TEKA KOMISJI POLITOLOGII I STOSUNKÓW ...phavi.umcs.pl/at/attachments/2016/0524/133246...No 10/1...

TEKA

KOMISJI POLITOLOGIII STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH

of the COMMISSION OF POLITICAL SCIENCEAND INTERNATIONAL AFFAIRS

Rada Naukowa

prof. dr hab. Henryk Chałupczak (UMCS, Lublin)prof. Joana Horga (University of Oradea, Romania), prof. dr hab. Jan Hudzik (UMCS, Lublin),

prof. dr Maria Monserrat Llario (University of Buenos Aires, Argentina)prof. dr hab. Stanisław Michałowski (UMCS, Lublin)

prof. dr Marcos Pablo Moloeznik (Guadalajara University, Mexico)prof. dr Slobodan Pajovic (Megatrend University, Serbia)

prof. dr Eiiti Sato (University of Brasilia, Brasilia)prof. dr hab. Marek Żmigrodzki (UMCS, Lublin)

Redaktor naczelny Teki Komisji Politologii i Stosunków Międzynarodowychprof. zw. dr hab. Marek Pietraś (UMCS, Lublin)

Recenzenci tomu 10/1 (2015)

prof. dr hab Mirosław Sułek (Uniwersytet Warszawki)prof. dr hab. Maciej Marszałek (Akademia Obrony Narodowej)

Weryfikacja językowa w języku angielskim – prof. David Jervis (USA)

Redakcja wydaniaMarcin Wachowicz

Projekt okładkiMarta Kwiatkowska

© Copyright by Polska Akademia Nauk Oddział w Lublinie, Lublin 2015© Copyright by Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2015

Publikacja dofinansowana ze środków Polskiej Akademii Nauk i Wydziału Politologii UMCS

ISSN 1896-8279

www.pan-ol.lublin.pl

Realizacja wydawnicza, skład i drukWydawnictwo POLIHYMNIA sp. z o.o.

ul. Deszczowa 19, 20-832 Lublintel./fax 81 746-97-17

e-mail: [email protected] www. polihymnia.pl

POLSKA AKADEMIA NAUK ODDZIAŁ W LUBLINIEUNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ

TEKA

KOMISJI POLITOLOGIII STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH

No 10/1 (2015)

Redaktor tomuAnna Moraczewska

Publikacja powstała w ramach realizacji projektu badawczego dr Anny Moraczewskiej finansowanego z Narodowego Centrum Nauki o nr decyzji 2011/03/D/HS5/02501

Lublin 2015

POLISH ACADEMY OF SCIENCES BRANCH IN LUBLINMARIA CURIE-SKŁODOWSKA UNIVERSITY

TEKA

of the COMMISSION OF POLITICAL SCIENCEAND INTERNATIONAL AFFAIRS

No 10/1 (2015)

EditorAnna Moraczewska

This publication is an effect of a research project conducted by Anna Moraczewska and financed by the National Centre of Science in Poland, No 2011/03/D/HS5/02501

Lublin 2015

SPIS TREŚCI

Piotr Sienkiewicz,Ewaluacja ryzyka w zarządzaniu kryzysowym ............................................................. 7

Tadeusz Teofil Kaczmarek,Dylematy badań zjawiska i pojęcia ryzyka .................................................................. 29

Anna Moraczewska,Koncepcje ryzyka w badaniu stosunków międzynarodowych ...................................... 49

Michał Łuszczuk,Niepewność i ryzyko jako kategorie analizy funkcjonowania środowiska międzynarodowego na przykładzie badań rozwoju sytuacji międzynarodowej w regionie Arktyki na początku XXI wieku ................................................................... 67

Katarzyna Marzęda-Młynarska,Zastosowanie koncepcji zarządzania ryzykiem w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego ............................................................................................................. 83

Jakub Olchowski,Kryzys ukraiński – wyzwanie dla NATO ...................................................................... 103

Monika Szkarłat,Zarządzanie ryzykiem organizmów genetycznie zmodyfikowanych w unii europejskiej ........................................................................................................ 121

EWALUACJA RYZYKA W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM1

Piotr SienkiewiczAkademia Obrony Narodowej

Wydział Bezpieczeństwa Narodowego adres, e-mail: [email protected]

Nowoczesność to kultura ryzyka. Nowoczesność zmniejsza ogólną ryzykowność pewnych sfer i sposobów życia, ale jednocześnie wprowadza nowe, prawie lub całkiem nieznane wcześniejszym epokom parametry ryzyka

Anthony Giddens, 2001

Streszczenie: W artykule przedstawiono koncepcję metodologicznych podstaw ewaluacji ryzyka w sytuacjach zagrożeń bezpieczeństwa systemu. Przedstawiono ogólny model decyzyjny w wa-runkach niepewności i ryzyka oraz statystyczne miary ryzyka na potrzeby zarządzania przedsię-wzięciami. Omówiono proces ewaluacji ryzyka w systemie zarządzania kryzysowego. W artykule zamieszczono przykłady modeli matematycznych ewaluacji ryzyka.

Słowa kluczowe: ryzyko, ewaluacja ryzyka, analiza i ocena ryzyka, modele ryzyka, zarządzanie kryzysowe

WPROWADZENIE

O społeczeństwie przełomu XX i XXI wieku mówi się często, ze rozwija się w klimacie niepewności i ryzyka. Klimat ten dostrzegany jest w różnej skali

1 Artykuł jest uzupełnioną wersją wcześniejszej pracy autora, por. P. Sienkiewicz, Ewalu-acja ryzyka w zarządzaniu kryzysowym, [w:] Ryzyko w zarządzaniu kryzysowym, P. Sienkiewicz, M. Marszałek, P. Górny (red.), Toruń 2012, s. 21–40.

Teka Kom. Politol. Stos. Midzynar. – OL PAN, 2015, 10/1, 7–27

i w różnych, niemal wszelkich sferach ludzkiej aktywności. „Wiek niepewności” J.Galbraith’a2 ustąpił „społeczeństwu ryzyka” U.Beck’a.3 Klimat ten nie mógł nie wpłynąć na styl myślenia o przyszłości, co, z kolei, w znacznej mierze rzutowało na tematykę badań naukowych oraz edukację. Być może temu należy przypisać nie malejące zainteresowanie problematyką zarządzania kryzysowego, badania-mi nad bezpieczeństwem i ryzykiem, a także powstawaniem nowych ośrodków kształcenia na kierunku bezpieczeństwo narodowe oraz inżynieria bezpieczeń-stwa. Biorąc pod uwagę wspomniany klimat, społeczne nastroje, kształtowane w szczególny sposób przez media, trudno uznać to za zjawisko wyjątkowe.

Jeśli coś może budzić niepokój, to brak wyraźnego postępu w dziedzinie teorii i inżynierii bezpieczeństwa systemów, podstawach metodologicznych nauki o bezpieczeństwie narodowym, ale również w obszarze teoretycznych podstaw zarządzania ryzykiem. Dostrzega się nadmierny wysiłek w zakresie „typologii i klasyfikacji bezpieczeństw (zagrożeń, ryzyk itp.)” oraz syndrom „wyważania otwartych drzwi”, bowiem literatura z dziedziny teorii ryzyka i jej zastosowań w ubezpieczeniach, bankowości, inwestycjach itp., ale również zarządzaniu i do-wodzeniu jest bogata i wartościowa.4

Trudno uznać, że wymienione obszary analiz ryzyka spełniają warunki zu-pełności i rozłączności, natomiast język każdej z wyróżnionych dziedzin zawiera pojęcia: BEZPIECZEŃSTWO i RYZYKO (ryc. 1).

Badanie sytuacji charakteryzujących się niepewnością i ryzykiem, a w szcze-gólności sytuacji kryzysowych i konfliktowych w ostatnim półwieczu odbywało się na różnych szczeblach ogólności (konkretności). W latach 40 minionego stu-lecia nadzieje wiązano z badaniami operacyjnymi, których rozwinięciem stała się następnie analiza systemowa (w ujęciu RAND), z ich dorobku czerpie inspiracje współczesna analiza politologiczna.

Niniejszy artykuł stanowi próbę pewnych uogólnień dotyczących sposobów ewaluacji ryzyka ze szczególnym uwzględnieniem sytuacji kryzysowych, pod-sumowujących przede wszystkim prace autora powstałe w okresie ostatniego ćwierćwiecza.

2 J. K. Galbright, Wiek niepewności: historia idei ekonomicznych i ich konsekwencje, War-szawa, 1979.

3 U. Beck Społeczeństwo ryzyka. Scholar, Warszawa 2002.4 Szerzej: P. Sienkiewicz, Analiza ryzyka w sytuacjach kryzysowych, BOS IBS PAN, War-

szawa, 2004.

8 Piotr Sienkiewicz

Ryc. 1. Multidyscyplinarny aspekt badań nad bezpieczeństwem i ryzykiem

Źródło: P. Sienkiewicz, Teoria bezpieczeństwa, cz. II, AON, Warszawa 2006, s. 11.

SYTUACJE SYSTEMOWE

Każda sytuacja systemowa jest swoistym układem relacji (stosunków, sprzę-żeń) między danym systemem a jego otoczeniem (innymi obiektami). Sytuacje określać będziemy jako normalne, gdy – przynajmniej – nie zmniejszają praw-dopodobieństwa osiągnięcia przez system zamierzonych celów (realizacji wła-ściwych funkcji i zadań), pożądanego działania (rozwoju) itp. A zatem, w tzw. sytuacjach normalnych, potrzeby systemu zaspokajane są w pożądanym stopniu, zaś pojawiające się zakłócenia, usterki bądź niedobory nie stanowią zagrożenia dla stanu owej „normalności”, co oznacza, że nie powodują konieczności sięgania do środków (metod, zasobów) szczególnych. Zagrożenie – pojęcie wieloznaczne – w prakseologii traktowane jest jako jedna z postaci potencjalizacji, zaś najczę-ściej tego terminu stosuje się w znaczeniu sytuacji, w której istnieje zwiększone prawdopodobieństwo utraty życia, zdrowia, wolności albo dóbr materialnych, ogólniej – wartości szczególnie przez system pożądanych. W piśmiennictwie psychologicznym pojęcie zagrożenia, najczęściej pojawia się jako sytuacja za-grożenia, czyli „sytuacja trudna”, która ma miejsce wtedy, gdy pojawia się obawa o utratę wartości wysoko cenionej przez podmiot. W takim ujęciu akcentuje się przede wszystkim niebezpieczeństwa uświadomione przez określony podmiot

Socjologia

PodmiotyPolityki bezpieczeństwa

Dyscypliny nauk społecznych

Podmioty badań

Państwo

Państwo

Bezpieczeństwo narodowe

(międzynarodowe)Bezpieczeństwo

społeczne

Bezpieczeństwo techniczne

Bezpieczeństwo zdrowotne

(medyczne)

BEZPIECZEŃSTWO I RYZYKOBezpieczeństwo

ekologiczne(środowiskowe)

technika zdrowie Środowisko naturalne

Nauki techniczne Nauki medyczne Nauki przyrodnicze

Bezpieczeństwo ekonomiczne

Bezpieczeństwo biznesowe

Naukipolityczne

GospodarkaSpołeczeństwo

Naukio zarządzaniu

Przedsiębiorstwo

Regiony Organizacjemiędzynarodowe

Korporacjetransnarodowe

Ekonomia

9EWALUACJA RYZYKA W ZARZĄDZANIU KRYZYSOWYM

działania, przy czym należy zauważyć, że istotne znaczenie mają również te, które bywają nie w pełni uświadomione.

Zagrożenie to w odniesieniu do określonego podmiotu uświadomione lub nieuświadomione przez niego niebezpieczeństwo bądź utraty określonego dobra lub wartości, bądź czasowej lub względnie trwałej utraty zdolności do działania (rozwoju). W ujęciu rzeczowym zagrożenie należy rozpatrywać jako całokształt zjawisk, zdarzeń, okoliczności lub ich kumulację bądź koincydencję, które mogą stanowić niebezpieczeństwo dla określonego obiektu (systemu). Jeśli zatem bez-pieczeństwo stanowi po prostu brak zagrożenia, to może być rozpatrywane jako relacja określona w przestrzeni tworzonej przez zagrożenia (źródła niebezpie-czeństw), zabezpieczenia przed zagrożeniami i obiekty zagrożeń.

Występowanie zagrożeń może prowadzić do tzw. sytuacji trudnych takich, jak: deprywacje, przeciążenia i utrudnienia. W porównaniu z „sytuacjami nor-malnymi” w sytuacjach trudnych zagrożenia mogą mieć wpływ np. na spadek efektywności (niezawodności, wydajności itp.) systemu. Nie wymagają jednak użycia dodatkowych zasobów lub pozyskania wsparcia z otoczenia systemu.

Do sytuacji szczególnie trudnych, które można określić jako krytyczne sytuacje systemowe lub, po prostu, jako sytuacje zagrożenia, można zaliczyć:

a) sytuacje kryzysowe, w których wystąpienie zagrożeń może prowadzić do utraty wartości, a w szczególności do dezorganizacji działania syste-mu, przy czym zachodzi konieczność użycia sił i środków szczególnego przeznaczania („antykryzysowych”);

b) sytuacje konfliktowe, w których system znajduje się w polu działania przeciwstawnych sił, co oznacza, że istnieje taki system, który dąży do realizacji celów (interesów) sprzecznych z celami danego systemu;

c) sytuacje katastroficzne, w których zagrożenia lub działania konfliktowe prowadzą lub mogą prowadzić do utraty wartości, sterowalności (kon-troli), zdolności rozwoju itp., czyli do dezorganizacji, chaosu, a w kon-sekwencji upadku systemu.

Powyższe wyróżnienie sytuacji systemowych, podobnie jak większość in-nych znanych typologii, trudno uznać za jednoznaczne w sensie np. intencji czy motywacji sprawcy (np. trudności z odróżnieniem zagrożeń „kryzysogennych” od „konfliktogennych”).

Bezpieczeństwo oznacza stan (lub proces), w którym wystąpienia w prze-widywanym czasie sytuacji krytycznych (kryzysowych, konfliktowych, kata-stroficznych), aczkolwiek możliwe, oceniane jest jako mało prawdopodobne.

Powyższy stan (proces) może mieć miejsce w dwóch sytuacjach:a) rzeczywistego braku zagrożeń;b) dysponowania takim „potencjałem bezpieczeństwa” (zabezpieczeniem),

który minimalizuje podatność obiektu (systemu) na zagrożenia.

10 Piotr Sienkiewicz

EWALUACJA RYZYKA

Pominąwszy wieloznaczność i pochodzenie terminu „ryzyko”5, należy zwró-cić uwagę na to, że pojęcie to przypisywane jest bądź podmiotowi (decydentowi) bądź sytuacji problemowej (decyzyjnej). Niekiedy ryzyko rozumiane jest jako zagrożenie, niekiedy zaś mówi się o „ryzyku zagrożenia” lub „ryzyku niepowo-dzenia” (straty, utraty, itp.). Ryzyko utożsamiane bywa z niepewnością albo pod-kreśla się rozróżnienie tych pojęć, wyróżniając np. sytuacje niepewne i sytuacje ryzykowne, jak to ma miejsce w teorii decyzji (tabela 1.i ryc. 2).

Tab. 1. Typologia sytuacji decyzyjnych

lp Sytuacja decyzyjna Charakter sytuacji

1

zdarzenie

Sytuacja pewnaPrawdopodobieństwo = 1

2

zdarzenie

Sytuacja ryzykowna

3

zdarzenie

Sytuacja niepewna

Źródło: opracowanie własne

Należy przyjąć, że ryzyko:− rozumiane negatywnie oznacza możliwość nie osiągnięcia oczekiwanego

efektu (poniesienia szkody, straty);− rozumiane neutralnie, czyli zarazem jako zagrożenie i szansa, co oznacza

możliwość uzyskania efektu różniącego się od oczekiwanego;− rozumiane jako swoista cecha decydenta w sytuacji wyboru wyrażającą

jego awersję, obojętność bądź skłonność do ryzyka;− rozumiane jako cechę informacji sytuacyjnej niepełnej i niepewnej.

5 Porównaj: T. T. Kaczmarek, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem, Warszawa 2006, s. 48–94.


Ryc. 2. Model ewaluacji ryzyka


Z kolei, niepewność to sposób wyrażenia trudności w jednoznacznym okre-śleniu stanu jakichś zjawisk (obiektów, procesów), nieoznaczoność parametrów (własności) jakichś obiektów czy nieprzewidywalność ich zachowania. Przy-czynami niepewności mogą być: brak informacji, nieznany stopień nieścisło-ści dostępnych informacji, brak możliwości uzyskania potrzebnych informacji, brak wykonania jakichś istotnych pomiarów itp. Niepewne sytuacje problemowe i nieunikniona omylność w podejmowaniu decyzji wynikają z tego, że przewi-dywalność przyszłości jest ograniczona, wobec czego w sytuacjach decyzyjnych niekiedy wykorzystuje się nie tyle prognozy, co wróżby i wieszczenia.

Do podstawowych rodzajów niepewności zalicza się :− niepewność probabilistyczną,− niepewność chaotyczną (w sensie teorii chaosu),− niepewność rozmytą ( sensie teorii zbiorów rozmytych),− niepewność – nieoznaczoność (przez analogię do zasady nieoznaczoności

Heisenberga),− niepewność deterministyczną.Według klasycznej pracy F. H.Knighta6 niepewność oznacza możliwość od-

chyleń od stanu oczekiwanego (pożądanego), której nie można zmierzyć, ponieważ nie istnieją podstawy do określenia prawdopodobieństw możliwych stanów sys-temu (lub jego otoczenia), natomiast, gdy dany jest rozkład prawdopodobieństwa stanów mamy do czynienia z ryzykiem, które można zmierzyć. Zatem, niepewność i ryzyko choć rozpatrywane są jako elementy różne, to jednak łącznie składają się na całość sytuacji systemowych, które cechuje brak absolutnej pewności.

6 F. H. Knight, Risk, Uncertainty and Profit, London 1985, s. 233.

pew ność

R yzyko w ysok ie

W ielkość strat

1

N arażen ie na straty

D opuszcza lne w ybory

0

R yzyko średn ie

R yzyko m ałe

Praw

dopo

dobi

eńst

wo

katas tro fa


Uważa się, ze np. prawdopodobieństwo poniesienia szkody (straty) w wyni-ku wystąpienia zdarzeń kryzysowych, a także wartość oczekiwana użyteczności (wypłat, strat), nie są wystarczającymi miarami ryzyka. Miara bardziej ogólną jest wariancja lub odchylenie standardowe rozkładu prawdopodobieństwa interesują-cych zdarzeń opisujących np. sytuację kryzysową w rozpatrywanym scenariuszu. Dla wyboru strategii antykryzysowej najkorzystniejszej spośród strategii dopusz-czalnych wystarczającą miarą ryzyka może być tzw. współczynnik zmienności (CV), czyli iloraz odchylenia standardowego i wartości przeciętnej.

Zarządzanie przedsięwzięciami w sytuacjach ryzykownych obejmuje nastę-pujące podstawowe funkcje:

• analityczno-ocenowe obejmujące: identyfikację (rozpoznanie) źródeł ryzyka, szacowanie ryzyka (określenie prawdopodobieństwa zagrożeń i dotkliwości ich skutków), ocenę wartości ryzyka;

• planistyczno-kontrolne, które obejmują: planowanie postępowania wo-bec ryzyka, kontrolę realizacji procedur redukcji ryzyka, monitorowanie zagrożeń dla bezpieczeństwa przedsięwzięcia (projektu).

Tab. 2. Procedury postępowania w ramach fazy analizy ryzyka

Etap analizy ryzyka

Kolejne kroki Podjęte działania

Rozpoznanie ryzyka

krok 1 Ustalenie właściwego kontekstu i horyzontu analizykrok 2 Zebranie informacji dotyczących poszczególnych rodzajów ryzykakrok 3 Klasyfikacja poszczególnych rodzajów ryzyka na podstawie przy-

czyn ich powstawaniaOszacowanie

ryzykakrok 4 Określenia prawdopodobieństwa i potencjalnych skutków wystąpie-

nia zidentyfikowanych rodzajów ryzyka przy uwzględnianiu czyn-nika czasu

krok 5 Przeprowadzenie estymacji jakościowej i/lub ilościowej z wykorzy-staniem dostępnych metod

krok 6 Wstępna klasyfikacja poszczególnych rodzajów ryzyka z punktu wi-dzenia ich znaczenia dla realizacji przedsięwzięcia

Ocena ryzyka krok 7 Ustalenie wskaźników stopnia akceptacji poszczególnych ryzyk związanych z planowanymi działaniami

krok 8 Porównanie poziomu zidentyfikowanych rodzajów ryzyka z założo-nymi wskaźnikami ich akceptacji

krok 9 Projektowanie ścieżek alternatywnych działania w przypadku tych ryzyk, które nie spełniają zakładanych kryteriów akceptacji

krok 10 Klasyfikacja poszczególnych rodzajów ryzyka w ostatecznym po-rządku oraz przypisaniu im proponowanych działań zmierzających do ich redukcji lub złagodzenia

Źródło: P. Buła: Zarządzanie ryzykiem w jednostkach gospodarczych. Aspekt uniwersalistyczny. Kraków 2003 r., s.85.

Podstawą dla wyboru strategii postępowania wobec ryzyka jest analiza ry-zyka, na podstawie której planowane są określone przedsięwzięcia organizacyjne i technologiczne. Są to działania zmierzające do:


− izolowania i redukcji ryzyka do poziomu akceptowanego;− eliminowania ryzyka (jeśli jest to możliwe);− przygotowanie alternatywnych planów działania;− określenie rezerw czasowych i finansowych w celu zabezpieczenia się

przed ryzykiem.Analiza i ocena scenariuszy obejmuje (tabela 3):− Określenie konsekwencji scenariuszy;− Ocenę kategorii konsekwencji (według powagi skutków – A<B<C<D<E)

w każdym rodzaju I, II, III, IV);− Ocenę skuteczności stosowanych i proponowanych sposobów zmniejsze-

nia zagrożenia;− Oszacowanie prawdopodobnej ilości wypadków i określonych konse-

kwencjach w odniesieniu do czasu ekspozycji.Ocena ryzyka w ramach przyjętego scenariusza obejmuje ciąg następujących

operacji:Utworzenie tabeli ryzyka → kategoria konsekwencji → prawdopodobieństwo

konsekwencji → podjęcie decyzji dotyczącej akceptowanego poziomu bezpie-czeństwa.

Tab. 3. Przykładowa ocena ryzyka w zależności od kategorii konsekwencjiKategoria

konsekwencjiPrawdopodobieństwo

I II III IVA 1 1 2 3B 1 2 3 3C 3 3 3 4D 3 4 4 4E 4 4 4 4

1 – Nieakceptowany – ryzyko powinno być ograniczone do stopnia 3 lub niższego tak szybko, jak to możliwe.

2 – Niepożądany – ryzyko powinno być ograniczone do stopnia 3 lub niższego w rozsądnym przedziale czasu.

3 – Akceptowany pod warunkiem kontroli – wskazana weryfikacja procedur, kontroli i zabezpieczeń.4 – Akceptowany – żadne działania nie są konieczne.

Źródło: opracowanie własne.

Aktualnie za podstawowe kompendium wiedzy w zakresie zarządzania pro-jektami przyjmuje się „A Guide to the Project Management Body of Knowledge PMBOK” wydany przez Projekt Management Institute w 2000 roku. Zgodnie z powyższym kompendium zarządzanie ryzykiem jest „metodą zarządzania kon-centrującą się na identyfikacji i kontroli obszarów lub zdarzeń, które mogą pro-wadzić do niepożądanych zmian. To po prostu integralny element zarządzania”.7

7 Por. C. L. Pritchard, Zarządzanie ryzykiem w projektach, WIG-PRESS, Warszawa 2002.


ZARZĄDZANIE RYZYKIEM

W ogólnym modelu zarządzania ryzykiem (ryc. 4) kluczową pozycję zaj-mują zagadnienia ewaluacji zagrożeń i ryzyka, albowiem wiarygodność sfor-mułowanych ocen przesądza często o trafności decyzji w procesie zarządzania przedsięwzięciami, zwłaszcza w sytuacji zagrożeń. Istotne znaczenie ma wybór metody oceny ryzyka. Techniką najczęściej stosowaną jest tzw. technika opisowa (jakościowa) będąca w istocie zastosowaniem metody ocen ekspertów (tabela 5 i ryc. 5). Metoda ta (np. Delphi, „brainstorming”) pozwala na sklasyfikowanie na podstawie danych historycznych ( analizy przypadków, symulacji itp.) prawdo-podobieństwa wystąpienia niepożądanych zdarzeń oraz stopnia ich dotkliwości. Z kolei, wśród metod ilościowych uwagę zwracają te, które wywodzą się wprost z teorii decyzji. Do nich zalicza się przede wszystkim techniki: drzewa zdarzeń (Events Tree Analysis) i drzewa błędów (Faults Tree Analysis).

Ryc. 3. Model zarządzania ryzykiem projektowym

Źródło: Sienkiewicz P., Analiza zarządzania ryzykiem projektów, Materiały konferencyjne Rynia 2005.

Metoda drzewa zdarzeń polega na traktowaniu danego skutku niepożądanego jako wyniku ciągu zdarzeń. Drzewo zdarzeń rozpoczyna się zdarzeniami inicju-jącymi i przedstawia wszystkie możliwe i prawdopodobne ciągi zdarzeń będące następstwami zdarzenia inicjującego. W różnych miejscach drzewa znajdują się punkty rozgałęzień. Prawdopodobieństwo określonego skutku otrzymuje się w po-staci iloczynu prawdopodobieństw wszystkich zdarzeń tworzonych w drzewie, po


której dochodzi się do rozpatrywanego skutku. Natomiast drzewo błędów budowane jest w przeciwnym kierunku. Rozpoczyna się od określenia skutku niepożądanego i rozwija się w kierunku zdarzeń poprzedzających dając kombinacje zdarzeń nie-pożądanych, które mogą doprowadzić do analizowanego skutku (ryc. 4).

U podstaw powyższych technik ocenowych legło przekonanie, że jeśli niepo-myślnemu skutkowi nie można przypisać prawdopodobieństwa w sposób bezpo-średni, to skutek ten da się „rozłożyć” na zbiór zdarzeń „cząstkowych”, których prawdopodobieństwa są znane na podstawie doświadczenia lub oszacowań eks-pertów (tabela 3).

Tab. 3. Kategorie ryzyka w metodzie opisowej (eksperckiej).

SKUTKI PRAWDOPODOBIEŃSTWONiskie Umiarkowane Wysokie

Łagodne skutki Niskie ryzyko Niskie ryzyko Średnie ryzykoUmiarkowane skutki Niskie ryzyko Średnie ryzyko Wysokie ryzyko

Dotkliwe skutki Średnie ryzyko Wysokie ryzyko Wysokie ryzyko


Ryc. 4. Podstawowe obszary ryzyka w metodzie ilościowej


Ponadto, stosowane są w zarządzaniu kryzysowym techniki szacowania ryzyka bez dekompozycji zdarzeń, jak np. „HAZOP” (Hazard and Operablity Reliability), „Checklist Analysis”, „Human Reliability Analysis” itp.8

8 P. Sienkiewicz, Zarządzanie ryzykiem w sytuacjach kryzysowych. AON, Warszawa 2006.


Jednakże W. Findeisen stwierdza, że większość stosowanych metod analizy i oceny ryzyka odznacza się znacznymi słabościami, takimi jak:

− niepełność kategorii ryzyka;− brak wystarczających i dokładnych danych;− niezdolność do analizy awarii o wspólnej przyczynie;− nieuwzględnianie ryzyka wtórnego;− nieuwzględnianie zagrożenia spowodowanego rozmyślnie;− trudność jednoznacznej interpretacji wyników analizy.9

Z powyższych powodów istotne znaczenie w zarządzaniu przedsięwzięciami mają aspekty komunikacyjne, a w szczególności konkretyzacja wyników analizy ryzyka w postaci zaleceń.

RYZYKOWNE SYTUACJE DECYZYJNE

Analiza ryzyka skłania do przypomnienia modelu sytuacji decyzyjnej nale-żącego do „klasycznej” teorii decyzji (rys 5):

<A, S, u >

Gdzie: A – zbiór dopuszczalnych wariantów działania (strategii):

A = {ai: i=1,2,…,m}

S – zbiór możliwych i prawdopodobnych stanów rzeczy (scenariusz):

S = {sj: j=1,2,…,n}

u – funkcja użyteczności:

u: A × S → R, u (ai, sj) = uij ∈ R

Ryc. 5. Model klasycznej sytuacji decyzyjnej

Warianty decyzji

Stany rzeczyUżyteczność wariantyS1 … Sj … Sn

a1 u11 … u1j … u1n u1

… … … … … … …

ai ui1 … uij … uin ui

… … … … … … …

am um1 … umj … umn um

Źródło: opracowanie własne.

9 W. Findeisen, (red.), Analiza systemowa – podstawa i metodologia, Warszawa 1985, s. 621.


Wyróżnia się następujące grupy problemów decyzyjnych:1) Podejmowanie decyzji w warunkach pewności: decydent posiada pełną

i pewną wiedzę co do tego, który stan rzeczy wystąpi (n = 1) oraz dokonuje wyboru tego wariantu, dla którego wartość użyteczności jest największa ( );

2) Podejmowanie decyzji w warunkach niepewności: decydent wie, że mogą wystąpić różne stany rzeczy, lecz nie zna prawdopodobieństwa ich wy-stąpienia

∑=

===n

jijin u

na

npp

1

*1

1max:;1... ;

3) Podejmowanie decyzji w warunkach ryzyka: decydent wie, że mogą wystą-pić różne stany rzeczy oraz zna prawdopodobieństwo ich występowania;

4) Podejmowanie decyzji w warunkach konfliktu10: decydent wie, że stany rzeczy reprezentują konkurencyjne strategie racjonalnego kontr-decydenta.

Ryzykowną sytuacją decyzyjną określa się następujące sytuacje (ryc. 6):

<A, S, u, p>

gdzie: p – rozkład prawdopodobieństwa stanów rzeczy (natury, otoczenia)

p = <p1,…,pj,…pn>

∑=

=≥=n

jjjrj pSPp

11,0)(

Ryc. 6. Drzewo decyzji ryzykownych

Źródło: Opracowanie własne

W warunkach ryzyka decydent może stosować następujące kryteria podej-mowania decyzji:

10 Tego typu sytuacje rozpatrywane są od ponad półwiecza w teorii gier.

a1 am

p1

S1

u11

Sn S1 Sn

pn p1 pn

u1n um1 umn


1) reguła maksymalnego prawdopodobieństwa: decydent rozważa tylko użyteczność takiego stanu, który cechuje najwyższa wartość prawdopo-dobieństwa występowania stanu, i wybiera wariant, który wykazuje się najwyższą użytecznością w tym stanie;

2) reguła maksymalnej wartości oczekiwanej: decydent wybiera wariant, dla którego wartość oczekiwana użyteczność przyjmuje wartość największą:

3) reguły przewagi: wyników (outcome dominance) lub przewagi zdarzeń (event dominance);11

4) reguły uwzględniające postawy decydenta wobec ryzyka: awersję do ryzy-ka (risk aversion), neutralność wobec ryzyka (risk neutrality), skłonność do ryzyka (risk seeking), co wyraża się za pomocą określonej funkcji użyteczności; typowe funkcje decyzyjne mogą przybierać różną postać12, na przykład:

221 ),(lub),( δµδµψσµδµψ aa +=+=

gdzie stała a wyraża awersję (a<0) lub skłonność (a>0) do ryzyka.

Decydent po ustaleniu wartości a oraz obliczeniu wartości oczekiwanej użyteczności ( µ ) i odchylenia standardowego (δ ) wybiera wariant, dla którego funkcja decyzyjna (ψ ) przyjmuje wartość maksymalną.

Załóżmy, że decydent znajduje się w tzw. binarnej sytuacji decyzyjnej (ryc. 7), w której dokonuje wyboru między wariantem ryzykownym R a warian-tem „nieryzykownym” (bezpiecznym) B.

Ryc. 7. Ryzykujący decydent w binarnej sytuacji.


11 Szerzej na ten temat np. w pracy: H. Bierman, C. Bonini, W. Hausman, Quantitative for Business Decisions, Irwin, Illinois 1986.

12 Załóżmy, że dana jest funkcja użyteczności u(x) o własnościach ( ), zaś decydent – ryzykant funkcja wypukłą ( ), a decydent – neutralny funkcją liniową ( ).


Decyzja bezpieczna B prowadzi zawsze do znanych rezultatów o wartości b>0, natomiast decydent, jeżeli podejmie decyzję ryzykowną, to albo z prawdopo-dobieństwem p odniesie sukces wyrażony wartością z>0 lub z prawdopodobień-stwem 1-p poniesie porażkę wyrażoną wartością straty s<0. Najprostszą regułę decyzyjną można przedstawić następująco: decyzję bezpieczną należy podjąć, gdy spełniony jest warunek:

)()1()(*)( supzupbu −−+≥ ,

)(⋅u – funkcja użyteczności określająca stosunek decydenta do ryzyka;natomiast, gdy

)()1()(*)( supzupbu −−+< ,to należy podjąć decyzję ryzykowną.

M. Nowakowska13 do powyższego modelu wprowadziła komponenty mo-tywacyjne, a mianowicie: siłę motywu osiągnięcia sukcesu (M), siłę motywu uniknięcia niepowodzenia (F) oraz wartość pobudkową sukcesu i wartość pobud-kową uniknięcia niepowodzenia, a ponadto koszt decyzji ryzykownej ponoszony niezależnie od tego, czy osiągnięty będzie sukces, czy nie. Nowakowska podała twierdzenia określająca warunki wyboru decyzji R jako lepszej od decyzji B za-równo dla decydenta zorientowanego na sukces (M>F), jak również dla decydenta zorientowanego na uniknięcie niepowodzenia (M<F).

Teza klasycznego twierdzenia o ryzyku14 orzeka, że funkcja ryzyka może mieć postać:

)()1()()( pEppqVpR −−=gdzie: V(p) i E(p) oznaczają odpowiednio wariancję i wartość oczekiwaną loterii p15, a q jest pewną stałą spełniającą warunek 0<q≤1. Dla zerowej wartości ocze-kiwanej, ryzyko jest proporcjonalne do wariancji, natomiast przy stałej wariancji maleje ono liniowo wraz ze wzrostem wartości oczekiwanej.

MIARY RYZYKA PRZEDSIĘWZIĘĆ

Załóżmy, że dana jest ryzykowna sytuacja decyzyjna, dla której decydent dokonuje wyboru wariantu najmniej ryzykownego. W tym celu posługuje się miarami statystycznymi ryzyka, czyli dla każdego wariantu Aai ∈ wyznacza się wartości następujących wielkości:

13 M. Nowakowska, Nowe idee w warunkach społecznych. Ossolineum, Wrocław 1980. 14 J. Kozielecki, Psychologiczna teoria decyzji, PWN, Warszawa 1975.15 Loterię przedstawia się jako zmienną losową X={x1,…,xj,…,xn} o rozkładzie p=(p1,…,

pj,…,pn ) gdzie ∑=

=n

jjp

11, pj – prawdopodobieństwo otrzymania obiektu xj, pj≥0.


