Obsah studijního materiálu Veřejná správa - vspj.cz - VŠPJ/Veřejná správa - Věra...

VYSOKÁ ŠKOLA POLYTECHNICKÁ JIHLAVA

VEŘEJNÁ SPRÁVA

Ing. Věra Nečadová

2009

Katedra ekonomických studií

Recenzovali: JUDr. Jaroslav Brambůrek

JUDr. Václav Novák, Ph.D.

Za jazykovou a věcnou správnost obsahu díla odpovídá autor.

Text neprošel jazykovou ani redakční úpravou.

© Věra Nečadová, 2009

ISBN 978-80-87035-19-1

- 3 -

OBSAH

ÚVODNÍ SLOVO KE STUDENTŮM ...................................................................................... 5

1. VEŘEJNÁ SPRÁVA ............................................................................................................. 7

1.1. Pojem veřejné správy ................................................................................................. 7

1.2. Veřejná správa jako činnost ....................................................................................... 8

1.3. Výsledky činnosti veřejné správy ............................................................................ 10

1.4. Veřejná správa jako souhrn institucí ........................................................................ 13

SHRNUTÍ ................................................................................................................................. 16

Kontrolní otázky ................................................................................................................... 18

Pojmy k zapamatování ......................................................................................................... 18

2. KONTROLA VEŘEJNÉ SPRÁVY ..................................................................................... 19

2.1. Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů ........................................ 21

2.2. Dozor nad výkonem přenesené působnosti .............................................................. 23

SHRNUTÍ ................................................................................................................................. 25



3. REFORMNÍ PROCESY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ V ČR ................................................... 35

3.1. Reforma veřejné správy, její význam a smysl .......................................................... 35

3.2. Organizace a řízení procesu reformy........................................................................ 43

3.3. Náklady a financování reformy veřejné správy ....................................................... 46

SHRNUTÍ ................................................................................................................................. 48



4. VEŘEJNÁ SPRÁVA – STÁTNÍ SPRÁVA A ÚZEMNÍ SAMOSPRÁVA ........................ 50

4.1. Veřejná správa - pojem úřad .................................................................................... 50

4.2. Státní správa a územní samospráva jako hlavní součásti veřejné správy................. 54

SHRNUTÍ ................................................................................................................................. 60



5. VEŘEJNÁ SPRÁVA A LEGISLATIVA ............................................................................ 63

5.1. Správní právo ........................................................................................................... 64

5.2. Hierarchické uspořádání právních předpisů ............................................................. 68

5.3. Instituce vykonávající a ovlivňující veřejnou správu ............................................... 75

SHRNUTÍ ................................................................................................................................. 85



6. VEŘEJNÁ SPRÁVA A LIDSKÝ FAKTOR ....................................................................... 88

6.1. Lidský faktor v oblasti veřejné správy ..................................................................... 88

6.2. Personální management ve veřejné správě ............................................................... 92

6.3. Korupce v oblasti veřejné správy, antikorupční opatření ......................................... 93

SHRNUTÍ ................................................................................................................................. 99

Kontrolní otázky ................................................................................................................. 101

Pojmy k zapamatování ....................................................................................................... 101

7. ETICKÝ KODEX VEŘEJNÉ SPRÁVY A PROFESNÍ ETIKA ...................................... 102

7.1. Etika jako kategorie, její funkce a význam ............................................................ 102

7.2. Etika v řízení podniků a veřejné správy ................................................................. 104

7.3. Etika a veřejná správa ............................................................................................ 105

7.4. Morálka úředníků veřejné správy ........................................................................... 107

7.5. Etický kodex státní správy ..................................................................................... 109

- 4 -

7.6. Profesní etika a veřejná správa ............................................................................... 112

SHRNUTÍ ............................................................................................................................... 119

Kontrolní otázky ................................................................................................................. 120

Pojmy k zapamatování ....................................................................................................... 121

SEZNAM PŘÍLOH KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU VEŘEJNÁ SPRÁVA ..................... 123

VYSVĚTLIVKY K POUŽÍVANÝM IKONÁM .................................................................. 140

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU ............................ 141

- 5 -

ÚVODNÍ SLOVO KE STUDENTŮM

Vážení a milí studenti,

předkládám vám studijní materiál, který se týká problematiky veřejné správy.

Prostřednictvím tohoto studijního materiálu byste měli získat základní teoretické znalosti

z oblasti veřejné správy.

Text studijního materiálu je uvedený první kapitolou, která je věnována veřejné správě

a základním pojmům, které jsou s veřejnou správou spojovány. Je zde uvedena

i charakteristika činnosti veřejné správy, charakteristika celkové organizace veřejné správy

a kapitola ještě seznamuje s kontrolou veřejné správy a jejím významem.

Věřím, že zpracování tohoto studijního materiálu bude většině z vás vyhovovat a že

oceníte i částečnou provázanost tohoto studijního materiálu s některými předměty, se kterými

jste se již dříve setkali nebo se s nimi ještě v dalším studiu na Vysoké škole polytechnické

Jihlava setkáte. Jedná se například o předměty Veřejné finance, Podniková ekonomika,

Management, Ekonomie apod.

C í l e m t o h o t o s t u d i j n í h o t e x t u je především to, abyste po jeho

prostudování a po zodpovězení všech uvedených otázek dokázali:

vysvětlit základní odborné pojmy, které souvisí s veřejnou správou,

charakterizovat činnost a zároveň i organizaci veřejné správy,

definovat pojem kontrola veřejné správy a pojem správní dozor,

pochopit okolnosti, příčiny a podstatu reformy veřejné správy, její význam a také smysl

reformy, vyjmenovat její úrovně, fáze a charakterizovat organizaci a řízení procesu celé

reformy veřejné správy,

orientovat se ve vymezení oblasti státní správy a oblastí územní samosprávy,

stručně umět popsat jednotlivé orgány státní správy a zároveň i pochopit činnost státní

správy, jakož i umět vymezit a charakterizovat územní samosprávu,

pochopit podstatu a částečně se orientovat v legislativě, související s veřejnou správou,

vysvětlit hierarchii právního řádu v souvislosti s veřejnou správou,

definovat pojem „státní služba“ a „státní úředník“,

objasnit podstatu personálního managementu ve veřejné správě,

zdůvodnit, proč dochází k nežádoucím jevům v oblasti veřejné správy jako je například

korupce, lobbying apod.

pochopit jaký je význam etiky a etického kodexu ve veřejné správě a proč je v poslední

době kladen takový důraz na profesní etiku nejen v oblasti veřejné správy.

Doporučení ke studiu

----------------------------

Studijní materiál obsahuje sedm kapitol. Každá kapitola sleduje vlastní téma týkající se

oblasti veřejné správy, když toto téma je v závěru kapitoly stručně shrnuté a následně jsou

uvedeny kontrolní otázky a pojmy k zapamatování.

- 6 -

První kapitola Veřejná správa

Druhá kapitola Kontrola veřejné správy

Třetí kapitola Reformní procesy ve veřejné správě v ČR

Čtvrtá kapitola Veřejná správa – státní správa a územní samospráva

Pátá kapitola Veřejná správa a legislativa

Šestá kapitola Veřejná správa a lidský faktor

Sedmá kapitola Etický kodex veřejné správy a profesní etika

Věnujte dostatek času na studium jednotlivých kapitol, jako orientační doporučení si vám

dovoluji navrhnout v průměru 90 – 150 minut na každou kapitolu. Toto časové rozhraní by

mělo zahrnovat kromě intenzivního studia teorie a její zopakování případné splnění dalších

aktivit. Doporučuji předpokládaný materiál studovat důsledně, po kapitolách a věřím, že vás

potom i zaujme a dostaví se předpokládaný výsledek.

Při vlastním studiu se snažte vše promýšlet, vytvářet si vlastní názor a hledat vzájemné

souvislosti. Vracejte se ke statím, které vám nebyly dostatečně jasné a srozumitelné, měli jste

pocit, že jsou náročné a složité, když hlavně tyto úseky neustále opakujte a pokročte dále

ve studiu až budete mít dojem, že jste danou část zvládli.

Pro zdárné a úspěšné studium, a hlavně ve vlastním zájmu, nepřeskakujte žádnou kapitolu,

protože jednotlivé kapitoly na sebe navazují a jsou právě záměrně takto řazeny za sebou.

Nepodceňujte význam kontrolních otázek a snažte se na ně vždy po prostudování kapitoly

poctivě odpovědět. Až se vám to zdaří a budete sami se sebou a svými výsledky spokojeni,

pokračujte ve studiu dál.

Pojmy k zapamatování se snažte vždy v závěru kapitoly naplnit adekvátním obsahem

a pokud se vám to nepodaří, vraťte se ke studiu příslušné kapitoly znovu.

Pokud nebudete mít subjektivní pocit, že danou problematiku zvládáte podle vašich

představ nepokračujte dál ve studiu a soustřeďte se opětně na stávající text.

V průběhu studia textu si dělejte poznámky, zaznamenávejte vlastní postřehy, případně

náměty, když toto vše potom můžete využít při cvičeních z předmětu Veřejná správa.

Byla bych ráda, aby předkládaný studijní materiál, jehož úvod jste právě dočetli až

do samého závěru, byl pro vás odpovídajícím studijním zdrojem informací, které nebudete

využívat pouze po dobu studia na Vysoké škole polytechnické Jihlava, ale i v dalším vašem

aktivním životě, například až se jednou zapojíte do pracovního procesu.

Přeji vám při studiu tohoto materiálu dostatek energie a zároveň i chuti, odvahy

a trpělivosti. Jen tak budete mít potom pocit z dobře vykonané práce.

Věra N e č a d o v á

- 7 -

1. VEŘEJNÁ SPRÁVA

Cíl:

Po prostudování této kapitoly byste měli být schopni:

- vysvětlit pojem „veřejná správa“,

- charakterizovat činnost veřejné správy

- charakterizovat organizaci veřejné správy

- popsat kontrolu veřejné správy

Tato kapitola pojednává především a hlavně o veřejné správě jako o jednom

z výsledků celkových reformních procesů. Je ovšem jasné, že na tento problém

může být, a rozhodně je celá řada nejrůznějších pohledů. Pohledů více, či méně

kritických, pohledů odlehčenějších i útočnějších. Nepovažuji toto pojetí

za univerzální pohled, ale rozhodně se budu snažit o maximální objektivitu.

Nelze ani hovořit o pohledu vyčerpávajícím. To by ani nebylo účelné, vzhledem

k tomu, že se jedná o studijní materiál a je předpoklad, že čtenář, bude-li tímto

textem osloven a zaujat, bude chtít vědět více. Má možnost studovat další

prameny, které se touto problematikou zabývají.

Veřejná správa je pro občany, občané nejsou pro veřejnou správu. Kdo si to

zaměňuje, nemá šanci jako úředník veřejné správy uspět.

1.1. Pojem veřejné správy

Veřejná správa je, když... Tak toto asi není ten správný začátek, neboť takto

jednoduchá cesta k vysvětlení tohoto pojmu opravdu nevede. Někdy mám

dokonce dojem, že vysvětlení tohoto pojmu ani neexistuje. Veřejnou správu

jako celek nedefinuje ani Ústava, i když se o ní v běžném textu zmiňuje, stejně

jako Listina základních práv a svobod a některé jiné zákony. Např. občanský

soudní řád v § 244 odst. 2 vyjmenovává taxativně instituce veřejné správy

a užívá také termín oblast veřejné správy.

Prameny teorie veřejné správy se slévají z proudů různých oborů. Možno

konstatovat, že se jedná o oblasti výzkumů státovědných, juristických,

ekonomických a manažerských, často včleněných do širšího politologického

Pojem

veřejná

správa

Průvodce studiem

Možno říci, že pojem veřejná správa je pojmem velmi diskutovaným.

Dotýká se každého z nás, proto také je období, kdy každý z nás, ať chce, či

nechce, přijde s veřejnou správou do styku. Neobejde se bez ní.

Co to tedy je ta veřejná správa? Proč každý z nás s ní přijde do styku?

Tak to jsou otázky,které bych vám chtěla, vážení přátelé, objasnit. Snad

se mi to alespoň částečně podaří tak, abych vás nenudila a abyste tento

studijní materiál považovali za užitečný.

Předpokládá se, že k prostudování budete potřebovat asi 2 hodiny.

- 8 -

nebo sociologického rámce. Při studiu veřejné správy se rovněž zpravidla

rozlišuje, zda je předmětem bádání

- veřejná správa jako složitá sociální skutečnost, kterou je nutné důkladně

popsat, nebo zda je

- poznávání soustředěno k systému pravidel, procedur a technik, v němž

má být veřejná správa uskutečňována, anebo

- zda jde o interpretaci správních procesů a o hodnocení toho, co a jakým

způsobem bylo ve sféře veřejné správy uskutečněno.

Správní vědu, ať již jako souhrn různorodých nauk o veřejné správě, anebo

jako sociologickou a politologickou disciplínu, lze chápat převážně jako

produkt moderní doby.

VEŘEJNOU SPRÁVU budeme tedy chápat jednak jako činnost

(tj. vydávání správních aktů, spravování, službu, dozor, apod.), a jednak

jako soubor institucí, které tuto činnost přímo či zprostředkovaně

vykonávají.

V obecné rovině chápání pojmu veřejná správa se toto označuje jako:

a) správa ve smyslu funkčním (materiálním) a

b) správa ve smyslu organizačním (formálním)

Protože v rozumném státě vznikají instituce až po ujasnění toho, co by měly

dělat, respektive po ujasnění cíle, kterého mají dosáhnout, případně

dlouhodoběji dosahovat, považuji za vhodné věnovat se nejdříve veřejné správě

- ve smyslu funkčním, nebo-li o čem vlastně veřejná správa je,

a teprve potom se věnovat pozici veřejné správy

- ve smyslu organizačním, nebo-li kdo to je.

Schematicky to lze znázornit následovně:

VEŘEJNÁ

SPRÁVA

Rozhodně by mělo platit, že v rozumném státě vznikají instituce až poté, co

bylo ujasněno to, čím by se měly zabývat, jaký by měl být jejich cíl, který mají

dosáhnout či trvale dosahovat.

Domnívám se, že je rozumné se nejdříve zabývat veřejnou správou

ve smyslu funkčním, tedy O ČEM VLASTNĚ JE a potom následně ve smyslu

organizačním, KDO TO JE.

1.2. Veřejná správa jako činnost

O veřejné správě nyní budu hovořit jako o záměrné činnosti,

vykonávané ve veřejném zájmu, jehož naplňování je cílem takové činnosti.

ČINNOST VE VEŘEJNÉM ZÁJMU

Funkční pojetí

Organizační pojetí

SOUHRN INSTITUCÍ VEŘEJNÉ SPRÁVY

- 9 -

Pozor!

Od správy veřejné je odlišována správa soukromá, tj. činnost motivována

soukromým zájmem.

Jedná se o činnost, jejímž cílem je spravování a rozhojňování soukromého

majetku fyzických a právnických osob, jejichž působení nemá veřejnoprávní

charakter.

Příklad

Kvalifikované spravování a rozhojňování soukromého majetku fyzických

a právnických osob.

Prosperita soukromé provozovny holičství a kadeřnictví.

V rámci soukromé správy je možno s finančním obnosem naložit různě.

Prosázet v herně, koupit třeba auto, koupit akcie, darovat ho příbuznému nebo

nechat peníze zašité ve slamníku, zapomenout na ně a promeškat případnou

měnovou reformu.

Dispozice se stejným obnosem v oblasti veřejné správy je ale limitována

např. rozpočtovými pravidly, usnesením např. obecního zastupitelstva,

účelovým určením dotace, podléhá vnitřní i vnější kontrole apod.

==================

Nutno uvést, že výkon veřejné správy je více spoután právním řádem, více

dozorován a regulován, zatímco soukromá správa je poněkud volnější.

Schématicky bychom mohli vyjádřit správu tímto způsobem, když zároveň

naznačíme i určitou míru regulace a dozoru.

I při výše uvedeném rozlišování správy však platí, že nic neplatí

bezvýhradně. Hranice mezi veřejnou a soukromou správou se však někdy

prolínají.

Příklad 1

Svobodné rozhodnutí podnikatele rozšířit budovu provozovny holičství

a kadeřnictví je z kategorie soukromé správy, ale realizace tohoto rozhodnutí

se neobejde bez vstupů orgánů veřejné správy (třeba stavební povolení,

stanovení hygienických a ekologických podmínek a pod).

SPRÁVA

VEŘEJNÁ SOUKROMÁ

REGULACE A DOZOR

Soukromá

správa

- 10 -

Příklad 2

Soukromá firma se rozhodne koupit obecní nemovitost, nabízenou na úřední

desce obecního úřadu. Z její strany jde o typický soukromý zájem, který ovšem

bude uspokojen pouze tehdy, že obec z přihlášených zájemců o nemovitost

vybere právě tuto firmu. Obecní zastupitelstvo bude totiž nabídky zvažovat

z hlediska veřejného (obecního) zájmu (výhodnost nabízené ceny, zda

zamýšlené využití objektu přinese obci užitek – chybějící služby, pracovní

příležitost apod.) V tomto příkladě tedy může dojít jak ke splynutí, tak

k rozchodu mezi soukromým a veřejným zájmem.

A CO OBČAN?

Působení veřejné správy nás provází takřka nepřetržitě, aniž bychom si to

mnohdy uvědomovali. Snad nejsymboličtějším příkladem této kontinuity je

činnost matričních úřadů, které zaznamenávají i smrt člověka, mají další

funkci v souvislosti se sňatky, se změnou jména atd. Prostě – veřejná správa je

pro občana, pro zajištění jeho bezpečí, pro usnadnění jeho života

ve společnosti.

1.3. Výsledky činnosti veřejné správy

Výsledky činnosti veřejné správy jsou nesmírně rozmanité:

- zajišťuje síť škol, zdravotnických zařízení, ústavů sociální péče,

veřejných knihoven, divadel, muzeí, galerií, zoologických zahrad,

- veřejná správa také zajišťuje typicky komunální služby, jako je

dodávka vody, odkanalizování, veřejné osvětlení, údržba a čištění

komunikací, svoz a likvidace odpadu,

- patří sem také telekomunikace a dopravní služby všeho druhu, správa

financí,

- službou nutno rozumět i přímé výkony správních úřadů jako je

povolování staveb, těžby, přiznání důchodů a sociálních dávek

vydávání rodných listů, živnostenských oprávnění, udělování státního

občanství apod.,

- nelze nezmínit činnost jako je územní plánování, péče o urbanistický

vzhled měst a obcí, správa vodních toků a půdního fondu,

Průvodce studiem

Teď byste mohli namítnout, že kapitola by se měla správně nazývat

„Občan a veřejná správa“. Že toho občana jaksi pomíjím, bojkotuji, že by

měl být upřednostňován apod. Je nutno ale vycházet z konkrétních pojmů,

abychom zachovali kontinuitu. Tak tedy, jak je to s tím občanem?

Rozmanitost

činnosti

veřejné

správy

- 11 -

- rozsáhlé a náročné jsou preventivní činnosti na úseku požární ochrany,

civilní ochrany, veterinární a hygienické správy a životního prostředí,

- veřejným zájmem je motivována i činnost represivní (sankce

za přestupky a jiné správní delikty, exekuce, zákazy a příkazy na úseku

ochrany veřejného pořádku).

Výše uvedené činnosti veřejné správy dostatečně plasticky dokumentují

jejich šíři a zároveň i rozmanitost a dávají zároveň i tušit, jaké instituce

se za nimi skrývají.

Veřejná správa v systému dělby státní moci

Zůstaňme však ještě u veřejné správy jako činnosti, abychom ji mohli

zařadit do obecně (v demokratickém státě) respektované a v zásadě

realizované dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a soudní.

Z hlediska činnosti se tyto moci zčásti prolínají, přesnější odlišení umožňuje

spíše výčet institucí (učiněný především v Ústavě), vykonávajících tyto moci.

Přesto lze se značným zjednodušením konstatovat, že:

- moc zákonodárná (zákonodárství) je činnost směřující k tvorbě

zákonů (včetně zákonů ústavních),

- moc výkonná je obvykle spojována s činností vlády, i když ji přímo

realizují odvětvově uspořádaná ministerstva a jiné správní orgány.

Činnost vládní má charakter převážně organizační a řídící s výraznými

prvky politického vedení uvnitř i vně veřejné správy. Prezident patří

rovněž do sféry moci výkonné, ale výkon veřejné správy přímo

neovlivňuje,

- moc soudní (soudnictví) právo aplikuje při hodnocení věcí a návazně

vydává závazná a státem vynutitelná rozhodnutí.

Někteří teoretici veřejné správy uvádějí, že státní moc má v podstatě

trojrozměrnou podobu, která se právě vyznačuje dělením státní moci na moc

zákonodárnou, moc výkonnou a moc soudní. Podíváme-li se na celou

záležitost trochu s nadhledem a budeme-li hledat místo veřejné správy ve výše

uvedeném rozdělení, můžeme konstatovat, že místo veřejné správy z hlediska

institucionálního je beze sporu především ve sféře moci výkonné. Budeme-li

ale brát v úvahu i hledisko funkční, tak nalezneme celou řadu možností

a různých příkladů, kde se výkonná moc prolíná s ostatními mocemi výše

uvedenými.

V dalším textu některé názorné příklady pro studenty tohoto materiálu

uvedu konkrétně.

Dělba

státní

moci

- 12 -

Státní moc v její trojrozměrné podobě lze znázornit tímto způsobem:

Nabízí se zde přímo otázka. Kde je tedy místo veřejné správy?

Z hlediska institucionálního bezpochyby rozhodně ve sféře moci výkonné.

Z hlediska funkčního však snadno nalezneme řadu příkladů prolínání

s ostatními mocemi.

Příklad

Správní úřady i obce a kraje mohou vydávat také právní předpisy, ovšem

nižší právní síly. Tyto předpisy dotváří právní řád.

Soudy přezkoumávají správní rozhodnutí.

Správní úřady se prostřednictvím vlády podílejí na tvorbě zákonů, třeba

Ministerstvo vnitra zpracovává vládní návrh zákona o obecní policii,

o volbách apod.

Vyšší územní samosprávné celky mají přímo z Ústavy přímou

zákonodárnou iniciativu.

Poslanci interpelují vládu a případně jednotlivé ministry.

Trestání nezákonného jednání není pouze věcí soudů, ale také veřejné

správy (sankce za přestupky a jiné správní delikty).

Domnívám se, že náhodně vybrané výše uvedené příklady dokladují,

že

veřejná správa je provázaný systém a současně náleží ještě do širšího

systému státní moci v jeho trojrozměrné podobě.

Naznačené příklady prolínání však nevypovídají o nahrazení původního

poslání instituce moci jedné institucí moci druhé. Ústavní soud sice může

STÁTNÍ MOC

MOC

ZÁKONODÁRNÁ MOC

VÝKONNÁ MOC

SOUDNÍ

PARLAMENT

PREZIDENT

VLÁDA

SOUDY

SPRÁVNÍ

ÚŘADY

VEŘEJNÁ SPRÁVA

Provázanost

veřejné

správy

- 13 -

zrušit právní předpisy, ale nemůže vydat nové právní předpisy (v tom jsou

Parlament nebo například zastupitelstvo nezastupitelné). Správní soud může

zrušit stavební rozhodnutí, ale ve stavební věci nesmí nově sám rozhodnout.

Tak lze zdánlivé propojení institucí moci soudní s institucemi ostatních mocí

spatřovat v oblasti ochrany zákonnosti, ale ne v tendenci uchopit cizí moc

a vykonávat ji.

To, že zde uvádím pojem „státní moc“, není nikterak v rozporu s tím, že

součástí veřejné správy zařazené do moci výkonné je též územní samospráva.

Běžně uznávané je teoretické východisko, které činnosti ve veřejném zájmu

(tedy i veřejnou správu) přiznává původně státu s tím, že teprve stát cestou

práva (tj. zákonů) může výkon veřejné správy delegovat i na jiné subjekty

(nestátní).

V tomto smyslu tedy obce jsou svébytným subjektem veřejné správy

z titulu vůle státu, projevené v Ústavě a dalších zákonech.

Ještě bych v tomto směru chtěla zmínit jednu skutečnost a sice definici

o začlenění veřejné správy do systému státní moci.

Veřejná správa je k veřejnému zájmu cílenou činností státu nebo

jiného státem zmocněného subjektu, která není soudnictvím ani

zákonodárstvím.

A CO OBČAN?

Komu tedy slouží veřejná správa, pomineme-li obecně platné tvrzení, že

veřejnému zájmu?

Veřejná správa slouží fyzickým osobám bez rozlišení, podnikům státním i

soukromým, státu, obcím, nejrůznějším institucím. Klientela veřejné správy je

prostě všezahrnující. Proto se někdy setkáváme se zjednodušeným pojetím, že

veřejná správa je službou nejširší veřejnosti.

Ráda bych v tomto smyslu ještě dodala, že v současné době je chápání

veřejné správy jako služby i evropským trendem.

1.4. Veřejná správa jako souhrn institucí

Veřejná správa jako instituce

Když se podíváme trochu do nedávné minulosti tak zjistíme,

že na veřejnou správu měli různí autoři různé názory a také ji různými

způsoby popisovali. Tak například F. Morstein-Marx koncem padesátých let

minulého století předznamenává své úvahy o veřejné správě jako instituci

formulací, kde je uvedeno, že člověk chce stále od správy tím více a více, čím

méně a méně o ní ví a rozumí jí. Autor také často uváděl, že veřejnou správu

nelze rozumně studovat, aniž bychom si uvědomovali, že vlastně studujeme

instituci, tedy omezení, které utváří ekonomické chování lidí. „Ekonomický

člověk“ by chtěl rozhodovat racionálně, ale rozhoduje jako “správní člověk“.

- 14 -

Například podle Forsthoffa, který v 70. letech minulého století se rovněž

zabýval otázkou veřejné správy, je potřebné veřejnou správu vědecky

popisovat a zkoumat její sociální podstatu, nemá však smysl ji právnicky

definovat.

Můžeme tedy říci, že správou se obecně označují institucionalizované

kontrolní a regulativní činnosti. Institucionalizace je společenským obranným

mechanismem svého druhu a dává i lidem, kteří spravují věci veřejné, jistotu,

že způsob, jímž tak činí, není nepřijatelný. Problém může však vznikat z toho,

že správní lidé tvoří organizaci. A mnohdy právě jako formální organizace

nemá veřejná správa nejlepší pověst.

V našem českém prostředí je slovo správa (administrativa) velmi často

vyslovováno s podezřelými nebo dokonce i trochu hanlivými přívlastky.

Mnohdy se hovoří například běžně o samoúčelné nebo přebujelé

administrativě jako o samozřejmosti, aniž by tyto vlastnosti byly jednoznačně

prokazatelné či prokázané.

Evropský rozměr tohoto pojmu může však mít i neutrální povahu a může

být rovněž spojován spíše s hospodářským nežli s politickým a právním

světem.

Někdy je také vzpomínán pojem veřejné služby, který je předcházejícím

pojmem veřejné správy. Pojem veřejná služba má ale různé významy.

Především je třeba rozlišit veřejnou službu jako bytí ve službě na straně

jedné a jako užitečnou veřejnou činnost na straně druhé.

Veřejná služba jako bytí ve službě označuje povolání, případně

zaměstnání u státu nebo obecněji u veřejné korporace.

Veřejná správa v materiálním smyslu

Zatímco veřejnou správou v materiálním smyslu je označován souhrn

všech správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední

i místní úrovni a s poskytováním veřejných služeb, veřejná správa

ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou

buďto úřady jakožto přímí nositelé veřejné správy, nebo

ústřední osoby vykonávající úkony správní povahy, anebo

zařízení v postavení nepřímých subjektů veřejné správy.

V našem českém prostředí je poměrně rozšířena institucionální definice

veřejné správy jakožto součtu vymezené státní správy a územní, případně

zájmové samosprávy.

Instituce členěné podle míry zapojení do veřejné správy

------------------------------------------------------------------------

Na veřejnou správu se můžeme z hlediska členění dívat z několika

pohledů. Pro účely tohoto studijního materiálu je, „podle mého názoru“, třeba

se zaměřit na členění institucí podle míry zapojení do veřejné správy.

- 15 -

Instituce vykonávající přímo (nebo zprostředkovaně) veřejnou správu jsou

následující:

- ministerstva

- ostatní ústřední orgány státní správy

- územní orgány státní správy (finanční úřady, apod.)

- veřejné ozbrojené i neozbrojené sbory (Policie, Hasičský záchranný

sbor)

- obce (veřejnou správu vykonávají jak formou na ně přenesené státní

správy, tak realizací samostatné působnosti)

- další instituce (profesní komory, vysoké školy, nadace, atd.)

Existují však také instituce, jejichž poslání je zcela jiné nebo převážně jiné

(případ vlády, která bývá někdy začleňována do první skupiny), než výkon

veřejné správy, ale přesto často svou činností veřejnou správu ovlivňují.

Patří sem např.:

- parlament

- vláda

- ústavní soud

- další instituce, např. Nejvyšší kontrolní úřad.

Výše uvedené členění je příkladem toho, že veřejná správa vůbec není

nějaký izolovaný celek sám pro sebe.

Jeho vnitřně strukturovaný systém je zároveň součástí ještě rozsáhlejšího

systému – viz dělba státní moci.

Členění veřejné správy uvnitř skupiny institucí, které přímo, případně

zprostředkovaně vykonávají veřejnou správu

-------------------------------------------------------------------------------------------

Další členění se nabízí uvnitř skupiny institucí, přímo (či zprostředkovaně)

vykonávající veřejnou správu. Jeho východiskem je rozlišení subjektů veřejné

správy:

- stát (státní orgány)

- územní samosprávné celky (kraje, obec)

- jiné subjekty

K tomuto členění je nutné poznamenat, že podle všeobecně rozšířeného

názoru pouze státní instituce vykonávají veřejnou správu přímo (originárně),

zatímco ostatní subjekty (včetně obcí), na které byla veřejná správa

delegována zákonem (např. obecní samospráva Ústavou), ji vykonávají

odvozeně.

Pro účel této studijní opory bude srozumitelnější používat výraz

zprostředkovaný výkon veřejné správy spíše pro případy, kdy např. státní úřad

nebo obec zajišťují veřejnou správu (poskytování určité služby)

prostřednictvím své např. příspěvkové organizace – nemocnice, domova

důchodců, knihovny, školy, hvězdárny, apod.

Výkon

správy

Vliv na

správu

Členění

subjektů

- 16 -

Členění veřejné správy z hlediska územního

---------------------------------------------------------

Na členění veřejné správy se také podíváme z hlediska územního. Toto

hledisko člení příslušné instituce do následujících úrovní:

1) úroveň ústřední (celostátní, republiková)

2) úroveň územní (regionální), kterou lze dále členit na:

a) úroveň krajskou

b) úroveň obecní (místní, lokální)

c) jiné úrovně (např. mikroregion), neboli takové úrovně, které

vybočují ze dvou předcházejících členění.

Je na místě zde ještě uvést jednu skutečnost a sice tu, že hojně užívaný

výraz územní úroveň, respektive územní správní orgány, vyjadřuje totéž,

co výraz regionální, tedy vše, co působí na menším než republikovém území.

Další často používaný výraz místní správa, případně orgány místní

správy, se často objevují ve významu územní (regionální), ale více je tento

pojem spjat s obecní nebo také lokální úrovní.

Průvodce studiem

Zvládli jste to. Prostudovali jste, předpokládám, že svědomitě, první

kapitolu. Možná jste trochu unaveni, ale to právem. Vynaložili jste hodně

času, energie i trpělivosti, abyste se něco naučili, dověděli, rozšířili si obzor,

získali nové poznatky a informace. I když vám jistě toto téma nebylo zcela cizí,

protože s veřejnou správou, jak je uvedeno ve studijním materiálu, se všichni

poměrně často setkáváme.

S H R N U T Í

Veřejnou správu možno chápat jako činnost (spravování, službu,

dozor atd.) ve veřejném zájmu. Veřejnou správu ale lze rovněž chápat

jako souhrn institucí, které veřejnou správu přímo vykonávají.

Na veřejnou správu také uplatňují vliv i instituce, které však tuto

veřejnou správu přímo nevykonávají.

V systému dělby státní moci lze veřejnou správu zařadit do moci

výkonné, když výsledky činnosti veřejné správy jsou rozmanité. Veřejná

správa zajišťuje síť škol, zdravotnických zařízení, ústavů sociální péče,

divadel, muzeí, zajišťuje komunální služby, územní plánování,

urbanistický vzhled měst a obcí, správu vodních toků, půdního fondu

apod.

Veřejnou správu v systému dělby státní moci chápeme jako moc

zákonodárnou, výkonnou a soudní.

Územní

hledisko

- 17 -

V souvislosti s veřejnou správou často zmiňujeme i pojem veřejná

služba. Za veřejnou službu jednak považujeme skutečnost bytí ve službě

na straně jedné a zároveň i jako užitečnou veřejnou činnost na straně

druhé.

Veřejná správa v materiálním smyslu je v podstatě souhrn všech

správních činností předmětně souvisejících s vládnutím na ústřední

i místní úrovni a s poskytováním veřejných služeb, veřejná správa

ve formálním smyslu je činností organizačních jednotek a osob, jimiž jsou

buďto úřady jakožto přímí nositelé veřejné správy, nebo úřední osoby

vykonávající úkony správní povahy, anebo zařízení v postavení

nepřímých subjektů veřejné správy.

Na veřejnou správu se můžeme z hlediska členění dívat z několika

pohledů:

- členění institucí podle míry zapojení do veřejné správy,

- členění veřejné správy uvnitř skupiny institucí, které přímo,

případně zprostředkovaně vykonávají veřejnou správu,

- členění veřejné správy z hlediska územního.

Průvodce studiem

Veřejná správa – je určitá činnost, ale veřejná správa – to je také služba.

A nejen ledajaká služba, ale služba, zabezpečující úspěšný chod a fungování

společnosti. A fungující společnost je předpokladem demokracie. A pokud

jdeme ještě dále, tak demokracie je předpokladem i zárukou spokojeného

a bezpečného života občanů.

Český král Jan Lucemburský měl ve štítu heslo: Ich dien, což

ve staroněmčině znamenalo: Sloužím. Když mohl sloužit český král, proč by

nemohla „sloužit“ i veřejná správa ? Jen vědět jak, kdy a komu.

Takže, abyste si upevnili své znalosti, odpovězte na následující kontrolní

otázky.

- 18 -

Kontrolní otázky

1) Vysvětlete, co rozumíte pod pojmem „veřejná správa“?

2) Popište veřejnou správu jako činnost.

3) Jak chápete veřejnou správu ve funkčním pojetí a v organizačním

pojetí.

4) Vymezte veřejnou správu jako soubor institucí.

5) Vysvětlete vztah mezi pojmem správy veřejné a správy soukromé.

6) Vysvětlete, co je to moc zákonodárná, výkonná a soudní.

7) Vyjmenujte některé instituce, vykonávající přímo nebo

zprostředkovaně veřejnou správu.

8) Jaké jsou výsledky činnosti veřejné správy.

9) Co rozumíte pod pojmem “veřejná správa v systému dělby státní

moci“.

10) Vysvětlete systém státní moci v trojrozměrné podobě.

11) Charakterizujte pojem veřejný statek a veřejný zájem.

12) Jak členíme veřejnou správu z hlediska územního.

13) Jak členíme instituce podle míry zapojení do veřejné správy.

Pojmy k zapamatování

- veřejná správa,

- soukromá správa,

- výsledky činnosti veřejné správy,

- moc zákonodárná,

- moc výkonná,

- moc soudní,

- instituce veřejné správy,

- funkční pojetí veřejné správy,

- organizační pojetí veřejné správy,

- provázanost veřejné správy,

- veřejná služba,

- veřejný statek,

- veřejná správa v materiálním smyslu,

- veřejná správa ve formálním smyslu,

- členění veřejné správy.

- 19 -

2. KONTROLA VEŘEJNÉ SPRÁVY

Cíl:

Po prostudování této kapitoly byste měli znát následující:

- vysvětlit pojem správní dozor,

- pochopit podstatu pojmu instanční kontrola,

- umět vysvětlit podstatu kontroly veřejné správy veřejností,

- hlavní význam vnitřní kontroly veřejné správy,

- umět popsat dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů,

- umět popsat dozor na výkonem přenesené působnosti.

Průvodce studiem

Pojem kontroly známe téměř ze všech hospodářských, případně i jiných

činností. Proto se tomuto pojmu nevyhneme ani v souvislosti s veřejnou

správou, kde má kontrola velmi důležité místo, má zde tedy své značné

opodstatnění. Tato kapitola bude právě tomuto tématu věnována a bude

pochopitelně navazovat na kapitolu první, kterou jste právě prostudovali.

Budete tedy vycházet z údajů a pojmů, které jste si v první kapitole

osvojili. Předpokládám, že studium této druhé kapitoly vám zabere asi dvě

hodiny času.

Správní dozor je významnou činností orgánů veřejné správy směřující

ven od správních orgánů a adresovanou fyzickým a právnickým osobám.

Jedná se především o správní úkony, které

1) mají v první fázi charakter sledování a vyhodnocování, zda

chování dozorovaných subjektů je „v souladu s normou“,

2) ve druhé fázi pak nastupuje uplatnění citlivějších prostředků, jako

jsou ukládání povinností, zákazy, sankce, případně oznámení

zjištěných skutečností policií ČR.

Z uvedeného vyplývá, že dozorová činnost správních úřadů (pro některé

oblasti veřejné správy nezbytná) má jednak charakter preventivní, ale

i represivní. Využívá tedy i státně mocenských prostředků. Patří sem např.

obchodní inspekce, stavební dozor, hygienický dozor, požární dozor,

veterinární dozor apod.

Na rozdíl od správního dozoru, který vykonavatelé veřejné správy směřují

ven, představuje kontrola veřejné správy vlastní dozor nad těmito

vykonavateli, tedy nad fungováním veřejné správy obecně, ale i konkrétně.

Kontrola veřejné správy přichází především zvenčí a směřuje dovnitř systému.

Správní

dozor

Kontrola

veřejné

správy

- 20 -

Některé formy kontroly:

- kontrola Parlamentem,

- kontrola Nejvyšším kontrolním úřadem,

- kontrola vládou,

- kontrola soudní,

a nově

- kontrola veřejností.

Kontrola veřejné správy veřejností je uplatňována zejména formou petic a stížností, účastí občanů na veřejných jednáních orgánů veřejné správy,

využíváním práva na informace o činnosti orgánů veřejné správy atd. Tyto

způsoby vycházejí z Listiny základních práv a svobod č. 2/1993 Sb.

A neoddělitelně patří mezi zásady demokratických principů fungování

a kontroly veřejné správy. Řadíme sem například i tisk, rozhlas, televizi apod.

Režim vyřizování petic je stanoven v zákoně č. 85/1990 Sb., o právu

petičním, ve znění pozdějších právních předpisů.

Od roku 1990 se obnovené samosprávné obce a od roku 2000 i kraje musí

zabývat stížnostmi občanů a orgány obcí a krajů, které jsou klientele veřejné

správy nejblíže mají povinnost tyto stížnosti vyřizovat, což vyplývá

z paragrafů o oprávněních občanů obce nebo kraje a z dalších kompetencí

orgánů obce nebo kraje (například § 102 odst. 2 písm. n/ zákona o obcích).

Listina základních práv a svobod – č. 2/1993 Sb. (část týkající se

politických práv – čl. 17, zakládá právo na informace a jemu odpovídající

povinnost informace poskytovat. Tento ústavní text získal své zákonné

převážně procesní rozpracování v zákoně č. 106/1999 Sb., o svobodném

přístupu k informacím. Tyto dvě právní normy mají především za cíl posílit

informovanost široké veřejnosti o fungování institucí veřejné správy.

Určitou spojitost s kontrolou (dozorem), případně se zjištěním závad, má

i zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu

veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem.

Obdobný zákon existoval již v minulosti, ale ten se týkal pouze orgánů

státu. Nová úprava zavazuje téměř veškeré výkonné instituce veřejné správy,

tedy i obce a kraje, a v jejich případě řeší též odpovědnost za škody způsobené

pochybením při výkonu samostatné působnosti.

Příklad

Občan Josef Novák oznamuje v místním tisku, že nesouhlasí, aby

chráněnou krajinou oblastí v určité lokalitě Vysočiny vedla plánovaná místní

komunikace a navrhuje nalézt jiné řešení vedení této komunikace tak, aby

chráněné území zůstalo nedotčeno. Případně může občan toto řešení, které

doporučuje, přímo přiložit.

Kontrola

veřejné

správy

veřejností

- 21 -

Instanční kontrola

Poněkud jiného druhu je tzv. instanční kontrola, realizovaná v režimu

správního řádu správními úřady vyšších stupňů (dozor nad rozhodováním

v rámci odvolacího řízení, řízení o rozkladu, o mimořádných opravných

prostředcích apod.). Vůči konkrétním podřízeným úřadům se instanční

kontrola sice jeví také jako vnější kontrola, ovšem z hlediska veřejné správy

jako relativně uzavřeného systému jde o kontrolu vnitřní, protože

kontrolovaný i kontrolující jsou součástí tohoto systému. Patří sem např.

Státní energetická inspekce, Inspekce životního prostředí, Školská inspekce

apod.

Vnitřní kontrola

V podobném duchu lze hovořit o různých formách vnitřní kontroly, která

je uplatňována uvnitř jednotlivých institucí (orgánů) veřejné správy. Tato

vnitřní kontrola uskutečňovaná uvnitř jednotlivých institucí veřejné správy je

typickou kontrolou a je zpravidla v podobě

a) kontrolních útvarů,

b) kontrolního oprávnění vedoucích,

c) kontroly různých orgánů, apod.

2.1. Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů

V obecném slova smyslu se jedná především o výsostné právo státu,

od jehož vůle, která je projevena především v ústavních a dalších zákonech,

se odvíjí samotná existence, postavení a působnost obecní samosprávy.

Stát jako dominující subjekt mezi subjekty působícími na svém území

založil v Ústavě právo územních samosprávných celků na samosprávu

(viz čl. 8 Ústavy) a dále stanovil, že stát může do činnosti územních

samospráv zasahovat, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem

stanoveným zákonem (čl. 101 odst. 4 Ústavy).

Tímto byly vlastně určeny meze možných ingerencí do činnosti územních

samospráv, které si stát sám sobě předem určil.

V zásadě tento dozor vykonává vůči krajům Ministerstvo vnitra

ve spolupráci s příslušnými ústředními správními úřady, a vůči obcím

rovněž Ministerstvo vnitra ve spolupráci s příslušnými ústředními

správními úřady, a dále krajské úřady.

Zde je nutné uvést, že tuto působnost vykonávají krajské úřady jako

přenesenou státní správu, vystupují vůči obcím v pozici „státních orgánů“,

neboť pouze taková konstrukce může být akceptovatelná s ohledem na znění

hlavy 7 Ústavy, v níž pro oblast samosprávy není mezi kraji a obcemi nastolen

vztah nadřízenosti a podřízenosti. To je též důvodem pro to, aby represivní

dozorová opatření vůči aktům obcí vydaným v samostatné působnosti mohlo

uplatňovat jen Ministerstvo vnitra a nikoliv krajské úřady.

Instanční

kontrola

Vnitřní

kontrola

Stát

- 22 -

Charakteristika dozoru

Dozor je charakterizován jako následný a je zaměřen na dodržování

zákonnosti, když toto je vyjádřeno jednak v zákoně o obcích – viz § 123

a v zákoně o krajích – viz § 81.

