проектом

годового бюджета.

В Новой Зеландии и Австралии правительства ежегодно в самом начале

бюджетного цикла публикуют отдельные документы по финансовой стратегии,

экономическому и финансовому прогнозу, а к моменту подачи проекта бюджета на

рассмотрение в парламент выходят уточненные прогнозы с учетом происшедших за это

время изменений. Публикация документа, представляющего финансовую стратегию

правительства, и финансового прогноза повышает прозрачность процесса формирования

бюджета.

45


Построение процесса и методологические аспекты

среднесрочного бюджетного планирования

СБП можно рассматривать как трехэтапный процесс, включающий компоненты

«сверху-вниз» и «снизу-вверх». На рис.1 данный процесс представлен с учетом

расширения финансовых полномочий отраслевых министерств, т.е. передачи им

полномочий по распределению бюджета во всей курируемой им отрасли (включая

республиканский и местный уровень) и установление потолков по отраслям(вариант 2).

Рис. 1. Схема среднесрочного бюджетного планирования (Вариант 2)

Разработка среднесрочных

макроэкономических рамок (ВВП,

уровень инфляции и др.)

(Министерство экономики,

Госкомстат, Центральный банк)

Разработка концепции налоговой и

бюджетной политики

(Министерство финансов,

Министерство экономики)

Определение среднесрочных бюджетных рамок и подготовка другой информации

для составления ССБО (Министерство финансов)

Согласование программ развития РБС и трехлетних прогнозов расходов по отраслям и

определение бюджетных потолков(только на начальном этапе) Составление Государственного бюджета (Министерство финансов) и уточнение

параметров ССБО на 2 последующих года. Д

Доведение до РБС бюджетных

потолков и индексов расходов

Составление 3-х летнего

прогноза и Программы

развития РБС (РБС на республиканском

уровне)


бюджетных заявок (Получатели бюджетных

средств на


уровне)

На основе полученных

потолков уточнение 3-х

летнего прогноза и

распределение бюджета

(РБС на


уровне)


бюджетных заявок,

согласование с

областными финорганами

и предоставление в

вышестоящий орган

(РБС на территориальном

уровне)

Рассмотрение сводной

заявки, представленной

РБС на территориальном

уровне и визирование

заявки. (Территориальные

финансовые органы)


бюджетных заявок

(Получатели бюджетных

средств)

46

Министерство финансов совместно с Министерством экономики используя

макроэкономические рамки и модели прогнозирования делает оценку всех доступных

ресурсов. Агрегированный прогноз параметров бюджета («сверху-вниз») строится на

применении эконометрических моделей. В мировой практике для этих целей

разработаны и применяются различные методы и модели (Вставка 1).

Вставка 1. Анализ методов и моделей, используемых в мировой практике для прогноза параметров

бюджета позволяет выделить два основных подхода.

Первый подход (традиционный) – делает основной акцент на детальном описании налоговой

системы при агрегированном представлении экономики в целом и ее важнейших секторов. Общей чертой

этих исследований является то, что исследователи оценивают:

(а) продолжение текущих тенденций и сохранение неизменности налогово- бюджетной политики в

формировании доходов и расходов бюджета, посредством экстраполяции динамики налоговых доходов и

расходов бюджета с учетом прогнозируемого значения валового внутреннего продукта (ВВП);

(б) последствия налоговой реформы для собираемости доходов бюджета, либо анализируют

последствия уже осуществленных реформ, прежде всего для целей оценки возможностей государства в

выполнении своих обязательств.

Второй подход основан на применении современной макроэкономической теории и возможностей

системы национальных счетов, включая таблицы "затраты-выпуск " (межотраслевого баланса (МОБ)), SAM

(матрица социальных счетов11) в оценках параметров бюджета. При этом данные макростатистического

построения, имеющие сбалансированную структуру, служат надежной информационной базой для оценок

взаимосвязей макропараметров экономики с государственным бюджетом. Это модели общего равновесия,

развиваемой в направлении более детального учета налоговых поступлений и обязательств государства и их

взаимосвязей с макропоказателями, показателями отраслей и секторов экономики. В последние годы этот

подход получает все большее применение во многих странах для исследования влияния разного рода

макроэкономических реформ на параметры экономической системы.

В Узбекистане возможность разработки прогнозов с использованием

эконометрических и экстраполяционных моделей затруднена из-за отсутствия,

несопоставимости статистических данных, существенных отличий в методологии их

сбора и расчета по сравнению с международными стандартами. Однако, в 2017 г. уже

поставлена задача и начата работа по расчету макроэкономических показателей на основе

международных методологий. Есть определенный опыт и потенциал в разработке и

адаптации эконометрических моделей. Международными и национальными экспертами

разработаны аналоги моделей, которые могут быть доработаны для целей СБП и

использованы для расчета агрегированных бюджетных параметров.

Модель SAM (матрица социальных счетов)12, разработанная для Узбекистана,

включает систему взаимосвязанных нелинейных уравнений, сгруппированных в блоки.

