1. Úvod

Bakalářskou práci na téma "Poskytování veřejných služeb pro obce" jsem si zvolil z

důvodu svého současného působení ve funkci náměstka primátora města Brna pro

technickou oblast a současně mne k volbě tohoto tématu vedlo již rozpracování tohoto

tématu v rámci své ročníkové práce. V bakalářské práci se snažím téma více prohloubit a

současně i navázat na svou předešlou ročníkovou práci. Část veřejných služeb, které

vykonává město Brno jako obec, spadá pod mnou přímo řízený úsek technický Magistrátu

města Brna. Pod tento úsek spadá celkem 6 odborů, a to odbor městské informatiky, odbor

dopravy, odbor územního a stavebního řízení, odbor investiční, odbor technických sítí a

odbor dopravně správních činností. V práci se soustředím na využití svých praktických

poznatků s řízením a poskytování veřejných služeb v podmínkách obecně obcí a s

praktickými příklady zajištění na území města Brna.

Ve své práci se nejprve soustředím na vymezení obce jako právnické osoby.

Základem svého vymezení postavení obcí v právním řádu se budu zabývat ústavně

právními aspekty územní samosprávy. Právo na samosprávu je jedním ze základních

stavebních kamenů demokratických právních řádů, přičemž se v práci budu snažit přiblížit

jeho základní funkční a právní atributy. Krátce se také zmíním o právních základech

výkonu samosprávy prostřednictvím orgánů obce, přičemž se soustředím na přiblížení

fungování obcí podle příslušných ustanovení zákona č. 128/2000 Sb, o obcích, ve znění

pozdějších předpisů. Základní podstatou výkonu samosprávy, která je definována již v

samotném textu Ústavy ČR nejen právní, ale ekonomická samostatnost výkonu

samosprávy. Pokusím se proto nastínit i otázku hospodaření obecní samosprávy. Obecně se

dotknu i podmínek fungování obce v podmínkách právního řádu v kontextu veřejných

zakázek a soutěžního práva. Obec jako subjekt práva nadaný právní subjektivitou, může

vstupovat do nejrůznějších právních vztahů, což se pokusím ve své práci nastínit, a to s

ohledem právě na potřeby zajištění veřejných služeb. Ekonomickou podstatou fungování

obecní samosprávy se v rámci práce budu zabývat potud, pokud v kontextu výkladu bude

účelné její vymezení.

Dále se soustředím na definování teoretické podstaty veřejných služeb, účelnosti a

efektivity jejich poskytování. Při definování veřejných služeb se pokusím nastínit jejich

praktický přínos a podstatu jejich veřejnoprávního charakteru. V této části se budu věnovat

zejména pojmům veřejný statek, přičemž se pokusím nastínit jeho jednotlivé typy a

příklady v podmínkách veřejných služeb. Ve výkladu nepominu ani otázku tzv. nerivalitní

spotřeby, resp. statky tzv. kolektivní spotřeby. Tyto ekonomické pojmy se pokusím

současně zasadit do kontextu výkladu zabezpečování veřejných služeb v soutěžním

prostředí.

Část, která se věnuje členění veřejných služeb se bude předně snažit rámcově

zpřehlednit formy výkonu veřejných služeb. Předně z pohledu jejich obligatornosti

poskytování, přičemž se pokusím nastínit základní funkční rozdíly mezi státní správou a

samosprávou. Další částí problematiky je členění veřejných služeb dle odpovědnostních

vztahů. A v neposlední řadě se také budu věnovat základním modelům výkonu veřejných

služeb po stránce právní formy. Zde nastíním zabezpečování veřejných služeb orgány

obce, příspěvkovými organizacemi, krátce se zmíním i o obchodních společnostech, které

podrobněji rozeberu v dalších kapitolách.

Další část práce věnuji analýze podmínek poskytování veřejných služeb.

Soustředím se zejména na ekonomické a právní výhody jednotlivých typů jejich

poskytování. Ekonomickou stránku budu hodnotit z pohledu nákladovosti jejich

poskytování. Právní stránka je zhodnocena v kontextu jednotlivých typů právních řešení

zajištění veřejných služeb. Věnovat se budu současně i otázkám spojených se společenskou

potřebou výkonu veřejných služeb, která se tvoří prostřednictvím procesu utváření tzv.

společenské shody, a to v podmínkách aplikace našich demokratických právních institutů.

V praktické části se soustředím na popis mých zkušeností při řízení zajišťování

veřejných služeb na území města Brna prostřednictvím některých obchodních společností

ve vlastnictví města. Nastíním i některé praktické postupy spolupráce těchto společností s

orgány města Brna. Věnuji se zejména společnostem, které spadají do portfolia kompetencí

technického náměstka primátora města Brna, a to obchodní společnost Brněnské

komunikace a.s. a Dopravní podnik města Brna a.s. Obě tyto společnosti z pohledu

zajišťování veřejných služeb hrají klíčovou roli, neboť zajišťují základní servis pro

zajištění páteřních veřejných služeb. V rámci své bakalářské práce, v této její části, se budu

věnovat právě praktickým aspektům výkonu těchto činností, spolupracujících vazeb mezi

orgány města a těmito společnostmi při zajišťování veřejných služeb na úseku dopravy.

Není mým cílem, ani v možnostech rozsahu této práce rozebrat všechny vazby, ale pro

vymezení jejiho základního okruhu jsem vybral ty, které vztahy názorně ilustrují. Oprostil

jsem tak analýzu těchto vztahů od iracionálního rozhodování, které je mnohdy pro

politickou reprezentaci charakteristické, ovšem jako takové by muselo být spíše podrobeno

zkoumání psychologickému a nikoli právně-ekonomickému, jež to je předmětem této

bakalářské práce.

V závěru mé práce jsou rozebrány možné návrhy na systémové změny vedoucí ke

zvýšení efektivity poskytování veřejných služeb a jejich rizika v praktickém provedení.

Cílem této práce je podat rámcový ucelený přehled o ekonomických a právních aspektech

poskytování veřejných služeb obcemi. Poskytnout čtenáři vhled do základní právních

aspektů, na jejímž základě jsou veřejné služby obecní samosprávou zajišťovány. Cílem je

také seznámení s obecnými principy fungování obecní samosprávy, tak aby v následujícím

výkladu zaměřeném na veřejné služby, mohlo být porozuměno základním právním a

ekonomickým aspektům. Práce si také klade za cíl poskytnout základní teoretický podklad

pro definování veřejných služeb v podmínkách celé šíře veřejné správy a její kontextuální

zasazení do podmínek obecní samosprávy. Při základním definičním pohledu si kladu za

cíl aplikaci svých teoretických ekonomických poznatků a jejich praktickou aplikaci na

předmět veřejných služeb. Práce v celém svém záběru je poznamenána faktem, že pokud

se týká praktické aplikace zajišťování veřejných služeb, je ilustrována na příkladu největší

obecní samosprávy v České republice, a to na příkladu Statutárního města Brna. Je na

místě zmínit, že naprostá většina obecní samosprávy řeší v praxi zcela odlišné problémy,

než je tomu v městě Brně, a to už jen z podstaty ekonomické samostatnosti brněnské

samosprávy.

2. Analýza zásad poskytování veřejných služeb obcí

2.1. Postavení obce v podmínkách právního řádu

Právní postavení obce je definováno v Ústavě ČR, a to v Čl. 99, který ji definuje

jako základní územně samosprávný celek. Současně je definována jako územní

společenství občanů, kteří mají právo na samosprávu. Podrobnosti o fungování obcí

stanoví zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. Z pohledu právní

subjektivity je obec Ústavou vymezena jako veřejnoprávní korporace. Jde tedy o

právnickou osobu sui generis, podobně je definován i vyšší územně samosprávný celek,

resp. kraj. Podstatou právního postavení obce v podmínkách právního řádu je funkce

základního samosprávného celku. Demokratické právní řády přenášejí část výkonu státní

moci na podobná územní společenství občanů. Např. ve Spojeném království Velké

Británie a Severního Irska je přenesena část výkonu státní moci na základní územní

samosprávné celky, které odpovídají přibližně našim obcích s rozšířenou působností (tzv.

trojkové obce, dříve střediskové obce). Ty tvoří základ výkonu územní samosprávy.

Důvodem, proč je část státní moci předána mimo rámec hierarchie orgánů státní

správy, je v určitém slova smyslu uvědomění ústavního normotvůrce o potřebě efektivity

jejího výkonu s přihlédnutím k principu subsidiarity, na jejímž základě je dnes například

založena regionální politika EU a princip přenosu kompetencí mezi orgány EU a členských

vlád. Na základě shora uvedeného principu se na obce právními předpisy přenášejí

povinnosti v rámci jejich výkonu samostatné působnosti, které je nejvhodnější spravovat

nejblíže občanům. Asi těžko bychom si tak například mohli v praxi představit, že by Vláda

ČR rozhodovala o opravě nějaké místní komunikace v malé obci. Jednak by takové

rozhodování nebylo ekonomicky ani jinak efektivní, ale hlavně by tento typ rozhodování

zahlcoval orgány státu natolik, že ekonomická efektivita výkonu správy státu byla naprosto

neúnosná a zpravidla by nepřicházela v potřebném čase.

Ekonomická podstata naplňování výkonu samosprávných kompetencí je také

definována Ústavou ČR1. Ústavní materie dává obcím právo mít vlastní majetek a

hospodařit podle vlastního rozpočtu. Další právní předpisy přiznávají obcím práva přístupu

1 Čl. 101 odst. 3, zák. č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

k dalším finančním zdrojům2, kterými naplňují své rozpočty. Finanční zdroje a majetek

slouží obcím k naplňování výkonu samosprávy na jejich území. Ústavní normotvůrce zcela

správně vymezil i částečnou ekonomickou samostatnost obcí na státním rozpočetu. Nutno

podotknout, že obce v praxi hojně využívají nejrůznější státních dotačních programů pro

zajištění investičních a rozvojových projektů na jejich území.

Obce jako samostatné právnické osoby tak pro zajištění samosprávy vstupují

prostřednictvím starostů, resp. primátorů a dalších pověřených osob obce do různých

právních vztahů, kterými realizují poskytování veřejných služeb. Mezi obcemi jsou značné

rozdíly pokud jde o míru poskytování veřejných služeb. Jiné veřejné služby je schopna ze

svého rozpočtu poskytovat obec např. s 1000 obyvateli a vlastním rozpočtem něco málo

přes milion korun ročně. Jiné veřejné služby zajišťuje např. Statutární město Brno s ročním

rozpočtem přes 10 miliard korun.

V rámci ekonomického prostředí může být obec subjektem téměř všech

obchodněprávních, občanskoprávních, pracovněprávních a dalších typů právních vztahů,

pokud je zákon o obcích nebo jiný zvláštní právní předpis přímo nezakazuje. Za zmínku

stojí i doplnění, že při obnovování obecního zřízení po roce 1989 přešel na obce i značný

majetek (bytový fond, zemědělské či stavební pozemky etc.), které daly základ

ekonomického rozvoje a samostatnosti obcí. Nutno podotknout, že úspěšnost rozvoje obcí

byla přímo závislá na schopnostech starostů, obecních rad a zastupitelstev nakládat se

svěřenými majetkovými hodnotami ve prospěch obce a v souladu s právními předpisy. Bez

ohledu na různé negativní zkušenosti, bylo obnovení obecního zřízení a zavedení obecní

samosprávy jedním z podstatných pilířů ekonomické a společenské transformace po

sametové revoluci. Současně toto znamenalo i radikální strukturální změnu v poskytování

a zajišťování veřejných služeb pro občany. Řada dříve veřejných služeb byla

privatizována, čímž došlo k vytvoření nových trhů (Např. pohřebnictví, taxi služby). Tyto

služby přestaly obce, resp. veřejná moc poskytovat z veřejných prostředků. Veřejné služby,

které zůstaly v působnosti poskytování obcí se vlivem ekonomického rozvoje výrazně

zkvalitnily.