Následnost dozoru znamená, že opatření orgánů samospráv jsou

vykonatelná ihned po přijetí, případně po předepsaném vyhlášení, aniž

by se vyžadoval předchozí souhlas dozorujícího orgánu.

Je to uznání určité autonomie územních samospráv v oblasti samostatné

působnosti, vytvoření prostoru pro operativnost. Tento způsob dozoru však

rovněž představuje pro územní samosprávy i velkou odpovědnost v případě,

že by přijatá opatření byla dodatečně zrušena pro nezákonnost. Pokud by při

jejich předchozím výkonu někomu byla způsobena škoda, obec nebo kraj by ji

musely nahradit.

Po celou dobu existence okresních úřadů vykonávaly právě ony dozor

nad samostatnou působností obcí , když výjimku tvořila města Brno, Ostrava

a Plzeň, kde, obdobně jako v hlavním městě Praze, tuto úlohu plnilo přímo

Ministerstvo vnitra. Po roce 2000, od vzniku krajů, dozor nad zákonností

samosprávné činnosti obcí zůstal nadále okresním úřadům, pouze města Brno,

Ostrava a Plzeň přešla pod dozor místně příslušných krajských úřadů, zatímco

Ministerstvu vnitra příslušel dozor nad kraji a hlavním městem Prahou.

Zrušení okresních úřadů nutně přineslo zásadní změnu v oblasti

organizace dozoru, i když samotný charakter dozoru jako charakteristické

součásti státní správy se nezměnil.

Okresní úřady byly nahrazeny krajskými úřady a Ministerstvem

vnitra. Tato konstrukce dozoru vyžaduje úzkou součinnost obou partnerů.

Jejich podíl na dozoru lze charakterizovat tak, že jak krajský úřad, tak

Ministerstvo vnitra mohou dozor vůči konkrétní obci, respektive jejímu

opatření, zahájit, ale pouze Ministerstvo vnitra disponuje oprávněním

pozastavit účinnost či výkon opatření orgánu obce nebo podat návrh

soudu na jeho zrušení.

Jak je výše uvedeno, dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí

a krajů je aktivitou státní správy, (nebo v případě krajských úřadů přenesené

působnosti), která přichází až následně. Orgány obcí a krajů přijímají svá

opatření v zásadě bez nutnosti je předjednat s dozorovým orgánem nebo

dokonce žádat orgán dozoru o souhlas s vydáním opatření.

Tato zásada samostatnosti obcí a krajů při výkonu samosprávy

se projevuje i v průběhu dozoru, kdy dozorový orgán shledal rozpor opatření

se zákonem či jiným právním předpisem.

Obce a kraje mají totiž vždy možnost nevyčkávat zrušovacího

verdiktu soudu, ale naopak mohou si v předstihu své opatření samy

změnit nebo zrušit.

Tato možnost samozřejmě přispívá k urychlení nápravy nezákonností

a odlehčuje soudům. Ze stejného důvodu je obvyklou praxí, že dozorové

orgány po zjištění nezákonností nejprve přesvědčují orgány obcí a krajů

k samonápravě a teprve není-li k ní vůle přistoupit, nastupují razantnější

úkony jako je pozastavení (sistace), podání návrhu u soudu apod.

Dozor

Obce a kraje

- 23 -

Konečně nutno shrnout, že samotný dozor prováděný Ministerstvem vnitra

nebo krajskými úřady nevede bez ochoty obcí a krajů zrušit si vlastní opatření

k odstranění nezákonného stavu. K tomu je kompetentní pouze soud

a do doby jeho rozhodnutí lze předcházející situaci charakterizovat jako

právní spor mezi státem a územní samosprávou.

Veškerá dozorová opatření Ministerstva vnitra jsou podložena pouze

předpokladem nezákonnosti vyhlášky, usnesení zastupitelstva apod., až

soudy však rozhodují, zda se tento předpoklad ukáže správným, tedy

potvrdí či nepotvrdí.

Chybou by bylo považovat soudy za orgány dozoru. Dozor je totiž

především vyhledávací činnost úřednických orgánů. Soudy nastupují až po

všech ostatních kontrolních orgánech a činnost soudů lze označit především

za činnost napravovací.

Kdo tedy vykonává dozor nad samostatnou působností?

Rozdělme si tuto otázku na dvě a následně odpovězme.

1) Kdo vykonává dozor ?

- Ministerstvo vnitra

(vůči obcím a krajům)

2) Kdo může zrušit nezákonná opatření ?

- krajský soud (obce a kraje)

- Městský soud v Praze (městské části hlavního města Prahy)

- Ústavní soud (vyhlášky a nařízení)

- vždy může nezákonné opatření zrušit orgán, který jej vydal.

I když tato část studijního materiálu pojednává o dozoru nad samostatnou

působností, připomínám zde, že Ústavní soud zrušuje nejen vyhlášky, ale

i nařízení obcí a krajů, tedy oba dva typy právních předpisů, bez ohledu

na skutečnost, ve které působnosti obce či kraje byly vydány.

2.2. Dozor nad výkonem přenesené působnosti

Tento typ dozoru je kvalitativně odlišný od dozoru nad působností

samostatnou.

Přenesená státní správa není originární – původní vlastností

územních samospráv (na rozdíl od samostatné působnosti), a Ústava

(Hlava sedmá čl. 105) ji pouze předpokládá jako možnost, což vyplývá

z textu, že „výkon státní správy lze svěřit orgánům samosprávy jen tehdy,

stanoví-li to zákon“. Při výkonu přenesené působnosti se také orgány obcí a krajů pohybují

v rámci Hlavy třetí Ústavy, kde se hovoří o moci výkonné, mj. též o správních

úřadech a nikoliv v oblasti Hlavy sedmé, která je uvedena výše.

Vyhledávací

činnost

Dozor a

přenesená

působnost

- 24 -

Z výše uvedeného pak vyplývá, že při výkonu přenesené státní správy

se obce a kraje dostávají navzájem i ve vnějších kontaktech do vztahů

podřízenosti a nadřízenosti. Proto i dozor, který u tohoto typu působnosti

vykonávají krajské úřady vůči obcím a věcně příslušné ústřední správní úřady

vůči krajům a hlavnímu městu Praze, je charakteristický tím, že orgán dozoru

není jen vyhledávacím orgánem jako u samostatné působnosti, ale současně

též tím, kdo závadná opatření obce či kraje zruší.

Výjimku tvoří nařízení obcí a krajů, tedy právní předpisy, které je

oprávněn zrušit pouze Ústavní soud.

Možno tedy konstatovat, že dozor nad výkonem přenesené působnosti

obcí vykonávají Ministerstvo vnitra a krajský úřad v přenesené působnosti.

Dozor se provádí následně a zjišťuje se při něm soulad nařízení obce se

zákony a soulad usnesení, rozhodnutí a jiných opatření orgánů obce, které

nejsou nařízeními obce, se zákony, jinými právními předpisy nebo v jejich

mezích též s usneseními vlády nebo se směrnicemi ústředních správních

úřadů.

Při vlastním výkonu dozoru je krajský úřad oprávněn

- požadovat na obci poskytnutí informací potřebných pro výkon

dozoru ve stanovených lhůtách,

- navrhovat obci změny nebo zrušení nezákonného nařízení,

rozhodnutí nebo opatření jejich orgánů ve stanovené lhůtě.

Odporuje-li nařízení obce zákonu, vyzve krajský úřad obec ke zjednání

nápravy. Nezjedná-li obec nápravu do 30 dnů od doručení výzvy, navrhne

krajský úřad Ministerstvu vnitra pozastavení účinnosti této obecně závazné

vyhlášky. O tomto návrhu vyrozumí krajský úřad starostu obce.

Ministerstvo vnitra přezkoumá návrh krajského úřadu, a shledá-li, že

obecně závazná vyhláška obce je opravdu v rozporu se zákonem, rozhodne

o pozastavení její účinnosti. Ministerstvo vnitra potom musí pozastavit

účinnost obecně závazné vyhlášky obce v případě jejího rozporu se zákonem

i bez návrhu krajského úřadu, pokud není takový podán do 30 dnů ode dne

účinnosti obecně závazné vyhlášky obce. Rozhodnutí Ministerstva vnitra

o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky nabývá právní moci dnem

doručení jeho písemného vyhotovení obecnímu úřadu.

Ministr vnitra podá nejpozději do 15 dnů od pozastavení činnosti obecně

závazné vyhlášky obce návrh na její zrušení Ústavnímu soudu. Jestliže

Ústavní soud tento návrh odmítne, zamítne nebo řízení zastaví, rozhodnutí

Ministerstva vnitra o pozastavení účinnosti obecně závazné vyhlášky obce

pozbývá platnosti dnem, kdy rozhodnutí Ústavního soudu nabude právní

moci.

Zjedná-li příslušný orgán obce nápravu před rozhodnutím Ústavního

soudu o návrhu, Ministerstvo vnitra své rozhodnutí o pozastavení účinnosti

obecně závazné vyhlášky obce zruší do 15 dnů od doručení usnesení

příslušného orgánu obce o zjednání nápravy Ministerstva vnitra.

Dozor a krajský

úřad

- 25 -

Úkol k zamyšlení

Charakterizujte rozdíl mezi správním dozorem a kontrolou veřejné správy,

když předpokládám, že budete vycházet především z poznatků získaných

z tohoto studijního materiálu a zároveň i z doporučených studijních materiálů,

jakož i z právních předpisů týkajících se této problematiky.

S H R N U T Í

Druhá kapitola tohoto studijního materiálu představuje studentům

problematiku správního dozoru a kontroly v oblasti veřejné správy.

Správní dozor je významnou činností orgánů veřejné správy, směřující

ven od správních orgánů a adresovanou fyzickým a právnickým osobám.

Dozorová činnost správních úřadů má jednak charakter preventivní,

ale i represivní.

Kontrola veřejné správy představuje vlastní dozor nad vykonavateli

veřejné správy, tedy nad fungováním veřejné správy obecně, ale

i konkrétně. Kontrola veřejné správy přichází především zvenčí

a směřuje dovnitř systému.

Kontrola veřejné správy veřejností je uplatňována zejména formou

petic a stížností, účastí občanů na veřejných jednáních orgánů veřejné

správy, využíváním práva na informace o činnosti orgánů veřejné správy

apod.

Pod pojmem dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů

si představme v obecném slova smyslu především výsostné právo státu,

od jehož vůle, která je projevena především v ústavních a dalších

zákonech, se odvíjí samostatná existence, postavení a působnost obecní

samosprávy.

Dozor je charakterizován jako následný a je zaměřen na dodržování

zákonnosti, když následnost dozoru znamená, že opatření samospráv jsou

vykonatelná ihned po přijetí, případně po předepsaném vyhlášení, aniž

by se vyžadoval předchozí souhlas dozorujícího orgánu.

Průvodce studiem

Podařilo se vám jistě úspěšně prostudovat druhou kapitolu tohoto

studijního materiálu, jejímž cílem bylo představit názorně kontrolu veřejné

správy. Kontrola a kontrolní činnost se vyskytuje ve všech hospodářských,

případně i jiných činnostech, proto se s ní setkáváme i v oblasti veřejné

správy.

Věřím, že pojetí kontroly, které jsem v tomto studijním materiálu zvolila

jste pochopili, tudíž předpokládám, že vám nebude činit potíže odpovědět na

kontrolní otázky a vysvětlit a popsat základní pojmy k zapamatování. Pokud

vám to nepůjde podle vašich představ nezbude nic jiného, než se ještě vrátit

jednou ke studiu této druhé kapitoly. Ale to jistě není váš případ, že ?

- 26 -

- Správní dozor je vnější působení orgánů veřejné správy. Může být

prováděn jen na základě zákona a zákonnými způsoby.

- Správní dozor slouží v příslušných úsecích státní správy k ochraně

veřejného zájmu.

- Kontrolu veřejné správy provádějí především orgány vně systému

veřejné správy a veřejnost. Uvnitř systému funguje instanční

dozor a jiné mechanismy vnitřní kontroly.

- Správní dozor směřuje ze systému veřejné správy ven, kontrola

veřejné správy směřuje převážně zvenčí dovnitř systému veřejné

správy.

Kontrolní otázky

1) Co ve své podstatě představuje kontrola veřejné správy.

2) Jaké znáte druhy kontrol veřejné správy.

3) Vyjmenujte některé inspekční orgány veřejné správy.

4) Jaké znáte formy kontroly veřejné správy.

5) Jak je především uskutečňována kontrola veřejné správy veřejností.

6) Jak byste charakterizovali správní dozor a jaké vykonává správní úkony.

7) Čím je charakteristická kontrola veřejné správy.

8) Co je to instanční kontrola .

9) V čem spočívá podstata dozoru nad výkonem samostatné působnosti obcí

a krajů.

10) V čem spočívá podstata dozoru nad výkonem přenesené působnosti.

11) Jak je charakterizován dozor v zákoně o obcích.

12) Jaké jsou dvě fáze správního dozoru.

Průvodce studiem

Vážení studenti,

prostudování shrnutí kapitoly týkající se kontroly a dozoru v oblasti

veřejné správy jste jistě dobře zvládli a já předpokládám, že stejně dobře se

vám podaří zodpověděti kontrolní otázky, které vám předkládám v tomto

materiálu a také vysvětlit pojmy, které jsou z této kapitoly určené

pro studenty tohoto studijního materiálu k zapamatování.

Přeji vám, ať se vám toto vše podaří a můžete začít studovat další

kapitolu.

- 27 -


- kontrola veřejné správy,

- správní dozor,

- správní úkony správního dozoru,

- formy kontroly veřejné správy,

- instanční kontrola,

- vnitřní kontrola,

- vnější kontrola,

- dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí a krajů,

- dozor nad výkonem přenesené působnosti,

- následnost dozoru,

- dozorová opatření,

- zrušovací verdikt,

- informace potřebné pro výkon dozoru.

Vážení čtenáři,

následující kapitola bude věnována reformním procesům ve veřejné

správě. Domnívám se, že by bylo dobré, ještě před tím, než začnete studovat

tuto kapitolu, abyste se seznámili alespoň částečně s některými událostmi,

které se v devadesátých letech minulého století v naší společnosti staly. Proto

jsem pro vás připravila takový stručný přehled toho, co považuji za podstatné.

Počátkem devadesátých let se podařilo zrušit celý systém národních

výborů (místních, případně městských, okresních a krajských), vytvořit

samosprávné obce a zřídit okresní úřady jako orgány státní správy

s všeobecnou působností v území okresů. K tomu bylo třeba změnit dosud

platnou Ústavu, aby bylo možno přijmout další nezbytné zákony, jimiž

byly první zákon o obcích (zák. č. 367/1990 Sb.), zákon o volbách

do zastupitelstev v obcích (zák. č. 368/1990), zákon o okresních úřadech,

úpravě jejich působnosti a některých dalších opatřeních s tím

souvisejících (zák. č. 425/1990 Sb.) a zákon č. 418/1990 Sb. o hlavním

městě Praze. Tím byla vytvořena právní východiska k první fázi

decentralizace v České republice. Složitějším problémem bylo řešení druhého samosprávného stupně.

Na politické scéně se od roku l990 stále hlasitěji začaly prosazovat názory

usilující o obnovu zemského zřízení. Proto vláda České republiky zřídila

v září roku 1990 vládní komisi pro zemské zřízení, která navrhla čtyři možné

modely uspořádání České republiky, na jejichž základě pak Ministerstvo

vnitra předložilo vládě dvě varianty:

- zemskou variantu

a

- regionální variantu.

Vláda se v srpnu 1991 rozhodla pro první variantu, tj. variantu

zemskou, tedy pro zemské uspořádání České republiky a v únoru 1992

přijala vládní návrhy pěti zákonů, jimiž mělo být toto územněsprávní

uspořádání realizováno.

Zrušení systému

národních

výborů

- 28 -

Šlo o tyto vládní návrhy:

návrh tří novel zákonů o obcích, o okresních úřadech a o hlavním

městě Praze,

a

návrh dvou zákonů – o zemské samosprávě

– o statutárních městech a městech se zvláštním

postavením

Zákonný sbor, Česká národní rada však tyto zákony již neprojednala,

protože se blížil rozpad federace, když tímto byla správní reforma na jistou

dobu odsunuta.

Tím, že v roce l990 byly zrušeny všechny tři stupně národních výborů,

včetně krajských, ale přitom kraje jako správní článek byly zachovány, byl tak

uvolněn prostor, kterého obratem využila ministerstva a některé jiné ústřední

orgány státní správy k tomu, aby zřídily v rámci svých resortů zvláštní

(nekoncentrované) orgány státní správy, které zřídily v krajských městech

svoje detašovaná pracoviště, která byla údajně nezbytná jako odvolací orgány

proti prvoinstančnímu rozhodování okresních úřadů.

V okresech působily okresní úřady jako orgány státní správy I. instance

anebo jako orgány odvolací v případech, kdy v první instanci rozhodovaly

v přenesené působnosti obce, zejména obce s pověřenými obecními úřady.

Nutno podotknout, že počet těchto obcí se v průběhu doby několikrát měnil,

až se ustálil na počtu cca 380 obcí. Vedle okresních úřadů působila v území

okresů celá řada zvláštních, tzv. nekoncentrovaných orgánů státní správy,

jejichž počet se postupně zvyšoval, nikoli však na základě reformní strategie,

ale spíše na základě praktik silnějších ministrů, kteří si zřízení těchto orgánů

v rámci svého resortu dovedli prosadit. Některé z těchto územních orgánů

státní správy působily v území, které nesdílelo hranice okresů, jako například

finanční úřady, clení úřady, báňské úřady apod.

V ústřední státní správě byly provedeny různé strukturální změny, ale ani

v tomto případě nešlo o koncepčně připravenou reformu. Bylo zřízeno deset

nových ministerstev, jako například Ministerstvo životního prostředí (již

od 1. ledna 1990), Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho

privatizaci a Ministerstvo státní kontroly (obě ministerstva od 12. srpna 1990),

Ministerstvo mezinárodních vztahů (od 1. června 1990), Ministerstvo pro

hospodářskou soutěž (od 31. října 1990) apod. Ve stejné době došlo naopak

ke zrušení 9 ministerstev. Několikrát byla měněna působnost jednotlivých

ministerstev a jejich ústředních orgánů státní správy, některé tyto orgány měly

úplně nové úkoly, které do té doby nebyly v ústřední správě republiky vůbec

zabezpečovány, jindy docházelo k přesunu působnosti mezi jednotlivými

ministerstvy apod.

S výše uvedenými změnami byly spojeny velké přesuny pracovníků

ústřední státní správy, která se tak vyznačovala poměrně značnou flexibilitou.

Vládním místem pro zpracování strategie reformy veřejné správy

se stal tzv. Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky,

v jehož čele stál tehdy místopředseda vlády Jan Kalvoda, který byl v této

době současně předsedou ODA, tehdejší druhé největší koaliční strany.

Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky byl zřízen

na základě zákona České národní rady číslo 474/1992 Sb., o opatřeních

v soustavě ústředních orgánů státní správy České republiky.

Detašovaná

pracoviště

- 29 -

Spojení legislativní činnosti vlády s činností týkající se přípravy koncepce

reformy veřejné správy a její implementace bylo výhodným řešením a bylo

tak též hodnoceno zahraničními experty. Praktická situace však byla méně

výhodná, protože v otázkách správní reformy nebylo shody ani v Poslanecké

sněmovně, ani v samotné tehdejší koaliční vládě, kde především ministři

nejsilnější koaliční strany ODS a zároveň i předseda vlády, který byl jejím

předsedou, upřednostňovali ekonomickou reformu před reformou správní.

Úřad pro legislativu a veřejnou správu České republiky vypracoval,

za účasti širokého expertního týmu složeného převážně z praktiků obecní

samosprávy a ústřední i územní státní správy, koncepci reformy územní

správy, koncepci reformy územní správy a později i návrh řešení reformy

ústřední státní správy, ale tyto koncepce většinou nebyly zařazeny na jednání

vlády. V Poslanecké sněmovně byla zřízena již v únoru roku 1993 dočasná

komise pro otázky územněsprávního uspořádání, v únoru 1994 změněná

na stálou komisi Poslanecké sněmovny pro reformu veřejné správy. Pod

tlakem této komise i celé Poslanecké sněmovny vláda projednala v září roku

1994 jediný koncepční dokument Záměry vlády České republiky v oblasti

reformy veřejné správy, který následně postoupila Poslanecké sněmovně.

V tomto dokumentu se vláda přihlásila k významným reformním iniciativám,

z nichž některé se jí podařilo prosadit v Poslanecké sněmovně, jako například

způsob voleb do vyšších územně správních celků nebo způsob vybavení

vyšších územně správních celků majetkem, většinu iniciativ se jí však prosadit

nepodařilo.

Vláda projednala a předložila v červnu a srpnu 1994 Poslanecké sněmovně

vládní návrh ústavních zákonů o vytvoření VÚSC a o působnosti VÚSC,

v nichž bylo navrženo zřízení 17 VÚSC a předpokládalo se převedení

zřizovatelské funkce k právnickým osobám a zařízením poskytujícím veřejné

služby do jejich samosprávné působnosti. Nejrozsáhlejší přesun se týkal

oblasti kultury, školství, silničního hospodářství, sociálního zabezpečení

a zdravotnictví. Debata nad těmito zákonnými návrhy byla silně politizovaná

a těžko se v Poslanecké sněmovně hledala dohoda.

Ještě horší osud však potkal slibovaný návrh zákona o právním postavení

pracovníků státní správy. I když vláda schválila již v srpnu 1993 návrh výše

uvedeného zákona a následně se k němu vyjádřily pozitivně i příslušné výbory

Poslanecké sněmovny, návrh paragrafového znění zákona předloženého

v červenci 1994, ani jeho přepracované znění z ledna 1995 s jistými

omezeními proti původnímu návrhu (například vyloučení definitivy) vláda již

neprojednala.

31. května a 1. června 1996 se konaly parlamentní volby, ze kterých

vzešla druhá koaliční vláda Václava Klause. Tato koaliční vláda byla

od počátku složena ze tří stran: ODS, KDU-ČSL a ODA.

Koaliční strany uzavřely 27. června 1996, ještě před programovým

prohlášením vlády, koaliční dohodu, v níž se dohodly na zásadních krocích

v oblasti státní správy a samosprávy. Ty byly vtěleny do programového

prohlášení vlády předneseného předsedou vlády v Poslanecké sněmovně

Parlamentu 23. června 1996. Kromě přihlášení se vlády k racionalizaci

a decentralizaci veřejné správy zejména formou zřízení regionální samosprávy

se v něm zdůrazňuje důležitost aparátu veřejné správy s cílem zlepšit jeho

profesionalitu, zvýšit jeho prestiž a respektovat jeho politickou a stranickou

nezávislost.

Koncepce

reformy

úřední

správy

- 30 -

Druhá koaliční vláda zahájila svoji činnost změnami ve struktuře

a působnosti některých ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy.

Zejména bylo zrušeno Ministerstvo hospodářství a jeho působnost byla

rozdělena mezi celou řadu ministerstev, jmenovitě ve věcech telekomunikací

a pošt na Ministerstvo dopravy a spojů, ve věcech regionální politiky, politiky

bydlení, územního plánování a stavebního řádu, investiční politiky

a cestovního ruchu na nově zřízené Ministerstvo pro místní rozvoj, ve věcech

státních informačního systému na nově zřízený Úřad pro státní informační

systém. Součástí poměrně rozsáhlé restrukturalizace na úrovni ústřední státní

správy bylo i zrušení Úřadu pro legislativu a veřejnou správu, jehož působnost

v oblasti legislativy byla přenesena na Ministerstvo spravedlnosti, a působnost

v oblasti veřejné správy nebyla přenesena nikam. K tomuto bodu

se v Důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona přímo uvádí, že plnění

úkolů vyplývajících z reformy veřejné správy se nepřevádí výslovně na žádný

z ústředních orgánů státní správy, neboť jde o průřezovou agendu, která

se týká více ústředních orgánů státní správy. Vláda pak v březnu 1997 svým

usnesením rozhodla předat tuto působnost ministryni spravedlnosti a ministru

vnitra.

Na úseku právního řešení územní samosprávy předložila vláda v květnu

1997 další variantu vládního návrhu ústavního zákona o vytvoření VÚSC,

v němž navrhuje zřídit 13 těchto celků. Debata zahájená v Parlamentu v roce

1994 tak pokračovala a koncem roku 1997 vyústila v přijetí výše zmíněného

ústavního zákona o vytvoření VÚSC, jímž bylo zřízeno 14 krajů včetně

hlavního města Prahy s účinností až od l. ledna 2000. Kromě vládního návrhu

byly na půdě Poslanecké sněmovny předloženy i další dva návrhy ústavního

zákona o vytvoření VÚSC v rámci poslanecké iniciativy s variantami 9, 11,

13 a 14 VÚSC.

Protože koaliční vláda Václava Klause podala 30. listopadu l997 demisi,

nestačila ani reagovat na stanovisko Evropské komise z července l997

k žádosti České republiky o členství v Evropské unii. V tomto stanovisku byly

formulovány výhrady k pomalému postupu reformy veřejné správy v České

republice a definovány nedostatky současného stavu, jmenovitě:

- neexistence regionální samosprávy a s tím spojené nedostatky

regionální politiky,

- absence právní úpravy postavení veřejných zaměstnanců, krátce

řečeno neexistence zákona o státní službě,

- nedostatky v systému a funkčnosti státní správy v jejím celku

(nedostatečné kapacity, malé finanční zdroje, obecně nízká výkonnost

systému atd.),

- neexistence strategie reformy veřejné správy, jež by se měla (pokud by

byla vypracována a schválena) postupně, ale s dostatečnou vehemencí

a rychlostí realizovat.

Pokud jde o systém státní správy, posudek si všímá toho, že v systému

ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy nejsou vždy odděleny

regulatorní funkce a zásadní strategické činnosti od funkce výkonné,

operativní, a že v systému chybí nezávislé kontrolní orgány, což je ilustrováno

zejména na úseku finanční kontroly. Konstatuje se, že důvěra veřejnosti

ve státní správu je velice nízká a je negativně ovlivněna dědictvím minulosti,

Stanovisko

Evropské komise

Oddělení funkcí

- 31 -

neboť značný počet úředníků pracoval ve státní správě za komunistického

režimu. V systému je přítomna korupce, která může vzrůstat.

Toto kritické stanovisko Evropské komise muselo dříve nebo později

působit jako silný tlak na vládu republiky, která bude uplatňovat

proevropskou politiku a snažit se o vstup do Evropské unie.

Koncem roku 1998 se ujala své úlohy nová vláda pod předsednictvím

Ing. Jana Tošovského, do té doby generálního guvernéra Česné národní

banky, jejímž hlavním úkolem bylo připravit zemi k řádným volbám

do Poslanecké sněmovny Parlamentu. Vláda stačila projednat a schválit

materiál předložený ministrem vnitra o dalším postupu v reformě veřejné

správy. Reforma veřejné správy je považována za dlouhodobý proces, ale

v současné etapě reformy vláda považuje za nutné:

- uvést postavení a úkoly orgánů územní samosprávy do souladu

s ústavou ČR a s dokumenty EU,

- přistoupit k nezbytné decentralizaci státní správy na orgány územní

samosprávy a k dekoncentraci státní správy na nižší stupně správních

orgánů při respektování zásady subsidiarity,

- provést dělbu působnosti v samosprávě mezi obce a VÚSC,

- přistoupit k právní úpravě státní služby,

- vybudovat správní soudnictví a v souvislosti s tím nově upravit

správní řízení,

- vytvořit předpoklady pro stabilitu státní správy, její zefektivnění

a ochranu před politickými vlivy.

Záměry vlády v reformě veřejné správy jsou v materiálu podrobně

popsány v členění na územní samosprávu,

územní státní správu

a

ústřední státní správu

a navrhovaná věcná řešení mají být využita při přípravě konkrétních vládních

návrhů zákonů uvedených v harmonogramu, který tvořil nedílnou přílohu

usnesení tehdejší vlády. Součástí záměrů vlády byla též státní služba

a vzdělávání správních úředníků na všech úrovních, reformy právního řádu

a kontrola veřejné správy, i když tyto části jsou v materiálu zpracovány pouze

v obecné rovině. Vláda též rozhodla, že výkon státní správy na úrovni kraje

bude svěřen orgánům VÚSC (společný model státní správy a samosprávy).

Do doby, než bude přijata potřebná zákonná úprava, pověřuje vláda

Ministerstvo vnitra plnit úlohu ústředního orgánu pro reformu veřejné správy

a koordinovat na tomto úseku plnění úkolů ostatními orgány státní správy.

Výše uvedená situace přetrvala i celé funkční období další vlády pod

předsednictvím Miloše Zemana, jež vzešla z voleb, které se konaly v polovině

roku 1998. Tato vláda, která prohlásila, že v zahraniční politice bude

pokračovat v úsilí o vstup do EU, a která se ujímá moci necelých osm měsíců

poté, co Parlament přijal ústavní zákon o vytvoření VÚSC s účinností

od 1. ledna 2000, navázala na to, co bylo již připraveno, a urychleně

pokračovala v započaté reformě veřejné správy.

Vláda a reforma

- 32 -

Ve vládním programovém prohlášení z července 1998 je označena správní

reforma za jednu z pěti priorit vlády a vláda se v něm zavazuje:

- předložit Parlamentu zákonné předlohy, jež mají naplnit ústavní zákon

o vytvoření VÚSC z prosince 1997,

- předložit návrh zákona o státní službě za účelem stabilizovat,

odpolitizovat a zefektivnit státní aparát a současně přistoupit k redukci

státní správy v oblastech, kde se projevuje její byrokratická

přebujelost,

- předložit návrhy zákonů umožňujících rozšíření spoluúčasti občanů

(referendum, ombudsman),

- připravit daňovou a rozpočtovou reformu, posilující ekonomické

kompetence místních a krajských samospráv.

Vláda pak podrobněji ve svém prohlášení uvedla, jakými opatřeními hodlá

zastavit trend k neodůvodněnému nárůstu a byrokratizaci veřejné správy a jak

hodlá nastartovat obrat v negativním vnímání veřejné správy občany a přispět

k tomu, aby veřejná správa byla službou občanům a dalším subjektům.

Základní politická východiska vlády pro správní reformu představovala:

- provedení dělby pravomoci a působnosti mezi státní správou

a samosprávou s omezováním státní správy na nezbytné úkoly, jež

musí stát podle ústavy plnit,

- přesné vymezení kompetencí mezi jednotlivé orgány jak

v horizontální, tak ve vertikální linii,

- koncentraci řízení kvality veřejné správy včetně její profesionalizace,

apolitičnosti a celkové koordinace do jednoho vládního místa,

- posílení působnosti obcí tak, aby mohly účinněji uspokojovat potřeby

občanů,

- zákonné vymezení pojmu základní majetek státu a podstatné zpřísnění

a zprůhlednění pravidel pro nakládání s majetkem obcí,

- postupné vytváření podmínek pro dobrovolné spojování obcí

do větších celků tak, aby došlo ke snížení stávající rozdrobenosti obcí

ve prospěch lepšího výkonu jejich působnosti.

Z hlediska organizační stránky příprav strategie reformy veřejné správy

a její realizace byl v Ministerstvu vnitra vytvořen úsek pro reformu veřejné

správy řízený náměstkem. Pro meziministerskou koordinaci byl současně

vytvořen meziresortní tým na úrovni náměstků jednotlivých ministrů pod

vedením příslušného náměstka ministra vnitra.

Základem správní reformy bylo zpracování koncepce reformy veřejné

správy na Ministerstvu vnitra, její projednání v obou komorách Parlamentu

a následné schválení vládou. Vycházelo se z přesvědčení, že správní reforma

je komplexní, dlouhodobý proces, složený z celé řady složek. Ve vládou

schváleném dokumentu se rozlišují dílčí koncepce přípravy pracovníků

ve veřejné správě, informatizace ve veřejné správě, zvýšení účinnosti řízení

ve veřejné správě a zvýšení účinnosti veřejné kontroly. Tyto koncepce byly

následně zpracovány a vládou postupně schvalovány.

Reforma,

priorita vlády

Politická

východiska

vlády pro

reformu

- 33 -

Koncepce měla část analytickou a z ní vycházející část návrhovou, v níž

se navrhuje:

- další fáze decentralizace a dekoncentrace státní správy,

- zvýšení horizontální i vertikální koordinace,

- snížení míry přerozdělovacích procesů přes státní rozpočet (omezení

příliš centralistického systému daňového určení),

- zvýšení efektivnosti výkonu veřejného sektoru (veřejných služeb),

- zkvalitnění výkonu veřejné správy prostřednictvím moderních

manažerských metod, forem a nástrojů řízení,

- zvýšení systémovosti ve veřejné kontrole,

- propracování sjednoceného systému přípravy pracovníků ve veřejné

správě...

První legislativně ukončenou etapou správní reformy vlády Miloše

Zemana byl balík návrhů zákonů připravených na Ministerstvu vnitra,

Ministerstvu financí a Ministerstvu pro místní rozvoj k provedení ústavního

zákona o vytvoření VÚSC, jež vláda projednala a jako vládní návrhy zákonů

postoupila Poslanecké sněmovně Parlamentu koncem roku 1999. Po

náročných jednáních v obou komorách Parlamentu byly přijaty:

- zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),

- zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),

- zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů,

- zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,

- zákon č. 132/2000 Sb., o změně některých zákonů souvisejících

se zákonem o krajích, zákonem o obcích, zákonem o okresních

úřadech a zákonem o hlavním městě Praze,

- zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech,

- zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků

z majetku České republiky do majetku krajů,

- zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech,

- zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování

v právních vztazích,

- zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti

s přijetím zákona o majetku ČR a jejím vystupování v právních

vztazích,

- zákon č. 234/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní

územním samosprávným celkům a některým státním fondům,

- zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje,

- zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů.

Volby do zastupitelstev krajů se konaly 12. listopadu 2000 a od l. ledna

2001 začala tato zastupitelstva a další orgány kraje, tj. především rada kraje,

hejtman a krajský úřad vykonávat vlastní činnost. Krajský úřad působí

v rámci krajské samosprávy a podobně, jako je tomu na obecní úrovni,

vykonává jemu přikázané samosprávné úkoly a současně přenesenou

působnost v oblasti státní správy.

Pokud se jedná o vládní návrh zákona o službě státních zaměstnanců

ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců ve služebních

úřadech byl předložen vládou do Poslanecké sněmovny počátkem roku 2001,

jeho projednávání bylo velmi složité, ale nedošlo k jeho schválení.

Návrhová část

koncepce

Přijaté zákony

- 34 -

Průvodce studiem

Přesto, že tato část studijního materiálu je určena jen pro ty zájemce, kteří si

chtějí problematiku reformy veřejné správy v České republice rozšířit o něco

navíc, domnívám se, že těchto zájemců bude značná část, neboť problematika

reformy veřejné správy je opravdu složitá a myslím si, že i tento text přispěje

k lepšímu pochopení celého procesu reformy veřejné správy.

- 35 -

3. REFORMNÍ PROCESY VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ V ČR


dostává se vám do ruky kapitola zabývající se reformními procesy

ve veřejné správě v České republice. Tato reforma veřejné správy se dotýkala

každého občana. Proto bych chtěla, abyste se s jejím průběhem dobře

seznámili a abyste si mohli na celý průběh reformy udělat vlastní názor. Byli

jsme totiž všichni „u toho“, když se tento koncept reformy připravoval,

v nejrůznějších kruzích diskutoval a nyní se nás všech reformovaná veřejná

správa dotýká. Reforma tady proběhla, její tvůrci tvrdí, že podle předpokladů,

tedy dobře.

Byl to ten „zaručeně správný krok"?

Je u nás méně úředníků, než bylo před reformou?

Jsou občané s reformou veřejné správy spokojeni?

Je reforma veřejné správy především pro občana?

Tak na tyto a další otázky v tomto studijním materiálu, ani v této kapitole

odpověď nenajdete. Na ty si může odpovědět každý z nás, kdo se už

s reformovanou veřejnou správou setkal a má s ní vlastní zkušenosti.

Cíl:


definovat cíle reformy veřejné správy, její význam a smysl,

vyjmenovat úrovně reformy veřejné správy,

popsat fáze reformy veřejné správy,

charakterizovat organizaci a řízení procesu reformy veřejné správy.

3.1. Reforma veřejné správy, její význam a smysl

Průvodce studiem

Žijeme v době velkých změn. Jednou takovou velmi podstatnou změnou byla

i reforma veřejné správy, kterou se vám pokouším, vážení čtenáři, v této

kapitole přiblížit. Je mým přáním, aby tato třetí kapitola byla pro vás stejně

zajímavá, jako ty ostatní, a abyste čas nad jejím studiem strávený

nepovažovali za zbytečný.

Vždyť dříve, či později se tato reforma dotkne každého z nás. Někteří už třeba

máte nějaké vlastní zkušenosti s veřejnou správou, ale i tak se domnívám,

že studium této kapitoly pro vás nebude ztraceným časem. Přeji vám úspěchy

ve studiu.

Celospolečenské změny na počátku 90. let zcela zásadně změnily do roku

1989 platná ekonomická pravidla, společenské rámce a konvence. Odklon

od pětiletého centralistického plánování a řízení národního hospodářství

v rámci tehdejšího politicko-ekonomického uspořádání, mnohdy nazývaného

„východním blokem“, znamenal pro celou společnost přechod

k demokratickým principům, tržnímu hospodářství a později přípravu

- 36 -

na „vstup do politicky a geograficky nedělené Evropy“ - vlasti národů žijících

na území několika států se svrchovanou vrcholovou i místní veřejnou správou.

Úkolem reformy veřejné správy bylo v maximální možné míře

odstranit dosavadní nedostatky v jejím výkonu. Vláda v roce 1998 ustavila

garantem reformy veřejné správy Ministerstvo vnitra. Na základě koncepce

reformy veřejné správy, kterou schválila vláda a následně doporučila

Poslanecká sněmovna, byly připraveny potřebné zákony pro realizaci reformy

územní veřejné správy. Z možných alternativ zvítězil tzv. spojený model

veřejné správy, tzn. že orgány samosprávy vykonávají na základě

zvláštních zákonů vedle samosprávy také státní správu v přenesené

působnosti.

Cílem reformy veřejné správy bylo na jedné straně v maximální míře

zkvalitnit a modernizovat výkony veřejné správy a na straně druhé

přiblížit veřejnou správu občanům. Jedním z aktuálních kroků bylo

přenesení působností 73 okresních úřadů na 205 obcí s rozšířenou

působností.

Reforma vycházela z uplatnění zejména následujících zásad:

reforma územní veřejné správy v duchu takzvaného spojeného modelu,

tedy modelu, v němž jsou úřady samosprávy pověřeny výkonem státní

správy v přenesené působnosti,

přenesení kompetencí ze státní správy na samosprávu v maximálně

dosažitelné míře, tedy provedení decentralizace,

přenesení kompetencí ve výkonu státní správy z ústřední úrovně na nižší,

resp. obecní a krajský stupeň veřejné správy v maximálně dosažitelné

míře, tedy provedení dekoncentrace.

Reforma veřejné správy probíhala na několika úrovních:

1. reforma územní správy (I. fáze - vznik krajských samospráv, II. fáze

zánik okresních úřadů),

2. reforma ústřední státní správy,

3. reforma modernizace způsobu výkonu veřejné správy (informatizace

veřejné správy; vzdělávání ve veřejné správě; veřejné a občanské

kontroly; dostupnost a kvalita veřejných služeb a řízení veřejného

sektoru).

I. fáze reformy veřejné správy V roce 2000 byl přijat právní rámec pro uskutečnění reformy územní veřejné

správy. V prvním kroku se jednalo zejména o zřízení krajských samospráv. S tím

souvisela příprava zákonů organizačních a kompetenčních (zákon o obcích,

krajích, atd.) a dále z oblasti finanční a majetkové (o rozpočtových pravidlech,

rozpočtovém určením výnosů některých daní územním samosprávným celkům a

některým státním fondům, atd.).

Dne 12. listopadu 2000 se uskutečnily volby do 14 krajských zastupitelstev.

V zákonné lhůtě, a to ve dnech 18. - 21. prosince 2000 byla svolána jejich první

zasedání. Následovalo zvolení hejtmanů, kteří se posléze ujali řízení další

činnosti krajských samospráv. Na základě schválených zákonů přešla na krajské

úřady první část působností z ústředních orgánů státní správy a okresních úřadů.

II. fáze reformy veřejné správy

Základním cílem II. fáze reformy bylo další rozvinutí decentralizačních

Úkoly reformy

veřejné správy

Cíl reformy

veřejné správy

Zásady

reformy

veřejné správy

Úrovně

reformy

veřejné správy

I. fáze reformy

veřejné správy

II. fáze reformy

veřejné správy

- 37 -

a dekoncentračních procesů. V této souvislosti docházelo k přesunutí kompetencí,

které byly dosud vykonávány orgány státní správy (tj. především okresními úřady

na samosprávu, ať již do samostatné nebo přenesené působnosti).

Pro přenos působností byla zvolena následující kritéria:

dostupnost pro občany,

počet obyvatel správního obvodu,

přenos prvoinstančního rozhodování na co nejnižší možnou úroveň

veřejné správy,

četnost vydaných prvoinstančních rozhodnutí na jednotlivých úsecích

státní správy,

efektivnost, kvalita a hospodárnost výkonu veřejné správy na příslušném

stupni,

náročnost přenášených působností na kvalifikovanost zaměstnanců úřadu.

Rozhodujícím obdobím ve II. fázi reformy veřejné správy byl 1. leden roku

2003. Ke dni 31. 12. 2002 byla ukončena činnost okresních úřadů a jejich

působnosti byly přeneseny převážně na orgány územních samospráv - obce

s rozšířenou působností a kraje a v některých případech na jiné správní úřady.

K 1. lednu 2003 došlo k řadě významných změn:

31. 12. 2002 ukončilo svoji činnost 73 okresních úřadů,

jejich kompetence byly přeneseny na 205 úřadů obcí s rozšířenou

působností, na krajské úřady a na další správní úřady,

obce získaly na převzetí těchto kompetencí od státu finanční příspěvky

na:

o přípravu budov,

o výkon státní správy v přenesené působnosti,

o pořízení nábytku a výpočetní techniky pro nevybavená

prázdná funkční místa,

stát poskytl samosprávným celkům movitý majetek k výkonu státní

správy přenesené působnosti,

úředníci okresních úřadů byli delimitováni na úřady obcí s rozšířenou

působností, krajské úřady a další správní úřady s přenášenými

agendami,

k dočasnému zajištění některých agend uzavřely některé obce

veřejnoprávní smlouvy s jinými obcemi s rozšířenou působností,

k informování veřejnosti o důležitých změnách ve veřejné správě

připravilo Ministerstvo vnitra mediální kampaň.

Územní samosprávné celky (obce

s rozšířenou působností)

Okresní úřady

Orgány státní správy (Pozemkový

úřad, Úřad pro zastupování státu

ve věcech majetkových, státní

oblastní archivy, aj.

- 38 -

Decentralizací státní správy došlo k posílení významu samosprávy. Tímto

krokem bylo od 1. 1. 2003 dosaženo lepší dostupnosti veřejné správy

pro občany, neboť sídla obcí s rozšířenou působností tvoří přirozená centra

správních obvodů. Přenosem prvoinstančního rozhodování v jednotlivých

oblastech státní správy na co nejnižší možnou úroveň veřejné správy

se občanům zjednoduší kontakt s úřady oproti minulosti, kdy některé žádosti

podávali na pověřeném obecním úřadu, ale s dalšími speciálnějšími museli

cestovat na okresní úřad ve vzdálenějším okresním městě. Obec nového typu

(obec s rozšířenou působností) začala tedy vykonávat od výše uvedeného

termínu dva druhy působností - samosprávnou činnost pro svou obec a výkon

státní správy v přenesené působnosti pro stanovený správní obvod.