Государственный блок включает доходы и расходы сектора органов государственного

управления, которые представлены отдельными видами налоговых и неналоговых

поступлений, расходами на конечное потребление (текущие расходы на социальные

отрасли), расходами на экономику и сбережениями, включая инвестиции, а также дефицит

бюджета. Такая детализация необходима для отслеживания последствий воздействия

фискальных и бюджетных мер на макропараметры при отработке сценарных условий.

Результаты проведенных модельных расчетов на базе SAM помогают понять и

11 Матрица социальных счетов – это набор взаимосвязанных статистических таблиц, представляющий

схематическое изображение круговорота доходов в экономике в определенный момент времени, включая

экономическую деятельность и потребительские товары, производственные факторы и некоторые

учреждения. Она позволяет определить баланс товаров и бюджетные ограничения для участников. Матрицу

социальных счетов можно использовать при сборе данных для расчета модели общего равновесия

экономики. Модели общего равновесия являются особенно ценными при анализе воздействия конкретных

стратегических мер - там, где необходим комплексный анализ непрямых и многофакторных эффектов.

12 Подготовлена в рамках проекта ПРООН «Макроэкономический анализ и подготовка кадров», 1996 г.

47

количественно оценить различные макроэкономические эффекты, связанные с

различными вариантами финансирования расходов бюджета. Они могут быть

использованы в качестве важных составляющих при подготовке ССБО.

Полезной для подготовки среднесрочных бюджетных планов может быть

стандартная модель Мирового банка RMSM, которая основана на среднесрочных

предположениях изменения инструментов макроэкономической политики. Данная модель

основана на общих экономических принципах и международных стандартах проведения

макроэкономического анализа и прогнозирования (метод финансового

программирования). Модель интегрирует показатели реального, внешнего, монетарного и

фискального секторов экономики, обеспечивая их взаимосвязь. В модели параметры

бюджета могут быть оценены в зависимости от изменения макроэкономических

параметров.

Модель RMSM может стать одним из инструментом в работе центральных

экономических и финансовых учреждений при подготовке ССБО.

На основе модели межотраслевого баланса (МОБ) можно внедрить метод

моделирования расчета изменения значений макроэкономических индикаторов, в т.ч.

доходов бюджета при изменении ставок налогов.13 Модель проводит оценки как прямого

эффекта, возникающего непосредственно после изменения ставок, так и полного эффекта,

учитывающего воздействие изменений в спросе на конечную продукцию и выпуск

отраслей экономики.

Выбор эконометрической модели будет зависеть от наличия статистически

значимой информации и специалистов по моделированию, подготовки различных

сценариев с учетом изменения макроэкономической среды, способов выявления и оценки

данных изменений.

После разработки агрегированных параметров бюджета на 3 года, определяются

потолки по отраслям. На начальном этапе (первый год перехода на ССБО) процесс

разработки потолков может быть гибким и осуществляться в два этапа.

Исходя из потенциальных ресурсов Министерство финансов осуществляет

предварительное распределение ресурсов и доводит до РБС предварительные потолки по

отраслям (министерствам) Предварительные потолки определяются на основе расходов

предыдущих лет, новых приоритетов и соответствующих инструктивных решений

Кабинета министров. На втором этапе, после получения сводных бюджетных заявок по

отрасли, Министерство финансов уточняет предварительные потолки и включает их в

ССБО.

Гибкий подход к установлению потолков допускается только в первый год

формирования ССБО. Начиная со следующего года, бюджетные потолки будут

доводиться до РБС в начале процесса бюджетного планирования и использоваться ими

для подготовки прогноза расходов по соответствующей отрасли.

Агрегированный бюджет на макроуровне и отраслевые потолки станут

ориентиром для подготовки более развернутого бюджета с детализацией бюджетных

статей по доходам и расходам (подход «снизу-вверх).

«Снизу-вверх» бюджетные организации готовят бюджетный запрос (включая

аналитический отчет, реестр расходных обязательств и бюджетную заявку на 3 года). В

13Доклад ЦЭИ «Моделирование влияния изменения налоговых ставок на макроэкономические индикаторы»,

подготовленный в рамках проекта ПРООН «Реформа налоговой системы», 2006 г.

48

бюджетной заявке расходы на следующий год и два последующих года рассчитывают в

условиях цен текущего года, то есть без ожидаемой индексации (так как, на период

составления бюджетных заявок, а это приходится на май-июль месяц, уровень инфляции и

другие макропоказатели на среднесрочный период могут еще уточняться).

Бюджетные организации представляют бюджетный запрос в зависимости от

подчиненности РБС или соответствующим финансовым органам, которые проверяют

обоснованность дополнительно включенных мероприятий или исключенных расходов,

при необходимости дополняют их расходами, осуществляемыми в централизованном

порядке.

На основе полученных бюджетных запросов, РБС готовят свой бюджетный запрос,

включая , аналитический отчет, реестр расходных полномочий, сводную бюджетную

заявку и Программу развития. Сводная бюджетная заявка составляется на 3 года на основе

Программ развития в пределах предварительных потолков.