Další podstatným znakem fungování obce v podmínkách právního řádu, a to s

ohledem na fakt hospodaření s veřejnými prostředky, je skutečnost determinujících

2 Např. zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů nebo zák. č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.

podmínek soutěžního práva a veřejných zakázek. Obce je právnickou osobou, která je

standardním účastníkem soutěžního práva, resp. pro zajištění svých činností

prostřednictvím obchodních subjektů musí respektovat právní úpravu veřejných zakázek.

Zákon o veřejných zakázkách3 v ustanovení o obecných výjimkách z působnosti zákona

definuje výjimku pro zadavatele (v tomto kontextu i obce). Obsahem výjimky je oprávnění

obce nepoužít ustanovení zákona o veřejných zakázkách v případech, kdy předmětem je

poskytnutí dodávek, služeb nebo stavebních prací obci osobou, která vykonává převážnou

část své činnosti ve prospěch obce a v které má obec výlučná majetková práva. Přičemž

výlučnými majetkovými právy v určité osobě se rozumí stavem, kdy obec disponuje

veškerými hlasovacími právy plynoucími z účasti v takové osobě nebo pokud taková osoba

má právo hospodařit s majetkem obce, nemá vlastní majetek a výlučně obec vykonává

kontrolu nad hospodařením takové osoby. Pokud se týká Statutárního města Brna, tak

město vlastní 100 % majetkových práv v celkem 9 obchodních společnostech4. Tento

určitý zvláštní druh tzv. outsoursingu, kdy obce zakládají obchodní společnosti pro výkon

určitých veřejných služeb, je v podmínkách české a moravské komunální politiky naprosto

běžný, neboť umožňuje mnohem efektivnější výkon veřejných služeb. Podrobněji se

tomuto tématu budu věnovat v další části této práce na vztahu města Brna a akciové

společnosti Brněnské komunikace, a.s.

V ostatních případech zajišťování veřejných služeb jsou obce vázány shora

uvedeným zákonem o veřejný zakázkách, a to pokud využívají externích dodavatelů k

zajištění veřejných služeb. Účelem této práce není zkoumat problematiku zadávání

veřejných zakázek, z tohoto důvodu jen zmiňuji shora uvedené pro dokreslení kontextu

fungování obcí v podmínkách soutěžního práva a práva veřejných zakázek. V tomto

kontextu je třeba také zmínit otázku veřejné kontroly, která je s problematikou veřejných

zakázek imanentně spjata5. Není třeba zdůrazňovat, že v procesu veřejné kontroly hrají roli

vnitřní kontrolní mechanismy, média, opoziční politická reprezentace a další subjekty,

které provádějí funkci veřejné kontroly (např. nevládní sektor).

3 § 18 odst. 1) písm. j) zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.4 Brněnské komunikace, a.s.; Dopravní podnik města Brna, a.s.; JIŽNÍ CENTRUM BRNO, a.s.; Lesy města Brna, a.s.; Pohřební a hřbitovní služby, spol. s r.o.; Spalovna a komunální odpady, akciová společnost; STAREZ-SPORT, a.s.; Technické sítě Brno, akciová společnost; Tepelné zásobování Brno, a.s.5 Rektořík, J.: Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru, Ekopress 2002, 264 s.

2.2. Definice veřejných služeb a typy poskytování

Veřejná služba má několik rovin chápání. V nejobecnější rovině je veřejná služba

chápána jako výkon určité činnosti v zájmu velkého společenského celku. Rozdělit veřejné

služby lze nejlépe z pohledu odpovědnostních vztahů za jejich výkon, a to na veřejné

služby orgánů veřejné správy a jiných veřejnoprávních institucí. S pojmem veřejné služby

se úzce pojí termín veřejný statek. Tímto se rozumí statek v ekonomickém smyslu, jehož

spotřeba je nedělitelná mezi spotřebiteli a současně nelze jednotlivé spotřebitele veřejného

statku vyloučit z jeho spotřeby. Dále je veřejný statek charakteristický tím, že ho nelze

dělit mezi spotřebitele, je nezmenšitelný a z pohledu konkurenčních vztahů jde o tzv.

nerivalitní spotřebu. Na jeho výrobu a prodej nelze uplatnit principy tržních mechanismů,

neboť ty v případě veřejných statků nefungují. Toto je i ostatně důvodem, proč jsou

veřejné statky zajišťovány státem nebo jeho prostřednictvím. Někdy též veřejný statek

nazýváme statkem kolektivní spotřeby, což nejlépe vystihuje jeho charakter.

Paul A. Samuelson definuje veřejný statek jako statek tzv. kolektivní spotřeby6 a

zdůrazňuje jeho nerivalitní spotřebu a nevyloučitelnost jednotlivých spotřebitelů. Právě

toto je charakteristické pro veřejné služby jako celek.

Mnohovrstevnatost veřejných služeb vystihují odpovědnostní vztahy za jejich

výkon. Bezpečnost občanů a veřejný pořádek na území státu je základním předpokladem

pro fungování principů tržního hospodářství. Tento typ veřejné služby je zajišťován

ústředními orgány státní správy a tvoří první skupinu typů veřejných služeb. Bezpečnostní

rada státu koordinuje a řídí chod tajných služeb. Ministerstvo vnitra řídí a koordinuje práci

policie, hasičů a dalších složek integrovaného záchranného systému. Ministerstvo

spravedlnosti koordinuje činnost a vykonává dozor nad státním zastupitelstvím.

Ministerstvo obrany řídí armádu. Tento zjednodušený popis demonstruje první úroveň

poskytování veřejných služeb, a sice ústředními orgány státní zprávy. Mezi tyto dále patří

typy veřejných služeb např. na úseku dopravní obslužnosti, ochrany životního prostředí,

školství nebo zdravotnictví.

6 Paul A. Samuelson (1954) "The Pure Theory of Public Expenditure". Review of Economics and Statistics 36 (4): 387-389.

Druhou skupinu veřejných služeb zajišťují orgány územní samosprávy. Obce a

kraje, které tvoří územní samosprávu, mají ve svých kompetencích řadu veřejných služeb.

Z pohledu rozdělení odpovědnosti za výkon veřejných služeb je uplatňován princip tzv.

subsidiarity, kdy zákonodárce se snaží začlenit výkon veřejných služeb na složku, která je

z hlediska efektivity jejich poskytování nejníže možná. Ukázkovým případem uplatnění

principu subsidiarity ve veřejných službách je oblast dopravy a dopravní obslužnosti.

Dálnice, silnice pro motorová vozidla a silnice 1.třídy jsou ve vlastnictví státu, neboť

představují páteřní komunikační síť. Péče o jejich stav a rozvoj je velmi nákladná, proto je

v gesci Ministerstva dopravy, které prostřednictvím Ředitelství silnic a dálnic provádí

výkon vlastnických práv. Silnice 2. a 3. třídy vlastní kraje. Místní komunikace naproti

tomu vlastní obce. Výše uvedeným příkladem chci jen demonstrovat vertikální vrstvy

konkrétní veřejné služby a prakticky ukázat princip subsidiarity. Obce a kraje dále

poskytují další veřejné služby jako např. v oblastech životního prostředí, středního a

základního školství, zdravotnictví a další. Mezi veřejné služby např. řadíme veřejné

osvětlení, které zajišťují obce. Tento typ veřejné služby je typickým případem

civilizačního stupně společnosti. Občany nelze vyloučit ze spotřeby veřejného osvětlení

ani nelze určit množství její spotřeby na jednoho obyvatele.

Zvláštní typem veřejných služeb jsou služby, které stát uznal ve svém politickém

rozhodován jako potřebné, ač mohou a jsou poskytovány i soukromým sektorem. Jde v

zásadě v našich podmínkách o služby, které zajišťují některé veřejnoprávní instituce a

vedle nich podobný typ služeb zajišťují i soukromé subjekty. Jako příklad lze uvést Českou

televizi a Český rozhlas. Obě instituce mají veřejnoprávní charakter a zajišťují veřejnou

službu pro občany. Jsou sice pod nepřímou politickou kontrolou, ale jejich činnost je

definována striktně zákonem, jímž jsou zřízeny. Ve vyspělých zemích našeho typu

poskytují televize a rozhlas zřízené státem určité informační služby, které jsou ve veřejném

zájmu a současně v určitých mimořádných situacích fungují jako informační nástroj

zajišťující varování a informování obyvatel. Plní tak v určitých okamžicích některé funkce

na úseku obrany státu jako veřejné služby. Proto je mezi tento typ služeb lze zařadit.

Obdobné postavení v systému veřejných služeb mají např. zdravotní pojišťovny, které

zajišťují, resp. objednávají zdravotnické služby u lékařských zařízení. Např. Všeobecná

zdravotní pojišťovna je zřízena zákonem a v případě krachu jiných zdravotnických

pojišťoven přebírá jejich závazky, přičemž za závazky VZP ručí stát. Jde o hybridní model

veřejné služby, kdy může být sice poskytována soukromou pojišťovnou, ale stát si

ponechává silné postavení při zajištění zdravotnických služeb, tak aby nemohlo dojít k

jejich výpadku.

Pokud se týká efektivity a účelnosti veřejných služeb je třeba několik úhlů pohledu.

V mnoha ohledech by bylo hodnocení účelnosti poskytování veřejných služeb ryze

politickým názorem, který tato práce nemá za cíl prezentovat. V zásadě lze ale shrnout

účelnost jejich poskytování měřítkem stupně civilizačního vývoje. Mnoha případech tak

ani nelze hovořit o účelnosti veřejných služeb, ale o znacích a stupni civilizovanost

společnosti. Jistě by např. bylo možné, abychom zrušili veřejné osvětlení a chodili po

veřejných prostranstvích buď bez světla nebo bychom používali louče či baterky.

Nepochybně bychom se z pohledu civilizovanosti posunuli o století zpět.

Veřejné služby ve shora uvedených praktický příkladech, resp. sektorech činností,

tvoří obecně služby, které poskytuje veřejný sektor občanům, případně částečně sektoru

soukromému. Pojem je imanentně spjat s termínem společenská shoda. Rozsah a míra

poskytování veřejných služeb je výsledkem společenské shody zpravidla vyjadřované

prostřednictvím demokratických voleb. Politické strany na všech úrovních před volbami ve

svých programech vyjadřují své preference v míře veřejných služeb. Dalo by se říci s jistou

mírou nadhledu, že občané sami rozhodují o míře veřejných služeb, a to prostřednictvím

své volební preference. V moderních a rozvinutých zemích zahrnují veřejné služby

následující oblasti: veřejnoprávní média, školství, energetika, hasičské záchranné služby,

plynárenství, zdravotnictví, obranu státu a veřejnou bezpečnost, veřejný doprava, sociální

služby, telekomunikace, územní plánování, krizové řízení a vodárenské služby7.