Možno konstatovat, že reforma veřejné správy byla vlastně zahájena v roce

1990, kdy byly zrušeny národní výbory a byly obnoveny obecní samosprávy.

K výběru obcí s rozšířenou působností a vytváření jejich správních obvodů

se měla možnost vyjádřit každá obec České republiky prostřednictvím usnesení

zastupitelstva obce.

Příklad

Příklad působnosti okresních úřadů přenesených na obecní úřady obcí

s rozšířenou působností:

všeobecná vnitřní správa

- vydávání občanských průkazů,

- vydávání cestovních pasů,

- provádění ověření shody opisu nebo kopie s listinou a ověřování pravosti

podpisu,

- povolování provádění matričních zápisů i mimo úřední místnost,

- provádění ověření dokladů,

- plnění úkolů napomáhajících výkonu práv příslušníků romské komunity,

památková péče

- vydávání závazných stanovisek k zamýšlené obnově kulturní památky,

k zamýšlené stavbě, stavební změně nebo udržovacím pracím

na nemovitosti, která není kulturní památkou, ale je v památkové zóně

nebo v památkovém ochranném pásmu,

- poskytování finančního příspěvku na zvýšené náklady spojené

se zachováním a obnovou kulturní památky,

sociální zabezpečení

- rozhodování o poskytování příspěvku na výživu dítěte, poskytování

bezúročných půjček, příspěvků na opatření zvláštních pomůcek občanům

s těžkými vadami, nevidomým, neslyšícím, o poskytování přípěvků

na koupi motorového vozidla a na úhradu pojistného, příspěvku

na úpravu bytu,

- rozhodování o přiznání mimořádných výhod, vydávání průkazů

mimořádných výhod,

- rozhodování o poskytování jednorázových a opakujících se peněžitých

dávek sociálně potřebným občanům, kterým je poskytována sociální péče

ve zdravotnickém zařízení,

- určování osob, kterým bude vyplácen přídavek na dítě, rodičovský

příspěvek, příspěvek na bydlení nebo sociální příplatek,

- vyplácení dávek sociální podpory,

Obec

s rozšířenou

působností

- 39 -

sociálně-právní ochrana dětí

- výkon sociálně-právní ochrany dětí,

- pomoc rodičům při řešení výchovných a jiných problémů,

- výkon funkce opatrovníka a poručníka, provádění neodkladných úkonů v

zájmu dítěte,

- zprostředkování osvojení a pěstounské péče,

- sledování dodržování práv dítěte ve školských zařízeních pro výkon

ústavní výchovy a ochranné výchovy, v ústavech sociální péče a ve

zvláštních dětských zdravotnických zařízeních a v odborných ústavech,

civilní služba

- výkon působnosti na úseku státní správy ve věcech civilní služby občana,

- vydávání povolávacího příkazu k nastoupení civilní služby,

živnosti

- povolování volných, vázaných i koncesovaných živností,

doprava

- výkon působnosti speciálního stavebního úřadu ve věcech silnic II. a III.

třídy,

- vydávání registrace k provozování autoškoly,

- provádění zkoušek žadatelů o řidičská oprávnění,

- vydávání řidičských průkazů,

- vedení registru silničních vozidel,

životní prostředí a zemědělství

- vydávání územního rozhodnutí, jímž mají být dotčeny pozemky určené

k plnění funkcí lesa do výměry 5 ha lesa hospodářského a o souhlasu

k vydání rozhodnutí o umístění stavby nebo využití území do 50 m

od okraje lesa,

- rozhodování o odnětí lesních pozemků plnění funkcí lesa do výměry 1 ha,

- výkon speciálního stavebního úřadu ve věcech vydávání stavebních

povolení k provedení vodních děl,

- vydávání souhlasu ke stavbám, které mohou ovlivnit vodní poměry

na pozemcích s korytem vodního toku,

- ukládání pokut podnikající fyzické nebo právnické osobě za nedovolené

odběry vody a vypouštění odpadních vod,

- ochrana před povodněmi,

- určování jakostních tříd, normovaných a minimálních stavů zvěře,

- rozhodování o uznání honitby,

- vydávání a odebírání loveckých lístků,

- vydávání zúčtovatelných plomb a lístků o původu zvěře,

- udělování souhlasu k odnětí půdy ze zemědělského půdního fondu, má-li

být dotčena zemědělská půda a půda dočasně neobdělávaná o výměře

do 1 ha,

- udělování souhlasu k nakládání s nebezpečnými odpady v množství

do 100 tun za rok,

- zpoplatnění středních zdrojů znečistění.

státní sociální podpora

V přechodném období od 1. ledna 2003 do 31. března 2004 přešel výkon

státní sociální podpory pouze na zákonem stanovené obce s rozšířenou

- 40 -

působností v sídlech okresních úřadů a dále na obce vyjmenované v zákoně.

Občané docházeli i nadále na stejná kontaktní místa jako dosud. Nebylo třeba

podávat nové žádosti ani znovu dokládat posuzované skutečnosti. Stav výplaty

sociálních dávek se neměnil.

Příklad

Příklady působnosti okresních úřadů přenesených na krajské úřady:

všeobecná vnitřní správa

- krajský úřad přijímá žádosti o vydání osvědčení o státním občanství ČR,

- vystavuje potvrzení o výsledku zjištění týkajícího se státního občanství

ČR,

stavební řád

- je nadřízeným správním orgánem stavebních úřadů měst a obcí,

doprava

- krajské úřady jsou dopravními úřady,

- uzavírá písemnou smlouvu s dopravcem za účelem zjištění základní

dopravní obslužnosti územního obvodu kraje,

- uděluje žadateli oprávnění k provozování stanice technické kontroly

a vydává osvědčení provozovateli stanice technické kontroly,

krizové řízení

- poskytuje peněžní náhradu právnické nebo fyzické osobě za poskytnutí

věcné nebo osobní pomoci,

- řídí evakuaci obyvatel a zabezpečuje jejich nezbytné životní potřeby,

životní prostředí a zemědělství

- rozhoduje o souhlasu k návrhům územně plánovací dokumentace, jimiž

mají být dotčeny lesní pozemky o výměře 1 ha,

- rozhoduje o souhlasu k vydání územního rozhodnutí, jímž mají být

dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesa těžbou nevyhrazených

nerostů nebo jímž mají být dotčeny pozemky určené k plnění funkcí lesů

o výměře 1 ha a více,

- rozhoduje o odnětí lesních pozemků plnění funkcí lesa nebo omezení

jejich využívání pro plnění funkcí lesa o výměře 1 ha a více,

- uděluje a odnímá licence pro výkon funkce odborného lesního hospodáře,

- povoluje mýtní těžbu v lesních porostech mladších 80 let,

- povoluje vypouštění odpadních vod ze zdrojů znečištění o velikosti

10 000 ekvivalentních obyvatel nebo více,

- vyjadřuje se k projektu geologických prací,

- vydává závazné stanovisko ke schválení lesních hospodářských plánů

a lesních hospodářských osnov z hlediska ochrana přírody a krajiny,

- uděluje souhlas k návrhům územních plánů obcí z hlediska ochrany

zemědělského půdního fondu (ZPF),

- uděluje souhlas k odnětí půdy ze ZPF, má-li být dotčena zemědělská půda

a půda dočasně neobdělávaná o výměře od 1 do 10 ha,

- provádí povinnou registraci exemplářů podléhajících registrační

povinnosti podle CITES,

- vyjadřuje se k povolování staveb, pokud se mají užívat zcela nebo zčásti

k nakládání s nebezpečnými látkami,

- 41 -

- schvaluje bezpečnostní program prevence závažné havárie a stanovuje

zóny havarijního plánování,

- dává souhlas původci a provozovateli zařízení ke sběru nebo výkupu

odpadů,

- uděluje souhlas k nakládání s nebezpečnými odpady nad 100 tun za rok.

Odvolací řízení

Odvolacím orgánem proti rozhodnutí orgánů obcí (obcí s pověřeným

obecním úřadem i obcí s rozšířenou působností) je krajský úřad. Neznamená to

však, že občan vyřizuje odvolání fyzicky na krajském úřadu. Naopak občan

odvolání podává vždy na úřadě, který rozhodnutí vydal. Příslušný úřad

shromáždí potřebné doklady a se svým stanoviskem zasílá odvolání krajskému

úřadu k vyřízení. Ten pak vyrozumí občana o výsledku.

Nové úřady v území

Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových (ÚZSVM)

Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových zajišťuje správu

majetku státu, kterou doposud vykonávaly okresní úřady, bude vypořádávat

pohledávky a závazky okresních úřadů, zastupovat stát před soudy v řízeních

týkajících se majetku státu a v neposlední řadě zabezpečovat realizaci úkolů

souvisejících s ukončením činnosti okresních úřadů po 1. lednu 2003.

Pozemkové úřady

Pozemkové úřady převzaly úkoly doposud vykonávané referáty

pozemkových úřadů okresních úřadů např. dokončení restitučních nároků

občanů k půdě a jinému zemědělskému majetku, provádění a organizaci

pozemkových úprav tak, aby byly vytvořeny podmínky pro racionální

hospodaření vlastníků půdy.

Zákony související s II. fází reformy územní veřejné správy

Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích

(krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků

České republiky na kraje a obce a o souvisejících změnách a o změně zákona

č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí a práv a závazků z majetku České

republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči

a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků

a o změně některých zákonů.

Zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích

(obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů.

Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem

a stanovení obcí s rozšířenou působností.

Odvolací řízení

Nové úřady

v území

Legislativa

v souvislosti

s II. fází

reformy území

veřejné správy

- 42 -

Vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí

s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou

působností.

Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti

s ukončením činnosti okresních úřadů.

Informovanost občanů o reformě veřejné správy

Ministerstvo vnitra České republiky připravilo řadu materiálů pro naše

občany, aby se seznámili s podstatou reformy veřejné správy. Jedním

z materiálů byla i publikace s názvem Územní veřejná správa od 1. ledna 2003

aneb konec činnosti okresních úřadů. Publikace určená občanům podle krajů,

kde u každé obce daného kraje je uveden bývalý okresní úřad, obec

s rozšířenou působností, pověřený obecní úřad, stavební úřad, matriční úřad,

finanční úřad, katastrální úřad, pozemkový úřad, okresní soud, celní úřad

a vojenská správa.

Příklad

Menší obec Klátovec, dříve spadala pod okresní úřad Jihlava a občané tak

museli vše vyřizovat v Jihlavě, která je značně vzdálená od Klátovce a navíc

do okresního města je velmi špatná dopravní dostupnost veřejnými

hromadnými prostředky. Nově patří Klátovec pod obec s rozšířenou

působností do Telče, kde je pro tuto obec i pověřený obecní úřad. Stavební

úřad pro Klátovec je ale v obci Batelov, matriční úřad v obci Horní Dubenky,

finanční úřad v Třešti.

Vážení studenti, byla bych ráda, kdybyste se pokusili sami zhodnotit výše

uvedený příklad a případně z něho i vyvodili určité logické závěry.

Úkol k zamyšlení

Proč si myslíte, že v našich podmínkách byla reforma veřejné správy

nezbytná?

Průvodce studiem

Byla to náročná stať obsahující hodně konkrétních údajů mapujících reformu

veřejné správy. Snažila jsem se vám doširoka rozevřít celou problematiku

reformy veřejné správy. Studovali-li jste svědomitě a zodpovědně, přiměřeně

si odpočiňte a přistupte k další stati. Předtím však se snažte odpovědět na tyto

otázky.

- 43 -

Kontrolní otázky

1) Co bylo cílem reformy veřejné správy?

2) Popište jednotlivé fáze reformy?

3) Jak vznikaly obce s rozšířenou působností?

4) Jak byli občané informováni o přípravě reformy veřejné správy a následně

průběhu reformy?

5) Vyjmenujte některé právní předpisy související s II. fází reformy veřejné

správy?

6) Uveďte některé příklady nově vzniklých úřadů?

3.2. Organizace a řízení procesu reformy

Reforma je složitý a mnohostranný proces změny, zahrnující všechny

složky veřejné správy, které se na ní musí aktivně podílet. Rozsáhlé

a mnohostranné jsou i vztahy k prostředí, v němž reforma probíhá -k občanům

a občanské společnosti, k soukromému sektoru, k politické reprezentaci,

k orgánům státní moci a k Evropské unii.

Reformu bylo proto nutno strukturovat a řídit jako ucelený program

a proces s plným ohledem na všechny vnější a vnitřní vztahy. Přitom bylo

třeba účelně využívat jak formálních nástrojů k provádění změn ve veřejné

správě (zákony, příkazy, pracovní plány, reorganizace, rušení funkcí,

zřizování nových institucí apod.), tak - a to zejména - nástrojů stimulujících

zájem, iniciativu spolupráci (informování, diskuse, konzultace, rady,

vzdělávání, výměna zkušeností, ocenění nových nápadů a zlepšených výkonů,

ocenění vysoké kvality výsledků atd.). Význam reformy pro budoucí rozvoj

ČR vyžadoval, aby její řízení bylo v rukou vlády a aby v každé instituci

veřejné správy odpovídal za reformu její vedoucí.

Jednotlivé oblasti reformy bylo třeba posoudit a pokud to bylo technicky

možné, vymezit, organizovat a řídit jako dílčí reformní programy a projekty.

To umožnilo stanovit odpovědnost, cíle, požadované a kontrolovatelné

výsledky a vydělit prostředky. Každý program nebo projekt musel mít svého

manažera (např. pro informování o reformě a marketing reformy, pro

reformování normotvorných a legislativních procesů, pro řízení a rozvoj

lidských zdrojů, apod.), jehož práva a povinnosti (s důrazem na koordinaci

a organizování spolupráce) byly jasně vymezeny.

Pro vrcholové řízení reformy veřejné správy vláda zřídila vládní

výbor složený z členů vlády nebo jejich náměstků a vybraných

špičkových odborníků. Výbor schvaloval základní směry a hlavní

opatření reformy, sledoval a hodnotil její postup a pravidelně informoval

vládu a Parlament.

Odborný sekretariát reformy (OSR) byl zřízen při Úřadu vlády.

Byl složen ze zkušených odborníků a praktiků znalých fungování veřejné

správy a hlavních stránek reformy, počítaje v to analýzu organizací

a organizačních procesů, plánování a realizaci organizačních a systémových

Řízení reformy

na vládní

úrovni

Odborný

sekretariát

reformy

- 44 -

změn, projektové řízení včetně financování projektů, právní otázky,

personální řízení a rozvoj lidských zdrojů.

Sekretariát intenzivně využíval odborných pracovních skupin

i jednotlivých externích odborníků pro vybrané cíle a problémy reformy.

Pracoval pod vedením vládního výboru a plnil tyto hlavní funkce:

příprava koncepce, strategie, plánů a rozpočtů reformy;

analýza problémů a potřeb;

celková koordinace všech reformních činností a opatření;

sledování a vyhodnocování postupu reformy;

informování o reformě a získávání podpory veřejnosti (včetně funkce

„public relations“, styků s veřejností);

organizování výměny zkušeností a využívání evropských zkušeností;

koordinování technické pomoci a mezinárodních konzultací

na podporu reformy;

vedení a odborná podpora organizačních jednotek a pracovníků

pověřených řízením reformy v různých sektorech a složkách veřejné

správy;

příprava podkladů pro výbor vlády a zabezpečování realizace jeho

usnesení.

Odborný sekretariát měl možnost využívat odborných poradců

se zkušenostmi s modernizací veřejné správy v zemích EU.

Za řízení reformy v každém sektoru odpovídal přímo ministr nebo vedoucí

jiného ústředního správního úřadu, který mohl řízením reformy pověřit svého

náměstka.

Funkce obdobné funkcím odborného sekretariátu reformy plnila v každém

sektoru sektorová reformní buňka, sekretariát nebo odbor reformy, organizátor

reformy, „manažer změn“ nebo jinak nazvaná jednotka. Tato jednotka

spolupracovala úzce s centrálním odborným sekretariátem reformy a řídila

se jeho závaznými metodickými pokyny v základních otázkách. Sektorovou

reformu usměrňovala a koordinovala iniciativně, dle potřeb, možností,

specifických cílů a nejlepších zkušeností daného sektoru.

Vedoucí i další pracovníci sektorových reformních buněk prošli

intenzivním krátkodobým školením před zahájením své činnosti. Během

celého procesu reformy jim odborný sekretariát reformy poskytoval odborné

informace, poradenství a školení dle potřeby a požadavků.

Celkovým řízením a koordinací provádění územně-správní reformy,

včetně koordinování decentralizace a dekoncentrace státní správy, byl pověřen

ministr vnitra. Důležité bylo, aby se v koncepčních otázkách (decentralizace,

samosprávy, vztahů mezi státní správou a samosprávou a koordinace činnosti

ústředních orgánů v této oblasti) plně uplatnila řídící a koordinační úloha

vlády.

Funkce OSR

Řízení

sektorových

reforem

Řízení územně

správní

reformy

- 45 -

Pro tyto funkce a procesy je typické, že jsou průřezové a (v různé míře)

se týkají všech nebo několika sektorů a zasahují též do územní správy.

Pro jejich reformu je třeba definovat společné cíle a zásady tak, aby sektorové

a územní orgány mohly tyto procesy reformovat a zdokonalovat s plným

přihlédnutím ke svým podmínkám a zkušenostem a s využitím vlastních

iniciativních námětů a návrhů. Metodické vedení, koordinaci, kontrolu

a vyhodnocování prováděl odborný sekretariát pro reformu ve spolupráci

s ministerstvem nebo úřadem pro příslušný proces věcně příslušným.

Řízení reformy státní služby a rozvoje lidských zdrojů

Přípravou zákona o státní službě byl vládou pověřen ministr práce

a sociálních věcí.

Celkovým řízením a koordinací založení a rozvoje státní služby,

personálního řízení a vzdělávání a rozvoje lidských zdrojů bylo pro první

období reformy pověřeno ministerstvo vnitra, tyto funkce však měly přejít na

sekretariát reformy při Úřadu vlády, který měl připravit návrhy na dlouhodobé

systémové a organizační uspořádání. K tomu bylo vhodné vytvořit odbornou

pracovní skupinu pro státní službu, personální řízení a vzdělávání.

Personální řízení a rozvoj lidských zdrojů byl v přímé pravomoci

a odpovědnosti každého vedoucího ve veřejné správě, byl prováděn v rámci

jednotného systému, na základě společných zásad a s potřebnou odbornou

podporou.

Návrh strategie reformy byl připraven za situace, kdy veřejná správa ČR

neměla žádný odborný, metodický, informační, výzkumný nebo interní

poradenský orgán pro soustavnou modernizaci a zdokonalování svých struktur,

procesů a pracovních metod s využitím současných informačních

a komunikačních technologií. Tato základna byla v průběhu reformy

vytvořena na základě návrhu dlouhodobého řešení připraveného sekretariátem

reformy.

Využívání externích služeb poradců v otázkách správy a managementu

bylo účinným nástrojem reformy tam, kde byl ve veřejné správě nedostatek

odborných kompetencí nebo kde bylo žádoucí mít nezávislá stanoviska

a návrhy externích odborníků. Tento nástroj se ve veřejné správě většiny

evropských zemí běžně používá. Pro využívání externích poradců

na smluvním základě bylo třeba připravit společné zásady a metodické návody.

Efektivní využívání poradenských služeb (externích i interních) bylo též

předmětem školení pracovníků reformních buněk sektorových i územních.

Informování o reformě a „marketing“ reformy bylo třeba definovat a řídit

jako součást reformy a program pro celé období reformy. Jejich správné pojetí

a profesionální provádění přispělo k potřebnému „rehabilitování“ veřejné

správy v očích veřejnosti a ke zvýšení zájmu občanů o veřejné záležitosti.

Veřejnosti bylo třeba vysvětlit, proč je pro ni reforma důležitá a v čem by

se její výsledky měly projevit (zlepšení služeb občanům a podnikatelům, boj

Řízení reformy

státní služby a

rozvoj lidských

zdrojů

Odborná

základna pro

zdokonalování

veřejné správy

Externí

poradenské

služby

Marketing

reformy

- 46 -

s korupcí apod.). Uvnitř veřejné správy bylo třeba zaměřit se zejména

na vysvětlování nezbytností reforem, získávání aktivní podpory

pro připravované specifické reformy, podněcování iniciativy a zvyšování

zájmu o sebevzdělávání.

Informovat bylo nutno pravidelně, často, otevřeně, věcně (včetně

informování o problémech a těžkostech), bez zbytečného politizování a na

základě dobré znalosti situace.

Bylo třeba, aby představitelé vlády, jiných státních orgánů i ostatní

osobnosti veřejného života dostávali sami dostatečně kvalitní a čerstvé

informace o reformě. Kvalitními, odborně zpracovanými informacemi bylo

nutno předcházet nepřesnostem, jako je např. zaměňování veřejné správy

a státní služby, nejasné informování o kritériích a požadavcích EU, zužování

reformy na vytvoření krajů a zákon o státní službě apod. Patřičnou pozornost

bylo třeba věnovat vysvětlování „měkkých“ stránek reformy (ochota

a slušnost v jednání s občany, větší zájem o spolupráci s kolegy, pozitivní

vztah občanů k veřejné správě atd.), u nichž je nutno usilovat o široké

pochopení a podporu jak uvnitř veřejné správy, tak ze strany veřejnosti.

Kontrolní otázky

1) K čemu sloužil Odborný sekretariát reformy?

2) Jaké hlavní funkce měl Odborný sekretariát reformy?

3) Co rozumíte pod pojmem „řízení reformy státní služby a rozvoje lidských

zdrojů“?

4) Jak se projevovalo řízení reformy veřejné správy na vládní úrovni?

5) Jak bylo prováděno řízení sektorových reforem?

6) Co rozumíte pod pojmem řízení územně správní reformy?

7) Popište marketing reformy veřejné správy.

3.3. Náklady a financování reformy veřejné správy

Průvodce studiem


věřím, že se vám úspěšně podařilo prostudovat obě dvě části této třetí

kapitoly. Zbývá vám část poslední, třetí, kde se pokusím projevit se opět v mé

původní profesi, tj. jako ekonom.

Kolik to všechno bude stát? Budou to účetně vynaložené finanční

prostředky?

Po schválení právních předpisů v červnu 2002 bylo k zajištění plynulého

přechodu státní správy nutné zaměřit další přípravu zejména na upřesnění

finančních, materiálních a personálních podmínek samosprávných celků

k převzetí agend od okresních úřadů. Zákonem byl schválen objem

finančních prostředků na přípravu územně samosprávných celků (ÚSC)

ve výši 2,6 miliard Kč, poskytnutý ze státního rozpočtu. Tyto prostředky

Finance na

přípravu ÚSC

- 47 -

byly vyčleněny především na přípravu budov úřadů v obcích s rozšířenou

působností a zčásti na jejich vybavení výpočetní technikou, informačními

a komunikačními technologiemi. Dále byla schválena rezerva ve státním

rozpočtu pro rok 2003 účelově vázaná pro potřeby realizace II. fáze reformy

veřejné správy. V dalším kroku byly stanoveny i podmínky financování

výkonu státní správy a určena výše příspěvku na výkon státní správy

v přenesené působnosti, kterou obce i kraje obdrží na základě rozsahu

přenášených působností. Na jedno delimitované funkční místo tak

samospráva v roce 2003 obdrží příspěvek na výkon státní správy ve výši

333,9 tis. Kč. Pro tento rok tak byly rozděleny prostředky, které v roce 2002

byly ve státním rozpočtu vyčleněny k zajištění výkonu státní správy okresními

úřady.

Pro přípravu budov úřadů obcí s rozšířenou působností stát poskytl

obcím příspěvek ve výši 16,2 mil. Kč., rozložený na léta 2002 a 2003.

Pokud obce zvolily přiměřené prostory, mohl příspěvek pokrýt i veškeré

náklady.

Obcím, na které přešla nevybavená prázdná funkční místa, byl

poskytnut příspěvek ve výši 80 tis. Kč na vybavení tohoto místa

nábytkem a výpočetní technikou.

Spolu s přenášenými agendami poskytl stát samosprávným celkům

movitý majetek a další pomůcky materiální povahy, potřebné k výkonu

státní správy, kterou vykonávaly okresní úřady a se kterým okresní úřady byly

příslušné hospodařit.

Určitým specifikem byl převod software - licencí, datových sad a

komunikačních sítí, které však nejsou movitým majetkem a jejich převod byl

řešen samostatně. Problematika byla dořešena přijetím usnesení vlády ze dne

2. 12. 2002, č. 1216, na základě kterého došlo k dělbě programových licencí,

datových sad a komunikačních sítí a jejich předání k zajištění výkonu

přenášení agend státní správy.

Další oblastí, kterou bylo nutné pro zajištění plynulého přechodu výkonu

státní správy vyřešit, bylo personální zabezpečení výkonu přenášených

agend. Zákonem byl tzv. delimitační doložkou stanoven způsob přechodu

výkonu práv a povinností z pracovněprávních vztahů zaměstnanců okresních

úřadů na obce s rozšířenou působností, kraje a příslušné dotčené orgány státu,

pokud na ně jejich činnost přecházela. Celkem bylo na okresních úřadech

19 050 funkčních míst. Z toho na obce a kraje bylo delimitováno 15 060

funkčních míst, na která samosprávy obdrží příspěvek na výkon státní správy.

Na základě souhlasu delimitovaného zaměstnance, okresního úřadu

a příslušného samosprávného orgánu, případně na základě opatření

Ministerstva vnitra, bylo celkem delimitováno 12429 úředníků. Jednalo se

o 94% zaměstnanců, kterých se delimitace týkala. Ostatní pak nepodepsali

navržené trojdohody a rozhodli se hledat uplatnění jinde. Tímto způsobem

bylo přecházejícími zaměstnanci z řad zkušených a kvalifikovaných úředníků

pokryto 83% funkčních míst, převedených na samosprávné orgány a tím

zajištěna dostatečná kontinuita výkonu státní správy.

Zbývající část delimitovaných zaměstnanců přešla na oblastní archivy,

pozemkové úřady a na další orgány státu. Ostatní zaměstnance, jejichž činnost

Finance na

přípravu budov

Majetek movitý

a materiální

Převod

software

Personální

zabezpečení

- 48 -

nepřešla na žádný z výše uvedených úřadů, převzal Úřad pro zastupování státu

ve věcech majetkových, kde budou dočasně zajišťovat úkoly likvidační

skupiny. S některými bude pro nadbytečnost ukončen pracovní poměr.

Průvodce studiem

Dle dostupných informací jsem se snažila v této třetí podkapitole nastínit

finanční náročnost reformy veřejné správy. Jistě po prostudování této části

vyvstane celá řada opodstatněných otázek.

Je reforma veřejné správy „ drahá“?

Byly finanční prostředky vynaloženy opravdu účelně, hospodárně a efektivně?

Kolik stála tato reforma každého daňového poplatníka?

S H R N U T Í

Reformní procesy ve veřejné správě ČR

Úkolem reformy veřejné správy bylo odstranění nedostatků

v jejím dosavadním výkonu.

Cílem reformy veřejné správy bylo na jedné straně zkvalitnit

výkony veřejné správy a na druhé straně přiblížit veřejnou správu

občanům.

Reforma veřejné správy probíhala ve dvou fázích. První fáze

představovala vznik krajských samospráv, druhá fáze - zánik

okresních úřadů.

Ministerstvo vnitra připravilo mnoho podkladů pro

informovanost veřejnosti.

Řízení reformy probíhalo na vládní úrovni, když k tomuto byl

vytvořen vládní výbor a odborný sekretariát reformy. Celkovým

řízením a koordinací územní správní reformy byl pověřen ministr

vnitra.

Probíhaly práce na řízení reformy státní služby a rozvoje lidských

zdrojů.

Zákonem byl schválen objem finančních prostředků na přípravu

VÚSC (vyšších, územně samosprávných celků - tedy krajů)

poskytnutých ze státního rozpočtu. Současně byly vyčísleny

i ostatní náklady na reformu veřejné správy.

- 49 -

Průvodce studiem

Výborně! Zvládli jste to. Jste na konci třetí kapitoly studijního materiálu

Veřejná správa. Možná se cítíte trochu unaveni, vyčerpáni, ale právem.

Vynaložili jste hodně času, energie a trpělivosti, abyste se něco naučili,

dověděli, rozšířili si obzor, získali nové poznatky a informace.

Jistě jste i vy zaznamenali ty nekonečné diskuse o reformě veřejné správy,

o počtu krajů apod. Bylo mým cílem popsat reformu, nastínit některé otázky

a nechat vás, vážení čtenáři, odpovědět si na ně.

Tato třetí kapitola vás vytrhla z reality všedního života asi na 3 hodiny.

Přála bych si, aby to nebyl zbytečně promarněný čas.

Nyní se ještě ubezpečte, zda jste požadovanou látku zvládli tím, že

odpovíte na následující kontrolní otázky.

Kontrolní otázky

1) Jaké byly úkoly reformy veřejné správy?

2) Na jakých úrovních probíhala reforma veřejné správy?

3) Jaké znáte fáze reformy veřejné správy?

4) Jak probíhalo řízení reformy na vládní úrovni?

5) Jak probíhalo řízení sektorových reforem?

6) Jak byla zajištěna informovanost občanů o reformě veřejné správy?

7) Charakterizujte marketing reformy veřejné správy?

8) Odkud a v jakém množství byly zajištěny finance na reformu veřejné

správy?

9) Jak byl zabezpečen personální výkon jednotlivých přenášených agend?


reforma veřejné správy,

úkoly reformy veřejné správy,

cíle reformy veřejné správy,

I. fáze reformy veřejné správy,

II. fáze reformy veřejné správy,

územní samosprávné celky, orgány státní správy,

obce s rozšířenou působností,

vládní výbor pro řízení reformy,

odborný sekretariát reformy,

reforma státní služby a rozvoje lidských zdrojů,

marketing reformy,

finanční náklady reformy veřejné správy.

- 50 -

4. VEŘEJNÁ SPRÁVA – STÁTNÍ SPRÁVA A ÚZEMNÍ

SAMOSPRÁVA

Cíl:

Po prostudování této kapitoly byste měli znát:

- co znamená obecně pojem správa,

- charakterizovat trojí způsob vysvětlení pojmu “úřad“,

- vysvětlit spoluúčast občanů, společenských organizací a veřejnosti,

- na správě věcí veřejných,

- podstatu vztahu mezi vládou a občany,

- principy styku s občany a veřejností,

- základní pojmy, které se týkají státní správy,

- jednotlivé orgány státní správy a činnost státní správy,

- charakterizovat územní samosprávu,

- význam pojmu subsidiarita,

- podstatu zákona o obcích a zákonů souvisejících.

Průvodce studiem

Předkládám vám, vážení studenti, kapitolu, která pojednává o státní

správě a územní samosprávě. Tato čtvrtá kapitola navazuje logicky

na předcházející kapitoly, když předpokládám, že bude pro vás dobře

srozumitelná a že si, díky tomuto textu, vyvodíte vzájemné souvislosti

s předcházejícími, již prostudovanými a dostatečně procvičenými, pojmy.

Na studium této 4. kapitoly budete potřebovat asi 80 minut.

4.1. Veřejná správa - pojem úřad

Správou se obecně označují institucionalizované kontrolní

a regulativní činnosti. Institucionalizace je společenským obranným

mechanismem svého druhu a dává i lidem, kteří spravují věci veřejné,

jistotu, že způsob, jímž tak činí, není nepřijatelný.

U nás je slovo správa (administrativa) velmi často vyslovována

s povrchními či dokonce hanlivými přívlastky. Hovoří se například běžně

o samoúčelné či přebujelé administrativě jako o samozřejmosti, aniž by tyto

vlastnosti byly jednoznačně prokazatelné nebo prokázané.

Evropský rozměr tohoto pojmu může však mít i víceméně neutrální

povahu a může být rovněž spojován spíše s hospodářským nežli s politickým

a právním světem.

Úřad je pojem vyskytující se v běžném vyjadřování s vysokou

frekvencí a musí se vždy krýt se správným vymezením ve smyslu správní

nauky.

Správa

Pojem úřad

- 51 -

Pojem úřad lze chápat v podstatě trojím způsobem:

- zákonem stanovený, přesně ohraničený okruh záležitostí, které jsou

přiřazeny některé organizační jednotce nebo přímo orgánu jako jejich

působnost, kterou vždy vykonávají fyzické osoby jako monokratické

nebo kolegiální orgány příslušného subjektu veřejné správy (funkční

pojetí). Toto se dá vyjádřit z hlediska správy jako vykonávání úřadu

nebo jako ustanovení do úřadu, např. prezidenta, ministra, hejtmana

apod.,

- obecné označení organizační jednotky, které je přikázána určitá věcná

a územní působnost a pravomoc (institucionální pojetí),

- soubor osob přidaný orgánu na pomoc při výkonu jeho úřadu (funkce)

a tvořící zpravidla organizační jednotku (pojetí pomocného útvaru)

bez pravomoci vydávat nařízení nebo správní akty (např. Kancelář

prezidenta republiky, Úřad vlády apod.).

Nejčastější je užívání slova úřad v institucionálním pojetí, kdy

znamená, že správní úřad je organizační jednotkou zřízenou zákonem,

navenek ohraničenou a vystupující na veřejnosti prostřednictvím svých

orgánů jako nositelů samostatného rozhodování v rozsahu působnosti

a pravomoci úřadu stanovené zákonem. Jen ten, kdo je orgánem

správního úřadu, právně jedná také jménem subjektu veřejné správy,

kterým je v tomto případě stát. Funkční pojetí úřadu však může

modifikovat tuto charakteristiku v případě, jestliže zákon přizná

postavení úřadu určitým osobám, útvarům v rámci organizační jednotky

nebo i několika organizačním jednotkám společně.

Pro správné pochopení úřadu, jakožto správního úřadu je vždy třeba vyjít

z ústavního kontextu dané země, protože mezi jednotlivými státy existují

diference. Důležitým hlediskem však je, aby správní úřad vykonával okruh

záležitostí vymezených veřejným právem. V Ústavě České republiky z roku

1992 se používá pojmu správní úřad bezpochyby v tomto pojetí, aniž by však

byl v ústavě blíže vymezen. Lze to ale odvodit z jeho zařazení do hlavy třetí

ústavy, která vymezuje výkonnou moc, když zde je explicitně uváděn pojem

správní úřad vedle pojmů ministerstvo, orgán územní samosprávy a státní

zastupitelství.

Z organizačního hlediska byl pro výstavbu úřadů tradičně

nejvýznamnější hierarchický model, který se vyznačuje vertikálním

uspořádáním organizační struktury, systémem nadřízenosti

a podřízenosti, tzv. subordinace, koncentrací působnosti a rozhodovací

pravomoci v centru organizační pyramidy, dělbou práce svázanou

se specializací postupů. Tato struktura sice vykazovala jisté přednosti,

neměnnost a jistotu pro pracovníky úřadu, ale i jistotu a rovnost

pro všechny, kteří mohou být rozhodováním správního úřadu dotčeni

za předpokladu, že nedochází ke korupci, ale v posledních desetiletích

byla předmětem poměrně značné kritiky, zejména ze strany sociologů

a psychologů.

Více však než jistota je v posledních letech ceněna naopak flexibilita

a schopnost vlád a správních úřadů rychle reagovat na měnící se potřeby

a požadavky společenského a ekonomického vývoje, stejně jako reagovat

na požadavky občanů.

Výstavba

úřadů

- 52 -

Veřejná správa a veřejnost

Idea účasti veřejnosti na státní činnosti byla jednou ze zásadních myšlenek

demokratizační vlny v německé státoprávní vědě v 70. letech minulého století,

kdy bylo proklamováno, že služba obecnému blahu patří k pravidlům

legitimity moderního státu a spoluúčast občanů, společenských organizací

a veřejnosti celkem na správě věcí veřejných je zcela samozřejmostí.

Pro svobodný,demokratický ústavní stát je otevřenost a veřejnost

státněprávním jádrem aspektu obecného blaha a posunuje ho především

k otázce kompetence a řízení. Závazek obecného blaha však není pouze věcí

státu, ale je to i veřejná úloha občanů a nejrůznějších občanských skupin.

Za posledních 30 let se vztah veřejnosti a veřejné správy různorodě

rozvíjel a nabýval na významu.

Na rozhraní dvou století i tisíciletí roste snaha téměř všech vlád vyspělých

demokratických zemí do integrace veřejnosti do politických procesů

a o schopnosti veřejné správy pozitivně reagovat na očekávání občanů, že

jejich hlasy budou slyšet a bude brán zřetel na jejich potřeby a požadavky.

V roce 2001 byl dokončen projekt PUMA/OECD o posílení vztahů mezi

vládou a občany,ve kterém se zkoumaly právní, politické a institucionální

rámce v členských zemích OECD, které mají umožnit přístup občanů

k informacím, konzultacím a jejich aktivní účasti v politických procesech,

včetně využívání informačních a komunikačních technologií v posilování

těchto vzájemných vztahů.

Byla vydána praktická příručka, kde se úředníkům veřejné správy

doporučuje řada tipů na posílení vztahů veřejné správy s občany a veřejností

jako celku:

- postavit se k tomuto problému s veškerou vážností,

- nastartovat činnost z hlediska občanských zájmů,

- plnit slíbené úkoly, neboť získat a udržet důvěru občanů je primární,

- sledovat čas, aby se nepropásl vhodný okamžik pro občanskou

participaci,

- být kreativní (vyžaduje se dobrá znalost situace a inovativní přístup),

- pracovat na vyváženosti různých zájmů,

- být připraven na kritiku, která je součástí demokracie,

- využívat celého aparátu, neboť zásadou je otevřenost, nikoliv

utajování,

- rozvíjet politiku soudržnosti,

- jednat ihned, bez odkladu, protože prevence je lepší než léčba.

V závěrech výše uvedeného projektu bylo přijato deset hlavních

principů pro úspěšnou informaci, konzultaci a participaci občanů

a veřejnosti. Jedná se o následující principy:

- angažovanost

Vedení a silná zaujatost pro informace, konzultace a aktivní účast

v politickém rozhodování je nezbytná na všech úrovních, od politiků

přes vedoucí úředníky (ředitele) až po každého veřejného úředníka.

Vztah mezi

vládou a

občany

Principy styku

s občany a

veřejností

- 53 -

- práva Práva občanů na informace, na zpětnou vazbu z úřadu a konzultace

s úředníky musí být jasně a jednoznačně zakotvena v zákonech nebo

politických dokumentech. Rovněž tak musí být přesně stanoveny

povinnosti politiků a úředníků vůči občanům. Nezávislé kontrolní

instituce musí dohlížet na dodržování těchto práv a povinností.

- jasnost

Cíle a způsoby předávání informací a konzultací i aktivní účasti musejí

být od počátku zcela jasně a jednoznačně definovány a role všech

účastníků musejí být všem jasné.

- čas

K veřejné konzultaci a aktivní participaci musí dojít co nejdříve

v politickém procesu, aby se neztrácel čas na úspěšnou implementaci,

a k tomu je potřeba vymezit dostatečný čas. Informace jsou potřebné

ve všech stadiích každého politického cyklu.

- objektivita Poskytované informace vládou a veřejnou správou musejí být

objektivní, kompletní a přístupné. Se všemi občany se vždy musí

jednat rovně.

- zdroje Pro efektivnost informací, konzultací a aktivní účasti veřejnosti

v politických procesech musí být k dispozici dostatečné finanční,

lidské a technické zdroje. Úředníci veřejné správy musí mít přístup ke

školení a získávání dovedností, musí být pro ně vytvořeno dobré

vedení a organizační kultura, která je bude po všech stránkách v jejich

činnostech podporovat.

- koordinace

Veškerou činnost je potřeba koordinovat horizontálně i vertikálně,

zajistit také politickou soudržnost, vyhnout se duplicitám a redukovat

riziko únavy z konzultací mezi občany a občanskými organizacemi.

Koordinace nesmí redukovat kapacitu jednotlivých úřadů k zajištění

inovací a flexibility.

- odpovědnost

Vlády a veřejná správa jsou povinny využít všech občanských iniciativ.

Pro obecný růst vládní odpovědnosti je nutné, aby politické procesy

byly otevřené, transparentní a aby umožňovaly externí kontrolu.

- vyhodnocení

Je zapotřebí užívat takových nástrojů, takových informací a takových

kapacit pro hodnocení výkonnosti správy při poskytování informací,

konzultací a dalších aktivit pro občany, které mají jasnou a pro občany

a veřejnost srozumitelnou vypovídací schopnost.

- 54 -

- aktivní občanství

Vlády mají prospěch z aktivních občanů a dynamické občanské

společnosti, a proto musí usnadňovat přístup k informacím a k účasti,

zvyšovat občanské povědomí, posilovat výchovu a vzdělanost občanů

ve věcech občanské společnosti a podporovat kapacity organizací

občanské společnosti.

OECD je si vědoma, že tímto projektem nekončí její aktivita v oblasti

vztahů veřejnosti a veřejné správy a proto připravuje další aktivity na podporu

členských zemí v této oblasti, orientované zejména na elektronickou vládu

a na rozpracování další etapy projektu konzultací s občany a občanskou

společností pro období následujících let.

Cílem těchto projektů je především:

- identifikovat praktické nástroje pro konzultaci a participaci veřejnosti

v politických procesech,

- vyvinout metody hodnocení činnosti vlády a veřejné správy,

- zdůraznit inovativní praktiky pro zapojení organizací občanské

společnosti do politických procesů na národní i mezinárodní úrovni

a formulace politických úkolů,

- zhodnotit možnosti a limity konzultací on-line.

K výše uvedenému budou rozhodně v budoucnosti vypracovány

- případové studie členských zemí,

- on-line databáze,

- přehledy dosud existujících metodologií pro vyhodnocování

nejrůznějších druhů konzultací a zkušeností členských zemí v této

oblasti,

- závěrečné zprávy o výsledcích této a dalších možných etap výše

uvedeného projektu.

Těmito aktivitami hodlá OECD přispět k dosažení dobré vlády všech

členských zemí i dalších nečlenských zemí. Je přesvědčena, že integrace

veřejnosti do politických procesů přispěje ke zlepšení kvality, legitimity

a implementace veřejné správy.

4.2. Státní správa a územní samospráva jako hlavní součásti veřejné

správy

Rozhodující postavení státní správy bylo vlastně zrušeno v roce 1990

zároveň s celou soustavou národních výborů. Tento rok také přinesl návrat

veřejné správy (a to jako pojmu i jako reality) ve standardním pojetí a v jejím

rámci také svébytnou souběžnou existenci jak státní správy, tak územní

samosprávy. Toto mé konstatování je platné i přesto, že činnost obou složek

se při výkonu veřejné správy častokrát prolíná a doplňuje.

Pro zajímavost uvádím, že je velice zajímavé sledovat vývoj podílu obou

složek na realizaci veřejné správy. Po roce 1990 se na veřejné správě začaly

podílet nestátní obce a po roce 2000 i kraje. Od roku 2003 po zrušení

okresních úřadů se poměr státu a územních samospráv na zajišťování veřejné

- 55 -

správy oproti roku 1990 zcela otočil, takže tíhu veřejné správy nyní nesou

nestátní obce a kraje (alespoň pokud jde o tu část správy, která má nejblíže

k občanům).

Státní správa

Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým

charakterem představuje realizaci moci výkonné.