− wartość oczekiwaną wyników

niupuEn

jijji ,...,2,1,)(

1== ∑

=

− wariancję2

1))(()( ∑

=

−=n

jiijji uEupuV

− odchylenie standardowe

)( ii uV=δ

− współczynnik zmienności

%100*)( i

ii uE

CV δ=

Stosując regułę najmniejszego ryzyka, decyzją racjonalną jest wybór warian-tu, dla którego wartość współczynnika zmienność jest najmniejsza, czyli:

},...,,...,,min{ 21 ni CVCVCVCV

W przypadku przedsięwzięć o charakterze inwestycji (rzeczowych lub finan-sowych) na szczególną uwagę zasługują metody dynamiczne oceny efektywności przedsięwzięć, korzystające z procentu składanego i dyskonta pozwalającego uak-tualnić wartość dokonywanych (planowanych) rocznych dochodów na wybrany moment czasowy. Konieczna jest więc znajomość, wielkości stopy dyskontowej, wartości strumieni nadwyżki pieniężnej generowanej przez inwestycję oraz dłu-gości przyjętego okresu wtedy jako podstawowe wskaźniki oceny przyjmuje się następujące16:

− czas zwrotu nakładów inwestycyjnych;− rentowność przedsięwzięcia (inwestycji);− zaktualizowaną wartość netto NPV (Net Present Value), czyli sumę zdys-

kontowanych dla każdego roku przepływów pieniężnych netto, zreali-zowanych w całym analizowanym okresie, przy stałym poziomie stopy dyskontowej:

∑=

−+=n

t

tt rNCFNPV

0)1(

gdzie: NCFt- przepływy pieniężne netto w roku tr – stopa dyskontowan – okres realizacji projektu

− wewnętrzna stopa zwrotu IRR (Internal Rate of Return), tj. stopa procen-towa, przy której NPV=0.

16 H. Dudycz, M. Dyczkowski, Efektywność przedsięwzięć informatycznych. Wrocław 2006.


Projekt należy przyjąć do realizacji, gdy NPV>0 oraz IRR>r, przy pożądanej wartości czasu realizacji projektu i rentowności przedsięwzięcia.

Załóżmy, projekt rozpatrywany jest w kontekście scenariuszy rozwoju sytu-acji w określonej przyszłości, przy czym najczęściej są antycypowane trzy scena-riusze wraz z określonymi wartościami NPV i prawdopodobieństwem realizacji odpowiedniego scenariusza:

− scenariusz najbardziej prawdopodobny: NPVB, pB;− scenariusz optymistyczny: NVP0, p0;− scenariusz pesymistyczny: NVPp, pp.Wtedy dla projektu określa się wartości podstawowych wskaźników staty-

stycznych:− E (NPV) = pB NPVB+p0 NPV0+ ppNPVp

– V (NPV) = pB NPVB – E(NPV)2 +p0 (NPV0 – E(NPV)2 + pp (NPVp – E(NPV)2

– δ(NPV) = √–V(NPV)

– CV (NPV) = δ(NPV)_______E(NPV) ×100%

Miarą ryzyka przedsięwzięć (projektu) jest wartość V(NPV), δ(NPV) lub CV(NPV).

MODELOWNIE SYSTEMOWYCH SYTUACJI KRYZYSOWYCH

Rozpatruje się sytuację systemową

Σ = ⟨S,O,R⟩

gdzie: S – system będący obiektem zagrożeń;O – otoczenie, które tworzą obiekty będące źródłem zagrożeń;R ⊂ S x O – zbiór relacji. Obiekt zagrożeń charakteryzuje jego potencjał obronny (zabezpieczający):

P(s) ≥ 0, s ∈ S.

Źródło zagrożeń charakteryzuje jego potencjał destruktywny: P(o) ≥ 0, o ∈ O.Na zbiorze R określono relację zagrożenia Rz = Rz (o,s), taką że:

/\ o Rz s ⇔ P(o) ≥ P(s) o,s czyli obiekt s ∈ S jest zagrożony przez o ∈ O.

Analiza systemowa sytuacji zagrożenia może być „skalowana” według dwóch kryteriów oceny:

a) kryterium prawdopodobieństwa zaistnienia stanu zagrożenia (lub innej miary charakteryzującej możliwość wystąpienia zagrożenia, np. miary rozmytej),


b) kryterium powagi (severity) stanu zagrożenia (np. ryzyko oraz wartość za-bezpieczanego systemu lub wartość dysponowanych przez niego zasobów).

Rozpatrzmy, jak poprzednio, pewną sytuację systemową Σ oraz załóżmy, że dane są wielkości:

− zagrożenia zewnętrzne A(t) pochodzące z otoczenia (O) systemu (S),− odporność systemu (S) na zagrożenia zewnętrzne B(t), która odpowiada

funkcji potencjału obronnego (zabezpieczającego).Powyższe charakterystyki sytuacji są funkcjami losowymi o znanych roz-

kładach prawdopodobieństwa:F(a,t) = Pr { A(t) < a }, a ≥ 0,

G(b,t) = Pr { B(t) < b } b ≥ 0, t ∈ T.

Uogólnionym wskaźnikiem bezpieczeństwa systemu może być prawdopo-dobieństwo, że zagrożenia nie przekroczą pewnego krytycznego (dopuszczalne-go) poziomu ao ≥ 0, zaś odporność systemu będzie większa od pewnej wartości granicznej bo, czyli β(t) ≡ β(ao, bo) = Pr {A(t)≤ao, B(t)>bo} co przy założeniu statystycznej niezależności rozpatrywanych wielkości prowadzi do wskaźnika oceny bezpieczeństwa systemu: β(t) = F(ao,t)[1–G(bo, t)]

Przyjmując pożądany poziom bezpieczeństwa systemu jako βo>0 powiemy, że w czasie T system jest bezpieczny, jeżeli w każdej chwili t∈T spełniony jest warunek:

β(t) ≥ βo.

Jeżeli przyjmiemy, że niebezpieczną (kryzysową) sytuacją systemową jest sytuacja określona następująco: (A(t)>ao, B(t)≤bo), to możemy przyjąć, że wskaź-nikiem bezpieczeństwa systemu jest prawdopodobieństwo tego, że w określonym czasie nie powstaną sytuacje niebezpieczne dla systemu.

Załóżmy, że możliwe i prawdopodobne zagrożenia zewnętrzne dla systemu Z={zi:i=1,2,...,N} mogą przynosić w czasie T straty wartości systemu (lub jego zasobów) odpowiednio: Wi=w(Zi), i=1,2,...,N, przy czym dane są prawdopodo-

bieństwa ich wystąpienia w czasie T:pi ≡ Pr{zi}, pi ≥ 0, .11

=∑=

N

iip

Na podstawie powyższych danych określa się następujące charakterystyki skutków zagrożeń zakładając niezależność skutków wystąpienia zagrożeń oraz, że i – te zagrożenie dotyczy obiektu i-tego o wartości Vi, przy czym Vi – Wi ≥ 0:

− wartość oczekiwana: i

N

iiWpW ∑

=

−=

1

− wariancja: 2

1)()var(

−

=

−= ∑ WWpw i

N

ii

− odchylenie standardowe: )var()( ww =∆

− współczynnik zmienności: −

∆=w

wr )(


wtedy, jako wskaźnik (miarę) ryzyka związanego z zagrożeniami (destrukcyjnym oddziaływaniem otoczenia systemu) przyjmuje się wartość współczynnika zmien-ności r. Model ten dotyczy przypadku rozpatrywania systemu jako pasywnego obiektu zagrożeń.

Ryzykowną sytuacje decyzyjną przedstawiono w postaci sformalizowanego scenariusza, zakładając racjonalność decyzyjną otoczenia systemu, czyli zagrożeń.

Załóżmy, że w chwili t=0 wartość systemu wynosi 0>oν i równa się sumie

wartości poszczególnych elementów (podsystemów), czyli: ∑=

=M

jjoo

1νν

Znany jest zatem rozkład wartości w strukturze systemu S:

⟩⟨ jmjo υυυυ ,...,,...,, 2010 gdzie o

jojo ν

νυ =

.

Otoczenie generuje zagrożenia skierowane na system SZ → , przy czym wartość oczekiwana strat w obiekcie SS j ∈ w wyniku wystąpienia zagrożenia

ZZ i ∈ wynosi ijW , ijijW ν≤≤0 . Jeżeli założymy, że do chwili t wystąpiło N zagrożeń oraz, że teoretycznie na każdy obiekt mogą być skierowane wszystkie możliwe i prawdopodobne zagrożenia, to w chwili t wartość obiektu Sj wynie-

sie 01

≥−= ∑=

N

iijjojt Wνν , zaś wartość systemu po „zmasowanym” zagrożeniu

wyniesie

przy czym straty systemu wyniosą: 0≥− to νν .W scenariuszu zagrożeń zakłada się zachowanie otoczenia określone zmienną:

=,0,1

xij

jeśli zagrożenie Zi skierowane zostało na obiekt Sj,w przeciwnym wypadku

czyli określa się „przydział” poszczególnych zagrożeń do poszczególnych obiek-tów, przy czym spełnione muszą być warunki:

NixM

jij ,...,1,1

1==∑

=

MjxN

iij ,...,1,1

1==∑

=


Wtedy funkcja wartości systemu w chwili t ma postać:

∑ ∑= =

−=

M

j

N

iijijjot XWx

1 1)( νν

Następnie zakłada się, że otoczenie dokonuje wyboru takiego „przydziału” zagrożeń na elementy systemu, który minimalizuje wartość systemu w chwili t, czyli:

( )Xx

xx tt

∈= )(min *νν

gdzie X – zbiór dopuszczalnych decyzji otoczenia *x – optymalna strategia ataku na pasywny system, tj. nie dysponujący środkami obrony (ochrony).

Załóżmy obecnie, że system dysponuje środkami przeciwdziałania zagro-żeniom (środkami obrony i ochrony) określonymi zbiorem B={Bk: k=1,2,...,K}, zmniejszając jego podatność na zagrożenia.

Użycie środka Bk przeciw zagrożeniu powoduje zmniejszenie jego skutków ( strat obiektu) o wartość określoną pewną funkcją:

, gdzie ijkb – wielkość „osłabienia” oddziaływania zagro-żenia Zi na obiekt Sj zabezpieczony przez Bk. Wtedy wartość systemu aktywnego (zabezpieczanego) wynosi w chwili t: .0 ot νν ≤≤

Niech decyzję systemu określa zmienna:

=,0,1

ijkYjeśli Bk zabezpiecza obiekt Sj przed zagrożeniem Zi,w przeciwnym wypadku

czyli określa się „potencjał” poszczególnych środków zabezpieczenia do poszcze-gólnych obiektów przed możliwymi i dopuszczalnymi zagrożeniami, przy czym:

MYK

kijk ≤∑

=1

czyli każdy obiekt jest zabezpieczany (w szczególności za wyjątkiem tych obiektów, których ochrona jest nieopłacalna). Wtedy funkcja wartości w chwili t ma postać:

( ) ∑ ∑∑= = =

−=

M

j

N

i

K

kijkijijkjot yxfyx

1 1 1, νν

przy czym zakładamy, że decyzja otoczenia ⟩==⟨= MjNixx ij ,...,2,1,,...,2,1: jest systemowi znana.


Natomiast system dokonuje takiego „przydziału” środków zabezpieczenia do ochrony poszczególnych elementów przed przewidywanymi zagrożeniami, który maksymalizuje wartość systemu w chwili t, czyli: ( ) ( )*,ˆ,ˆmax yxVyxV ttYy

=∈

, gdzie Y – zbiór dopuszczalnych decyzji systemu, *y - optymalna strategia obrony systemu aktywnego przed zagrożeniami ze strony otoczenia.

Załóżmy, że dana jest uogólniona funkcja wartości systemu taka, że sytuacja zagrożenia może być sprawdzona do modelu sytuacji konfliktowej w postaci gry dwuosobowej: ( )⟩⟨=Γ yxFXYOS ,,,;, gdzie F(x,y) jest funkcją „wpłaty”, czyli:

),(minmax yxFXxYy ∈∈

System maksymalizuje swoją wartość (wartość zasobów), otoczenie zaś mi-nimalizuje ją, czyli maksymalizuje straty systemu.

Sytuację konfliktową określa zatem następująca struktura: SYT ≡ ⟨S, O, R; Z, B⟩ oraz model gry: ( ) ⟩∈∈⟨=Γ YyXxyxFYXOS ,,,;,;, .

ZAKOŃCZENIE

Zamiast podsumowania warto być może posłużyć się wnioskami płynącymi z analizy dość szczególnego przypadku, a mianowicie katastrofy promu kosmicz-nego Challenger w 1986 r. W składzie Komisji Prezydenckiej badającej przyczy-ny katastrofy znaleźli się m.in. astronauta N. Armstrong, gen. dyw. D. Kutyna i słynny fizyk-noblista R. Feynmann.

Zgodnie z zaleceniami NASA stosowano jakościową ocenę ryzyka, zaś decy-zję o misji podejmowano, gdy zagregowany poziom ryzyka pozostawał na akcep-towanym poziomie.17 Feynmann zauważył, że podejmowanie decyzji w NASA: „… przypominało rosyjską ruletkę … prom latał przy erozji pierścieni i nic się nie działo. To sugerowało, że ryzyko nie jest już tak wysokie dla następnych lotów. Można było obniżyć nieco standardy, ponieważ ostatnim razem jakoś się udało… Udało się, ale nie należy tego procesu eksploatować”.18

Na podstawie analizy wielu przypadków stwierdza się, że w zarządzaniu pro-jektami najistotniejszą umiejętnością, jaką może posiąść menadżer projektu, jest zarządzanie ryzykiem. Skuteczne zarządzanie ryzykiem wymaga od menadżera aktywnej postawy i gotowości do opracowania planów awaryjnych, aktywnego monitorowania projektu i szybkiego reagowania w sytuacjach zagrożeń dla powo-dzenia przedsięwzięcia. Efektywne zarządzanie ryzykiem wymaga poświęcenia czasu i pieniędzy.

17 C. L. Pritchard, Zarządzanie ryzykiem w projektach, WIG-PRESS, Warszawa 2002.18 Ibidem, s. 237


RISK EVALUATION MODELS IN A CRISIS MANAGEMENT

Abstract. Investigations of the situation characterized by uncertainty and risk in the last century, particularly in situations of crisis and conflict, were carried out at different levels of generality and specificity. In this article, the methodological foundations of risk evaluation models in situations of threats to system security are described. The general decision model in circumstances of risk and uncertainty and statistical risk measurement methods for crisis management are depicted. The examples of the mathematical models of the risk evaluations are also presented.

Key words: risk, risk evaluation, risk management, analysis and assessment of the risk models, crisis management


DYLEMATY BADAŃ ZJAWISKA I POJĘCIA RYZYKA1

Tadeusz Teofil KaczmarekUczelnia Łazarskiego w Warszawie

Wydział Ekonomii i Zarządzania adres, e-mail: [email protected]; www.kaczmarek.waw.pl

Streszczenie: W opracowaniu tym został dokonany chronologiczny przegląd badań prowadzo-nych nad ryzykiem, a następnie analiza relacji występujących między teorią nauki w odniesieniu do ryzyka oraz wykorzystania metodologii naukowej w tej nowej dyscyplinie. W szczególności przedstawione zostało zagadnienie doskonalenia narzędzi pomiaru ryzyka. Prowadzone są rów-nież wstępne rozważania nad interdyscyplinarnym badaniem zdywersyfikowanego ryzyka. Przed-stawione zostały w nim strategie zmierzające do ograniczenia globalnego ryzyka i powstających zagrożeń dla środowiska naturalnego wykorzystując tu raport Human Choice and Climate Change. Nie można też było pominąć kwestii eksplozji informacji i jej wpływu na dalsze badania ryzyka, a także znaczenia modnych obecnie badań transdyscyplinarnych. Esej kończy próba odpowiedzi na pytanie dotyczące odpowiedzialności uczonych za skutki prowadzonych badań. Stanowi także wprowadzenie do badań nad filozofią ryzyka.

Słowa kluczowe: Zarządzanie ryzykiem, ujęcie interdyscyplinarne, metodologia badań nauko-wych, poszukiwanie pewności, narzędzia pomiaru ryzyka, teoria gier, globalne ryzyko, zmiany klimatyczne, eksplozja zasobów informacji, znaczenie badan transdyscyplinarnych.

WPROWADZENIE. – Z HISTORII RYZYKA

Refleksja, która nasuwa się badaczowi problematyki ryzyka jest złudna euforia, z jaką wkroczono w miniony XX wiek z nadzieją na niezwykłą pomyślność, pokój światowy i szybki rozwój gospodarczy. Pierwsza i druga wojna światowa obaliły mit o doskonałym społeczeństwie i szlachetnym ludzkim gatunku. Co więcej, powstała w nas wątpliwość co do tego, czy świat może się w ogóle bezpiecznie rozwijać. Równocześnie zaczęto sobie uświadamiać różne obszary ryzyka. Zaczęto też two-

1 Artykuł jest skróconą i zmodyfikowaną wersją fragmentu książki autora pt. Ryzyko i zarzą-dzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, (wydanie drugie), która została wydana przez Wydaw-nictwo Difin w 2006 r., s 13–47.


rzyć nową dyscyplinę nazwaną zarządzaniem ryzykiem (risk management), która w sposób logiczny, uporządkowany i w miarę spójny zajęła się zdywersyfikowanym ryzykiem. Między innymi zarządzanie ryzykiem rozszerzono na rynki kapitałowe, na których starano się zarządzać aktywami racjonalnie i w ten sposób unikać strat lub je minimalizować. Była to próba wyjścia poza zdarzenia przypadkowe i losowe.

Historia risk management obejmuje ważne zdarzenia ekonomiczne, polityczne, wojskowe, naukowe i technologiczne w minionym XX wieku. Przede wszystkim były to wojny, wynalazki techniczne, intensywny rozwój komunikacji. Inne przeło-mowe zdarzenia, to wielki kryzys lat trzydziestych, powstanie i upadek systemów totalitarnych (faszyzmu i komunizmu), wynalezienie i wyprodukowanie bomby atomowej, budowa elektrowni atomowych, zagrożenie ekologiczne oraz zjawisko globalnego ocieplenia. oraz szereg pojedynczych incydentów o charakterze nega-tywnym mających miejsce w różnych częściach świata. Wszystkie te zdarzenia wpływały na rozwój metod i teorii służących rozwojowi nowej dyscypliny z po-granicza zarządzania i nauk ekonomicznych, mianowicie zarządzania zdywersyfi-kowanym ryzykiem. W genezie jej rozwoju można wyróżnić kilka etapów kształ-tujących kierunek badań nad zjawiskiem ryzyka. Należy odnotować, że dyscyplina ta najintensywniej była rozwijana od samego początku w Stanach Zjednoczonych.

Pierwsza połowa XX w. – rozwój ubezpieczeń społecznych w postaci świad-czeń emerytalnych oraz utworzenie Tanker Insurance Company Ltd., jednego z pierwszych towarzystw ubezpieczeniowych o zasięgu globalnym. Był to sygnał dla przeniesienia ryzyka i odpowiedzialności indywidualnej na przedsiębiorców i rządy. Równocześnie wzajemne ubezpieczenia stały się dobrą i bezpieczną formą finansowania ryzyka. W tym samym czasie opracowano i wydano wyniki badań naukowe nad ryzykiem. Z pośród nich duże znaczenie uzyskały: dzieło Franka Knighta Risk, Uncertainty and Profit., J.M. Keynesa A Treatise on Probability oraz The Theory of Games and Economic Behavior autorstwa Johna von Neumanna i Oskara Morgensterna. Zasługą Knighta jest m.in. to, że oddzielił niemierzalną niepewność od mierzalnego ryzyka. Ostrzegł też przed możliwymi błędami pły-nącymi z prostej ekstrapolacji przyszłych zdarzeń w oparciu o zdarzenia z prze-szłości. W obszarze ryzyka dominują bowiem zdarzenia trudno przewidywalne. Keynes zwracając uwagę na zależność zdarzeń gospodarczych od prawa wielkich liczb przyczynił się do powszechniejszego stosowania rachunku prawdopodo-bieństwa w naukach ekonomicznych. Natomiast Morgenstern i von Neumann udowadniali użyteczność racjonalnego decydowania i uznali, że ważniejszym celem od chęci zwycięstwa jest dążenie do nie poniesienia strat.

W latach 50 XX w. rozwijano metody mierzenia ryzyka finansowego oraz zarządzania ryzykiem, w tym ubezpieczeniowe, które do dzisiaj mają swoje za-stosowanie. Wśród twórców, którzy przyczynili się do tego należy wymienić Harry Markovitza, Russella Gallaghera, Douglasa Barlowa2, Kennetha Arrowa

2 Szerzej: T. T. Kaczmarek, Zarządzanie zdywersyfikowanym ryzykiem w świetle badań interdy-scyplinarnych, Wydawca: Wyższa Szkoła Zarządzania i Marketingu w Warszawie, 2003 rok, s. 90–102.

30 Tadeusz Teofil Kaczmarek

i Sir Johna Hicksa. Dwaj ostatni w 1972 r. otrzymali nagrodę Nobla w zakresie nauk ekonomicznych udowadniając między innymi, że ryzyko można ubezpie-czyć, przyjmując niezawodne funkcjonowanie prawa wielkich liczb. W kolejnych dekadach powoływano różnego rodzaju jednostki zajmujące się kwestią ryzyka przede wszystkim na płaszczyźnie ekonomicznej. Były to: Risk and Insurance Management Society (RIMS) oraz jego siostrzane stowarzyszenie pod nazwą International Federation of Risk and Insurance Management Association (IFRI-MA), amerykańskie towarzystwo: The Society of Risk Analysis (SRA) wydające periodyk, a następnie jego europejski oddział E-SRA, Institute for Risk Manage-ment w Londynie i nieco później stowarzyszenie GARP: The Global Association of Risk Professional.

W 1990 r. Sekretariat ONZ autoryzował start INDOR, czyli The Interna-tional Decade for Natural Disaster Reduction. Był to dziesięcioletni program badania przyczyn i skutków katastrof naturalnych, w szczególności w krajach rozwijających się, a także sposobów zapobiegania tym katastrofom. Program ten został podsumowany w raporcie pt. Natural Disaster Management, w której syntetycznie przedstawiono przyczyny ryzyka, postępujące szybko zmiany pro-cesów społecznych, kwestię przewidywania zagrożeń i zmian, wreszcie sposoby zapobiegania im.3 Dwa lata później brytyjski Cadbury Committee opublikował wspomniany wyżej raport w Wielkiej Brytanii, wskazując, że rządy są odpowie-dzialne za prowadzenie polityki zarządzania ryzykiem. Podobne działania zostały podjęte w Kanadzie, Stanach Zjednoczonych, w Niemczech i we Francji, dając podstawę do zorganizowania procesu zarządzania ryzykiem na poziomie między-narodowym. Wykorzystując doświadczenia brytyjskie i kanadyjskie opublikowa-no w Australii i Nowej Zelandii pierwszą wersję Risk Management Standard – AS/NZS 4360: 1995 – (skorygowaną w 1999 r.), uwzględniając interdyscyplinarne podejście do ryzyka.

Istotne z punktu widzenia teoretycznego podejścia do kwestii ryzyka było wydanie książki P. L. Bernsteina: Against the Gods: The Remarkable Story of Risk4 w 1996 r., którą można nazwać kamieniem milowym na drodze do budowa-nia nowej dyscypliny, jaką jest zarządzanie ryzykiem. Bernstein językiem jasnym i zrozumiałym, dokonał syntezy tej złożonej i trudnej dyscypliny, przedstawił jej wybitnych prekursorów w przeszłości, pokazując korzyści, jakie mogą osiągnąć jednostki oraz przedsiębiorstwa, zarządzając swoim ryzykiem. W kolejnych latach ta dziedzina badawcza zaczęła wychodzić poza ramy ekonomii i matematyki i zna-lazła swoich zwolenników w naukach społecznych, rozwijających jej metodologię i zastosowanie.

3 International Decade for Natural Disaster Reduction, Report of the UN Secretary-General, General Assembly A/45/621, 16 Oct. 1990.

4 W Polsce książka ukazała się pod tytułem: Przeciw bogom. Niezwykłe dzieje ryzyka. Wy-dawca WIGPRESS Warszawa 1997.

31DYLEMATY BADAŃ ZJAWISKA I POJĘCIA RYZYKA

GENEZA BADAŃ NAD RYZYKIEM

Potrzeba prowadzenia naukowych badań nad ryzykiem narodziła się w cza-sach nowożytnych, ale profesjonalnym pomiarem i kontrolą ryzyka zaczęto się zajmować dopiero w połowie XX wieku.

Faktem bezspornym jest, że ryzyko towarzyszyło człowiekowi od zarania dziejów. Początkowo ograniczone możliwości podróżowania najpierw statka-mi, a potem koleją sprawiały, że ryzyko nie było jednak zbyt duże. Wiek XVI i XVII, to czas odkryć geograficznych, odkrywania i poznawania nowych lądów i nowych narodów. Zaczęto wówczas intensywnie rozwijać handel z odległymi krajami, czyli eksport i import, które są zwykle obciążone znacznym ryzykiem.5 Ale ryzyko równocześnie pozwala osiągać znaczne korzyści. Z nastaniem epoki kapitalizmu, zaczął się rozwój prognozowania, które wiąże podejmowanie ryzyka z osiąganiem zysków. Prognozowanie przyszłych zdarzeń było ważne przy po-dejmowaniu decyzji o składowaniu i wysyłaniu towarów do krajów zamorskich. Były to pierwsze kroki prowadzące do pomiaru ryzyka.

Początek powstania tej nowej dyscypliny łączy się z grami losowymi. W XVI wieku zaczęto zastanawiać się nad prawdopodobieństwem i przypadkowością. W XVII wieku teorią prawdopodobieństwa zainteresował się francuski uczony B. Pascal, który wspólnie z P. de Fermatem skonstruował metodę analizowania przyszłych zdarzeń. Procedura ta pozwalała wyznaczać prawdopodobieństwo możliwych wyników przy założeniu, że te wyniki są matematycznie mierzalne. Należy stwierdzić, że tylko człowiek nieroztropny podejmuje ryzyko w sytuacji, gdy reguły działania nie są jasno określone.

Pascal był matematykiem i filozofem. W 1654 roku przeżył mistyczne olśnie-nie i zaszył się w klasztorze Port Royal. Można przypuszczać, że nie porzucił on swoich zainteresowań naukowych. Grupa uczonych z Port Royal w 1662 roku opublikowała dzieło pt. Logika, czyli sztuka myślenia. Można w nim znaleźć fragment dotyczący pomiaru prawdopodobieństwa wyniku na przykładzie gry w monety. Naprawdę chodziło jednak o pewną analogię ze zdarzeniami zacho-dzącymi w przyrodzie. I tak, np. prawdopodobieństwo porażenia piorunem jest znikome, ale wielu ludzi żywi nadmierny lęk, słysząc grzmoty piorunów. Przy tej okazji sformułowana została uwaga o podstawowym znaczeniu: lęk przed niebezpieczeństwem powinien być proporcjonalny nie tylko do wielkości nie-bezpieczeństwa, ale także do prawdopodobieństwa, z jakim może ono nastąpić.

Zatem podejmowanie decyzji wymaga zarówno uwzględnienia siły, z jaką pragniemy osiągnąć konkretny rezultat jak i stopnia pewności dotyczącego praw-dopodobieństwa uzyskania oczekiwanego wyniku. Siła naszych pragnień, którą zaczęto później określać mianem użyteczności, stała się kluczowym pojęciem wszystkich teorii podejmowania decyzji i podejmowania ryzyka. Przy okazji rozważań nad prawdopodobieństwem warto zwrócić uwagę na aspekt filozoficzny

5 Por. T. T. Kaczmarek, Ryzyko w handlu międzynarodowym, ODDK Gdańsk 2004.


tych badań. Pascal w klasztorze Port Royal napisał książkę pt. Myśli, w której nawiązał do pewnej gry losowej, stawiając pytanie: jaką podjąć decyzję ? Jest to tzw. zakład Pascala, który zawiera się w pytaniu: Czy Bóg istnieje, czy też go nie ma? – Sprawa jest niezwykle złożona i rozum ludzki nie wiele może tu pomóc. Tak to narodziła się teoria decyzji. Teoria decyzji rozstrzyga, jak powinniśmy po-stąpić wówczas, kiedy nie mamy pewności co do przyszłego rozwoju wypadków i zdarzeń. Podjęcie decyzji w takich sytuacjach jest pierwszym nieodzownym krokiem w kierunku zarządzania ryzykiem. Jeżeli chodzi o istnienie Boga, to nie możemy przeprowadzić eksperymentu, który by udowodnił jego istnienie. Jedyna droga, którą rozporządzamy jest rozważenie przyszłych konsekwencji przyjęcia lub odrzucenia wiary w Boga. Równocześnie, nie możemy uchylić tego pytania, bo sam fakt, że żyjemy zmusza nas do wzięcia udziału w tej grze.6

METODOLOGIA BADAŃ NAUKOWYCH W ZAKRESIE RYZYKA

Rozważania nad ryzykiem koncentrowały się w na pojęciach wiedzy, pozna-nia, niepewności oraz obiektywnym i subiektywnym podejściem do niego. Już w starożytności, dla Sokratesa istota nauki tkwiła w poznaniu i wiedzy. Przed-miotem poznania dla niego oprócz rzeczywistości zewnętrznej był człowiek jako istota, która powinna umiejętnie korzystać ze swego rozumu dla osiągnięcia pełni szczęścia. Dla Platona podstawą nauki były pojęcia, ponieważ zawarta w nich wiedza była pewna i obiektywna. Uważał, że przedmiotem pojęć nie mogą być rzeczy, lecz idee. Rozwijając teorię nauki uznał, że metody empiryczne, jakimi posługują się badacze dostarczają wiedzy niepewnej, ponieważ empirycznie można stwierdzić tylko przemijające fakty, nauka natomiast szuka prawd po-nadczasowych.

Ważnym kryterium zaakceptowania wypracowanych metod i definicji jest zgodność uczonych co do przydatności, adekwatności i zgodności tych narzę-dzi z osiągniętymi wynikami badań. Dalszym krokiem jest dostosowanie metod badań nad ryzykiem do metod znanych z podręczników stosowanych w innych dyscyplinach naukowych. Narzędzia badawcze stosowane także przez innych badaczy posiadają bowiem wspólne cechy, zarówno jeżeli chodzi o metody jak i definicje. Bywa jednak, że występują trudności zwłaszcza wtedy, kiedy uzyskane wyniki pozostają w sprzeczności z wynikami uzyskanymi przy pomocy innych metod i narzędzi albo kiedy wręcz uniemożliwiają prowadzenie badań. Jednak uczony może odnieść sukces i osiągnąć założony cel, kiedy będzie dysponował odpowiednimi kryteriami prowadzenia badań. Badania nad ryzykiem dokonywały się w ramach trzech dyscyplin naukowych: nauk przyrodniczych, historyczno –hermeneutycznych i społecznych.

6 Zob. H. Jungermann, H.-R. Pfister, K. Fischer, Die Psychologie der Entscheidung. Eine Einführung, Heidelberg–Berlin, 1998, s.198.


Stąd w tematyce risk management występuje połączenie wielu elementów występujących w wymienionych powyżej trzech grupach. W tym m.in. przejawia się interdyscyplinarny charakter badań prowadzonych nad ryzykiem, obejmują-cych prognozę, interakcję i determinanty ludzkich zachowań. Uczeni badający ryzyko, dysponują pojęciami, definicjami i metodami odpowiednimi dla ba-dacza indywidualnego. W swej pracy naukowej koncentrują oni swoją uwagę na formalnych aspektach badań, a ponadto stosują metody badawcze zgodnie z ogólnie przyjętymi kryteriami. Interdyscyplinarność metodologiczna badań nad ryzykiem przyczynia się do podnoszenia jakości wyników tych badań, ale jednocześnie może utrudniać i wydłużać sam proces badawczy.

Metodyka ustala, co należy brać pod uwagę, aby zbadać określony rodzaj ryzyka, a w metodologii poszukuje się argumentów dla uzasadnienia, dlaczego dane ryzyko powoduje takie a nie inne skutki. Zmierza ona do ustalenia i ob-jaśnienia kryteriów, w oparciu o które rozstrzyga się o identyfikacji i szcze-gółowych właściwościach różnych rodzajów ryzyka. Ponadto, do metodologii należy weryfikowanie, porównywanie i systematyzowanie przyjętych strategii badawczych.

Naukowcy zajmujący się ryzykiem prowadzą badania, studiując i rozwijając dorobek poprzedników.7 Metodologia ryzyka nie została dotychczas przedstawio-na na poziomie meta. Gdyby jednak podjąć taką próbę, to mogłoby się okazać, że brak jest niezbędnych narzędzi. W teorii nauki nie zdołano dotąd opracować spójnego warsztatu badawczego odpowiedniego dla badań w tej dziedzinie. Sto-sowana w naukach przyrodniczych ogólna metodologia teorii nauki zakładająca, że istnieje ta sama wspólna metodologia badawcza, doprowadziła do licznych sporów oraz powstania wielu szkół, do których można zaliczyć m.in. Poppera, Kuhna i Lakatosa. Klasyczna teoria naukowego poznania jest ukierunkowana na badanie mechanicznego obrazu świata, zajmuje się opisem empirycznym przed-miotów przestrzennych, ich miejscem w przestrzeni oraz pierwotnymi cechami i właściwościami, czyli kształtem, wielkością i masą. Takie podejście jest jednak mało użyteczne w badaniu ryzyka, które wymaga odmiennego dynamicznego i interdyscyplinarnego podejścia. Ryzyko charakteryzuje się nieco innymi wła-ściwościami i podlega stałym zmianom. Zależy ono od uwarunkowań, w jakich występuje co niesie określone konsekwencje teoretyczne i poznawcze dla badań nad ryzykiem. Warto też zauważyć, że obszar ryzyka wymyka się niekiedy nie-którym prawidłom i zasadom logiki.8

7 Por. Th. S. Kuhn, Struktura rewolucji naukowych, Warszawa 2009, s. 17 i nast.8 Por. P. L. Berstein, Przeciw bogom. Niezwykłe dzieje ryzyka, WIGPRESS Warszawa 1997,

passim.


W POSZUKIWANIU PEWNOŚCI

Wiele decyzji jest podejmowanych przy niepełnych danych. Chcąc prze-widzieć bieg przyszłych zdarzeń odwołujemy się zwykle do doświadczeń lub próbek, które stanowią wielkość przeciętną lub uśrednioną. Prognozowanie przyszłości w XVII wieku stało się bezwzględną koniecznością dla odważnych przedsiębiorców. Stało się ono także jedną z najbardziej doniosłych innowacji w nauce ekonomii. Przejście od ustalania zdeterminowanych prawdopodobieństw matematycznych do szacowania prawdopodobieństwa niepewnych zdarzeń – wy-magało przezwyciężenia wielu barier.

Początek XVIII wieku przyniósł nowatorskie idee braci Bernoullich, a w tym teorię użyteczności. Teoria ta stawiała wymagania, aby osoba rozumna była w sta-nie mierzyć użyteczność w każdych okolicznościach, a także dokonywać wyboru i podejmować decyzje zgodnie z tą miarą użyteczności. Nie jest to jednak łatwe zadanie, ponieważ w wielu sytuacjach fakty nie są identyczne dla każdej jed-nostki. Jednocześnie poszczególne osoby nie dysponują identycznym zasobem informacji, a każda z nich nadaje informacjom inne znaczenie. Nawet najbardziej racjonalni ludzie spierają się niekiedy o znaczenie tych samych faktów.