Otázku definice veřejných služeb pro místní správu se zabývá K. Davey z

University of Birmingham8. Pro názornou ilustraci jeho pojmových náležitostí rozdělil

jednotlivé složky veřejné služby takto:

Dostupnost a pokrytí: Základní veřejné služby by měly adekvátně pokrývat poptávku a být

přístupné všemu obyvatelstvu, např. veřejná doprava by neměla obhospodařovat jen

výnosné trasy, knihovny a sportovní zařízení by měly být otevřeny i mimo běžnou

7 http://en.wikipedia.org/wiki/Public_services8 DAVEY, K. et al.: Organizace veřejných služeb na úrovni místní samosprávy, School of Public Policy, University of Birmingham, 1998. In Veřejná správa 10 a 11/1999.

pracovní dobu, zařízení pro využití volného času by měla zajistit přístup tělesně

postiženým.

Cena: Neefektivnosti a přemrštěným cenám v důsledku monopolu je třeba se vyhnout,

náklady pro zákazníky nebo daňové poplatníky by měly být dostupné a přiměřené.

Kvalita: Služby by měly mít přijatelnou úroveň definovanou buďto zákonem, nebo normou

obce, jejich provádění je třeba monitorovat, stanovené normy by se měly vztahovat jak

přímo na činnost, tak na chování personálu, který službu poskytuje.

Rozvoj služeb: Veřejné služby by neměly stagnovat, technické metody i lidské dovednosti

by se měly průběžně rozvíjet, aby reagovaly na změny v poptávce (jako je například místní

věková struktura nebo ekonomická činnost), v technickém pokroku a zkušenostech.

Dopad na životní prostředí: jednotlivé veřejné služby mají obecně dopad na kvalitu života

a na ekonomickou konkurenceschopnost obce. Zlepšení veřejné dopravy, zařízení pro

využití volného času nebo zvýšení čistoty obce může mít rozhodující význam pro příliv

nových soukromých investic.

Veřejnou službou je však také možno nazvat jakoukoli službu, kterou se skupina

nebo společenství jednotlivců rozhodne z jakéhokoliv důvodu poskytovat prostřednictvím

kolektivní organizace9. Na veřejné služby je možno nahlížet z pohledu institucionálního či

funkčního. V institucionálním pojetí rozumíme veřejnými službami určité výkony (služby)

poskytované veřejnými institucemi. V pojetí funkčním pod pojmem veřejné služby

rozumíme jakékoli veřejně prospěšné činnosti bez ohledu na to, kdo je poskytuje nebo

zabezpečuje. Pro občana jakožto spotřebitele je důležitější právě pojetí funkční. Klíčové

pro něj je, zda je daná služba dostupná (časově, finančně, místně), tolik mu už nezáleží na

tom, kdo danou službu poskytuje. V úvodu této kapitoly jsem se zmínil o vztahu veřejných

služeb a principu subsidiarity, tento je možné také zmínit i přidefinování veřejných služeb,

neboť veřejné služby lze též definovat jako služby, které orgán veřejné správy vytvoří,

organizuje nebo reguluje, aby bylo zajištěno poskytování služby takovým způsobem, který

lze považovat za nezbytný pro uspokojení společenských potřeb při respektování principu

subsidiarity.

9 Buchanan, J.: Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press, 1998.

Jak již bylo uvedeno výše, veřejné služby zajišťuje, resp. poskytuje občanům

veřejná správa. Shora jsem také vymezil i základní funkční rozdělení jednotlivých úrovní

poskytování. Může je poskytovat dvěma hlavními způsoby: přímo a nepřímo.

Přímým způsobem se tak děje prostřednictvím orgánů veřejné správy nebo jimi

zřízených organizací. Orgány veřejné správy jsou zejména ministerstva, kraje nebo obce.

Subjekty veřejné správy jsou poskytovateli např. letecké pátrací a záchranné služby a řady

správních činností. Mezi přímé poskytovatele veřejných služeb jsou řazeny též jejich

organizace, agentury nebo organizační složky (je tomu tak např. u řady knihoven, muzeí,

zoologických zahrad či nemocnic) a organizace či obchodní společnosti, které jsou zcela

nebo zčásti v jejich majetku. Pověřený orgán veřejné správy vždy vypisuje veřejnou

zakázku a v konkurzním řízení vybírá nejefektivnější nabídku. Poté má též na starosti

průběžné hodnocení poskytování služeb.

Nepřímou cestou jsou pak veřejné služby poskytovány prostřednictvím státních a

soukromých firem. Stát platí firmě za poskytování služby náhradu nebo společnosti udělí

určité výsadní právo, které kompenzuje náklady vzniklé se zajišťováním služby.

Vedle přímého a nepřímého poskytování veřejných služeb veřejnou správou zde

pak ještě existuje možnost služby poskytovat na smluvním základě s ostatními právními

subjekty, a to jak neziskového, tak ziskového charakteru.

Závěrem této kapitoly se nabízí malé shrnutí definice veřejných služeb. Jde o

služby poskytované veřejným sektorem na základě společenského konsenzu vyjádřeného v

demokratických volbách v řadě oblastí, z jejich spotřeby nelze spotřebitele vyloučit a které

jsou poskytovány v několika stupních organizace veřejné správy. Ústředním pojmem

spjatým s veřejnou službou je ekonomický pojem veřejný statek. Veřejnými službami se

rozumí služby vytvořené, organizované nebo regulované orgánem veřejné správy k

zajištění, aby byla služba poskytována způsobem, který lze považovat za nezbytný pro

uspokojení společenských potřeb při respektování principu subsidiarity. Veřejné služby

tvoří jeden ze základních pilířů evropského modelu společnosti, protože mají

nezastupitelnou roli v posilování územní a sociální soudržnost. Veřejnými službami jsou

jak věcné veřejné služby, jimiž především se tato práce zabývá, tak i programy finančních

podpor a správní činnosti. Byl nastíněn institucionální a funkční pohled na veřejné služby a

vztah veřejné služby a veřejného statku.

Veřejná správa představuje řídící činnost správních a samosprávních orgánů, které

zabezpečují plnění cílů, jež jsou stanoveny státem a zastupitelstvy krajů a obcí.. Veřejná

správa prošla výraznou transformací směrem k demokracii a redefinici cílových funkcí.

Transformační proces však není ještě plně dokončen a současně již zde vstupují nové

úkoly spjaté se vstupem ČR do euroatlantských struktur.

Veřejné služby mohou být poskytovány v zásadě dvěma způsoby: přímým

způsobem se tak děje prostřednictvím orgánů veřejné správy nebo jimi zřízených

organizací a nepřímým způsobem prostřednictvím státních a soukromých firem, přičemž

záleží vždy na obci, pro jako cestu se po zvážení všech možných alternativ obec rozhodne.

2.3. Dělení veřejných služeb

Obligatorní a fakultativní veřejné služby

Služby, které obce zajišťují pro své občany, je možno dále rozčlenit do dvou kategorií a to

v závislosti na tom, zda obce mají povinnost dané služby poskytovat, či nikoli. Jedná se o

veřejné služby obligatorní a fakultativní10.

Obligatorní, jinými slovy povinné, veřejné služby jsou obce ze zákona povinny občanům

poskytovat. Na jejich zajišťování se téměř ve všech evropských zemích podílí stát. Obcím

a dalším subjektům jsou na obligatorní služby poskytovány finanční prostředky ze státního

rozpočtu (většinou nedotačního charakteru).

Patří mezi ně především:

zásobování obyvatelstva elektřinou a pitnou vodou,

odvádění a čištění odpadních vod,

údržba komunikací a veřejných prostranství,

zajištění místní veřejné dopravy,

protipožární ochrana,

základní, resp. střední školství.

Převážně obligatorní, avšak někdy též fakultativní veřejné služby, jsou pohřebnictví a sběr

a likvidace komunálních odpadů.

Poskytování veřejně prospěšných služeb je založeno na třech základních principech:

a) na plynulosti poskytování služby (tzn. v případě poruchy je obec povinna bez

prodlení zajistit náhradní zdroje, resp. zajistit realizaci náhradních řešení)

b) na neustálém přizpůsobování služby potřebám obce (důraz je kladen na inovaci

služeb a pružnou reakci na změny konkrétní potřeby)

c) na vyváženosti služby (cena placená občanem za služby musí pokrývat veškeré

náklady spojené s poskytováním služby).

10 Lacina, K., a kol.: Vybrané kapitoly ze soudobého řízení měst a obcí. Pardubice: UP, 1999.

Fakultativními službami jsou pak všechny další veřejné služby, které mohou obce

občanům poskytovat za předpokladu, že disponují potřebnými finančními prostředky. Tyto

služby bývají zajišťovány obcemi samotnými, jimi zřízenými organizacemi, nebo

soukromými společnostmi, popřípadě individuálními podnikateli. Obec se ve spolupráci se

státem na zajišťování těchto služeb podílet může, ale nemusí.

Mezi fakultativní služby řadíme:

zásobování obce plynem,

provoz, opravy a údržby veřejného osvětlení,

péče o veřejnou zeleň,

kominické práce,

provoz skladišť a parkovišť,

provoz útulků pro zatoulaná zvířata.

Důvod pro zařazení provozu veřejného osvětlení či péči o veřejnou zeleň mezi fakultativní

veřejné služby je celkem prostý. Obojí je plně v kompetenci obce, zda-li veřejné osvětlení

zřídí, resp. zda-li vytvoří plochy veřejné zeleně, ač je toto již běžným komunálním

standartem, není možné zařadit shora uvedené mezi obligatorní veřejné služby.

V Evropě stejně jako v Severní Americe, tedy prostoru euroatlantické civilizace je

všeobecně zastáván názor, že komunální sféra má fakultativní služby poskytovat,

především není-li možno danou službu dlouhodobě zajistit soukromými podnikateli a

jestliže to vyžaduje veřejný zájem11.

Veřejné služby podle odpovědnostních vztahů

Jde o rozdělení veřejných služeb podle odpovědnostních, resp. výkonových vztahů, tzn.

podle jiného druhu členění než obligatorní a fakultativní veřejné služby.

Jde o rozdělení:

a) garantované zákonem – jde o tu část veřejných služeb, kterou souhrnně nazýváme výkon

státní správy, tzn. je právní normou stanoveno přesně, co se výkonem státní správy rozumí,

v jakých lhůtách a za jakých podmínek mohou občané a jiné právnické osoby být příjemci

11 Vítek, M.: Veřejné služby a jejich správa. Hradec Králové: Gaudeamus, 2001.

této veřejné služby (např. náležitosti a podmínky vedení správního řízení a správního

rozhodnutí; někdy také tuto část výkonu veřejné správy obcemi nazýváme výkonem

přenesené působnosti.

b) zabezpečované samosprávou – jde o tu část výkonu veřejných služeb, které jsou plně v

kompetenci samosprávných orgánů obce.

Základní rozdílem mezi těmito dvěma kategorie výkonu veřejných služeb jsou otázky

nadřízenosti a podřízenosti. Zatímco v případě přenesené působnosti platí princip

subordinace orgánů státní správy, tedy princip hierarchické nadřízenosti a podřízenosti

orgánů státní správy. V případě samosprávy je silný prvek autonomie výkonu samosprávy

a nelze hovořit o jakékoliv podřazenosti obecní samosprávy pod samosprávou krajskou. V

případě státní správy tomu je přesně naopak, kdy orgány krajské státní správy jsou

nadřízeny orgánům obecní státní správy.