Stát jako subjekt veřejné správy vykonává státní správu prostřednictvím

zejména těchto státních orgánů:

- vlády (vrcholný ústavní orgán moci výkonné), která však plní

i řadu dalších úkolů mimo rámec státní správy,

- ministerstev,

- ostatních ústředních správních úřadů,

- odborných územních správních úřadů (odvětvová působnost),

- veřejných ozbrojených sborů a jiných veřejných sborů.

Podstatou výkonného charakteru státní správy je provádění

(vykonávání) zákonů. Charakteristika státní správy jako činnosti podzákonné

pak znamená, že státní správa je také zákony vázána.

Obecněji řečeno, je vázána v různé míře téměř celým právním řádem,

respektive i právními předpisy, které správní orgány na základě zákonů

a k jejich provedení vydávají (nevztahují se na ní však např. vyhlášky obcí

a krajů vydávané v samostatné působnosti, ačkoliv jsou také součástí právního

řádu).

Státní správa má vedle výkonného, tj. realizačního a podzákonného

charakteru též charakter nařizovací. Nařizovací charakter nejvýrazněji

vyjadřuje mocenskou pozici orgánů státní správy ve vztahu k těm, vůči

kterým je vykonávána, a projevuje se v závaznosti a vynutitelnosti

normativních a individuálních správních aktů (vyhlášky, nařízení, respektive

správní rozhodnutí).

Činnosti státní

správy

- 56 -

Výkon státní správy lze svěřit orgánům územní samosprávy jen tehdy,

stanoví-li to zákon (čl. 105 Ústavy). V takovém případě hovoříme

o přenesené státní správě ze státu na nestátní subjekty, kterými jsou obce nebo

kraje, respektive hovoříme o přenesené působnosti obcí a krajů.

Možnost svěření výkonu státní správy i územním samosprávám,

a tedy fakt, že obce a kraje mohou vykonávat dvojí působnost, je také

důvodem existence dvou typů právních předpisů, které obce a kraje

vydávají v samostatné, respektive přenesené působnosti

(vyhlášky - nařízení).

Je samozřejmé, že zákonodárce pečlivě zvažuje, které činnosti svěří

nebo případně umožní svěřit nestátnímu subjektu a jaké si stát ponechá,

tzn. že je i nadále bude vykonávat sám státními orgány a státními

úředníky(například finanční úřady, státní policie, celní správa, armáda

apod.).

Územní samospráva

Územní samosprávu v České republice vykonávají obce, kraje

a hlavní město Praha, která má zvláštní postavení, neboť je současně obcí

i krajem. Územní samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou

jinými subjekty (v našem případě obcemi a kraji), než je stát.

Předání části státní správy nestátnímu subjektu se nazývá decentralizací,

zatímco výkon státní správy územním orgánem státu je dekoncentrací. Vedle

rozdílných subjektů se samospráva od státní správy liší také formami výkonu

veřejné správy. Základní odlišností je, že používá prostředky, které nemají

státně mocenskou povahu (výjimkou jsou například sankce za různé přestupky

proti pořádku v územní samosprávě podle § 46 odst. 2 zákona o přestupcích,

případně sankce za jiné správní delikty podle § 58 - § 59 zákona o obcích,

které obce – a podobně i kraje – ukládají v samostatné působnosti).

Téměř v plném rozsahu však obce i kraje využívají státně mocenských

donucovacích a sankčních opatření při výkonu na ně přenesené státní správy

(o předvedení v rámci správního řízení ovšem požádají Policii ČR).

Územní samospráva (nyní míněna samostatná působnost) se svým

způsobem přibližuje soukromé správě, a sice především tím, že je

zaměřena pouze na vlastní záležitosti. Se státní správou ji naopak spojuje

to, že i obecní, případně krajské záležitosti náležejí do teritoria veřejné

správy.

Základní principy územní samosprávy stanoví Ústava, která

v článku 8 především zaručuje obcím a krajům právo na samosprávu,

a dále je tato problematika uvedena i v čl. 99 – 105.

Přiznání práva na samosprávu je akceptováním toho, že obce a kraje

logicky mají větší předpoklady a zainteresovanost pro řešení lokálních,

případně regionálních záležitostí než stát.

Zachování co nejširších kompetencí na základním stupni správy je

všeobecně uznávaným trendem i v rámci zemí Evropské unie. Odejmutí

takových kompetencí a jejich převedení vyšším orgánům by se mělo dít jen

Výkon státní

správy

Územní

samospráva

Subsidiarita

- 57 -

ve výjimečných případech. Tento princip je nazýván tzv. zásadou

subsidiarity.

V souvislosti se vstupem České republiky do Evropské unie má

pro námi sledovanou oblast velký význam smluvní dokument Rady

Evropy a tímto dokumentem je Evropská charta místní samosprávy. Tím,

že Česká republika podepsala Evropskou chartu místní samosprávy,

přihlásila se tak k respektování tohoto dokumentu a je jím zároveň

i vázána. Toto vše proběhlo l. září 1999, kdy byla Evropská charta místní

samosprávy schválena Parlamentem a ratifikována prezidentem České

republiky, když toto bylo obsahem zákona č. 181/1999 Sb.

Přistoupení k Evropské chartě místní samosprávy především

znamenalo sladit legislativu s tímto dokumentem. Jednalo se zejména

o Ústavu České republiky, zákon o obcích, zákon o krajích, zákon

o hlavním městě Praze, finanční předpisy z oblasti rozpočtu, majetku

a daní a další. Současně však přistoupení k Evropské chartě místní

samosprávy představovalo závazek, že ani budoucí legislativní kroky

nebudou s principy tohoto dokumentu v rozporu. Této skutečnosti si byli

plně vědomi tvůrci a schvalovatelé celého souboru nových legislativních

předpisů nebo případných novelizací, souvisejících s reformou veřejné

správy v České republice.

Z výše uvedeného by se mohlo zdát, že pojem státní správy je spojován

výlučně s činností státních institucí. Ovšem, jestliže obsahově stejnou činnost

vykonává i obec nebo kraj, nenazývá se zde tato činnost státní správou, ale

„přenesenou působností“. Nutno uvést, že také Ústava ve svém čl. 105

umožňuje, aby obce a kraje vedle svého hlavního samosprávného poslání,

tj. samostatné působnosti, vykonávaly na základě zákona i přenesenou

působnost.

Zákon o obcích ve znění účinném od l. l. 2003 v tomto směru doznal

významných změn oproti stavu předchozímu, kdy vedle obcí figurovaly

v systému územní veřejné správy i okresní úřady. Působnost státních

okresních úřadů (státní správa) byla pod názvem přenesené působnosti

od l. l. 2003 převzata z velké části obcemi a kraji, v méně podstatném

rozsahu ústředními správními úřady. Obecně lze říci, že až na výjimky

agendy okresních úřadů, které měly nejblíže k početné klientele (občané

a právnické osoby v daném území), byly příslušnými zákony převedeny

na obce, zatímco agendy zejména regionálního dosahu na instituce

krajské nebo centrální úrovně.

Zákon o obcích řeší zajištění přenesené působnosti v části první, hlavě III.

(§ 61 - § 66), a to tak, že stanoví typově:

a) přenesenou působnost v základním rozsahu, kterou má každá

obec,

b) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném pověřenému obecnímu

úřadu pro jmenovitě určené obce,

c) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném obecnímu úřadu obce

s rozšířenou působností, když se jedná o jmenovitě určené obce,

vykonávající působnost dle písm a), b) a ještě další navíc.

Zákon o obcích

- 58 -

Seznam obcí s pověřeným obecním úřadem (b) a obcí s rozšířenou

působností je uveden v zákoně č. 3l4/2002 Sb. o stanovení obcí s pověřeným

obecním úřadem a stanovení obcí s rozšířenou působností. Připomínám,

že toto členění, respektive zákonné vyjádření organizace výkonu bývalé státní

správy okresních úřadů obcemi má pouze systémový charakter a neprozrazuje

tedy, o jaké konkrétní správní agendy jde.

Specifikace přenesené působnosti dle věcného obsahu a její konkrétní

přenesení na jednotlivé typy obcí (resp. obecních úřadů) je totiž obsažena

v odvětvových, tzv. zvláštních zákonech, například zákon o odpadech, zákon

stavební, živnostenský zákon apod. Pro úplnost je zde ještě třeba dodat,

že ačkoliv je zde pojednáno o obecních úřadech (hlavní vykonavatelé

přenesené působnosti), některé úkoly v přenesené působnosti plní na základě

zákona i jiné orgány obce, např. obecní rada vydává právní předpis – nařízení

obce, další úkoly plní tzv. další orgány zřizované starostou obce - § 106,

za určitých podmínek komise obecní rady atd.

V případě hlavního města Prahy platí s drobnými výjimkami v zásadě

totéž. U Prahy je organizace výkonu samostatné i přenesené působnosti

řešena vedle zákona též Statutem hlavního města Prahy, který je

v samostatné působnosti vydáván ve formě vyhlášky. Statut v podstatě

určuje dělbu práce mezi orgány hlavního města Prahy a orgány

jednotlivých městských částí.

Při výkonu samostatné působnosti jsou obce i kraje na stejné úrovni,

zatímco při výkonu přenesené působnosti jsou krajské orgány vůči orgánům

obcí obvykle v úloze odvolacích orgánů, mimo režim správního řádu pak plní

další úkoly v rámci přenesené státní správy.

Vztah mezi obcemi a kraji lze do jisté míry porovnat se vztahem

územních samosprávných celků ke státu, obecně vyjádřeným v čl. 101

odst. 4 Ústavy (stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných

celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem stanoveným

zákonem). Analogické je totiž ustanovení § 7 zákona o obcích, dle kterého

„státní orgány a orgány krajů mohou do samostatné působnosti

zasahovat jen vyžaduje-li to ochrana zákona a jen způsobem, který zákon

stanoví“.

Příklady některých kontaktů obcí a krajů dle zákona o obcích

- § 12 odst. 5

Právní předpis obce zašle obecní úřad neprodleně po jeho vyhlášení

příslušnému krajskému úřadu a dále Ministerstvu vnitra, pokud o to

požádá.

- § 13 odst. l

Státní orgány kraje jsou povinny, pokud je to možné, předem projednat

s obcí návrhy na opatření dotýkající se působnosti obce.

Hlavní město

Praha

Vztah mezi

obcemi a kraji

- 59 -

- § 13 odst. 2

Státní orgány a orgány kraje poskytují obci na požádání bezplatně údaje

a informace pro výkon její působnosti. Tyto povinnosti mají i obce vůči

státním orgánům a orgánům kraje.

- § 22 odst. 3

Krajský úřad svým rozhodnutím schválí návrh obce na oddělení její části,

jsou-li splněny všechny podmínky stanovené zákonem.

- § 37

Obce, v nichž sídlí orgány státu nebo orgány kraje, napomohou zabezpečit

pro ně důstojné prostory odpovídající významu těchto orgánů.

- § 63 odst. l

K uzavření veřejnoprávní smlouvy o výkonu přenesené působnosti mezi

obcemi ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností je třeba

souhlasu krajského úřadu.

- § 65 odst. l

V případě neplnění povinností obcí na úseku přenesené působnosti

rozhodne krajský úřad, že pro ni bude přenesenou působnost nebo její část

vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu obec patří.

Současně krajský úřad rozhodne o převodu příspěvku na výkon přenesené

působnosti.

- § 98 odst. l.

Z důvodů uvedených v zákoně jmenuje ředitel krajského úřadu z řad

zaměstnanců kraje správce obce.

- § 103 odst. 3 Starosta jmenuje a odvolává se souhlasem ředitele krajského úřadu

tajemníka obecního úřadu. Bez souhlasu ředitele krajského úřadu je

jmenování a odvolávání tajemníka obecního úřadu neplatné.

- § 103 odst. 4 písm. c)

Starosta může po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit komisi

výkon přenesené působnosti v určitých věcech.

- § 105 odst. 2

Starosta zašle krajskému úřadu usnesení, rozhodnutí a jiná opatření orgánů

obce, jestliže o to ředitel krajského úřadu požádá.

- § 123 odst. l

Dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonává pouze

Ministerstvo vnitra.

- § 126 odst. 1

Dozor nad výkonem přenesené působnosti obcí vykonává pouze krajský

úřad.

- 60 -

S H R N U T Í

Správou se obecně označují institucionalizované kontrolní

a regulativní činnosti. Institucionalizace je společenským obranným

mechanismem svého druhu a dává i lidem, kteří spravují věci veřejné,

jistotu, že způsob, kterým tak činí, není nepřijatelný.

Úřad je pojem, který se vyskytuje v běžné komunikaci velice často.

Proto je třeba vždy dát tomuto pojmu správné vymezení ve smyslu

příslušné správní nauky.

Pojem úřad lze chápat v podstatě trojím způsobem:

- jako zákonem stanovený, přesně ohraničený okruh záležitostí,

které jsou přiřazeny některé organizační jednotce nebo přímo

orgány jako jejich působnost, kterou vždy vykonávají fyzické

osoby jako monokratické nebo kolegiální orgány příslušného

subjektu veřejné správy, tj. funkční pojetí. Toto se dá také

vyjádřit z hlediska správy jako vykonávání úřadu nebo jako

ustanovení do úřadu, například prezidenta, ministra, hejtmana

apod.

- obecné označení organizační jednotky, které je přikázána určitá

věcná a územní působnost a pravomoc (tj. institucionální pojetí).

- soubor osob přidaný orgánu na pomoc při výkonu jeho úřadu

(funkce) a tvořící zpravidla organizační jednotku (pojetí

pomocného útvaru) bez pravomoci vydávat nařízení nebo správní

akty, například Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády apod.

Státní správa je veřejnou správou uskutečňovanou státem a svým

charakterem představuje realizaci moci výkonné.

Stát jako subjekt veřejné správy vykonává státní správu

prostřednictvím zejména těchto státních orgánů:

- vlády, která je především vrcholný ústavní orgán moci výkonné,

ale která také plní i řadu dalších úkolů mimo rámec státní správy,

- ministerstev,

- ostatních ústředních správních úřadů,

- odborných územních správních úřadů (odvětvová působnost),

- veřejných ozbrojených sborů a jiných veřejných sborů.

Podstatou výkonného charakteru státní správy je provádění

(vykonávání) zákonů. Charakteristika státní správy jako činnosti

podzákonné pak znamená, že státní správa je také zákony vázána.

Výkon státní správy lze svěřit orgánům územní samosprávy jen tehdy,

stanoví-li to zákon, dle čl. 105 Ústavy. V takovém případě hovoříme

o přenesené státní správě ze státu na nestátní subjekty, kterými jsou obce

nebo kraje, respektive hovoříme o přenesené působnosti obcí a krajů.

Územní samosprávu v České republice vykonávají obce, kraje

a hlavní město Praha, která má zvláštní postavení, protože je současně

obcí i krajem.

Územní samospráva je veřejnou správou uskutečňovanou jinými

subjekty (v našem případě obcemi a kraji), než je stát.

- 61 -

Územní samospráva (nyní míněna samostatná působnost) se svým

způsobem přibližuje soukromé správě, a sice především tím, že je

zaměřena pouze na vlastní záležitosti. Se státní správou ji naopak spojuje

to, že i obecní, případně krajské záležitosti náležejí do působnosti veřejné

správy.

Základní principy územní samosprávy stanoví Ústava, která

v článku 8 především zaručuje obcím a krajům právo na samosprávu,

a dále je tato problematika uvedena i v čl. 99 – 105.

Přiznání práva na samosprávu je akceptováním toho, že obce a kraje

logicky mají větší předpoklady a zainteresovanost pro řešení lokálních,

případně regionálních záležitostí než stát.

Zákon o obcích řeší zajištění přenesené působnosti v části první, hlavě

III. (§ 61 - § 66), a to tak, že stanoví typově

a) přenesenou působnost v základním rozsahu, kterou má každá

obec,

b) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném pověřenému obecnímu

úřadu pro jmenovitě určené obce,

c) přenesenou působnost v rozsahu svěřeném obecnímu úřadu obce

s rozšířenou působností, když se jedná o jmenovitě určené obce, vy

konávající působnost dle písm a), b) a ještě další navíc.

Kontrolní otázky

1) Co obecně označujeme správou?

2) Vysvětlete pojem „úřad“ a proč ho lze chápat v podstatě trojím způsobem?

3) Co rozumíte pod pojmem „výstavba úřadů“?

4) Charakterizujte vztah mezi vládou a občany.

5) Stručně popište projekt PUMA/OECD o posílení vztahu mezi vládou a

občany.

6) Jaké jsou základní principy styku úřadů s občany a veřejností?

7) Co je vlastně cílem projektů OECD v souvislosti se vztahy mezi vládou a

občany?

8) Definujte pojem „státní správa“.

9) Co je to výkonný charakter státní správy?

10) Proč je podstatou výkonného charakteru státní správy provádění

(vykonávání) zákonů?

11) Jak je chápána státní správa jako činnost „podzákonná“?

12) Jaké činnosti má státní správa?

13) Co je to územní samospráva?

14) Objasněte princip „subsidiarity“ v souvislosti s územní samosprávou.

15) Jak zákon o obcích řeší zajištění přenesené působnosti?

- 62 -


- správa v obecném pojetí,

- úřad,

- úřad a institucionální pojetí,

- úřad a funkční pojetí,

- úřad a organizační hledisko,

- vztahy mezi vládou a občany,

- principy styku s občany a veřejností,

- státní správa,

- výkonný charakter státní správy,

- podzákonná činnost státní správy,

- jednotlivé činnosti státní správy,

- výkon státní správy,

- územní samospráva,

- státní správa a decentralizace,

- zásada subsidiarity,

- přenesená působnost,

- obec s rozšířenou působností,

- obec s pověřeným obecním úřadem,

- přenesená působnost a odvětvové (zvláštní) zákony.

- 63 -

5. VEŘEJNÁ SPRÁVA A LEGISLATIVA

Cíl

Tato kapitola by měla studentům objasnit souvislosti mezi právním prostředím

a veřejnou správou, když po jejím prostudování by studenti měli být schopni

pochopit a vysvětlit:

- hierarchii právního řádu,

- pojem „ústavní pořádek“,

- podstatu zákonů a nařízení vlády,

- podstatu vyhlášek a nařízení státních správních úřadů,

- podstatu nařízení obcí a krajů, vydávaných na úsecích přenesené státní

správy,

- podstatu obecně závazných vyhlášek obcí a krajů, vydávaných na

úseku samostatné působnosti,

- míru volnosti správního uvážení,

- vydávání jednostranných a autoritativních správních aktů,

- význam institucí (orgánů) vykonávajících a ovlivňujících veřejnou

správu.

Průvodce studiem

Tato pátá kapitola je věnována veřejné správě a právnímu prostředí, když

rozhodně všichni budou souhlasit s tvrzením, že právní řád má pevný řád,

i když se někdy na první pohled může zdát, že tomu tak není, že zvláště

od počátku devadesátých let v oblasti práva panuje neuvěřitelný chaos.

O tomto stavu lze hovořit snad v souvislosti s nárůstem počtu předpisů

a opakovaných novelizací, což je ovšem logický důsledek nejednoduché

transformace práva do nových společensko-politických a ekonomických

poměrů a také do evropských standardů.

Také se v této kapitole seznámíte s významem institucí, které vykonávají

a ovlivňují veřejnou správu. Domnívám se, že kapitola bude pro vás zajímavá,

že vám poskytne řadu ucelených poznatků a souvislostí, když předpokládám,

že na její prostudování budete potřebovat asi 120 minut.

Byla bych ráda, kdyby vás téma této páté kapitoly zaujalo a studovali jste

jej s chutí a elánem.

Při pohledu na dnešní dění ve společnosti se někdy může zdát, že zde

panuje neuvěřitelný nepořádek v právním systému, který se tak stává

nepřehledným, mnohdy i výhodně zneužitelným. Tato situace se však

rozhodně netýká hierarchické organizace právních předpisů ani

odpovídajících legislativních procesů a v podstatě pevné a nedotčené zůstávají

i nápravné mechanismy pro případy kolizí uvnitř právního řádu.

- 64 -

5.1. Správní právo

Správní právo patří společně s právem ústavním a právem mezinárodním

mezi ta odvětví veřejného práva, v nichž byla právní naukou značná pozornost

věnována rozpracování obecné části příslušného právního oboru. Z tohoto

zdroje lze tedy čerpat důležité poznatky o subjektivitě nositelů a vykonavatelů

veřejné moci a správy, o právním základu a povaze vládních a také správních

úkonů a aktů, o právní korektnosti postupů ve vládní a správní činnosti

či o veřejnoprávní odpovědnosti bez ohledu na to, o který konkrétní subjekt

a o jakou věcnou náplň činnosti jde.

Principy a pravidla obecného správního práva nenalezneme přehledně

a také systematicky uspořádány v zákoníku. Správní právo patří ve své obecné

části k málo kodifikovaným odvětvím, i když možno konstatovat, že ve světě

již v několika státech se tento stav začíná prolamovat. Nezastupitelnou roli

pramene poznání práva zde dlouhodobě plní právní nauka a v posledních

letech rovněž aktivity některých mezinárodních organizací,zvláště pak Rady

Evropy, jakož i stále více se prosazující společná praxe demokraticky

orientovaných evropských států vytvářející spolu s politickou a hospodářskou

integrační strukturou Evropské unie i právní a administrativní společenství.

Základní obtíží rychlejšího a průraznějšího rozvoje obecného správního

práva je to, že správní právo představuje konglomerát tří rozdílných, vnitřně

protikladných a navíc politicky značně citlivých oblastí:

- práva jako vnějšího nástroje správní činnosti (právo správy),

- práva jako nástroje ochrany adresátů správy (právo kontroly správy),

- práva jako vnitřního nástroje správní činnosti (právo ve správě).

Každá z těchto oblastí má patrně i své vlastní principy, je však poměrně

obtížné propojit je do univerzální podoby. Nejvíce pozornosti však bývá vždy

věnováno kontrole správy – nepochybně i proto, že má úzkou vazbu

na problematiku základních občanských a politických práv, i když v poslední

době je zaznamenáván poměrně značný myšlenkový vývoj i při určování toho,

kam až sahají hranice zmocnění veřejné správy (rozměr práva správy), a jaké

způsoby realizace správní činnosti jsou obecně přijatelné vzhledem

k uznaným cílům a úkolům veřejné správy (rozměr práva ve správě).

Jedním ze spolehlivých ukazatelů, podle kterého můžeme zjistit, zda je

veřejná správa ovládána právem či nikoli, je míra volnosti správního

uvážení.

První krajností je pravidelná správa, založená na plně deterministické

aplikaci apriorních pravidel, která jsou obsažena v předpisech různé právní

síly a povahy.

Důsledným uplatněním pravidelné správy vzniká stav, kdy je správa zcela

bezmocná v takových případech, kde schází uplatnitelné pravidlo.

Opačnou krajností je volná správa, v níž mohou být pravidla řízení

a rozhodování reinterpretována nebo následně vytvářena až při konkrétním

případu nebo konkrétní situaci.

Moderní veřejná správa hledá dlouhodobě vyvážený poměr mezi

oběma póly tak, aby nebylo vyloučeno správní uvážení (diskrece)

v případech, kdy je nezbytné zejména z důvodů správní racionality,

a zároveň aby nebyla znevážena právní jistota a ohrožena základní práva.

Správní právo

Míra volnosti

správního

uvážení

- 65 -

Obecné správní právo určuje, že ve vztahu ke správnímu uvážení

se správní orgány řídí následujícími zásadami:

- nesledují svým rozhodováním jiný než předepsaný účel,

- vycházejí jen ze skutečností relevantních pro konkrétní případ

a zachovávají přitom přísnou objektivitu a nestrannost,

- dodržují princip rovnosti před právem,

- dbají na vyváženost mezi tím, jak je naplňován předepsaný účel

rozhodování, a tím, jak nepříznivý zásah do práv, svobod a zájmů

dotčených osob může správní akt vyvolat,

- rozhodují v rozumné, danému případu přiměřené lhůtě,

- posuzují jednotlivé okolnosti případu v souladu s tím, jak jsou

i v jiných případech uplatňována obecná ustanovení předpisů,

jimiž jsou správní orgány povinny se řídit.

Veřejná správa je též nařizovací činností. Správní orgány tedy nejenže

aplikují právní předpisy a rozhodují v individualizovaných případech

a v konkrétních situacích, ale jsou i subjektem normotvorným. Veřejná správa

má tedy v ústavním a zákonném rámci zmocnění ke své činnosti privilegium

vydávat správní akty normativní a obecné povahy.

Pojem nařízení vyhrazuje naše ústavní a správní právo pro obecně závazné

normativní akty vydávané vládními a správními orgány, jimž byla zákonem

vymezena působnost v oboru veřejné správy. Takto vymezený pojem nařízení

má doktrinární povahu a vztahuje se i na akty, které vyhovují zadané definici,

byť se samy nenazývají nařízeními, ale například vyhláškami nebo opatřeními.

S procesem decentralizace a dekoncentrace je spojena možnost uznávat

nebo přenášet nařizovací pravomoc i ve vztahu k nižším než ústředním

vládním a správním orgánům.

Veřejná správa má možnost vydávat jednostranně a autoritativně správní

akty, s nimiž nemusejí projevit shodnou vůli ti, kterým jsou tyto akty

adresovány. Každý si dokáže představit ve veřejné správě řadu situací,

ve kterých neexistuje ve veřejném zájmu prostor pro dohodu, anebo v nichž

by byla dohoda zcela absurdní. Každý si však zajisté umí představit i situace,

ve kterých je nejlepším řešením, pokud i ve veřejné správě všichni zúčastnění

„táhnou“ spolu, tedy kontrahují. Odtud je již jen krůček k sjednávání smluv,

tedy ke kontraktaci.

Správní právo plně uznává smluvní princip ve veřejné správě, nehovoří

ovšem o typičnosti anebo dokonce o výlučnosti takového principu, tak jak je

to obvyklé v některých oborech soukromého práva. Vezmeme-li si například

za vzor německou úpravu, vidíme, že ve vztahu k možnosti veřejnoprávní

kontraktace platí dva základní principy:

- veřejnoprávní smlouvu lze uzavřít vždy, není-li to předpisem výslovně

vyloučeno,

- veřejnoprávní smlouvou lze nahradit jednostranný správní akt, který

by byl jinak správní orgán povinen vydat, a to za podmínky,

že smlouva sleduje tentýž účel jako správní akt, zejména pokud

přispívá uzavření smlouvy k odstranění právní nejistoty nebo pokud se

smluvní partneři nezavazují ke vzájemnému plnění.

Obecné

správní právo

a zásady

Správní akty

- 66 -

Správní řízení v oblasti veřejné správy je procesem spojeným

s vydáním a realizací správního rozhodnutí. Tradičně se věnuje největší

pozornost řízení spjatému s rozhodováním o konkrétních právech

a povinnostech adresátů veřejné správy. Okamžik, kdy převládlo

přesvědčení, že nelze uznat korektnost konkrétního právotvorného

správního rozhodnutí, pokud by nebylo spojeno s dodržením alespoň

minimálních procedurálních předpokladů, patří ke zlomovým

okamžikům ve vývoji správního práva. Naproti tomu procedury

rozhodování mimo rámec aplikace práva v individualizovaných

případech tvoří doposud předmět zájmu jiných disciplín nežli je správní

právo.

Pravidla správního řízení týkajícího se rozhodování o konkrétních

právech a povinnostech nacházíme jak v obecně závazných předpisech,

tak v jiných právních pramenech.

Procesní opravný prostředek je úředním a právním termínem, kdy

na návrh adresáta rozhodnutí přiznává autor rozhodnutí, že se zmýlil.

Obecně pak opravný prostředek znamená právo „nápravy“ příslušející

tomu, kdo hledá nápravu právních poměrů, jež vyvolal, nebo jež se ho

přímo dotýkají.

Kultivovaný právní řád se mimo jiné vyznačuje i tím, že se snaží

obecnou „nápravu“ co nejlépe zpřístupnit.

V našem správním právu platí, že proti každému individuálnímu

správnímu aktu – rozhodnutí – se lze odvolat k instančně vyššímu úřadu

(tzv. devolutivní účinek), že toto odvolání odkládá právní moc

vykonatelnosti napadeného rozhodnutí (suspenzívní účinek) a že pouze

zákonem mohou být stanoveny výjimky z tohoto pravidla.

Opravné prostředky se již tradičně dělí na řádné a mimořádné. Řádné

opravné prostředky jsou ty, které mají schopnost evolutivního a suspenzívního

účinku, mimořádnými opravnými prostředky lze při splnění striktně

stanovených podmínek brojit i proti pravomocným rozhodnutím a případně

uplatnit i nárok na to, aby se věcí znovu musel zabývat týž orgán, který

rozhodnutí vydal. Náš právní řád zná jediný mimořádný opravný prostředek

v dispozici účastníka, a to obnovu řízení.

Pro řízení ve věci daní a poplatků se použije jiný procesní předpis, a to

zákon o správě daní a poplatků č. 337/1992 Sb. v platném znění, ve kterém

jsou opravné prostředky a mimořádné prostředky uvedeny jinak než bylo výše

uvedeno.

Princip legality ve veřejné správě je obecně možné vymezit jako vázanost

správy zákonem. Dvě navzájem velice úzce provázané stránky tohoto principu znamenají, že

veřejná správa je povinna

- chovat se v souladu se zákonem a

- projevovat iniciativu při realizaci zákona.

Evropské správní právo

Evropské správní právo, které bylo dlouho chápáno především jako právo

společné všem evropským státům, našlo v souvislosti s evropskou politickou

Správní řízení

Opravný

prostředek

Devolutivní

účinek

Suspenzívní

účinek

Princip legality

- 67 -

a hospodářskou integrací posledního půlstoletí svou novou identitu. Stalo se

nástrojem, kterým disponují jednak kooperační mezinárodní organizace pro

evropskou spolupráci (Rada Evropy, OECD a další), a zvláště pak integrační

organizace pro evropské vládnutí (Evropské společenství – ES, Evropská

unie – EU).

Pojem evropské správní právo zahrnuje:

- správní právo Evropského společenství a Evropské unie jako

součást systému ES/EU,

- právo administrativní spolupráce států i nestátních organizací

ve sjednocující se Evropě – v této souvislosti se hovoří o právu

společného prostotu v rámci evropské kooperace, která je

obsahově i instrumentálně širší než evropská právní integrace,

jejíž institucionální podobu představují Evropské společenství

a Evropská unie,

- společné správní právo demokratických evropských států.

Pravidla a principy evropského práva jsou obsaženy především

v normotvorných smlouvách a v obecných právních zásadách. Na rozdíl

od vnitrostátního práva nepracuje evropské právo s kategorií zákona jako

primárního právního pramene a na rozdíl od mezinárodního práva zde nemá

velký význam obyčejové právo jako výraz obecné a dlouhodobé praxe

uznávané za právo, a to především proto, že soudobé evropské právo je

poměrně mladým, navíc velmi dynamicky se vyvíjejícím systémem práva.

Vzhledem k pramenům práva EU je třeba zvláště připomenout, že

Evropský parlament není zákonodárným sborem. V právu EU se tedy

neobjevuje forma zákona jako parlamentního aktu, která je známa ve všech

evropských státech.

V právu EU se rozlišuje:

- primární legislativa

- sekundární legislativa

a platí v tomto systému i princip hierarchie ústavního pořádku a právního řádu

(ústavnosti a zákonnosti) potud, že sekundární normativní akty musí být

v souladu s primárními normativními ustanoveními.

Psané primární právo EU je tvořeno normativními smlouvami, v nichž členské státy vyjádřily svou vůli upravit postavení, složení, cíle

a úkoly, jakož i institucionální strukturu Společenství a Unie. Nejvyšší místo

v legislativě zaujímají při nedostatku psané ústavy EU zřizovací smlouvy,

ve kterých je velký počet ustanovení, která mají bez ohledu na svou formu

ústavně-právní obsah. K jádru primární legislativy mají velmi blízko smlouvy

upravující přistoupení anebo přidružení dalších členských států k ES, protože

buďto přímo nebo nepřímo modifikují obsah zřizovacích smluv.

Sekundární a odvozená legislativa má v právu EU povahu správních

předpisů, případně rozhodnutí obecné povahy (opatření). Ke splnění cílů

a úkolů Společenství mohou Evropský parlament společně s Radou, Rada

Správní právo

a EU

Primární právo

EU

Sekundární

právo EU

- 68 -

a Komise vydávat nařízení a směrnice, činit konkrétní rozhodnutí

a formulovat doporučení nebo posudky.

Evropské právo, podobně jako právo mezinárodní, chápe problém

inkorporace – tedy vtažení své normy do systému vnitrostátního práva – jako

cestu k odstranění transformačních bariér, které vznikají tehdy, jestliže je

potřebné zachovat obsah a smysl evropské nebo mezinárodní normy a zároveň

ji vyjádřit v některém z formálních pramenů vnitrostátního práva.

5.2. Hierarchické uspořádání právních předpisů

Úvodem bych chtěla podotknout, že budu v této stati vycházet

z pyramidového uspořádání právního řádu, když stať doplním poznámkou

o charakteru vnitřních předpisů, které ovšem do právního řádu nepatří.

Mnohdy se všeobecně hovoří o skutečnosti, že v oblasti legislativy v naší

republice panuje neskutečný chaos. Tím mám na mysli celkovou legislativní

oblast, pochopitelně veřejnou správu nevyjímaje. Na první pohled se zdá,

že tyto poměry jsou zvláště patrné od devadesátých let minulého století.

Nutno uvést fakt, že chaos rozhodně nepanuje v hierarchické organizaci

právních předpisů ani odpovídajících legislativních procesů a v podstatě

nedotčeny zůstávají i nápravné mechanismy pro případy nejrůznějších kolizí,

které mohou nastat uvnitř právního řádu.

O nepřehlednosti však možno hovořit snad v souvislosti s nárůstem počtu

předpisů a opakovaných případných novelizací, což je však logickým

důsledkem značně složité situace v oblasti transformace práva do nových

společensko-politických a zároveň i ekonomických poměrů a také zároveň

do evropských právních standardů.

Hierarchie právního řádu

- Ústavní pořádek - Ústava

- Listina základních práv a svobod

- Ústavní zákony

- Ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy (viz čl. 10 Ústavy)

- Zákony (včetně zákonných opatření Senátu)

- Nařízení vlády (nemají vyšší právní sílu než právní předpisy dále

uvedené)

- Vyhlášky a nařízení státních správních úřadů (např. vyhlášky

ministerstev, nařízení okresních veterinárních správ)

- Nařízení obcí a krajů, vydávaná na úsecích přenesené státní

správy

- Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů, vydávané na úseku

samostatné působnosti (jsou to předpisy originární – neodvozené,

- 69 -

obdobně jako ústavní zákony a zákony, proto jejich umístění

na posledním místě brát spíše z hlediska jejich pouze lokální,

případně regionální působnosti). V zásadě jej územní samosprávy

vydávají na základě obecného zmocnění v Ústavě, výjimečně též

na základě zmocnění v tzv. zvláštních zákonech (například zákon

o odpadech).

Ústavní pořádek

Ústavní pořádek tvoří - Ústava

- Listina základních práv a svobod

- a další ústavní zákony,

když ve svém souhrnu představuje ústavní pořádek výchozí politickou

filozofii uspořádání a fungování státu. Přestože tvoří jeden celek

umístěný na vrcholu pyramidy právního řádu, v jeho rámci zejména

širokým záběrem ústavní problematiky dominují Ústava a Listina

základních práva svobod, což symbolicky vyjadřuje i jejich číselné

zařazení do Sbírky zákonů ročníku 1993 pod číslem 1 a 2.

Předpisy ústavního pořádku mají nejvyšší právní sílu.

Právní silou se rozumí taková vlastnost právní normy, která ji činí

nadřazenou jiné právní normě, respektive norma nižší právní síly nesmí

odporovat normě vyšší právní síly. Ochranou ústavnosti je pověřen

Ústavní

pořádek

Právní síla

právní normy

- 70 -

Ústavní soud (v obecném smyslu jsou však povinny ji chránit i ostatní

soudy a správní úřady – např. při výkonu dozoru apod.). Ústava a další ústavní předpisy se vyznačují značnou stabilitou, aby

od nich odvozené zákony se mohly připravovat a následně působit s co

nejdelší perspektivou. Proto je proces změn ústavních předpisů

formalizovanější (složitější) než běžný proces schvalování zákonů.

Příklad

Při procesu změn ústavních předpisů se požaduje nikoliv souhlas nadpoloviční

ale třípětinové většiny všech poslanců a všech senátorů (v každé parlamentní

komoře dosažený zvlášť).

Ústavní základy veřejné správy jsou institucionálně založeny

- v hlavách o moci výkonné

- o územní samosprávě.

Veřejná správa však samozřejmě musí respektovat i další obecné

ústavní principy, obsažené v ústavním pořádku jako celku. Podíváme-li

se na obsah Ústavy zjistíme, že právě tento základní zákon státu převádí

teorii dělby moci do praxe.

Pro názornost uvádím některé části Ústavy v následujícím příkladě.

Příklad

Některé (vybrané) části Ústavy:

- Preambule

Vyjadřuje teoreticko-politická východiska, například občanská

společnost, právní stát apod.

- Hlava první – Základní ustanovení dělba státní moci

zákonné limity uplatňování státní moci

demokratický politický systém

záruka územní samosprávy atd.

- Hlava druhá – Moc zákonodárná

Poslanecká sněmovna a Senát

Tvorba zákonů

- Hlava třetí – Moc výkonná

Pojednává o prezidentu republiky, o vládě a o vytváření ministerstev

a jiných správních úřadů. Také se zde pojednává o tom, že tyto úřady

a orgány územní samosprávy mohou vydávat právní předpisy, jsou-li

k tomu zákonem zmocněny (v tomto případě se jedná o nařízení obcí

a krajů, vydávaná v přenesené působnosti).

- Hlava čtvrtá – Moc soudní

Pojednává o soudcích a jejich nezávislosti, o Ústavním soudu,

soustavě obecných soudů a o Nejvyšším správním soudu, zřízeném

od roku 2003.

Ústavní

předpisy

- 71 -

- Hlava sedmá – Územní samospráva Pro svá specifika je řešena problematika územní samosprávy

v samostatné hlavě, přestože její činnost má převážně charakter

výkonný.

Listina základních práv a svobod se svým obsahem důvodně řadí ke

špičce hierarchie právních předpisů. Jejím textem se poměřuje míra

uplatňování jednoho z nosných ústavních principů, kterým je úcta k právům a

svobodám (viz čl. l Ústavy), zejména při rozhodovací a normotvorné činnosti

nejen institucí veřejné správy.

Pro názornost uvádím příklad - některé části Listiny základních práv a svobod.

Příklad

Některé (vybrané) části Listiny základních práv a svobod:

- Hlava první - obecná ustanovení

- Hlava druhá - Lidská práva a základní svobody

- základní lidská práva a svobody

- politická práva (mimo jiné právo občanů podílet

se na správě věcí veřejných přímo nebo

svobodnou volbou svých zástupců

- Hlava třetí - Práva národnostních a etnických menšin

- Hlava čtvrtá - Hospodářská, sociální a kulturní práva

- Hlava pátá - Právo na soudní a jinou právní ochranu

(mimo jiné právo žádat soud o přezkoumání

zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy)

Listina

základních

práv a svobod

- 72 -

Další předpisy ústavního pořádku

Z dalších předpisů ústavního pořádku lze zmínit například

- ústavní zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem

ČSFR, když aktuálně bych chtěla zde připomenout, že jenom

ústavním zákonem lze vytvořit nebo zrušit vyšší územ ní samosprávný

celek (viz čl. 100 odst. 3 Ústavy), což bylo realizováno ústavním

zákonem č. 347/1997 Sb., který vytvořil 14 krajů.

Podle čl. 10 a násl. Ústavy jsou bezprostředně závazné a mají

přednost před zákonem ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy

o lidských právech a základních svobodách. Nejsou však součástí

ústavního pořádku, ale jejich místo je mezi ústavním pořádkem a zákony.

Zákony

Zákony jsou typickým produktem zákonodárné moci svěřené Parlamentu.

Zákony mají výsadní postavení vůči všem předpisům nižší právní síly

(mohou je rušit), samy musí být v souladu jen s málo početnými předpisy

ústavního pořádku a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.

Přesto jsou zákony považovány za předpisy originární – neodvozené.

Zákony může rušit jen zákon nebo ústavní zákon (nebo Ústavní soud).

Zákony mají velký vliv na veřejnou správu, která je ze značné části

činností podzákonnou, tj. zákony realizující a také se jimi řídící.

Tomu přispívá následující:

- pouze zákonem lze zřídit ministerstva a jiné správní úřady a stanovit

jejich působnost,

- pouze zákon stanoví možnosti a způsoby zásahu státu do činnosti

územních samospráv,

- jen zákonem lze stanovit působnost územních samospráv a pouze

na základě zákona lze svěřit orgánům samosprávy výkon státní správy,

- tzv. zvláštními (odvětvovými) zákony je alespoň v zásadních rysech

upraven výkon státní správy ve všech správních odvětvích.

Pozn.

Není rozhodně možné trvat na tom, aby Parlament komplexně formou

zákonů reguloval celou rozsáhlou oblast veřejné správy. Proto řada zákonů

obsahuje zmocnění, například pro ministerstva, jiné správní úřady nebo

orgány územní samosprávy k další konkretizaci upravovaného materiálu

formou právního předpisu nižší právní síly.

Z praktických důvodů bývají věci prvořadého významu, u kterých je

zájem na jejich delší stabilitě, obsaženy v zákonech a v ostatních předpisech

nižší právní síly, jejichž změny jsou legislativně poměrně jednoduché,

zejména v případě právních předpisů obcí a krajů, ale třeba i ministerstev.

Možno rozlišovat vztahy, které lze upravit:

- výhradně formou zákona,

- zákonem nebo i předpisem nižší právní síly, jde o rozhodnutí, co

vyjádřit přímo v zákoně a v čem zmocnit k podrobnější úpravě formou

vyhlášky třeba příslušné ministerstvo,

Další předpisy

ústavního

pořádku

Zákony

- 73 -

- pouze předpisem nižší právní síly, např. se týká normotvorby

územních samospráv v oblasti samostatné působnosti, v níž obce

a kraje nemůže zastoupit Parlament.

Zákonná opatření Senátu

Pro úplnost bych chtěla ještě uvést zákonná opatření Senátu, viz čl. 33 Ústavy,

která přijímá Senát v případě rozpuštění Poslanecké sněmovny, a to

v takových věcech, které nesnesou odkladu a vyžadovaly by přijetí zákona.

Je však skutečností, že některé takové věci však Ústava vylučuje a dále

se stanoví, že přijetí zákonného opatření navrhuje výhradně vláda.

Nařízení vlády, vyhlášky a nařízení státních správních úřadů, nařízení

obcí a nařízení krajů

Tyto právní předpisy stojí vždy pod úrovní zákona (podzákonné správní

předpisy) a z něj vycházejí. Všechny mají stejnou právní sílu a nejsou si

vzájemně nadřazeny.

Rozdíl je však v rozsahu územní působnosti těchto předpisů a ve způsobu

napojení na příslušný zákon.

Vláda má v tomto směru větší volnost než správní úřady. Může totiž vydat

nařízení „k provedení zákona a v jeho mezích „zatímco správní úřad vydá

nařízení nebo vyhlášku “na základě zákona a v jeho mezích“, je-li k tomu

zákonem zmocněn (viz čl. 79 odst. 3 Ústavy).