При подготовке Программ развития может возникнуть противоречие, которое

требует четкого законодательного определения доступа к финансовой информации всех

участников бюджетного процесса. В настоящее время РБС финансируют только

подведомственные им учреждения и соответственно только по ним составляют сводную

бюджетную заявку. При этом министерства как РБС осуществляют методическое

руководство всей отраслью. В связи с чем, Бюджетным кодексом на них возложена

разработка Программ развития по всей отрасли. Однако у РБС возникают проблемы с

оперативным получением финансовых отчетов по учреждениям финансируемым из

местных бюджетов. Отсутствие доступа или задержка в получении финансовых отчетов

на практике усложняют разработку Программ развития. Поэтому в ИСУГФ необходимо

решить вопрос доступа РБС к отчетам всех бюджетных организаций по курируемой ими

отрасли.

РБС можно подсоединить к специальному модулю ИСУГФ, через который они

смогут просматривать отчетные данные бюджетных организаций и бюджетополучателей в

курируемой ими отрасли. Получая оперативную и достоверную финансовую информацию

(отчетность) и располагая всей информацией по отрасли, министерства соответственно

смогут планировать и составлять Программы развития на среднесрочный период.

Распорядители бюджетных средств в Программе развития и сводной бюджетной

заявке на 3 года выделяют:

- базовые расходы т.е. ежегодно повторяющиеся;

- расходы на утвержденные мероприятия т.е. по уже начатым и реализуемым

государственным программам. К ним относятся расходы на продолжение или завершение

государственных программ;

- новые расходы, возникающие с связи с реализацией новых приоритетов и

соответственно с принятием и запуском в планируемом году новых государственных

программ, а также на мероприятия по новым решениям правительства.

При определении базовых расходов учитываются ожидаемое исполнение бюджета

текущего года, мероприятия, связанные с изменением численности штата, контингента.

Новые расходы определяются с учетом приоритетов, определенных Стратегией

действий по развитию Узбекистана на 2017-2021 гг., государственными программами и

решениями правительства.

49

На основе полученных сводных бюджетных заявок, Министерство финансов

уточняет потолки расходов и доводит их до РБС и местных органов власти для уточнения

и разработки окончательного варианта бюджетной заявки и проекта соответствующего

бюджета на три года. РБС и местные финансовые органы в соответствии с

установленными потолками дорабатывают/уточняют сводные бюджетные заявки и

расходы местных бюджетов и представляют Министерству финансов их окончательные

варианты.

Завершающий этап - согласование планируемых расходов и подготовка годового

бюджета (процесс сверки). Министерство финансов рассматривает, согласовывает

сводные бюджетные заявки и проекты расходов местных бюджетов с учетом потолков и

агрегированных прогнозов доходов и расходов бюджета. При этом, расходы

сформированные снизу-вверх должны сопоставляться с верхними рамками (потолками)

после применения к ним прогнозных индексов на следующие 2 года. В последующем, при

условии разработки методических руководств, соблюдения бюджетного календаря,

организации обучения учетно-финансовых работников, Министерство финансов наряду с

порядком составления бюджетного запроса будет доводить до РБС и местных органов

власти индексы цен и другие макропоказатели для расчета расходов на среднесрочный

период.

После обсуждений с РБС, дополнительных решений кабинета министров,

рассмотрения необходимых уступок, принимаются решения по планируемым расходам и

достигается соглашение по распределению средств по отраслям (министерствам) на

среднесрочный период. Министерство финансов подготавливает проект

Государственного бюджета на очередной финансовый год и уточняются параметры ССБО

на 2 следующих года. В рамках принятых потолков РБС дорабатывают свои Программы

развития и среднесрочные прогнозы расходов.

50

Концепция cреднесрочного бюджетного планирования, 2018.

Концепция cреднесрочного бюджетного планирования подготовлена в рамках

совместного проекта Министерства финансов Республики Узбекистан и Программы

развития ООН «Содействие реформе управления государственными финансами в

Узбекистане».

Все права принадлежат Программе развития ООН. Любое воспроизведение или

использование выдержек из данной публикации могут быть произведены только с

письменного согласия, ссылка на источник обязательна. По всем вопросам, касающимся

перепечатки, перевода и приобретения печатных версий, обращаться по следующему

адресу: 100015, г. Ташкент, ул. Мирабадская, дом 41/3.

Мнения, выраженные в публикации, принадлежат авторам и не обязательно отражают

точку зрения Правительства Республики Узбекистан или ПРООН.

© Программа развития Организации Объединенных Наций, 2018.

100015, Узбекистан, г. Ташкент, ул. Мирабадская, д. 41/3

Тел.: (998 71) 120-34-50

Факс: (998 71) 120-34-85

Интернет-сайт: www.undp.uz

© Проект ПРООН «Содействие реформе управления государственными финансами в

Узбекистане», 2018

100008, Узбекистан, г. Ташкент, пл. Мустакиллик, 5

Тел.: (99871) 239-48-27

Факс: (99871) 239-48-60

Интернет-сайт: www.publicfinance.uz

Координатор исследования: Аношкина В.

http://www.publicfinance.uz/

Date post:	10-Oct-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	3 times
Download:	0 times

Концепция - Ministry of Finance · позволяет иметь огромную...

Documents