Obec, jak již bylo shora řečeno, vykonává samostatnou a přenesenou působnost. V rámci

své samostatné působnosti obce mimo jiné zabezpečují veřejné služby pro své obyvatele.

Jedná se zejména o:

bydlení,

ochrana a rozvoj zdraví,

dopravní obslužnost,

poskytování informací,

výchova a vzdělávání,

celkový kulturní rozvoj obce,

ochrana veřejného pořádku.

V rámci státem na obce přenesené působnosti mají obce povinnost vykonávat státní správu

především na úseku:

pozemkových úprav v působnosti pozemkových úřadů,

školství,

dopravy a silničního hospodářství,

zemědělství,

všeobecné vnitřní správy,

energetiky,

památkové péče.

Veřejné služby podle zajišťujícího subjektu

Základní formou podle subjektu poskytovatele služby je založení vlastní organizační

složky. Vlastní organizační složky obec zřizuje k zabezpečení veřejných služeb a k

hospodářskému využívání svého majetku. Jde o organizace obce bez právní subjektivity,

jejichž právní postavení, základní principy fungování i finanční hospodaření upravují

zákony12. Organizační složka hospodaří jménem svého zřizovatele a není účetní jednotkou.

Jde především o odbory, oddělení či úseky obecního úřadu nebo prostřednictvím

zvláštního orgánu obce (obecní policie – na úseku veřejného pořádku).

Obce volí tuto formu organizace zejména pro takové činnosti, které:

a) nevyžadují velký počet zaměstnanců,

b) nepotřebují složité a rozsáhlé strojní nebo jiné technické vybavení,

c) nejsou vnitřně odvětvové či jinak organizačně členěné,

d) nevstupují do složitých ekonomických nebo právních vztahů.

Shora uvedené podmínky neplatí absolutně a lze je aplikovat na naprostou většinou obecní

samosprávy v ČR. Podmínku nevelkého počtu zaměstnanců např. nelze naplnit na úseku

veřejného pořádku ve velkých městech s rozsáhlým počtem obecních strážníků a rozloze

města či u jiných činností, které nelze z povahy věci outsourcovat.

Další typem subjektu zajišťující veřejné služby jsou příspěvkové organizace, které jsou

zřizované obecními zastupitelstvy. Příspěvkové organizace hospodaří s peněžními

prostředky získanými vlastní činností a s peněžními prostředky přijatými z obecního

rozpočtu. Dále hospodaří s prostředky svých fondů a peněžitými dary od fyzických a

právnických osob, včetně peněžních prostředků poskytnutých ze zahraničí. Obec jako

zřizovatel poskytuje příspěvek na provoz zpravidla v návaznosti na výkony nebo jiná

kritéria jejích potřeb. Pokud příspěvková organizace vytváří ve své doplňkové činnosti

zisk, může jej použít jen ve prospěch své hlavní činnosti; zřizovatel může organizaci

povolit jiné využití tohoto zdroje.

12 Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů.

Výhodou příspěvkových organizací je to, že jsou více motivovány k efektivnímu

poskytování služeb, protože samy nesou náklady na jejich provozování. Mají též větší

možnosti při odměňování zaměstnanců. Na druhou stranu jsou závislé na obci užíváním

jejího majetku a přístupem ke kapitálu k rozmnožování tohoto majetku. Asi nejčastějším

příkladem zajištění veřejných služeb prostřednictvím příspěvkových organizací je oblast

školství. Všechny základní a mateřské školy zřizované obcemi mají právní formu

příspěvkové organizace. Nutno podotknout, že u této oblasti prakticky neplatí větší

flexibilita odměňování zaměstnanců, neboť odměny zaměstnanců jsou zde stanoveny dle

příslušného předpisu. Na příkladu města Brna lze uvést další oblast, ve které jsou

příspěvkové organizace hojně pro zajišťování veřejných služeb využívány, a to oblast

kultury, sociálních a zdravotních služeb. Divadla, pečovatelská služba a polikliniky mají

všechny formu příspěvkových organizací.

Podle zákona mohou obce zakládat obchodní společnosti, a to společnost akciovou a

společnost s ručením omezeným. Zejména v těchto či v obecně prospěšných společnostech

se obec může také stát spoluúčastníkem na činnostech jiných osob, na jejichž činnosti se

obec podílí svým majetkem včetně peněžních prostředků. Podrobnostem a konkrétním

příkladům využití obchodních společností pro zajištění veřejných služeb se budu věnovat v

další části této bakalářské práce.

Obce také mohou k plnění některých společných aktivit vytvářet dobrovolné svazky obcí.

Nejčastějšími důvody pro zakládání těchto svazků je spolupráce při plnění úkolů oblasti

školství, sociální péče, zdravotnictví, kultury, požární ochrany a veřejného pořádku.

Předmětem činnosti svazku obcí může být také správa majetku obcí především místních

komunikací, lesů, domovního a bytového fondu, sportovních, kulturních a jiných zařízení

spravovaných obcemi.

Dobrovolný svazek obcí je právnickou osobou. Hospodaří s majetkem, který ze svého

vlastního majetku vložily do svazku jeho členské obce podle stanov svazku obcí, a dále s

majetkem, který získal svou činností. Majetek vložený do hospodaření svazku zůstává ve

vlastnictví dané obce. Orgány svazku s ním mohou nakládat jen v souladu s majetkovými

právy, které na ně členská obec přenesla. Dobrovolný svazek obcí sestavuje svůj rozpočet

a hospodaří podle něj. Stejně jako obec vyúčtuje výsledky svého hospodaření po skončení

rozpočtového roku. Za uplynulý kalendářní rok dá svazek hospodaření přezkoumat

auditorem.

Každá obec se čas od času dostává do situace, kdy je nutné zabezpečit finančně náročné

akce, které slouží pro více obcí. V těchto případech pak dochází ke sdružování prostředků.

Nejčastěji se jedná např. o financování společné výstavby vodovodu a čističek odpadních

vod. Obce mohou spolupracovat a sdružovat prostředky na základě smlouvy uzavřené ke

splnění konkrétního úkolu nebo mohou zakládat společné obchodné společnosti.

3. Analýza praktických zkušeností z oblasti poskytování veřejných služeb obcí.

3.1. Podmínky poskytování veřejných služeb

Každá veřejná služba je poskytována v mezích právního rámce českého právního

řádu. Hovoříme-li o podmínkách jejich poskytování, lze vymezit dva základní typy

veřejných služeb. Prvním typem jsou veřejné služby poskytované přímo orgány veřejné

správy, resp. veřejným sektorem ve zřizovatelské funkci. Druhým typem jsou služby, které

poskytuje soukromý sektor na základě regulace a s vysokým stupněm ochrany veřejného

sektoru. Pokud bychom měli pojmově rozlišit jednotlivé typy, tak lze je pojmenovat na

veřejné služby vnitřní a veřejné služby vnější. Toto pojmosloví jsem zvolil pro přehlednost

této práce. Přičemž u vnitřních lze mnohdy velmi obtížně hodnotit jejich ekonomickou

stránku podle měřítek ekonomické užitečnosti. Určitou zvláštní kategorii tvoří smíšený

model, kterému se budu věnovat v části vnitřních veřejných služeb.

Veřejné služby vnitřní

Jsou takové služby, které přímo souvisí s elementárními atributy státní moci.

Hlavním okruhem jsou činnosti v oblasti bezpečnosti státu. Bezpečnost jako veřejný statek

je v rovině vlastního zabezpečení součástí aplikace státní svrchovanosti a realizace státní

moci. Bezpečnost zajišťují tři hlavní složky přímo řízené centrálními orgány státu.

Základní právní rámec bezpečnostní politiky státu jako veřejné služby tvoří soubor

několika právních norem13. Stát zajišťuje bezpečnost prostřednictvím Policie ČR14, Armády

ČR15 a tajných služeb16. Tyto tři složky tvoří základní pilíř pro zajištění bezpečnosti na

území ČR.

Na úrovni obecní zabezpečují obce část činností v oblasti bezpečnosti. Obce a

obecní úřady mají nezastupitelnou roli v podmínkách fungování integrovaného

záchranného systému (dále jen "IZS") a veřejného pořádku. V rámci IZS organizují

13 ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 240/200 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších předpisů a další právní normy.14 Zák. č. 238/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů.15 Zák. č. 15/1993 Sb., o Armádě ČR a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.16 Zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

záchranné a likvidační práce a koordinují a poskytují pomoc obyvatelstvu v podmínkách

krizových stavů (např. živelné pohromy, ekologických havárií, teroristických útoků atp.).

Na úseku veřejného pořádku mají obce pravomoc zřizovat obecní policii17. Obecní

policie je důležitou složkou v zajišťování místní bezpečnosti jako veřejné služby, neboť

právě tato složka zajišťuje ty nejběžnější činnosti místního pořádku. Město Brno má svou

městkou policii, kterou zřídilo Zastupitelstvo města Brna obecně závaznou vyhláškou18.

Hodnotit ekonomickou stránku zajišťování veřejného pořádku prostřednictví Městské

policie Brno lze pouze srovnáním ekonomických nákladů na jednoho obecního strážníka a

komparovat tato data s jinými většími městy (Ostrava, Plzeň, Praha). Vzhledem k tomu, že

základním posláním této složky je výkon v terénu, mohli bychom užít ještě kritérium počtu

městských strážníků na jednoho administrativního pracovníka. V souvislosti s

připravovanou reformou městské policie v Brně je právě toto kritérium jedno z

nejdůležitějších, neboť je snahou vedení města ke snížení administrativních sil ve prospěch

strážníků v ulicích.

Další důležitou oblastí veřejných služeb poskytovaných veřejným sektorem je úsek

ochrany zdraví obyvatel. Opět jde o službu, kterou z povahy věci musí zajišťovat veřejný

sektor. Tuto službu zajišťují dvě základní složky, a to zdravotnická zařízení a orgány

ochrany zdraví. Zdravotnické služby jsou zajišťovány sítí nemocnic a dalších

zdravotnických zařízení, přičemž nemocnice jsou státní a krajské (pomíjím v této práci

problematiku soukromých zdravotnických zařízení). Státní nemocnice zřizuje Ministerstvo

zdravotnictví ČR a krajské zřizují příslušná krajská zastupitelstva. Město Brno doplňuje

tuto základní síť ještě o Nemocnici Milosrdných bratří, Úrazovou nemocnici, Centrum

dětských odborných zdravotnických služeb a Sdružení zdravotnických zařízení Brno II

(všechny čtyři subjekty jsou příspěvkovými organizacemi města Brna). Otázka právní

formy jednotlivých zdravotnických zařízení není aplikována jednotně. Státní nemocnice

jsou příspěvkové organizace. Některé kraje převedly nemocnice na akciové společnosti

(Středočeský kraj, Jihočeský kraj) a ponechaly si veškerá vlastnická práva v těchto

společnostech. Současné vedení ministerstva uvažuje o převod státních nemocnic na

akciové společnosti a vytvoření zvláštního typu právní formy tzv. univerzitní nemocnice.

Posouzení ekonomické výhodnosti jednotlivých typů není zcela jednoznačné, neboť např.