Teorii prawdopodobieństwa stała się ważnym narzędziem prognozowania przyszłości. Jednym z pierwszych badaczy, którzy zajęli się związkami istnieją-cymi między prawdopodobieństwem a jakością informacji był Jakub Bernoullie.9 W 1703 roku postawił on pytanie, jak można ustalić prawdopodobieństwo na pod-stawie wyrywkowych danych. Na ten temat Jakub Bernoulli prowadził ożywioną dyskusję z G. Leibnitzem, który m.in. zauważył, że przyroda ustanawia prawi-dłowości, które mają swoje źródło w powtarzalności zdarzeń, przy czym odnoszą się tylko do większości przypadków. Można więc postawić pytanie: czy możemy dysponować wszystkimi potrzebnymi informacjami? Bernoulli wniósł istotny wkład w rozwiązanie kwestii wyprowadzania prawdopodobieństw z ograniczo-nych zasobów informacji, dostępnych w realnym życiu. Zasugerował rozwiązania wymagające przyjęcia założenia, że w podobnych warunkach, występowanie lub niewystępowanie pewnego zdarzenia w przyszłości będzie odpowiadało tym samym prawidłowościom, które zostały zaobserwowane w przeszłości. Od traf-ności przyjętych założeń zależy na ile skutecznie możemy wykorzystać pomiar i informację do prognozowania przyszłości. Dalsze badania kontynuował jego kuzyn Bernoulliego – Mikołaj wspólnie z Abrahamem de Moivrem, który uważał, że przy sprzyjających okolicznościach pomiar pozwoli nam istotnie zapanować nad niepewnością i poskromić ryzyko. De Moivre opracował matematyczne na-rzędzie, które umożliwiło szacowanie prawdopodobieństwa.10

9 Szerzej: G. Shafer,The Significance of Jacob Bernoulli’s Ars Conjectandi for the Philoso-phy of Probability Today, „Journal of Econometrics”, 75 (1), 1996, s. 15–32.

10 J. Brakel, Some Remarks on the Prehistory of the Concept of Statistical Probability, [w:] „Archive for History of Exact Sciences”, 16 (2), Heidelberg, 1976, s. 119.


W kolejnych dekadach doskonalono narzędzia pomiaru ryzyka w celu opano-wania niepewności. Badania były prowadzone m. in. przez F. Galtona (1822–1911). Wiedza, jaką udało mu się uzyskać oraz kilku innym badaczom, doprowadziły do powstania złożonych instrumentów pomiaru i kontroli ryzyka, które znajdują współcześnie zastosowanie w zarządzaniu ryzykiem finansowym przedsiębiorstw. Galton przekształcił statyczne pojęcie prawdopodobieństwa, które opierało się na losowości i prawie wielkich liczb, w proces dynamiczny. Zmiana i ruch od stanów skrajnych ku środkowi są stałe, nieuchronne i przewidywalne. Z uwagi na nieusuwalne uwarunkowania tego procesu żaden inny rezultat poza rozkładem normalnym nie jest możliwy. Siła napędowa tego procesu jest zawsze skierowana w stronę wartości przeciętnej i przywrócenia stanu normalnego. Regresja do śred-niej leży u podstaw prawie każdej formy podejmowania ryzyka i prognozowania przyszłości. Należy jednak zauważyć, że regresja do średniej może okazać się zawodną wskazówką w podejmowaniu decyzji. Regresja może bowiem być tak silna, że rzeczy nie pozostaną w spoczynku z chwilą, gdy osiągną próg wartości przeciętnej. Najczęściej oscylują one wokół średniej, nieregularnie odchylając się w obu kierunkach. Ponadto sama średnia nie musi być wartością stałą, tak że wczo-rajsza norma może ustąpić dzisiaj miejsca nowej normie, o której nic nie wiadomo.

P. L. Bernstein po przeanalizowaniu wielu interesujących przypadków z prze-szłości, doszedł do ważnej i równocześnie ostrożnej konkluzji.11 Stwierdził, że cała sztuka polega na tym, aby uświadomić sobie, że regresja do średniej jest tylko narzędziem, a nie zamkniętym systemem. Kiedy używa się jej do ekstrapolacji przeszłości w przyszłość, traci ona swoją wiarygodność. Nie należy liczyć na to, że regresja do średniej wpłynie na bieg wypadków, zwłaszcza, jeżeli stale nie będzie analizowana i weryfikowana zasadność przyjętych założeń, na których została oparta. F. Galton słusznie więc doradzał, aby nie bazować na wartości przeciętnej, lecz wszechstronnie badać zjawiska.12

O POTRZEBIE BADANIA I MIERZENIA RYZYKA

Podejmując ryzyko oczekuje się zazwyczaj określonego skutku. Nie ma jednak pewności, że uda się osiągnąć ten zamierzony. Nie mniej w decyzjach obarczo-nych ryzykiem zazwyczaj podejmowane są działania, aby na nie wpływać i kon-trolować przebieg określonego zdarzenia. Koncepcję przyczyny i skutku rozwinął J. H. Poincare. Uważał on, że bez ich wszystkie zdarzenia pogrążone byłyby w cha-osie, a nawet stałyby się skutkiem chaosu. Jedynie znajomość przyczyny pozwala w większym stopniu przewidzieć skutek, jednak nie da się do końca przewidzieć wszystkich konsekwencji. Niektóre zdarzenia, jawiące się jako zupełnie przypad-

11 P. L. Bernstein, op. cit.12 Z. Hellwig, Elementy rachunku prawdopodobieństwa i statystyki matematycznej, Wyd.

Naukowe PWN Warszawa 1998, s. 125 i nast.


kowe mogą takimi nie być, a ich przyczyny są po prostu trudne do uchwycenia. Trudne do ustalenia drobne zmiany mogą powodować ogromne skutki. Nasuwa się pytanie: jak precyzyjnych narzędzi potrzeba, aby te przyczyny wykryć?

Zarówno Laplace jak i Poincare dostrzegali trudności związane ze zdobywa-niem odpowiednich informacji niezbędnych przy korzystaniu z praw rachunku prawdopodobieństwa. Nie istnieje możliwość dotarcia i zgromadzenia wszystkich informacji przed podjęciem decyzji. Nie można również poznać do końca praw-dziwa wartość informacji i ich rzetelność lub obiektywność. Stąd częstym mecha-nizmem podejmowania decyzji jest opieranie się na sprawdzonych schematach działania lub intuicji. Większość informacji, które posiadamy jest zwykle niepełna i niekompletna stąd powinny być stale uzupełniane. W warunkach niepewności nie wybiera się pomiędzy odrzuceniem a przyjęciem hipotezy, lecz między jej odrzuceniem lub nieodrzuceniem. Jednak w sytuacji, kiedy prawdopodobieństwo popełnienia pomyłki jest większe od zera, danej hipotezy nie należy przyjąć. Nie ma możliwości ustalenia bezpiecznego stopnia niepewności, lecz za każdym razem należy decydować, jaki poziom niepewności może być zaakceptowany.

W 1921 w. F. Knight opublikował pracę pt. Risk, Uncertainty and Profit, w której zajął się podejmowaniem decyzji w warunkach niepewności. U pod-staw jego analizy znalazło się rozróżnienie pomiędzy ryzykiem a niepewnością. Jednoznacznie stwierdził, że niepewność była mylona z ryzykiem, tymczasem ryzyko jest kategorią mierzalną, natomiast niepewność nie. Knight twierdził, że rachunek prawdopodobieństwa jest zawodny, gdy chodzi o odzwierciedle-nie twórczej natury umysłu ludzkiego w obliczu tego, co niepewne. F. Knight uznał, że trudność przewidywania przyszłości wykracza poza niemożność sto-sowania formuł matematycznych. Jego zdaniem, aprioryczne rozumowanie nie jest w stanie wyeliminować z przyszłości czynnika nieokreśloności. Na koniec konkludował, że poleganie na wnioskach wyciągniętych z obserwacji częstotli-wości występowania zdarzeń w przeszłości jest wyjątkowo ryzykowne. F. Knight zauważył, że przedsiębiorcy prognozują przyszłe zdarzenia w oparciu o informa-cje z przeszłości i zwykle nie potrafią rozpoznać momentu, w którym warunki zaczynają się pogarszać lub poprawiać. Reagować zaczynają wówczas, kiedy pojawiają się negatywne zjawiska. W świecie biznesu dominuje element zasko-czenia. Dla Knighta istotnym powodem braku takiej możliwości jest to, że każde zdarzenie jest tak bardzo wyjątkowe, że w rzeczywistości nie ma dwóch takich samych zdarzeń lub liczba identycznych zdarzeń jest tak mała, że nie uda się ich uporządkować w sposób umożliwiający oszacowanie wartości rzeczywistego prawdopodobieństwa dla przypadku, który nas interesuje. To samo odnosi się do innych rodzajów aktywności, nie tylko biznesowych.13

Prawdopodobieństwo odnosi się do dużej liczby niezależnych obserwacji, dotyczących jednorodnych zdarzeń, takich jak np. rzuty kostką do gry. Natomiast, zdaniem Knighta, nigdy dotychczas nie wystąpiły dwa identyczne zdarzenia i nigdy

13 Por. F. Knight, Risk, Uncertainty and Profit, New York 1964, s. 226.


nie wystąpią. Można natomiast ogłaszać prognozy, że jakieś zjawisko w przyszłości się powtórzy z prawdopodobieństwem kilkudziesięciu procent. Błędy, jakimi są obciążone prognozy należy odróżniać od prawdopodobieństwa lub szansy. Utoż-samianie prawdopodobieństwa, w sensie przedmiotowym z pewnością, jest pozba-wione sensu i prowadzi do licznych nieporozumień.14 W szczególności można to odnieść do rynków finansowych, gdzie wszystkie decyzje odnoszą się do przyszło-ści, która jest trudno przewidywalna. Zmienność cen akcji i obligacji dowodzi, jak często oczekiwania są błędne i inwestorzy się mylą. Zmienność cen jest pochodną niepewności i musi być uwzględniana przy ocenie ryzyka inwestycyjnego.

Nie wdając się w szczegóły koncepcji ekonomicznej Keynesa, tworzącego w tym samym czasie co Knight, warto odnotować, że odnosił się on z pogardą do prawa wielkich liczb. Jego zdaniem fakt, że podobne do siebie zdarzenia występo-wały w przeszłości, wcale nie świadczy o tym, że powtórzą się one w przyszłości. Warunki gospodarcze podlegają ciągłym zmianom i dlatego wszelkie dane mają zastosowanie tylko do okresu, z którego pochodzą. W związku z tym stanowią one bardzo wątpliwą podstawę dla jakichkolwiek uogólnień. Przewidywanie zdarzeń przyszłych w oparciu o informacje z przeszłości może polegać na manipulacji. Według Keynesa nie istnieje taka gospodarka, w której przeszłość, teraźniejszość i przyszłość łączyłyby się w jedność. Raz podjęta decyzja stwarza zupełnie nowe warunki, które uniemożliwiają powrót do poprzedniego stanu. Podejmując decy-zje naprawdę zmieniamy świat. Światem rządzi nie tyle matematyczne prawdo-podobieństwo, ile niepewność.15

RACJONALIZACJA PODEJŚCIA DO RYZYKA

John von Neumann, wybitny fizyk i matematyk, swoją teorię gier strategicz-nych przedstawił w 1926 roku na forum Towarzystwa Matematycznego w Getyn-dze, a praca została opublikowana w 1928 roku. Według niego przegrana wynika z każdej strategii, której celem jest zwycięstwo, nie zaś uniknięcie przegranej. Bernstein zauważa, że po raz pierwszy von Neuman mówi o prawdopodobień-stwie przegrania jako o integralnej części zarządzania ryzykiem.16 Wraz z Oska-rem Morgensternem wspólnie przez kilka lat kontynuowali badania, które opu-blikowali w książce Theory of Games and Economic Behavior. Praca dotyczyła teorii gier i zastosowania jej w procesie podejmowania decyzji w całej gospodarce jak i w poszczególnych przedsiębiorstwach. Uczeni dokonali analizy przypadku osoby, która stanęła przed wyborem jednej z dwóch możliwości, podobnie jak w sytuacji wyboru pomiędzy orłem i reszką w grze w monety. Następnie zmie-niali kolejność preferencji wyboru i uwzględniali stopień satysfakcji podmiotów

14 Ibidem, s. 227.15 Por. J. M. Keynes, Treatise on Probability, N. York 1921, passim.16 P. L. Bernstein, op. cit., s. 210.


dokonujących wyboru. Oparli oni swoją pracę na jednym zasadniczym elemencie zachowania, a mianowicie zwycięstwie przypadającym osobie, która maksyma-lizuje swoją użyteczność.

W 1952 roku w Journal of Finance został opublikowany artykuł pt. Dobór portfela, którego autorem był Harry Markowitz.17 Głównym założeniem artykułu była teza, że portfel papierów wartościowych rządzi się zupełnie innymi prawami niż poszczególne papiery wartościowe rozpatrywane z osobna. Postrzegał on inwestorów jako podmioty dokonujące racjonalnych wyborów. Markowitz po-służył się programowaniem liniowym, do którego rozwoju w ogromnym stopniu przyczynił się von Neumann.18 Wykorzystał on czynnik ryzyka w konstruowaniu portfeli dla inwestorów, którzy postrzegali oczekiwaną stopę zwrotu jako rzecz pożądaną oraz wariancję stopy zwrotu jako efekt niepożądany. Jego teoria została zbudowana na połączeniu stopy zwrotu z wariancją.19 Przedstawiając przygo-towaną przez siebie strategię inwestycyjną Markowitz nie użył słowa ryzyko, natomiast wprost określił wariancję stopy zwrotu jako zjawisko niepożądane, której wielkość inwestor chce zminimalizować. Ryzyko i wariancja są u niego synonimami. Można powiedzieć, że von Neumann i Morgenstern zmierzyli uży-teczność, natomiast Markovitz zmierzył ryzyko inwestycyjne.

Markovitz przywiązywał ogromną wagę do dywersyfikacji portfela. Zastoso-wanie dywersyfikacji do redukcji zmienności jest zgodne z naturalnym, cechują-cym się awersją do ryzyka i dążeniem do tego, co jest pewne, a unikaniem tego, co nie jest pewne. Podkreślał, że gros inwestorów wybiera niższą oczekiwaną stopę zwrotu, jaką przynieść może zdywersyfikowany portfel inwestycyjny, zamiast sta-wiać wszystko na jedną kartę i dokonać bardziej ryzykownego wyboru w nadziei na większy zysk, zastępując przeczucia dotyczące niepewności – miarą statystyczną, Markowitz dokonał zmiany tradycyjnego sposobu doboru akcji w dość precyzyjną procedurę wyboru portfeli „efektywnych”. Określenie „efektywny” zarezerwował on dla portfeli łączących najlepsze akcje przy danej cenie z najmniejszą warian-cją. Oznacza to, że bez ryzyka nie ma zysku, ale nie należy wszystkiego stawiać na jedną kartę. Równocześnie warto zauważyć, że nie istnieje jeden efektywny portfel, który byłby bardziej efektywny niż wszystkie pozostałe. Metoda Marko-witza dzięki programowaniu liniowemu pozwala uzyskać obszerny katalog portfeli

17 Oryginalność Markovitza przejawiła się m.in. w tym, że w swoim artykule zrezygnował z przypisów, odnośników i danych bibliograficznych. W ten sposób naraził się wielu „uczonym”, których „naukowość” przejawiała się i niekiedy jeszcze przejawia się, w przesadnym powołaniu się na różne źródła, najczęściej wcale nie oryginalne ani też pierwotne.

18 Programowanie liniowe jest metodą pozwalającą na opracowywanie modeli matematycz-nych, dotyczących minimalizacji kosztów przy stałej wielkości produkcji lub maksymalizacji pro-dukcji przy stałych kosztach.

19 Wariancja jest wielkością statystyczną pokazującą, jak stopy zwrotu z aktywów odchylają się od wartości średniej. Z matematycznego punktu widzenia miara ta łączy się z odchyleniem standardowym i w praktyce oba te pojęcia są stosowane zamiennie. Im większa wariancja lub odchylenie standardowe względem średniej, tym mniej możemy polegać na średniej stopie zwrotu jako wyznaczniku prawdopodobnego wyniku.


efektywnych. Im większa jest oczekiwana stopa zwrotu, tym wyższe jest ryzyko. Opisywany dobór portfela radykalnie zmienił więc pracę osób odpowiedzialnych za zarządzanie inwestycjami. Jednak Markowitz zdawał sobie sprawę z trudności związanych z próbą praktycznego zastosowania opracowanej koncepcji.

Przy uwzględnieniu czynnika czasu relacje pomiędzy ryzykiem i zmienno-ścią zaczynają zanikać. Zmienność jest raczej szansą niż ryzykiem, bo to co traci na wartości, kiedyś może zyskać. Ryzyko należy badać w stosunku do pewnego punktu odniesienia lub pewnej minimalnej stopy zwrotu, którą inwestor chce przekroczyć. Jeżeli ryzyko stanowi okazję do stracenia pieniędzy, to nominalnie zerowa stopa zwrotu stanowi punkt odniesienia dla inwestora, który podejmuje się zadania zbudowania portfeli minimalizujących prawdopodobieństwo uzyskania ujemnej stopy zwrotu w danym okresie. Takie podejście wykracza jednak poza teorię Markowitza. Teoria Markowitza została poddana krytyce, co przyczyniło się do powstania nowych koncepcji oraz nowych zastosowań, które pewnie nigdy nie pojawiłyby się, gdyby nie jego nowatorska koncepcja.

NOWE TENDENCJE I KIERUNKI BADAŃ NAD RYZYKIEM

Badania prowadzone nad zdywersyfikowanym ryzykiem w drugiej połowie lat 90. XX wieku i na początku XXI wieku cechuje coraz intensywniejsze łącze-nie ryzyka ze środowiskiem naturalnym. Na pierwszy plan wysuwa się relacja: człowiek – środowisko oraz zmiany w środowisku. Ważna staje się koncepcja ryzyka i działania w warunkach narastającej niepewności przyszłych zdarzeń, przy czym najważniejsza jest globalna perspektywa i ryzyko związane z środo-wiskiem człowieka. Ponadto badania nad ryzykiem cechuje świadomość społecz-nego podejścia oraz wielowarstwowość tej problematyki, a także konieczność podejścia interdyscyplinarnego. Pomimo tej świadomości, nie zdołano dotychczas opracować jednej koncepcji badawczej ryzyka i jego uniwersalnej definicji. Co więcej, dziedzina badań prowadzonych nad ryzykiem jest niekiedy obszarem for-mułowania sprzecznych paradygmatów badawczych, rozbieżnych celów i ocen. Takie krytyczne podejście powinno jednak w perspektywie doprowadzić do po-zytywnych rozwiązań z korzyścią dla człowieka i jego środowiska.

Do spornych obszarów badań nad ryzykiem należy zaliczyć:• kwestię podejścia do nowych technologii, do zagrożeń i sposobów ich opa-

nowania,• odpowiedzialność za podejmowane decyzje obciążone ryzykiem,• realizację decyzji obciążonych ryzykiem i sposób ich wyjaśniania,• politykę wobec ryzyka,• kwestię trudnych do skalkulowania zagrożeń i możliwość ich ograniczenia,• zagadnienie konieczności i możliwości dostosowania zmian środowiska

społecznego do narastającego ryzyka, np. budowa potężnej tamy w Chi-nach, która spowoduje ogromne zmiany ekologiczne.


W celu przedstawienia współczesnego podejścia do badań nad zdywersy-fikowanym ryzykiem przedstawione zostaną wybrane kwestie, które dotyczą analizy globalnych zmian w świecie współczesnym z różnych perspektyw. W tym kontekście interesujący jest amerykański raport zatytułowany: The Human Cho-ice and Climate Change (HCCC)20, który stanowi istotne uzupełnienie badań prowadzonych nad zmianami klimatycznymi w świecie.21

Raport klimatycznego opiera się na założeniu, że ingerencje człowieka w sys-tem przyrody powodują zagrożenia wielkiej skali, które z racji swego globalnego zasięgu i nieodwracalności zmian, wymagają opracowania konkretnych strategii obronnych, a zwłaszcza mechanizmu wczesnego ostrzegania. Z uwagi na to, że nie istnieje prosta możliwość zabezpieczenia się przed globalnym ryzykiem, potrzebna jest spójna polityka zapobiegania im w wielu państwach. Nie jest to łatwe zadanie, ponieważ wywoływane przez działalność produkcyjną człowieka negatywne skut-ki można jednoznacznie ocenić dopiero po 50 a nawet 100 latach. Z drugiej strony, bez gotowości człowieka do podejmowania ryzyka nie jest możliwe dokonywanie wielu innowacji, a bez innowacji nie zostaną rozwiązane globalne problemy go-spodarcze i ekologiczne. Trzeba zatem działać z rozwagą i ostrożnością.

Mając na uwadze ograniczone możliwości rozwiązania tego problemu przez naukę, należy odradzać politykom stosowania tradycyjnej metody prób i błędów w odniesieniu do nowych rodzajów zagrożeń i ryzyka. Możliwość prowadzenia empirycznych badań nad skutkami globalnego ryzyka praktycznie nie istnieje. Niepewne są też efekty działań polityków w warunkach braku spójnej polityki ochrony środowiska. Prowadzona jest ona w warunkach niepewności, nieokre-śloności, co jednak nie wyklucza konieczności opracowania i stosowania kon-kretnych norm etycznych. Należy tu ponadto uwzględnić brak występowania w ekologii liniowych łańcuchów przyczynowo-skutkowych oraz dobrych narzędzi modelowania i symulowania zdarzeń w tym obszarze. Zatem naukowe prognozy w dużym stopniu są niepewne i wieloznaczne.

Pomimo wspomnianych ograniczeń istnieje przekonanie specjalistów, że uda się przy pomocy systemowej analizy ocenić i zmierzyć ryzyko związane z globalnymi przemianami, aby następnie je skutecznie ograniczyć przy pomocy narzędzi risk management. Do podstawowych elementów systemowej analizy zarządzania ryzykiem można zaliczyć:

• wyróżnienie specyficznych typów ryzyka w oparciu o prawdopodobień-stwo ich wystąpienia i wielkość wywołanych szkód, a także stopień pew-ności ich wyceny,

20 Welt im Wandel – Strategien zur Bewältigung globaler Umweltrisiken, Hauptgutachten 1998 Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen, Spring-er-Verlag, Berlin, 1999, XXIV, Vollversion: 378.

21 Istotne aspekty tego obszaru ryzyka przedstawiłem po raz pierwszy w książce pt. Zarzą-dzanie zdywersyfikowanym ryzykiem w świetle badań interdyscyplinarnych. Typologia i semanty-ka, Wydawnictwo WSZiM Warszawa 2003.


• analizę przyczyn, warunków brzegowych i rodzajów ryzyka oraz na-stępstw ich regionalnej specyfiki w interakcji: człowiek – przyroda – zmiany,22

• naukową ocenę zaistniałego ryzyka przez przyporządkowanie go do okre-ślonego typu ryzyka,

• przyjęte strategie działania oraz podejmowane decyzje,• zalecenia zmierzające do doskonalenia metod sterowania ryzykiem (ade-

kwatne narzędzia),• wskazówki, jak zarządzać nieznanymi rodzajami ryzyka. Jakkolwiek koncepcja ta mocno nawiązuje do tradycyjnego podejścia do

zarządzania ryzykiem, to jednak stara się zobiektywizować ryzyko przez nauko-wą jego ocenę, racjonalne zarządzanie nim i stosowanie adekwatnych narzędzi.

Spory wokół ryzyka prowadzone są w kontekście subiektywnego pojmo-wania ryzyka i jego komunikowania (objaśniania i wskazywania sposobów od-powiednich zachowań), przy czym zwraca się uwagę na odmienne kompetencje i intencje ekspertów oraz laików. Globalne ryzyko wymaga obywateli świado-mych ryzyka, przy czym ocena ryzyka i określenie stopnia jego akceptowalności należy do nauki, która dostarcza odpowiednich sposobów postępowania. Oceny ryzyka dokonuje się przy wykorzystaniu odpowiednich metod i wzorów mate-matycznych. Analiza czynników indywidualnych, społecznych i kulturowych, które pozwalają określić subiektywne ryzyko, umożliwia zrozumienie różnicy między ryzykiem obiektywnym i subiektywnym.

Autorzy raportu The Human Choice and Climate Change (HCCC)23, po-dobnie jak autorzy raportów narodowych, uwzględniają nową jakość potencjału zagrożeń w kontekście globalnych zagrożeń. Wspólne dla wszystkich badaczy jest znaczenie, jakie przywiązują do interdyscyplinarnych badań zmierzających do rozwiązania istniejących problemów. Ponadto zwracają uwagę na polityczne znaczenie i użyteczność wniosków, wynikających z raportów.

W raporcie HCCC badania zostały przeprowadzone z uwzględnieniem meto-dologii nauk społecznych. W centrum uwagi nie znalazło się pojęcie mierzalnego ryzyka technicznego, lecz zagadnienie ludzkich działań w warunkach niepewno-ści, w obliczu nowych zagrożeń.24 Nauki przyrodnicze nie potrafią przewidzieć działań, które należy podjąć w sytuacji, kiedy nawet udałoby się dokładnie prze-widzieć dynamikę i skutki zmian klimatycznych. Z punktu widzenia nauk spo-łecznych stwierdza się istnienie „społecznej świadomości”, która pobudza ludzi do stałej refleksji nad społecznymi uwarunkowaniami dokonujących się zmian.

W pierwszym tomie pt. The Social Framework, czterotomowego raportu, zawarta została analiza społecznych, kulturowych, politycznych i ekonomicz-

22 Analiza ryzyka i syndromu: człowiek – przyroda – zmiany, pozwala na naukową chociaż wycinkową ocenę rozwoju ryzyka w społeczeństwie, środowisku i technice.

23 Por. The Human Choice and Climate Change (HCCC), Columbus, Ohio, Batelle Press 1998.24 The Human Choice and Climate Change (HCCC), Columbus, Ohio, Batelle Press 1998, s. 26.


nych systemów w kontekście dokonujących się globalnych przemian. Autorzy skoncentrowali uwagę na interakcji pomiędzy nauką, polityką i społeczeństwem, a także na związku występującym pomiędzy dynamiką ludnościową i zmianami klimatu. Następna kwestia przedstawiona w raporcie, to koncepcja sprawiedli-wości, która kieruje się determinantami społecznymi i instytucjonalnymi.

W drugim tomie pt. Resources and Technology zostały poddane analizie zmiany klimatyczne oraz zachowania człowieka w trakcie korzystania z takich globalnych zasobów jak ziemia, woda, oceany i wybrzeża. Zbadano także za-leżność ilości zużywanej energii od struktur przemysłowych i społecznych oraz wprowadzanych zmian technologicznych. W świetle przeprowadzonych badań wykazano negatywny wpływ działalności ludzkiej na zmiany klimatyczne. Au-torzy raportu zauważyli, że zmiany klimatyczne nie stanowią jednak najważ-niejszego czynnika wpływającego na wykorzystanie zasobów wodnych i ziemi.

W trzecim tomie pt. The Tools for Policy Analysis przeanalizowane zostały tradycyjne instrumenty zarządzania ryzykiem i ocenione pod kątem ich skutecz-ności w rozwiązywaniu problemów zmian klimatycznych. Najpierw zbadano skuteczność ekonomicznej analizy pod kątem jej praktycznego znaczenia i moż-liwych ograniczeń. Punktem wyjścia we wszystkich analizach ekonomicznych była jednostka (człowiek) podejmująca racjonalne decyzje. Zbadano, w jakim stopniu paradygmat rational choice może zostać dostosowany do podejmowania decyzji na poziomie państwa i w skali międzynarodowej, przy wykorzystaniu technik symulacji i teorii gier. Ponadto autorzy zbadali implikacje dla kwestii ochrony środowiska, wynikające z rozdzielenia w tym paradygmacie racjonal-ności od wartości. Na koniec zajęli się ograniczeniami płynącymi z różnych narzędzi modelowania, a zwłaszcza potencjału integrated risk assessment. We wnioskach zwrócono uwagę na normatywny wymiar dominującej koncepcji racjonalności oraz jej ograniczone znaczenie w odniesieniu do analizy, oceny i radzenia sobie ze zjawiskiem globalnych przemian.

W czwartym tomie pt. What have we learned? zawarta została synteza prze-prowadzonych badań i postawione zostało pytanie, w jakim stopniu konfrontacja ze zjawiskiem zmian klimatycznych stanowi wyzwanie dla nauk społecznych i jakie zalecenia wynikają dla decydentów z przeprowadzonej analizy. Wyeks-ponowano konieczność odpowiedzialnej kooperacji socjologów z politykami w znalezieniu rozstrzygnięcia kwestii dynamiki przemian społecznych oraz ustalenia znaczenia lokalnych rozwiązań dla realizacji globalnych celów w od-niesieniu do środowiska i społeczeństwa.

Na pierwszym miejscu w raporcie znalazła się kwestia działania jednostki i podejmowania bieżących decyzji w warunkach niepewności oraz problematyka dotycząca przyszłych decyzji obciążonych dużym ryzykiem. Dalsze kwestie dotyczyły świadomych i nieuświadomionych warunków działalności człowie-ka, a także społecznej odpowiedzialności związanej z naukowymi badaniami. Z tej perspektywy można by zakwestionować obiektywizm badania i oceniania ryzyka.


OBIEKTYWIZM BADAŃ PROWADZONYCH NAD RYZYKIEM

W badaniach prowadzonych nad ryzykiem można wyróżnić dwie postawy: pierwszą – podejście obiektywne i drugą – wątpienie metodyczne, czyli podej-ście refleksyjne. W przedstawionych powyżej raportach te dwie postawy zna-lazły zastosowanie. W pierwszym podjęta została próba opisania i wyjaśnienia rzeczywistości przy wykorzystaniu probabilistycznego pojęcia ryzyka według tradycyjnej koncepcji quasi–deterministycznej, a w raporcie zwrócono uwagę na aspekt niepewności i zmian w badanej rzeczywistości.

Podejście obiektywne opiera się o pojęcie człowieka racjonalnego, czyli homo oeconomicus, natomiast podejście refleksyjne, dostrzegając pewien deficyt tej postawy uniemożliwiającej kompleksowe opisanie rzeczywistości, uważa że nie nadaje się ono do wyjaśnienia zachowań jednostki ludzkiej. Nauki społecz-ne pełnią funkcję pomocniczą, natomiast nauki ścisłe są najbardziej skuteczne w rozwiązywaniu problemów związanych z ryzykiem i środowiskiem. Podejście obiektywne wychodzi z założenia, że istnieje możliwość poznania obiektywnej rzeczywistości, i że jest to najważniejsze zadanie, zwłaszcza dla nauk ścisłych. Badanej rzeczywistości przyznaje się priorytet i jest ona podstawą do prowadzenia racjonalnej polityki społecznej. Podstawowym zadaniem nauki jest w tym ujęciu analiza społecznych konstrukcji obiektywnej rzeczywistości.

Pomimo braku spójności, a nawet sprzeczności występujących w przedsta-wionych wyżej koncepcjach, można w nich jednak znaleźć pewne podobieństwa. Jednej i drugiej, przepisuje się ważną rolę w rozwiązywaniu prezentowanej wyżej problematyki, a do ryzyka podchodzi się z optymizmem. W podejściu obiektyw-nym wykorzystywane są ulepszone narzędzia analizy i oceny nowych rodzajów ryzyka, a postęp technologiczny ma dostarczać narzędzi niezbędnych do skutecz-nego pokonania nowych zagrożeń.

W podejściu pesymistycznym występuje sceptycyzm i powątpiewanie co do skuteczności sił samouzdrowieńczych, tkwiących w technice i systemach spo-łecznych. Powątpiewa się również w pozytywną rolę nauki. W ideologii postępu i wzrostu gospodarczego państw uprzemysłowionych pesymiści dopatrują się źródeł ryzyka i zagrożeń dla środowiska, a nawet uważają, że należy odejść od paradygmatu nieograniczonego wzrostu gospodarczego i od nowa ustalić system wartości ekonomicznych i społecznych.

EKSPLOZJA INFORMACJI I JEJ WPŁYW NA BADANIA NAD RYZYKIEM

Badania nad ryzykiem prowadzone w ostatnim dziesięcioleciu dotyczą jego płaszczyzny indywidualnej, instytucjonalnej i społecznej. Kładzie się silny nacisk na konsekwencje materialne podejmowanych decyzji obciążonych ryzykiem. Natomiast na dalszym planie znajdują się możliwe skutki społeczne i kulturowe podjętych decyzji obciążonych ryzykiem. Należy zatem postulować konieczność


podjęcia badań naukowych nad koncepcjami zachowań społecznych, których skutki dotyczą przyszłych pokoleń. Obserwuje się przecież w życiu prywatnym, zawodowym i społecznym zachowania i decyzje obciążone znacznym ryzykiem. Przy tym niezwykle trudno jest przewidzieć ich skutki, a są one tym bardziej niepewne, im bardziej odległy jest horyzont czasowy. Powstaje zatem pytanie, czy przyszłe społeczeństwo można ex ante dowolnie kształtować? I czy uda się je uwolnić od ryzyka?

Badając ryzyko należy próbować wpływać na los i kształt przyszłych zda-rzeń, co nie jest łatwym zadaniem. Nie wiadomo, jakie wartości i cele, będzie przyszła generacja chciała zaakceptować. Wydaje się jednak, że strategia rozwoju społecznego w ujęciu globalnym, wymusi zachowania bardziej kompromisowe, które pozwolą naszej cywilizacji przetrwać.

Nauka, zdaniem niektórych badaczy, skupia się obecnie nie na badaniu pod-stawowych praw natury, lecz na praktycznych zastosowaniach, mając na uwadze zlecenia klientów i osiągnięcie określonych korzyści.25 Dyscypliny naukowe nie stanowią już ram formalnych dla badań. Uczeni mają dzisiaj możliwość prowa-dzenia badań interdyscyplinarnych, jak to ma miejsce w przypadku badań nad ryzykiem. Problemy te rozwiązywane są zwykle drogą eksperymentów, a wiedza transdyscyplinarna posiada własne struktury teoretyczne i metody badawcze. Uzyskiwane wyniki są przekazywane nie kanałami urzędowymi, lecz są od razu komunikowane uczestnikom procesu badawczego.

Post-normal Science oznacza jakościową zmianę w nauce i uważa się, że spowoduje ona rewolucję, powodując równocześnie zmianę definicji przedmiotu badania i metod badawczych. Zmiany instytucjonalne w nauce prawdopodobnie spowodują także zmiany epistemologiczne, które trudno jest w tej chwili określić.

Zmiany, o których mowa, najszybciej dokonują się w Stanach Zjednoczo-nych, gdzie przemysł współpracuje ściśle z uniwersytetami w formie podobnej do Venture Capital. Zakłady przemysłowe zyskują na elastyczności płacąc za badania (zwłaszcza podstawowe) uniwersytetom, nie muszą budować własnych laboratoriów u siebie, ani też angażować wysokopłatnych naukowców.26 Proces ten dokonuje się w ramach globalizacji badań. Wypada się jednak zastanowić nad tym, jakie konsekwencje w przyszłości będzie miało ingerowanie przemysłu w programy badawcze realizowane przez uniwersytety. Czy wartość akademic-kich badań straci na jakości i na znaczeniu? Czy pozostaną one obiektywne?27

W Polsce po 1989 roku powstało kilka instytutów i kilkadziesiąt firm do-radczych, które jednak nie są przygotowane jeszcze do prowadzenia samodziel-nych badań i korzystają często z badań prowadzonych na wyższych uczelniach

25 M. Gibbons, The New Production of Knowledge, Cambridge MIT-Press 1994, s. 4 i nast.26 M. Zgorzelski, Hamburgery ze świętej krowy. Szkice o amerykańskiej teorii i praktyce za-

rządzania, Oficyna Ekonomiczna Kraków 2002.27 Taką drażliwą sprawą w płaszczyźnie moralnej i etycznej stały się badania genetyczne

prowadzone na niektórych uniwersytetach amerykańskich finansowanych przez przemysł.


państwowych i prywatnych oraz na uniwersytetach. Podobna sytuacja panuje we Francji i w Niemczech, gdzie badania dotyczące nauk przyrodniczych objęte są współpracą z przemysłem, natomiast nauki humanistyczne pozostają tradycyjnie w uniwersytetach.