Znamená to, že vláda v zásadě nepotřebuje delegaci zákonem, ale

může nařízení vydat například i jako sjednocující a vykládací aplikační

předpis k „provedení“ jakéhokoliv zákona.

Cílem vyhlášek a nařízení správních úřadů je speciální úprava

v rozsahu zákonného zmocnění.

Vyhlášky ústředních správních úřadů stanoví jednotný režim v celé ČR,

např. Ministerstvo vnitra na základě zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících

územních samosprávných celků upravuje problematiku zvláštní odborné

způsobilosti, apod. Naproti tomu, je-li účelnější upravit specifické poměry

z územního hlediska, zmocňuje zákon k vydání nařízení odborný správní úřad,

kraj, případně obec, například nařízení o stavební uzávěře dle stavebního

zákona apod.

V úvodní stati vyhlášek nařízení se vždy uvádí přesné označení

zmocňovacího ustanovení příslušného zákona.

Obecně závazné vyhlášky obcí a krajů

Tyto předpisy mají v právním řádu specifický charakter, vyplývající

z ústavních principů územní samosprávy. Oprávnění zastupitelstev obcí

a krajů vydávat v mezích své působnosti, tedy v rámci samostatné působnosti,

obecně závazné vyhlášky vyplývá z Ústavy a dále ze zákona o obcích, zákona

o hlavním městě Praze a zákona o krajích.

Tyto vyhlášky pod sankcí zrušení Ústavním soudem nesmějí být

v rozporu s předpisy ústavního pořádku a se zákony.

Chtěla bych v této souvislosti ještě upozornit na skutečnost, že velmi

důležitý pro tento typ obecní normotvorby je článek 4 odst. 1 Listiny

základních práv a svobod, podle kterého povinnosti mohou být ukládány jen

na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv

Nařízení vlády,

vyhlášky a

ostatní nařízení

Obecně

závazné

vyhlášky

- 74 -

a svobod. Porušení tohoto článku bývá častým důvodem ke zrušení těchto

vyhlášek.

Vnitřní předpisy a usnesení vlády (nejedná se o právní předpisy)

Vnitřní předpisy

Nutno upozornit, že se vlastně nejedná o právní předpisy, nebo-li nenáleží

mezi právní předpisy, ale jejich závaznost je dána jen v linii nadřízenosti

a podřízenosti. Nejsou tedy obecně závazné, protože se vztahují jen na

omezený okruh subjektů v určitém funkčním zařazení (organizační struktuře).

Patří mezi ně především různé

- směrnice

- instrukce ústředních správních úřadů,

které mají zejména organizačně technický charakter a jsou zveřejňovány ve

Věstníku vlády pro orgány krajů a orgány obcí, a další předpisy internějšího

charakteru, jako jsou například třídní řády konkrétní školy, organizační řády

městských úřadů, pracovní řády, Statut Institutu pro místní správu MV,

jednací řády zastupitelstev, zkušební řády pro výběrová řízení apod.

K vydání těchto aktů není třeba zákonného zmocnění, ale nesmí být

v rozporu s právními předpisy. Oprávnění k jejich vydání vyplývá

z postavení nadřízeného. Podmínkou je platnost například ministerských

směrnic a jejich publikování ve Věstníku vlády pro orgány krajů a obcí.

Usnesení vlády

Výsledkem činnosti vlády bývá nejčastěji usnesení, které není obecně

závazným právním předpisem. Tento akt, který může být

- rozhodovací,

- řídící,

- organizační,

- jmenovací, apod.

zavazuje pouze ministry – členy vlády a představitele správních úřadů,

vykonávajících státní správu.

Pro činnost územních samospráv je závazné pouze na úseku

přenesené působnosti. Nelze však usnesením vlády ukládat úkoly nebo

jinak zasahovat vůči územním samosprávám v oblasti jejich samostatné

působnosti. Proto vše, co se netýká výkonu státní správy a má být

z nějakých důvodů adresováno jen obcím, případně krajům, je v usnesení

starostům, primátorům nebo hejtmanům pouze doručeno.

Usnesení vlády má různé modifikace:

- ukládá …

- schvaluje …

- jmenuje …

- pověřuje …

- bere na vědomí …

- zamítá …

- atd.

Vnitřní

předpisy

Usnesení vlády

- 75 -

Usnesením vláda samozřejmě schvaluje i vládní nařízení, která však

po publikaci ve Sbírce zákonů přechází do kategorie obecně závazných

právních předpisů. To je ovšem logický postup všech legislativních orgánů

kolektivního typu (včetně samosprávných zastupitelstev).

5.3. Instituce vykonávající a ovlivňující veřejnou správu

Průvodce studiem

Vážení studenti,

chtěla bych v úvodu této stati naznačit, že instituce v následujícím

přehledu jsou charakterizovány pouze rámcově a zejména z pohledu jejich

propojení s veřejnou správou zajišťovanou obcemi a kraji.

Uplatněno je i územní členění, když bych chtěla poznamenat, že i po

zrušení krajských národních výborů zůstala Česká republika členěna na kraje,

okresy a obce. Krajská úroveň veřejné správy tedy dál trvala, krajskou

působnost si ponechala řada správních úřadů i jiných institucí, pouze z ní

v roce 1990 zmizel správní úřad se všeobecnou působností, tj. krajský národní

výbor.

Dále bych chtěla dodat, že až do roku 2000 téměř všechny výše uvedené

instituce – od ústřední přes krajskou až po okresní úroveň byly státní. Pouze

na základní úrovni fungoval nestátní subjekt – obec, když čtyři největší města

Praha, Brno, Ostrava a Plzeň vykonávala i působnost okresních úřadů

a Praha dokonce i bývalého krajského národního výboru, přesněji Národního

výboru hlavního města Prahy. Stále to byla jen města – obce, a tedy nejnižší

článek systému. Od závěru roku 2000 do krajské úrovně veřejné správy

vstoupily orgány samosprávných krajů.

A) Ústřední úroveň

Z nejvýznamnějších institucí ovlivňujících veřejnou správu uvádím

Parlament, Nejvyšší kontrolní úřad, Veřejného ochránce práv vládu,

z přímých vykonavatelů ministerstva a další ústřední správní úřady.

1) Parlament

je tvořen dvěma komorami, a to Poslaneckou sněmovnou, která má

200 poslanců a Senátem, který má 81 poslanců. Poslanci jsou voleni na dobu

4 let, senátoři na dobu 6 let, když vždy po dvou letech se volí třetina senátorů.

Každá komora volí svého předsedu a místopředsedy a zřizuje jako své orgány

výbory a komise. Poslaneckou sněmovnu může ze stanovených důvodů

rozpustit prezident republiky –viz čl. 35 Ústavy. Když se takto stane, tak

v bezodkladných případech plní její funkci zákonodárnou Senát.

- 76 -

Ústava v čl. 15 odst. l svěřuje Parlamentu moc zákonodárnou.

Přijímání zákonů je tedy hlavní činností Parlamentu. Tím je dán i jeho

význam pro fungování veřejné správy, která má zásadně podzákonný

charakter, resp. zákony vykonává.

Zde je třeba ještě dodat, že Ústava přímo neuvádí, co vše je možno

zákonem upravit, ale vyplývá z ní, že zákonem musí být upraveno

veškeré uplatňování

- státní moci – tedy i soudní moci, ale pochopitelně i

- moci výkonné, když v čl. 2 odst. 3 Ústavy se uvádí, že státní moc

lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví

zákon.

Je tomu tak proto, že ústavní úprava dělby moci včetně konstituování

příslušných institucí je pro praktické použití málo podrobná.

Zákonodárná činnost je sice hlavní činností Parlamentu, nikoliv však

činností jedinou. Ve vztahu k veřejné správě obecně je třeba zmínit např.

parlamentní kontrolu, která se svým způsobem týká všech realizátorů

veřejné správy. Mezi nejvýznamnější formy kontrolního působení

Parlamentu patří zejména:

- schvalování státního rozpočtu – formou zákona,

- projednávání státního závěrečného účtu,

- vytváření vyšetřovacích komisí, právo poslanců interpelovat vládu

nebo její členy ve věcech jejich působnosti (řada interpelací

se běžně týká zcela konkrétních problémů veřejné správy).

Z dalších oprávnění Parlamentu vůči obcím a krajům:

Předseda Poslanecké sněmovny

- stanoví, že obec se stává městem (§ 3odst. l zákona o obcích). Učiní

tak po vyjádření vlády, kterým však není vázán.

- uděluje obci a krajům na jejich návrhy znak a prapor.

Poslanci a senátoři

- mají právo na udělení slova při jednání zastupitelstva obce i kraje.

Moc

zákonodárná

- 77 -

2) Nejvyšší kontrolní úřad

Nepatří stejně jako Parlament mezi vykonavatele veřejné správy, ovšem

svojí působností do ní zasahuje, a to na všech úrovních. Například pomáhá

Parlamentu při parlamentní kontrole hospodaření podle státního rozpočtu

a napomáhá tak usměrňování činnosti orgánů veřejné správy.

Dle Ústavy je Nejvyšší kontrolní úřad nezávislý orgán, který

vykonává kontrolu hospodaření se státním majetkem a plnění státního

rozpočtu. Z toho vyplývá, že jeho kontrolní působnosti podléhají nejen

státní správní úřady, jako například ministerstva, úřady práce apod., ale

i obce a kraje z hlediska nakládání se státními finančními prostředky

a pokud spravují státní majetek.

Prezidenta a víceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu jmenuje

prezident republiky na návrh Poslanecké sněmovny, která poté na návrh

prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu volí 15 členů úřadu. Nejvyšší

kontrolní úřad není podřízen ani Parlamentu ani vládě a do jeho činnosti

lze zasahovat jen zákonem nebo na základě zákona.

Nemá výkonnou pravomoc, sám nemůže vynutit nápravu zjištěných

nedostatků, proto kontrolní závěry signalizuje kompetentním institucím,

tj. Parlamentu, vládě a ústředním správním úřadům.

Postavení, působnost a organizaci NKÚ stanoví zákon č. 166/1993 Sb.,

o Nejvyšším kontrolním úřadu. Důležitá je neslučitelnost funkce v NKÚ

s „jakoukoliv funkcí ve veřejné správě“. Je tomu tak proto, že právě

orgány veřejné správy bývají častým objektem kontrolního zájmu NKÚ.

3) Veřejný ochránce práv

Jde o instituci (známou jako ombudsman) velmi starou, již před desítkami

let vznikající v severských státech Evropy a postupně nacházející svůj význam

i v dalších vyspělých státech Evropy a dalších kontinentů. Jejím smyslem je

působit na zkvalitnění funkcí veřejné správy, na její vstřícnost klientele,

přispívat v součinnosti s výkonnými orgány k ochraně práv této klientely a na

základě poznatků z prošetřovaných případů podílet se i na legislativě.

Veřejný ochránce práv byl v ČR zřízen zákonem č. 349/1999 Sb. jako

nezávislý a nestranný orgán, který je odpovědný pouze Poslanecké

sněmovně. Kancelář veřejného ochránce práv je v Brně.

- 78 -

4) Vláda

je vrcholným orgánem moci výkonné. Skládá se z předsedy,

místopředsedů a ministrů. Předsedu vlády jmenuje prezident republiky,

na jeho návrh i ostatní členy vlády. Vláda je odpovědná Poslanecké sněmovně

(odtud související institut vyslovení důvěry nebo nedůvěry vládě

Parlamentem). K zániku vlády může dojít její demisí nebo odvoláním

prezidentem republiky. Vláda rozhoduje ve sboru formou usnesení, k jehož

přijetí je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů.

Vztah vlády k veřejné správě je velmi úzký, protože i veřejná správa

náleží do oblasti moci výkonné. Nelze však úlohu vlády jako

nejkomplexnější ústavní výkonné instituce zužovat jenom na řízení,

organizování a výkon veřejné správy, a dokonce ani jenom na její

podstatnou složku - státní správu. Vláda má i jiné poslání než setrvávat

na vrcholu státní správy, která není jediným projevem moci výkonné,

když možno spolu s činností vlády uvést, že

- se podílí na politickém vedení veřejné správy a organizace její

činnosti,

- se podílí na vnitřní a zahraniční politice.

Výkon vládních funkcí v oblasti státní správy je pak realizován resortně

uspořádanou soustavou ústředních orgánů státní správy a dalšími navazujícími

správními úřady. Tím, že všichni ministři jsou členy vlády, dochází

k účelnému personálnímu propojení vládní linie politické s linií konkrétně

výkonnou i v oblasti veřejné správy. Za její chod tak nesou stejné osoby jako

ministři resortní odpovědnost a jako členové vlády celkovou kolektivní

politickou odpovědnost.

Vláda ve své činnosti uplatňuje:

řídící úlohu

- jen vůči podřízeným subjektům, jde především o regulaci

usneseními vlády a různými typy porad. Patří sem též oprávnění

jmenovat a odvolávat určené vysoké stát ní úředníky – např.

vedoucí některých tzv. jiných ústředních správních úřadů),

normotvornou úlohu

- jde o oprávnění vydávat nařízení vlády jako obecně závazné právní

předpisy, sem lze za řadit oprávnění vlády podávat Poslanecké

sněmovně návrhy zákonů.

Administrativu vlády, ale nově též správní úkoly zejména na úseku

regulace státní služby zabezpečuje Úřad vlády, který náleží mezi tzv. jiné (než

ministerstva) ústřední správní úřady.

Vláda si může vytvářet i různé poradní orgány, například legislativní

radu.

Vrcholný

orgán výkonné

moci

Úřad vlády

- 79 -

Příklad

Některé vztahy vlády k obcím a krajům:

a) ze zákona o obcích

- vláda se vyjadřuje k určení obce městem, které následně stanoví

předseda Poslanecké sněmovny (§ 3 odst. 1),

- člen vlády má právo na udělení slova při zasedání zastupitelstva, (§ 93,

odst. 3)

- vláda vydává nařízení mj. k odměňování členů zastupitelstev (§ 153,

odst. 1),

- při výkonu přenesené působnosti se obec řídí též usnesením vlády

(podle § 61, odst. 2)

b) ze zákona o krajích

- člen vlády má právo na udělení slova při zasedání zastupitelstva (§ 42

odst. 4)

- vláda vydává nařízení k odměňování členů zastupitelstva (§ 98 odst. l)

- při výkonu přenesené působnosti se kraje řídí též usneseními vlády

(§ 30)

5) Ministerstva a další ústřední správní úřady

Soustava přímých vykonavatelů veřejné správy, resp. státní správy, je

završena dvěma skupinami ústředních správních úřadů, jimiž jsou:

- ministerstva

- další ústřední správní úřady.

- 80 -

V této stati jsou zahrnuty všechny státní správní úřady ústřední i územní

úrovně a obce a kraje s jejich přenesenou působností včetně normotvorných

oprávnění v přenesené působnosti.

Pokud jde o odlišnosti mezi ministerstvy a jinými ústředními správními

úřady, jsou následující:

- členy vlády jsou jen ministři, nikoliv vedoucí (předsedové) jiných

ústředních správních úřadů,

- ministr je vždy jmenován prezidentem republiky, zatímco u vedoucích

jiných ústředních správních úřadů je obvyklé jejich jmenování vládou

(výjimečně také prezidentem),

- ministerstva mají rozsáhlejší působnost, která mnohdy slučuje více

správních odvětví – například Ministerstvo školství, mládeže a

tělovýchovy, Ministerstvo práce a sociálních věcí, Ministerstvo

dopravy a spojů apod.

Obě skupiny ústředních správních úřadů jsou v souladu s Ústavou zřízeny

zákonem, kde se zároveň stanoví i zásady jejich činnosti, jako například:

- podřízenost ústavním a ostatním zákonům a usnesením vlády,

- zpracování koncepcí rozvoje svěřených odvětví,

- informování veřejnosti o návrzích zásadních opatření, předkládání

podkladů pro sestavení státního rozpočtu,

- příprava návrhů zákonů z oblastí svěřené působnosti,

- plnění úkolů v oblasti mezinárodních styků,

- vzájemná spolupráce, apod.

Kromě úkolů při vlastním výkonu státní správy a řízení podřízených

správních úřadů ústřední správní úřady

- se podílejí na legislativním procesu,

- vykonávají dozor nad zákonností v činnosti podřízených úřadů,

ale i orgánů krajů, dle zákona o krajích.

a) Ministerstva

Jejich činnost řídí, kontroluje a sjednocuje vláda. Jsou monokratickými

orgány v čele s ministrem, který plně odpovídá za plnění úkolů svěřených

úřadu zákony a návazně vládou.

Působnost ministerstev stanoví především zvláštní zákony, upravující

výkon státní správy v jednotlivých odvětvích.

b) Jiné ústřední orgány státní správy

Pro tyto ústřední správní úřady platí téměř totéž, co o ministerstvech,

zejména pokud jde o zásady jejich činnosti. Vedoucí těchto úřadů zpravidla

jmenuje a odvolává vláda.

Příklad

V České republice působí tyto ústřední orgány státní správy, když v jejich čele

je člen vlády:

- Ministerstvo financí,

- Ministerstvo zahraničních věcí,

- Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy,

- 81 -

- Ministerstvo kultury,

- Ministerstvo práce a sociálních věcí,

- Ministerstvo zdravotnictví

- Ministerstvo spravedlnosti, Ministerstvo vnitra,

- Ministerstvo průmyslu a obchodu,

- Ministerstvo pro místní rozvoj,

- Ministerstvo zemědělství,

- Ministerstvo obrany,

- Ministerstvo dopravy a spojů,

- Ministerstvo životního prostředí.

V České republice působí tyto další ústřední orgány státní správy:

- Český statistický úřad,

- Český úřad zeměměřický a katastrální,

- Český báňský úřad,

- Úřad průmyslového vlastnictví, Úřad pro ochranu hospodářské

soutěže,

- Úřad pro státní informační systém,

- Správa státních hmotných rezerv,

- Státní úřad pro jadernou bezpečnost,

- Komise pro cenné papíry,

- Národní bezpečnostní úřad,

- Energetický regulační úřad,

- Úřad vlády České republiky.

Předsedu Českého statistického úřadu a Úřadu pro ochranu hospodářské

soutěže jmenuje a odvolává na návrh vlády prezident republiky. Předsedu

a členy Prezidia Komise pro cenné papíry jmenuje a odvolává na návrh vlády

prezident republiky.

Předsedy ostatních úřadů a orgánů jmenuje a odvolává vláda České

republiky.

Na ústřední úrovni působí i další správní úřady (zřízené zákonem a mající

celostátní působnost), které jsou podřízeny příslušnému ministerstvu nebo

jinému ústřednímu orgánu státní správy. Kromě plnění vlastních specifických

úkolů obvykle zprostředkovávají vztahy (řídící, kontrolní) nadřízeného

ústředního orgánu k dalším územním správním úřadům téhož odvětví

působícím na nižších územních úrovních.

Například:

- Státní veterinární správa – řízena Ministerstvem zemědělství,

- Zeměměřický úřad – řízen Českým úřadem zeměměřickým

a katastrálním,

- Český úřad bezpečnosti práce – řízen Ministerstvem práce

a sociálních věcí,

- Ústřední pozemkový úřad – řízen Ministerstvem zemědělství.

Výše uvedené úřady nelze přes jejich celostátní působnost zařadit mezi

ústřední, neboť nejsou nejvyššími správními úřady (neřídí je vláda, ale

nadřízený ústřední úřad).

- 82 -

Příklad některých vztahů ústředních správních úřadů k obcím a krajům

a) Ze zákona o obcích

- orgány státu (a kraje) projednávají s obcemi opatření, která se obcí

týkají, a poskytují jim informace pro výkon působnosti,

- Ministerstvo vnitra dává souhlas ke změně názvu obce,

- Ministerstvo vnitra rozhodne o názvu sloučené obce, když se obce

nedohodnou,

- Souhlas k uzavření smlouvy o spolupráci se zahraničními obcemi

a svazky obcí na úrovni právnické osoby uděluje Ministerstvo vnitra

po projednání s Ministerstvem zahraničních věcí.

b) Ze zákona o krajích

- Smlouvy kraje o spolupráci se zahraničními územními samosprávami

schvaluje Ministerstvo vnitra po projednání s Ministerstvem

zahraničních věcí,

- Ministerstvo vnitra svolá ustavující zasedání zastupitelstva, není-li

svoláno ve lhůtě k tomu určené,

- Hejtman jmenuje a odvolává ředitele krajského úřadu po souhlasu

ministra vnitra,

- Při výkonu přenesené působnosti jsou orgány kraje podřízeny

příslušnému ministerstvu,

- Ministerstvo vnitra přezkoumává správní rozhodnutí krajů, vydaná

v oblasti samostatné působnosti.

B) Krajská úroveň

Na tomto místě je potřebné uvést, že situace na krajské úrovni se poněkud

zkomplikovala vytvořením vyšších územních samosprávných celků.

Když budeme vycházet z legislativy, tak jako první nutno uvést zákon

č. 36/1960 Sb. , o územním členění státu ve znění pozdějších předpisů, kde je

Krajská úroveň

- 83 -

Česká republika členěna na sedm krajů a hlavní město Prahu, která má

postavení kraje. Tyto kraje jsou tvořeny okresy, kterých bylo celkem 76, když

poslední byl vytvořen k l. l. 1996 okres Jeseník.

Území výše uvedených sedmi krajů + hl. město Praha a 76 okresů dosud

vytváří obvody působnosti řady institucí (např. krajské soudy, krajská státní

zastupitelství, okresní veterinární správy, úřady práce apod.), které působí

v oblasti moci výkonné (správní úřady) nebo moci soudní.

Podle Ústavy se Česká republika člení na obce, které jsou základními

územními samosprávnými celky, a na kraje, které jsou vyššími územními

samostatnými celky. Ústavní zákon č. 347/1997 Sb., o vytvoření vyšších územních

samosprávných celků upřesnil Ústavu pojmově pokud se krajů týká i početně,

když vytvořil 14 krajů včetně hlavního města Prahy.

Zákon č. 347/1997 Sb. však vytvořil kraje s odlišným územím, v jiném

počtu, a s oporou v Ústavě, jako vyšší územní samosprávné celky, které

jsou samy o sobě subjekty veřejné správy.

Mají

- nejen na mapě vymezené hranice, ale

- mají i osobní podstatu (občané kraje),

- ekonomický základ (majetek a finance),

- vlastní orgány a působnost stanovenou zákony.

Ve výše uvedeném je hlavní rozdíl v důsledcích pojednávaného

zákona a ústavního zákona. Zákon rozkreslil republiku na kraje jako

územní jednotky bez obsahu, zatímco ústavní zákon vytvořil jiné kraje

jako samosprávné subjekty veřejné správy, obdařené z Ústavy právní

subjektivitou.

Z výše uvedeného je proto možné vysledovat, že orgány samosprávných

krajů působí v sídlech těchto krajů (14), ale současně řada státních institucí

krajské úrovně zůstává v sídlech původních krajů (7 + 1).

Pro tento studijní materiál je podstatné především následující:

- územní působnost nově vytvořených samosprávných krajů je

vymezena ústavním zákonem č. 347/1997 Sb., a sice výčtem okresů,

které území jednotlivých samostatných krajů tvoří,

- územní působnost státních správních úřadů krajské úrovně nemusí být

s územím samosprávných krajů totožná a je třeba pečlivě ji vysledovat

v příslušných zvláštních zákonech, jimiž jsou tyto úřady zřízeny.

Některé správní úřady krajské úrovně:

- Krajská správa Policie ČR

- Krajská hygienická stanice

- Finanční ředitelství

- Obvodní báňský úřad

- Zeměměřický a katastrální inspektorát

- Český statistický úřad

- Celní ředitelství

- Státní energetická inspekce

- 84 -

- Česká inspekce životního prostředí

- Česká obchodní inspekce

- Státní zemědělská a potravinářská inspekce

- Inspektorát bezpečnosti práce

- Úřad pro zastupování státu ve věcech majetkových

V úsecích stanovených zvláštními zákony plní úlohu správních úřadů

i orgány samosprávných krajů, jejichž správním obvodem je území těchto

krajů.

C) Okresní úroveň

V České republice je 76 okresů, z nichž okresy Brno-město,

Ostrava-město a Plzeň-město se od ostatních odlišují ztotožněním území

okresu s územím města. S výjimkou těchto tří měst ve všech okresech

působily až do 31. 12. 2002 orgány státní správy – okresní úřady.

Správní úřady nyní působící v okresech obecně bývají označovány jako

specializované, odborné nebo nekoncentrované úřady. Po zrušení okresních

úřadů není od l. l. 2003 na okresní úrovni žádný správní úřad se všeobecnou

působností.

Obdobně jako úřady na krajské úrovni, liší se označením (úřad, správa

atd.), ale i tím, že ne vždy přesně kopírují okresní uspořádání. Například

z logických důvodů (stejně jako obvodní báňské úřady) správy chráněných

krajinných oblastí nebo národních parků působí jen tam, kde se taková území

vyskytují. Účelovostí pak odpovídají i jejich sídla, odlišná od sídel okresů,

např. Správa Krkonošského národního parku je ve Vrchlabí a Správa

Národního parku Šumava ve Vimperku.

Některé správní úřady na okresní úrovni:

- Okresní ředitelství Policie ČR

- Okresní správa sociálního zabezpečení

- Úřad práce

- Finanční úřad

- Katastrální úřad

- Okresní veterinární správa

- Správa národního parku

- Celní úřad

- Územní vojenská správa

- Český statistický úřad

Vztahy mezi různými správními úřady na okresní (obdobně jako

na krajské) úrovni se nevyznačují nadřízeností a podřízeností, ale především

součinností. Ta většinou vyplývá jako povinnost z právních předpisů,

upravujících příslušná řízení, například v oblasti životního prostředí, výstavby

apod.

D) Obecní (základní) úroveň

V České republice je asi 6 249 obcí (údaj doznává vždy k l. lednu nebo

ke dni komunálních voleb drobných změn v závislosti na slučování,

Okresní úroveň

Obecní úroveň

- 85 -

připojování nebo oddělování obcí). Režim jejich fungování je stanoven

zákonem o obcích (obecní zřízení).

Mezi obcemi v ČR zaujímá zvláštní místo hlavní město Praha, jehož

postavení a působnost speciálně a poprvé komplexně upravuje zákon o

hlavním městě Praze z roku 2000, a to tak, že je současně obcí i krajem,

když po celá 90. léta byla organizace správy hlavního města Prahy řešena

společně zákonem o obcích a zákonem o hlavním městě Praze.

Specifickou skupinou obcí jsou statutární města Kladno, České

Budějovice, Plzeň, Karlovy Vary, Ústí nad Labem, Liberec, Hradec Králové,

Pardubice, Jihlava, Brno, Zlín, Olomouc, Ostrava, Opava, Havířov, Most,

Teplice, Karviná a Mladá Boleslav (§ 4 odst. l zákona o obcích). Tato

statutární města se mohou členit

- na městské části nebo

- na městské obvody.

Přenesenou působnost (přenesenou státní správu) vykonávají za celá

statutární města zejména jejich magistráty a za městské části úřady těchto

městských částí.

Dělba přenesené působnosti mezi magistráty a úřady městských částí vyplývá

- jednak ze zákonů,

- jednak z příslušných statutů,

které územně členěná statutární města (a hlavní město Praha) vydávají formou

obecně závazné vyhlášky.

Ostatní obce zajišťují svými orgány výkon přenesené působnosti

na základní úrovni ve vlastních nebo jinak zákonem, resp. navazující

vyhláškou vymezených správních obvodech. Může jít o základní rozsah

přenesené působnosti, o působnost svěřenou pověřeným obecním úřadem

nebo o nejrozsáhlejší správní působnost, kterou zákon delegoval na tzv. obce

s rozšířenou působností.

Obce a kraje vykonávají veřejnou správu jak

- výkonem samostatné působnosti, tak i

- přenesené působnosti.

Hlavními nositeli samostatné působnosti jsou volené orgány, hlavními

nositeli přenesené působnosti obecní a krajské úřady, dále zvláštní orgány,

výjimečně komise. Při výkonu územní samosprávy obce a kraje požívají

ústavní ochrany, v přenesené působnosti podléhají různorodému dozoru

a řízení. Obce především krajům a kraje ústředním správním úřadům.

S H R N U T Í

Správní právo patří společně s právem ústavním a právem

mezinárodním mezi ta odvětví veřejného práva, v nichž byla právní

naukou značná pozornost věnována rozpracování především obecné části

příslušného právního oboru.

Jedním ze spolehlivých ukazatelů, podle kterého můžeme zjistit, zda

je veřejná správa ovládána právem či nikoli, je míra volnosti správního

uvážení.

- 86 -

Správní řízení v oblasti veřejné správy je procesem spojeným

s vydáním a realizací správního rozhodnutí.

Princip legality ve veřejné správě je obecně možné vymezit jako

vázanost správy zákonem.

Pokud jde o hierarchii právního řádu, tak pyramidové uspořádání

právního řádu vychází z ústavního pořádku, pokračuje ratifikovanými

a vyhlášenými mezinárodními smlouvami, dále přicházejí v úvahu

zákony, nařízení vlády, vyhlášky a nařízení státních správních úřadů,

nařízení obcí a krajů, vydávaná na úsecích přenesené státní správy

a poslední jsou obecně závazné vyhlášky obcí a krajů, vydávané na úseku

samostatné působnosti.

Instituce vykonávající a ovlivňující veřejnou správu jsou uspořádány

podle určitých úrovní, když vycházím z úrovně nejvyšší, tj. úroveň

ústřední, další úrovní je úroveň krajská, okresní a obecní.

Ústřední úroveň je zastoupena především Poslaneckou sněmovnou

a dále Senátem, krajská úroveň je spojena se zákony o územním členění

státu a o vytvoření územních samosprávných celků, když vychází

především z vymezení územní působnosti nově vytvořených

samosprávných krajů a z ústavního zákona a zákonů souvisejících s touto

problematikou. Okresní úroveň je dána změnou, která nastala k l. l. 2003,

kdy byly zrušeny okresní úřady. Obecní (základní) úroveň vymezuje

postavení obcí a krajů, když vychází z příslušných právních předpisů.

Specifickou skupinou obcí jsou statutární města, která se mohou

členit na městské obvody případně městské části. Přenesenou působnost,

neboli přenesenou státní správu, vykonávají za celá statutární města

zejména jejich magistráty a za městské části potom úřady těchto

městských částí. Dělba přenesené působnosti mezi magistráty a úřady

městských části vyplývá jednak ze zákonů, jednak z příslušných statutů

měst, které územně členěná statutární města, včetně hlavního města

Prahy, jenž má zvláštní postavení, vydávají formou obecně závazné

vyhlášky.

Kontrolní otázky

1) Charakterizujte stručně správní právo.

2) Co rozumíte pod pojmem „míra volnosti správního uvážení“?

3) Jakými zásadami se řídí správní orgány v souvislosti se správním

uvážením?

4) Co rozumíte pod pojmem „správní akt“?

5) Co je to správní řízení a opravný prostředek?

6) Jak byste vysvětlili pojem „devolutivní účinek“ a „suspenzívní účinek“?

7) Popište stručně princip legality.

8) Co zahrnuje evropské správní právo?

9) Jak chápete pojem „princip legality“?

10) Vysvětlete co je to primární právo EU a sekundární právo EU.

11) Popište stručně hierarchii právního řádu.

12) Charakterizujte stručně ústavní pořádek.

13) Co je to zákon v obecné rovině?

14) Co jsou to zákonná opatření Senátu?

- 87 -

15) Charakterizujte nařízení vlády, vyhlášky a nařízení státních správních

úřadů.

16) Charakterizujte nařízení obcí a nařízení krajů.

17) Co je příznačné pro obecně závazné vyhlášky obcí a krajů?

18) Čím se vyznačují vnitřní předpisy a usnesení vlády?

19) Jaké znáte instituce, které vykonávají a ovlivňují veřejnou správu?

20) Jaké úrovně institucí v oblasti veřejné správy rozlišujeme?

21) Popište význam a složení Parlamentu.

22) Proč existuje Nejvyšší kontrolní úřad v naší republice?

23) Co je úkolem Veřejného ochránce práv?

24) Jaké jsou činnosti vlády naší republiky?

25) Jaké poslání má vláda a ministerstva?


- správní právo,

- míra volnosti správního uvážení,

- správní akty,

- správní řízení,

- opravný prostředek,

- evolutivní účinek,

- suspenzívní účinek,

- princip legality,

- evropské správní právo,

- primární právo EU,

- sekundární právo EU,

- uspořádání právních předpisů v oblasti veřejné správy,

- ústavní pořádek, ústavní zákony,

- Listina základních práv a svobod,

- právní síla a právní normy,

- zákonná opatření senátu,

- nařízení vlády a vyhlášky,

- obecně závazné vyhlášky,

- usnesení vlády,

- Parlament a jeho složení,

- Nejvyšší kontrolní úřad,

- Veřejný ochránce práv,

- vláda a její činnosti,

- ministerstva a další ústřední správní úřady a jejich význam,

- úřady krajské úrovně,

- úřady okresní úrovně,

- úřady obecní (základní) úrovně.

- 88 -

6. VEŘEJNÁ SPRÁVA A LIDSKÝ FAKTOR

Cíl:

- Tato šestá kapitola by vás měla seznámit s pojmem „státní služba“,

- s pojmem „státní úředník“,

- se systémem hodnocení zaměstnanců v oblasti veřejné správy,

- s vývojem hodnocení zaměstnanců veřejné správy u nás i v EU,

- s personálním managementem v oblasti veřejné správy,

- s problematikou korupce v oblasti veřejné správy a antikorupčními

opatřeními.

Průvodce studiem

Lidský faktor hraje velmi důležitou roli ve všech hospodářských, ale

i ostatních společenských činnostech. Proto se lidským faktorem budu

přiměřeně zabývat i v rámci veřejné správy. Personální management

a personalistika obecně má dlouhou tradici a její narůstající význam je

zřetelný i v oblasti státní správy.

Tato kapitola patří k jedné z posledních kapitol, když svým významem ji

rozhodně nelze řadit mezi problematiku v oblasti veřejné správy méně

významnou.

Věřím, že studium této kapitoly bude pro vás zajímavé a předpokládám, že

toto studium vám zabere asi 60 minut času.

6.1. Lidský faktor v oblasti veřejné správy

Státní služba je velmi významnou složkou státní správy, protože

mám-li uvést definici státní služby, tak státní službou se zpravidla rozumí

právní poměry zaměstnanců ve státní správě.

Někdy se však také pod pojmem státní služba rozumí přímo zaměstnanci

nebo činnosti, které zaměstnanci vykonávají.

Pojem státní služba má v jednotlivých zemích různý obsah (rozměr,

rozsah). Státní služba je také v různých státech organizována různě, a to

i pokud se týká členských států EU.

Tato různorodost spočívá v podstatě ve třech oblastech, když možno uvést,

že se týká:

- kategorií státních zaměstnanců,

- správních úrovní,

- různých sektorů v rámci veřejné služby.

Ve všech členských státech EU jsou velmi propracované systémy

hodnocení zaměstnanců jako součást politiky rozvoje lidských zdrojů.

Všeobecně se má za to, že hodnocení musí být v souladu s rozvojem kariéry a

s povyšováním pracovníka.

Státní služba

Hodnocení

zaměstnanců

- 89 -

Rozlišuje se v podstatě takových pět typů hodnocení, které však mohou

být i různě propojeny:

- celkové hodnocení pracovníka a jeho chování,

- hodnocení výkonnosti pracovníka,

- hodnocení efektivnosti a účinnosti včetně kvality, s ohledem

na stanovení cíle,

- hodnocení kompetentnosti,

- hodnocení potencionálu pracovníka, neboli porovnání jeho kapacity

s potřebami organizace.

Vývoj hodnocení zaměstnanců veřejné služby ve většině členských států

EU má stále se zvyšující význam a důležitost. Více se používá technik

rozhovoru o dosažených výsledcích, hodnocení se v podstatě decentralizuje

z hlavního centra organizace na její jednotlivé složky (na odbory, případně

oddělení) a zároveň se spojuje s podporou motivace vyhodnocovaných osob,

zejména z hlediska odměňování.

V Ústavě České republiky se týká státních zaměstnanců pouze jediné

ustanovení, ve kterém se uvádí, že právní poměry státních zaměstnanců

na ministerstvech a správních úřadech upravuje zákon. Zákon se připravoval na Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR

od počátku roku 1993, byl však několikrát odložen a následně přepracováván.

Trvalo téměř deset let, kdy se o tomto zákonu různě diskutovalo. Parlament

nakonec schválil jen tzv. „Zákon o službě státních zaměstnanců ve správních

úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců

ve správních úřadech“, který byl uveden pod č. 218/2002 Sb., když obecně je

tento zákon znám pod názvem „služební zákon“.

Služební poměr státního zaměstnance je vlastně poměrem k České

republice, ne ke konkrétnímu úřadu a má charakter veřejnoprávního vztahu

založeného vlastně jmenováním na služební místo v oboru služby

a vznikajícího po složení slibu jmenovanou fyzickou osobou.

Tím se odlišuje služební poměr státního zaměstnance od pracovního

poměru všech ostatních zaměstnanců, který vzniká na základě dvoustranné

smlouvy mezi zaměstnancem a zaměstnavatelem a je tedy vztahem

soukromoprávním. Tímto zákonem se upravuje služební poměr pouze

zaměstnancům občanské státní služby, protože většina tzv. „uniformovaných

zaměstnanců“ je státními zaměstnanci, na základě zvláštních zákonů, které

byly v minulosti (v průběhu 90. let) vydány, jedná se například o příslušníky

Policie České republiky, příslušníky Vězeňské služby České republiky

a vojáky z povolání.

Pokud se týká územně samosprávných celků tak zde byl přijat zákon číslo

312/2002 Sb. o úřednících územních samosprávných celků a o změně

některých dalších souvisejících zákonů. Tento zákon platí pro úředníky

zařazené do obecního, městského a obdobného úřadu (například magistráty,

úřady městských obvodů nebo případně městských částí) a do krajského úřadu.

Státní úředníci

Zákon č. 218/2002 Sb. o službě státních zaměstnanců ve správních

úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců a ostatních zaměstnanců

ve správních úřadech nabyl účinnosti 1. 1. 2004.

Státní

zaměstnanci

Zaměstnanci

ÚSC

Státní úředníci

- 90 -

Chtěla bych zde uvést, že z působnosti zákona jsou sice některé instituce

a vysocí úředníci částečně vyloučeni, jedná se například o členy Rady

pro rozhlasové a televizní vysílání, členy vlády apod., ale pozitivní na druhé

straně tohoto zákona je, že se nevztahuje na takové zaměstnance správních

úřadů, kteří vykonávají pouze pomocné, servisní nebo jiné manuální práce,

ani na zaměstnance, kteří výkon tohoto typu prací řídí, organizují a kontrolují.

Velmi významná je i zákonná definice správního úřadu, která velmi

důsledně vychází z Ústavy, když musí jít o

- instituci zřízenou zákonem,

- v zákoně nazvanou ministerstvem, správním úřadem nebo

orgánem státní správy,

- a vykonávající na základě zákona státní správu.

Služební zákon v zásadě nahrazuje pro státní zaměstnance zákoník

práce ovšem nejde však o náhradu bezvýjimečnou, když zákoník práce je

nutno aplikovat ve všech případech, kdy na jeho konkrétní ustanovení

služební zákon sám odkazuje (například obecná ustanovení týkající se mimo

jiné právních úkonů, počítání lhůt, zajištění práv a povinností, zjišťování a

používání průměrného výdělku apod.).

Služební zákon mimo jiné také stanoví podmínky, za kterých zcela mimo

řádně a pouze na dobu určitou lze obsadit služební místo ve správním úřadu

osobou v pracovním poměru, tj. v režimu zákoníku práce.

Nutno konstatovat, že „služební zákon“ je velmi obsáhlý, když jeho

obsah může připomínat zákoník práce, ale zásadních odlišností je velice

mnoho.

Zákon specificky řeší například přípravu čekatelů na službu (od té jsou

třeba zcela oproštěni do státní služby přecházející zaměstnanci obcí a krajů,

jestliže jsou držiteli osvědčení o zvláštní odborné způsobilosti apod.),

povinnosti, práva i omezení práv státních zaměstnanců, kárnou odpovědnost,

sociální zajištění, odměňování (zajímavá je například vazba platového tarifu

na průměrnou nominální měsíční mzdu fyzických osob v nepodnikatelské

sféře apod.).

Zaměstnanci územních samosprávných celků

Jestliže se na veřejné správě podílí stát i územní samosprávné celky, tak

je pochopitelně logické, aby úředníci obou typů institucí měli stanoven

specifický režim.

Platí to tím spíše, že obce a kraje, tedy úředníci obcí a krajů, jsou

přímými vykonavateli přenesené státní správy, zejména té státní správy,

která má nejblíže k nejširší klientele a svým rozsahem a také počtem

vydávaných správních aktů překračuje rozsah správy zajišťované

státními institucemi.

Proto také za poměrně krátkou dobu po schválení služebního zákona

č. 218/2002 Sb. schválil Parlament i zákon o úřednících územních

samosprávných celků, který byl publikován pod č. 312/2002 Sb., když

tento zákon, stejně jako služební zákon se vypořádává především

se vztahem k zákoníku práce, jehož použití je však v tomto případě až

na vymezené odchylky pro právní poměry úředníků územních samospráv

nezbytné.

Právní

předpisy

- 91 -

Zákon se vztahuje na úředníky zařazené do obecního, městského

a obdobného úřadu (magistráty, úřady městských obvodů případně městských

částí) a do krajského úřadu. Negativním poznatkem se jeví skutečnost,

že z působnosti zákona vyplývá fakt, že se nevztahuje na zaměstnance

zařazené v organizačních složkách, zařazené pouze ve zvláštních orgánech

(viz § 106 zákona o obcích), a na zaměstnance vykonávající výhradně

pomocné, servisní nebo manuální práce nebo kteří výkon takových prací řídí.

Zákon věnuje významnou pozornost - předpokladům pro vznik pracovního poměru úředníka, když zde

není použit výraz „služební poměr“ jako je tomu u zákona o státních

úřednících,

- upravuje průběh výběrového řízení,

- věnuje se úpravě pracovního poměru,

- věnuje se základním povinnostem úředníka apod.

Velmi významnou a podstatnou součástí tohoto zákona je vzdělávání

úředníků. Rozlišuje se:

- vstupní vzdělávání,

- průběžné vzdělávání

- zvláštní odborná způsobilost.

Zákon též stanoví pravidla pro akreditaci vzdělávacích institucí

a programů (kompetence Ministerstva vnitra).

Oba výše uvedené úřednické zákony byly nedílnou součástí reformy

veřejné správy. Zatímco postupnou změnou ostatních zákonů dochází

především k systémovým reorganizacím, k novému uspořádání institucí,

jejich případných vztahů a působností, úřednické zákony přinášejí změny

v postavení fyzických vykonavatelů správy, tj. úředníků státu a územních

samospráv.

Specifický charakter veřejné správy jako služby, její odlišnost od správy

soukromé vyžadují upravit služební a pracovní poměr úředníků v některých

aspektech odlišně od standardu vyjádřeného zákoníkem práce.

Cíle úřednických zákonů:

- aby úředníci byli morálně i odborně na vysoké úrovni a aby

odbornou úroveň trvale aktualizovali a zvyšovali,

- aby do funkcí vstupovali na základě spravedlivého výběru dle

pevně stanovených pravidel,

- aby jejich pracovní podmínky odpovídaly významu veřejné správy

a zajišťovali jim odpovídající ekonomické ocenění,

- aby jejich pozice byla v maximální možné míře nezávislá na

politických východiscích veřejné správy, tj. na výsledcích

komunálních, krajských nebo parlamentních voleb,

- v delším časovém horizontu by měly úřednické zákony přispět

k zaslouženému zvýšení společenské prestiže zaměstnání ve

veřejné službě.