Jihomoravský kraj ponechal krajské nemocnice ve formě příspěvkových organizací a z 17 Zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.18 Obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 1/1992 o zřízení Městské policie Brno.

pohledu jejich hospodářských výsledků nejsou žádné větší problémy. V oblasti

zdravotnictví je spíše důležitější vlastní management než právní forma, kterou jsou

zdravotnické služby jako služby veřejné poskytovány. V praxi fungují oba modely a žádný

není jednoznačně nevýhodný, spíše je na místě otázka politického rizika u akciových

společností a možnosti v tomto případě převzetí soukromým subjektem, což u příspěvkové

organizace možné není.

Druhou složkou, u které už je jednoznačné jakým způsobem má být poskytována na

úseku ochrany zdraví obyvatel, je složka orgánů ochrany zdraví. Orgány ochrany zdraví

jsou vymezeny v několika právních předpisech19. V této souvislosti je nejdůležitější zmínit

tzv. hygienickou službu zastřešenou Hlavním hygienikem ČR a sítí krajský a okresní

hygienických stanic. Posouzení ekonomické efektivity poskytování této služby je možné

pouze prostřednictvím mezinárodního srovnání. Velmi často se používá nejrůznějších

ukazatelů (počet epidemií, výskyt onemocnění vlivem konzumace potravin), které v

mezinárodní srovnání ukazují míru ochranu obyvatel na úseku veřejného zdraví. Obecně

bychom mohli konstatovat, že nízká čísla ukazatelů hovoří o dobré práci hygienické služby

a tedy ji lze současně hodnotit jako ekonomickou výhodnou a efektivní. Nutno konstatovat,

že v otázkách hygieny patří Česká republika mezi světovou špičku.

Abych ve výkladu nezapomněl i na povinnosti obcí na úseku ochrany zdraví

obyvatel a vztáhl výklad na konkrétní povinnosti města Brna, je třeba zmínit Čl. 51 a 52

Statutu města Brna, který definuje úkoly města Brna v oblasti zdravotnictví. Město Brno

pečuje v souladu s místními předpoklady a zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj

zdraví obyvatel města20. Dále podporuje činnost nestátních organizací, které doplňují

zdravotnické služby21 a zajišťuje řešení problematiky ochrany před alkoholismem a jinými

toxikomaniemi22. Jak již bylo výše uvedeno, město Brno poskytuje veřejné zdravotnické

služby prostřednictvím čtyř svých příspěvkových organizací, a to dvou nemocnic, dětské

polikliniky (tzv. Bílý dům) a polikliniky (ul. Zahradníkova). Míra poskytování

zdravotnických služeb je velmi rozličná a je zpravidla odvislá od velikosti měst, případě

19 Např. zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů a další právní normy.20 Čl. 51 odst. 1, písm. d) Statutu města Brna.21 Čl. 51 odst. 1, písm. e) Statutu města Brna.22 Čl. 51 odst. 1, písm. f) Statutu města Brna.

osídleností určitého území. Někdy i též otázkou historické rivality mezi městy23. Města a

obce v oblasti ochrany zdraví obyvatel poskytují zejména sociálně-zdravotní služby, a to

ve formě financování nejrůznějších preventivních programů před alkoholismem,

toxikomanií nebo financováním projektů na řešení problémů v oblastech sociálního

vyloučení, které mají zpravidla i vliv na zdraví obyvatel takové oblasti.

Oblast sociálních služeb je velkou množinou veřejných služeb zajišťovaných

veřejným sektorem. Hlavní pilířem současné soustavy sociálních služeb poskytovaných

veřejným sektorem je provoz důchodového systému24. Tento systém solidarity ekonomicky

činných skupin obyvatelstva s občany postproduktivního věku je v gesci Ministerstva

práce a sociálních věci, přičemž vlastní výkon provádí Česká správa sociálního

zabezpečení. Stát tímto systémem zajišťuje veřejnou službu, kterou vytváří ekonomické

zabezpečení obyvatel v postproduktivním věku. Jednou z podstat fungování státu je i

ekonomická samostatnost státu, která je zajišťována ekonomickou aktivitou obyvatel na

trhu práce. Proto stát zajišťuje některé základní služby na trhu práce pro občany, a to

prostřednictví úřadů práce. Ty zajišťují služby občanům dočasně bez zaměstnání, a to

formou zprostředkovatelské funkce a organizace rekvalifikací obyvatel. Obce v této oblasti

velmi intenzivně spolupracují v orgány a organizacemi státu, aby zajistili hospodářský

rozvoj a tvorbu pracovních míst v místních podmínkách. Příkladem může být výstavba

průmyslových zón v jižní části města Brna (Černovická terasa, Šlapanická průmyslová

zóna). Komplex činností obecního územního plánování (vytváření oblastí průmyslového

rozvoje), hospodářské politiky prováděné státem (pobídky, Czech Incest, atp.) a úřadů

práce to celé dohromady tvoří veřejnou službu, zajišťující ekonomickou soběstačnost

obyvatel, města, regionu a státu.

Města a obce na úseku sociálních služeb plní i další povinnosti. Nezastupitelné jsou

služby poskytované seniorům. Zvláště dnes, kdy populace stále více stárne, se stává péče o

seniory významným společenským tématem. Obce poskytují služby pro seniory zejména

provozováním sociálních zařízení s dlouhodobým pobytem pro seniory. Město Brno

provozuje celkem 10 domovů pro seniory, a to formou příspěvkových organizací. Další

domovy pro seniory a domovy s pečovatelskou službou provozují brněnské městské části.

Domovy s pečovatelskou službou jsou provozovány na území města Brna vlastními silami,

23 V městě Blansku je nemocnice zřizovaná krajem, aby Boskovice nebyly "ochuzeny" a místní nemocnice nezanikla, převzalo město Boskovice městskou nemocnici do své zřizovatelské funkce.24 Zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění pozdějších předpisů.

a to přímo zaměstnanci úřadu. Provoz pečovatelské služby je výkonem samostatné

působnosti obce, ale velmi úzce souvisí s výkonem státní správy na úseku sociální péče25.

Tu vykonávají právě přímo zaměstnanci úřadu zařazení do odboru sociální péče. Propojení

poskytování pečovatelských služeb personálně se zaměstnanci, kteří mají ve své

kompetenci výkon státní správy na úseku sociální péče je z hlediska komplexnosti zcela

jistě výhodné. Pokud se týká ekonomické stránky poskytování této veřejné služby lze

namítnout, že po změně systému financování od 1.1.2007 by bylo vhodné i určité

odstátnění poskytování těchto služeb. Změna spočívala v tom, že peníze na zajištění těchto

služeb již nedostávají příslušná zařízení přímo o státu, ale senioři, kteří si následně tyto

služby platí přímo na základě smlouvy o poskytnutí sociální péči s daným zařízením.

Ekonomicky by bylo možná výhodné oddělit právně poskytování této služby na třetí

subjekt, ale dle mého názoru by se výrazně ztížil výkon státní správy na úseku sociální

péče, neboť právě jistá míra sloučen při výkonu pečovatelských služeb a výkonu státní

správy přináší výhodu určité komplexnosti, a tedy hlavně informační propojenost o

jednotlivých sociálních situacích. Jedním z důležitých nástrojů pro zajištění některých typů

sociálních služeb jsou dotační programy pro neziskové subjekty, které poskytují sociální

služby. Obce tak při svém vlastním politickém rozhodování o nakládání s veřejnými

prostředky mohou v dotačních programech určit veřejný zájem na poskytnutí určité služby.

Město Brno má schválený dokument s názvem "Pravidla pro poskytování dotací z rozpočtu

Statutárního města Brna na činnosti doplňující sociální služby – dotace typu A a dotace

typu B"26. Tento nástroj pro zajištění sociálních služeb na území města Brna umožňuje

organizacím, které poskytují sociální služby registrované podle příslušných právních

předpisů27 žádat o dotace na projekty a poskytování sociálních služeb, které může veřejný

sektor (obce, kraje) poskytovat přímo nebo zajišťovat prostřednictvím dotační politiky. Za

zmínku např. stojí dotační politika Jihomoravského kraje v oblasti zajištění sociálních

služeb. Jihomoravský kraj vytvořil systém akreditace organizací poskytujících sociální

služby. Akreditované organizace mají možnost být zařazeny do programu tzv. víceletého

financování. V praxi tento systém vytváří určitou stabilitu v poskytování sociálních služeb,

neboť jednotlivé organizace nemusejí každoročně žádat o poskytnutý dotace, ale mají

víceleté smlouvy o poskytnutí dotace, která je průběžně kontrolována orgány kraje. Tento

systém snižuje i administrativní zařízení orgánů kraje.

25 Čl. 55 a 56 Statutu města Brna.26 Schválené usnesením Zastupitelstva města Brna na zasedání Z04/009 dne 2. 9. 2003.27 § 78 zák. č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů.

Např. ve Spojeném království Velké Británie a Severního Irska je tento model

zajišťování veřejných služeb nedílnou součástí tamního komunálního systému. Dokonce je

povýšen na úroveň sociálního partnerství veřejného a soukromého sektoru. Neziskové

organizace (tzv. NGO´s) uzavírají s regionálními administrativami sociální dohody na

několik let, ve kterých vytyčují rámec zajištění veřejných služeb v sociální oblasti na straně

NGO a finanční zajištění na straně regionální administrativy. Výše uvedené představuje

určitý smíšený model poskytování veřejných služeb, kdy veřejná služba je zajišťována

soukromým sektorem, ale je současně spolufinancována z veřejných prostředků. Z pohledu

ekonomické efektivity jde v praxi o finančně nejlepší model zajištění veřejné služby. Tento

model motivuje všechny zúčastněné k trvalé ekonomické reflexi nákladů při poskytování

konkrétní veřejné služby. Zpravidla je v dotačních pravidlech stanoven okruh nákladů,

které lze z dotace hradit a zbylé náklady musí subjekt zajistit z jiných zdrojů vlastní

činnosti nebo přenést na příjemce služby. Což v praxi vytváří ekonomický tlak na

efektivitu poskytování takové služby. Veřejný sektor (obec, kraj) má na základě smlouvy o

poskytnutí dotace možnost průběžně kontrolovat nakládání s veřejnými prostředky

příslušnou organizací.