Rosnące znaczenie badań transdyscyplinarnych łączy się z przedstawionymi powyżej zmianami organizacyjnymi w obszarze nauki. Oznacza to, że nauka posiadająca własne teoretyczne struktury oraz metody badawcze nie mieści się już w ramach jednej dyscypliny. Należy jednak odróżnić transdyscyplinarność od interdyscyplinarnosci. Trudno jest wprawdzie ustalić jakąś wyraźną i jednoznacz-ną granicę, ponieważ z jednej strony postulowana jest specjalizacja w oderwaniu od tradycyjnych dyscyplin, a z drugiej strony powstaje typ nauki ukierunkowanej na praktykę, który łączy kilka dyscyplin. Proces specjalizacji znajduje wyraz w tworzeniu nowych sekcji specjalistycznych towarzystw naukowych, w nowych tytułach czasopism i nazwach katedr. Należy mieć świadomość tego, że im więk-sze będzie rozdrobnienie i specjalizacja, tym szybciej ujawni się potrzeba łączenia tych wąskich specjalności. W szczególności dotyczy to badań nad środowiskiem, zmianami klimatycznymi i skutkami nowych technologii, które ujawnią się za kilkadziesiąt lat. Są to tzw. integrated assessment studies, w których łączy się badania uczonych z zakresu fizyki, chemii, meteorologii, socjologii, psychologii, ekonomii. O tym, czy wyniki badań zostaną zaprezentowane jako interdyscypli-narne decydują ambicje uczonych prowadzących te badania.

Transdyscyplinarności wymagają badania nad ryzykiem występującym w śro-dowisku naturalnym np. dotyczącym zmian klimatu czy przy ocenie możliwych konsekwencji stosowania nowych technologii. W przypadku badań prowadzonych nad zmianami w środowisku i klimacie stwierdza się, że ten ważny obszar badań jest wypadkową działań polityków i uczonych. Rządy, stowarzyszenia ekologów i organizacje, jak np. UNESCO utworzyły międzynarodowe programy badawcze: Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), w ramach którego regular-nie dokonuje się uzgodnień i wytycza kierunki badań, World Climate Research Programme (WCRP), International Council of Scientific Unions (ICSU), World Meteorological Organization (WMO) oraz Intergovernmental Oceanographic Commission (IOC), International Geosphere-Biosphere Programme (IGBP) oraz Human Dimensions of Global Environmental Change Programme (HDP). W ramach tych licznych programów dokonuje się ujednolicania danych, standa-ryzacji pomiarów, metodologii, które umożliwiają ponadnarodową komunikację i przekazywanie politykom uzyskanych informacji. Finansowanie ma charakter międzynarodowy i budżety obejmują ogromne kwoty. Poszczególne programy są inicjowane przez uczonych oraz instytucje ponadnarodowe. Uczeni i polity-cy ustalają cele i priorytety badawcze, a także dzielą środki na cele badawcze i doradcze. Badania są prowadzone przez długi okres czasu, jednak nie stanowią pilnego priorytetu dla polityków stąd ma miejsce powolny postęp w ochronie śro-dowiska naturalnego. Jednocześnie uczony powinien mieć na uwadze możliwość implementacji osiąganych wyników, co dotyka preferencji grup pozostających


poza systemem nauki i technologii. Otwarta pozostaje kwestia uznania i zaak-ceptowania wyników badań przez inżynierów, prawników i ludzi biznesu. Chodzi bowiem o prawny aspekt konsekwencji prowadzonych badań i eksperymentów, na przykład klonowania. Wszystko to dzieje się w warunkach niepewności i ryzyka. W związku z tym wśród uczonych pojawia się dążenie do prowadzenia badań w ramach normal science w małych zespołach badawczych. Mają to być zespoły hybrydowe, funkcjonujące w obszarze pomiędzy nauką, polityką i mediami.

Inne nie mniej „trudne” dziedziny to m. in. biotechnologia, zdrowie, gdzie istnieje otwarta kwestia subiektywnej i społecznej oceny ryzyka. W jakim za-kresie podlega ono kryteriom ekonomicznym, politycznym i społecznym? O ile na uczonych spoczywa społeczna odpowiedzialność za prowadzone badania to korzyści często przypadają zakładom produkcyjnym, a przede wszystkim koncer-nom międzynarodowym. Przemysł czeka na efekty badań, które pozwalają mak-symalizować zyski, a niekoniecznie minimalizują ryzyko różnego pochodzenia.

We współczesnym świecie można obserwować procesy unaukowienia poli-tyki, upolitycznienia nauki i upublicznienia nauki poprzez media. Unaukowienie polityki dotyczy zainteresowania polityków problematyką środowiska, zdrowia, energii i technologii, chociaż ich wiedza jest płytka i powierzchowna w tych dziedzinach. Jest to obszar medialny, ponieważ krzyżują się tu elementy nauki i polityki, a poza tym interesują się tym przeciętni obywatele. Można więc na tym zbić kapitał polityczny, zwłaszcza w kampaniach wyborczych. Upolitycznienie nauki ma miejsce w płaszczyznach, w których chodzi o uniwersalne wartości, jak godność człowieka, jego zdrowie, bezpieczeństwo i wolność osobistą oraz rolę państwa w zapewnieniu ich. Prawo narzuca obowiązek uwzględniania naj-nowszego stanu wiedzy. Zagwarantowanie rozwoju nauki i ocena jej zgodności z prawem, nadaje jej specyficzne cechy polityczne, kiedy np. wskazanie na czyn-nik ludzki w zakresie zmian klimatycznych skłania polityków do działania. Rządy i organizacje polityczne wykorzystują naukę do legitymizacji własnych interesów. Dlatego też w walce o argumenty konkurują w ośrodkach naukowych o pierw-szeństwo w otrzymaniu najnowszych wyników badań. Naukowe rozbieżności i sprzeczne stanowiska uczonych są wykorzystywane przez polityków dla ich własnych celów, np. w dyskusjach nad energią atomową, szkodliwością promie-niowania, skutkami AIDS, BSE, genami itp. Wiąże się to również ze wspomnia-nym unaukowieniem polityki, co ma ułatwiać rządom podejmowanie trudnych decyzji. Instytucjonalna wiedza wskutek upolitycznienia traci swój obiektywizm, ale nie oznacza to, że nauka nie dąży do prawdy.

Wzrost znaczenia mediów w kształtowaniu świadomości publicznej prowa-dzi w coraz większym zakresie do upublicznienia nauki w mediach. Wiadomości podawane w środkach masowego przekazu legitymizują politykę i polityków. To samo odnosi się do relacji: nauka – media. Rosnąca zależność nauki od mediów przejawia się w różny sposób, a m.in. w staraniach o profesjonalizację dziennikar-stwa naukowego poprzez tworzenie stanowisk rzeczników prasowych w instytu-tach naukowych. Inną formą są dyskusje prowadzone w mediach o zagrożeniach


i zdywersyfikowanym ryzyku oraz kierowanie uwagi na potrzebę lub konieczność podejmowania odpowiednich działań ze strony polityków. Media eksponują ten aspekt, mówią o coraz większej liczbie zagrożeń, ich zasięgu i coraz horyzoncie czasowym możliwych negatywnych następstw. Obiektywnie twierdząc bez me-diów opinia publiczna nie dowiedziałaby się o rezultatach wielu badań naukowych i efektach wielu decyzji politycznych, które mogą nastąpić w przyszłości.

ZAKOŃCZENIE

Koncepcja społeczeństwa informacyjnego określanego też społeczeństwem wiedzy wskazuje na znaczenie nauki, dostępu do informacji i nowych technologii w podnoszeniu świadomego życia człowieka. Koncepcja społeczeństwa ryzyka uwydatnia wzrost niepewności i zagrożeń będących następstwem m. in. postę-pu technologicznego. Wieloletnie badania nad ryzykiem i doskonalenie metod jego pomiaru nie zlikwidowały dylematów związanych z tym zjawiskiem i jego definiowaniem. Wydaje się, że jedynie transdyscyplinarne i interdyscyplinarne ujęcie ryzyka jest metodą pozwalającą na właściwe uchwycenie jego złożoności, zmienności i dynamiki.

DILEMMAS IN RESEARCH ON RISKS AS A PHENOMENON AND A CATEGORY OF ANALYSIS.

Abstract. The study begins with a chronological review of research on risk in various countries and then investigates relationships between the general scientific theory and the use of scientific methodology in this discipline. In this part of the essay, focus is on the essence of experiential learning in relation to diversified risks. The issue is presented primarily to improve risk measure-ment tools. Another point of the essay is to indicate an interdisciplinary study of diversified risks, including strategies to limit global risks, and emerging risks to the environment. In this context, the Human Choice and Climate Change Report is presented with new methods for testing risk. Studies under risk and risk management are perceived as transdisciplinary with an assumption that this approach is more complete than an interdisciplinary one. The essay concludes with a discussion of the responsibility of scientists for further research on risk and the consequences of progress in science. It is also an introduction to research on the philosophy of risk.

Key words: risk management, interdisciplinary approach, global risk, climate changes, diversified risk, transdisciplinary research.


KONCEPCJE RYZYKA W BADANIU STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH1

Anna MoraczewskaUniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

Wydział Politologii, Zakład Stosunków Międzynarodowych adres, e-mail: [email protected]

Streszczenie. Tematem artykułu jest ryzyko, traktowane jako kategoria badawcza – z szeroko opracowaną bazą metodologiczną i możliwością jej zastosowania w analizie współczesnych sto-sunków międzynarodowych. Przedstawione zostały propozycje definicji wypracowane przez róż-nych znawców „ryzyka” oraz wyniki raportów wybranych organizacji, które po pierwsze coraz powszechniej stosują analizy ryzyka w swoich opracowaniach i po drugie są źródłem istotnych in-formacji służących budowaniu strategii bezpieczeństwa międzynarodowego. Celem artykułu jest zwiększenie zainteresowania naukowców zastosowaniem kategorii ryzyka do badań w stosunkach międzynarodowych.

Słowa kluczowe: ryzyko, koncepcje ryzyka, rodzaje ryzyka, raporty o ryzyku, współpraca państw w dziedzinie zarządzania ryzykiem

WSTĘP

Ryzyko, jego analiza i zarządzanie nim stały się istotną kategorią badawczą społeczeństwa post-modernistycznego. Znaczący wkład w rozwój studiów nad ryzykiem w naukach społecznych miały prace Ulricha Becka’a, Anthona Gid-densa, Franka Knighta, Marry Douglas, Scheily Jasanoff, a także Briana Wynne, choć liczba badaczy tego zjawiska jest znacznie większa. W nauce o stosunkach międzynarodowych badania ryzyka nie są zbytnio popularne. W swej genezie toczyły się debaty między podejściami krytycznego realizmu, konstruktywizmu i post-strukturalizmu. Ich głównym tematem było ontologiczne pytanie o istnienie ryzyka lub jego nieistnienie oraz epistemologiczny dylemat jego obiektywizmu.

1 Artykuł powstał w ramach realizacji grantu badawczego finansowego przez Narodowe Centrum Nauki, Nr 2011/03/D/HS5/02 501.


Ryzyko jest związane z niepewnością, która stanowi punkt wyjścia do jego analizy. Wzrost złożoności współczesnych stosunków międzynarodowych po-przez zwiększenie liczby i rodzajów podmiotów, a tym samym interakcji między nimi, wpływają na wzrost ich skomplikowania i zależności i większą niepewność co do przyszłości. Jednocześnie podniesienie poziomu świadomości istnienia ry-zyka oraz możliwości gromadzenia i przetwarzania informacji wpłynęły na rozwój modeli redukowania owej niepewności do poziomu kontrolowanego, w jakimś stopniu, ryzyka.

Analiza ryzyka w uproszczonym ujęciu dotyczy zbadania prawdopodobieństwa wystąpienia pewnego zjawiska oraz ustalenia jego konsekwencji. Jest związana z po-jęciem szeroko rozumianego bezpieczeństwa i ma na celu określenie determinantów i wielkości prawdopodobnych strat oraz sposobów ich eliminowania. Większość analiz nad ryzykiem w dziedzinie stosunków międzynarodowych koncentruje się wokół skutków globalizacji (globalization of fear), terroryzmu i ekologii. Naukowe analizy ryzyka mają również swoje zastosowanie w badaniach nad wykorzystaniem nowych technologii, GMO, tworzeniem systemów zabezpieczających państwowe sieci informacyjne przed cyberterroryzmem i hakerstwem, ryzykiem epidemiolo-gicznym czy ryzykiem wynikającym z wyczerpywania się zasobów naturalnych. Istotnymi kwestiami, jednak rzadziej podejmowanymi w analizach ryzyka, są np. identyfikacja słabych miejsc w państwach narażających je na destabilizację lub stanowiących źródło zagrożenia2, czy też wpływ organizacji międzynarodowych w regulowaniu ryzyka między państwami np. przy nadmiernym zadłużenia państw na rynku finansowym. Zastosowanie tej metody badawczej ułatwia identyfikację przyczyn zjawiska tzw. państw upadłych (failed states) i budowanie modeli decy-zyjnych zabezpieczających przed nim lub łagodzących jego skutki.

Kwestią wymagającą badań jest określenie istoty ryzyka i metod zarządzania nim, które kształtują decyzje na poziomie państwowym i międzynarodowym. Co-raz więcej organizacji międzynarodowych wykorzystuje wybrane modele analizy ryzyka w zakresie swojej działalności, MFW – pożyczek, WTO – umów handlo-wych, ONZ – akcji pomocowych, a także są one elementem umów bilateralnych i multilateralnych między państwami np. w dziedzinie środków sanitarnych i fi-tosanitarnych dotyczących przewozu towarów przez granice, czy udostępniania list pasażerów samolotów między państwami ze względu na zagrożenia terrory-styczne. Zostały również wypracowane międzynarodowe standardy zarządzania ryzykiem, które są wykorzystywane przez podmioty w różnych płaszczyznach stosunków międzynarodowych.

2 Te kwestie dużo częściej znajdują się w sferze tzw. zarządzania kryzysowego na pozio-mie państwa i obejmują m.in. powoływanie stałych lub tymczasowych jednostek zajmujących się zarządzaniem kryzysowym wobec określonego zdarzenia poprzez zapobieganie, przejmowanie kontroli nad nim, usuwanie skutków. Nie jest ono tożsame z pojęciem zarządzania ryzykiem, choć wydaje się, że wspomniane zjawiska wychodzą poza granice państwa i są uwarunkowane również czynnikami zewnętrznymi (np. kryzys finansowy na świecie, wzrost lub spadek cen ropy naftowej) i tym samym wymagają bardziej złożonych mechanizmów prewencyjnych.

50 Anna Moraczewska

O ile jednak w działaniach aktorów stosunków międzynarodowych możemy znaleźć strategie wykorzystujące mechanizmy analizy i zarządzania ryzykiem, o tyle rzadko stosowane są one jako metoda badawcza współczesnych stosunków międzynarodowych. Biorąc pod uwagę dość szeroko wypracowane metody ana-lizy ryzyka w takich dziedzinach jak ekonomia czy bezpieczeństwo, wydaje się, że stanowią one również cenny instrument badawczy stosunków międzynarodo-wych. Stąd celem niniejszego artykułu jest ukazanie istoty ryzyka w tej dziedzinie wiedzy i wskazanie płaszczyzn analizy ryzyka, które już stały się przedmiotem debat na poziomie międzynarodowym.

KONCEPCJE DOTYCZĄCE RYZYKA

Ze względu na heterogeniczną istotę ryzyka, sformułowano kilkanaście definicji tego pojęcia. Może być ono badane w różnych kontekstach, jako nie-bezpieczeństwo, prawdopodobne zagrożenie, czy niepewność, czasem również w kategoriach pozytywnych – jako szansa osiągnięcia zysku.3 Częściej jednak ujmowane jest jako strata będąca konsekwencją wystąpienia zjawiska o cechach negatywnych (pożaru, trzęsienia ziemi, ataku terrorystycznego) lub jako praw-dopodobieństwo braku osiągnięcia zamierzonego celu (np. zysków inwestycyj-nych, poprawy stanu środowiska, obniżenia poziomu wody w czasie powodzi). Ryzyko nie powinno być jednak utożsamiane z pojęciem zagrożenia, ale jedynie możliwością jego zaistnienia.

Problemy definicyjne wynikają z różnych podejść w badaniu ryzyka, jako zja-wiska istniejącego obiektywnie lub konstrukcji subiektywnej. Można stwierdzić, że trudno jest zachować obiektywizm w przewidywaniu przyszłości, która nie może być do końca poznana, szczególnie jeżeli istniej wiele zmiennych. Dlatego dwoma istotnymi elementami w analizowaniu ryzyka są niepewność i wiedza. Charles Yoe wyróżnia niepewność co do wiedzy i niepewność pochodzenia na-turalnego. Pierwsza z nich może zostać zredukowana dzięki badaniom, zbieraniu i analizowaniu danych, tworzeniu lepszych modeli analitycznych, uzupełnianiu braków w informacjach, ciągłym uaktualnianiu ich i poprawie błędnych założeń. Natomiast niepewność pochodzenia naturalnego jest niepewnością losową, sto-chastyczną i nie może być zredukowana w wyniku gromadzenia i optymalizo-wania analizy informacji.4 Tadeusz Kaczmarek twierdzi jednak, że w odniesieniu do tzw. ubezpieczonego ryzyka, wywodzącego się z teorii ubezpieczeń, zjawiska niepewności mogą być kwantyfikowane w oparciu o statystyczne prawdopo-

3 W przypadku oczekiwania jakichś korzyści, np. na rynku finansowym, mamy do czynienia z tzw. ryzykiem spekulacyjnym, gdzie istniej określony stopień niepewności uzyskania zysków.

4 Ch. Yoe, Principles of Risk Analysis: Decision Making Under Uncertainty, Boca Raton 2012, CRC Press, s. 29

51KONCEPCJE RYZYKA W BADANIU STOSUNKÓW MIĘDZYNARODOWYCH

dobieństwo zaistnienia niebezpieczeństwa.5 Zachodzi więc sprzężenie między niepewnością i wiedzą polegające na tym, że rozwój wiedzy, w tym metod ba-dawczych, analiz danych, schematów działań wpływa na lepsze poznanie sytuacji niepewnych i pozwala na ich kształtowanie.

Z drugiej strony w analizie ryzyka wykorzystywane są dane statystyczne, jak np. częstotliwość występowania danego zjawiska, ocena strat i ich wpływu czy siły sprawcze. Ryzyko jest wówczas traktowane jako jednostka mierzalna której znaczenie można ocenić na podstawie formalnej logiki indukcyjnej. Stosowany jest rachunek prawdopodobieństwa i wiele wzorów matematycznych na jego obli-czenie. Najprostszą metodą zbadania ryzyka jest obliczenie iloczynu prawdopodo-bieństwa i skutków wystąpienia niebezpieczeństwa. Poszczególnym parametrom przypisywane są wartości liczbowe. Takie podejście najłatwiej znaleźć w naukach ekonomicznych, gdzie ocena ryzyka jest podstawą podejmowania niemal każdej działalności na rynku. Ponadto ma swoje zastosowanie np. w mierzeniu strat ma-terialnych będących wynikiem katastrof naturalnych. Ryzyko można więc okre-ślić jako miarę prawdopodobieństwa wystąpienia skutków przyszłych wydarzeń. Poziom niepewności wzrasta, gdy wiedza na temat danego zjawiska jest mała, a liczba informacji ograniczona. W takiej sytuacji zastosowanie sprawdzonych czy znanych modeli działania nie zawsze przynosi oczekiwane efekty.

Istotą ryzyka jest odniesienie go do skutków, jakie może wywołać pewne zja-wisko czy wydarzenie. Ch. Yoe podaje dwa rodzaje źródeł ryzyka: pochodzenia naturalnego i będące wynikiem działalności człowieka Obydwa, mimo różnej siły sprawczej pociągają za sobą podobne skutki. I tak np. trzęsienia ziemi, huragany, czy burze, w odniesieniu do jednostki ludzkiej, powodują ryzyko utraty życia, ma-jątku, zdrowia itp. Analogicznie produkcja i użycie broni, technologii, środków chemicznych, emisja i sprzedaż ‘toksycznych’ papierów wartościowych i in. skut-kują podobnymi stratami. W przypadku tych drugich należy jednak wkalkulować dodatkowo m.in. zniszczenie równowagi ekosystemu, wystąpienie kryzysu go-spodarczego, wzrost niepokojów w jakimś regionie6, łamanie praw człowieka czy chaos polityczny i społeczny. Oznacza to, że negatywne skutki działalności ludzkiej mają dużo szerszy zasięg i często głębsze konsekwencje negatywne dla stabilności środowiska międzynarodowego niż wynikające z ryzyka pochodzenia naturalnego.7

W definiowaniu zjawiska ryzyka istotne znaczenie ma płaszczyzna jakiej ono dotyczy oraz podmiot, które je określa. Wtedy zazwyczaj jest ono zawężone i/lub bardziej specjalistyczne. Występują np. w dziedzinie ekonomii – ryzyko kredy-

5 T. Kaczmarek, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Warszawa 2006, s. 54.

6 Ch. Yoe, Principles of Risk Analysis: Decision Making Under Uncertainty, Boca Raton 2012, CRC Press, s. 3.

7 Istniej jednak dylemat związany ze zjawiskiem ocieplania klimatu, gdzie przyjmuje się, że działalność człowieka zmienia funkcjonowanie warunków naturalnych, a te przynoszą zjawiska, takie jak powodzie, susze, huragany, trąby powietrzne i in, stanowiące poważne zagrożenie dla egzystencji człowieka.

52 Anna Moraczewska

towe, inwestycyjne, kursowe czy stopy procentowej, w medycynie, biologii czy chemii – ryzyko epidemiologiczne, zakażenia, zachorowania, toksykologiczne; w dziedzinie ekologii – ryzyko skażenia środowiska, utraty bioróżnorodność, za-chwiania równowagi ekosystemu, wyczerpania zasobów naturalnych, w naukach politycznych – ryzyko terrorystyczne, ryzyko wystąpienia kryzysu rządowego lub ryzyko wybuchu konfliktu czy wojny. W wielu przypadkach wykorzystuje się podobne teoretyczne modele analizowania ryzyka i zarządzania nim, jednak jego heterogeniczność i zmienność natury nakazują stałe wypracowywanie nowych sposobów jego oceny i uwzględnienie specyficznych cech zjawiska oraz zakresu wiedzy w danej dziedzinie.

BADANIA NAD RYZYKIEM W STOSUNKACH MIĘDZYNARODOWYCH

W stosunkach międzynarodowych badania dotyczące kwestii ryzyka toczyły się w ramach debaty między podejściami krytycznego realizmu, konstruktywizmu i post-strukturalizmu. Ich głównym tematem było ontologiczne pytanie o ist-nienie ryzyka lub jego nieistnienie. Według krytycznego realizmu ryzyko jest obiektywne i istnieje w rzeczywistości i obie zmienne wzajemnie się konstytuują. Konstruktywiści uważają, że ryzyko nie stanowi zobiektywizowanej sytuacji, która istnieje niezależnie od podmiotów oceniających ryzyko i jest konstrukcją społeczną zależną od norm i intersubiektywnego poznania. Post-strukturaliści po-strzegają ryzyko przez pryzmat pewności sądów o rzeczywistości. Uważają, że ry-zyko nie jest rzeczywiste i jest tylko sztuczną konstrukcją opartą na wyliczeniach i racjonalizowaniu rzeczywistości opisującej problemy społeczne w kategoriach ryzyka, a w efekcie techniką rządzenia i kontrolowania ludzi.8 U. Beck połączył w swoim podejściu do ryzyka kilka powyższych koncepcji pisząc, że ryzyko jest jednocześnie obiektywną rzeczywistością i konstrukcją społeczną przyjmując tym samym ontologię realistów i epistemologię konstruktywistów.9 Dla Becka główną przyczyna pojawiania się, określonego przez niego, „społeczeństwa ryzyka” jest postępujący rozwój industrializacji i postęp technologiczny prowadzące do mo-dernizacji społeczeństwa oraz określone decyzje międzynarodowe podejmowane w różnych ośrodkach decyzyjnych. Te ostatnie mogą definiować co jest ryzykiem, a co nie jest dla danych grup społecznych. Stąd podejście Becka łączy elementy istniejące obiektywnie z subiektywnym postrzeganiem zjawisk. Jednocześnie zaznacza on wyraźne różnice między pojęciami ryzyka i niebezpieczeństwa, z któ-rych pierwsze jest wynikiem działania człowieka, a drugie pochodzenia natural-

8 W. Clapton, Risk in International Relations, “International Relations” vol. 25 nr 3, SAGE 2011, s. 280–281.

9 Szerzej: U. Beck, Risk Society Revised: theory, Politics and Research Programme, [w:] The Risk Society and Beyond: Critical Issues for Social Theories, (red.) B. Adam, u. Beck, J. Van Loon, Londyn 200, s. 211–229.


nego. O ile więc zagrożenia są realne to ich skutki są trudne, a często niemożliwe do przewidzenia.10 W swoich kolejnych pracach, wraz z Anthony Giddensem i Scottem Lashem, więcej miejsca poświęca niepewności, która pojawia się wraz z postępem technologicznym i nieprzewidywalnością skutków tego procesu.11

Nieco inne podejście reprezentował ekonomista Frank Knight koncentrując swoje badania wokół trzech pojęć: ryzyka, niepewności i prawdopodobieństwa. Odnosił je do możliwości i sposobów przewidywania przyszłych wydarzeń przez aktorów społecznych oraz ich wpływu na wyniki. Dylemat, wokół którego tworzył teorię i metody analizy tych pojęć, dotyczył kwestii na ile człowiek racjonalny może działać racjonalnie opierając swoje rozważania na rzeczywistości, która nie może zostać poznana do końca, czy też zjawiskach, które jeszcze nie istnieją. Wskazy-wał on na istnienie ograniczeń posiadanej wiedzy pozwalającej na przewidywanie i rozumienie ludzkich zachowań. Stąd Knight podkreślał różnice między pojęciami ryzyka i niepewności, z których pierwsze oparte jest na obiektywnie istniejących zjawiskach, których częstotliwość, znaczenie, dotkliwość czy konsekwencje mogą być rzeczowo ocenione i są mierzalne, natomiast zjawisko niepewności dotyczy braku wiedzy lub informacji o danym zjawisku i nie da się określić jego liczbo-wych parametrów.12 Obliczenie poziomu prawdopodobieństwa zaistnienia jakiegoś zjawiska czy wydarzenia daje możliwości wypracowania metod zarządzania ryzy-kiem, ale także przewidzenia ich konsekwencji. Biorąc pod uwagę okres twórczości Knighta – przełom połowy XX w., uwarunkowania środowiska międzynarodowego odbiegały znacząco od obecnych. Funkcjonowanie systemu bipolarnego, mniejsza liczba aktorów oraz niższy poziom współzależności dawały większe możliwości przewidywania działań podmiotów stosunków międzynarodowych. Obecny wzrost niepewności, a także, paradoksalnie, wiedzy komplikują badania nad kategorią ryzyka w stosunkach międzynarodowych, ale również przyczyniają się do tworze-nia coraz nowych metod radzenia sobie z problemami. W odniesieniu do koncep-cji „społeczeństwa ryzyka” U. Becka, obecne zmiany społeczne, polityczne czy środowiska naturalnego są tak głębokie, że nie istnieje możliwość „opanowania” wszystkich źródeł ryzyka i optymalnego zarządzania nimi.

Antropolog – Mary Douglas część swoich badań poświęciła zjawisku ryzyka w relacji do kultury społecznej i reprezentowała w nich ujęcie społeczno-kon-struktywistyczne. Pisała o tzw. kulturowej teorii ryzyka, według której postrzega-nie ryzyka przez dane grupy społeczne ma kluczowe znaczenie w jego rozumieniu i jest ono determinowane przez obowiązujące normy i wartości kulturowe. Nie zaprzecza ona istnieniu rzeczywistych zagrożeń, jednak podkreśla, że to kultura odpowiada za ich postrzeganie, a ocena ryzyka związana jest z oczekiwaniami

10 U. Beck, Społeczeństwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesności, Warszawa 2002, s.22–24.11 Szerzej: U. Beck, A. Giddens, S. Lash, Modernizacja refleksyjna: polityka, tradycja i este-

tyka w porządku społecznym nowoczesności, Warszawa 2009.12 D. S. L. Jarvis, Theorising Risk and Uncertainty in International Relations: The Contribu-

tions of Frank Knight, “International Relations” vol. 25 nr 3, SAGE 2011, s. 298–299.

54 Anna Moraczewska

wobec przyszłości.13 Stąd pewne zjawiska, których pojawienie uznawane jest za niebezpieczne dla funkcjonowania danej społeczności (np. brak elektryczności dla społeczeństw post-industrilanych) nie jest postrzegane jako ryzykowne dla normalnego funkcjonowania innych grup ludności.

Wzrost świadomości występowania ryzyka, a także umiejętności zarządza-nia nim przyczyniły się do zaadoptowania kategorii ryzyka w wypracowaniu strategii działań niektórych podmiotów stosunków międzynarodowych. Rela-tywnie najwcześniej rozwinęły to korporacje międzynarodowe ustalając kierunki swoich inwestycji na rynkach międzynarodowych pod względem ryzyka strat i szansy zysków, a następnie państwa i organizacje międzynarodowe realizujące cele swojej polityki. Mikkel Vedby Rasmussen twierdzi, że kategorie ryzyka i za-rządzania nim stały się w XXI w. elementami wewnętrznej i międzynarodowej polityki bezpieczeństwa kilku zachodnich państw, a przede wszystkim Stanów Zjednoczonych. Dotyczy to również Unii Europejskiej czy NATO. Polityka oparta na koncepcji ryzyka dała początek działaniom uprzedzającym czy tzw. wojnom prewencyjnym.14 Przykładami są tu akcje w Kosowie, Afganistanie czy w Iraku z 2003 r. Europejską Politykę Sąsiedztwa można również traktować jako przy-kład miękkiej polityki bezpieczeństwa Unii Europejskiej (UE) z wykorzystaniem instrumentów zarządzania ryzykiem, polegającej na warunkowej pomocy finanso-wej dla państw sąsiednich Unii w zamian za wdrażanie mechanizmów demokracji i gospodarki liberalnej w tych państwach. Celem tych działań było zwiększenie przewidywalności ich zachowań w ramach znanych sobie (UE) zasad i własnego wpływu, a tym samym ograniczenie niepewności tych obszarów.15

Analiza ryzyka stanowi istotny element regulujący określone płaszczyzny współpracy między podmiotami stosunków międzynarodowych. Na przykład porozumienia WTO w sprawie barier technicznych w handlu (TBT) oraz środków sanitarnych i fitosanitarnych (SPS) wskazuje ocenę ryzyka jako pełnoprawny protekcyjny instrument regulacji handlu między państwami stosowany wobec zagrożenia zdrowia, życia i bezpieczeństwa obywateli suwerennego państwa. Podobnie dostęp do rynku w ramach ugrupowań integracyjnych, działania Świa-towej Organizacji Zdrowia czy Organizacji ds. Wyżywienia, a także wielu innych agend wyspecjalizowanych ONZ są oparte na analizie ryzyka wobec aktualnych problemów. Międzynarodowa Organizacja Normalizacji (Standaryzacji) okre-śliła w jednym ze swoich dokumentów wytyczne dotyczące definiowani ryzyka i zarządzania, które zostały przyjęte przez wiele podmiotów gospodarczych i po-

13 M. Douglas, Risk Acceptability According to Social Sciences, London 1986, s. 86; M. Douglas, Czystość i zmaza, Warszawa 2007, M. Douglas, risk and Blame, London 1992, s. 29.

14 M. V. Rasmussen, the Risk Society at War: Terror, Technology and Strategy in the Twenty- First Century, Cambridge 2006.

15 Szerzej: A. Moraczewska, Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa jako strate-gia zarządzania ryzykiem, „Przegląd Zachodni” nr 45/2014, s. 45–60.


litycznych jako tzw. standard zarządzania ryzykiem, (ISO 31000 oraz „Zalecenie ISO/IEC nr 73”).16

Wypracowana na gruncie naukowym – głównie matematyki i ekonomii, me-todologia analizy i zarządzania ryzykiem znalazła swoje praktyczne zastosowanie w działaniach różnych podmiotów stosunków międzynarodowych. Stanowi in-strument w badaniach i tworzeniu raportów dotyczących współczesnych zagrożeń w środowisku. Analiza ryzyka jest coraz częściej stosowana przez organizacje międzynarodowe w regulacjach porozumień między ich członkami oraz jako miernik prawdopodobnych zagrożeń, na jakie może być narażone zaangażowanie tych organizacji w państwach czy regionach lub jakiego rodzaju pomocy należy udzielić w celu zminimalizowania ryzyka.

ANALIZY RYZYKA W ŚRODOWISKU MIĘDZYNARODOWYM

Kategoria ryzyka nabrała istotnego znaczenia, kiedy uświadomiono sobie, że wiele zjawisk i skutków działalności człowieka wychodzi poza granice po-szczególnych państw, a ich efekty nabierają cech ryzyka globalnego. Na początku XXI w. pojecie ryzyka stało się punktem odniesienia w analizach wielu zjawisk dla organizacji międzynarodowych takich jak Organizacja Narodów Zjedno-czonych i jej wyspecjalizowane agendy, Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju, Światowe Forum Ekonomiczne oraz na poziomie poszczególnych państw. Sporządzana przez nich analiza ryzyka uwzględnia najczęściej zjawiska zgodne z głównym profilem działalności tych podmiotów.

W grudniu 1999 r. ustanowiono Międzynarodowe Biuro Narodów Zjednoczo-nych ds. Redukcji Katastrof (United Nations Office for Disaster Risk Reduction – UNISDR) mające formę stałego sekretariatu w strukturze ONZ. W 2008 r. po-wołano Sekretarza ds. Redukcji Ryzyka Katastrof, który reprezentuje Sekretarza Generalnego w sprawach związanych z katastrofami naturalnymi na świecie. Ce-lem UNISDR jest włączanie koncepcji Strategii Redukcji Ryzyka Katastrof w po-litykę zrównoważonego rozwoju państw członkowskich, rozwijanie i wzmacnia-nie mechanizmów i instytucji ograniczających i zarządzających skutkami katastrof czy zmniejszających ryzyko ich występowania. Na poziomie centralnym zajmuje się prowadzeniem dyskusji między-agencyjnych i poszczególnych państw prowa-dząc współpracę z regionalnymi komisjami ONZ, a w szczególności z Komisją Gospodarczo Społeczną dla Azji i Pacyfiku oraz Komisją Gospodarczą dla Ame-ryki Łacińskiej i Karaibów.17 Zakres działań w ramach strategii Redukcji Ryzyka Katastrof obejmuje ograniczanie szkód spowodowanych przez zagrożenia natu-

16 Norma ISO 3100:2009, <https://www.iso.org/obp/ui/#iso:std:iso:31000:ed-1:v1:en>, (16.08.2015)

17 The United Nations Office for Disaster Risk Reduction, <http://www.unisdr.org/who-we-are/unisdr-in-un>, dostęp online (12.07.2015).

56 Anna Moraczewska

ralne takie jak trzęsienia ziemi, powodzie, susze i cyklony. Istotnym celem jest uzyskiwanie porównywalnych wskaźników ryzyka katastrof dla poszczególnych krajów i podnoszenie świadomości ich występowania na poziomie narodowym i międzynarodowym.