Cíle

úřednických

zákonů

- 92 -

6.2. Personální management ve veřejné správě

Personalistika obecně má velmi dlouhou tradici a její význam ve

státní službě je výrazný. Bez účelné personální politiky sledující zájmy a

cíle organizace – ve veřejné správě pak prvořadě cíle deklarované vládní

politiky a jejího každodenního naplňování, si nelze vůbec představit

žádnou činnost organizace, ať soukromoprávní nebo veřejnoprávní.

Personální management ve veřejné správě se týká především:

- postupu při získávání pracovníků,

- zásad výběru nových pracovníků,

- managementu rozvoje lidských zdrojů,

- dalšího vzdělávání pracovníků,

- politiky odměňování pracovníků.

Personální management deklaruje zejména:

- flexibilní personální management,

- decentralizovaný management,

- zvýšení odpovědnostních vztahů,

- speciální management vedoucích pracovníků,

- výkonnostní management,

- zvyšování motivace pracovníků,

- odměňování podle individuálního výkonu,

- zvyšování diverzity ve státní službě,

- prosazování etického chování pracovníků,

- zvyšování vnitřní i vnější mobility pracovníků,

- ochrany před růstem byrokracie,

- redukce nadbytečného počtu pracovníků.

Vyspělé demokratické státy se nejpozději od počátku 80. let minulého

století snažily zkvalitnit efektivitu a účinnost veřejné správy. Řešení hledaly

ve zvýšené dynamičnosti, různorodosti a flexibility správních struktur jako

nutné reakce na zvýšenou komplexnost a rozsah politiky veřejné správy

a na potřebu vytvořit a udržovat účinné partnerství se soukromým sektorem

a zvýšit kvalitu veřejných služeb, kterou požadovali občané.

Změnil se rovněž systém hodnocení pracovníků ve směru individualizace

a delegace na nižší složky. Pracovníkovi stanoví konkrétní úkoly na další

období jeho liniový manažer a pracovník je hodnocen po roce podle

dosažených výsledků.

Flexibilní plat je jednou z nejvýraznějších změn personálního

managementu, neboť platová politika ve státní službě byla tradičně založena

na univerzalistickém systému. Jedním z důvodů zavedení platové flexibility

byla situace na trhu práce, kde státní služba byla nucena soutěžit s nabídkou

soukromého sektoru, dalším důvodem byla nutnost zefektivnit veřejnou

správu.

V personální politice veřejné služby zaujímá zvláštní postavení

skupina vedoucích pracovníků a i když je tato skupina poměrně malá,

odpovědnost těchto pracovníků je značná a jejich kompetentnost může

do značné míry ovlivnit kvalitu a efektivnost celé veřejné služby.

Personalistika

- 93 -

V souvislosti s personálním managementem v oblasti veřejné správy

je třeba uvést několik nejfrekventovanějších změn:

- kladení většího důrazu na manažerské schopnosti než na speciální

znalosti,

- v procesu přijímání a ustanovování pracovníků, u kterých

se předpokládá širší přístup do vedoucí veřejné služby, se potlačuje

nebo zcela eliminuje princip seniority jako výběrové hledisko

a naopak se zvýrazňuje hledisko vyššího dosaženého vzdělání,

- zvýšená pozornost je věnována managementu a rozvoji kariéry

vedoucích pracovníků,

- zdůraznění diverzity této skupiny služby (obecně požadavek zvýšení

počtu žen, v některých zemích i etnických nebo jiných minorit),

- reformy v systému odměňování, mobility, ukončení zaměstnání

a výběrových postupů.

6.3. Korupce v oblasti veřejné správy, antikorupční opatření

Korupce jako společenský jev existuje v průběhu celé historie, když

už od starověku jsou určité doklady o tom, že tento negativní jev existoval.

Je docela zvláštní, že dosud se nepodařilo vymezit přesnou definici

korupce. Často se korupce omezuje na úplatkářství, které je asi její

nejviditelnější formou, ale korupce má mnohem více forem a významů

a možno uvést, že právě některé ty další formy, právě pro svoji tajnou

povahu, mohou být daleko nebezpečnější než přijímání nebo poskytování

úplatků.

Právě utajování korupce působí problém ve snaze o nalezení dostatečné

definice korupce ve veřejné správě. Korupce se málokdy provádí veřejně,

když další problém je v tom, že korupce se mění s ohledem na měnící se

sociálněekonomické, kulturní a politické faktory. Tyto faktory působí

na korupci a ona působí zpětně na ně.

V oblasti veřejné správy jde velice často o zneužívání pravomoci, čímž

se rozumí nezákonné nebo neetické používání vládní (správní) moci pro

osobní nebo politický zisk. Korupce znamená, že veřejné zájmy jsou

podřizovány soukromému účelu, přičemž dochází k porušení právních

norem a také norem etického chování, zejména k porušení povinností

a odpovědnosti.

K základním znakům korupce ve veřejné správě patří, že

- je k ní vždy zapotřebí více než jedné osoby (minimálně se účastní dvě

osoby, a to korumpující a korumpovaný),

- je v zásadě vždy utajovaná,

- předpokládá prvek vzájemného závazku a vzájemného prospěchu,

- ti, kteří se korupce účastní, normálně svoji činnost vědomě zastírají,

aktéry korupčního jednání jsou ti, kdo chtějí získat určité rozhodnutí,

a ti kteří takové rozhodnutí mohou ovlivnit,

- obvykle předpokládá podvodné jednání veřejného činitele (orgánu),

- každá forma korupce je porušením důvěry,

- korupční jednání vždy znamená porušení povinnosti a odpovědnosti,

- vždy jde při ní o rozpornou dvojí úlohu těch, kteří se jí dopouštějí,

- tj. jejich veřejné a soukromé role.

Korupce

Základní znaky

korupce

- 94 -

Jaké jsou příčiny korupce?

Politické příčiny se počítají k základním. Nesmyslná nařízení, která sama

v sobě někdy přímo zadávají podnět pro korupci a korupční jednání a situace,

kdy politická elita není připravena trestat korupci uvnitř vlastní skupiny, tak je

jasné, že korupce se bude zákonitě dále a ve větším měřítku ještě šířit.

Ekonomická situace je další příčinou, kdy jsou značné rozdíly mezi

chudými a bohatými, a zejména kde platy úředníků veřejné správy jsou

obecně nízké, tam bude korupce přímo bujet.

Příčiny mohou být i ve vlastní administrativě. Nedostatek profesní etiky

státní služby a zejména neexistence veřejné odpovědnosti rovněž povzbuzují

korupci.

Většinou se však všechny tyto příčiny spojují a za prioritní příčinu však

bývá zpravidla označován vztah politické elity ke korupci a obecně k veřejné

odpovědnosti a morálce.

Zkušenosti potvrzují, že čím větší je veřejný sektor, tím větší je

tendence ke korupci.

Korupce však roste nejenom v samotném veřejném sektoru, ale zejména

v těch situacích, kdy stát a soukromý podnik se dostávají do vzájemného

vztahu. Právě v takových situacích se ukazuje, jak obtížné je dokazovat

korupci, protože většinou pod korupcí se rozumí pouze takové činnosti, které

mají peněžitou podobu. Avšak v obou případech jde o to, že výkon moci

se odchýlil od svého účelu.

Velmi závažné důsledky má korupce tehdy, když několik důležitých

pracovníků veřejné služby svým rozhodnutím určuje stav vztahu mezi

veřejnou správou a soukromým sektorem. Tato malá, ale mnohdy velmi

významná skupina tak může vytvořit paralelní systém pro rozhodování, která

budou příznivá jejich politickým (obchodním) přátelům. Jde o tajný systém,

jehož do věci zasvěcení perfektně využívají. A tak mohou vznikat

i v ústavním prostředí různé kluby, které zneužívají své moci ve prospěch svůj

a svých přátel. A je velmi těžké dokázat, že u kořene těchto rozhodnutí byl

korupční záměr vytvořit takovýto prospěch.

Za poměrně konkrétní příčiny korupce je tak možno označit:

- rostoucí složitost fungování veřejné správy, která je způsobena

nepřehledností a nejasností zákonů, sekundárních právních předpisů

i správních směrnic,

- nedostatky finanční kontroly vykonávané nezávislým orgánem vůči

veřejné správě,

- politické ustanovování osob do některých vrcholových funkcí veřejné

správy,

- vzájemné propojování veřejného a soukromého sektoru (účast

veřejných funkcionářů, ať politiků či úředníků ve správních radách

firem apod.).

Typy korupce

Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší především

společenskou nebezpečností. Přehled jednotlivých typů a podtypů korupčního

jednání ve veřejném sektoru možno shrnout do stručné typologie korupce

ve veřejné správě následovně:

Příčiny

korupce

Typy korupce

- 95 -

a) Malá administrativní korupce

- podplácení úředníků,

- záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná

organizace,

- zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné

správy,

b) Zneužívání veřejných zdrojů

- zpronevěra veřejných zdrojů,

- nehospodárné využívání veřejných zdrojů,

- soukromý prospěch z privatizace,

- zneužívání úřední moci při udělování veřejných zakázek,

- nepotismus, klientelismus, případně „prodej“ pozic.

Negativní dopady korupce

K jednotlivým typům korupce lze přiřadit i další negativní vlivy, které

sebou korupce přináší. Podplácení úředníků soukromými osobami přispívá

k deformaci toho, co je nazýváno veřejným zájmem, na úkor zájmů

soukromých, čímž podlamuje důvěru ostatních občanů ve veřejné instituce.

V důsledku toho se obecně ztrácí důvěra v právní stát a vynutitelnost práva

a dochází k vytváření paralelních a nedemokratických mocenských struktur.

Nadměrná a nepřehledná regulace vyvolává nadbytečné transakční

náklady pro podnikání, když jako takový klasický příklad tohoto problému lze

uvést snad již odstraněný problém zápisu do obchodního rejstříku. Dalším

negativním dopadem tohoto druhu korupce je zhoršování pověsti země

v zahraničí, což má za následek snižování přílivu zahraničních investic.

Zneužívání dozorových pravomocí zvyšuje investiční riziko tím,

že podnikatelské prostředí vykazuje značnou míru nepředvídatelnosti,

v důsledku čehož se deformuje hospodářská soutěž a snižují investice v zemi.

Hospodářský růst stagnuje. Zpronevěra veřejných prostředků (zdrojů) přináší

růst administrativních nákladů vynakládaných na služby poskytované státem,

čímž se zmenšuje objem prostředků, které by jinak bylo možno vynakládat na

veřejně prospěšné projekty, případně veřejné služby. Jakmile se ve veřejné

sféře zpronevěřují veřejné prostředky, začíná docházet k obecně

neefektivnímu hospodaření s veřejnými zdroji. Veřejné zdroje jsou

rozdělovány neúčelně, neefektivně a nehospodárně. Pokud země disponuje

přírodními zdroji, přestávají být využívány trvale udržitelným způsobem

(mohou být doslova neúměrně „rabovány“).

V podmínkách postkomunistických zemí v tomto ohledu někdy docházelo

a mnohde ještě dochází k výprodeji státního majetku „pod cenou“.

Zvláštním případem je zneužívání pravomocí v procesu zadávání

veřejných zakázek. Také v tomto případě se zmenšuje objem prostředků, které

by jinak bylo možné vynakládat na veřejně prospěšné projekty nebo veřejné

služby.

Rozsáhlý klientelismus a prodej pozic ohrožují důvěru občanů

v demokratické mechanismy jako takové a tím se radikálně snižuje ochota

občanů účastnit se veřejného života (především je to formou výkonu

pasivního a aktivního volebního práva).

Dopady

korupce

- 96 -

Situace v České republice

V posledních letech lze v naší republice pozorovat následující trend:

- malé administrativní korupce ubývá s tím, jak se postupně

profesionalizuje fungování veřejné správy

- korupce se koncentruje do politické a hospodářské sféry.

Korupce se tak stává organizovanou a sofistikovanou činností, což činí její

odhalování velmi obtížným. Elity vytváří korupční symbiózu a klientelistické

kartely (klientelismus - pochází z latiny, cliens – poslušný). Je to termín,

kterým se označuje upřednostňování přátel a spřízněných skupin. Je založen

na vztahu mezi závislými klienty a jejich patronem. Nejvýraznějším rysem

klientelského vztahu je uznaná nerovnost zúčastněných stran. Vztah je přísně

osobní, zpravidla silně emotivně zabarvený ideálem věrnosti, čímž se liší

od neosobních vztahů tržního typu, které negativně ovlivňují demokratičnost

rozhodování a mají tendenci ovlivňovat vytváření pravidel hry.

Výše uvedené důvody vedou k jednoznačnému závěru, že je třeba

s korupcí nekompromisně bojovat. Ve vyspělé Evropě je trend přijmout

a implementovat komplexní celonárodní strategii (legislativních

a organizačních opatření), jejíž efektivitu je nutné pravidelně hodnotit.

Veřejně známé a nepotrestané případy vytváří společenské klima, kdy se zdá

korupce všemocná a nemá smysl s ní bojovat. Ačkoliv drobná korupce

na správních úřadech nebo ve zdravotnictví je nepříjemná, vláda by se měla

zaměřit především na potírání velké korupce. Primárním úkolem vlády je

proto odstranění korupční symbiózy, ve které mnohdy žijí české elity (politici,

vysoce postavení úředníci a finanční skupiny), které uzavírají vzájemně

výhodné spojenectví založené na směně úplatků a protekcí.

Střet zájmů

Je na místě zmínit určité jevy, které se sice nepovažují přímo za korupci,

ale s korupcí souvisí, protože pro ni vytvářejí „příznivou půdu“. Jedná se

o tzv. střet zájmů a nekontrolovatelný lobbying.

Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání nebo

funkce může dostat nebo přímo se dostává do rozporu se soukromým zájmem

osoby, která toto zaměstnání nebo příslušnou funkci vykonává. Střet zájmů

může nastat jak u veřejných funkcionářů, tak u soukromých subjektů.

Je třeba zdůraznit, že střet zájmů není sám o sobě korupčním chováním. Je

stavem, v němž se riziko korupce zvyšuje. Nejsou-li případné střety zájmů

jasně a přesvědčivě řešeny, vyvolávají podezření a ohrožují důvěru

v nestranný výkon veřejné funkce.

Lobbying

Lobbying je prosazováním zájmů určité skupiny v rámci politického

procesu, tedy při schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí.

V demokratických zemích je lobbying považován za legitimní činnost, neboť

snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým zájmům a získat politický vliv

na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem a různých nátlakových

skupin. Je ve světě běžné, že této činnosti se věnují profesionální lobbyisté

(jak fyzické, tak i podnikatelské právnické osoby).

Při lobbyingu existuje vysoké riziko, že se pracovní metodou lobbyistů

stanou různé formy korupce (od podplácení až po zavazování objektů

Boj s korupcí

Střet zájmů

Lobbying

- 97 -

lobbyingu v rámci klientelistických vztahů, neboť hodnoty, které získává

lobbyista pro svého zákazníka, jsou často nevyčíslitelné hodnoty (typicky

změna regulačního rámce – zákonů, vyhlášek, limitů, případně personální

politiky státu apod.). Proto existuje ve světě snaha nastavit taková pravidla,

která by tuto legitimní činnost udělala průhlednou a hlavně kontrolovatelnou.

Používanými opatřeními jsou například povinnost registrace profesionálních

lobbyistů, oznamování jejich příjmů a zdrojů těchto příjmů (kdo lobbyisty

platí), někdy je snaha nařídit povinné oznamování veškerých schůzek

a jednání s lobbyisty.

Definice úplatkářství podle českého trestního zákona

Korupci jako právní pojem české zákony definovanou nemají, vymezen je

pouze její nejtypičtější rys, často rovnou synonymum – úplatkářství. Právní

vymezení úplatkářství pak obsahuje trestní zákon. Ten rozlišuje

přijímání úplatku (§ 160) a podplácení, tj. nabízení úplatku (§ 161), zná a

postihuje rovněž tzv. nepřímé úplatkářství (§ 162). Za zmínku stojí, že

vymezení skutkových podstat úplatkářství je prakticky nezměněno od

roku 1961, kdy byl trestní zákon přijat. Novelou z roku 1999 byly do

trestního zákona (§ 162a) vloženy dvě klíčové definice – co je to úplatek,

kdo je veřejný činitel, v roce 2004 byla uzákoněna definice, co vše může

být považováno za „obstarávání věcí veřejného zájmu“.

Protikorupční politika ve veřejné správě

Obecné předpoklady úspěšnosti protikorupční politiky

Základním předpokladem pro řádné fungování jakékoliv demokracie jsou

kromě jiného svobodné volby, jasné dělení odpovědnosti mezi moc výkonnou,

zákonodárnou a soudní, dělení rolí mezi vládu a opozici a soudní kontrola

moci výkonné v rámci správního soudnictví a moci zákonodárné v rámci

ústavního soudnictví. Tyto základní demokratické instituty jsou předpokladem

i pro úspěšnou protikorupční politiku, protože preventivně působí proti

nežádoucí kumulaci moci v jejích ohniscích.

Významnou roli v protikorupčním boji hrají také média. Mají-li však

fungovat a plnit svoji protikorupční funkci, musí se pohybovat v určitém

právním rámci, který umožňuje svobodu projevu a svobodný přístup k

informacím.

Konečně zásadní význam z hlediska boje proti korupci má i občanská

společnost. Organizace občanské společnosti totiž hraje významnou úlohu

nejen v oblasti poskytování veřejných služeb, které stát není schopen

poskytovat, ale také v oblasti veřejné kontroly fungování státu a jeho orgánů.

Předpokladem úspěšné protikorupční politiky je proto i spolupráce států (jeho

orgánů) se sdruženími občanů i zájmovými sdruženími právnických osob

(podnikatelského i nepodnikatelského charakteru) v rámci boje proti korupci.

Pilíře protikorupční strategie

Kromě výše uvedených obecných předpokladů je třeba, aby se v boji proti

korupci uplatňovaly konkrétní nástroje, jejichž souhrn lze pojmenovat jako

protikorupční strategii.

Úplatkářství

Protikorupční

politika

Protikorupční

strategie

- 98 -

Základní pilíře protikorupční strategie:

- identifikace projevů a analýza příčin korupčního jednání,

- identifikace účinných preventivních i represivních

protikorupčních nástrojů a jejich (fázové) nasazení do korupcí

zasaženého prostředí,

- vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie a zajištění její

udržitelnosti.

Index vnímání korupce (Corruption Perception Index, CPI)

Index vnímání korupce vydává každoročně mezinárodní nezisková organizace

Transparency International. Index vyjadřuje míru korupce, jaká podle názoru

představitelů podnikatelské sféry a analytiků panuje mezi politiky a veřejnými

představiteli v příslušné zemi. CPI je složený index, který pro hodnocení

kroku 2007 čerpá ze 14 různých průzkumů mínění provedených nezávislými

institucemi v období let 2006 – 2008. Letošní index zahrnuje 180 zemí,

přičemž pro zahrnutí země do žebříčku CPI je nezbytné, aby ji hodnotily

alespoň tři nezávislé zdroje.

V žebříčku indexu CPI 2007, který v roce 2007 zahrnoval 180 zemí,

se naše republika dělí o 41. příčku s Itálií. ČR dosáhla indexu 5,2 (na stupnici

10 – 0, kde hodnocení 10 označuje zemi téměř bez korupce a hodnocení

0 zemi s vysokou mírou korupce). Naše republika si oproti loňskému roku

polepšila o 0,5 bodu, což je dáno zejména postupným zkvalitňováním

institucionálního prostředí.

K pozitivnímu trendu přispělo i zkvalitnění fungování některých

klíčových institucí. Přesto však není zdaleka vyhráno a korupční prostředí

v mnoha oblastech stále přetrvává.

Jaké prostředky se doporučují pro potírání korupce?

Prostředky k potírání korupce lze v podstatě rozdělit do dvou skupin, a to

na prostředky institucionální a prostředky právní.

K institucionálním prostředkům patří zejména druhy kontroly, jako je

- kontrola parlamentní,

- kontrola soudní,

- a vlastní administrativní kontrola.

Parlamentní kontrola vyplývá v demokratických systémech především

z odpovědnosti vlády, případně jednotlivých ministrů, parlamentu, dále

se vykonává prostřednictvím k tomu ustanovených parlamentních výborů

nebo obdobných orgánů.

Soudní kontrola veřejné správy rovněž existuje ve všech demokratických

systémech a může mít různé formy. Například je rozdíl mezi anglosaským

správním systémem a systémem tradičního správního práva. V prvním

případě kontrolu provádějí obecné soudy, ve druhém případě existuje

samostatné správní soudnictví.

Správní kontrola vzhledem ke korupci vyžaduje větší zapojení občanů

do správního procesu. Je třeba zlepšit komunikaci s občany, zjednodušit řízení

a umožnit slyšení všech zúčastněných.

Index vnímání

korupce

Prostředky

proti korupci

Parlamentní

kontrola

Soudní

kontrola

Správní

kontrola

- 99 -

Pod institucionální kontrolou je obvykle uváděna i instituce ombudsmana,

která se v poslední době rozrostla do četných zemí i mezinárodních organizací,

například Evropský ombudsman.

Právní kontrola jak vyplývá již z názvu, je kontrola prostřednictvím právních

norem. Vyžaduje větší přehlednost v rámci celého právního řádu daného státu

a jasnost a dokonalou srozumitelnost každého právního předpisu a všech

ustanovení.

Zásady právního řešení korupce mají většinou ústavní zakotvení, z něhož se

odvíjí další právní úpravy. Antikorupční ustanovení jsou obsažena jak v právu

veřejném, tak v právu soukromém.

Antikorupční ustanovení v legislativě ČR

V platném právním řádu České republiky nalezneme nejdůležitější

antikorupční ustanovení v těchto zákonech:

- Trestní zákon – zakotvuje skutkové podstaty trestných činů

úplatkářství,

- Zákon o službě státních zaměstnanců ve správních úřadech – upravuje

právní postavení, práva a povinnosti státních zaměstnanců

ve správních úřadech, včetně antikorupčních ustanovení,

- Zákon o některých opatřeních souvisejících s ochranou veřejného

zájmu a o neslučitelnosti některých funkcí (zákon o střetu

zájmů) - č. 238/1992 Sb.,

- Zákon o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti

vytváří podmínky pro zjišťování a předcházení tzv. praní špinavých

peněz a zakotvuje povinnost některých institucí a pravomoc státních

orgánů v této oblasti (zák. č. 61/1996 Sb.),

- Zákon o zadávání veřejných zakázek (č. 199/1994 Sb.) stanoví

pravidla pro zadávání obchodních zakázek a rozhodování o jejich

přijetí orgány a organizacemi veřejné správy,

- Obchodní zákoník (zák. č. 513/1991 Sb.) obsahuje ustanovení o nekalé

soutěži, kde je rovněž uvedena skutková podstata podplácení (odlišně

od trestního zákona) a upravuje právní prostředky proti nekalé soutěži.

S H R N U T Í

Lidský faktor hraje velmi důležitou roli ve všech hospodářských, ale

i v ostatních společenských činnostech a je mu věnována stále větší a větší

pozornost. Státní služba je velmi významnou složkou státní správy,

protože mám-li uvést definici státní služby, tak státní službou se zpravidla

rozumí právní poměry zaměstnanců ve státní správě.

V Ústavě České republiky se státních zaměstnanců týká pouze jediné

ustanovení, ve kterém se uvádí, že právní poměry státních zaměstnanců

na ministerstvech a jiných správních úřadech upravuje zákon.

Institucionální

kontrola

Právní

kontrola

- 100 -

Státní úředníci se řídí zákonem č. 218/2002 Sb. o službě státních

zaměstnanců ve správních úřadech a o odměňování těchto zaměstnanců

a ostatních zaměstnanců ve správních úřadech, když tento zákona nabyl

účinnosti l. l. 2004.

Zákonná definice správního úřadu vychází z Ústavy a uvádí, že musí

jít o instituci zřízenou zákonem, když zde je nazvána ministerstvem,

správním úřadem nebo orgánem státní správy a vykonává, na základě

právě zákona, státní správu.

Služební zákon v zásadě nahrazuje pro státní zaměstnance zákoník

práce ovšem nejde však o náhradu bezvýjimečnou, když zákoník práce je

nutno aplikovat ve všech případech, kdy na jeho konkrétní ustanovení

služební zákon sám odkazuje.

Personalistika obecně má velmi dlouhou tradici a její význam

ve státní službě je velmi výrazný. Bez účelné personální politiky sledující

zájmy a cíle organizace – ve veřejné správě pak prvořadě cíle

deklarované vládní politiky a jejího každodenního naplňování, si nelze

vůbec představit žádnou činnost organizace, ať soukromoprávní nebo

veřejnoprávní.

Personální management ve veřejné správě se týká především postupu

při získávání pracovníků, zásad výběru nových pracovníků,

managementu rozvoje lidských zdrojů, dalšího vzdělávání pracovníků,

politiky odměňování pracovníků apod.

Pokud se týká problematiky korupce v oblasti veřejné správy, tak je

třeba uvést, že v této oblasti jde velice často o zneužívání pravomocí, čímž

se rozumí nezákonné nebo neetické používání vládní moci pro osobní

nebo politický zisk. Korupce znamená, že veřejné zájmy jsou

podřizovány soukromému účelu, přičemž dochází k porušení právních

norem a také norem etického chování, zejména k porušení povinností

a odpovědnosti.

Zkušenosti potvrzují, že čím větší je veřejný sektor, tím větší je

tendence ke korupci.

Existují různé typy korupčního jednání, které se od sebe liší

především společenskou nebezpečností.

Střet zájmů nastává tam, kde se způsob výkonu určitého zaměstnání

nebo funkce může dostat nebo přímo se dostává do rozporu

se soukromým zájmem osoby, která toto zaměstnání nebo příslušnou

funkci vykonává.

Lobbying je prosazování zájmů určité skupiny v rámci politického

procesu, tedy při schvalování legislativy nebo exekutivních rozhodnutí.

V demokratických zemích je lobbying považován za legitimní činnost,

neboť snaha přizpůsobit normy a rozhodnutí svým zájmům a získat

politický vliv na tvorbu legislativy je přirozeným zájmem firem

a různých nátlakových skupin.

Protikorupční strategie představuje v podstatě základní pilíře,

kterými jsou především – identifikace projevů a analýza příčin

korupčního jednání, identifikace účinných preventivních i represivních

protikorupčních nástrojů a jejich nasazení do korupcí zasaženého

prostředí a vyhodnocování účinnosti protikorupční strategie.

- 101 -

Kontrolní otázky

1) Co rozumíte pod pojmem „státní služba“?

2) Jaký je vztah mezi Ústavou ČR a státními zaměstnanci?

3) Definujte pojem státní úředník.

4) Jak byste vysvětlili podstatu služebního zákona?

5) V čem spočívá podstata zákona č. 218/2002 Sb.?

6) Jaké jsou cíle úřednických zákonů?

7) Jakou úlohu hraje personalistika v oblasti veřejné správy?

8) Čeho se především týká personální management v souvislosti s veřejnou

správou?

9) Jak byste charakterizovali pojem „korupce“?

10) Co patří k základním znakům korupce ve veřejné správě?

11) Jaké jsou příčiny korupce všeobecně a jaké jsou ve veřejné správě?

12) Jaké znáte typy korupce a jaké jsou dopady korupce?

13) Charakterizujte pojem „střet zájmů“.

14) Vysvětlete co znamená pojem „lobbying“ a jak se projevuje.

15) Jak zní definice úplatkářství podle českého trestního zákona?

16) Jak se především projevuje protikorupční politika v oblasti veřejné

správy?

17) Jaké znáte pilíře protikorupční strategie?

18) Vyjmenujte antikorupční ustanovení, která jsou uplatněna v legislativě ČR.


- státní služba,

- státní zaměstnanci,

- státní úředníci,

- úřednické zákony,

- cíle legislativy v oblasti veřejné správy,

- personalistika ve veřejné správě,

- personální management v oblasti veřejné správy,

- personální politika,

- korupce ve veřejné správě,

- příčiny korupce,

- znaky korupce,

- typy korupce,

- negativní dopady korupce,

- střet zájmů,

- lobbying,

- úplatkářství,

- protikorupční politika,

- index vnímání korupce,

- antikorupční ustanovení v legislativě ČR.

- 102 -

7. ETICKÝ KODEX VEŘEJNÉ SPRÁVY A PROFESNÍ ETIKA

Cíl


- osvojit si pojem etika a profesní etika,

- charakterizovat význam etiky a její vztah k morálce,

- charakterizovat správní etiku,

- vysvětlit základní úrovně morálky,

- pochopit podstatu etického kodexu,

- poznat základy profesní etiky v oblasti veřejné správy.

7.1. Etika jako kategorie, její funkce a význam

Průvodce studiem:

Ač neradi, musíme zahájit seznamování se s etikou troškou teorie. Vydržte,

není to tak strašné.

Všude se hovoří o potřebnosti etiky. O této potřebnosti hovoří politici,

lékaři, učitelé, podnikatelé, ale i zcela obyčejní lidé, kteří třeba pojmenovávají

daný problém jinými slovy, ovšem podstata je stejná.

Zejména v politice a ekonomice vede absence etiky k viditelným a

nebezpečným důsledkům.

Na druhé straně si ale někteří jedinci myslí, že je to nějaká nadstavba

vhodná pro méně „šikovné“ nebo pozůstatek po náboženství a starých

časech.Zamysleme se tedy nyní společně nad tím, co je to vlastně etika?

K prostudování této kapitoly budete potřebovat asi 2 hodiny.

Etymologicky, (tj. podle nauky o původu slov) je slovo ETIKA odvozeno

od řeckého ethos, zvyk obyčej, charakter. Téměř stejný význam má latinský

termín mos, od něhož je odvozen termín morálka. Etymologicky jsou tedy

etika a morálka téměř synonyma (tj. slova stejného významu), v obsahu je

však určitý rozdíl. Etika, to je teorie morálky. Ve své podstatě je to

filozofická nauka o správném jednání. Hodnotí činnost člověka z hlediska

dobra a zla. Snaží se nalézti a formulovat společné a obecné základy, na

kterých stojí morálka (viz dále). Rozlišuje se celá řada etik (autonomní,

kdy si zásady stanoví každý jedinec, heterogenní, kdy jsou tyto zásady

dány zvenčí, např. Bohem a řada dalších). Pro nás je však rozhodující

etika profesní, která aplikuje obecná etická pravidla na konkrétní obory

lidské činnosti, v daném případě na činnosti v rámci veřejné správy.

Etika, neboli teorie morálky, je filozofická disciplína zabývající se

morálními jevy v nejširším slova smyslu.

Mezi významné etické kategorie patří dobro, zlo, blaženost, slast, štěstí,

smysl lidského života, životní hodnoty, svoboda, zásluha, vina, morální

normy a jejich absolutnost či relativnost.

Kategorie má více významů. V našem případě jde o termín, kterým

se označuje skupina jevů se stejnými vlastnostmi (viz např. již zmíněné dobro,

zlo apod.).

Pojem etika

a morálka

Kategorie

etiky

Definice etiky

- 103 -

MORÁLKA je souhrn hodnot, norem a vzorů chování, zvyků, názorů

a pravidel, jimiž se lidé řídí ve svém praktickém mravním jednání. Dodržování morálky je kontrolováno veřejností a podléhá sociálnímu tlaku.

Zároveň však morálka spočívá na vnitřní sankci (pocit viny, studu, nevole,

rozmrzelosti, výčitky svědomí, atd.). Etika je tedy teorií morálky, jinými slovy

formuluje principy, podle nichž se vymezuje morálka v jednání úředníků

veřejné správy. Ovšem v lidské mluvě bývá etika ztotožňována s morálkou,

i když vy již víte, že je mezi oběma pojmy rozdíl. Někdy slyšíte, že někdo

místo pojmu „etika“ říká „etiketa“. Nejen, že je to chyba, ale je to i doklad

„rádoby vzdělanosti“. Etiketa má totiž dva významy: jeden je označení pro

tištěnou známkovou nálepku na lahvi vín, likérů apod., dále pojem etiketa

označuje společenská pravidla chování zvláště ve vyšší společnosti

(na dvorech králů a císařů, ale i chování se při přijetí u prezidenta republiky

apod.).

Příklad: Porušením etikety může být například nevhodný oblek či nevhodné chování

se na recepci či rautu, i když to nepořádá prezident, ale třeba primátor města.

Takže – vy si dáte pozor a nebudete tyto pojmy zaměňovat.

Průvodce studiem

Snad se vám bude zdát to, co jste se zatím dozvěděli, hodně teoretické.

Ano, je to tak. Ale domnívám se, že byste měli obecné pojmy „etika“ a

„morálka“ znát a rozlišovat, a to ještě není vše. Ještě sem patří přídavné

jméno „mravní“. Je to rys člověka nebo jednání, které odpovídá přijatým

pravidlům a hodnotám dané morálky.

Takže – je to jasné: etika – základ morálky – mravní jednání – jednání

podle základů morálky.

Přejdeme dále.

Proč být morální? Proč konat dobro a nekonat zlo? Proč nekrást, když je

to výhodné a mnohdy se na to ani nepřijde? Proč je špatná korupce, když rád

přijímá uplácený a rád dává uplácející? Proč nelikvidovat odpůrce? A naopak,

proč si lidé mají pomáhat, neužívat násilí, proč být korektní v ekonomice,

když to třeba zmenšuje zisk, proč být tolerantní?

Ještě naléhavější jsou globální otázky. Proč umírá na světě tolik dětí

hladem? Proč takové velké výdaje na zbrojení? Proč svými rozhodnutími

a technickými možnostmi ohrožujeme Zemi i sebe?

Začínáme víc než kdy jindy tušit, že pro přežití lidstva i smysluplné

fungování vztahů je nutné nabírat a respektovat základní mravní vědomí

a hodnoty, jakousi etickou osu dalšího vývoje. To je prvořadý úkol etiky

a následně morálky.

Etická moudrost se vytvářela v myšlení lidstva, filozofiích i náboženstvích

v průběhu dějin.

Etika se snaží nejen analyzovat, ale i angažovat. Zájem o etickou

problematiku nás nenechává v klidu, něco s námi dělá, vyzývá nás, a tak

dotváří naše lidství a odpovědnost.

Pojem

morálka

- 104 -

Úkol k zamyšlení Myslíte si, že žít morálně je naivní?

Že něco zmůže pár nadšenců, když většina jde tvrdě za svými sobeckými cíli?

Etické principy politiky a věcí veřejných se musí uplatňovat

i v mezinárodních vztazích. Vzájemná propojenost a závislost vyžaduje

spolupráci na všech úrovních. Vyspělé národy musí cítit odpovědnost za

slabší a napomáhat k jejich rozvoji. Žijeme sice bez bezprostřední hrozby

atomové války, ale válečných konfliktů a nebezpečí neubývá. Mír je všemi

lidmi dobré vůle chápán jako jedna z největších hodnot. Angažovanost pro

jeho nastolení ve velkém i malém je pojem moderní ctnosti.

Průvodce studiem

Nechci vás rozhodně zahlcovat pojmy, ale snad jsem vás přesvědčila,

že tato problematika by neměla nechat slušné lidi nečinnými. Domnívám se,

a velice by mě to potěšilo, kdybych ve vás vyvolala zájem o další studium,

abychom společně dokázali, že jsme hodni „hodnosti“ člověk.

7.2. Etika v řízení podniků a veřejné správy

Proti nedostatkům v ekonomickém vývoji se společnost brání tím, že

konkretizuje a analyzuje příčiny jejich vzniku. Obecně je za ně považován

nedostatek etiky v mezilidských vztazích, hlavně pak v řídící práci

podnikového a regionálního managementu. Samozřejmě jsou i jiné, závažné

příčiny, které se dotýkají jak etiky, tak morálky. Je to například nízká

pracovní morálka, různé sociálněpatologické jevy, negativní osobní vlastnosti

jednotlivců, ale i nízká technologická úroveň vybavení apod. Těchto příčin je

celá řada.

Ovšem řídící práce má rozhodující význam.

Nebudeme zde ale rozebírat problematiku řízení, to je úkolem jiných

oborů a věd. Budeme pouze posuzovat význam etiky a morálky v řídící práci.

Absence etiky v řídící práci není jenom zvláštností postkomunistické éry,

ale setkáváme se s tímto problémem i v zahraničí, a to i u zemí které neměly

shodný vývoj s námi. Absence etiky v řízení se stala problémem i

v ekonomicky vyspělých zemích. Je totiž prokázané, že neetická práce

řídících pracovníků přináší nejistotu do ekonomických aktivit podniků a

regionů a snižování jejich hospodářských výsledků.

Pojem etika by měl být uplatňován ve všech oblastech našeho života a stal

se proto i módním v ekonomické sféře.

Etický přístup k ekonomice podniku a regionu nebo veřejné správy

dostává svůj konkrétní výraz v jejich řízení. Cílem a podstatou řízení je

organizování lidské činnosti v daném okruhu cizích potřeb tak, aby i vlastní

potřeby a zájmy byly uspokojeny.

Podnik i region jako právní subjekt je vykonavatelem svých

rozhodovacích procesů, za které nese právní i morální odpovědnost. Jsou

schopny morálního chování a společnost to od nich také očekává. Proto na

Uplatnění

etiky

Cíl a podstata

řízení

Etická

zodpovědnost

- 105 -

všech úrovních rozhodování jejich vnitřní struktury existuje osobní etická

zodpovědnost.

Morálku však může chápat každý jinak. Někdo se o ni upřímně snaží, jiný

je na sebe méně přísný než na druhé. Být etický však neznamená být dokonalý

vyžadovat od spolupracovníků maximální výkon, dogmaticky se držet litery

zákona, která stejně nemůže plně obsáhnout pestrost jevů, které uvnitř

řízeného objektu probíhají. Jde spíše o podřizování jednotlivých rozhodnutí

obecně platným kritériím morálky. Samotné uznávání etických principů však

ještě neznamená stanovení, uplatňování a dodržování etických hodnot nebo

norem.

Průvodce studiem

Není mým cílem uvést zde nadměrně informací, ale vzbudit ve vás zájem,

„vyburcovat“ vás. Předpokládám, že se mi to alespoň malinko podařilo. Dost

však obecnosti, soustřeďme se na oblast státní správy. Oblast u nás tolik

aktuální, tolik diskutovanou. Snad každý si osobuje právo vyjádřit se k této

oblasti. Pokusím se tedy o to i já.

Úkol k zamyšlení Seznámili jste se s řadou problémů, z nichž některé pro vás byly známé a jiné

rozšířili vaše znalosti. Na základě toho, co již víte, zvažte, zda existuje soulad

mezi vašimi morálními a obecně proklamovanými morálními zásadami

v oblasti pracovní činnosti (mám na mysli např. studium ve škole, brigády,

praxe apod.). Pokud existuje nesoulad, čím je způsoben?

7.3. Etika a veřejná správa

Veřejná správa je stejně stará jako občanská společnost a stát. Smyslem

její existence je služba veřejnosti, zabezpečování a poskytování veřejných

statků při dodržování platných zákonů a předpisů. Provoz veřejné správy

zajišťuje v souladu s přijatými zákony státní aparát, jeho úředníci by měli

sloužit veřejnému zájmu bez ohledu na vlastní cíle a vlivy politických procesů.

Vedle státního aparátu (ministerstva, soudy, armáda, finanční úřady, atd.,

prostě vše, co zabezpečuje hladký průběh řízení státu) existuje ve veřejné

správě další, velmi významný prvek. Je to veřejná správa územních

samosprávných celků (krajů, měst, obcí). Úředníci tohoto druhu veřejné

správy zajišťují rovněž její provoz. O tom však pojednává jiný modul tohoto

kurzu.

Úkol k zamyšlení Formulujte hlavní rozdíly mezi státní aparátem a úředníky veřejné správy

územních samosprávných celků.

Pokud jde o etiku veřejné správy, není podstatný rozdíl v jejích

požadavcích na státní aparát a na veřejnou správu územních samosprávných

celků. Jde v podstatě o tzv. správní etiku.

Etika má ve veřejné správě místo především v souvislosti s rozhodováním.

Každý problém nebo situace s etickým rozměrem vyžaduje volbu mezi

Chápání

morálky

Smysl veřejné

správy

Velikost

správního

aparátu

Etika

a rozhodování

- 106 -

několika možnostmi. Volbu činí jednotlivec nebo organizace. Proto etika

jednotlivce a organizace by měla být v souladu.

Správní etika se týká především jednotlivých úředníků a zasahuje obecně

do tří oblastí procesu jejich rozhodování.

1. Volba právního postoje – zda budou respektovat ideu zákonodárce, nebo

se budou řídit zásadou, že co není zakázáno, je

dovoleno,

Příklad

Pan Novák navštíví úředníka stavebního úřadu a sdělí mu, že soused začal na

svém pozemku stavět rodinný domek, ale ještě stavební povolení nenabylo

právní moci. Soused totiž stále zvažuje případnou možnost odvolání, neboť se

domnívá, že zamýšlený rodinný domek souseda bude stínit jeho pozemek, kde

pěstuje zeleninu. Úředník tedy musí stavebníkovi vysvětlit, že soused, pan

Novák, má na toto právo a on, stavebník (i když je to právě tohoto úředníka

spolužák ze základní školy) musí dbát na řízení stavebního úřadu a vyčkat, až

stavební povolení nabude právní moci.

2. Volba morálního postoje – týká se identity s obecným definováním

morálky a lidských hodnot,

Příklad Na ohlašovně pobytu stojí několik občanů a žádají potvrzení o trvalém pobytu.

Hlídají si pořadí, kdo kdy přišel a někteří občané jsou značně nervózní.

Poslední v řadě stojí matka s malým dítětem. Dítě je nevrlé, pláče a na matce

je jasně vidět, že je jí nevolno. Žádá proto o možnost přednostního vyřízení

jejího požadavku. Mezi ostatními občany vznikne nedorozumění, když vše

taktně vyřeší úřednice, která vysvětlí ostatním, že by bylo vhodné matce podat

informaci, neboť evidentně ani ona ani dítě nejsou v dobrém stavu. Někteří to

pochopí, jiní případně nesouhlasí a dají to nevybíravými slovy znát.

3. Volba preference zájmů – rozhodování o tom, zda bude preferovat

vlastní individuální zájem nad zájmem

veřejným.

Příklad

Primátor města slíbí své dospívající dceři, že ji půjde s manželkou doprovodit

na prodlouženou v tanečních, která má být za tři týdny. Dcera je spokojena,

manželka se připravuje a náhle vyvstane problém. Na magistrát města právě

tento den přijede družební návštěva z Holandska, v podvečer bude slavnostní

přivítání v divadle a společenský program, kde by „hlava města“ neměla

chybět. Vysvětlí to dceři, manželku vezme na slavnostní přivítání, a když toto

skončí, v případě, že ještě prodloužená probíhá, zúčastní se s manželkou,

případně i některými členy návštěvy společenské akce své dcery. Má tak

možnost ukázat zahraničním hostům, jak vypadá městský kulturní dům a jak

se v něm naše mládež baví.

Správní etika

- 107 -

Takže zřetelně vidíte, jak se promítá správní etika do morálky, jak vytváří

základ pro morálku úředníků veřejné správy.

7.4. Morálka úředníků veřejné správy

Co je to „morálka úředníků veřejné správy“? Pokusíme se to

charakterizovat.