Tento smíšený model zajištění veřejné služby je asi nejlépe patrný v oblasti

dopravní obslužnosti: Města, která mají rozlohu, jež neumožňuje efektivní přesun obyvatel

pěším způsobem po území města, musejí řešit otázku městské hromadné dopravy. Město

Brno svou rozlohou je toho typickým příkladem. Ekonomický a hospodářský rozvoj města

Brna by bylo možné jen stěží zajistit bez fungující veřejné městské hromadné dopravy. Za

účelem zajištění této veřejné služby město Brno založilo akciovou společnost Dopravní

podnik města Brna, a.s., jež je ve stoprocentním vlastnictví města Brna. Orgány

společnosti tvoří zástupci samosprávy města Brna. Město na základě smlouvy částečně

financuje provozování městské hromadné dopravy a to více jak polovinou celkových

nákladů. Druhá část nákladů je hrazena jednotlivými uživateli městské hromadné dopravy

– cestujícími. Zde je důležité se krátce podívat na důvody, které jsou příčinou tohoto

ekonomického a právního modelu poskytování veřejné dopravy jako veřejné služby. Co by

nastalo, kdyby cena jízdného obsahovala všechny tržní ekonomické složky (náklady a

přiměřený zisk)? Cena jízdného by byla v takovém případě tak vysoká, že by nemotivovala

k používání městské hromadné dopravy. To by mělo několik negativních následků. Za prvé

by se zvýšilo používání individuální dopravy při pohybu obyvatel města, což by zahltilo

silnice, zatížilo ovzduší a vedlo k neřešitelným prostorovým problémům při zajištění

statické dopravy (parkování). Za druhé by pro nemalou část obyvatel znamenalo velkou

ekonomickou překážku při dojíždění do zaměstnání. Mnozí by neměli na dopravu autem28

a stalo by se pro ně ekonomicky nevýhodné dojíždět do zaměstnání. Toto vše by v

důsledku znamenalo výrazné problémy na trhu práce a hospodářském rozvoji města. Dle

shora uvedeného je tedy více než nutné pro větší města určitou formou dotovat veřejnou

dopravu. To ovšem samo o sobě klade velký důraz na příslušné veřejné představitele, aby

neustále kontrolovaly efektivitu jednotlivých nákladů. Tento přirozený monopol

dopravního podniku skýtá určitá ekonomická rizika, zejména pokud se týká tlaků na

snižování nákladů. V podmínkách monopolu tento tlak nefunguje. Ze své vlastní

zkušenosti vím, že v tomto monopolním prostředí se vytváří tlak jiný. Jde o tlak

představitelů vedení města na vedení dopravního podniku ke snižování nákladů. Město

Brno čelí trvalému převisu požadavků na výdajové straně rozpočtu města Brna, a proto

samo je motivováno k tomu, aby se spolufinancování veřejné dopravy snižovalo nebo

alespoň udržovalo v přijatelných mezích. Lze tedy říci, že veřejná kontrola a převis

potřeby výdajů nad příjmy v rozpočtu města Brna částečně nahrazuje v těchto podmínkách

monopolu tržní mechanismy regulace nákladů dopravního podniku na zajištění městské

hromadné dopravy. Cenová přijatelnost městské hromadné dopravy je v mnoha ohledech

regulačním nástrojem pro řešení jiných problémů na úseku dopravní politiky. Příkladem

může být třeba francouzské město Marseille, které plně dotuje městskou hromadnou

dopravu a pro cestující je tak zcela zdarma. Dá se říci, že cenová dostupnost a komfort

městské hromadné dopravy silně ovlivňuje individuální dopravu v centrech velkých měst a

nepřímo úměrně i řeší problematiku parkování v centrech, neboť při nízké ceně motivuje k

užití městské dopravy namísto a automobilové.

Podobná situace nastává, pokud se podíváme na zajištění veřejné dopravy jako

celku. Zajištění regionální dopravní obslužnosti je důležité pro hospodářský rozvoj regionů

a obcí. Kraje a obce mají v tomto kontextu důležitou funkci. Abych ve svém výkladu

nehovořil příliš abstraktně, vztáhnu výklad přímo na podmínky zajištění dopravní

obslužnosti na území Jihomoravského kraje. Základním pilířem dopravní obslužnosti

Jihomoravského kraje je železniční doprava. Tuto si Jihomoravský kraj objednává u

akciové společnosti České dráhy. Z pohledu ostatních krajů lze uvést, že Jihomoravský

kraj přistoupil k integraci veřejné dopravy a je v této činnosti v mnoha ohledech příkladem 28 Náklady na pořízení auta a pohonné hmoty.

pro ostatní kraje v ČR. K integraci veřejné dopravy a zajištění racionální dopravní

obslužnosti Jihomoravského kraje založil Jihomoravský kraj spolu se Statutárním městem

Brnem obchodní společnost KORDIS JMK, spol. s .r.o., kde kraj vlastní 51% a město Brno

49% obchodních podílů. Jde o podnikatelský subjekt, jehož hlavní činností je zajištění

racionální dopravní obslužnosti území Jihomoravského kraje, a to prostřednictví vlakové a

autobusové dopravy. Jde o zajištění veřejné služby, tak aby zejména v oblastech, které lze

dopravně obsluhovat prostřednictvím železniční i autobusové dopravy došlo k ekonomické

a časové racionalizaci dopravní obslužnosti. Nejviditelnějším výsledkem této činnosti je

tzv. integrovaný dopravní systém Jihomoravského kraje (IDS JMK), v jehož rámci lze

cestovat na jednotné jízdní doklady ve vlacích, autobusech a městské hromadné dopravě, a

to v jednotlivých tarifních pásmech IDS. Obce si v rámci tohoto systému objednávají

zajištění dopravní obslužnost ve spádových oblastech u soukromých autobusových

dopravců tam, kde není vlakové spojení. Opět zde máme na konkrétním příkladu smíšený

model zajištění veřejné služby. Kraj a obce společně dotují veřejnou dopravu. Část nákladů

je hrazena z veřejných rozpočtů, část nákladů hrací cestující a část nákladů získávají

dopravci z jiných zdrojů29. Tato služba je poskytována opět na základě smlouvy o zajištění

dopravního spojení, kterou může veřejný sektor kontrolovat způsob užití dotací. Z hlediska

ekonomického tlaku na cenu této služby jsou dvě rozličné situace. Jiný situace je v

oblastech, které lze dopravně obsluhovat železnicí i autobusy. Tady platí konkurenční

vztahy mezi soukromými autobusovými dopravci a Českými dráhami. Stejně jako lze při

výběru dopravce srovnávat i cestovní dobu. V těchto oblastech je mnohem jednodušší

tlačit dotace veřejných prostředků směrem dolů. Ostatně i vyjednávací pozice obcí a krajů

při dotačních řízeních jsou v těchto oblastech mnohem lepší. Jiná situace je v oblastech,

které lze dopravně obsluhovat pouze autobusy. Zejména mnohým malým obcích, které trpí

akutním nedostatkem finančních prostředků, způsobuje velké komplikace. Zde platí pouze

jediný konkurenční korektiv, a tím je individuální doprava obyvatelstva. Ne zřídka na

vysokých cenách padla autobusová dopravní obslužnost obce a donutila obyvatele malých

obcí kolektivně cestovat v autech na místa s vyšší dopravní obslužností nebo do

zaměstnání. Pokud se týká železniční dopravy, stojí za zmínku i často veřejně diskutované

možnosti krajů jako objednavatelů regionální železniční dopravy, pokutovat České dráhy

29 Jiné zdroje tvoří zejména příjmy z reklamy umístění vně i uvnitř dopravních prostředků. Reklamní společnosti využívají komplementárního efektu, kdy cestující tráví nemalý čas v dopravních prostředcích a tento si značná část cestujících krátí právě čtením reklamních sdělení.

za zpožďování vlaků. V minulosti k pokutování přistoupili např. kraj Olomoucký nebo kraj

Ústecký.

Doprava jako veřejná služba patří ve významovém žebříčku k nejdůležitějším

veřejným službám. Fungující veřejná doprava je základem pro hospodářský rozvoj obce a

regionu. Tvoří nedílnou součást i sociální stability a soudržnosti na daném území.

Neméně důležitou oblastí, ve které obce poskytují občanům veřejné služby je oblast

životního prostředí. Konkrétně v této oblasti patří ke stěžejní činnosti obce péče o čistou

veřejných prostranství a péče o veřejnou zeleň. Zajistit čistotu veřejných prostranství lze v

zásadě dvojím způsobem. Menší obce zajišťují úklid veřejných prostranství prostřednictví

vlastních zaměstnanců obce. Zpravidla je to i forma určité sociální pomoci několika jinak

neuplatnitelným jednotlivcům, kteří tak s minimální kvalifikací mají alespoň nějaký příjem

a jsou současně užiteční pro svou obec. Střední a větší města a obce zajišťují úklid

veřejných prostranství prostřednictvím svých příspěvkových organizací nebo obchodních

společností30. Tyto subjekty jsou financovány příslušnou samosprávou a prostřednictvím

vlastních zaměstnanců zajišťují úklid veřejných prostor. Město Brno přenáší povinnost

úklidu veřejných prostor na jednotlivé městské části31. Např. MČ Brno – střed zajišťuje

tento úklid prostřednictvím soukromých subjektů, jež vybírá na základě veřejné obchodní

soutěže. V tomto případě jde o druhý způsob zajištěn úklidu veřejných prostor, a to formou

externích dodavatelů, kteří nejsou majetkově s obcí propojeni. Výhodnost jednotlivých

typů lze posuzovat z několika pohledů. V zásadě platí, že pro obec je výhodnější, když

tento typ služby zajišťuje formou externího dodavatele, neboť prostřednictvím veřejné

obchodní soutěže může dosáhnout mnohem menších nákladů a efektivity vlastního výkonu

příslušné služby, než kdyby tuto službu prováděla prostřednictvím vlastních zaměstnanců.

Obdobně funguje i zajištění péče o veřejnou zeleň a parky. Určitým doplňkem při zajištění

úklidu veřejných prostor jsou veřejně prospěšné práce. V rámci určitého systému, který

spravují úřady práce, mohou obce získat pracovníky, kteří jsou vedeni v evidenci úřadu

práce. Ti na základě smlouvy úřadu práce a obce vykonávají právě pouze činnosti

směřující k úklidu veřejných prostor. Jde o určitou formu, jak těžko umístitelné občany na

trhu práce zapojit do ekonomického procesu, neboť tito občané dostávají nad rámec dávek

ještě další finanční prostředky za vykonanou veřejně prospěšnou práci. Tento typ

spolupráce mezi úřady práce a obcemi je dalších způsobem, který je ekonomicky pro obce 30 Téměř vždy ve 100% vlastnictví města.31 Čl. 30 odst. 1, Statutu města Brna.

velmi výhodný a současně pokryje jejich povinnost v péči o čistotu veřejných prostranství.

V menších obcích by tento systém mohl pokrývat zajištění služby zcela, zatímco ve

velkých městech může být pouze doplňkem k základnímu způsobu úklidu.

V neposlední řadě musím zmínit zajištění veřejného osvětlení jako typického

veřejného statku nedělitelné spotřeby. Veřejné osvětlení je vždy ve vlastnictví příslušné

obce. Jeho provoz je hrazen z obecních rozpočtů. Většina obcí zajišťuje jeho údržbu

vlastními zaměstnanci32, větší města zajišťují jeho provoz prostřednictvím organizací typu

"technických služeb". Ty mají charakter příspěvkové organizace nebo obchodní

společnosti ve 100% vlastnictví města. Na území města Brna je veřejné osvětlení

zajišťováno prostřednictvím akciové společnosti Technické sítě Brno, a.s. Vzhledem k

tomu, že jde o ryzí veřejný statek je tato veřejná služba z velké části hrazena z rozpočtu

města Brna. S rozvojem tržního hospodářství a v této souvislosti s rozšířením tržních

možností našlo vedení této akciové společnosti způsob, jak zajistit i jiné zdroje na provoz

veřejného osvětlení. Sloupy slouží současně jako reklamní plochy, které jsou společností

pronajímány soukromým subjektům. Příjmy z pronájmů snižují náklady na zajištění této

veřejné služby. Jde o ukázku systémového opatření, jak alespoň částečně pokrýt zajištění

určitého veřejného statku ze soukromých zdrojů. Vedení města Brna může prostřednictvím

svých vlastnických práv prosazovat větší ekonomickou výtěžnost z pronájmů sloupů a

současně tak snižovat svou finanční spoluúčast na zajištění veřejného osvětlení.