Podczas trzeciej światowej konferencji ONZ, która odbyła się w marcu 2015 r. w Sendai w Japonii opracowano Ramy Koncepcyjne z Sendai dla Redukcji Ry-zyka Katastrof na lata 2015–2030 (The Sendai Framework for Disaster Risk Re-duction 2015–2030).18 Zmiany klimatyczne uznano za jeden z najważniejszych czynników generujących ryzyko wystąpienia katastrof. We wcześniejszym pro-gramie, z 2013 r., określono agendy i komisje regionalne oraz organy stałe ONZ, których działania na rzecz redukcji ryzyka katastrof uznano za kluczowe. Wśród nich są m.in. Organizacja ds. Rolnictwa i Wyżywienia, Międzynarodowa Organi-zacja Pracy, Międzynarodowa Organizacja ds. Migracji, Międzynarodowa Orga-nizacja Morska, Międzynarodowa Unia Telekomunikacyjna, Organizacja NZ ds. Oświaty, Nauki i Kultury, Fundusz NZ ds. Ludnościowych, Fundusz NZ na rzecz Dzieci, Światowy Program Żywnościowy, Światowa Organizacja Zdrowia, Bank Światowy, Światowa Organizacja Meteorologiczna, Program NZ ds. Środowiska, Komisja Gospodarcza NZ ds. Europy, Komisja Gospodarcza NZ ds. Afryki, Komi-sja Ekonomiczna NZ dla Ameryki Łacińskiej i Karaibów, Komisja Ekonomiczna NZ dla Azji i Pacyfiku i in.19 Ponadto dwanaście organizacji ONZ --FAO, UNDP, UNEP, UNFPA, UNHABITAT, UNICEF, UNOPS, WFP WMO, WHO, UNESCO i Bank Światowy uznały za priorytetowe w swoich planach strategicznych na lata 2014–2017 ograniczenie ryzyka katastrof. Współpraca poszczególnych podmio-tów między sobą oraz z państwami na poziomie regionów, centralnym i lokalnym, a także koordynacja ich działań w zarządzaniu ryzykiem występowania katastrof pochodzenia naturalnego, ujawnia istotę kategorii ryzyka w kształtowaniu nowych interakcji między aktorami stosunków międzynarodowych. Uruchamia także nowe procesy decyzyjne na poziomie międzynarodowym, których wymiernym efektem są decyzje dotyczące przywracania równowagi środowiska naturalnego i programy pomocowe redukujące ryzyko wystąpienia katastrof i/lub ich skutków. Włączenie większości wyspecjalizowanych agend ONZ w aktywność na rzecz zarządzania globalnym ryzykiem, może być postrzegane jako imperatyw skutecznego radzenia sobie z prawdopodobnymi zagrożeniami, które pojawiają się w wyniku tych kata-strof i rozszerzają zakres swojego oddziaływania.

Szczególne miejsce zajmuje analiza ryzyka w raportach Programu NZ ds. Rozwoju (UNDP). W głównej mierze dotyczą one również katastrof naturalnych jednak w szerszej perspektywie. W roku 2011, UNDP zbadało związek między

18 Nowe Ramy Koncepcyjne zastąpiły wcześniejszy program – Ramy Działania z Hyogo 2005–2015.

19 Disaster Risk Reduction in the United Nations. Rules, mandates and results of key UN entities, The United Nation Office for Disaster Risk Reduction, 2013, dostęp online < http://www.unisdr.org/files/32918_drrintheun2013.pdf>, (12.07.2015)


katastrofami a konfliktami i sformułowano wniosek, że ryzyko związane z de-gradacją środowiska, katastrofami naturalnymi, bezpieczeństwem żywnościo-wym, finansową niestabilnością a konfliktami wewnątrz- i międzypaństwowymi współgenerują się wzajemnie w ramach skomplikowanej sieci oddziaływań na poziomach globalnym i regionalnym. Od 2005 r. UNDP prowadząc współpra-cę z rządami państw, społecznościami i innymi partnerami koncentruje się na wzmacnianiu systemów instytucjonalnych oraz mechanizmów prawnych i poli-tycznych dotyczących uregulowania redukcji i zarządzania ryzykiem katastrof, a także udziela wsparcia tym działaniom, które przyniosły efektywne rozwiązania i ułatwienia w ich wdrażaniu. Ponadto w celu uzyskania większej skuteczności radzenia sobie z ryzykiem katastrof wpierany jest rozwój wertykalnych i hory-zontalnych interakcji między aktorami stosunków międzynarodowych, a także polityki i zasad finansowania, które umożliwiłyby zbudowanie systemowych powiązań i ról w zarządzaniu tego rodzaju ryzykiem.20

W tzw. Programie Strategicznym UNDP 2014–2017 organizacja promuje koncepcję disaster risk governance, którą określa jako „sposób kooperacji władz państwowych, urzędników, mediów, sektora prywatnego, społeczeństwa obywa-telskiego na poziomie lokalnym, narodowym i regionalnym w celu zarządzania (management) i redukcji katastrof i ryzyka związanego ze zmianami klimatu”.21 Elementem tej koncepcji pozostaje disaster risk management, definiowany jako systematyczny proces stosowania regulacji administracyjnych oraz zdolności ope-racyjnych organizacji w realizacji strategii i podnoszenia efektywności radzenia sobie i zmniejszania negatywnych skutków prawdopodobnych zagrożeń i kata-strof.22 Wśród państw, które są największymi beneficjentami pomocy ze strony UNDP występują m.in. Ekwador, Kolumbia, Kuba, Meksyk, Ghana, Mozambik, Uganda, Armenia, Kirgistan, Indonezja, Wietnam, Wyspy Salomona, Vanuatu, Dżibuti. Określenie poziomu zagrożenia wystąpienia katastrof naturalnych dla poszczególnych państw uruchamia określone mechanizmy decyzyjne powstające w wyniku oddziaływań między narażonym państwem a organizacją międzynaro-dową (nie tylko UNDP) oraz między państwami na poziomie regionalnym. Biorąc pod uwagę ewolucję celów stawianych sobie przez ONZ na kolejne lata można zauważyć, że w tzw. post-2015 priorytetach działalności, (a więc po zakończe-niu realizacji Celów Milenijnych ONZ), zjawiska rosnącego ryzyka katastrof naturalnych oraz ich skutków społecznych i środowiskowych będą kluczowymi problemami działalności Organizacji Narodów Zjednoczonych i większości jej agend wyspecjalizowanych. Wydaje się, że obecnie i w przyszłości aktywność

20 Strengthening Disaster Risk Governance: UNDP Support during the HFA Implementation Period 2005–2015, UNDP publication, dostęp online <http://www.undp.org/content/dam/undp/li-brary/crisis%20prevention/disaster/Strengthening%20Disaster%20Risk%20Governance-Full-Re-port.pdf>, (10.07.2015).

21 Ibidem, s. 8.22 UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction, UNISDR, Genewa 2009, s. 36.

58 Anna Moraczewska

skoncentruje się na analizach tego ryzyka i zarządzaniu nim na poziomie między-narodowym i dążeniu do urzeczywistnienie koncepcji disaster risk governance.

Światowe Forum Ekonomiczne (WEF) również opracowuje raporty do-tyczące ryzyka globalnego (od 2005 r.), które ujmują go wielopłaszczyznowo i uwzględniają dużo szerszy zakres tego pojęcia niż ONZ. Raporty są sporządzanie na podstawie wywiadów przeprowadzanych wśród różnych grup respondentów (biznesmeni, politycy, przywódcy państw, główni przedstawiciele organizacji międzynarodowych i poza-rządowych, a także specjaliści oraz naukowcy), naj-częściej podczas spotkań na forum WFE przez rok poprzedzający jego wydanie. W badaniach uwzględnione są dwie kategorie: aktualne trendy światowe i związa-ne z nimi ryzyko. Są one sklasyfikowane w czterech płaszczyznach: ekonomicznej społecznej, geopolitycznej, technologicznej i środowiska naturalnego i zestawione według poziomu prawdopodobieństwa zaistnienia oraz poziomu oddziaływania (impact).23 Wykorzystywane jest pojęcie tzw. ryzyka systemowego ze względu na współzależności między tymi płaszczyznami i wzajemne warunkowanie się ryzyka. Jak pokazuje poniższa tabela, każdej płaszczyźnie przypisane są określo-ne zjawiska stanowiące źródła ryzyka. Istotne jest to, że wszystkie z nich mają szeroki zakres oddziaływania, wychodzący poza obszary dotknięte tymi zjawi-skami, a kilka z nich (wszystkie z płaszczyzny ekonomicznej, kilka z politycznej oraz wybuchy pandemii) wskazuje na wysoką współzależność elementów całego systemu wywołując zjawisko ryzyka na poziomie globalnym.

Tab. 1. Zestawienie 31 rodzajów ryzyka w 5 kategoriach wg. Światowego Forum Ekonomicznego

KategoriaRyzyka Rodzaje ryzyka

EK

ON

OM

ICZ

NA

Kryzysy finansowe dużych gospodarek światowychZałamanie się istotnych mechanizmów i instytucji finansowychKryzysy utrzymania płynnościWysoki poziom bezrobocia/nadmiernego zatrudnienia strukturalnegoWysokie wahania cen ropy naftowejUpadek lub deficyt infrastruktury krytycznejSpadek znaczenia dolara amerykańskiego jako waluty międzynarodowej

ŚRO

DO

WIS

KA

N

ATU

RA

LN

EG

O

Wzrost ekstremalnych zjawisk pogodowych (np. powodzie, huragany, susze)Wzrost liczby katastrof naturalnych (np. trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów, tsu-nami, burz geomagnetycznych)Wzrost liczby katastrof ekologicznych wywołanych działalnością człowieka (np. wycieki ropy do mórz, wypadki/awarie w elektrowniach atomowych)Pogłębianie się zjawiska utraty bioróżnorodności i zachwiania ekosystemu (na zie-mi i w oceanach)Deficyt wody pitnejZahamowanie procesów łagodzenia i adaptacji środowiska wobec zmian klimatycz-nych

23 Word Economic Forum, Global Risks Reports 2015, http://report.weforum.org/global-risk- 2015/, (2.07.2015).


POL

ITY

CZ

NA

Upadek global governanceProblemy państw o istotnym znaczeniu geopolitycznym Wzrost poziomu korupcjiZnaczna eskalacja zorganizowanej przestępczości i nielegalnego handluAtaki terrorystyczne na dużą skalęProliferacja broni masowego rażeniaOstre konflikty między państwami o istotnych konsekwencjach na poziomie regio-nówWzrost procesów nacjonalizacji gospodarek i zasobów naturalnych

SPO

ŁE

CZ

NA

Kryzysy żywnościoweWybuchy pandemiiTrudne do opanowania choroby chroniczneWysokie dysproporcje w dochodachWystępowanie szczepów bakterii antybiotykoopornych Niewłaściwa urbanizacja obszarów (zaniechanie planów lub budowa niewłaściwej infrastruktury i łańcucha dostaw)Głęboka niestabilność polityczna i społeczna

TE

CH

NO

- L

OG

ICZ

NA Uszkodzenia krytycznej infrastruktury informatycznej i sieciowej

Wzrost cyber-ataków na dużym zasięgu

Masowe zjawiska kradzieży i oszustwa danych

Źródło: Word Economic Forum, Global Risks Report 2014, s. 6.

Liczba źródeł ryzyka w poszczególnych kategoriach nie jest jednakowa i póki co, na płaszczyźnie technologicznej jest ich najmniej. Wydaje się jednak, że czynnikiem determinującym jest tu czas. Zjawiska związane z ryzykiem na płaszczyznach politycznej ekonomicznej, społecznej i środowiska naturalnego pojawiały się już wielokrotnie w historii człowieka i tym samym są lepiej po-znane, a mechanizmy radzenia sobie z nimi bardziej zróżnicowane. Inaczej jest w przypadku technologii, które nadal (jeszcze) pozostają pod kontrolą człowieka, ale mogą być wykorzystane w różny sposób. Z drugiej strony skutki zjawisk ryzykownych w pierwszych trzech płaszczyznach są bardziej spektakularne i ge-nerują obecnie wyższe straty społeczne i ekonomiczne niż ryzyko pochodzenia technologicznego. Jednak jak twierdził U. Beck, skutki modernizacji i rewolucji technologicznej są dużo trudniejsze do ustalenia.

W Raporcie sporządzono również ranking rodzajów ryzyka według dwóch podstawowych parametrów jego mierzenia: poziomu prawdopodobieństwa za-istnienia i skali wpływu na dany system24 (tabela 2).

24 Parametrem, który jest również uwzględniany w innych metodologiach badania ryzyka jest wrażliwość systemu na dane zjawisko, który determinuje w dużej mierze skutki i proces wy-chodzenia z danej sytuacji.

60 Anna Moraczewska

Tab. 2. Dziesięć rodzajów ryzyka globalnego wg. skali poziomu prawdopodobieństwa i wpływu w 2015 r. (od najwyższej do najniższej)

rank Ryzyko wg skali prawdopodobieństwa Ryzyko wg skali wpływu1 Konflikty międzypaństwowe Deficyty wody pitnej2 Ekstremalne zjawiska pogodowe Rozprzestrzenianie się chorób infekcyjnych3 Destabilizacje wewnątrz państw Produkcja broni masowego rażenia4 Upadające i dotknięte strukturalnymi

kryzysami państwaKonflikty między państwami

5 Bezrobocie lub nadmierny poziom zatrudnienia

Zahamowanie procesów adaptacji środowiska naturalnego wobec zmian klimatycznych

6 Katastrofy naturalne Szoki cenowe energii7 Zahamowanie procesów adaptacji

środowiska naturalnego wobec zmian klimatycznych

Upadek krytycznej infrastruktury informacyjnej

8 Deficyty wody pitnej Kryzysy państwa podatkowego25

9 Kradzież i oszustwa danych Bezrobocie lub nadmierny poziom zatrudnienia

10 Cyber-ataki Utrata bioróżnorodności środowiska naturalnego i upadek ekosystemu

Źródło: World Economic Forum, Global Risk Analysis Report 2015.25

Wśród dziesiątki najbardziej prawdopodobnych rodzajów ryzyka najwięcej jest tych dotyczących występowania potencjalnych zagrożeń pochodzenia natu-ralnego. W Raporcie podkreślono, że w latach 2007 – 2014 zjawiska te wyparły w znacznym stopniu ryzyko pochodzenia ekonomicznego, które dominowało we wcześniejszym okresie.26 Jest to konsekwencja zmian klimatu i wzrostu liczby katastrof naturalnych na świecie. Istotne jest również umieszczenie problemu de-ficytu wody pitnej jako zjawiska mającego największy wpływ na system. Można przewidzieć, że jego efektem będzie wzrost procesów migracyjnych, konfliktów międzypaństwowych oraz cen na wodę pitną. Konflikt geopolityczny między Ro-sją i Ukrainą, wojna domowa w Syrii aktywizująca państwa sąsiednie do działań ofensywnych, nawracające konflikty w strefie Gazy, wewnętrzne walki w Libii, Sudanie Południowym czy Nigerii, a także idea powstania państwa islamskiego uznano za zjawiska o dużym wpływie na system międzynarodowy.

W Raporcie WEF, dla poszczególnych regionów na świecie określono rodzaje ryzyka do których są one najmniej przygotowane. Można uznać to za wskaźnik największej wrażliwości tych obszarów na określone ryzyka. I tak dla Europy są to

25 Zjawisko kryzysu państwa podatkowego została opracowana przez J. A. Schumpetera i dotyczy nadmiernego rozwoju sektora publicznego oraz obciążenia podatkami, które wpływają na zahamowanie rozwoju gospodarczego i zachwianie mechanizmów rynkowych. Szerzej: A. Gla-piński, Teoria kryzysu państwa podatków J. A. Schumpetera, „Ekonomista” nr 1, 2003, s. 21–40.

26 Global Risks Reports 2015, op. cit.


strukturalne bezrobocie i nadwyżki w zatrudnieniu oraz mimowolna migracja na dużą skalę generujące razem głęboką niestabilność społeczną. Ameryka Północna wykazuje wysoką wrażliwość na niedobór infrastruktury krytycznej, cyber-ataki na wielką skalę oraz utratę zdolności adaptacyjnych środowiska wobec zmian klimatycznych. Dotychczasowe wydarzenia na tym kontynencie wskazują na istotny brak przygotowania na ostatni typ ryzyka. Kolejno uznano, że Afryka Subsaharyjska jest najmniej przygotowana na choroby infekcyjne i bezrobocie. Przejawy ich były już widoczne w ostatnich latach (m.in. wirus Ebola), natomiast stały wzrost liczby ludności będzie nasilał te zjawiska. Region Azji Wschod-niej i Pacyfiku wg Raportu Ryzyka WEF jest najbardziej wrażliwy na konflikty międzypaństwowe i uszkodzenie infrastruktury miejskiej. Jest to jedyny region, który po katastrofie elektrowni atomowej w Fukishimie w 2011 r. sam wydał raport stwierdzający niewystarczające przygotowanie do katastrof wywołanych działalnością człowieka. Ponadto region ten, podobnie jak Azja Południowa oraz Ameryka Łacińska i Karaiby są najbardziej wrażliwe na niepowodzenia w pla-nowaniu przestrzennym, które w konsekwencji mogą prowadzić do niepokojów społecznych i wybuchów pandemii.27 Zgodnie z teorią ryzyka nie ma sytuacji „zero-ryzykownej” i wszystkie regiony mają swoje „słabe punkty”. Dostarczanie takich informacji jest kluczowe w procesie zarządzania ryzykiem, którego celem jest zwiększenie zdolności systemu do zapobiegania, przygotowania i reagowania na potencjalne zagrożenia. Biorąc jednak pod uwagę wysoką dyspersyjność więk-szości analizowanych rodzajów ryzyka przez Światowe Forum Ekonomiczne, informacje zawarte w Raporcie powinny skłaniać państwa do budowania modeli zarządzania ryzykiem na poziomie regionalnym i międzynarodowym, by w efek-cie synergii zwiększyć zdolności kontrolowania go.

W następujących po sobie raportach WEF coraz częściej wskazuje się na rosnącą niestabilność wielobiegunowego systemu międzynarodowego, który do-datkowo zwiększa prawdopodobieństwo wystąpienia ryzyka o zasięgu globalnym w niedoprecyzowanej czasowo przyszłości. Istnieje wysokie prawdopodobień-stwo, że wywoła to przyjęcie dwóch przeciwstawnych strategii działania przez podmioty stosunków międzynarodowych, a szczególnie państw. Z jednej strony globalny zakres ryzyka będzie zmuszał je do podjęcia współpracy w celu efektyw-niejszego zarządzania nim, z drugiej strony do zachowań protekcjonistycznych, hamujących procesy globalizacji i tym samym współzależności.

Również Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD) w swoich analizach i raportach coraz więcej miejsca poświęca występowaniu ryzyka różnego rodzaju, mającego wpływ na funkcjonowanie społeczeństwa i gospodarki świato-wej. W 2003 r., w obliczu wydarzeń z 11 września w USA, wystąpienia choroby BSE u krów w Europie, czy wirusa Ebola i jego rozprzestrzeniania się oraz katastrof

27 Global Risks Perception Survey 2014, Word Economic Forum, dostęp online < http://re-ports.weforum.org/global-risks-2015/part-1-global-risks-2015/preparedness-at-the-regional-lev-el-is-different/>, (10.07.2015).

62 Anna Moraczewska

pochodzenia naturalnego w wielu regionach świata, wydała publikację „Emerging Risks in the 21st Century. An Agenda for Action”.28 Wyróżniono tam pięć klastrów ryzyka: katastrofy naturalne, wypadki technologiczne, choroby infekcyjne, bez-pieczeństwo żywności i terroryzm. Jak założono, celem publikacji było określenie nowych wyzwań, wobec których stanęły państwa OECD i sposobów reagowania na nie. Podobnie jak w raportach Światowego Forum Ekonomicznego stosowane jest pojęcie ryzyka systemowego. W rozumieniu OECD jest to rodzaj ryzyka, który ma niekorzystny wpływ na systemy, od których uzależnione jest społeczeństwo czyli systemy zdrowia, transportowe, telekomunikacyjne, środowiska naturalnego itp.29 W publikacji zwraca się uwagę na dwa problemy: zmianę natury ryzyka, które poja-wiło się na początku XXI wieku oraz problemy związane z możliwością zarządzania nim (management). Wśród zjawisk generujących pojawianie się różnych rodzajów ryzyka w przyszłości wymieniono: 1) wzrost liczby ludności o 50% w przeciągu kolejnych pięćdziesięciu lat oraz starzenie się społeczeństwa; 2) ocieplanie się kli-matu pociągające za sobą ekstremalne zjawiska pogodowe, spadek rezerw wody pitnej i bioróżnorodności; 3) wzrost tempa rozwoju technologicznego nie zawsze uwzględniający wszystkie jego konsekwencje i mogący prowadzić do głębokich zmian sposobów życia człowieka; 4) dysproporcje w dochodach wewnątrz i między państwami, które nie ulegną znaczącej zmianie, 5) pojawienie się większej liczby państw, w których w wyniku prywatyzacji i deregulacji znaczącą rolę w procesie decyzyjnym będą odgrywały organizacje pozarządowe i międzynarodowe, a me-dia będą kształtowały opinię publiczną wpływając na zmianę koncepcji rządzenia państwem. Wobec tych zjawisk OECD przewidziało wystąpienie pięciu istotnych problemów z zarządzaniem ryzykiem w przyszłości oraz sformułowało swoje re-komendacje. Należą do nich: 1) wzrost złożoności ryzyka jako przedmiotu oddzia-ływań rosnącej liczby czynników, zalecenie – stworzenia nowych instrumentów i podejść w zarządzaniu ryzykiem; 2) koncentracja i zwiększenie skali agregacji ryzyka, zalecenie – adaptacja różnych elementów zarządzania ryzykiem, od syste-mów ostrzegawczych do programów ubezpieczeniowych, wobec wzrostu prawdo-podobieństwa wystąpienia w przyszłości klęsk na wielką skalę; 3) nieadekwatność dotychczasowych metod zarządzania ryzykiem do jego skali i heterogeniczności, rekomendacja – rozwój badań i konsultacji naukowych mających wypracować stosowne modele zarządzania; 4) zmiany ról i odpowiedzialności w zarządzaniu ryzykiem, rekomendacja – określenie podmiotów odpowiedzialnych za bezpie-czeństwo w poszczególnych sektorach oraz wprowadzenie nowych i zróżnicowa-nych instrumentów działania, np odpowiedzialności deliktowej; 5) brak koherencji między formalnymi metodami zarządzania ryzykiem a postrzeganiem tego ryzyka przez społeczeństwo dotknięte zjawiskami ekstremalnymi, wpływ mediów na re-akcje społeczne, rekomendacja – analizy percepcji i sposobów radzenia sobie przez

28 Emerging Risks In the 21st Century. An Agenda for Action, Organisation for Economic Co-operation and Development, 2003.

29 Op. cit., s. 30.


ludzi z występowaniem określonych katastrof czy wypadków oraz zabezpieczania się przed nimi.30 Ponadto Organizacja promuje tworzenie współodpowiedzialności sektora publicznego i prywatnego w zapobieganiu zjawisk niosących wysokie straty społeczno-ekonomiczne oraz pobudzanie efektu synergii w wyniku ich współpracy w dziedzinie zarządzania kryzysów i katastrof na dużą skalę.31

Wśród wielu raportów sporządzanych przez OECD coraz więcej poświęco-nych jest kategorii ryzyka w ujęciu wielopłaszczyznowym. Organizacja opraco-wuje rekomendacje m.in. dla sektora biznesowego, (korporacji) określające ich działania na rynku, które mogą wpływać na zwiększanie prawdopodobieństwa i zakresu oddziaływania ryzyka. Widoczna jest także współpraca między różnymi organizacjami międzynarodowymi wspierającymi inicjatywy na rzecz ogranicza-nia ryzyka. W 2007 r., po wydaniu przez EOCD przewodnika zatytułowanego Risk Awareness Tool for Multinational Enterprises In Weak Governance Zones, skiero-wanego do korporacji wielonarodowych, Rada Bezpieczeństwa ONZ podkreśliła znaczenie tej Organizacji w promowaniu odpowiedzialnego biznesu i działań na rzecz zaniechania nielegalnej eksploatacji zasobów naturalnych w państwach do-tkniętych konfliktami. Podobnie grupa G8 w „Deklaracji z Heiligendemm o Roz-woju i Odpowiedzialności w Gospodarce Światowej” również wsparła zawarte w tej publikacji zalecenia i zobowiązała się do wspierania szerszego rozumienia działalności wydobywczej w oparciu o nie.32

Z przedstawionych powyżej obszarów zainteresowania i działalności znaczą-cych w świecie organizacji międzynarodowych wynika, że kategoria ryzyka staje się po pierwsze instrumentem analizy zjawisk występujących we współczesnym środowisku międzynarodowym, metodą radzenia sobie z wysoko prawdopo-dobnymi zagrożeniami, pozwalającą na wypracowanie mechanizmów adapta-cji antycypacyjnej. Zauważalna jest spójność między zjawiskami zaliczanymi do kategorii ryzyka przez przedstawione organizacje pod względem czynników napędzających pojawienie ryzyka oraz komplementarność w wypracowaniu re-komendacji zarządzania nim.

ZAKOŃCZENIE

Powyższe rozważania wskazują na coraz szersze zainteresowanie kategorią ryzyka w badaniu zjawisk pociągających za sobą negatywne skutki o szerokim zakresie terytorialnym i wpływie oraz w kształtowaniu relacji między podmiota-mi stosunków międzynarodowych. Wydaje się jednak, że rozwinięta metodolo-gicznie teoria ryzyka w innych naukach nadal jest zbyt rzadko wykorzystywana

30 Op. cit., s. 54.31 Op. cit., s. 24.32 Risk Awareness Tool for Multinational Enterprises In Weak Governance Zones, OECD 2006,

dostęp online <http://www.oecd.org/daf/inv/corporateresponsibility/36885821.pdf>, (20.07.2015).

64 Anna Moraczewska

w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Coroczne indeksy ryzyka tworzone przez organizacje międzynarodowe czy grupy eksperckie są źródłem informacji pozwalającym po pierwsze na zapoznanie się z rodzajem i cechami współcze-snych prawdopodobnych zagrożeń (także trendów ryzykogennych) i po drugie na przestudiowanie instrumentów, które podmioty wykorzystują w działaniach wobec tych zjawisk, a tym samym oddziaływaniach na państwa. Ponadto poje-dyncze rodzaje ryzyka mogą stanowić podstawę do głębszej analizy wybranych płaszczyzn stosunków międzynarodowych z wykorzystaniem metod statystycz-nych i probabilistycznych. Dane te są również źródłem wiedzy o cechach współ-czesnego środowiska międzynarodowego, które kreują i będą kreowały w coraz większym stopniu relacje między państwami i z innymi aktorami.

Współpraca państw w dziedzinie zarządzania ryzykiem daje możliwość korzystania z doświadczeń innych i/lub zapożyczenia pomysłów politycznych w procesie transnarodowego rozprzestrzeniania innowacji regulacyjnych. Nato-miast transgraniczność skutków ryzyka pozwala na rozłożenie kosztów działań operacyjnych między wieloma podmiotami stosunków międzynarodowych. Wy-stępowanie współzależności na świecie, szczególnie ekonomicznych, wpływa na udział większej liczby aktorów w stratach finansowych niż tylko tych bezpośred-nio dotkniętych jakimś kataklizmem. Stąd w interesie „teoretycznie nie zagrożo-nych bezpośrednio” państw jest przewidywanie i możliwe zabezpieczenie ryzyka poniesienia strat w wyniku zagrożeń egzogennych. Współzależność geopolityki i ekonomii w obszarze globalnego ryzyka, może rozwijać nowe i zmieniać charak-ter dotychczasowych powiązań między podmiotami tworząc dodatkowe obszary współpracy międzynarodowej.

Rozwój wiedzy i metod badawczych ryzyka pozwala w jakimś stopniu wpływać na prawdopodobne zagrożenia w celu minimalizowania ich skutków negatywnych. Z jednej strony wymaga to wiedzy specjalistycznej, którą można wykorzystać do analizy ryzyka pojedynczych zjawisk (np. skutków cyber-terro-ryzmu), a z drugiej podejścia holistycznego, które pozwoli na uzyskanie nowej wiedzy naukowej dotyczącej sposobów, w jakich ryzyko kształtuje stosunki mię-dzynarodowe i w jakich podmioty tych stosunków kreują ryzyko.

RISKS AS A CATEGORY OF ANALYSIS OF CONTEMPORARY IR

Abstract. The theme of the article is “risk” considered as a category of research – with a widely developed methodological base-and its application to the analysis of contemporary international relations. Various proposals of scientists in different sciences for defining risk are presented. More-over, reports concerning risk by selected international organisations are included. These reports indicate the important role of risk as a feature of the contemporary international environment and they are a great source of information for researchers of international relations.

Key words: risk, international cooperation in risk management, risk analysis, reports on risk.


NIEPEWNOŚĆ I RYZYKO JAKO KATEGORIE ANALIZY FUNKCJONOWANIA ŚRODOWISKA

MIĘDZYNARODOWEGO NA PRZYKŁADZIE BADAŃ ROZWOJU SYTUACJI MIĘDZYNARODOWEJ

W REGIONIE ARKTYKI NA POCZĄTKU XXI WIEKU1

Michał ŁuszczukUniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie


Streszczenie. W artykule podjęto rozważania dotyczące znaczenia oraz badania wpływu niepew-ności oraz ryzyka na funkcjonowanie współczesnego środowiska międzynarodowego. Korzysta-jąc z analizy rozwoju sytuacji międzynarodowej w regionie Arktyki na początku XXI wieku wska-zano na czym polega oddziaływanie zmian klimatu jako źródeł niepewności oraz w jaki sposób współpraca międzynarodowa coraz częściej zarządzania ryzykiem.

Słowa kluczowe: ryzyko, niepewność, analiza stosunków międzynarodowych, Arktyka

WSTĘP

Specyfika współczesnego środowiska międzynarodowego, określanego coraz częściej mianem późno lub post-westfalskiego, obejmuje między innymi „nową jakość współzależności międzynarodowych, wzajemne warunkowanie wnętrza państwa i środowiska międzynarodowego, wzrost nieliniowości i niestabilności środowiska społecznego oraz stymulowanie zjawisk przeciwstawnych”.2 Kumu-lacja tych atrybutów w połączeniu z obserwowanymi następstwami zmian klimatu

1 Badania zostały sfinansowane ze środków Narodowego Centrum Nauki (NCN) przyzna-nych w ramach finansowaniu stażu po uzyskaniu stopnia naukowego doktora na podstawie decyzji numer DEC–2012/04/S/HS5/00172.

2 M. Pietraś, Istota i ewolucja międzynarodowych stosunków politycznych, [w:] Międzyna-rodowe stosunki polityczne, M. Pietraś (red.), Wydawnictwo UMCS, Lublin 2007, s. 38


sprawia3, iż dokonanie miarodajnej i trafnej analizy funkcjonowania środowiska międzynarodowego, służącej m.in. podejmowaniu decyzji dotyczących różnych obszarów życia społecznego, jak i prognozowaniu dalszego rozwoju sytuacji międzynarodowej, staje się coraz trudniejsze. Przykładem potwierdzającym zasadność przedstawionej tezy, a jednocześnie dobrze ilustrującym powyższą charakterystykę, jest rozwój sytuacji międzynarodowej w regionie Arktyki na początku XXI wieku.4

Daleka Północ za sprawą nasilających się następstw zmian klimatu, proce-sów modernizacji i globalizacji, przestaje już być traktowana przez społeczność międzynarodową jako jedynie odległa i niezamieszkana kraina mrozu i śniegu. Coraz częściej i powszechniej jest natomiast postrzegana jako jedno z kluczo-wych miejsc współkształtujących globalne procesy klimatyczno-ekologiczne oraz potencjalnie jako bardzo ważny element światowego ładu politycznego, społecznego, ekonomicznego.5

Równocześnie, wraz ze stopniowym wzrostem wiedzy na temat wielowy-miarowej roli Arktyki w skali światowej, wzrasta także świadomość wielkiej niepewności dotyczącej dalszego funkcjonowania tego regionu i jego oddziały-wania na świat. Dostrzec to można, zarówno w działaniach podejmowanych przez różne kategorie uczestników stosunków międzynarodowych zaangażowanych w Arktyce, w analizach naukowych lub eksperckich, jak też w codziennych re-lacjach różnych mediów poświęconych Dalekiej Północy. Nikt nie jest pewien, jakie będą kierunek, tempo, zakres oraz konsekwencje dokonującej się obecnie w Arktyce transformacji.6 Podczas gdy dla jednych „otwieranie się” Arktyki to początkowa faza ekologicznej i społecznej katastrofy, która wyniszczy ten region w nadchodzących dekadach (następnie obejmie zaś cały świat), to dla drugich jest to wstęp do bardzo obiecującego rozwoju gospodarczo-społecznego opartego przede wszystkim na eksploatacji arktycznego „Eldorado”. Ujmując to krótko: przyszłość Arktyki jawi się dziś jako zagrożenie albo szansa.

Jakkolwiek to przyszłość zweryfikuje, które przypuszczenia były słuszne, a które błędne, to już dziś podejmowane są wielokierunkowe działania tran-sgraniczne na rzecz zapewnienia Dalekiej Północy − w obliczu dokonującej

3 A. Giddens, Klimatyczna katastrofa, Wydawnictwo Pruszyński i S-ka. Pruszyński Media, Warszawa 2010; P.G. Harris, The Politics of Climate Change: Environmental Dynamics in Inter-national Affairs, Routledge, Abingdon 2009; D. Brodawka, Zmiany klimatu jako nowe zagrożenie bezpieczeństwa, Fundacja Studiów Międzynarodowych, Warszawa 2009; M. Pietraś, Globalny Problem zmian klimatu. Analiza politologiczna, „Teka Komisji Politologii i Stosunków Między-narodowych – Oddział Lubelski PAN” 2010, nr 5, s. 5–35.

4 Zob. szerzej: Arktyka na początku XXI wieku, M. Łuszczuk, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013.

5 Arctic Human Development Report, Stefansson Arctic Institute, Akureyri 2004; Arctic Human Development Report: Regional Processes and Global Linkages. Volume II (2010–2014), J. N. Larsen, G. Fondahl (eds), Nordic Council of Ministers, Copenhagen 2015.

6 P. Arbo, A. Iversen, M. Knol, T. Ringholm, G. Sander, Arctic futures: conceptualizations and images of a changing Arctic, “Polar Geography” 2012, t. 36, nr 3. 163–182.

68 Michał Łuszczuk

się transformacji − wielowymiarowego bezpieczeństwa. W ich przygotowanie szczególnie jest zaangażowana Rada Arktyczna, której podstawowym obszarem aktywności stała się w ostatnich latach szeroko rozumiana identyfikacja zagro-żeń oraz wskazywanie środków zaradczych. Wiele argumentów wskazuje na to, iż Rada Arktyczna stanowi forum ukierunkowane na zarządzanie ryzykiem na Dalekiej Północy.

Celem niniejszego opracowania − w wymiarze empirycznym poświęcone-go regionowi Arktyki − jest, po pierwsze, rozważenie znaczenia niepewności jako czynnika rozwoju sytuacji międzynarodowej, a pośrednio też jako ważnej determinanty funkcjonowania współczesnego środowiska międzynarodowego. Po drugie, udzielenie odpowiedzi na pytanie, w jakim zakresie kategoria ryzyka oraz koncepcja zarządzania ryzykiem jest wykorzystywana w ocenie perspektyw rozwoju sytuacji międzynarodowej w regionie Arktyki.

Artykuł składa się z pięciu części. Po niniejszym wstępie przedstawione zo-staną rozważania dotyczące kategorii niepewności oraz ryzyka w kontekście ich znaczenia dla funkcjonowania współczesnego środowiska międzynarodowego.