Morálka úředníků veřejné správy je soubor hodnot, postojů, názorů, zvyků

a pravidel, vycházejících z přijatých zákonů a společenských norem, které se

projevují v činnosti těchto úředníků, jak v činnosti směrem k úřadu, tak

směrem k veřejnosti. Tuto morálku je možné také charakterizovat jako

veřejnou morálku.

Obecně rozeznáváme šest úrovní morálky úředníků veřejné správy:

1) slušnost při jednání a dodržování zákonů,

2) zvládání konfliktů mezi veřejnými a individuálními zájmy,

3) zaměření na službu občanům a procedurální férovost,

4) demokratická odpovědnost,

5) etika veřejné politiky,

6) etika kompromisu a sociální integrace.

Na základní úrovni morálky jde hlavně o to, vypořádat se s pokušením,

které přináší moc, přístup k veřejným statkům a příležitost nedodržet sliby

a závazky ve styku s veřejností. Toto nebezpečí roste s centralizací správy

a nedostatečně účinným kontrolním mechanismem.

Příklad Vedoucí odboru služeb městského úřadu hovoří na besedě s občany o jejich

požadavku opravit chodník ve správě města a přislíbí tuto opravu ve druhém

čtvrtletí daného roku. Nepodaří se však v tomto čtvrtletí vše připravit

na realizaci akce, vedoucí odboru to veřejnosti zdůvodní na dalším setkání, ale

snaží se tento požadavek vyřešit v co nejbližším možném termínu.

Druhá, vyšší úroveň morálky se týká konfliktu zájmů – podřízení

individuálních zájmů zájmům veřejným.

Ve veřejné správě může dojít i ke střetu zájmů vyplývajících z úřední

činnosti konkrétních osob se zájmy soukromými. Vyvstává zde hned otázka,

zda existují dostatečné zásluhy, aby funkcionář mohl řádně vykonávat

oficiální činnost, aniž by tím nebyly ovlivňovány jeho soukromé zájmy

a naopak. Příčin střetu zájmů je jistě velmi mnoho.

Zákon č. 287/1995 Sb., kterým byl novelizován zákon České národní

rady č. 238/81992 Sb., o některých opatřeních souvisejících s ochranou

veřejného zájmu tzv. zákon o střetu zájmů ukládá veřejným funkcionářům

(poslancům, senátorům, členům vlády a vedoucím ústředních orgánů) některá

omezení týkající se jejich aktivit v soukromém sektoru a ohlašovací povinnost

možného osobního prospěchu, povolených činností a majetkových poměrů.

Cílem zákona je omezit takové jednání veřejné osoby, které ohrožuje důvěru

v jeho nestrannost, nebo zneužití svého postavení k získání neoprávněného

prospěchu pro sebe nebo jinou osobu.

Úroveň morálky

veřejných

úředníků

Základní právní

úroveň morálky

Vyšší druhá

úroveň morálky

- 108 -

Příklad

V obci je zpracován územní plán zástavby. Několik obyvatel obce si chce

v určené lokalitě postavit garáže pro automobily. Mezi nimi je i syn starosty.

Následně se zjistí, že danou lokalitou obce má vést obchvat kolem krajského

města. Starosta obce by neměl hledat řešení jak změnit navrhovanou trasu

obchvatu, případně ji znemožňovat, ale měl by se snažit vysvětlit všem

budoucím uchazečům o stavbu garáže, že přednější je obchvat a jim že bude

nabídnuta jiná parcela, vhodná k výstavbě garáží, která možná bude

vzdálenější od jejich bydliště.

Ještě několik poznámek k dalším úrovním veřejné morálky

Třetí úroveň veřejné morálky se týká kvality služeb pro občany. Mnozí

úředníci, opojeni autoritou, si neuvědomují, že vyhlašované standardy

a hodnoty nejsou definovány jejich představami o službě ve veřejné správě,

ale jejich konkrétní činností. Chtějí-li získat důvěru občanů, musí jim

vycházet, v rámci platných zákonů, vstříc a snažit se co nejlépe jim

„posloužit“, třeba i proti vlastnímu zájmu.

Korektnost úředníka, obrana proti korupci a podvodům je nezbytností.

To klade značné nároky na morálku, protože zájem o vlastní prospěch se

posouvá směrem k zájmu o druhé. Veřejnou činnost nelze nejprve považovat

za výdělečnou činnost a teprve pak za službu občanům.

Příklad

Pracovníci městského úřadu rozhodují o svozu domovního odpadu. Švagr

tajemníka úřadu má na tuto činnost zavedenou firmu, ovšem neobdrží tuto

zakázku, neboť jeho cena za odvoz je vyšší, než jiného uchazeče a i další

podmínky jsou podstatně pro město horší.

Čtvrtá úroveň veřejné morálky zahrnuje etiku demokratické odpovědnosti.

Ta se týká nejenom chování úředníků, ale také obsahu jejich činnosti. Je

paradoxem, že ačkoliv v demokratickém zřízení veškerá moc je odvozena

z lidu, lid má jen velmi omezené možnosti tuto moc účinně kontrolovat.

Účinná kontrola totiž předpokládá, že lid disponuje zcela úplnými

informacemi o zamýšlených akcích, návrzích zákonů a hospodářsko-

politických opatřeních a že má dostatečné předpoklady k tomu, aby byl

schopen takové projekty posoudit.

Příklad Magistrát města zamýšlí v údolí řeky Jihlavy realizovat odpočinkovou zónu

pro obyvatele města. Na úřední desce informuje občany a žádá o případné

návrhy, náměty a stanoviska. Totéž uvede i v místních novinách. Občané tak

mají možnost nejen se seznámit s případnými záměry města, ale přímo

navrhovat řešení, ze kterých by mělo být vybráno to nejlepší a nejvíce žádané.

Pátá úroveň veřejné morálky představuje etiku veřejné politiky. Zde je

nezbytná povědomost o lidských hodnotách, neboť je třeba určit, jaký směr

politiky a které akce jsou dobré nebo nevhodné. Znalost lidských hodnot by

měla být součástí profesionálního přístupu všech pracovníků veřejné správy.

Třetí úroveň

morálky

Čtvrtá úroveň

morálky

Nejvyšší

úroveň veřejné

morálky

- 109 -

Posuďte etiku např. obecního úřadu, který z peněz na projekt nové školy

koupí luxusní vůz pro starostu apod.

Kontrola bývá často komplikována nechutí být kontrolován nezávislými

orgány, které o výsledku informuje veřejnost. V ČR byl v roce 1993 zřízen

Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ), který ale ze zákona plní funkci pouze nalézací,

nikoliv výkonnou. Největší zbraní NKÚ je Věstník NKÚ, který 4x ročně

vydává jeho tiskové oddělení, a kde se uvádí závěry činnosti NKÚ.

Nejvyšší úroveň veřejné morálky se týká schopnosti kompromisu

a sociální integrace.

Rozbor etických hodnot představitele veřejné správy svědčí o tom, že mít

„skutečné hodnoty“ znamená více, než artikulování chtěných přesvědčení.

Etické hodnoty platí, když existují účinné řídící systémy, které netolerují

odchylky od přijatých zásad.

Za těchto okolností velice záleží na citlivém působení představitelů

veřejné správy. SCHOPNOST ETICKÉHO HODNOCENÍ BY MĚLA

BÝT PŘIROZENOU SOUČÁSTÍ KVALIFIKACE VZDĚLANÝCH

OSOBNOSTÍ.

Průvodce studiem

Možná se vám zdá, že tato problematika není tak závažná, jak zde o ní

pojednávám. Jsem však toho názoru, že je situace mnohdy vážnější, než si

myslíme. Domnívám se, že nelze tuto kapitolu charakterizovat jako „mnoho

povyku pro nic“, protože si myslím, že moje poměrně dlouholetá činnost

v oblasti veřejné správy, ať již na městském úřadě nebo okresním úřadě, mě

alespoň trochu opravňuje k hodnocení veřejné správy a také k uvedení

některých skutečností, které jsem měla možnost, mimo své pedagogické

činnosti, poznat a částečně i vypozorovat. Proto jsem považovala

za podstatné, než se budeme zabývat etickým kodexem ve veřejné správě, toto

vše nejdříve uvést, aby celá problematika byla ucelená a dobře pochopitelná.

7.5. Etický kodex státní správy

Jistě mi dáte za pravdu, a je to praxí dokázáno, že na zaměstnance veřejné

správy by měly být kladeny vyšší požadavky na úroveň jejich chování.

V každém případě se však musí vyhnout takovému chování, které by mohlo

vytvářet dojem, že zneužívá svého postavení k osobnímu prospěchu nebo

prospěchu někoho jiného. Pokud činí rozhodnutí jinak než oficiální cestou,

negativně ovlivňuje důvěru veřejnosti v bezúhonnost veřejné správy.

S cílem omezit nahodilost v rozhodování a usměrnit chování pracovníků

veřejné správy, byly vypracovány různé normy pro jejich chování. Na základě

nich se hodnotí, zda jednání zaměstnanců je adekvátní. Součástí tohoto

mechanismu bývají mnohdy i příslušná nápravná opatření.

- 110 -

Etické hodnoty musí být neformálně prosazovány a akceptovány všemi,

na něž se vztahují.

Název KODEX pochází z latiny (codex, tj. spis, seznam, souhrn

zákonných předpisů, ale také kmen) a vyjadřuje základní zákon v určité

oblasti. Častěji však vystupuje jako celý soubor zákonných ustanovení,

pravidel nebo norem. Ty pak mají podobu konkrétních příkazů, zákazů,

nařízení či požadavků. Termín kodex se vyskytuje buď samostatně, nebo ve

spojení s popisem činnosti, které se týká.

Jen pro zájemce a hlubší proniknutí do problematiky. Lidské dějiny znají obrovské množství nejrůznějších kodexů mravních

norem. Známy jsou např. kodexy upravující život jednotlivých společenských

tříd. Např.:

- starověký konfucionismus – učení založené mudrcem Konfuciem (551

– 479), které se stalo nejvlivnějším učením čínské filosofie. Ve svých

životních radách Konfucius nabádá k sebeovládání, skromnosti,

věrnosti a varuje před panovačností a hrabivostí.

- Hinduismus – indická národní náboženská soustava, která posvěcuje

dělení společnosti na kasty a uznává mnohobožství, vyznačuje se

neobyčejně složitým bohoslužebným a obětním rituálem.

- Buddhismus – Buddhova mravní nauka (6. – 4. st. př. Kristem), jež se

stala jádrem jednoho z nejrozšířenějších nábožensko filosofických

názorů, zejména v jihovýchodní Asii.

- Křesťanský kodex – je to soubor konkrétních, každému

pochopitelných norem a pravidel života. Původní text byl v katolickém

katechismu, tj. v učebnici základů věrouky, vyjádřen v podobě

Desatera Božích přikázání, majících základ ve starozákonním

židovském náboženství.

- Korán – islámský kodex, svaté písmo muslimů, které přednášel

zakladatel islámského náboženství Muhammad (570 – 632).

Z minulosti jsou známy i kodexy např. cechovní, kodexy mnišských řádů

apod.

Další text je již pro všechny frekventanty

Kodex vychází z etických a morálních základů a je ve své podstatě určitou

etickou normou chování a jednání. Je to ovšem poněkud složitější, jak zjistíte

z následujících řádků.

Blízké etickým normám jsou právní normy, tj. zákony, které jsou

vydávány státem, jsou závazné a jejich nedodržování stát příslušnými nástroji

vynucuje. Kodexy pak obvykle navazují na zákony tam, kde zákonná úprava

není nezbytná. Jejich nedodržení není postižitelné soudně, ale ze strany té

skupiny, případně společnosti, v rámci níž je kodex uplatňován.

Po staletí známe kodexy ekonomické, lékařské, nověji politické,

novinářské, atd. Míra jejich závaznosti je vysoká u profesionálních asociací,

jako např. u lékařské komory. Členství v takovém sdružení je většinou

povinné pro ty, kteří vykonávají takovou činnost, která vyžaduje nejenom

odbornost, ale např. i zkoušky před státním orgánem. Dodržování kodexu je

pro členy těchto asociací závazné a jejich nedodržování může mít přísný vliv i

na možnost výkonu příslušné profese.

Co je to kodex?

Právní normy

Historie kodexů

- 111 -

Etické hodnoty musí být neformálně prosazovány a akceptovány všemi,

na něž se vztahují. V nedávné minulosti jsme se nejčastěji setkávali s etickými

kodexy v oblasti veřejné správy zejména ve Spojených státech. Jedním

z prvních byl Etický kodex ICMA (The Internacional City Management

Association Code of Ethics) z roku 1924. Jeho cílem bylo ulehčit vztahy mezi

jednotlivci v dané profesi, spíše než vymezit vztah k veřejnosti. Tento kodex

byl několikrát upravován do podoby určitých pravidel morálního chování.

Jinými uznávanými etickými kodexy správy jsou např. Etický kodex

Americké společnosti pro veřejnou správu ASPA (The American Society for

Public Administration Code of Ethics) ze dne 27. 3. 1985 nebo Etický kodex

Mezinárodní asociace při řízení měst ICMA (International City Management

Association), schválený v roce 1987.

Dalším příkladem pozornosti, kterou ve vyspělých demokraciích věnují

uplatňování etiky ve veřejné správě, jsou „Principy etiky pro úředníky ve

veřejné správě“. Jsou výsledkem práce pracovní skupiny, která působí při

Council for Excellence in Government. Je to skupina bývalých vládních

úředníků USA, která se snažila podpořit co nejvyšší etický standard ve státní

službě. Vycházela z přesvědčení, že uplatňování a potřeba etiky, jako základní

hodnoty ve veřejné správě má zdůrazňovat již vláda. Prohlášení, které

obsahuje základní etické principy podepsalo více než 400 zakládajících členů

Council for Excellence in Government.

Vycházíme-li ze zahraničních poznatků a zkušeností, měly by etické

kodexy vyhovovat následujícím požadavkům:

- komunikativnost – musí být srozumitelné a otevřené,

- specifičnost – musí se stát vodítkem chování pro situace, ve kterých se

mohou pracovníci ocitnout při výkonu své profese,

- pernamentnost – musí být poplatné příslušnému oboru,

- obligatornost – za nedodržení musí následovat sankce,

- revidovatelnost – musí být periodicky aktualizovány.

Etické kodexy se v různých oborech činnosti pochopitelně liší, avšak

v zásadě se zabývají následujícím okruhem otázek:

- slušnost a věrnost zákona,

- konflikty zájmů a jejich řešení,

- bezpečnost a ochrana zdraví na pracovišti,

- ochrana životního prostředí,

- úplatky za získání informací a zakázek.

Klady působení etických kodexů spočívají především v tom, že dávají

jasná a užitečná vodítka pro každodenní praxi, že formulují obecné zásady

a hodnoty, které je účelné dodržovat a k nimž se jejich účastníci hlásí,

že napomáhají ke zvyšování norem technických i samotnému rozvoji etiky

v různých činnostech.

Námitky proti respektování kodexů spočívají především v tom, že jsou

dobrovolné a že vlastně vyjadřují jenom určitou škálu hodnot.

Etické kodexy

ve veřejné

správě

Požadavky na

kodexy

Námitky proti

etickým

kodexům

Klady

etickýchkodexů

- 112 -

Jak by měl tedy obecně vypadat Etický kodex veřejné správy?

Předpokládejme, že každý zaměstnanec veřejné správy by měl:

- na svém pracovním úseku postupovat v souladu s platnými právními

předpisy České republiky,

- hledat a využívat stále efektivnější a ekonomičtější způsoby plnění

veřejných úkolů,

- nikdy nezneužívat výhod a oprávnění plynoucí z funkčního postavení,

ať už za úplatu nebo bezplatně,

- k vyřizování záležitostí občanů přistupovat s ochotou, vstřícností

a citlivostí,

- být si vědom, že práce zaměstnance v oblasti veřejné správy znamená

především službu veřejnosti.

Příklad etického kodexu je uveden v příloze č. 1 této studijní opory. Jedná

se o etický kodex Statutárního města Olomouc

Co ještě dodat?

Neodpustím si dodat ještě to, že každodenní praxe nás přesvědčuje o tom,

že jakkoli dobře zpracovaná norma chování podnikatelů a pracovníků

ve veřejné správě nepostačí, nejsou-li sami dostatečně etičtí a vnitřně

motivováni. S tím souvisí i adekvátní stimulace pracovníků a jejich kontrola,

zda jsou platná pravidla důsledně dodržována. Formální proklamace etických

postojů může jenom zpomalit odhalení skutečné povahy organizace

a pracovníka, nemůže ji však maskovat dlouhodobě.

Úkoly k zamyšlení

1) Jaké jsou klady a zápory etických kodexů?

2) Jak by měl obecně vypadat etický kodex veřejné správy?

7.6. Profesní etika a veřejná správa

Správní reformy koncem 20. století, konkrétně od roku 1985, byly

většinou orientovány na růst produktivity a účinnosti veřejné správy a celého

veřejného sektoru v jeho soutěži se soukromým sektorem. Charakter těchto

reforem vyvolal diskuse o tom, aby současně s důrazem na ekonomiku,

efektivnost a účinnost veřejné správy nezmizela etika a další hodnoty, které

byly s administrativou tradičně spojovány.

V tomto období se začaly stále více objevovat materiály, které vycházely

z poznání nutnosti začlenit etiku do cílového zaměření správních reforem.

Například je známá kanadská hodnotová klasifikace pro ústřední vládu

z roku 1987, která vymezuje tři skupiny hodnot:

- etické hodnoty,

- demokratické hodnoty,

- profesionální hodnoty.

Vzor etického

kodexu veřejné

správy

- 113 -

Tato klasifikace umožňuje vzít v úvahu jak trvalé hodnoty, kterými jsou

ve veřejné správě etické a demokratické hodnoty, tak i nové profesionální

hodnoty, když přitom některé hodnoty lze zařadit do více kategorií, třeba

odpovědnost je současně etickou i demokratickou hodnotou, nebo dokonalost

(excellence) je hodnotou etickou i profesionální. Důležitost jednotlivých

hodnot se v čase posunuje, což lze pozorovat právě v posledních letech, kdy

inovace, kvalita, dokonalost se hodnotí mnohdy víc než původní osvědčené

demokratické nebo etické hodnoty. Někdy se též může stát, že se mění

i původní význam některé tradiční hodnoty, například v současné době

se klade větší důraz na odpovědnost za výsledek než za postup (případně

proces).

Příklad Pro větší názornost uvádím konkrétní příklady o tom, kterým hodnotám

se přikládá největší význam. V kanadské studii z roku 1994 ohodnotily

veřejné organizace dvanáct nejvyšších hodnot v tomto pořadí:

1. integrita /etika,

2. odpovědnost,

3. respekt,

4. služba,

5. spravedlnost, nestrannost,

6. inovace,

7. týmová práce,

8. dokonalost,

9. čestnost,

10. obětavost, oddanost,

11. kvalita,

12. otevřenost.

Příklad V komparativní studii OECD o etice z roku 2000 se 29 členských zemí též

vyjadřovalo k jednotlivým hodnotám veřejné správy a nejvyšší ocenění

získaly tyto hodnoty:

(Čísla v závorce uvádějí počet zemí, které se pro jednotlivé hodnoty vyjádřily.)

1. nestrannost (24),

2. legalita (22),

3. integrita (18),

4. transparentnost (14),

5. účinnost (14),

6. rovnost (11),

7. odpovědnost (11),

8. spravedlnost (10).

Výše uvedených osm hodnot získalo v komparaci nejvyšší četnosti. Svědčí to

o heterogenitě, v níž jsou reflektovány rozdílnosti národního, sociálního,

politického i správního prostředí. Na druhé straně však byla zjištěna značná

podobnost, pokud jde o hlavní zdroj, základ těchto hodnot, za který byly

uvedeny společnost, demokracie a odbornost.

Vzor etického

kodexu veřejné

správy

- 114 -

V praktické administrativě platí úzká vazba mezi etikou a ostatními

tradičními hodnotami, zejména odpovědností. Není-li chování úředníka

odpovědné, lze je potom jen obtížně označit také za etické. Problémem

však zůstává střet různých hodnot. Jak skloubit loajalitu k nadřízenému,

loajalitu vedoucího úředníka například k ministrovi a vládě, kterým

tento úředník vlastně „slouží“, s loajalitou k veřejnosti nebo přímo

k zájmům veřejným?

Úředník veřejné správy se řídí zákony (je řízen zákony), služebními

předpisy a dalšími pravidly, ale co když se při tom všem přesto dostane

do rozporu s vlastním svědomím? Nestranickost veřejného úředníka, jeho

politická neutralita má být zcela nezpochybnitelná. Může však státní

úředník veřejně kritizovat vládní politiku a případně vládní programy?

Jaké jsou jeho limity pro utajování informací, jsou-li tyto informace

v rozporu se zásadami pravdivosti a cti?

Bývají uváděny tři způsoby, jak udržet a zdokonalit etické chování

veřejných úředníků:

- přijetí písemných pravidel a zejména kodexů etiky pracovníků veřejné

správy,

- vzdělávání před nastoupením do veřejné služby a další školení při

zaměstnání,

- vliv modelové role nadřízených pracovníků v zaměstnání.

Kodexy etiky jsou důležitými dokumenty jak v soukromé, tak ve veřejné

sféře. Nyní převládá názor, že kodexy etiky ve veřejné správě (zejména

ve státní správě) vznikly jako odpověď na vzrůstající požadavky veřejnosti

po větší odpovědnosti, efektivnosti, integritě, etických standardech

a porozumění veřejných úředníků pro požadavky občanů.

Například ustanovování manažerů ze soukromého sektoru na pozice

vedoucích správních úřadů a zvýšená mobilita pracovníků mezi veřejným

a soukromým sektorem ohrožuje politickou neutralitu zejména tím, že zvyšuje

možnost stranickosti a protekce. Proto vzrůstá význam kodexů chování nebo

kodexů etiky pracovníků ve veřejné správě.

Většina vyspělých demokratických států již takové kodexy přijala. Přitom

nezáleží na tom, mají-li nebo nemají-li tyto státy současné zákony o státní

službě. V některých případech mají kodexy povahu závazné právní normy,

v jiných nikoliv. Je obtížné zhodnotit, které řešení je výhodnější, je-li to řešení,

kdy je kodex etiky právní normou, potom jeho eventuální změna nebo

doplnění je sice obtížnější, ale jeho ustanovení jsou snáze vynutitelná.

Na druhé straně, nemá-li kodex povahu právní normy, pak chování úředníka,

které není v souladu s jeho ustanoveními, není sice právně sankcionovatelné,

ale je zveřejnitelné, a potřebné úpravy a změny kodexu jsou značně

jednodušší a podstatně rychlejší.

Kodexy etiky mohou mít různou podobu, i pokud jde o jejich rozsah.

V některých zemích existují kodexy etiky platné pro všechny pracovníky

ve veřejné službě, v jiných zemích jsou vydávány speciální kodexy etiky

jednotlivými ministerstvy, případně dalšími jednotlivými orgány veřejné

správy. V prvním případě je charakter kodexu etiky obecnější, zahrnuje

Vazba mezi

etikou a

odpovědností

Kodexy etiky

- 115 -

obecné hodnoty a kritéria, v druhém případě může jít o podrobnější úpravu,

reflektující problémy a potřeby konkrétní instituce.

Kodexy etiky v obecné podobě mohou například obsahovat minimální

standardy chování týkající se těchto otázek:

- přijímání darů a jiných požitků, jako odměn, plateb, pohoštění,

- využívání úředních informací,

- užívání služebního majetku nebo zařízení,

- prospěch ze služebních cest,

- užívání hromadných kreditních karet,

- práce mimo veřejnou službu,

- restrikce platící pro případné další zaměstnání po ukončení

veřejné služby,

- zvláštních podmínek (povolení) při odchodu z veřejné služby

do ziskového sektoru,

- účasti na politické práci,

- práce pro vládu,

- práce pro veřejnost,

- konfliktu zájmů.

Ke kodexům etiky se uchylují i některé mezinárodní organizace. Jako

příklad uvádím organizaci INTOSAI (Organisation of Supreme Audit

Institutions), která přijala v Montevideu v listopadu 1998 Kodex etiky

ve veřejném sektoru, který je určen pro auditory působící v jednotlivých

národních auditorských (finančně-kontrolních) úřadech. Kodex má přispět

ke zvýšení důvěry v auditory a jejich činnost.

Například jednou ze zásadních etických hodnot podle kodexu je integrita,

která je popsána tímto způsobem:

Integritu je možno měřit podle toho, co je správné a spravedlivé.

Integrita vyžaduje, aby auditoři sledovali formu i duch auditu a etických

standardů. Integrita rovněž vyžaduje, aby auditoři přihlíželi k principům

nezávislosti a objektivity, dodržovali bezvadné standardy profesionálního

chování, rozhodovali majíce na zřeteli veřejný zájem ve výkonu své

činnosti a v používání prostředků auditorského úřadu postupovali

s absolutní čestností a poctivostí.

Významným příkladem kodexu etiky je European Code of Good

Administrative Behaviour, přijatý dne 6. září 2001 Evropským

parlamentem, kterým se mají řídit všechny instituce a orgány Evropské

unie, její administrativa a úředníci ve svých vztazích s veřejností. Kodex

byl vypracován úřadem Evropského Ombudsmana a byl to také první

Evropský ombudsman Jakob Söderman, který byl dlouhá léta

parlamentním ombudsmanem ve Finsku a do evropské funkce byl zvolen

v červenci roku 1995 jako vůbec první Evropský ombudsman, který se

zasloužil o to, aby tento dokument mohl vzniknout a následně byl přijat

Evropským parlamentem.

V odborné literatuře není jednotného názoru na kodexy etiky a jejich

význam pro praxi. Od velmi pozitivních názorů vyjadřujících podporu

Kodexy a

standardy

Kodex a EU

- 116 -

kodexům zejména proto, že sehrávají klíčovou roli v zajišťování etického

chování a to i přes neutrální názory, které vycházejí z předpokladu, že kodexy

jsou irelevantní k etickému chování, až po negativní hlasy, které tvrdí,

že kodexy etické chování vůbec nepodporují. Podle mého názoru kodexy

etiky mohou být irelevantní jen tehdy, pokud nejsou součástí etické tradice

ve veřejné správě, pokud se o nich nediskutuje a pokud zkrátka o ně není

zájem, nemluví se o nich, neprosazují se do každodenní činnosti úředníků

veřejné správy. Potom je určitě lépe je vůbec nemít a ani nehovořit o etice

v oblasti veřejné správy.

Od poloviny devadesátých let dvacátého století je poměrně značná

pozornost věnována problematice etiky veřejné služby v rámci OECD,

především ve výboru PUMA (Public Management). Na počátku rozsáhlého

projektu o etice byly identifikovány instituce, systémy, nástroje a podmínky,

o kterých bylo známo, že jich využívají členské země, jako tzv. etická

infrastruktura. Dobře fungující etická infrastruktura podporuje takové

prostředí veřejného sektoru, které povzbuzuje vysoké standardy chování.

Každá funkce a také každý prvek jsou oddělenými, důležitými stavebními

bloky, ale tyto jednotlivé prvky musí být komplementární a vzájemně se

posilující. Prvky této infrastruktury byly kategorizovány podle hlavních

funkcí, kterým slouží, na vedení, management a kontrolu s přihlédnutím

k tomu, že některé prvky mohou sloužit i více než jenom jediné funkci.

Ideální úroveň a vzájemný soulad uvedených funkcí jsou samozřejmě odvislé

od kulturního a politickosprávního prostředí každé země.

S postupem analytických prací a dílčích syntéz v průběhu projektu o etice

přijala Rada OECD v roce 1998 Doporučení pro členské země

o zdokonalení etického chování ve veřejné službě. Součástí Doporučení je

12 principů řízení etiky, které mají pomoci členským zemím v jejich

snahách o zlepšení etiky ve veřejné správě. Členské země byly současně

Radou zavázány do dvou let (do května 2000) sdělit, jak tyto principy

aplikovaly.

Přehled 12 principů:

- Etické standardy pro veřejnou správu musejí být jasné.

Veřejní úředníci musejí znát základní principy a standardy, které se

očekávají, že budou uplatněny v jejich činnosti, jakož i meze přijatelného

chování. K tomu mají sloužit kodexy etického chování.

- Etické standardy musejí být zakotveny v právu.

Důraz se klade na to, aby zákony vytvářely dostatečný právní rámec pro

vedení, kontrolu, disciplinární a trestní postihy nesprávného chování

správních úředníků.

- Úředníci veřejné služby musejí mít k dispozici etické vedení.

Zde hraje hlavní úlohu vzdělávání a školení úřednictva v etickém chování

a rovněž etika vedoucích a poskytování jejich rad úředníkům v této oblasti.

- Úředníci veřejné služby musejí znát svoje práva a povinnosti, jsou-li

obviněni z nesprávného postupu.

Ochrana úředníků spočívá v existenci přesně psaných pravidel, v tom, aby

s nimi byli seznámeni a aby jich bylo správně užito.

Etika veřejné

služby a OECD

Zdokonalení

etického

chování

12 principů

řízení etiky

- 117 -

- Politická angažovanost ve prospěch etiky musí posilovat etické

chování úředníků veřejné služby. Jde o osobní příklad politiků stejně jako o jejich zasazení prosadit

legislativní a institucionální předpoklady k posílení etiky ve veřejné

správě.

- Rozhodovací proces musí být transparentní a otevřený kontrole.

Jde o transparentní a demokratické procesy, přístup veřejnosti

k informacím a uznání úlohy aktivních a nezávislých médií.

- Musí být jasná pravidla pro interakci mezi veřejným a soukromým

sektorem,

Existence a dodržování jasných pravidel, například v oblasti veřejných

zakázek aj. Růst těchto vzájemných vztahů vyžaduje zdůraznit význam

hodnot veřejné správy a vyžadovat, aby partneři ze soukromého sektoru je

plně respektovali.

- Vedoucí pracovníci se musejí sami chovat eticky a podporovat etické

chování.

Významná je modelová role manažerů v etickém chování, zejména pokud

jde o jejich profesní vztahy k politickým vedoucím, ostatním

zaměstnancům a občanům.

- Politika řízení, postupy a praxe musí podporovat etické chování.

Nestačí, aby úředníci veřejné služby se chovali pouze tak, aby přímo

neporušovali zákon tzv. minimální standard. Proto při řízení je třeba

artikulovat soubor hodnot veřejné správy, k nimž úředníci musejí

směřovat.

- Podmínky veřejné služby a řízení lidských zdrojů musí podporovat

etické chování.

Personální a platová politika musí být taková, aby vytvářela vhodné

prostředí pro etické chování úřednictva.

- Veřejná správa musí disponovat adekvátními mechanismy

odpovědnosti.

Jde o odpovědnost úředníků vůči představeným i vůči občanům.

Odpovědnost musí být zaměřena jak na etické chování, tak

i na dosahování výsledků. Mechanismy musí sloužit jak vlastnímu úřadu,

tak i celé vládě a umožňovat kontrolu.

- Musí existovat vhodné postupy a sankce za nesprávné chování.

Těmi jsou mechanismy pro odhalování provinění a jejich monitorování.

I zde je důležitá úloha vedoucích, aby správně hodnotili vzniklou situaci.

Z dotazníkového průzkumu bylo zjištěno, že existují dva zásadní přístupy,

jimiž se členské země snaží zdokonalit etické chování svých veřejných služeb.

- první přístup dbá na přísné dodržování správních postupů, kontrolních

mechanismů a detailních pravidel, která stanoví, čeho se má

zaměstnanec veřejné služby vystříhat, co má dělat a jak to má dělat.

- 118 -

- druhý přístup, založený na aspiracích, spoléhá na motivaci a spíše

podněcuje dobré chování, než aby trestal chyby a nedostatky.

Z dalšího pilotního průzkumu provedeného v rámci studie o etice

v 15 zemích OECD, jehož se účastnila i Česká republika, vyplynulo,

že nejzávažnější problémy etiky ve veřejné správě nastávají tehdy, když

dochází k přímému kontaktu soukromého sektoru a veřejného sektoru,

a kdy jsou zjišťovány nejčetnější případy korupce ve veřejné službě.

K tomuto bych zde chtěla uvést jeden výstižný příklad.

Příklad Ve Spojeném království byla ustanovena koncem roku 1994 Komise

o standardech veřejného života, známá jako Nolanova komise podle Lorda

Nolana, který stál v jejím čele. Důvodem zřízení této komise byly jisté, silně

medializované skandály, které propukly ve veřejném životě, zejména na půdě

Parlamentu. Komise dostala za úkol prověřit současný stav standardů chování

všech držitelů veřejného úřadu a navrhnout potřebné změny k dosažení

nejvyšších standardů korektního chování ve veřejném životě.

V této souvislosti Komise navrhla sedm principů, jež mají ovládat veřejný

život:

- nezištnost,

- integrita,

- objektivnost,

- odpovědnost,

- otevřenost,

- čestnost,

- příkladné vedení.

Další ohrožení etického chování zaměstnanců veřejné služby

představuje ta oblast, ve které se úzce setkává politika se správou. Jak je řešen vývoj politicko-administrativního vztahu?

Příklad

Některé země přijaly vedle kodexů chování úředníků též kodexy chování

ministrů. Jako příklady jsou ve výsledné studii OECD (2000) citovány

dokumenty zejména zemí anglosaského systému.

Poslední vydání ministerského kodexu United Kingdom (Spojené

království Velké Británie a Severního Irska z července 1997) je koncipováno

tak, aby ve vztazích ministra ke státním zaměstnancům byla chráněna

politická nestrannost úřednictva.

Irská vláda schválila příručku pro své členy, Cabinet Handbook, jejíž

úvodní kapitoly pojednávají o odpovědnosti, etice a střetu zájmů.

V Kanadě je zvykem, že předseda vlády vydá směrnice pro nové ministry

Kabinetu, ve kterých je popsán vztah ministrů a veřejné služby, dělba

kompetence a odpovědnosti.

Některé země věnují zcela zvláštní pozornost velice citlivému období

volební kampaně a změny vlády. Úřad vlády Spojeného království Velké

Británie a Severního Irska vydal například zvláštní směrnici pro všechny

volební kampaně (pro Parlamentní volby v roce 1997, pro místní volby

- 119 -

a referendum v roce 1998 a pro místní volby a volby do Evropského

parlamentu v roce 1999). Tyto dokumenty jsou návodem pro státní

zaměstnance, jak se mají chovat během volebních kampaní, pokud jde

o dotazy, požadavky, užívání vládního majetku a účasti v kampaních.

V Austrálii Úřad ministerského předsedy a Kabinetu je pověřen radit

veřejným zaměstnancům, jak se mají správně chovat v přechodném období po

odchodu staré vlády a před příchodem vlády nové.

Studie OECD o etice ve svých závěrech zdůrazňuje nutnost, aby vlády

zviditelnily své pravidelné zprávy, jakož i stanovení standardů, neboť

jedině tak je možno získat důvěru veřejnosti ve veřejné instituce. Přitom

se zdůrazňuje, že měření integrity, která je všeobecně považována

za komplexní fenomén etických hodnot, nelze považovat za něco

zvláštního, nějakou oddělenou činnost, ale za integrální součást celého

systému řízení etického chování. Toto by také mělo vést

ke konzistentnosti obou zásadních přístupů ve veřejné správě, a to jak

přísného dodržování předpisů, směrnic a dalších pravidel, tak

podněcování dobrého chování a motivaci zaměstnanců veřejné služby.

Studie OECD, první svého druhu vůbec, jak ve své komparativní části,

tak v rozsáhlém souboru zpráv 29 členských zemí nabízí dostatečný

podkladový materiál, ze kterého mohou jak členské země OECD, tak

i další země čerpat poznatky pro řízení etiky svých veřejných služeb. Lze

očekávat, že každá země si zpracuje vlastní závěry, které budou

nejvýhodněji odpovídat jejím politickým a administrativním tradicím.

S H R N U T Í

Etika – neboli teorie morálky, je filozofická disciplína, zabývající se

správným jednáním člověka. Hodnotí jak činnost z hlediska dobra a zla

a snaží se nalézt a formulovat společné a obecné základy, na kterých stojí

morálka.

Profesní etika aplikuje obecná etická pravidla na konkrétní dobu

lidské činnosti, tedy i na činnost v rámci veřejné správy.

Morálka je soubor hodnot, norem a vzorů chování, zvyků, názorů

a pravidel, jimiž se lidé řídí ve svém praktickém mravním jednání. Je

kontrolována veřejností i vnitřními sankcemi člověka.

Správní etika vytváří základnu pro morálku úředníků veřejné správy.

Zasahuje do tří oblastí procesu jejich rozhodování: do volby právního

postoje, volby morálního postoje a volby preference zájmů.

Obecně se rozeznává 6 úrovní morálky úředníků veřejné správy:

- slušnost při jednání a dodržování zákonů,

- zvládání konfliktů mezi veřejnými a individuálními zájmy,

- zaměření na službu občanům a procedurální férovost,

- demokratická odpovědnost,

- etika veřejné politiky a etika kompromisu

- sociální integrace.

- 120 -

Etický kodex veřejné správy navazuje na zákony tam, kde zákonná

úprava není nezbytná. Má být komunikativní, tj. srozumitelný a otevřený,

specifický, tj. vodítko pro chování v situacích, ve kterých se úředníci

mohou ocitnout při výkonu své funkce, permanentní, tj. poplatný výkonu

funkce veřejné správy, obligatorní, tj. spojený se sankcionováním

a revidovatelný, tj. periodicky má být aktualizován.

Průvodce studiem

Možno říci, že jsem se snažila v této kapitole seznámit vás s etikou

a morálkou ve veřejné správě, když vyústěním kapitoly je problematika

etických kodexů všeobecně, potažmo ve veřejné správě.

Domnívám se, že pro správné pochopení celé závažné problematiky, která

se stává předmětem nejrůznějších diskusí je třeba se nejdříve zaměřit na širší

pojetí etiky, morálky a postupně přejít do oblasti veřejné správy.

Při psaní této kapitoly jsem se zase na chvilku ocitla v době, kdy jsem

mimo své pedagogické činnosti pracovala ve veřejné správě. Snažila jsem se

celou kapitolu psát trochu s nadhledem, ovšem nejdříve jsem se zaměřila

na oblast, která s etickým kodexem ve veřejné správě souvisí.

Chtěla bych, aby po prostudování této kapitoly vám byl její obsah jasný

a srozumitelný a abyste hlouběji pronikli do tohoto obsáhlého problému.

Pokud se mi to alespoň trochu podařilo, budu velice ráda.

Nyní se ještě přesvědčte, zda jste požadovanou látku zvládli tím,

že odpovíte na následující kontrolní otázky.

Kontrolní otázky

1) Vysvětlete pojem etika a etické principy.

2) Jak se etika uplatňuje v našem životě?

3) Co znamená pojem etická zodpovědnost?

4) Jaký je vztah etiky a morálky?

5) Jak souvisí etika s rozhodováním?

6) Co rozumíte pod pojmem správní etika?

7) Jaké jsou úrovně morálky veřejných úředníků?

8) Jaké otázky by měly být předmětem etických kodexů úředníků veřejné

správy?

9) Vysvětlete rozdíl mezi etikou a morálkou.

10) Jaká je definice etiky?

11) Jak byste charakterizovali v současných podmínkách uplatnění etiky?

12) Jak byste popsali základní právní úroveň morálky?

13) Jaká je stručná historie kodexů?

14) Jaké jsou požadavky na kodexy?

15) Proč je důležité uplatňování profesní etiky všeobecně?

16) Proč se uplatňuje profesní etika i v oblasti veřejné správy?

17) Kterým hodnotám se zpravidla přikládá největší význam z hlediska

profesní etiky?

- 121 -

18) Jak vypadá hodnotová klasifikace tří skupin hodnot z oblasti veřejné

správy?

19) Jak byste charakterizovali trvalé hodnoty a profesionální hodnoty v oblasti

veřejné správy?

20) Vysvětlete podstatu kodexu etiky a související standardy chování.

21) Jakých otázek se především kodexy týkají?

22) Vyjmenujte 12 principů řízení etiky.

23) Vysvětlete, proč je ohroženo etické chování zaměstnanců veřejné správy,

když se setká politika se správou.


etika,

morálka,

kategorie etiky,

řízení a jeho podstata,

etická zodpovědnost,

veřejná správa a její smysl,

správní etika,

úrovně morálky veřejných úředníků,

etický kodex,

profesní etika,

uplatnění etiky v oblasti veřejné správy,

etika a rozhodování,

základní právní úroveň morálky,

vyšší úrovně morálky,

historie kodexů,

klady kodexů,

námitky proti kodexům,

jednotlivé hodnoty veřejné správy z hlediska profesní etiky,

minimální standardy chování úředníků,

procedurální férovost a etika,

demokratická odpovědnost a etika,

etika kompromisu,

zvládání konfliktů mezi veřejnými a individuálními zájmy,

volba právního postoje a etika,

volba morálního postoje,

volba preference zájmů a etika.

- 122 -

Závěrečný průvodce studiem

Prostudovali jste poslední sedmou kapitolu studijního materiálu Veřejná

správa, odpověděli na otázky a zopakovali vše podstatné. Pokud je tomu

opravdu tak, není co dodat, pouze ocenit vaše úsilí a snahu.

Tato závěrečná kapitola byla věnována etickému kodexu a etice v oblasti

veřejné správy, když předpokládám, že v tomto studijním materiálu má

rozhodně své nezastupitelné místo.

Předložený studijní materiál by vám měl poskytnout základy problematiky

veřejné správy a také bych byla velice ráda, kdyby ve vás vzbudil zájem

o další případné studium, které je s oblastí veřejné správy spojeno.

Ať využijete získané vědomosti jakkoliv, přeji vám, aby bylo vaše

vystupování a uplatňování získaných znalostí vždy profesionální a efektivní.

Abyste uměli dobře zúročit vše, co jste studiem tohoto odborného materiálu

získali.

Pokud vás předložený studijní text alespoň částečně zaujal a nestudovali

jste jej pouze z donucení, ale trochu i se zájmem, tak je to pro mne

zadostiučinění, že jsem tento text nepsala zbytečně. Pokud se budete někdy

k tomuto studijnímu materiálu vracet, budu tím velice potěšena.

Jestliže budete tento studijní text studovat s takovým zaujetím a nadšením

s jakým já jsem jej pro vás připravovala, tak budete jistě v prokazování jeho

znalostí úspěšní a také budete sami se sebou a svým výkonem spokojeni.

Přeji vám hodně štěstí při studiu, ve vaší práci i v osobním životě.

Vaše autorka.

- 123 -

SEZNAM PŘÍLOH KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU VEŘEJNÁ SPRÁVA

Příloha č. l Etický kodex zaměstnance Magistrátu města Olomouce ...................... 123

Příloha č. 2 Výňatky z Britského kodexu státní služby – 1996 ............................... 124

Příloha č. 3 Výňatky z Doporučení výboru ministrů RE (2000) ............................. 126

6 - O postavení veřejných úředníků

Příloha č. 4 Výňatky z Doporučení výboru ministrů RE (2000) .............................. 128

10 – Modelový kodex chování úředníka

Příloha č. 5 Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě ........................................ 133

(Usnesení vlády ČR ze dne 21. března 2001 č. 270)

Příloha č. 6 Výňatky z Pravidel dobrého chování úředníků EU ............................... 135

vypracovaná Evropským ombudsmanem (Rezoluce

Evropského parlamentu z 6. září 2001)

Příloha č. 7 Vysvětlivky k používaným symbolům ................................................. 139

- 124 -

Příloha č. 1

Statutární město Olomouc

PRACOVNÍ ŘÁD

pro zaměstnance Magistrátu města Olomouce

vydal: tajemník

zpracoval: odbor správy – odd. personální

Bc. Leštinská Vlasta – vedoucí odd.

platnost a účinnost: od 1. 3. 2001

ETICKÝ KODEX zaměstnance Magistrátu města Olomouce

Každý zaměstnance Magistrátu města Olomouce by měl:

- na svém pracovním úseku postupovat v souladu s veškerými platnými právními

předpisy České republiky,

- hledat a využívat stále efektivnější a ekonomičtější způsoby plnění svěřených

úkolů,

- nikdy nezneužívat speciálních výhod a oprávnění plynoucích z funkčního

postavení, ať už za úplatu nebo bezplatně,

- k vyřizování záležitostí občanů přistupovat s ochotou, vstřícností a citlivostí,

- svým vystupováním a jednáním reprezentovat dobré jméno Magistrátu města

Olomouce,

- být si vědom, že práce zaměstnance magistrátu znamená především službu

veřejnosti.