Veřejné služby vnější

V úvodu této kapitoly jsem se zmínil, že jde o služby, které poskytuje soukromý

sektor, ale kde si veřejný sektor ponechává určité možnosti regulace poskytování této

služby. V zásadě lze hovořit v souvislosti s vnějšími službami o jejich zásadním významu

pro chod společnosti jako celku. Na místě je zmínit definici obecně prospěšného zařízení

zakotvenou v trestním zákoně33. Obecně prospěšným zařízením je míněno zejména veřejné

telekomunikační zařízení, zařízení držitele poštovní licence, zařízení pro hromadnou

veřejnou dopravu, ochranné zařízení proti úniku znečišťujících látek, energetické zařízení,

vodárenské zařízení, ochranné zařízení proti požáru, povodni nebo jiné živelné pohromě,

kabely a obranná zařízení proti leteckým útoků či jiné obdobné obecně prospěšné zařízení. 32 Zejména menší obce.33 § 182 odst. 1, zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

ze samotného výčtu je zřejmé, že vlastníci uvedených zařízení jsou soukromé subjekty.

Podnikají v oborech energetiky, vodárenství, nakládání s nebezpečnými a odpadními

látkami či telekomunikací. Typickým příkladem jsou telekomunikační služby. Jejich

provoz je soukromým podnikáním. Pojmově bychom telekomunikace nemohli zařadit do

kategorie veřejné služby, neboť jsou poskytovány v silně tržní prostředí a na komerčním

základě. Z pohledu chodu společnosti, ale tvoří její důležitou součást. Všechny výše

uvedené oblasti jsou typem podnikání, jež může být provozováno pouze na základě

zvláštních povolení státních orgánů. Většinou jde o licence nebo koncese. Proč můžeme

označit určitý segment soukromého sektoru, resp. podnikání za sektor, který poskytuje

veřejné služby? Již zmíněné ustanovení trestního zákona chránící pod trestními sankcemi

určitá obecně prospěšná zařízení vyjadřuje veřejný zájem nad jejich funkcí. Těžko by

mohlo fungovat hospodářství státu bez energie nebo telekomunikací. Industrializací

vyspělých zemí došlo k logickému vývoji a to tím, že určitá oblast podnikání se stala pro

chod státu natolik klíčovou, že ji stát nemůže nechat bez regulace a svého vlivu. Zejména v

podmínkách krizových stavů přebírají orgány státu určitou část vlivu nad chodem

energetických a telekomunikačních společností. Obdobný systém platí i u vodárenských

společností. Obecně bychom mohli říci, že veřejné služby vnější jsou tvořeny bývalými

státními monopoly, které v rámci liberalizace trhu (např. trh s elektřinou, plynem,

telekomunikace) byly privatizovány. Dnes jsou vlastněny soukromými společnostmi, ale

služby jimi poskytované hrají důležitou roli při zajištění chodu hospodářství a obrany státu.

Pokud se týká obcí a veřejných služeb vnějších, jsou v jejich vlastnictví zpravidla některá

zařízení technické infrastruktury (vodovody a kanalizace). Stokové sítě a odpadní

infrastruktura jsou zpravidla budovány ve veřejné zájmu a za veřejné finanční prostředky,

neboť se jedná o důležitou součást rozvoje měst a obcí. Města a obce zpravidla platí z

veřejných rozpočtů stavby páteřní infrastruktury. Vodárenské společnosti pouze zajišťují

dodávky vody a odběr odpadních vod. Tyto služby už z logiky samé jsou službami obecně

prospěšnými a poskytují se ve veřejném zájmu, proto také platí i určitý právní

protekcionalismus při poskytování jejich služeb a to nejen z pohledu trestního práva.

Určitým specifikem ve větších městech je provoz taxislužby. Ta je samozřejmě

soukromým podnikáním, které provozují jednotlivé fyzické nebo právnické osoby na

území města. Tato služba má z pohledu veřejného zájmu nezanedbatelný vliv na rozvoj

cestovního ruchu a tedy je důležitým prvkem hospodářského rozvoje. Jde o koncesovanou

službu, nad kterou mají nezanedbatelný vliv města. Z mnoha důvodů je tedy logické

podřadit provoz taxislužby pod veřejnou službu vnější. Města mohou například regulovat

ceny poskytovaných taxislužeb. Určovat místa tzv. stálých stanovišť taxi, která zpravidla

právě bývají ve velkých městech v blízkosti vlakových a autobusových nádraží a letišť,

neboť neodmyslitelně patří ke službám v cestovním ruchu. Města dokonce mohou určovat

podmínky provozu stanovišť taxi formou obecně závazných vyhlášek34.

34 § 21a zák. č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.

3.2. Praktické příklady

Město Brno k zajištění veřejných služeb používá jako základního nástroje akciové

společnosti, v nichž vlastní veškerá majetková práva. Údržba místních komunikací a

chodníků, které jsou ve vlastnictvím Statutárního města Brna, je vykonávána společností

Brněnské komunikace a.s. Tato společnost na základě mandátní smlouvy vykonává velkou

část vlastnických práv za město Brno. Po stránce zajištění hlavní funkce, tedy služeb

dopravní obslužnosti, je hlavní výkon právě v rukou Brněnských komunikací, a.s. Tato

společnost provádí pravidelnou údržbu povrchů místních komunikací a chodníků. Toto se

děje na základě odsouhlaseného plánu investičních akcí, který stanovuje na základě návrhu

představenstva akciové společnosti Rada města Brna a následně Zastupitelstvo města Brna.

Zastupitelstvo ve svém rozpočtu pravidelně vyčleňuje část svých prostředků právě na

investiční akce do místních komunikací a chodníků. Investorská činnost je zabezpečována

touto obchodní společností, která spočívá v zabezpečení průzkumů potřebných pro

vypracování dokumentace zabezpečení výběru staveniště, zajištění projektové přípravy pro

územní řízení včetně projednání dokumentace s odborem technických sítí Magistrátu města

Brna, dotčenými orgány státní správy a dalšími organizacemi za účelem vydání územního

rozhodnutí pro jednotlivé investiční akce. Součástí investorské činnosti na základě

mandátní smlouvy je také zastupování města Brna v územních a stavebních řízení, dále

příprava podkladů pro výběr zhotovitele projektu, příprava a zajištění uzavření smluv

s vybraným zhotovitelem projektu. Brněnské komunikace dále zajišťují projektovou

přípravu pro stavební řízení a zajišťují stavební povolení pro jednotlivé stavební akce.

Poskytují součinnost městu Brnu při funkci zadavatele veřejné zakázky, a to formou

vypracování podkladů pro vypsání výběrového řízení na dodavatele stavby včetně

vypracování popisu prací a výkazu výměr a vyhodnocení nabídek po technické stránce.

Zabezpečují realizaci smluvních vztahů pro realizaci stavby, zajištění uzavření smluv

s vybranými zhotoviteli. Mají právo uplatňovat všechna práva ze závazkových vztahů

v rozsahu vykonávané investorské činnosti včetně zastupování ve sporech. Koordinují

práce a dodávky mezi jednotlivými zhotoviteli organizačním zajištěním podmínek pro

provedení investičních akcí. V mezích těchto činností pro jednotlivé investiční akce

obstarávají získání práv k pozemkům v zastoupení statutárního města Brna (vyvlastněním,

směnou nebo pronájmem). Zajišťují vynětí pozemků ze zemědělského půdního fondu a

lesního půdního fondu. Mezi další povinnosti patří předání staveniště zhotoviteli stavby

včetně vytyčení inženýrských sítí, zajištění dopravních omezení, uzavírek a zvláštních

užívání veřejných prostranství pro realizaci staveb na místních komunikacích a chodnících

ve vlastnictví města Brna. V rámci technického dozoru nad jednotlivými stavebními

akcemi mají za povinnost Brněnské komunikace vytyčit obvod staveniště a dbají nad jeho

dodržováním. Kontrolují řádné provádění stavby dle projektové dokumentace, přebírají

konstrukční prvky zakrývané v průběhu stavby. Mezi další činnosti dále patří kontrola

stavebního deníků zhotovitele a provádění zápisů do něj. Přejímají dílčí dokončené práce a

odsouhlasují pro stránce číselné a věcné v souladu s výkazem výměr provedené práce.

Vyjadřují se v průběhu stavby k eventuálním vícepracím a navrhují uzavření dodatků

k uzavřeným smlouvám. Zajišťují podklady pro převod základních fondů příslušným

správcům majetku a chystají vyúčtování stavby po dokončení. Jejich další povinností je

provedení kolaudačního řízení staveb a jejich uvedení do trvalého užívání, včetně zajištění

kolaudačního rozhodnutí, převzetí a uvolnění staveniště dodavatelem stavebních prací po

ukončení dodávek a předání a převzetí uvolněných pozemků uživatelům, správcům a

vlastníkům. Je-li nutné majetkoprávní vypořádání pro provedení stavby, zajišťují Brněnské

komunikace geometrické plány, znalecké posudky a podklady pro zápis geometrických

plánů do katastru nemovitostí. Shora uvedené tvoří hrubý výčet činností, které jsou

zapotřebí k zajištění investiční výstavby na místních komunikacích a chodnících. Péče o

tyto veřejné statky je veřejnou službou, která je dle mandátní smlouvy vykonávána úplatně.

Obdobou činnost zajišťuje pro město Brno akciová společnost Technické sítě Brno,

a.s. Veřejné osvětlení je ve vlastnictví města Brna a jeho provoz je výkonem veřejné

služby. Tato společnost je ve stoprocentním vlastnictví města Brna. V rámci mandátní

smlouvy zajišťuje pro město Brno péči o veškeré veřejné osvětlení a s tím související

technickou infrastrukturu. Zajišťuje pravidelné technické prohlídky a údržbu zařízení

veřejného osvětlení. Podle schváleného plánu investičních akcí realizuje obnovu majetku

sloupů veřejného osvětlení. Zajišťuje podklady pro příslušná stavební povolení potřebná

k provedení investičních akcí. Jak jsem se již zmínil shora. Technické sítě Brno, a.s.

pronajímají část reklamní tabule umístěné na sloupech veřejného osvětlení soukromým

reklamním agenturám či jiným podnikatelským subjektům. Prostřednictvím tohoto zdroje

příjmů snižují náklady města Brna na provoz veřejného osvětlení. Společnost se dále

vyjadřuje za město Brno ve všech územních a stavebních řízení vedených příslušnými

orgány a to z pohledu provedení jednotlivých staveb a vlivu na funkci veřejného osvětlení.

Zejména koordinují s Brněnskými komunikacemi a další subjekty svá vyjádření

v územních a stavebních řízeních a to s ohledem na vedení technické infrastruktury

elektrických, vodárenských a jiných sítí ve vztahu k funkčnosti veřejného osvětlení.

Spolupracují s městem při rozvoji sítě veřejného osvětlení a realizují investiční výstavbu

veřejného osvětlení.

Jiný model zvolilo město v případě péče o zvlášť významnou zeleň města Brna.

Jedná se o parky Lužánky, Tyršův sad (ul. Kounicova), Koliště – část u Domu umění,

Denisovy sady, Studánka, Wilsonův les a Špilberk a všechna uličních stromořadí35. Péče o

tuto významnou zeleň provádí město Brno prostřednictvím příspěvkové organizace

Veřejná zeleň města Brna, p.o. Péče o veřejnou zeleň je podobně jako péče o místní

komunikace a chodníky veřejnou službou. Prakticky by asi bylo možné zpoplatnit užívání

veřejných parků prostřednictvím vstupného, ale z pohledu veřejného zájmu by toto nebylo

žádoucí, neboť zeleň ve městě má významnou sociální funkci a slouží k relaxaci obyvatel.