W części trzeciej zarysowana zostanie kwestia zmian klimatu w Arktyce jako czynnika określającego relacje między aktorami zaangażowanymi w tym regionie. Analiza ta nawiąże do pojęcia „bezgranicznego ryzyka” zaproponowanego przez U. Becka i A. Giddensa. W części czwartej poddana zostanie analizie rola Rady Arktycznej jako instytucji ukierunkowanej na zarządzanie ryzykiem w Arktyce i służącej interesom państw arktycznych w odniesieniu do stanu środowiska natu-ralnego regionu oraz jego perspektyw jego rozwoju na płaszczyźnie gospodarczej. Opracowanie zakończy krótkie podsumowanie.

NIEPEWNOŚĆ I RYZYKO JAKO CZYNNIKI WPŁYWAJĄCE NA FUNKCJONOWANIE WSPÓŁCZESNEGO ŚRODOWISKA

MIĘDZYNARODOWEGO

Nie zapominając, że brak pewność dotyczący efektów podejmowanych decyzji oraz czynności jest stałym atrybutem wszelkiej działalności człowieka, również w sferze stosunków międzynarodowych, warto zauważyć, iż funkcjo-nowanie środowiska międzynarodowego na początku XXI wieku wskazuje, iż zakres niepewności ulega w ostatnim czasie istotnemu zwiększeniu. Pojawiają się w związku z tym pytania: czym jest niepewność, jaką rolę odgrywa w polityce międzynarodowej i jak oceniać jej znaczenie?

Niepewność stanowi kategorię poznaczą o charakterze wielowymiarowym7, której istotą jest brak możliwości określenia prawdopodobieństwa zaistnienia ewentualnych wariantów rozwoju danej sytuacji, np. w następstwie podjętej de-

7 E. Dziel, Niepewność i ryzyko w działalności gospodarczej, „Periodyk Naukowy Akademii Polonijnej” 2011, t. 5, nr 1, s. 135–144.

69NIEPEWNOŚĆ I RYZYKO JAKO KATEGORIE ANALIZY FUNKCJONOWANIA…

cyzji. Jak wskazuje E. Dziel, „Niepewność jest niepoliczalna (niemierzalna), tzn. brak jest statystycznych parametrów dla oszacowania możliwości powstania zdarzenia losowego. Dotyczy to głównie zdarzeń pojedynczych, nietypowych”.8

Jak zauważa B. Rathbun, oddziaływanie niepewności od zawsze stanowi-ło przedmiot refleksji w ramach głównych nurtów badawczy w zakresie nauki o stosunkach międzynarodowych, co sprawia, iż obecnie w ramach każdego paradygmatu funkcjonuje odmienne rozumienie tego zjawiska. Dla realistów niepewność to synonim zagrożeń wynikających wynik anarchii środowiska międzynarodowego, dla zwolenników podejścia racjonalistycznego niepewność stanowi naturalny element gier negocjacyjnych. Zgodnie z podejściem z zakresu decydowania politycznego niepewność to właściwość sytuacji decyzyjnej, pod-czas gdy dla konstruktywistów to jedynie pewna niedookreśloność w systemie społecznych norm i tożsamości.9 Co ciekawe, istnieją daleko idące rozbieżności w ocenie znaczenia niepewności dla funkcjonowania środowiska międzynarodo-wego, gdyż jak wskazuje E. Baggot, podczas gdy dla jednych badaczy (Waltz, Mearsheimer) niepewność jest źródłem konfliktów i wojen, to jednocześnie dla innych (Deutsch, Singer) jest wręcz przeciwnie − niepewność skłania państwa do bardziej ostrożnych działań i tym samym ogranicza prawdopodobieństwo wystąpienia konfliktów.10

Wydaje się, iż zjawisko niepewności, mając różne oblicza i stosowane w róż-nych kontekstach, mimo wszystko stale oddziałuje na sytuację międzynarodową, przy czym istotę tego oddziaływania stanowi fakt, iż funkcją niepewności jest ryzyko. Oznacza to, że im większy jest zakres niepewności, tym większe jest ryzyko. Ryzyko w przeciwieństwie do niepewności jest jednak mierzalne, co oznacza, iż „ryzyko występuje wówczas, gdy wynik danego działania lub decyzji może być określony za pomocą jednego z trzech rodzajów prawdopodobieństwa: matematycznego, statystycznego i szacunkowego”.11 Jak wyjaśnia A. Moraczew-ska, „nadanie niepewnej rzeczywistości cech ryzyka pozwala na jej lepsze pozna-nie, skwantyfikowanie, ocenę prawdopodobieństwa strat i zysków, a tym samym uzyskanie poczucia kontroli nad nią i nad przyszłością”.12

Zazwyczaj ryzyko jest postrzegane jako niebezpieczeństwo podjęcia błęd-nych decyzji i niepowodzenia określonego działania, lecz w istocie jego treścią

8 Ibidem, s. 137. 9 B. C. Rathbun, Uncertain about Uncertainty: Understanding the Multiple Meanings of

a Crucial Concept in International Relations Theory, “International Studies Quarterly» 2007, t 51, nr 3. s. 533–557.

10 E. Baggott, The Security Dilemma in US-China Relations: Uncertainty and Perception Formation, referat wygłoszony na konferencji: New Directions in Analyzing Text as Data Con-ference, September 27–28, 2013, London, dostępny na: http://www.kenbenoit.net/pdfs/NDA-TAD2013/US-China%20Relations%20Baggott.pdf, (dostęp: 20.02.2015).

11 E. Dziel, op. cit., s. 138.12 A. Morczewska, Wymiar wschodni Europejskiej Polityki Sąsiedztwa jako strategia zarzą-

dzania ryzykiem, „Przegląd Zachodni” 2014, nt. 4, s. 40.


jest alternatywa: sukces lub niepowodzenie, zysk lub strata, nagroda lub kara.13 Dokonując dokładniejszej analizy okoliczności występowania ryzyka, należy podkreślić, iż w ujęciu systemowym ryzyko to funkcja zagrożenia, wrażliwości i wpływu, gdzie zagrożenie jest zjawiskiem powstałym w wyniku występowania określonej siły o istotnym znaczeniu dla dalszego istnienia oraz bezpieczeństwa systemu, wrażliwość to zdolność tego systemu do reagowania na zagrożenia, zaś wpływ to zakres zmian potencjalnie wywołanych przez oddziaływania siły na sys-tem. Opierając się na klasyfikacji ryzyka według kryterium niepewności14, można wskazać, że niepewność może wiązać się z co najmniej dwoma ze wskazanych uwarunkowań ryzyka. Po pierwsze, może dotyczyć zagrożenia (niepewność czasu oraz miejsca jego wystąpienia), po drugie odnosić się do wpływu (niepewność skutku). W tym kontekście, uzasadniona jest ocena, iż ryzyko to efekt niedosko-nałości człowieka, który nie potrafi poznać i zrozumieć świata, w którym żyje i który częściowo jest wytworem jego świadomej lub nieświadomej działalności.15

Analiza ryzyka, od dawna rozwijana na gruncie nauk ekonomicznych i ma-tematycznych, w obrębie nauki o stosunkach międzynarodowych znalazła się dopiero kilkanaście lat temu w związku ze wzrostem zainteresowania państw oraz organizacji międzynarodowych zagadnieniami dotyczącymi zarządzania ryzykiem w takich dziedzinach jak walka z terroryzmem, regulacja rynków fi-nansowych czy opieka zdrowotnej.16 Prowadzone obecnie badania, opierające się w dużej mierze na koncepcjach wywodzących się z socjologii, koncentrują się na społecznych i politycznych aspektach szacowania i zarządzania ryzykiem.

Zakres tych badań jest bardzo zróżnicowany, co można wyjaśnić między innymi postępującą internacjonalizacji życia społecznego, procesami rozwoju wielowymiarowych współzależności oraz globalizacją. Ważną rolę pełni w tym przypadku także wzrost świadomości zarówno decydentów, jak i ekspertów na temat poszerzającego się spektrum zjawisk i procesów wpływających na rozwój sytuacji międzynarodowej, a generujących niepewności oraz ryzyko. Wśród ob-szarów niepewności znajdują się takie problemy, jak epidemie i pandemie, zmiany klimatu, kwestie dotyczące bezpieczeństwa, szczególnie energetycznego i ekolo-giczne. Wydaje się, iż z kolei zachowania samych aktorów na arenie międzynaro-dowej mogą być rozpatrywane w kontekście ryzyka. Szczególnie w kontekście ich zdolności do wpływania na pozostałych uczestników, jak też własnej podatności (wrażliwości) na rzeczywiste i potencjalne zagrożenia. W obliczu współczesnej złożoności wzajemnych powiązań bardzo trudno określić jasne uwarunkowania czy prawidłowości – ryzyko (choć związane z różnymi zagrożeniami) dotyczy bowiem zarówno mocarstw, jak i państw upadających.

13 E. Dziel, op. cit., s. 138. 14 D. Dziawgo, Credit-rating, PWN, Warszawa 1998, s. 16: za E. Dziel, op. cit., s. 139.15 E. Dziel, op. cit., s. 140.16 S. Hameiri, F.P. Kühn, Introduction: Risk, Risk Management and International Relations,

“International Relations” 2011, t. 25, nr 3, s. 275–279.


Warto w tym miejscu wskazać na dwa główne nurty refleksji dotyczące tego tematu: koncepcję „refleksyjnej modernizacji” proponowanej przez U. Beck’a oraz A. Giddensa17 oraz poglądy wywodzące się z prac M. Douglas (kulturowy kon-struktywizm) i M. Foucault [perspektywa „rządomyślności” (governmentality)].18 Pomimo, iż koncepcje te, pozostając w pewnej opozycji względem siebie19 (choć może raczej koncentrują się na różnych stronach tego samego problemu), nie oferują w pełni przekonujących wyjaśnień źródeł ryzyka i dążenia instytucji po-litycznych do zarządzania nim20, to mogą stanowić ciekawy punkt odniesienia do analizy zagadnienia niepewności i ryzyka w rozwoju sytuacji międzynarodowej w regionie Arktyki.

ZMIANA KLIMATU W ARKTYCE JAKO ŹRÓDŁO NIEPEWNOŚCI LUB BEZGRANICZNE RYZYKO21

Jak już wspomniano Arktyka jest coraz powszechniej postrzegana jako jeden z głównych regulatorów globalnego klimatu, a jednocześnie też jako wskaźnik tempa i zakresu globalnych zmian klimatycznych.22 Z tego powodu następstwa zmian klimatu w Arktyce stały się przedmiotem wzrastającego zainteresowania nie tylko państw i społeczeństw arktycznych, ale też państw spoza regionu, orga-nizacji międzynarodowych oraz organizacji pozarządowych, jak chociażby WWF czy Greenpeace. Co ciekawe, wielu aktorów spoza regionu – szczególnie z kręgu państw azjatyckich – traktuje zmiany klimatyczne jako argument legitymizujący ich obecność (na razie tylko naukową) w regionie. Warto też zwrócić uwagę, iż pomimo znaczenia zmian klimatycznych dla samej Arktyki, region nie jest – jak

17 Zob.: U. Beck, A. Giddens, S. Lash, Modernizacja refleksyjna: polityka, tradycja i estetyka w porządku społecznym nowoczesności, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2009.

18 M. J. Williams, (In)Security Studies, Reflexive Modernization and the Risk Society, “Cooper-ation and Conflict” 2008, t. 43, nr 1, s. 57–79; M. Merlingen, Governmentality. Towads a Foucauld-ian Framework for the Study of IGOs, “Cooperation and Conflict” 2008, t. 38, nr 4, s. 361–384.

19 Zob. W. Clapton, Risk in International Relations, “International Relations” 2011, t. 25, nr 3, s. 280–295.

20 S. Hameiri, State Transformation, Territorial Politics and the Management of Transna-tional Risk, “International Relations” 2011, t. 25, nr 3, s. 275–279.

21 Zawarty w tej części artykułu opis zakresu zmian klimatycznych oraz ekologicznych w Arktyce pochodzi z opracowania: A. Stępień, Zmiany klimatyczne i ochrona środowiska, [w:] Cele i środki polityki arktycznej Polski, M. Łuszczuk, P. Graczyk, A. Stępień, M. Śmieszek, De-partament Polityki Europejskiej MSZ RP, Warszawa 2015.

22 Zgodnie z raportem IPCC, ocieplanie się globalnego klimatu jest „niewątpliwe”. Jak wska-zują autorzy tego raportu, główną przyczyną trendu ocieplenia jest spowodowany przede wszystkim działalnością człowieka wzrost zawartości dwutlenku węgla w atmosferze. Zob.: Climate Change 2013: The Physical Science Basis: Working Group I Contribution to the IPCC Fifth Assessment Report, Cambridge University Press, Cambridge 2013, dostępne na: http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/ (dostęp: 15.02.2015). Por.: S. Duyck, Which Canary in the Coalmine? The Arctic in the Inter-national Climate Change Regime, “The Yearbook of Polar Law” 2012, t. 4, s. 583–617.


na razie – w sposób szczególny widoczny w negocjacjach prowadzonych pod egidą ramowej konwencji klimatycznej.23

Zmiany klimatu są obecnie określane jako największe wyzwanie dla Arktyki. Region jest szczególnie na nie narażony ze względu na proces „wzmocnienia arktycznego”, którego efektem jest dwukrotnie szybsze ocieplanie się Arktyki w porównaniu ze średnią światową. Zjawisko to jest rezultatem, między innymi, większej absorpcji energii słonecznej przez coraz mniej pokryte pokrywą śnieżną i lodową powierzchnie wód i lądów (mających tym samym wyższy współczyn-nik albedo). Obecnie coraz więcej uwagi poświęca się w analizie zmian klimatu krótkotrwałym zanieczyszczeniom klimatycznym (zaliczają się do nich: sadza, a przede wszystkim jej główny składnik tzw. black carbon czyli amorficzna postać węgla, metan, ozon występujący w troposferze oraz związki freonu).

Już obecnie można dostrzec bezprecedensowe przeobrażenia zachodzące w arktycznym środowisku lądowym i wodnym charakteryzujące się daleko po-suniętymi zmianami w kriosferze, hydrologii, siedliskach przyrodniczych, różno-rodności biologicznej, jak też wpływem na sposób życia w regionie, zarówno ten tradycyjny jak i współczesny.24 Z tego też powodu, zmiany klimatu zostały uznane za największe zagrożenie dla arktycznej różnorodności biologicznej w raporcie grupy roboczej Rady Arktycznej tzw. CAFF z 2013 roku.25

Najbardziej widocznym i najczęściej dyskutowanym skutkiem zmian kli-matu jest zanik pokrywy lodowej na Oceanie Arktycznym; zwłaszcza kolejne rekordy minimalnego zasięgu letniej (wrzesień) pokrywy lodowej w 2007 i 2012 roku przyciągały wyjątkowo dużą uwagę mediów, światowej opinii publicznej, a w końcu też i decydentów.26 Jeżeli obecne tempo ocieplenia utrzyma się, istnieje spore prawdopodobieństwo, że w ciągu najbliższych 30 lat pokrywa lodowa na Oceanie Arktycznym w czasie lata zaniknie. Należy jednak pamiętać, że pokry-wa lodowa w zimie będzie nadal obecna, co ma duże znaczenie dla perspektyw arktycznego transportu morskiego czy poziomu ryzyka związanego z wydobywa-niem ropy, gazu lub innych surowców mineralnych z dna morskiego. Z drugiej strony, dalsze ocieplanie się wód oceanicznych na północy może mieć wpływ na migracje ławic ryb w obrębie szelfów kontynentalnych.

Warto podkreślić, iż dla mieszkańców Arktyki często istotniejsze niż zmniej-szanie się letniej pokrywy lodowej na Oceanie Arktycznym są zmiany w pokrywie

23 UNFCCC, Dane Ramowej Konwencji ONZ do sprawy Zmian Klimatu, dostępne na: http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/items/4146.php (dsotęp: 18.01.2015).

24 IPCC, Climate Change 2014: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Part B: Regional Aspects. Contribution of Working Group II to the Fifth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press, Cambridge 2014), dostępne na: http://ipcc-wg2.gov/AR5/images/uploads/WGIIAR5-PartB_FINAL.pdf (dostęp 10.01.2015).

25 CAFF, Arctic biodiversity assessment: Report for policy makers 2013.26 Strategic Assessment of Development of the Arctic: Assessment conducted for the Euro-

pean Union, European Commission’s Environment Directorate General, 2014, dostępne na: http://arcticinfo.eu/images/pdf/SADA_report.pdf (dostęp: 14.02.2015).


śnieżnej na lądzie i pokrywy lodowej na rzekach i jeziorach, co wpływa znacząco na turystykę, transport czy tradycyjne sposoby życia takie jak hodowla reniferów lub rybołówstwo. Przeobrażenia te znajdują też odbicie w stanie siedlisk przy-rodniczych i kondycji fauny i flory arktycznej Wreszcie, ocieplająca się Arktyka wpływa na klimat Europy. Topnienie arktycznych lodowców wraz z termalnym rozszerzaniem się wody w oceanach, mają istotne znaczenie dla przewidywanego podnoszenia się globalnego poziomu mórz, co może stanowić zagrożenie dla europejskich wybrzeży.27

Ponadto Arktyka, z powodu swej ekologicznej wrażliwości i podatności na wpływy zewnętrzne, jest w szczególny sposób narażona na zagrożenia środo-wiskowe, których źródła i przyczyny znajdują się właśnie poza jej granicami. Dotyczy to przede wszystkim zmian klimatycznych i zanieczyszczeń mających daleki zasięg geograficzny.28 29 30 31 Z drugiej strony, środowisko naturalne jest narażone na lokalne źródła zanieczyszczeń i zagrożeń, które są przede wszystkim związane z projektami wydobywczymi i transportem. Dodatkowo, wpływ zmian klimatycznych i środowiskowych na gospodarkę, kulturę i tradycyjny sposób ży-cia w regionach arktycznych nie może być analizowany w oderwaniu od ogólnych przemian społecznych i gospodarczych.

Przedstawiona powyżej charakterystyka pewnego wycinka transformacji dokonującej się w Arktyce wydaje się dość dobrze korespondować z kategorią niepewności, jaka została wcześniej zaprezentowana. Ułomność modeli progno-stycznych, brak odpowiednio szerokiego zakresu zbieranych danych, wreszcie wciąż raczej uboga wiedza na temat mechanizmów zmian klimatu wspólnie sprawiają, iż trudno w tym przypadku – zwłaszcza na poziomie politycznym, czy choćby ogólnospołecznym – podejmować jakiekolwiek spekulacje doty-czące przyszłości. Następstwa zmian klimatu to poniekąd klasyczny obszar nie-pewności, a zarazem dobry przykład tego, co za U. Beckiem i A. Giddensem można określić „bezgranicznym ryzkiem” będącym niezamierzonym efektem industrializacji. Czymś, co nie znając granic w przestrzeni i czasie ujawnia ograniczą użyteczność dotychczasowych form zabezpieczania się społeczeństw przed zagrożeniami i prowadzi do nowego etapu rozwoju społecznego, czyli światowego społeczeństwa ryzyka.32 Skoro zakres tej zmiany − oddziaływania

27 EEA, Arctic environment: European perspectives: Why should Europe care?, Environ-mental issue report 38, European Environment Agency 2004, dostępne na: http://www.eea.europa.eu/publications/environmental_issue_report_2004_38/at_download/file (dostęp: 20.02.2015).

28 ACIA, Arctic Climate Impact Assessment, Cambridge University Press, Cambridge 2004, dostępne na: http://www.amap.no/documents/download/1057 (dostęp: 22.01.2015).

29 AMAP, Arctic pollution issues: A state of the Arctic environment report (Oslo: AMAP, 1997)30 AMAP, AMAP Assessment 2011: Mercury in the Arctic (Oslo, Norway: Arctic Monitoring

and Assessment Programme, 2011)31 SWIPA, Changes in Arctic snow, water, ice and permafrost, with the assistance of Lynn

Dicks, Rosamunde Almond, and Anna McIvor (2011)32 S. Hameiri, op. cit., s. 383–384.


„bezgranicznego ryzyka” − jest aż tak wielki to nie sposób zanegować także jego wpływu na funkcjonowanie środowiska międzynarodowego.

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM JAKO ISTOTA WSPÓŁPRACY MIĘDZYNARODOWEJ W ARKTYCE

Międzynarodowe znaczenie Arktyki było przez stulecia i jest nadal funkcją właściwości klimatycznych, geograficznych oraz przyrodniczych środowiska naturalnego tego regionu oraz możliwości jej eksplorowania, kolonizowania i eks-ploatowania.33 Wiele dokumentów źródłowych wskazuje, iż możliwości te zawsze były (tak jak i są obecnie oraz zapewne będą w przyszłości) pochodną zdolności przybyszów z Południa do wytrwałego zmagania się z naturalnymi warunkami Dalekiej Północy34, szczególnie zaś adaptowania się do surowego klimatu oraz zjawiska dnia i nocy polarnej, pokonywania wielu wyzwań pogodowych, a wresz-cie umiejętności przetrwania w arktycznym środowisku naturalnym.35

Abstrahując w tym miejscu od zamieszkiwania obszarów subarktycznych przez rdzenne ludy Arktyki, można przyjąć, iż nie tylko aktywność, ale już sama obecność człowieka na Dalekiej Północy wiązała się dla niego z wieloma zagroże-niami. Arktyka jest zatem regionem o szczególnie podwyższonym stopniu ryzyka dla człowieka. Z drugiej zaś strony, obecność i aktywność na Dalekiej Północy człowieka z Południa, a nawet „tylko” jego działalność przemysłowa prowadzona w ostatnich dziesięcioleciach na niższych szerokościach geograficznych (której skutki są relatywnie łatwo przenoszone na Północ) stanowi zagrożenie dla wy-jątkowo kruchej równowagi środowiska naturalnego Arktyki.36

Coraz większa świadomość specyfiki tych relacji oraz dość często przeciw-stawne dążenia różnych grup ludzi oraz instytucji sprawiły, że mniej więcej od lat

33 M. Łuszczuk, Wprowadzenie [w:] Arktyka na początku …, op. cit., s. 10.34 B. Imbert, Wielkie wyprawy polarne, Wydawnictwo Dolnośląskie, Wrocław 1996.35 Południowe kresy Arktyki przez tysiące lat były zamieszkiwane przez plemiona, które przy-

były na te obszary podążając za cofającymi się lodowcami lub dotarły na Północ w późniejszych epo-kach. Proces osiedlania się przebiegał bowiem odmiennie w różnych częściach Arktyki, np. podaje się, iż Saamowie mieszkają na północy Skandynawii już od 5000 lat, zaś Inuici zasiedlający obecnie kanadyjską Arktyką oraz Grenlandię przybyli na te tereny dopiero między X–XIII wiekiem). Nie-zależenie od momentu zamieszkania Arktyki jej rdzenni mieszkańcy żyjąc przez stulecia w niemal całkowitej izolacji i w zgodzie ze swoimi obyczajami i wierzeniami, potrafili doskonale zaadopto-wać się do warunków Dalekiej Północy. Dopiero wraz z coraz większą obecnością Europejczyków „odkrywających”, eksploatujących i zawłaszczających obszary arktyczne, rdzenne plemiona zaczęły w ograniczonym zakresie stopniowo rozwijać kontakty ze światem zewnętrznym. Relacje te wkrótce przybrały postać różnych praktyk dyskryminacyjnych ze strony Europejczyków, w tym też działań kulturowych, religijnych, politycznych, ekonomiczno-społecznych podejmowanych w ramach „we-wnętrznej kolonizacji” prowadzonej w Kanadzie, Rosji i w państwach nordyckich.

36 New Awareness of and Opportunities for UNEP to Address Climate Change in Arctic, UNEP 2013, http://www.unep.org/gc/gc27/Docs/se/What%20Future%20for%20the%20Arctic.pdf (dostęp: 18.02.2014).


70. XX wieku troska o ograniczenie następstw negatywnych zjawisk i procesów coraz częściej spotykanych w Arktyce stała się fundamentem panregionalnej współpracy podejmowanej na różnych poziomach. Jej początkiem byłą oficjal-na międzynarodowa współpraca naukowa, do której doszło dzięki ociepleniu relacji między Wschodem a Zachodem w okresie zimnej wojny. Jej powodzenie umożliwiło następnie rozwój kontaktów lokalnych między organizacjami repre-zentującymi arktyczne ludy rdzenne. Ważnym momentem rozwoju współpracy arktycznej było przemówienie Michaiła Gorbaczowa wygłoszone w Murmańsku w 1987 roku, w którym ostatni przywódca ZSRR ogłosił Arktykę strefą poko-jowej współpracy.37 To nowe, otwarte podejście ze strony ZSRR rzeczywiście zaowocowało w kolejnych latach serią inicjatyw, głównie fińskich i kanadyjskich w zakresie kooperacji państw arktycznych, przede wszystkim w zakresie dość szeroko rozumianego bezpieczeństwa ekologicznego.

Po zakończeniu zimnej wojny rozpoczął się zatem proces instytucjonalizacji „miękkiej” współpracy wokół bieguna północnego (z której wyłączono kwestie dotyczące bezpieczeństwa militarnego), głównie w ramach powołanej w 1996 roku Rady Arktycznej. Jej aktywność, jako forum kooperacji międzynarodowej państw arktycznych przede wszystkim w zakresie problematyki ekologicznej i współpracy naukowej, przez długi okres czas nie cieszyła się specjalną uwagą opinii międzynarodowej. Sytuacja ta stopniowo zaczęła ulegać zmianie na po-czątku XXI wieku, kiedy to głównie dzięki rezultatom prac grup roboczych Rady Arktycznej zajmujących się między innymi monitorowaniem zmian środowiska naturalnego obszarów arktycznych zaczęto coraz wyraźniej dostrzegać bardzo rozległy zakres następstw procesów klimatycznych.

Generalnie można uznać, iż system instytucjonalny współpracy międzyna-rodowej w Arktyce stanowi odzwierciedlenie złożonej i zróżnicowanej natury tego regionu oraz specyfiki zachodzących w nim relacji międzynarodowych. Za-rządzanie (governance) w Arktyce nie jest ograniczone do jednej instytucji czy organizacji, lecz jest realizowane na różnych poziomach współpracy.38 Jedną z konsekwencji tej różnorodności jest udział w systemie wielu aktorów, zarówno

37 K. Åtland, Mikhail Gorbachev, the Murmansk Initiative, and the Desecuritization of Inter-state Relations in the Arctic, „Cooperation and Conflict” 2008, vol. 43, s. 289–311.

38 Należy w tym miejscu podkreślić, iż termin zarządzanie (governance) nie jest używane oficjalnie przez państwa arktyczne z powodu obiekcji Rosji, Kanady i Stanów Zjednoczonych. Zdecydowanie częściej stosuje się więc pojęcia “współpracy międzynarodowej” (international cooperation/collaboration) lub “sprawowania pieczy/dozorowania” (stewardship). Wynika to z przekonania, że termin governance implikuje jakąś formę rządzenia czy wręcz istnienia grupy lub instytucji mogącej podejmować wiążące dla stron trzecich decyzje, co w Arktyce nie ma miejsca. Należy jednak zgodzić się z opinią P. Graczyka, iż sytuacja w Arktyce i działania państw arktycznych wypełniają większość definicji terminu governance. Zob.: P. Graczyk, A. Stępień, M. Śmieszek, M. Łuszczuk, Zarządzanie regionem i międzynarodowa współpraca polityczna, [w:] Cele i narzędzie …, op. cit.


państwowych jak i niepaństwowych, choć z oczywistych powodów dominują w niej państwa arktyczne.39

Deklaracja ustanawiająca Radę Arktyczną (Declaration on the Establishment of the Arctic Council) została podpisana dnia 19.09.1996 roku w Ottawie i na jej podstawie Rada jest jedynym międzyrządowym forum wysokiego szczebla (high level forum) ośmiu państw arktycznych. Warto podkreślić, iż nie jest przy tym organizacją międzynarodową w rozumieniu prawa międzynarodowego, jak też nie jest za taką uważana przez uczestniczące w niej strony. Sytuacja ta wynika w głównej mierze z niechęci Stanów Zjednoczonych do wchodzenia w wiążą-ce zobowiązania międzynarodowe mogące ograniczyć swobodę ich działania, oparte na obowiązkowych nakładach finansowych lub też dotyczących kwestii niewygodnych lub też istotnych z punktu bezpieczeństwa narodowego. Z tych też powodów Rada Arktyczna, powołana do istnienia na mocy deklaracji, a nie traktatu, uważana jest za instytucję „miękkiego” prawa (soft-law) międzynarodo-wego, opartą na dobrowolnym uczestnictwie i angażowaniu środków.

Głównym celem utworzenia Rady było zapewnienie środków dla promocji współpracy, koordynacji i interakcji między państwami arktycznymi, z udzia-łem arktycznych rdzennych społeczności i innych mieszkańców. Mandat Rady Arktycznej obejmuje więc wspólne problemy arktyczne, w szczególności kwe-stie zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska naturalnego w Arktyce. W pewnym sensie mandat ten można uznać za otwarty, wszakże z jednym, za to bezpośrednio wyrażonym, wyjątkiem odnoszącym się do zagadnień związanych z bezpieczeństwem militarnym.

Podstawę funkcjonowania Rady Arktycznej tworzą trzy fundamentalne do-kumenty: Deklaracja o ustanowieniu Rady Arktycznej (Ottawa Declaration 1996), Reguły Procedowania Rady Arktycznej (Arctic Council Rules of Procedure), przyjęte w 1998 r. w Iqaluit i uaktualnione na spotkaniu ministerialnym w Kirunie w maju 2013 r., oraz Zakres Działania (Uprawnień) Programu na rzecz Zrównoważonego Rozwoju (Terms of Reference for Sustainable Development Program). Jak uważa P. Graczyk, struktura Rady Arktycznej oparta jest na trzech zasadniczych poziomach: politycznym (spotkania ministrów i wiceministrów), wykonawczym (Senior Arctic Officials – SAOs) i roboczym (grupy robocze i grupy zadaniowe – task forces).40

39 Również między nimi istnieją jednak pewne różnice w roli, poziomie zaangażowania i możliwości współdecydowania o sprawach regionu. Największe znaczenie ma pod tym wzglę-dem pięć państw nadbrzeżnych Oceanu Arktycznego – Królestwo Danii (z Grenlandią i Wyspami Owczymi), Kanada, Norwegia, Federacja Rosyjska i Stany Zjednoczone. Niekiedy do grona tych państw zaliczana jest również Islandia (jako szósty członek), jednak odbywa się to raczej na po-ziomie akademickim, niż politycznym. Najczęściej łączona jest ona z Finlandią i Szwecją, jako pozostałymi państwami członkowskimi Rady Arktycznej. Razem owe osiem państw tworzy grupę państw arktycznych. Zob. M. Łuszczuk, Ewolucja ról międzynarodowych w regionie Arktyki, Wy-dawnictwo UMCS, Lublin 2015.

40 P. Graczyk, A. Stępień, M. Śmieszek, M. Łuszczuk, Zarządzanie regionem i międzynaro-dowa współpraca polityczna, [w:] Cele i narzędzie …, op. cit., s. 54.


Najważniejsza rangę mają organizowane co dwa lata (na zakończenie okresu prze-wodnictwa) spotkania ministerialne, na które zazwyczaj są delegowani ministrowie spraw zagranicznych lub ministrowie ds. ochrony środowiska.41 To w ich gestii znajdują się decyzje odnośnie zaakceptowania oraz wskazania sposobów wdro-żenia przygotowanych wcześniej projektów, jak również aplikacji o status stałego uczestnika lub obserwatora. Do kompetencji ministrów należy także nadzór nad realizowanymi już projektami, jak również ocena prac tzw. Senior Arctic Officials.42 Bardzo ważną rolę odgrywają w tym systemie właśnie Senior Arctic Officials, którzy spotykają się z reguły dwa razy w roku. W zakresie ich odpowiedzialności jest ogól-ne nadzorowanie postępów prac w Radzie, przygotowanie spotkań ministerialnych, pełnią oni również funkcję łączników między ministrami a grupami roboczymi (przekładając wyniki badań na cele polityczne).43

Podstawowym komponentem roboczym Rady Arktycznej (RA) jest sześć grup roboczych (odpowiadających za większość projektów Rady) oraz grupy zadaniowe. Do sześciu stałych grup roboczych RA należą: Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP), Protection of the Arctic Marine Environment (PAME), Conservation of Arctic Flora and Fauna (CAFF), Emergency Prevention Preparedness and Response (EPPR), Sustainable Development Working Group (SDWG) i Arctic Contaminants Action Program (ACAP). Jak wyjaśnia P. Gra-czyk, zadaniem AMAP jest „dostarczanie Radzie rzetelnych i wyczerpujących informacji na temat stanu i zagrożeń dla środowiska naturalnego Arktyki oraz doradztwo naukowe na temat działań, jakie należy podjąć w celu wspierania rządów państw arktycznych w ich dążeniach do integracji działań naprawczych i zapobiegawczych dotyczących zanieczyszczeń i skutków zmiany klimatu”.44 Natomiast aktywność PAME skoncentrowana jest na zagadnieniach z zakresu ochrony i zrównoważonego korzystania ze środowiska morskiego Arktyki, gdyż „ma ona szczególny mandat do monitorowania możliwości stosowania global-nych i regionalnych środków politycznych, prawnych i innych, oraz, gdy jest to konieczne, przedstawiania rekomendacji”.45 Z kolei działalność grupy roboczej CAFF jest skierowana na wymianę informacji w zakresie metod zarządzania oraz systemów regulacyjnych dotyczących bioróżnorodności regionu, jak też wspiera-nie procesu podejmowania decyzji w oparciu o wiedzę naukową.46 Jej zadaniem jest także wspieranie mechanizmu „rozwijania wspólnych działań istotnych dla

41 Do tej pory odbyło się osiem spotkań ministerialnych: Iqaluit (kończące kanadyjskie prze-wodnictwo, 1996–1998), Barrow (USA, 1998–2000), Inari (Finlandia, 2000–2002), Rejkjavik (Islandia, 2002–2004), Salechard (Rosja, 2004–2006), Tromsø (Norwegia, 2006–2009), Nuuk (Dania/Grenlandia, 2009–2011) Kiruna (Szwecja, 2011–2013) oraz Iqaluit (Kanada, 2013–2015).

42 Ibidem, s. 54.43 Ibidem, s. 55.44 Ibidem.45 Ibidem, s. 56.46 Ibidem.


funkcjonowania ekosystemu Arktyki”.47 Grupa robocza EPPR w zakresie swej działalności ma zagadnienia dotyczące przeciwdziałania, gotowości i reagowania w sytuacjach kryzysowych, które mogą wystąpić na obszarze Arktyki. Przede wszystkim „stanowi ona forum wymiany informacji na temat najlepszych praktyk i prowadzenia projektów obejmujących rozwój doradztwa i metodologii oceny ryzyka, ćwiczenia reagowania kryzysowego i szkoleń. Celem EPPR jest przyczy-nienie się do ochrony środowiska Arktyki od niebezpieczeństwa przypadkowego uwolnienia zanieczyszczeń lub radionuklidów. Mandat grupy obejmuje również kwestie związane ze skutkami klęsk żywiołowych”.48 Jak wyjaśnia P. Graczyk, „grupa robocza SDWG proponuje i realizuje projekty przyczyniające się do postę-pu w zrównoważonym rozwoju Arktyki. Projekty te dotyczą ochrony środowiska naturalnego i wzmocnienia stanu lokalnych gospodarek, kultury oraz zdrowia ludności rdzennej i mieszkańców Arktyki. Celem współpracy w ramach grupy jest więc poprawa warunków środowiskowych, gospodarczych i społecznych mieszkańców Arktyki jako całości”.49 Natomiast grupa ACAP w ramach swych prac zajmuje się projektami służącymi ograniczeniu emisji zanieczyszczeń do środowiska Arktyki. „Odbywa się to poprzez proponowanie rządom państw ark-tycznych naprawczych i zapobiegawczych działań wewnętrznych dotyczących emisji zanieczyszczeń. Grupa stanowi mechanizm wzmacniający wewnętrzne działania w celu redukcji emisji i innych uwolnień zanieczyszczeń”.50

Zdaniem P. Graczyka „Rada Arktyczna stanowi w sumie forum opracowujące zalecenia techniczne, wytyczne i oceny naukowe dotyczące Arktyki. Dotychczas nie jest (jeszcze) organem regulacyjnym, choć coraz częściej analizom naukowym towarzyszą rekomendacje polityczne sugerujące rozwój prawnie wiążących umów pod auspicjami Rady Arktycznej”.51 Od 2011 roku Rada stanowi też platformę przygotowywania wiążących umów o charakterze pan-arktycznych. Należą do nich: Umowa o współpracy w dziedzinie lotniczego i morskiego poszukiwania i ratownictwa w Arktyce (Porozumienie SAR)52 i Umowa o współpracy w kwestii gotowości i reagowania na zanieczyszczenia obszarów morskich olejem w Arkty-ce (Porozumienie MOPPR).53 Według tego Autora, „obie umowy mają znaczenie, szczególnie w wymiarze politycznym i symbolicznym, a do pewnego stopnia

47 Ibidem.48 Ibidem.49 Ibidem.50 Ibidem.51 Ibidem, s. 57.52 Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arc-

tic, 2011, dostęp: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/531/Arctic_SAR_Agreement_EN_FINAL_for_signature_21-Apr–2011%20%281%29.pdf?sequence=1&isAl-lowed=y.