- 125 -

Příloha č. 2

Britský kodex státní služby – 1996 (výňatky)

Článek 1 Ústavní a praktická úloha občanské státní služby spočívá v čestném, poctivém,

nestranném a objektivním napomáhání řádně zvolené vládě jakéhokoli politického složení při

formulování politické linie, provádění rozhodnutí vlády a při zajišťování veřejných služeb, za

něž nese vláda odpovědnost.

***

Článek 4 Státní zaměstnanci slouží řádně ustavené vládě v souladu s principy stanovenými

tímto Kodexem a přitom uznávají:

- odpovědnost vůči ministrovi a vůči vedoucímu úředníku ministerstva (úřadu),

- povinnost plnit své veřejné funkce odpovědně a v souladu se zákonem,

- povinnost dodržovat zákony včetně závazků mezinárodního práva a mezinárodních

smluv,

- etické standardy řídící jednotlivé profese.

Článek 5 Státní zaměstnanci se musí chovat bezúhonně, nestranně a čestně. Poskytují poctivé

a nestranné rady ministrům bez obav či osobního prospěchu a předávají jim všechny

relevantní informace pro rozhodnutí. Nesmí uvádět v omyl ministry, Parlament ani veřejnost.

Článek 6 Státní zaměstnanci vynakládají veškeré úsilí, aby vyřizovali záležitosti veřejnosti

s ochotou, efektivně, rychle a bez podjatosti.

Článek 7 Státní zaměstnanci zajišťují řádné, účelné a efektivní používání veřejných

prostředků.

Článek 8 Státní zaměstnanci nesmí zneužít svého úředního postavení nebo informací

získaných při výkonu své funkce pro soukromé zájmy své nebo jiných osob. Nesmějí

od nikoho přijímat výhody, které by mohly případně ovlivnit jejich rozhodování.

Článek 9 Státní zaměstnanci se musí chovat tak, aby si zasloužili a udrželi důvěru stávajících

ministrů a aby si vytvořili stejný vztah i k těm, jimž budou sloužit v dalších vládách. Musí

dodržovat omezení vlastní politické činnosti. Jejich chování musí být takové, aby ministři

a potenciální budoucí ministři si mohli být jisti, že jim mohou důvěřovat a že státní služba

bude svědomitě plnit svoje povinnosti a závazky, nestranně pomáhat, radit a provádět politiku

řádně ustavené vlády.

***

- 126 -

Článek 11 Pokud státní zaměstnanec dojde k přesvědčení, že je nucen jednat způsobem, který

má být

- protiprávním, nevhodným nebo neetickým,

- v rozporu s ústavními zvyklostmi nebo profesním kodexem

- výkonem špatné správy, či jinak neslučitelným s tímto kodexem, je povinen záležitost

oznámit v souladu s postupem stanoveným ve vnitřních směrnicích ministerstva

(úřadu). Je též povinen oznámit podezření ze spáchání trestné nebo jiné protiprávní

činnosti jiných.

Článek 12 Jestliže státní zaměstnanec jednal v souladu s článkem 11 a postupem stanoveným

vnitřními předpisy ministerstva (úřadu) a má zato, že odpověď, kterou dostal, neodpovídá

závažnosti jeho sdělení, může se písemnou zprávou obrátit na Komisaře pro občanskou státní

službu.

Článek 13 Státní zaměstnanci nesmí mařit politiku, rozhodování nebo činy vlády tím,

že odmítnou vykonat činnost podle rozhodnutí svého ministra. Pokud nelze záležitost vyřešit

podle odstavců 11 nebo 12 způsobem, který je příslušný zaměstnanec schopen akceptovat,

pak je povinen splnit zadané úkoly nebo odejít ze státní služby. Státní zaměstnanci musejí

zachovávat mlčenlivost i po opuštění státní služby.

- 127 -

Příloha č. 3

Doporučení výboru ministrů RE (2000) 6 o postavení veřejných

úředníků (výňatky)

Článek 1 Právní rámec a obecné principy postavení veřejných úředníků je nutné vymezit

právními předpisy nebo kolektivními dohodami. Provádění těchto principů a pravidel je

svěřeno vládě nebo orgánu ustavenému na základě kolektivních dohod.

***

Článek 4 Přijímání veřejných úředníků do zaměstnání se řídí zásadou rovných příležitostí

a výběru na základě předností jednotlivých kandidátů ve spravedlivém a veřejném přijímacím

řízení bez jakékoli diskriminace. Požadavky a kritéria pro přijetí musí být předem známy,

a pokud by byly v rozporu se zásadou rovných příležitostí, musí být dostatečně odůvodněny.

Článek 5 Výběrové postupy musí být transparentní tak, aby mohli být vybráni na volná místa

nejvhodnější kandidáti. Účastníkům výběrových řízení se zaručuje důvěrnost nakládání

s osobními a citlivými informacemi a možnost odvolat se proti nepříznivému výsledku

výběrového řízení.

Článek 6 Veřejní úředníci nemohou být ze svých míst překládáni bez svého souhlasu,

nevyžaduje-li to veřejný zájem na dobrém výkonu veřejné správy. Je vyloučeno přeložení

úředníka jako forma sankce a vždy je toto přeložení přezkoumatelné z hlediska zákonnosti.

Článek 7 Služební postup je uskutečňován na základě kvalitního výkonu práce úředníka.

Článek 8 Veřejní úředníci mají rovná práva jako jiní občané. Výkon občanských práv mohou

však zákony a kolektivní dohody uvést do souladu s výkonem veřejných povinností. Takto

mohou být právem omezena v přiměřené míře některá politická a odborová práva.

Článek 9 Ve vztahu k přijetí do zaměstnání a ke služebnímu postupu veřejných úředníků je

vyloučeno nedůvodné nerovné zacházení z důvodu věku, zdravotního postižení, pohlaví,

rodinného stavu, sexuální orientace, rasy, barvy pleti, etnického, národního nebo

společenského původu, politických a filozofických názorů, či náboženského přesvědčení.

Článek 10 Veřejní úředníci musí mít příležitost vyjádřit se k otázkám, které se týkají

organizace a fungování výkonu veřejné správy v oblasti, v níž pracují.

***

- 128 -

Článek 13 Ve vztahu k veřejnosti jsou úředníci povinni při výkonu svých funkcí důsledně

respektovat právo, být loajálními k demokratickým institucím a rozhodovat uvážlivě,

nestranně a odpovědně. Aby byly vyloučeny konflikty zájmů a korupce, podléhají veřejní

úředníci vhodným omezením týkajícím se výkonu jiného zaměstnání či podnikání.

Článek 14 Porušení povinností veřejného úředníka může mít za následek disciplinární řízení.

Úředníkovi musí být při tomto řízení zajištěna možnost účinné obhajoby a opravných

prostředků proti případně uložené sankci.

Článek 15 Průběžné vzdělávání úředníků je jednou z podmínek dobrého výkonu veřejné

správy. Vzdělávací politika v této oblasti je úkolem vlády a úředník je povinen účastnit se

vzdělávání s tím, že dosaženými výsledky může být podmíněn jeho služební postup.

***

Článek 17 Stát zajišťuje veřejným úředníkům soudní ochranu nabytých práv a chrání je

ve všech případech, kdy jsou napadáni třetími osobami, ač vykonávají v souladu s právem své

úkoly.

- 129 -

Příloha č. 4

Doporučení výboru ministrů RE (2000) 10 – Modelový kodex

chování úředníka (výňatky)

Článek 1

1. Každý veřejný úředník je povinen dodržovat ustanovení kodexu.

2. Veřejným úředníkem je míněna osoba zaměstnaná ve veřejné správě.

3. Ustanovení kodexu se může vztahovat rovněž na pracovníky soukromých organizací,

které vykonávají veřejné služby.

4. Ustanovení kodexu se nevztahují na volené zástupce, členy vlády a soudce.

Článek 2

1. Veřejní úředníci musí být informováni zaměstnavatelem o tomto kodexu.

2. Ustanovení tohoto kodexu zavazují každého veřejného úředníka od okamžiku, kdy

potvrdil, že ho četl a rozumí mu.

3. Všichni veřejní úředníci jsou tímto kodexem vázáni.

Článek 3

Cílem tohoto kodexu je specifikovat standardy integrity chování veřejných úředníků, kterými

se musejí řídit při výkonu svých povinností, pomáhat jim tyto standardy dodržovat

a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna očekávat od veřejných úředníků.

Článek 4

1. Veřejný úředník musí vykonávat své povinnosti ve shodě s právem, oprávněnými pokyny

a s etickými pravidly, které se vztahují na výkon jeho funkce.

2. Veřejný úředník musí jednat politicky neutrálně a nesmí se pokoušet mařit politiku,

rozhodování a činnost veřejné správy, pokud jsou ve shodě s právem.

Článek 5

1. Povinností veřejného úředníka je loajálně složit řádně ustavenému národnímu, místnímu

nebo regionálnímu orgánu.

2. Očekává se, že veřejný úředník bude jednat čestně, nestranně a efektivně a že bude

vykonávat svoje povinnosti s nejvyšší mírou svých schopností, slušnosti a porozumění

pouze s ohledem na veřejný zájem a podstatné skutečnosti.

3. Veřejný úředník je zdvořilý jak k občanům, tak ke svým nadřízeným, spolupracovníkům

či podřízeným.

Článek 6

Při výkonu svých povinností veřejný úředník nesmí jednat svévolně ke škodě jakékoli osoby,

skupiny osob nebo orgánu a musí vždy brát ohled na práva, povinnosti a oprávněné zájmy

třetích osob.

Článek 7

Při rozhodování postupuje veřejný úředník podle práva, uvažuje nestranně a bere v potaz jen

skutečně podstatné okolnosti.

- 130 -

Článek 8

1. Veřejný úředník nesmí připustit, aby se jeho soukromý zájem dostal do konfliktu s jeho

veřejným postavením. Je jeho odpovědností vyhnout se konfliktu zájmů, ať reálných,

potenciálních nebo zjevných.

2. Veřejný úředník nesmí využít svého postavení k soukromému prospěchu.

Článek 9

Veřejný úředník se musí chovat vždy tak, aby důvěra veřejnosti v jeho integritu, nestrannost

a efektivnost práce, kterou vykonává, byla zachována a zvyšována.

Článek 10

Veřejný úředník je odpovědný svému nadřízenému, pokud zákonem není stanoveno jinak.

Článek 11

Veřejný úředník je povinen nakládat se všemi informacemi, které získal ve svém postavení,

s veškerou nezbytnou důvěrností.

Článek 12

1. Pokud je veřejný úředník přesvědčen o tom, že se od něho vyžaduje, aby jednal způsobem,

který není ve shodě s právem, je nesprávný nebo neetický, může způsobit špatnou správní

činnost anebo je jinak neslučitelný s tímto kodexem, musí takovou věc oznámit podle

stanoveného postupu.

2. Je rovněž povinen v souladu s právem oznámit příslušným orgánům jakékoli podezření

o porušování pravidel chování jinými úředníky.

3. Veřejný úředník, který podal oznámení v souladu s požadovaným postupem a je

přesvědčen o tom, že se nedomohl nápravy, může podat písemné oznámení vedoucímu

pracovníkovi úřadu.

4. Jestliže záležitost nemůže být vyřízena stanoveným postupem a dovoláním tak, aby byl

dotčený úředník uspokojen, musí plnit uložený úkol.

5. Veřejný úředník je povinen ohlásit příslušným orgánům jakékoli podezření páchání

trestné činnosti a předat k tomu případné důkazy, aby mohlo proběhnout řádné

vyšetřování.

6. V žádném případě nesmí být úředníkovi ke škodě to, že splnil v dobré víře a na základě

rozumných důvodů svou oznamovací povinnost.

Článek 13

1. Konflikt zájmů vzniká ze situace, v níž veřejný úředník má soukromý nebo osobní zájem,

ovlivňující nestranný a objektivní výkon svých úředních povinností.

2. Osobní nebo soukromý zájem veřejného úředníka zahrnuje jakoukoli výhodu pro něj, jeho

rodinu nebo blízké příbuzné a přátele, či osoby, s nimiž je v politických nebo obchodních

vztazích, stejně jako k tomu se vztahující finanční nebo civilní odpovědnost.

3. Protože veřejný úředník je obvykle jedinou osobou, která je schopná vědět, zda se nachází

v takové situaci, je osobně odpovědný za to, aby:

- si uvědomil aktuální nebo potenciální konflikt zájmů,

- učinil opatření vyhnout se takovému konfliktu,

- oznámil svému nadřízenému konflikt, jakmile si ho uvědomí,

- přijal konečné rozhodnutí, jak čelit této situaci, nebo zbavit se výhody, která působí

konflikt zájmů.

4. Kdykoli je o to požádán, musí veřejný úředník učinit prohlášení o případném konfliktu

zájmů.

- 131 -

5. Konflikt zájmů prohlášený před přijetím na místo ve veřejné správě musí být vyřešen

dříve, než je dotčený kandidát na toto místo přijat.

Článek 14

Veřejný úředník zastávající funkci, v níž jeho osobní nebo soukromé zájmy mohou být

dotčeny jeho úředními povinnostmi, musí prohlásit po jmenování a dále v pravidelných

intervalech a kdykoli dojde ke změnám, rozsah a zdroj konfliktu zájmů.

Článek 15

1. Veřejný úředník nesmí vykonávat jinou činnost nebo získat jiné postavení či funkci, ať

placenou nebo neplacenou, která je neslučitelná s řádným výkonem jeho povinností

veřejného úředníka, nebo je znevažuje. Není-li neslučitelnost s řádným výkonem služby

zjevná, musí tuto záležitost úředník konzultovat se svým nadřízeným.

2. Pokud to zákon dovoluje, úředník si může vyžádat souhlas svého zaměstnavatele k jiné

činnosti, ať již placené, či neplacené, anebo k funkci mimo své zaměstnání veřejného

úředníka.

3. Veřejný úředník musí dodržovat požadavek zákona oznámit členství nebo spojení

s organizací, která by mohla znevažovat jeho postavení nebo řádný výkon jeho funkce

veřejného úředníka.

Článek 16

1. S ohledem na základní a ústavou zaručená práva musí veřejný úředník dbát na to, aby

jeho politická činnost či účast v politických a veřejných debatách nesnížila důvěru

veřejnosti i jeho zaměstnavatelů v to, že je schopen vykonávat povinnosti nestranně

a loajálně.

2. Při výkonu svých povinností nesmí veřejný úředník připustit, aby byl využíván pro

stranické politické účely.

3. Veřejný úředník musí dodržovat restrikce politické činnosti, které zákon ukládá pro

některé kategorie veřejných úředníků vzhledem k jejich postavení nebo k povaze jejich

povinností.

Článek 17

Soukromí veřejného úředníka musí být respektováno všude tam, kde to je možné; se všemi

požadovanými prohlášeními se musí nakládat důvěrně, nestanoví-li zákon jinak.

***

Článek 20

Veřejný úředník nesmí připustit, aby se dostal do postavení, v němž je zavázán nějaké osobě

nebo nějakému orgánu. Rovněž tak nesmí svým chováním ve veřejné funkci nebo

v soukromém životě zavdat příčinu ke svému vydírání jinými osobami.

Článek 21 1. Veřejný úředník nesmí poskytovat řádně výhody spojené se svým úředním postavením,

pokud k tomu není oprávněn.

2. Veřejný úředník nesmí ovlivňovat pro soukromý účel žádnou jinou osobu nebo orgán, ani

jiné veřejné úředníky, ať by již k tomu využíval svého úředního postavení, či nabízel

osobní výhody.

- 132 -

Článek 22

1. Veřejný úředník zveřejňuje informace zásadně jen v souladu s pravidly úřadu, v němž

pracuje, a v rámci právních pravidel pro zpřístupnění informací.

2. Veřejný úředník musí postupovat tak, aby zachoval bezpečnost a důvěrnost informací

jemu úředně svěřených a informací, o nichž ví.

3. Veřejný úředník se nesmí snažit o přístup k oficiálním informacím, o nichž ví, že k tomu

není oprávněn. Veřejný úředník nesmí zneužívat oficiálních informací, o nichž se dověděl

při výkonu své funkce.

4. Veřejný úředník je povinen neutajovat oficiální informace, které mají být poskytnuty

k informování veřejnosti, a neposkytovat informace, ví-li, že jsou falešné nebo zkreslující.

Článek 23

Každý veřejný úředník musí zajistit, aby lidské zdroje, veřejný majetek, zařízení, služby

a finanční zdroje, které mu byly svěřeny, byly spravovány a využívány efektivně

a ekonomicky. Nesmějí být užívány k soukromému účelu, ledaže to bylo právo umožňovalo.

Článek 24

1. Veřejný úředník, který má odpovědnost za přijímání, povyšování a zařazování pracovníků,

musí zajistit, aby byl prováděna dostatečná kontrola integrity kandidáta podle požadavků

zákona.

2. Pokud výsledek takové kontroly mu nedává jistotu, jak dále postupovat, musí požádat

o radu.

Článek 25

1. Veřejný úředník, který je odpovědný za kontrolu nebo řízení jiných úředníků, plní tyto

povinnosti v souladu s cíli a politikou svého úřadu. Odpovídá za chování podřízených,

které je v rozporu s cíli a politikou úřadu, pokud nevykonává kontrolní činnost správně.

2. Veřejný úředník, který je odpovědný za kontrolu nebo řízení jiných úředníků, je povinen

pátrat po příznacích korupce a činit preventivní opatření, zejména formou vzdělávání,

nepodceněním problému finančních obtíží, které mohou mít jeho podřízení, a zejména

pak svým vlastním chováním dávat příklad integrity.

Článek 26

1. Veřejný úředník nesmí využívat svého veřejného úřadu k tomu, aby získal možnost

pracovat mimo veřejnou službu.

2. Veřejný úředník by si neměl dovolit vyhlídku jiného zaměstnání, které mu způsobí

aktuální, potenciální nebo zřejmý konflikt zájmů. Musí neodkladně sdělit svému

nadřízenému jakoukoli nabídku na zaměstnání, které by mohlo vytvořit konflikt zájmů.

Musí rovněž oznámit svému nadřízenému, že přijal nabídku zaměstnání.

3. Po určitou v zákoně stanovenou dobu nesmí bývalý veřejný úředník jednat pro určitou

osobu nebo orgán ve věci, v níž s nimi jednal dříve a jež by mohly vyústit v jasný

prospěch takové osoby nebo orgánu.

4. Dřívější veřejný úředník musí dbát na to, aby neužíval anebo nevyzradil důvěrnou

informaci, kterou získal jako veřejný úředník, pokud k tomu není oprávněn.

5. Veřejný úředník musí při odchodu z veřejné služby dodržovat právní úpravu týkající se

ukončení zaměstnání.

Článek 27

Veřejný úředník nesmí upřednostňovat své bývalé kolegy.

- 133 -

Článek 28

1. Tento kodex vydává ministr nebo šéf úřadu veřejné služby. Veřejný úředník má povinnost

chovat se v souladu s jeho ustanoveními, a proto musí znát celý text včetně případných

novelizací. Musí si vyžádat radu u příslušného zdroje, pokud neví, jak má postupovat.

2. Ustanovení kodexu tvoří část podmínek zaměstnání veřejného úředníka. Porušení

jakéhokoli z těchto ustanovení může mít za následek disciplinární postih.

3. Veřejný úředník, který projednává podmínky zaměstnání, musí do nich včlenit ustanovení,

že tento kodex musí být dodržován a že jeho ustanovení tvoří součást podmínek práce

ve veřejné správě.

4. Veřejný úředník, který odpovídá za jiné veřejné úředníky, má odpovědnost dohlížet na to,

aby jednali podle kodexu, a navrhovat příslušné disciplinární jednání za jeho porušování.

5. V pravidelných intervalech musí být kontrolováno dodržování tohoto kodexu.

- 134 -

Příloha č. 5

Kodex etiky zaměstnanců ve veřejné správě

(Usnesení vlády ČR ze dne 21. března 2001 č. 270)

Preambule

Základními hodnotami, které má každý zaměstnanec veřejné správy ctít a vytvářet tak základ

pro vybudování a udržení důvěry veřejnosti, jsou zákonnost při rozhodování a rovný přístup

ke všem fyzickým i právnickým osobám. Zaměstnanec veřejné správy má zájem

na efektivním výkonu veřejné správy, a proto si dalším vzděláváním prohlubuje svoji

odbornost.

Účelem Kodexu je podporovat žádoucí standardy chování zaměstnanců ve veřejné správě

a informovat veřejnost o chování, jež je oprávněna od zaměstnanců ve veřejné správě

očekávat.

Článek 1 Základní ustanovení

1. Kodex je doporučením pro zaměstnance správních úřadů a pro zaměstnance územních

samosprávných celků ( dále jen „zaměstnanec“).

2. Zaměstnanec vykonává svou práci ve shodě s Ústavou České republiky, zákony a dalšími

právními předpisy a zároveň činí vše nezbytné pro to, aby jednal v souladu

s ustanoveními Kodexu.

Článek 2 Obecné zásady

1. Výkon veřejné správy je službou veřejnosti, zaměstnanec ji vykonává na vysoké odborné

úrovni, kterou si studiem průběžně prohlubuje, s nejvyšší mírou slušnosti, porozumění

a ochoty a bez jakýchkoli předsudků.

2. Zaměstnanec jedná korektně s ostatními zaměstnanci úřadu i se zaměstnanci jiných úřadů

veřejné správy.

3. Zaměstnanec činí rozhodnutí a řeší záležitosti objektivně na základě jejich skutkové

podstaty, přihlížeje pouze k právně relevantním skutečnostem, a bez zbytečných průtahů.

Nejedná svévolně k újmě jakékoliv osoby, skupiny osob nebo orgánu či složky právnické

osoby, ale naopak prosazuje práva a oprávněné zájmy občanů.

Článek 3 Střet zájmů

1. Zaměstnanec nepřipustí, aby došlo ke střetu jeho soukromého zájmu s jeho postavením

jako zaměstnance ve veřejné správě. Soukromý zájem zahrnuje jakoukoliv výhodu pro něj,

jeho rodinu, blízké a příbuzné osoby a právnické nebo fyzické osoby, se kterými měl nebo

má obchodní nebo politické vztahy.

2. Zaměstnanec se neúčastní žádné činnosti, která se neslučuje s řádným výkonem jeho

pracovních povinností nebo tento výkon omezuje.

3. Pokud si není zaměstnanec jist, zda jde o činnost slučitelnou s jeho podílem na výkonu

veřejné správy, projedná záležitost se svým nadřízeným.

Článek 4 Politická nebo veřejná činnost 1. Zaměstnanec jedná při výkonu veřejné správy politicky nestranným způsobem.

2. Zaměstnanec nebude vykonávat takovou politickou nebo veřejnou činnost, která by mohla

narušit důvěru občanů v jeho schopnost nestranně vykonávat své služební povinnosti.

- 135 -

Článek 5 Dary a jiné nabídky

1. Zaměstnanec nevyžaduje ani nepřijímá dary, úsluhy, laskavosti, ani žádná jiná

zvýhodnění, která by mohla ovlivnit nebo zdánlivě ovlivnit rozhodování ve věci, narušit

profesionální přístup k věci, nebo která by bylo možno považovat za odměnu za práci,

která je jeho povinností.

2. Zaměstnanec nedovolí, aby se v souvislosti se svým zaměstnáním ve veřejné správě

dostal do postavení, ve kterém je zavázán oplatit prokázanou laskavost, nebo které jej činí

přístupným nepatřičnému vlivu jiných osob.

3. Pokud je zaměstnanci v souvislosti s jeho zaměstnáním ve veřejné správě nabídnuta

jakákoli výhoda, odmítne ji a o nabídnuté výhodě informuje svého nadřízeného.

4. Zaměstnanec se v soukromém životě vyhýbá takovým činnostem, chování a jednání, které

by mohlo snížit důvěru ve veřejnou správu v očích veřejnosti, nebo dokonce zavdat

příčinu k vydírání zaměstnance v důsledku jeho jednání v rozporu s právními předpisy

nebo etickými normami.

Článek 6 Zneužití úředního postavení 1. Zaměstnanec nevyužívá výhody vyplývající z jeho postavení a ani informace získané při

výkonu veřejné správy pro svůj soukromý zájem. Je jeho povinností vyhnout se

konfliktům zájmů i předcházet takovým situacím, které mohou podezření z konfliktu

zájmů vyvolat.

2. Zaměstnanec nenabízí ani neposkytuje žádnou výhodu jakýmkoliv způsobem spojenou

s jeho postavením ve veřejné správě, pokud to zákon neumožňuje.

3. Zaměstnanec neuvádí vědomě v omyl ani veřejnost ani ostatní zaměstnance v úřadu.

4. S informacemi získanými při výkonu veřejné správy zaměstnanec nakládá s potřebnou

důvěrností a poskytuje jim příslušnou ochranu. Přihlíží přitom náležitě k právu veřejnosti

na přístup k informacím v rozsahu daném příslušnými zákony.

Článek 7 Oznámení nepřípustné činnosti

1. Zaměstnanec vynakládá veškeré úsilí, aby zajistil maximálně efektivní a ekonomické

spravování a využívání finančních zdrojů, zařízení a služeb, které mu byly svěřeny.

V případě, že zjistí ztrátu nebo újmu majetku ve státním vlastnictví nebo na majetku

ve vlastnictví územních samosprávných celků, podvodné či korupční jednání, oznámí tuto

skutečnost nadřízenému vedoucímu zaměstnanci, popřípadě příslušnému orgánu činnému

v trestním řízení.

2. V případě, že je zaměstnanec požádán, aby jednal v rozporu s právní úpravou, nebo

způsobem, který představuje možnost zneužití úřední moci, odmítne takové jednání

a oznámí tuto skutečnost svému nadřízenému.

- 136 -

Příloha č. 6

Pravidla dobrého chování úředníků EU vypracovaná Evropským

ombudsmanem (Rezoluce Evropského parlamentu z 6. září 2001)

(výňatky) Článek 3

1. Pravidla zahrnují obecné principy dobrého správního chování, které se uplatňují

ve vztazích orgánů Unie a jejích úředníků s veřejností, pokud pro tyto vztahy nebyla

přijata zvláštní právní úprava.

2. Pravidla neupravují vztahy orgánů Unie k úředníkům, které jsou upraveny Služebním

řádem.

Článek 4

Úředník jedná v souladu s právem a používá ustanovení a postupy vymezené v legislativních

aktech Společenství. Úředník musí zvláště dbát na to, aby rozhodnutí, která se dotýkají práv

a zájmů jednotlivců, měla právní základ a byla v souladu s právem.

Článek 5

1. Při projednávání návrhů a při rozhodování musí být respektován princip rovného

zacházení. S osobami, které jsou ve stejné situaci, musí být zacházeno obdobným

způsobem.

2. Nerovnost v zacházení musí být v každém jednotlivém případě objektivně zdůvodněna.

3. Zakázána je diskriminace z důvodu státní příslušnosti, pohlaví, barvy pleti, etnického

nebo sociálního původu, genetických zvláštností, jazyka, víry a náboženství, politických

a jiných názorů, příslušnosti k národnostní menšině, majetku, rodinného původu,

zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace.

Článek 6 1. Při rozhodování musí úředník dbát na to, aby použité prostředky byly přiměřené

vzhledem k účelu, jehož má být dosaženo. Zejména není možné omezit práva občanů

anebo zatížit je povinnostmi, nejde-li o opatření, které je v rozumném poměru

ke sledovanému cíli.

2. Při rozhodování musí úředník dbát na to, aby bylo možné spravedlivě vyvážit soukromé

či osobní zájmy s obecným veřejným zájmem.

Článek 7

Pravomoc lze užít výlučně pro ten účel, pro nějž byla stanovena. Úředník nesmí jednat,

nemá-li pro to oporu v právu a nejde-li o veřejný zájem.

Článek 8

1. Úředník musí být nestranný a nezávislý. Úředník nesmí žádnou osobu ani poškodit, ani

zvýhodnit na úkor jiných.

2. Úředník nesmí jednat v osobním, rodinném nebo národním zájmu či pod politickým

nátlakem. Nesmí rozhodovat ve věcech, v nichž má on či jeho blízký příbuzný finanční

zájem.

- 137 -

Článek 9

Při rozhodování musí úředník vzít v úvahu všechny závažné okolnosti, vyloučit nepodstatné

momenty a každému z rozhodujících faktorů určit správný význam.

Článek 10

1. Úředník jedná důsledně v souladu se správní politikou orgánů Unie. Jedná v mezích

obvyklé správní praxe, pokud legitimní důvody – zformulované v písemné podobě –

neospravedlňují jiný postup.

2. Úředník uznává, že veřejnost oprávněně očekává, že orgány Unie nadále prosazují tutéž

rozumnou politiku, kterou byly vedeny již dříve.

3. Pokud to je nezbytné, je úředník povinen vysvětlit veřejnosti, jak bude vyřizována

záležitost, která spadá do jeho kompetence, a poradit, jak je třeba postupovat.

Článek 11

Úředník jedná nestranně, spravedlivě, rozumně.

Článek 12

1. Úředník musí projevovat chuť do práce, být přesný, zdvořilý a dosažitelný pro veřejnost.

Vyřizuje-li korespondenci a komunikuje-li s veřejností, musí se snažit poskytnout

odpovědi co nejúplnější a nejvčasnější.

2. Obrátí-li se občan na úředníka, který není příslušný pro vyřízení věci, nesmí být odmítnut,

ale musí být poučen o tom, který úředník věc vyřídí.

3. Dojde-li k úřednímu omylu, který má dopad na práva či zájmy občana, úředník

se dotčenému občanovi omluví, vynasnaží se napravit negativní důsledky omylu

co nejúčelnějším způsobem a informuje občana o právu odvolat se podle článku

19 Kodexu.

Článek 13

Úředník zajistí, aby občan Unie nebo zástupce veřejnosti, který se obrací s návrhem

na orgány Unie v jednom z úředních jazyků, obdržel odpověď v tomtéž jazyce. Totéž platí

pro návrhy právnických osob, nevládních organizací a obchodních společností.

Článek 16

1. V řízení, v němž jsou dotčena práva či zájmy jednotlivých osob, musí v každé procesní

fázi úředník respektovat právo na obhajobu práv a zájmů.

2. Každý má v takovémto řízení právo uplatnit písemné i ústní námitky.

Článek 17

1. Rozhodnutí, týkající se návrhu či stížnosti, musí být vydáno v rozumné lhůtě a bez

průtahů, nejpozději však do dvou měsíců od přijetí návrhu či stížnosti. Stejně rychle je

třeba vyřizovat korespondenci i žádosti, kterými se úředníci domáhají u svých

nadřízených vydání potřebných pokynů.

2. Nelze-li pro složitost věci rozhodnutí týkající se návrhu či stížnosti vydat v určeném

termínu, musí o tom být navrhovatel nebo stěžovatel uvědoměn a rozhodnutí musí být

vydáno v co nejkratší možné době.

Článek 18

1. Každé rozhodnutí dotýkající se práv a zájmů jednotlivých osob musí být odůvodněno jak

z hlediska právního, tak uvedením rozhodných skutečností, na jejichž základě bylo

rozhodnutí vydáno.

- 138 -

2. Úředník nesmí vydat rozhodnutí bez řádného odůvodnění, zejména jen na základě

neurčitých argumentů či bez důvodů vztahujících se ke konkrétnímu případu.

3. I když se rozhodnutí týká velkého počtu adresátů a odůvodnění je pro všechny obdobné,

je třeba zabezpečit, aby účastník, který o to žádá, byl seznámen s individualizovaným

odůvodněním.

Článek 19

1. Rozhodnutí, které se dotýká práv a zájmů jednotlivých osob, vždy obsahuje poučení

o odvolání, v němž je zvláště třeba uvést druh opravného prostředku, lhůtu pro jeho

uplatnění, a to, který orgán bude o opravném prostředku rozhodovat.

2. V rozhodnutích je třeba upozornit i na možnost soudního přezkoumání a podání stížnosti

ombudsmanovi.

Článek 20

1. Rozhodnutí, které se dotýká práv a zájmů jednotlivých osob, se těmto osobám oznamuje

v písemné formě, jakmile je rozhodnutí vydáno.

2. Jiné osoby mohou být informovány o vydaném rozhodnutí až poté, co je rozhodnutí

oznámeno jeho adresátům.

Článek 21

1. Úředníci jsou povinni důsledně respektovat ochranu práva soukromí, pracují-li s osobními

daty, tak jak to stanoví nařízení č. 45/2001/ES o ochraně osobních dat.

2. Zejména je vyloučeno zpracovávat takováto data jinak, než je stanoveno, či zpřístupnit

tato data neoprávněným osobám.

Článek 22

1. Úředník, do jehož kompetence spadají záležitosti, na něž se veřejnost táže, je povinen

poskytnout přístupné informace. Pokud je to nutné, poradí tento úředník jednoznačným

a srozumitelným způsobem, jak má osoba, která žádá o zpřístupnění dokumentů,

postupovat.

2. Pokud nelze vyhovět ústní žádosti o informace proto, že je žádost nejasná či povšechná,

poradí úředník žadateli, jak má formulovat písemnou žádost.

3. Nelze-li informace poskytnout, protože jsou důvěrné, musí úředník tuto okolnost žadateli

vždy řádně zdůvodnit v souladu s článkem 18 Kodexu.

4. Úředník, který není příslušný poskytnout informace, je povinen žadateli sdělit kontakt

na osobu, do jejíž kompetence vyřízení žádosti spadá.

5. V případech, kde je to vhodné, odkáže úředník ve výše uvedeném případě na informační

službu příslušného orgánu Unie.

***

Článek 25

1. Orgány Unie zabezpečí, aby veřejnost byla účinně, pokud možno též internetovou cestou,

informována o těchto Pravidlech dobrého úředního chování.

2. Komise zajistí vydání a distribuci těchto Pravidel rovněž v tištěné podobě.

Článek 26

Nedodržení těchto pravidel některým z orgánů Unie nebo úředníkem může být předmětem

stížnosti Evropskému ombudsmanovi podle článku 195 Smlouvy o založení ES a podle

Statutu Evropského ombudsmana.

- 139 -

Článek 27

Orgány Unie zkontrolují v dvouletých intervalech způsob, jakým jsou tato pravidla

dodržována, a o výsledcích této kontroly budou informovat Evropského ombudsmana.

- 140 -

Příloha č. 7

VYSVĚTLIVKY K POUŽÍVANÝM IKONÁM

Průvodce studiem

Prostřednictvím této pasáže textu k vám budu v roli autorky promlouvat. Budu vás vést

úskalími studované problematiky, navigovat vás, upozorňovat na důležitá místa v textu.

Nabídnu vám také metodickou pomoc anebo předložím důležité informace ke studiu,

včetně toho, jaký časový prostor vám přibližně zabere.

Příklad

Takto označená pasáž textu je určena k objasnění nebo konkretizování problematiky

na příkladu ze života, praxe, ze společenské reality. Je součástí vysvětlování teoretických

pasáží učiva. Snažila jsem se vybrat takové ukázky, údaje, fakta, případy z praxe, abyste

teorii nejenom lépe porozuměli, ale i sami dokázali najít další podobné příklady.

Pasáž pro zájemce Tato část textu je určena těm z vás, kteří máte zájem o hlubší studium problematiky, nebo

se chcete dozvědět i nějaké zajímavé podrobnosti vztahující se k tématu. Vše co najdete

v této pasáži je nepovinné, tudíž zcela dobrovolné. Zmíněné informace po vás nebudou

vyžadovány u zkoušky.

Otázka k zamyšlení

Měla by vás podněcovat k přemýšlení, k úvahám, k hledání vlastního řešení. Je to prostor,

který vám nabízím k vyjádření osobního názoru, postoje k studované problematice.

Odpovědi na tyto otázky si formulujete sami, bývají předmětem diskusí na prezenčních

setkáních, jsou součástí zkoušky (často je pokládají examinátoři).

Úkol

Jeho prostřednictvím vás vybídnu k tomu, abyste na základě studia určité tématiky něco

vytvořili, zpracovali, konkrétně uvedli za předpokladu, že už máte jisté znalosti. Má

převážně aplikační charakter. Správné (možné) řešení najdete většinou v klíči.

Shrnutí kapitoly

Tato pasáž postihuje maximálně stručně to nejdůležitější o čem konkrétní kapitola

pojednává. Má význam pro opakování, aby se vám informace a klíčové body probírané

látky lépe vybavili. Pokud shledáte, že některému úseku nerozumíte, nebo jste jej

dostatečně neprostudovali, vraťte se na příslušnou pasáž v textu.

Kontrolní otázky

Prověřují, do jaké míry jste učivo pochopili, zapamatovali si podstatné informace a zda je

umíte aplikovat. Najdete je na konci každé kapitoly. Jejich prostřednictvím zjistíte, jestli

jste splnili formulované cíle. Jsou velice důležité, věnujte jim proto náležitou pozornost.

Odpovědi na ně můžete najít ve více či méně skryté formě přímo v textu.

Pojmy k zapamatování Na konci každé kapitoly najdete klíčové pojmy, které byste měli být schopni vysvětlit. Jde

o důležitý terminologický aparát a jména, která je nezbytné znát. Po prvním prostudování

kapitoly si je zkuste sami pro sebe objasnit, vracejte se k nim i při dalším čtení a opakování

dokud si je dostatečně nezafixujete v paměti.

Korespondenční úkol Jde o samostatnou práci (projekt, návrh, model, studii, esej atd.), kterou máte zpracovat.

Nabízí vám prostor pro bilanci a aplikaci nabytých znalostí a dovedností, pro seberealizaci,

vlastní aktivitu, iniciativu, vyjádření vlastního přístupu, originálního řešení. Často

přesahuje zaměření studijního materiálu. Korespondenční úkoly jsou součástí vašeho

portfolia. Kvalitu jejich zpracování hodnotí vám přidělený tutor. Při jejich plnění

postupujte podle pokynů s notnou dávkou vlastní iniciativy. Úkoly se průběžně evidují

a hodnotí v průběhu celého studia.

- 141 -

SEZNAM POUŽITÉ LITERATURY KE STUDIJNÍMU MATERIÁLU

POMAHAČ, R., VIDLÁKOVÁ, O. Veřejná správa, Praha, C.H. Beck, 2002,

ISBN 80-7179-748-0

HAMERNÍKOVÁ, B. Financování ve veřejném a neziskovém sektoru. Praha: Eurolex

Bohemia 2000.

PEKOVÁ, J., PILNÝ, J., JETMAR, M. Veřejná správa a finance veřejného sektoru.

Praha: ASPI 2006.

REKTOŘÍK, J. Organizace neziskového sektoru – základy ekonomiky, teorie a řízení.

Praha: EKOPRESS 2001. ISBN 80-86119-41-6

HAVLÁSEK, D., SKŘÍDLOVSKÁ, E. a kol. Veřejný sektor. Ostrava, VŠB-TU, 2002,

ISBN 80-7242- 457-OBRUNA, M. Veřejná správa, Institut pro místní správu, Praha, 2004

PEKOVÁ, J. Veřejné finance. ASPI, Praha, 2005

MILLER, H.T. Postmodern Public Policy. Albany,NY: State University of New York Press,

2002

SCHUPPERT, G.F. Verwaltungswissenschaft. Baden-Baden, Nomos, 2000

SPICER, M. Public Administration and the State: a postmodern perspektive. Tuscaloosa,

University of Alabama Press, 2001

PEKOVÁ, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. Praha: ASPI 2006.

IZÁK, V. Fiskální politika. Praha: Oeconomica VŠE 2005. ISBN 80-245-0976-8

HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance. Praha: Eurolex 1994. ISBN 80-224-0564-7

HAMERNÍKOVÁ, B., KUBÁTOVÁ, K. Veřejné finance. Praha: Eurolex Bohemia 1996.

HAMERNÍKOVÁ, B. Veřejné finance – metodická příručka, vzorové otázky a příklady.

Praha: VŠE 1997.

Interní zprávy Ministerstva vnitra ČR

www. public-mvcr.cz; www.mvcr.cz/reforma

MARTIN, L. Městský informační management. Grada 2002

PESTOFF, V. A. Reforming social Services in Central and Eastern Europe - an Eleven

Nation Overview. CRYF, Krakow, 2001

STYGLITZ, JOSEPH, E. Ekonomie veřejného sektoru. Grada, 2001

http://www.mvcr.cz/reforma

- 142 -

Legislativa:

Ústava České republiky – zákon č. 1/1993 Sb.,

Listina základních práv a svobod – zákon č. 2/1993 Sb.,

Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním ve znění pozdějších předpisů,

Zákon č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím,

Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci

rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem,

Zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR,

Zákon č. 349/1999 Sb., o úřadu veřejného ochránce práv,

Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),

ve znění pozdějších předpisů,

Zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky

na kraje a obce a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu

některých věcí a práv a závazku z majetku české republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb.,

a zákona č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů,

Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků a o změně některých

zákonů,

Zákon č. 313/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),


Zákon č. 314/2002 Sb., o stanovení obcí s pověřeným obecním úřadem a stanovení obcí

s rozšířenou působností,

Vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním

úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností,

Zákon č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením

činnosti okresních úřadů,

Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení),

Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),

Zákon č. 130/2000 Sb., o volbách do zastupitelstev krajů,

Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,

Zákon č. 132/2000 Sb., o změně některých zákonů souvisejících se zákonem o krajích,

zákonem o obcích, zákonem o okresních úřadech a zákonem o hlavním městě Praze,

Zákon č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech,

Zákon č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky

do majetku krajů,

Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech,

Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích,

Zákon č. 220/2000 Sb., o změnách některých zákonů v souvislosti s přijetím Zákona

o majetku ČR a jejím vystupování v právních vztazích,

- 143 -

Zákon č. 234/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosů některých daní územním

samosprávným celkům a některým státním fondům,

Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje,

Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů,

Zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení),


Zákon č 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na

kraje a obce a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu

některých věcí a práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb.,

a zákona č. 20/1966 Sb., o péči a zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů.

Vyhláška MV č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním

úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností. Zákon č. 320/2002 Sb., o změně

a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.

- 144 -

Ing. Věra Nečadová

VEŘEJNÁ SPRÁVA 1. vydání

Vydala Vysoká škola polytechnická Jihlava, Tolstého 16, Jihlava, 2009

Tisk Ediční oddělení VŠPJ, Tolstého 16, Jihlava

Náklad 500 výtisků

ISBN 978-80-87035-19-1

Date post:	24-Sep-2019
Category:	Documents
Upload:	others
View:	7 times
Download:	0 times

Obsah studijního materiálu Veřejná správa - vspj.cz - VŠPJ/Veřejná správa - Věra...

Documents