V rámci zřizovací listiny přeneslo město Brno na příspěvkovou organizaci řadu svých

povinností vlastníka těchto veřejných ploch. Mezi tyto povinnosti patří komplexní údržba o

svěřenou veřejnou zeleň, zajišťování a regenerace veřejné zeleně v souladu s trendy

zahradní architektury, zakládání a regenerace trávníků, řez a asanace stromů, štěpkování

dřevní hmoty, frézování pařezů, výsadba a péče o stromy, keře a květinové záhony, zemní

práce, realizace a správa dětských hřišť na uvedených plochách veřejné zeleně. Uvedená

činnost je realizována příspěvkovou organizací, přičemž velkou část finančních prostředků

pro zajištění této veřejné služby poskytuje město Brno prostřednictví dotace z rozpočtu.

Organizace převážnou část činnosti zabezpečuje svými kmenovými zaměstnanci, zbylé

činnosti zajišťuje pomocí externích dodavatelů. Určitým specifikem, který není úplně

v souladu s hlavní činností Veřejné zeleně města Brna je údržba a provoz kašny na nám.

Svobody, neboť ostatní kašny36 provozuje MČ Brno – střed. Malé zdroje vzhledem

k celkovému ročnímu provozu organizace získává realizací menších zakázek pro soukromé

subjekty. Pokud se týká ekonomické efektivity zajištění péče o veřejnou zeleň lze cílit

snižování nákladů pouze tlakem vedení města Brna na vedení příspěvkové organizace

současně lze srovnávat ceny soukromých subjektů, které zajišťují stejné služby. Na místě

je i úvaha o zrušení příspěvkové organizace a zajištění péče o parky a uliční stromořadí

35 Čl. 21 odst. 1, písm. j) Statutu města Brna.36 Komenského náměstí a Moravské náměstí

prostřednictvím externího dodavatele na základě veřejné obchodní soutěže. Průzkumem

trhu lze snadno srovnat, zda-li externí forma nebyla ekonomicky výhodnější než současný

stav. Z vlastních zkušeností jsem toho názoru, že model zajištění externím dodavatelem je

mnohem ekonomicky racionálnější a klade nižší požadavky na veřejný rozpočet.

4. Možné užití systémových opatření ke zvýšení efektivity

V této části se soustředím na dva typy veřejných služeb, a to bezpečnost a péči o

veřejnou zeleň. Pokusím se nastínit praktické změny, které by vedly k nižším

ekonomickým nákladům a zvýšení efektivity jejich poskytování.

Již jsem se v předešlém textu zmínil o tom, že mezi veřejné služby řadíme zajištění

bezpečnosti občanů. Veřejný pořádek na území města Brna zajišťuje od roku 1992 také

Městská policie Brno. Při analýze možných systémových opatření pro zlepšení kvality

poskytování této služby vidím dvě základní systémové změny. Mezi první bych zařadil

převedení části administrativních pracovníků do vlastního výkonu služby. Politická

reprezentace by měla trvale usilovat o co nejlepší poměr mezi administrativními silami

městské policie a strážníky ve výkonu služby. Dnes Městská policie Brno zaměstnává 594

zaměstnanců, z toho je 434 strážníků a 160 administrativních zaměstnanců. Prakticky to

znamená, že na 2,7 strážníka připadá jeden administrativní pracovník. Opatření vidím

v racionalizaci některých činností, tak aby se tento poměr zvýšil ve prospěch strážníků.

Druhým systémovým opatřením by mohlo být privatizace odtahové služby. Tu dnes

zajišťuje městská policie prostřednictvím vlastních vozidel. Problematiku statické dopravy

a s tím související nerespektování zákazů parkování může městská policie řešit pouze po

stránce odhalení přestupků a jejich řešení. V praxi je inspirující model, který je aplikován

na území Hlavního města Prahy. Městská policie pouze odhaluje přestupky na úseky

parkování, ale vlastní odtah provádí soukromé společnosti. Policie tak není zatížena

činností, která přímo nesouvisí s hlavním posláním. Může se více soustředit na vlastní

odhalování přestupků. Obě dvě výše zmíněná systémová opatření jsou v plánech

současného vedení města Brna při realizaci reformy Městské policie Brno. Ve svém

důsledku znamenají zvýšení důrazu na výkon podstaty činností městské policie a zajištění

veřejného pořádku. Po provedení reformy by měl přibýt počet městských strážníků

v ulicích, čímž dojde ke zvýšení pravděpodobnosti odhalování přestupků. Současně s tím

dojde ke zvýšení subjektivního pocitu bezpečí ve veřejnosti, neboť je prokázáno, že

častější výskyt policistů na veřejných místech snižuje zejména drobnou kriminalitu a má

řadu preventivních dopadů.

Krátce jsem se v předchozí kapitole zmínil o zajištění péče o veřejnou zeleň.

Současný stav vede stále k silnějšímu zamyšlení nad tím, zda-li aktuální způsob péče o

veřejnou zeleň je ekonomicky efektivní. Příspěvková organizace ze své podstaty není

zakládána za účelem vytváření zisku, ale za účelem zajištění určitých veřejných služeb pro

zřizovatele (obec, kraj, stát). Motivace vedení takových organizací ke snižování nákladů

není nikterak veliká. Péče o zeleň je ze své povahy spíše doplňkovou veřejnou službou,

která v žebříčku veřejných služeb rozhodně z hlediska priorit pro společnost nezastává

nejvyšší místo. Podíváme-li se trh soukromých subjektů, které poskytují služby při péči o

veřejnou zeleň, různé zahradní architektonické firmy a jiné podobné společnosti. Je

v tomto případě zcela na místě úvaha o systémové změně zajištění této veřejné služby.

Z pohledu dosažení nejnižší ceny se jeví jako nejvhodnější vypsání veřejné obchodní

soutěže na dodávku identických služeb, které v současnosti zajišťuje Veřejná zeleň města

Brna, příspěvková organizace. Zákon umožňuje, aby si zadavatel takové veřejné obchodní

soutěže vyhradil právo veřejnou obchodní soutěž kdykoli bez udání důvodu zrušit.

Ukázalo-li by se v soutěži, že soukromý sektor dokáže identické služby poskytnout za nižší

cenu, jsem přesvědčen, že by bylo dokonce zákonnou povinností takové služby přijmout,

neboť zákon o obcích dává povinnost politické reprezentaci pečovat o majetek a nakládat

s veřejnými prostředky s péčí řádného hospodáře. Myslím, že tento krok by znamenal

vytvoření silného tlaku na snižování nákladů a byl by rozhodně ekonomicky přínosný.

Soukromý subjekt by při realizaci uvedené zakázky měl trvalou snahu snižovat své

náklady, aby dosahoval co největšího zisku, v tomto případě motivace pro příspěvkovou

organizaci podobná motivace chybí, ale prakticky by byla velmi žádoucí.

5. Závěr

Cílem této práce bylo podat určitý komplexní pohled na problematiku veřejných

služeb. Snažil jsem se nejprve vymezit základní právní rámce postavení obce, neboť ten je

dle mého soudu důležitý pro lepší pochopení veřejné služby v kontextu společenského

uspořádání. Dále jsem se soustředil na definování veřejné služby jako teoretického pojmu.

Vždy jsem se snažil jej konkrétně vztáhnout na praktické příklady, proto jsem také nejprve

začal hierarchizovat poskytování veřejných služeb, a to hned v několika úrovních a

kategoriích. Částečně jsem se snažil i dotknout společenského významu některý veřejných

služeb.

Následně jsem pokračoval ve výkladu a analyzoval jsem podmínky poskytování

veřejných služeb, které jsem s pro účely této práce rozčlenil na veřejné služby vnitřní a

veřejné služby vnější. Pro lepší pochopení jsem vycházel ze skutečnosti, že jsou služby,

které poskytují přímo orgány veřejné správy. Ty je zajišťují buď přímo vlastními silami

nebo prostřednictvím externích dodavatelů. V části vnějších veřejných služeb jsem se

dotknul problematiky některých odvětví, které provozují obecně prospěšná zařízení, tedy

sektoru, které ještě v nedávné minulosti byl plně ovládán státem. Dnes je v soukromých

rukou, ale jimi poskytované služby mají důležitou hospodářskou funkci a význam při

zajištění obrany a bezpečnosti státu. Z tohoto důvodu má také veřejný sektor

nezanedbatelný vliv na tato odvětví.

V části praktických příkladů jsem se snažil přiblížit některé způsoby poskytování

veřejných služeb a jejich zajištění v podmínkách města Brna. V neposlední řadě jsem

nastínil možnosti systémových změn při zajištění veřejného pořádku na území města Brna

a péči o veřejnou zeleň.

Závěrem bych chtěl zmínit skutečnost, že zpracováním této práce jsem sám sebe

obohatil v rozhledu v oblasti veřejných služeb a řadu poznatků se nesporně využiji ve své

pracovní profesi člena samosprávy.

6. Použitá literatura

1. úst. zák. č. 1/1993 Sb., Ústava ČR, ve znění pozdějších předpisů.

2. zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů

3. zák. č. 111/1994 Sb., o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů.

4. zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

5. Obecně závazné vyhlášky, kterými se vydává Statut města Brna.

6. zák. č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů.

7. Zák. č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění

pozdějších předpisů.

8. Zák. č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů.

9. Zák. č. 146/2002 Sb., o Státní zemědělské a potravinářské inspekci, ve znění

pozdějších předpisů.

10. Zák. č. 166/1999 Sb., o veterinární péči, ve znění pozdějších předpisů.

11. Zák. č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů.

12. Obecně závazná vyhláška Statutárního města Brna č. 1/1992 o zřízení Městské

policie Brno, ve znění pozdějších vyhlášek.

13. Zák. č. 553/1991 Sb., jo obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.

14. Zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění

pozdějších předpisů.

15. Zák. č. 15/1993 Sb. o Armádě ČR a změně některých zákonů, ve znění pozdějších

předpisů.

16. Zák. č. 238/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů.

17. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších

předpisů.

18. Zák. č. 240/200 Sb., krizový zákon, ve znění pozdějších předpisů.

19. Zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, ve znění pozdějších

předpisů.

20. http://en.wikipedia.org/wiki/Public_services

21. Paul A. Samuelson (1954) "The Pure Theory of Public Expenditure". Review of

Economics and Statistics 36 (4): 387-389.

22. Zák. č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů.

23. Zák. č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů.

24. Zák. č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění pozdějších předpisů.

25. Rektořík, J.: Ekonomika a řízení odvětví veřejného sektoru, Ekopress 2002.

26. Vítek, M.: Veřejné služby a jejich správa. Hradec Králové: Gaudeamus, 2001.

27. Lacina, K., a kol.: Vybrané kapitoly ze soudobého řízení měst a obcí. Pardubice:

UP, 1999.

28. DAVEY, K. et al.: Organizace veřejných služeb na úrovni místní samosprávy,

School of Public Policy, University of Birmingham, 1998. In Veřejná správa 10 a 11/1999.

29. Buchanan, J.: Veřejné finance v demokratickém systému. Brno: Computer Press,

1998.