53 Agreement on Cooperation on Marine Oil Pollution Preparedness and Response in the Arc-tic, 2013, dostęp: https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/529/MM08_agree ment_on_oil_pollution_preparedness_and_response_%20in_the_arctic_formatted%20%282%29.pdf?sequence=1&isAllowed=y


również prawnym”.54 Warto też podkreślić, iż są one pierwszymi prawnie wiążą-cymi instrumentami odnoszącymi się do kwestii związanych z bezpieczeństwem prowadzenia działalności gospodarczej w regionie Arktyki.55

Jak ocenia P. Graczyk, mimo, że „dokumenty te nie dokonały znacznej zmia-ny jakościowej w zachowaniu państw, to umieszczenie Rady Arktycznej w cen-trum obu procesów negocjacyjnych spowodowało istotne wzmocnienie jej profilu w arktycznym systemie zarządzania. (…) Co więcej, państwa arktyczne wykazały się innowacyjnością i kreatywnego podejścia do ograniczeń narzuconych przez samych siebie na Radę. Ponieważ zmiany w Arktyce, w tym w sytuacji gospodar-czej, cechują się znaczną dynamiką, państwa arktyczne, zdecydowały się działać mniej zdecydowanie, ale szybciej”.56

Jak wynika z przedstawionej ogólnej charakterystyki zakresu i sposobu dzia-łania Rady Arktycznej dokładnie zrekonstruowanej przez P. Graczyka57, pełni ona wiele funkcji, których realizacja na poziomie państwowym lub w ramach dwustronnych stosunków byłaby raczej niemożliwa. Wyzwania o charakterze transnarodowym mogą być podejmowane z szansą na sukces głównie na pozio-mie regionalnym. Świadczy o tym, między innymi to, że wiedza generowana przez Radę Arktyczną okazała się mieć daleko idące konsekwencje dla polityki regionalnej.

Rada z powodzeniem podejmowała się zarządzania politycznymi konsekwen-cjami odkryć naukowych dotyczących przeobrażeń zachodzących w regionie za sprawą zmian klimatu, modernizacji czy globalizacji, dzięki czemu zaczęła pełnić rolę forum kształtującego relacje międzynarodowe i wyznaczającego kierunki ich rozwoju. Co jest szczególnie istotne, wiele z obszarów aktywności Rady Ark-tycznej mieści się w zakresie zarządzania ryzykiem zawiązanym z „otwieraniem się” Arktyki, w tym też z ewentualnymi nieporozumieniami natury politycznej.

Ten wymiar funkcjonowania Rady Arktycznej wpisuje się w to co U. Beck i A. Giddens określili mianem „refleksyjnej modernizacji” polegającej na rozwi-janiu pogłębionych pod względem analitycznym podejść i form działania obej-mujących m.in. nieustanne wysiłki na rzecz identyfikacji źródeł ryzyka, okre-ślenia stopnia ich oddziaływania oraz podejmowania odpowiednich działań we właściwym momencie.58 Jednocześnie trudno w tym miejscu – znając specyfi-kę Rady Arktycznej oraz rolę jaką odgrywają w niej państwa − nie wspomnieć o propozycji Merlingena dotyczącej wykorzystania koncepcji „rządomyślności” M. Foucault do analizy funkcjonowania organizacji międzynarodowych.59 Zgod-

54 P. Graczyk, A. Stępień, M. Śmieszek, M. Łuszczuk, Zarządzanie regionem i międzynaro-dowa współpraca polityczna, [w:] Cele i narzędzie …, op. cit., s. 58.

55 Op. cit., s. 58.56 Op. cit., s. 5857 Op. cit., s. 51–58.58 S. Hameiri, op. cit., s. 384.59 M. J. Williams, op. cit.; M. Merlingen, Governmentality. Towads a Foucauldian Frame-

work for the Study of IGOs, “Cooperation and Conflict” 2008, t. 38, nr 4, s. 361–384.


nie z tą koncepcją prowadzenie analiz naukowych dotyczących ryzyka, a następ-nie przekładanie ich na działania polityczne (czyli w sumie zarządzanie ryzykiem) stanowi bardzo ważny element kreowania, a zarazem stosowania władzy (power) w obliczu zagrożeń. Zdolność do opisywania ryzyka w tym ujęciu można uznać za neoliberalne narzędzie do sterownia zachowaniami członków społeczności międzynarodowej, a więc docelowo wpływania na środowisko międzynarodowe. Jest to szczególnie widoczne w przypadku, gdy zarządzanie ryzykiem dotyczy zagrożeń transnarodowych. W tym miejscu wracamy do opisu funkcjonowania późnowestfalskiego środowiska międzynarodowego, którego elementem charak-terystycznym jest deterytorializacja zjawisk i procesów. Kwestia czy dotyczy to również kategorii władzy we wciąż anarchicznym systemie międzynarodowym pozostaje nierozstrzygnięta.

Dodatkowo warto też podkreślić element tożsamości i świadomości poszcze-gólnych uczestników stosunków międzynarodowych w regionie Arktyki. Jest on współkształtowany zarówno przez ich doświadczenia dotychczasowego eksplo-atowania Dalekiej Północy, jak i ogólną politykę władz wyrażającą troskę (lub jej brak) o przyszłe bezpieczeństwo w obliczu gromadzących się zagrożeń. Liczne dylematy dotyczące następstw zmian klimatu w Arktyce oraz zarysowujących się szans (w wymiarze gospodarczym) rozwój ludzkiej aktywności w regionie są rozmaicie postrzegane i rozwiązywane przez poszczególne państwa arktyczne. Może to świadczyć, iż w gruncie rzeczy zarządzanie ryzykiem opiera się na de-cyzjach natury politycznej, czego przykładami mogą być deklaracje i działania takich państw jak Kanada czy Rosja, które w wymiarze praktycznym wydają się preferować unikanie tematu zagrożeń ekologicznych, zaś niepewność rozpatrują głównie w kategoriach problemu nieokreślonej przyszłości. W tym kontekście współpraca międzynarodowa, a szczególnie działalność Rady Arktycznej stano-wią ważne ramy wyznaczające granice zakresu odpowiedzialności państw za ich postępowanie w obliczu niepewności i ryzyka w regionie Arktyki.

PODSUMOWANIE

Traktując region Arktyki jako podsystem współczesnego systemu między-narodowego należy zwrócić uwagę, iż w ostatnich latach jest on słusznie przed-stawiany jako obszar szczególnie wielu bezprecedensowych zjawisk i procesów generowanych przez zmianę klimatu, modernizację oraz globalizację. Te trzy wzajemnie powiązane i wielowymiarowe zjawiska stanowią obecnie główne źródła dokonującej się fundamentalnej transformacji całego regionu Dalekiej Północy. Stanowią one również źródło niepewności i uzasadnienie dla analizo-wania generowanych zagrożeń i związanego z nimi ryzyka. W obliczu specyfi-ki (odmienności) podejść poszczególnych państw regionu do tej problematyki istotną rolę „edukacyjną” oraz organizacyjną w zakresie zarządzania ryzykiem w Arktyce coraz wyraźniej pełni Rada Arktyczna. Należy przypuszczać, iż w naj-


bliższym czasie coraz bardziej będzie ona dalej ewoluować od funkcji „jedynie” forum dyskusji w stronę instytucji nastawionej na ograniczanie ryzyka rozwoju niekorzystnych zmian w regionie Pomimo, iż jak dotąd dorobek teoretyczny nauki o stosunkach międzynarodowych dotyczący badania niepewności i ryzyka jest stosunkowo mały, to wydaje się, że jego rozwój jest nieodzowny. Bez lepszego poznania ograniczeń w zakresie wiedzy na temat środowiska międzynarodowego i jego funkcjonowania, a szczególnie specyfiki ryzyka zagrożeń, jego analiza wciąż będzie ułomna.

UNCERTAINTY AND RISKS AS CATEGORIES OF ANALYSIS OF THE INTERNATIONAL ENVIRONMENT IN THE ARCTIC REGION

Abstract. The article considers the importance of examining uncertainty and risk as important fac-tors influencing the functioning of the contemporary international system. Building on an analysis of international developments taking place in the Arctic region at the beginning of the 21st century, the article examines the impact of uncertainty on Arctic affairs stemming from the climate change and how international cooperation in the region is becoming more and more oriented towards risk management.

Keywords: risk, uncertainty, analysis of international relations, Arctic


ZASTOSOWANIE KONCEPCJI ZARZĄDZANIA RYZYKIEM W OBSZARZE BEZPIECZEŃSTWA

ŻYWNOŚCIOWEGO

Katarzyna Marzęda-MłynarskaUniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie


Streszczenie. Celem artykułu jest analiza zastosowania zarządzania ryzykiem w obszarze bez-pieczeństwa żywnościowego, traktowanego jako metoda jego zapewnienia, zarówno w sensie pozytywnym (tworzenie scenariuszy, systemów wczesnego ostrzegania), jak i negatywnym (ogra-niczanie ryzyka). Analiza została zorganizowana wokół dwóch problemów: głównych założeń koncepcji ryzyka i zarządzania ryzykiem oraz zastosowania zarządzania ryzykiem w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego w trzech wymiarach: fizycznej i ekonomicznej dostępności oraz zdrowotnej jakości żywności. Przeprowadzona analiza daje podstawę do sformułowania następu-jących wniosków: po pierwsze, koncepcja zarządzania ryzykiem, znajduje szerokie zastosowanie na gruncie bezpieczeństwa żywnościowego. Po drugie, głównym motywem jej wykorzystanie jest dążenie do jego zapewnienia. Po trzecie, strategie, mechanizmy i instrumenty redukcji ryzyka, a także skala zastosowania i stopień instytucjonalizacji zarządzania ryzykiem różnią się w zależ-ności od wymiaru bezpieczeństwa żywnościowego. Po czwarte, zarządzanie ryzykiem, ma cha-rakter perspektywiczny i wykazuje dużą użyteczność, jako metoda eliminacji i ograniczania ryzyk, szczególnie współzmiennych, w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego.

Słowa kluczowe: bezpieczeństwo żywnościowe, zarządzanie ryzykiem.

WSTĘP

Obserwowana na całym świecie z rosnącym niepokojem fala niekontro-lowanej nielegalnej imigracji, stanowi przedsmak wielkich ruchów migra-cyjnych, czekających świat w najbliższej przyszłości. Prognozy ONZ, Banku Światowego oraz niezależnych ośrodków badawczych nie pozostawiają złu-dzeń, że głównymi zjawiskami zagrażającymi stabilności świata w drugiej połowie XXI wieku nie będą wyłącznie konflikty zbrojne, ale także brak do-stępu do podstawowych dla egzystencji ludzkiej dóbr, takich jak woda czy


żywność.1 Znajdują one swoje odzwierciedlenie m.in. w rosnących obawach o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego (food security) zarówno w wy-miarze globalnym jak i w poszczególnych państwach.

Pojęcie bezpieczeństwa żywnościowego weszło na stałe do języka między-narodowego w latach 70. XX wieku za sprawą Światowej Konferencji Żywno-ściowej2, jednak dopiero koniec XX wieku wyznaczył nową perspektywę jego interpretacji. Złożyło się na to wiele czynników. Po pierwsze, znacznie rozszerzył się zakres zjawisk go warunkujących, na które obok sił natury, składają się rów-nież siły ekonomiczne, społeczne, a także nowe technologie i wiedza.3 Po drugie, radykalnej zmianie uległ sposób jego rozumienia. O ile pierwotnie odnoszono je wyłącznie do problemów związanych z zaopatrzeniem, traktując jako instrument budowy systemu ochrony producentów i konsumentów przed niekontrolowanymi zmianami cen artykułów rolnych,4 o tyle współcześnie łączy w sobie wiele róż-norodnych problemów, począwszy od rolnictwa, przez handel, zapasy, ceny żyw-ności, poziom dochodów na technologiach i bezpieczeństwie produkcji kończąc.

Przyjmując za punkt wyjścia definicję Organizacji NZ ds. Wyżywienia i Rol-nictwa (FAO) z 1996 roku, bezpieczeństwo żywnościowe można sprowadzić do trzech wymiarów: 1) fizycznej dostępności żywności, oznaczającej jej ‘fizyczne istnienie’ w każdym czasie bez względu na źródło pochodzenia, 2) ekonomicznej dostępności żywności, oznaczającej, że każda jednostka i gospodarstwo domowe posiada wystarczające zasoby pozwalające nabyć żywność w odpowiedniej ilości i jakości oraz 3) zdrowotnej jakości żywności, zapewniającej ‘zdrowe i aktywne życie.5 Na tak rozumiane bezpieczeństwo żywnościowe składa się zatem gęsta sieć powiązanych ze sobą i nawzajem oddziałujących zjawisk, a jego zapewnienie wymaga zastosowania zróżnicowanych metod i środków.

Celem artykułu jest analiza zastosowania zarządzania ryzykiem w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego, traktowanego jako metoda jego zapewnienia zarówno w sensie pozytywnym (tworzenie scenariuszy, systemów wczesnego ostrzegania), jak i negatywnym (ograniczanie ryzyka). Koncepcja ta kładzie na-cisk na rozpoznawanie istniejących zagrożeń, ich kontrolowanie i przygotowanie się na ewentualne negatywne skutki. Jej istotą jest zapobieganie, w odróżnieniu

1 World Bank, Food Price Watch, Year 5, Issue 17, May 2014, URL: http://www.world-bank.org/content/dam/Worldbank/document/Poverty%20documents/FPW_May%202014_final.pdf, [dostęp: 12.07.2015]; H. -J. Brinkman, C.S. Hendrix, Food Insecurity and Violent Conflict: Causes, Consequences and Addressing the Challenges, WFP Occasional Paper no 24, July 2011, World Economic Forum, Global Risks 2016. Tenth Edition, URL: http://www3.weforum.org/docs/WEF_Global_Risks_2015_Report15.pdf, [dostęp: 12.07.2015].

2 Szerzej: D. J. Shaw, World Food Security. A History since 1945, Basingstoke–New York 2007.

3 Szerzej: K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie bezpieczeństwem żywnościowym na przełomie XX i XXI wieku, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2014.

4 D. J. Shaw, World Food Security, op. cit., s. 5. 5 FAO, Rome Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action,

World Food Summit 13–17 November 1996, Rome.

84 Katarzyna Marzęda-Młynarska

od reagowania, na już zaistniałe zjawiska, co oznacza, że uniknięcie wspomnia-nego powyżej negatywnego scenariusza migracyjnego zależeć będzie między innymi od właściwego rozpoznania i wyeliminowania czynników zagrażających egzystencji milionów potencjalnych migrantów.

Ze względu na konieczność zachowania jasności wywodu w strukturze arty-kułu uwzględnione zostaną jedynie wybrane wątki. Analizę zorganizowano wokół dwóch problemów: głównych założeń koncepcji ryzyka i zarządzania ryzykiem oraz zastosowania zarządzania ryzykiem w obszarze bezpieczeństwa żywnościo-wego. W pierwszej części przedmiotem rozważań będzie koncepcja zarządzania ryzykiem w ujęciu teoretycznym, jej ujęcia, etapy. W drugiej omówione zostaną praktyczne sposoby wykorzystania zarządzania ryzykiem w trzech wyodrębnio-nych powyżej wymiarach: fizycznej i ekonomicznej dostępności oraz zdrowotnej jakości żywności,6 poprzedzone rozważaniami na temat sposobów jego rozumie-nia i zastosowania na gruncie bezpieczeństwa żywnościowego

RYZYKO I ZARZĄDZANIE RYZYKIEM – ZAŁOŻENIA WSTĘPNE

W coraz bardziej skomplikowanym środowisku decyzyjnym na znaczeniu zyskują metody oparte na antycypowaniu potencjalnie negatywnych zjawisk i ich konsekwencji. Jedną z nich jest analiza ryzyka. Przeniesiona na sferę polityki opiera się na tej samej logice co ocena ryzyka w ekonomii, mająca na celu osza-cowanie kosztów, które mogą przybierać zarówno formę ilościową – np. straty fi-nansowe, jak i jakościową – np. obniżenie sprawności działania danej organizacji.

Ryzyko jest kluczowym pojęciem koncepcji zarządzania ryzykiem. W li-teraturze przedmiotu funkcjonuje wiele jego definicji. Celem artykułu nie jest jednak ich dogłębna analiza, a jedynie pokazanie, że na gruncie polityki naj-częściej związane jest z podejmowaniem decyzji i ich implementacją. Z tego względu zostaną zaprezentowane dwie. Pierwsza, Anny Moraczewskiej osadza ryzyko w obszarze stosunków międzynarodowych (SM) i traktuje je jako funkcję zagrożenia dla podmiotu SM, jego wrażliwości i wpływu na ten podmiot, gdzie zagrożenie jest zjawiskiem powstałym w wyniku występowania określonej siły o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa czy też ciągłości podmiotu, wrażliwość – jego zdolnością do adaptacji i minimalizowania negatywnych skutków ryzyka, a wpływ prawdopodobnymi skutkami.7

Druga definicja, autorstwa Elizabeth Fisher ma bardziej praktyczny charakter, bowiem osadza ryzyko w sferze polityki wewnętrznej państwa, traktując je jako sytuację lub zdarzenie, w którym jakaś wartość ogólnoludzka, łącznie z samą jednostką ludzką, zostaje wystawiona na niepewność, podobnie jak niepewne są

6 Szerzej patrz: K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie, op. cit.7 A. Moraczewska, Zarządzanie ryzykiem na zewnętrznych granicach państw członkow-

skich Unii Europejskiej, w publikacji, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2016.

85ZASTOSOWANIE KONCEPCJI ZARZĄDZANIA RYZYKIEM…

efekty tego zdarzenia lub sytuacji.8 Tak rozumiane ryzyko znacząco wpływa na sposób funkcjonowania państwa w czterech obszarach: działaniach administracji publicznej, działalności regulacyjnej, egzekwowaniu prawa, oraz roli i znaczenia państwa, jako aktora w sferze publicznej i prywatnej.9

Obie definicje, osadzające ryzyko w kontekście polityki, sprawdzają je do procesu decyzyjnego, służącego jego antycypowaniu, unikaniu i kompensowa-niu.10 W obu, także jego identyfikacja jest następstwem procesu myślowego, którego podstawę stanowi obiektywna wiedza. Oznacza to, że kategoria ryzyka nierozerwalnie łączy się z gromadzeniem wiedzy – jej analizą, kwantyfikacją i obiektywizacją, która następnie stanowi podstawę podejmowanych decyzji.

Przedstawione definicje wskazują także, że z kategorią ryzyka w polityce wiążą się dwa procesy: szacowanie (ocena) ryzyka (ang. risk assessment) i ‘ad-ministrowanie’ ryzykiem (ang. risk management) – określane mianem narzędzi analitycznych (ang. analytical tools).11 Co ważne w sensie podmiotowym oba procesy mogą przebiegać niezależnie. Szacowanie ryzyka jest bowiem domeną środowisk naukowych oraz niezależnych ekspertów, administrowanie ryzykiem – decydentów.

Znając sposób rozumienia kategorii ryzyka wyjaśnienia wymaga pojęcie za-rządzania ryzykiem. W języku angielskim mamy do czynienia z funkcjonowaniem dwóch odrębnych pojęć: risk management12 i risk governance.13 W języku polskim różnica ta jest trudna do uchwycenia, dlatego wymaga krótkiego komentarza. Risk management traktowane jest zazwyczaj jako druga faza risk governance, nastę-pująca po risk assessment.14 Risk management ma charakter techniczny i polega na tworzeniu i wyborze alternatywnych wariantów decyzji w oparciu o prze-prowadzoną ocenę ryzyka. Dla podkreślenia jego specyfiki przetłumaczono je jako ‘administrowanie’ a nie ‘zarządzanie’. Risk governance – tłumaczone jako zarządzanie – ma charakter holistyczny i dotyczy rozpoznawania rodzaju ryzyka, jego pomiaru i kontrolowania, a zatem łączy w sobie oba procesy – gromadzenie i przetwarzanie danych oraz tworzenie alternatywnych wariantów decyzji i ich podejmowanie.

Zastosowanie tego rozgraniczenia odzwierciedla zmiany zachodzące w spo-sobie podejmowania decyzji zarówno na szczeblu państw jak i międzynarodo-

8 E. Fisher, Risk and Governance, [w:] Oxford Handbook of Governance, red. D. Levi-Faur, Oxford University Press, Oxford 2012, s. 418.

9 Ibidem, s. 419. 10 Por. T. T. Kaczmarek, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Difin,

Warszawa 2006, s. 68. 11 E. Fisher, op. cit., s. 420. 12 L. N. Jackson, M. Jansen, Risk assessment in the international food safety policy arena.

Can the multilateral institutions encourage unbiased outcomes?, “Food Policy” 2010, vol. 3, is-sue 6, s. 538–547.

13 E. Fisher, op. cit., s. 417–428. 14 L. N. Jackson, M. Jansen, op. cit.


wym. O jego istocie, decydują bowiem takie elementy jak: instytucje i aktorzy zlokalizowani zarówno na poziomie państw jak i ponad nimi, zacierające się obowiązki w rozwiązywaniu problemów społecznych i gospodarczych, specyfika zależności pomiędzy instytucjami zaangażowanymi we wspólne działania oraz nowe narzędzia i techniki zarządzania.15 W praktyce, ze względu na istniejące funkcjonalne rozgraniczenie fazy analitycznej i decyzyjnej, w zarządzaniu ryzy-kiem uczestniczy coraz większa grupa podmiotów, zarówno prywatnych jak i pu-blicznych, a także zwiększeniu ulega zakres dostępnych sposobów zarządzania i rozumienia problemów będących ich przedmiotem.

Zarządzanie ryzykiem można rozpatrywać w trzech ujęciach, umownie na-zwanych funkcjonalnym, podmiotowym oraz operacyjnym. W ujęciu funkcjo-nalnym obejmuje ono dwie fazy: analityczną i decyzyjną. W fazie analitycznej dokonuje się identyfikacji zagrożenia i jego możliwych konsekwencji. Przebiega ona zazwyczaj w czterech etapach, na które składają się identyfikacja ryzyka, jego charakterystyka, ocena zakresu i wskazanie możliwych skutków. W fazie decy-zyjnej – decyduje się, jak zidentyfikowane ryzyko ograniczyć i jak zabezpieczyć się przed jego ewentualnymi skutkami.16

W ujęciu podmiotowym zarządzanie ryzykiem rozpatrywane jest z perspek-tywy kategorii aktorów uczestniczących, których umownie można podzielić na dwie grupy: dostarczycieli wiedzy – ekspertów, naukowców, ośrodki badawcze, prywatne firmy zajmujące się oceną ryzyka, oraz decydentów – państwa, ich or-gany i instytucje oraz organizacje międzynarodowe,17 którzy podejmują decyzje w sferze ryzyka.

W ujęciu operacyjnym, zarządzanie ryzykiem rozpatrywane jest natomiast z perspektywy strategii, mechanizmów, narzędzi i instrumentów kompensowania ryzyka, obejmujących budowę scenariuszy, przygotowanie ćwiczeń kryzyso-wych, tworzenie systemów wczesnego ostrzegania, indeksów ryzyka czy map wrażliwości.18

RYZYKO I ZARZĄDZANIE RYZYKIEM NA GRUNCIE BEZPIECZEŃSTWA ŻYWNOŚCIOWEGO

Z punktu widzenia przedmiotu rozważań kluczowe znaczenie ma ujęcie operacyjne, prezentowane, między innymi, przez autorów opracowania Global Risks 2015. Jego analiza wymaga jednak wyjaśnienia czym jest ryzyko i jak jest rozumiane na gruncie bezpieczeństwa żywnościowego. W opublikowanym

15 G. Stoker, Governance as theory: five propositions, „International Social Science Journal” 1998, vol. 50, issue 155, s. 17–28.

16 L. N. Jackson, M. Jansen, op. cit., s. 540–541. 17 Ibidem. 539. 18 Por. World Economic Forum, Global Risks 2015. Tenth Edition, Geneva 2015, URL: http://

www3.weforum.org/docs/WEF_Global_Risks_2015_Report15.pdf, [dostęp: 13.07.2015].


w 2009 roku przez Światowy Program Żywnościowy raporcie zatytułowanym Hunger and Markets zdefiniowano je jako „prawdopodobieństwo braku bezpie-czeństwa żywnościowego będącego wynikiem interakcji pomiędzy zagrożeniami naturalnymi i wywołanymi przez człowieka a poziomem wrażliwości”.19 Gdzie pod pojęciem zagrożenia rozumiano „prawdopodobieństwo szkodliwego zjawi-ska w danym okresie lub na danym obszarze” natomiast pod pojęciem poziomu wrażliwości na brak bezpieczeństwa żywnościowego – „funkcję ekspozycji go-spodarstw domowych na zagrożenie i ich zdolności do ograniczenia lub minima-lizowania jego skutków”.20

Istniejące w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego ryzyka analizowane są z różnych perspektyw i rozpatrywane na różnych poziomach. W literaturze przedmiotu dzieli się je na globalne, regionalne, narodowe, lokalne, środowi-skowe, rynkowe, polityczne i społeczne, ale także rozpoznane i nierozpoznane oraz występujące na poziomie makro i mikro czy współzmienne i niezależne21 (tabela 1). Jak jednak zauważa Joachim von Braun – wieloletni dyrektor general-ny Międzynarodowego Instytutu Badania Polityki Żywnościowej (International Food Policy Research Institute), o ile problem braku bezpieczeństwa żywno-ściowego był znany w przeszłości, o tyle globalne ryzyka, mające potencjalnie największy wpływ na jego poziom nasilają się i jest wielce prawdopodobne, że tendencja ta utrzyma się w przyszłości w największym stopniu oddziałując na poziom bezpieczeństwa żywnościowego na świecie i w poszczególnych pań-stwach.22 Autor zalicza do nich wysokie i zmienne ceny żywności, kryzysy finan-sowe i ekonomiczne, zmiany klimatu oraz epidemie dotykające ludzi, zwierzeta i rośliny.23 Dodatkowo ich specyfika powoduje, że ryzyka stają się współzmienne (ang. covariate risks), czyli w dłuższej perspektywie czasu mogą prowokować inne ryzyka, w tym polityczne i społeczne, takie jak zamieszki, masowe migracje, destabilizacja rządów, konflikty.

Wiedząc czym jest ryzyko w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego i ja-kie ryzyka w największym stopniu oddziałują na jego poziom należy postawić pytanie o sposoby zarządzania nim, a w szczególności o strategie, mechanizmy, narzędzia i instrumenty wykorzystywane w jego ramach.

W zależności od wymiaru, istniejące w literaturze przedmiotu z zakresu bezpieczeństwa żywnościowego strategie można sprowadzić do następujących: 1/akceptacji ryzyka, 2/unikania lub eliminowania ryzyka, 3/przeniesienia ryzyka oraz 4/ kontroli ryzyka. Akceptacja ryzyka charakterystyczna jest dla fizycznej dostępności żywności i ma związek ze środowiskowymi uwarunkowaniami pro-

19 World Hunger Series. Hunger and Markets, WFP, London–Rome 2009, s. 96. 20 Ibidem.21 C. Miller, Risk Mitigation and Management for Agricultural Investment. Investment and

Resource Mobilization, EasyPol Module 155, FAO Policy Learning Programme, FAO 2008. 22 J. von Braun, Food-Security Risks Must be Comprehensively Addressed, “IFPRI Annual

Report Essay” 2008–2009, s. 3.23 Ibidem.


dukcji żywności, takimi jak klimat, pogoda, dostępność wody czy ziemi uprawnej, na które oddziałują negatywne zjawiska (ekstremalne zjawiska pogodowe, powo-dzie, susze), wobec których człowiek nadal pozostaje bezradny. Istota strategii akceptacji sprowadza się do adaptowania do istniejącego ryzyka, poprzez two-rzenie i implementację polityk minimalizujących jego negatywny wpływ. Unika-nie i eliminowanie ryzyka charakterystyczne jest dla ekonomicznej dostępności żywności oraz zdrowotnej jakości żywności, gdzie wykorzystując mechanizmy rynkowe (ekonomiczna dostępność), czy istniejące procedury (zdrowotna jakość żywności) można skutecznie unikać lub eliminować ryzyka. Przeniesienie ryzyka wykorzystywane jest zarówno w odniesieniu do fizycznej, jak i ekonomicznej dostępności żywności. W strategii tej chodzi bowiem o zastosowanie ubezpieczeń, a więc porozumień, w ramach których ktoś inny przyjmuje ryzyko w zamian za określoną premię lub instrumentów rynkowych służących eksternalizacji ryzyka (opcje). Kontrola ryzyka to strategia wykorzystywana we wszystkich trzech wy-miarach bezpieczeństwa żywnościowego. W jej ramach zastosowanie ma szereg

Tab. 1. Ryzyka w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego

Kryteria podziałuzakres przedmiot poziom świadomość

– globalne (zmiany klimatu, wysokie i zmienne ceny żywności, epidemie, kryzysy gospodarcze i finansowe)– regionalne (położenie geograficzne, ukształtowanie terenu, klimat, opady, dostępność ziem uprawnych, demografia)– narodowe (liczba ludności, sytuacja ekonomiczna, dostępność wody i ziem upranych, stabilność polityczna)– lokalne (dostęp do rynków, uzależnienie od opadów, dostęp do infrastruktury, żyzność gleb)

– środowiskowe (zmiany: ekstremalne zjawiska pogodowe, susze, powodzie, deficyt wody, dostęp do ziemi uprawnej)– polityczne (kryzysy polityczne, konflikty, zamieszki, polityka żywnościowa)– rynkowe (wysokie ceny żywności, polityka eksporterów żywności, terms of trade, dostęp do rynków, struktura rynku) – społeczne (demografia, wiek, płeć, religia, kultura, ubóstwo)– niezależne – współzmienne

– makro (uzależnienie od importu żywności, polityki społeczne, systemy zabezpieczeń społecznych)– mikro (niski i niestabilny dochód, wysokie bezrobocie, brak zabezpieczeń społecznych, choroby, wypadki, śmierć członków rodziny)

– rozpoznane– nierozpoznane

Źródło: opracowanie własne na podstawie: K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie bezpieczeństwem żywnościowym na przełomie XX i XXI wieku, Wyd. UMCS, Lublin 2014; J. von Braun, Food-Security Risks Must be Comprehensively Addressed, “IFPRI Annual Report Essay” 2008–2009; WFP, Comprehensive Food

Security & Vulnerability Analysis Guidelines, January 2009.


instrumentów, wśród których na szczególną uwagę zasługują indeksy bezpieczeń-stwa żywnościowego, mapy wrażliwości, czy systemy wczesnego ostrzegania.24

W przypadku mechanizmów zarządzania ryzykiem w obszarze bezpieczeń-stwa żywnościowego większość badaczy uznaje, że ze względu na rosnący wpływ współzmiennych ryzyk na poziomie globalnym, kluczowe znaczenie dla jego zapewnienia będą miały przede wszystkim mechanizmy oparte na wzmocnieniu i rozbudowie systemów informacyjnych, w tym systemów wczesnego ostrzegania, wzmocnieniu i tworzeniu systemów usług finansowych w obszarach wiejskich, rozbudowie systemów ubezpieczeń rolnych, w tym ubezpieczeń od skutków zmian klimatu, a także oparte na rynkowych mechanizmach instrumenty kom-pensacji zmienności cen żywności, budowa systemów zabezpieczeń społecznych oraz tworzenie planów i ćwiczeń na wypadek katastrof naturalnych.25

Duża różnorodność charakteryzuje instrumenty zarządzania ryzykiem w ob-szarze bezpieczeństwa żywnościowego, co warunkują jego wymiary. Nie mniej jednak ze względu na rosnące znacznie czynników współzmiennych wzrasta rola instrumentów o charakterze globalnym, dostępnych dla szerokiego grona odbiorców (rządy państw, organizacje międzynarodowe, NGOs), obejmujących wszystkie wymiary bezpieczeństwa żywnościowego. Funkcję taką pełnią: Indeks Ryzyka w obszarze Bezpieczeństwa Żywnościowego, Globalny Indeks Wrażli-wości, Globalny System Informacji i Wczesnego Ostrzegania w obszarze Wyży-wienia i Rolnictwa (Global Information and Early Warning System on Food and Agriculture) oraz Analiza Wrażliwości i Mapowanie.

Indeks ryzyka w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego (Food Security Risk Index) jest jednym z wielu indeksów sporządzanych przez prywatną firmę Maplecroft26 zajmującą się analizą ryzyka. Jego celem jest szacowanie ryzyka braku bezpieczeństwa żywnościowego na podstawie ilościowej oceny fizycznej i eko-nomicznej dostępności żywności, stabilności systemów produkcji żywności oraz stanu odżywienia w poszczególnych państwach. Indeks uwzględnia 18 kluczowych wskaźników, które razem tworzą cztery podindeksy: bieżący stan odżywienia i zdro-wia populacji, dostępność żywności, stabilność dostępności oraz dostęp do zapasów. Wyniki analizy prezentowane są w formie interaktywnej mapy świata (ryc.1), na której państwa klasyfikowane są według czterech kategorii ryzyka: ekstremalne, wysokie, średnie, niskie. Mapa wskazuje również główne ‘ogniska’ braku bezpie-czeństwa żywnościowego, czyli państwa klasyfikowane w grupie ekstremalnego ryzyka – głównie państwa Afryki Subsaharyskiej, ale także Haiti, Afganistan, Ban-gladesz oraz Korea Północna. Indeks skierowany jest do rządów państw, organizacji

24 Szerzej na ten temat: C. Miller, op. cit.; Risk Management and Food Safety, “FAO Food and Nutrition Paper” no 65, Report of Joint FAO/WHO Consultation, Rome, Italy 27–31 June, Jan-uary 1997; FAO, Resilient Livelihoods. Disaster Risk Reduction for Food and Nutrition Security, 2013 Edition, FAO, Rome.

25 Szerzej: J. von Braun, op. cit., C. Miller, op. cit. 26 Więcej na temat firmy i oferowanych przez nią usług z zakresu analizy ryzyka na stronie:

URL: <https://maplecroft.com>.


pozarządowych i biznesu, jako instrument identyfikacji i kontroli ryzyka braku bez-pieczeństwa żywnościowego w państwach podatnych na klęski głodu i niepokoje społeczne wynikające z braku żywności i wahań cen.27

Ryc. 1. Indeks Ryzyka Bezpieczeństwa Żywnościowego 2013

Źródło: Maplecroft 2012, URL: <https://maplecroft.com>.

Drugi ze wspomnianych instrumentów – Globalny Indeks Wrażliwości (Global Vulnerability Index) stworzony i wykorzystywany przez Światowy Program Żyw-nościowy łączy informacje dotyczące wrażliwości poszczególnych państw na brak bezpieczeństwa żywnościowego z wysokimi cenami żywności. Indeks składa się z pięciu podindeksów: zdolności państw do reagowania, sytuacji społeczno-gospo-darczej, wrażliwości na brak bezpieczeństwa żywnościowego dzieci (niedowaga, zakażenie HIV/AIDS) oraz ubóstwo i dystrybucja dochodów, poziom odżywienia.28

Trzeci instrument – Globalny System Informacji i Wczesnego Ostrzegania w obszarze Wyżywienia i Rolnictwa – GIEWS to globalny system informacji i mo-nitorowania bezpieczeństwa żywnościowego na świecie, stworzony w 1975 roku w następstwie Światowej Konferencji Żywnościowej z 1974 roku. Jego zadaniem jest dostarczanie najbardziej aktualnych i dokładnych informacji dotyczących wszystkich wymiarów bezpieczeństwa żywnościowego. Gromadzi dane dotyczące

27 Informacje pochodzą ze strony firmy Maplecroft: URL: https://maplecroft.com/about/news/food_security_risk_index_2013.html, [dostęp: 30.07.2015].

28 World Hunger Series, op. cit., s. 100. Interaktywne mapy ilustrujące Globalny Indeks Wrażliwości dostępne są na stronie WFP: http://geonode.wfp.org/layers/geonode:global_vulnera-bility, [dostęp 30.07.2015]


upraw, popytu i podaży zbóż, cen, sytuacji rynkowej, służące wczesnemu wykrywa-niu ryzyka kryzysów żywnościowych. Korzystają z niego rządy państw, organizacje międzynarodowe, NGOs, sektor prywatny a także jednostki naukowo-badawcze.29

Podobnym celom służy Analiza Wrażliwości i Mapowanie stanowiąca pod-stawowy system wczesnego ostrzegania, stworzony w 1994 roku wykorzystywany przez WFP do planowania i zarządzania działaniami interwencyjnymi w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego. Jego funkcjonowanie opiera się na współpracy kilkuset ekspertów z zakresu analizy bezpieczeństwa żywnościowego rozsianych na całym świecie, obejmującej ocenę, badania, analizy, monitoring, rzecznictwo i budowanie zdolności. Gromadzi informacje dotyczące kryzysów, rynków, stanu bezpieczeństwa żywnościowego, poziomu ryzyka i na ich podstawie tworzy mapy obrazujące poziom wrażliwości poszczególnych regionów. Korzystają z niego rządy państw, donatorzy, organizacje globalne i regionalne, NGOs, a także ośrodki naukowo-badawcze i media.30

Nie ulega zatem wątpliwości, że koncepcja zarządzania ryzykiem znajduje szerokie zastosowanie w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego, co stanowi dobry wstęp do analizy jej zastosowań w poszczególnych wymiarach.

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W OBSZARZE FIZYCZNEJ DOSTĘPNOŚCI ŻYWNOŚCI

Fizyczna dostępność żywności oznacza jej ‘fizyczne istnienie’ bez względu na źródło pochodzenia.31 Jej wyznacznikami są produkcja, sprzedaż oraz wielkość zapasów. W najbardziej podstawowym znaczeniu oznacza relację pomiędzy za-opatrzeniem w żywność a wielkością populacji.32 Problem produkcji odpowiedniej ilości żywności można rozpatrywać w dwóch wymiarach. Po pierwsze, w wymiarze globalnym i tu największe wyzwanie dla zwiększenia produkcji stanowią bariery biofizyczne, po drugie, w wymiarze narodowym, czyli w odniesieniu do poszcze-gólnych państw. Tu problemem jest podniesienie zdolności produkcyjnych rolnic-twa.33 Ważnymi wyznacznikami fizycznej dostępności żywności są także handel i zapasy.34 Jak pokazują badania FAO, dla wielu państw handel stanowi główny

29 Szerzej: FAO, Global Information and Early Warning System on Food and Agriculture, URL: <http://www.fao.org/giews/english/index.htm>, [dostęp 17.09.2013].

30 Information for Decision-making in Food Security, An FAO/WFP briefing note on key global food security in information initiatives, Rome 2012, s. 6.

31 L. Weingärtner, The Concept of Food and Nutrition Security, [w:] Achieving Food Security and Nutrition Security. Actions to Meet the Global Challenge. A Training Course Reader, red. K. Klennert, Bonn 2005, s. 5.

32 The Economist, Global Food Security Index 2012, s. 15, URL: <http://foodsecurityindex.eiu.com/Home/DownloadMethodology>, [dostęp 6.03.2013].

33 Szerzej: H. Ch. J. Godfray i in., The future of the global food system, “Philosophical Trans-actions of The Royal Society B” 2010, vol. 365, nr 1554, s. 2769–2777.

34 Szerzej: K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie, op. cit., s. 216–260.


element polityki żywnościowej, pomagający niwelować okresowe wahania pro-dukcji spowodowane np. przez zmiany klimatu. Do najważniejszych problemów w jego obszarze zalicza się: brak rynków, brak dostępu do rynków, brak infrastruk-tury transportowej i zaplecza technicznego do przechowywania żywności, wysokie koszty transakcyjne, brak dostępu do informacji o rynkach i kontrahentach, oraz brak dostępu do usług finansowych związanych z handlem.35 Podstawowym proble-mem w obszarze zapasów jest brak promocji tego typu rozwiązań oraz systemów zapewniających ich tworzenie na różnych szczeblach.36 Biorąc jednak pod uwagę specyfikę fizycznej dostępności żywności, a przede wszystkim sposób jej produkcji koncepcja zarządzania ryzykiem znajduje zastosowanie przede wszystkim w od-niesieniu do oddziałujących na jej poziom zmian klimatu.

Nie ma jednoznacznej i powszechnie zaakceptowanej definicji zmian klima-tu.37 Według Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC) pojęcie to odnosi się do zmiany jego stanu, o której świadczy zmiana charakterystycznych dla niego wartości średnich i/lub zmiana jego właściwości, utrzymująca się przez dłuższy czas zazwyczaj dekadę lub dłużej. Ich źródłem według IPCC mogą być naturalne procesy wewnętrzne lub siły zewnętrzne, ale także uporczywe antropogeniczne zmiany składu atmosfery.38 Bez względu na sposób definiowania, zmiany klimatu przejawiają się poprzez zespół obserwowalnych zjawisk. Za najważniejsze zagrożenia związane ze zmia-nami klimatu uznaje się: 1/obniżenie zdolności do regeneracji ekosystemów; 2/ wymieranie roślin i zwierząt; 3/spadek bioróżnorodności i zaopatrzenia w wodę i żywność; 4/ niszczenie obszarów nadbrzeżnych; 5/powodzie w następstwie podniesienia poziomu morza; 6/wzrost częstotliwości ekstremalnych zjawisk pogodowych oraz 7/pogorszenie stanu zdrowia ludzi w efekcie niedożywienia, zjawisk ekstremalnych czy przesuwania granicy występowania chorób, takich jak np. malaria.39 Za najbardziej zagrożone uznaje się te obszary, które ze względu na zmiany klimatu mogą zostać pozbawione podstaw egzystencji, czyli suche regio-ny w umiarkowanych i zwrotnikowych szerokościach geograficznych, regiony zależne od topnienia lodu, regiony w niskich szerokościach geograficznych ze względu na ryzyko braku wody i związanego z nim niedoboru żywności, a także

35 Mission 2014: Feeding the World, Inadequate Food Distribution Systems, URL: <http://12.000.scripts.mit.edu/mission2014/problems/inadequate-food-distribution-systems>, [dostęp 1.04.2013]. Zobacz też: World Hunger Series, op. cit.m s. 10.

36 Szerzej na ten temat: K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie, op. cit.,37 M. Pietraś, Międzynarodowy reżim zmian klimatu, Wydawnictwo A. Marszałek, Toruń

2011, s. 69. 38 IPCC 2007, Zmiana Klimatu 2007. Raport Syntetyczny. Wkład Grup roboczych I, II i III

do Czwartego Raportu Oceniającego Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu, red. Główny Zespół Autorski, R.K. Pachauri, A. Reisinger, Warszawa 2009, s. 30; IPCC 2012, Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation. Special Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, red. Ch.B Filed i in., Cambridge 2012, s. 5.

39 IPCC 2007, Zmiana Klimatu 2007. Raport Syntetyczny, s. 48–51.


nisko położone obszary przybrzeżne, ze względu na ryzyko zatopienia i ekstre-malne zjawiska pogodowe.40

W obliczu narastających zmian klimatu na znaczeniu zyskują działania służące adaptacji i odpowiedniemu przygotowaniu na ich skutki. Praktycznym przejawem zastosowania koncepcji zarządzania ryzykiem w tym obszarze jest zarządzanie ryzykiem katastrof i adaptacja. Ich istotą jest z jednej strony, goto-wość na wypadek katastrofy, z drugiej zaś redukcja katastrof, gdzie pod pojęciem katastrofy rozumie się sytuację lub zdarzenie, które wiąże się z poważnymi i roz-ległymi zakłóceniami życia w społeczności lub wspólnocie, których większość ludzi nie jest w stanie przezwyciężyć bez wsparcia spoza danej wspólnoty lub społeczności, wymagające pomocy ze szczebla narodowego lub międzynaro-dowego, często nieprzewidywalne i nagłe, skutkujące wielkimi zniszczeniami i cierpieniem ludzi.41 Samo zarządzanie ryzykiem katastrof i adaptacja rozumiane są natomiast, jako proces ograniczania wpływu związanych z klimatem zagrożeń naturalnych, opierający się na ich prewencji, łagodzeniu i gotowości, oraz szeregu działań obejmujących świadomość ryzyka i jego analizę, upowszechnianie wie-dzy, tworzenie polityk i legislację, budowę systemów wczesnego ostrzegania.42

Proces zarządzania ryzykiem katastrof obejmuje fazę analityczną i decyzyjną. W fazie analitycznej dokonuje się oceny prawdopodobieństwa określonych zdarzeń i skali ich potencjalnych skutków. Składają się na nie cztery typy zadań: 1/identyfi-kacja istoty, lokalizacji, intensywności i prawdopodobieństwa zagrożenia, 2/okre-ślenie poziomu wrażliwości i ekspozycji na zagrożenie, 3/identyfikacja zasobów i zdolności dostępnych do zajęcia się zagrożeniem, 4/określenie akceptowalnego poziomu ryzyka. Kluczowym elementem analizy zagrożeń jest prezentacja wyni-ków, czemu służą mapy, prezentujące np. ryzyko zagrożenia powodzią czy suszą.43

Na fazę decyzją składa się zarówno kontekst podmiotowy jak i przedmio-towy. W przypadku wymiaru podmiotowego zakłada się, że ‘administrowanie’ ryzykiem stanowi domenę rządów, ale istotną rolę odgrywają w nim także inne podmioty, zlokalizowane na różnych szczeblach decyzyjnych. W wymiarze przedmiotowym, w ramach fazy decyzyjnej podejmuje się decyzje dotyczące: instytucjonalnego zaplecza ograniczania ryzyka katastrof, realizowanych polityk w tym obszarze, narodowych procesów planowania, planów redukcji ryzyka, czy ograniczeń systemowych w obszarze redukcji ryzyka.44

40 Ibidem, s. 52. 41 K. Vincent, T. Tanner, S. Devereux, Climate Change, Food Security and Disaster Risk

Management, Issues paper for the Expert Meeting on Climate Change and Disaster Risk Manage-ment, FAO, Rome, 28–29 February 2008, s. 16. Zobacz też: M. Turnbull, C. L. Sterrett, A. Hil-leboe, Toward Resilience. A Guide to Disaster Risk Reduction and Climate Change Adaptation, Practical Action Publishing 2013, s. 2.

42 UN/ISDR, Living with Risk. A Global Review of Disaster Reduction Initiatives, Volume I, United Nations, New York, Geneva 2004, s. 17.

43 Ibidem, s. 63–69. 44 Ibidem, s. 80.


Na gruncie zarządzania ryzykiem katastrof wykorzystywane są różne mecha-nizmy i instrumenty. Autorzy raportu Living with Risk. A Global Review of Disa-ster Reduction Initiatives zaliczają do nich: zarządzanie środowiskiem natural-nym, planowanie przestrzenne, bezpieczne budownictwo i ochronę krytycznych obiektów, narzędzia finansowe i gospodarcze (instrumenty finansowe na rzecz redukcji ryzyka katastrof na szczeblu narodowym, ubezpieczenia) oraz systemy wczesnego ostrzegania.45

Podstawową rolę w przypadku adaptacji do zmian klimatu i redukcji ryzyka katastrof przypisuje się strategii akceptacji i unikania ryzyka, polegającej, z jed-nej strony, na zdolności do reagowania i dostosowania się do rzeczywistych lub potencjalnych skutków zmian klimatu w taki sposób by minimalizować szkody lub korzystać z wszelkich pozytywnych możliwości, które mogą wiązać się z kli-matem (adaptacja).46 Z drugiej zaś, zmniejszaniu ryzyka katastrof przez syste-matyczną analizę i zarządzanie czynnikami katastrof, zmniejszanie ekspozycji na zagrożenie, zmniejszenie wrażliwości ludzi i mienia a także odpowiedniego zarządzania ziemią, środowiskiem naturalnym oraz zwiększeniem gotowości w obliczu niepożądanych zdarzeń (redukcja ryzyka katastrof).47

W wymiarze praktycznym podstawę implementacji strategii redukcji ryzyka katastrof i adaptacji do zmian klimatu stanowią Ramy Działania Hyogo (The Hyogo Framework for Action) przyjęte podczas Światowej Konferencji Redukcji Katastrof, która odbyła się w 2005 roku w Kobe w Japonii. U podstaw ich przyjęcia legło prze-konanie o konieczności promocji bardziej zintegrowanego podejścia do redukcji ryzyka związanego z obecną zmiennością klimatu i przyszłymi zmianami klimatu. Oparto je na pięciu priorytetach, do których zaliczono: uznanie redukcji ryzyka kata-strof za priorytet na szczeblu lokalnym i narodowym wraz z zabezpieczeniem bazy instytucjonalnej jego implementacji, identyfikację, ocenę i monitorowanie ryzyka katastrof i wzmocnienie wczesnego ostrzegania, wykorzystanie wiedzy i innowacji do adaptacji do ryzyka, ograniczenie podstawowych czynników ryzyka, wzmoc-nienie gotowości dla efektywnych działań wobec katastrof na każdym ze szczebli zarządzania. Za podstawowe instrumenty redukcji ryzyka i adaptacji w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego uznano: dywersyfikację upraw, wprowadzenie systemów ubezpieczeń na wypadek utraty zbiorów, wprowadzanie nowych od-mian roślin bardziej odpornych na ekstremalne zjawiska pogodowe, zmianę czasu sadzenia roślin, zmianę wykorzystania terenów uprawnych.48

Uznaje się, że promocja strategii redukcji ryzyka katastrof i adaptacji do zmian klimatu zwiększa odporność populacji wysokiego ryzyka a także, służy ochronie i wzmocnieniu lokalnych ekosystemów oraz rozwoju zasobów ludzkich

45 Ibidem, s. 297. 46 K. Vincent, T. Tanner, S. Devereux, Climate Change, op. cit., s. 16.47 M. Turnbull, C. L. Sterrett, A. Hilleboe, Toward Resilience, op. cit., s. 2.48 Szerzej: ISDR, Climate Change and Disaster Risk Reduction, Brifing Note 01, Geneva,

September 2008, s. 8.


w celu zmniejszenia wrażliwości. Zalecane działania na rzecz redukcji ryzyka katastrof i adaptacji do zmian klimatu w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego prezentuje tabela 2.

Tab. 2. Zalecane działania na rzecz redukcji ryzyka katastrof i adaptacji do zmian klimatu w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego

Zadanie Działania1. Podniesienie świadomo-ści zagrożeń i zmian klimatu

• Badania rolnictwa w celu lepszego zrozumienia obecnych i prognozowanych zagrożeń związanych ze zmianami klimatu

• Wspieranie tworzenia map rozwoju klimatu i ryzyka katastrof a także planów działania na różnych poziomach zarządzania

• Wspieranie tworzenia lokalnych centrów informacji i edukacji na temat za-grożeń, prognoz, map zamian klimatu i zagrożeń katastrofami

2. Podniesienie świadomości ekspozycji, wrażliwości i zdolności

• Identyfikacja stopnia ekspozycji źródeł zaopatrzenia w żywność, mechani-zmów jej nabywania i infrastruktury na zagrożenia związane ze zmianami klimatu

• Przeprowadzania analizy zdolności uczestnictwa i wrażliwości na poziomie lokalnym w celu lepszego zrozumienia przez zagrożone społeczności powią-zań pomiędzy ich bezpieczeństwem żywnościowym a zmianami klimatu i ka-tastrofami

• Wykorzystanie różnych metod w celu pogłębienia świadomości zakresu czyn-ników wpływających na bezpieczeństwo żywnościowe społeczności ryzyka i ich związków z katastrofami i zmianami klimatu

• Podniesienie (poprzez edukację, szkolenia) świadomości w społecznościach ryzyka roli kobiet w rolnictwie i systemach żywnościowych

3. Uznanie praw i obowiązków

• Podniesienie rangi katastrof i zmian klimatu w obszarze bezpieczeństwa żyw-nościowego, poprzez kampanie podnoszenia świadomości, lobbowanie wśród zainteresowanych stron rządowych i rzecznictwo wśród międzynarodowych darczyńców / fundatorów, w celu zwiększenia zapotrzebowania na ‘inteligent-ne klimatycznie’ inwestycje i zarządzanie bezpieczeństwem żywności

• Wykorzystanie popularnych mediów i tradycyjnych kanałów komunikacji w celu podniesienia świadomości gospodarstw domowych związków pomię-dzy zmianami klimatu, wykorzystaniem surowców naturalnych i bezpieczeń-stwem żywnościowym

• Popieranie realizacji prawa kobiet i osób marginalizowanych do kluczowych zasobów (ziemia, woda) poprzez kampanie podnoszenia świadomości, usta-wodawstwo, a także bezpośrednie wsparcie dla organizacji zajmujących się tą problematyką

4. Wzmocnienie udziału społe-czeństw ryzyka

• Wspieranie budowy/rozwoju kanałów (radio), poprzez które rozpowszechnia-ne są lokalne informacje o klimacie i zagrożeniach z nim związanych

• Wspieranie systemu informacji rynkowych (ceny, standardy, produkty) na po-ziomie lokalnym

• Współpraca ze szczególnie zagrożonymi producentami żywności (kobiety, ludność marginalizowana) w celu podniesienia wydajności poprzez wzmoc-nienie ich prawa do ziemi i wody, zwiększenia dostępności do rynku, środków finansowych i ubezpieczeń

• Prowadzenie szkoleń dla rolników, dotyczących odpowiedzialnego rolnictwa, przeciwdziałania degradacji gleb, bioróżnorodności

• Szkolenia dla grup w ramach społeczeństw ryzyka dotyczących domowych strategii odżywiania w kontekście zmian klimatu i ryzyka katastrof


5. Wspieranie systemowego zaangażowania i zmiany

• Tworzenie polityk dotyczących bezpieczeństwa żywnościowego, ochrony zdrowia, rolnictwa i rozwoju gospodarczego w oparciu o analizę ryzyka kata-strof i zmian klimatu

• Promowanie inwestycji na rzecz budowy systemów zabezpieczeń społecz-nych uwzględniających zagrożenia dla bezpieczeństwa żywnościowego

• Promowanie koordynacji pomiędzy NGOs działających w obszarze bezpie-czeństwa żywnościowego, zdrowia, ubóstwa, w celu stworzenia holistycz-nych strategii dotyczących ryzyka katastrof i zmian klimatu

6. Wspieranie synergii pomię-dzy różnymi poziomami

• Wskazanie narodowych polityk i przepisów dotyczących bezpieczeństwa żywnościowego, zmian klimatu i ryzyka katastrof w celu ich implementacji w społecznościach wysokiego ryzyka

• Wspieranie budowy wielopoziomowych systemów monitorowania bezpie-czeństwa żywnościowego i planowania ewentualnościowego

7. Tworzenie i wykorzysty-wanie różnych źródeł wiedzy

• Wspieranie rozwoju systemów wzmacniających dostęp producentów żywno-ści od informacji o klimacie i pogodzie

• Organizowanie platform współpracy i wymiany informacji o zmianach klima-tu i ryzyku katastrof pomiędzy producentami żywności, ekspertami z zakresu bezpieczeństwa żywnościowego oraz ekspertami ds. zmian klimatu i katastrof

• Tworzenie projektów wspierających innowacje, adresowanych do drobnych producentów żywności, dostawców technologii i instytucji badawczych

• Zachęcanie społeczności wysokiego ryzyka do odkrywania i wykorzystywa-nia tradycyjnych sposobów zapewniania bezpieczeństwa żywnościowego (np. banki nasion)

8. Promocja elastyczności i responsyw-ności

• Współpraca z przedstawicielami rządu na różnych poziomach w celu two-rzenia rezerw żywności oraz funduszy wczesnego wsparcia w sytuacji braku bezpieczeństwa żywnościowego spowodowanego zmianami klimatu

• Wspieranie dostępu lokalnych i regionalnych instytucji rządowych do global-nych narzędzi gromadzenia i upowszechnia informacji

9. Zwrócenie uwagi na różne poziomy

• Włączenie wskaźników wczesnego ostrzegania w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego w systemy monitorowania

• Wspieranie gospodarstw domowych i wspólnot w działaniach przygotowaw-czych tj. przechowywanie żywności, szczepienie zwierząt, oszczędzanie i mi-kro ubezpieczenia

• Wspieranie rozwoju ukierunkowanych badań w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego w celu lepszego planowania i adaptacji do zmian klimatu i ryzyka katastrof

• Ocena zgodności narodowych strategii i polityk w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego ze scenariuszami ryzyka (mocne strony, słabe strony) i ich rewizja pod kątem przygotowania na ryzyko katastrof i zmiany klimatu

• Wspieranie społeczności wysokiego ryzyka w dostępie do systemów mikro ubezpieczeń

10. Minimalizo-wanie szkód

• Analizowanie wpływu pomocy żywnościowej udzielanej w sytuacji kryzyso-wej na lokalne rynki żywności i ceny żywności

• Rozpatrywanie programów transferu gotówki i gotówka za żywność jako środków ochrony społeczności pozbawionych bezpieczeństwa żywnościowe-go przy jednoczesnym wsparciu dla lokalnych producentów żywności i do-stawców

Źródło: M. Turnbull, C. L. Sterrett, A. Hilleboe, Toward Resilience. A Guide to Disaster Risk Reduction and Climate Change Adaptation, Practical Action Publishing 2013, s. 49–52.


ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W OBSZARZE EKONOMICZNEJ DOSTĘPNOŚCI ŻYWNOŚCI

Ekonomiczna dostępność żywności oznacza, że każda jednostka i gospodar-stwo domowe posiada wystarczające zasoby pozwalające nabyć żywność w od-powiedniej ilości i jakości.49 Składają się na nie zasoby finansowe (gotówka, oszczędności, cenne rzeczy), zasoby ludzkie (umiejętności, wiedza, dobre zdro-wie), zasoby naturalne (ziemia, woda), zasoby fizyczne (infrastruktura, narzędzia, maszyny, wyposażenie itp.) oraz zasoby społeczne (zaufanie, normy i wartości warunkujące relacje międzyludzkie).50 Umożliwiają one nabycie żywności w spo-sób bezpośredni, poprzez jej produkcję lub pośredni, poprzez wymianę. Im więk-sze i bardziej ‘płynne’ zasoby, tym większy ekonomiczny dostęp do żywności.

Istota ekonomicznej dostępności żywności wyraża się poprzez ‘wystarczal-ność’ zasobów. W jaki jednak sposób ową ‘wystarczalność’ mierzyć, lub inaczej – w stosunku do czego? Bez wątpienia analiza ekonomicznej dostępności żywności musi uwzględniać także jej ceny. Dopiero dzięki zestawieniu obu wielkości – cen i zasobów, możemy ustalić czy jest ona (czy nie) ekonomicznie dostępna.51 Co ciekawe, brak ekonomicznej dostępności żywności jest w takim samym stopniu warunkowany wysokimi, jak i niskimi cenami. Wysokie ceny wpływają na po-ziom konsumpcji i dochody konsumentów, oznaczają, że więcej zasobów trzeba przeznaczyć na jej zakup. Niskie są zagrożeniem dla produkcji i dochodów pro-ducentów, oznaczają mniejsze wpływy ze sprzedaży i mniejsze zyski.

Głównym problemem identyfikowanym w obszarze ekonomicznej dostęp-ności żywności jest bez wątpienia duża zmienność cen oraz towarzyszące jej tzw. skoki cenowe. Na przełomie XX i XXI wieku doszło do nich dwukrotnie – w 2008 i 2011 roku. Ich efektem było zarówno pogorszenie stanu bezpieczeństwa żywnościowego na świecie, jak i znaczne osłabienie szans państw rozwijających się na wzrost gospodarczy i redukcję ubóstwa.52 Ponieważ duża dynamika cen żywności w największym stopniu wpływa na sytuację ekonomiczną i poziom bezpieczeństwa żywnościowego państw uzależnionych od jej importu, koncepcja zarządzania ryzykiem wykorzystywana jest przede wszystkim jako sposób mini-malizacji negatywnych skutków ryzyka zmienności cen żywności.

Szczególna przydatność koncepcji zarządzania ryzykiem w tym obszarze wynika głównie z nieprzewidywalności czynników kształtujących poziom cen. Składają się na nie gra popytu i podaży, warunki pogodowe, wzrost liczby ludno-ści, wzrost gospodarczy w regionach o wysokiej populacji, katastrofy naturalne,

49 L. Weingärtner, The Concept of Food and Nutrition Security, op. cit., s. 5. 50 World Hunger Series, op. cit., s. 57. 51 K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie, op. cit., s. 260–289. 52 Szerzej patrz: CFS/HLPE, Price Volatility and Food Security. A Report of the High Level

Panel of Experts on Food Security and Nutrition, Rome 2011; C. L. Gilbert, C. W. Morgan, Food price volatility, “Philosophical Transactions of The Royal Society B” 2010, vol. 365, nr 1554, s. 3023–3034.


kryzysy, konflikty, oraz produkcja biopaliw. Praktycznym przejawem jej wyko-rzystania jest eksternalizacja ryzyka, poprzez stosowanie instrumentów rynko-wych. A więc, trzymając się ogólnych założeń, przeniesienie ryzyka na rynek za pośrednictwem instrumentów finansowych, pozwalających na minimalizację ewentualnych kosztów zmian cen żywności, zarówno po stronie konsumentów, jak i producentów.

Na strategię eksternalizacji ryzyka zmienności cen żywności składają się cztery elementy. Pierwszy dotyczy wyboru instrumentów, określenia wielkości kontraktu i horyzontu czasowego. W drugim, określa się procedury i podmioty odpowiedzialne za realizację strategii, w trzecim – dokonuje wyboru kontrahenta, w czwartym zaś – realizuje strategie.53

Przeprowadzona przez ekspertów FAO i Morgan Stanley Commodities Gro-up analiza wskazuje, że strategia eksternalizacji ryzyka, znana i wykorzysty-wana przez prywatne przedsiębiorstwa, może być z powodzeniem stosowana również przez rządy państw, bez względu na to, czy są producentami żywności i starają się chronić swoje dochody z eksportu, czy też importerami, starającymi się zabezpieczyć krajowych konsumentów.54 Strategia opiera się na wykorzy-staniu instrumentów finansowych zwanych derywatami, których wartość jest ściśle związana z wartością dobra (produkty żywnościowe) powiązanego z tym instrumentem i polega na zawieraniu jednocześnie dwóch transakcji: rzeczywistej, kiedy dochodzi do faktycznego zakupu danego dobra i nierzeczywistej, służącej zabezpieczeniu przed wahaniami cen tego dobra. Do najczęściej stosowanych przez państwa instrumentów zarządzania ryzykiem należą swapy55 i opcje56.

Badania wskazują, że zastosowanie strategii przeniesienia ryzyka na rynek w dużym stopniu chroni importerów i eksporterów przed nieprzewidywalnymi zmianami (skokami) cen żywności. Jednak, jak zauważają eksperci z Morgan Stan-ley Commodities Group, jest ona w niewielkim stopniu wykorzystywana przez

53 Morgan Stanley Commodities Group, Using risk management tools to manage price vol-atility in food import: practice, [w:] Safeguarding food security in volatile global markets, red. A. Prakash, FAO, Rome 2011, s. 405–422–425.

54 Ibidem, s. 405–429. 55 Swap to kontrakt oparty na cenie danego towaru, który zawiera zobowiązanie do kupna

lub jego sprzedaży w określonym czasie. Zawierając taki kontrakt strona ustala cenę za jaką jest gotowa dane dobro sprzedać lub kupić. W sytuacji gdy cena jest niższa niż ustalona, płaci różnicę kontrahentowi, jednocześnie dokonując rzeczywistego zakupu dobra po ustalonej cenie. W przy-padku zwyżki cen inkasuje różnicę od kontrahenta, także dokonując zakupu po ustalonej cenie. W obu przypadkach ryzyko wahań cenowych zostaje przeniesione na rynek.

56 Istota opcji zawiera się w prawie do zakupu lub sprzedaży danego dobra po określonej cenie w określonym czasie. Celem opcji jest zabezpieczenie ceny dobra, bowiem jej właściciel ma trzy możliwości, może wykonać opcję (zrealizować), pozwolić jej wygasnąć, lub odsprzedać. Wykonanie opcji następuje zazwyczaj w sytuacji kiedy cena towaru w niej określona jest niższa niż w momencie jej wykonania. Pozwala to ich posiadaczom ubezpieczyć się na wypadek zwyżki cen. Co więcej, ponieważ posiadacz opcji posiada prawo a nie obowiązek dokonania transakcji, sam dokonuje oceny opłacalności jej wykonania.


państwa, szczególnie te uzależnione od jej importu. Barierą, ich zdaniem, może być niewłaściwe rozumienie działania instrumentów pochodnych, obawy przed zwią-zaniem się niekorzystną transakcją, biurokracją czy koszty związane z realizacją całej operacji.57 Nie zmienia to jednak faktu, że w perspektywie niekorzystnych prognoz dotyczących cen żywności, może być postrzegana, jako jedna z bardziej skutecznych metod zabezpieczenia się przed ryzykiem szoków cenowych.

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM W OBSZARZE ZDROWOTNEJ JAKOŚCI ŻYWNOŚCI

Zdrowotna jakość żywności oznacza, że każda jednostka i gospodarstwo do-mowe ma dostęp do żywności o właściwej wartości odżywczej oraz spełniającej odpowiednie standardy, zapewniającej zdrowe i aktywne życie. Przy czym przez ‘właściwą wartość odżywczą’ żywności należy rozumieć odpowiedni poziom kalorii i mikroelementów per capita, natomiast przez bezpieczeństwo żywności (food safety) – brak zanieczyszczeń i substancji mogących zagrażać zdrowiu i życiu człowieka.58

Ze względu na istniejącą integrację i globalizację rynków, a także zmiany w produkcji i dystrybucji, zapewnienie zdrowotnej jakości żywności wiąże się przede wszystkim z bezpieczeństwem żywności. WHO (Światowa Organizacja Zdrowia) wyodrębnia cztery główne problemy w tym obszarze: rozprzestrzenia-nie się zagrożeń mikrobiologicznych, skażenia chemiczne, wyzwania związane z nowymi technologiami (GMO) oraz funkcjonowanie systemów bezpieczeństwa żywności.59

Rosnąca skala zagrożeń oraz tempo ich rozprzestrzenia wymusza zastoso-wanie metod pozwalających na antycypowanie ich wystapienia i konsekwencji, dlatego tak szerokie zastosowanie na gruncie zdrowotnej jakości żywności ma koncepcja zarządzania ryzykiem, której podstawowym celem jest tu ochrona zdrowia publicznego, poprzez kontrolę ryzyk związanych z jej produkcją, dystry-bucją i konsumpcją.60 Praktycznym przejawem jej zastosowania jest działalność powołanej wspólnie przez FAO i WHO Komisji Kodeksu Żywnościowego (Codex Alimenatarius Commission). Należy bowiem podkreślić, że analiza ryzyka sta-nowi podstawową metodologię leżącą u podstaw opracowanych w jej ramach standardów bezpieczeństwa żywności61, zapewniających ochronę konsumentów oraz tworzących ramy handlu żywnością.

57 Ibidem, s. 407–408. 58 Szerzej: K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie, op. cit., s. 290–316.59 WHO, Ten Facts on Food Security, October 2009, URL: <http://www.who.int/features/

factfiles/food_safety/en/index.html>, [dostęp 25.03.2013]. 60 Risk Management and Food Safety, op. cit., s. 3. Zob. też: L. N. Jackson, M. Jansen,

op. cit., s. 538–547. 61 K. Marzęda-Młynarska, Globalne zarządzanie, op. cit., s. 484–487.


Wyrazem tego są zalecenia ujęte w ramach Codex Alimenatarius Commis-sion Procedural Manual 2015, zgodnie z którymi proces zarządzania ryzykiem w obszarze zdrowotnej jakości żywności, powinien składać się z trzech faz: ana-litycznej, decyzyjnej i komunikacyjnej62. Faza analityczna obejmuje identyfikację zagrożeń i ich charakterystykę oraz charakterystykę ryzyka i ocenę ekspozycji na nie. Faza decyzyjna służy przygotowaniu alternatywnych polityk ukierunko-wanych na minimalizację ryzyka, ochronę zdrowia i promocję uczciwych zasad handlowych, a także, wdrażaniu odpowiednich instrumentów kontroli, łącznie z działaniami regulacyjnymi. Faza komunikacyjna ma charakter interaktywny i polega na wymianie informacji i opinii pomiędzy podmiotami dokonującymi oceny ryzyka, decydentami i innymi zainteresowanymi stronami (konsumenci, ośrodki badawcze, środowisko naukowe).63

Ramy strategii zarządzania ryzykiem w obszarze zdrowotnej jakości żyw-ności wyznaczają cztery etapy działań. Pierwszy stanowi ocena ryzyka. Na tym etapie dokonuje się identyfikacji problemu w obszarze bezpieczeństwa żywności, tworzy profil ryzyka, dokonuje hierarchizacji zagrożeń z punktu widzenia oceny i ‘administrowania’ ryzykiem, uruchamia proces oceny i analizuje rezultaty. Etap drugi to ‘administrowanie’ ryzykiem. Na tym etapie dokonuje się identyfikacji dostępnych opcji działań, dokonuje ich selekcji oraz podejmuje ostateczną de-cyzję. Trzeci etap to implementacja decyzji, natomiast czwarty to monitoring i przegląd, w ramach którego ocenia się skuteczność wdrożonych rozwiązań oraz ocenia celowość podjętych działań.64

Codex Alimenatarius Commission Procedural Manual 2015 określa również zasady, na których powinien opierać się proces zarządzania ryzykiem w obszarze zdrowotnej jakości żywności, do których należą: ustrukturalizowany przebieg (fazy, etapy), dążenie do ochrony zdrowia ludzkiego, transparencja, uczciwość naukowa i obiektywizm, komunikacja z konsumentami i innymi zainteresowanymi podmio-tami, a także ciągły charakter i uwzględnianie nowych danych i wyników badań.65

Biorąc pod uwagę fakt, że zarządzanie ryzykiem w obszarze zdrowotnej jakości żywności stanowi podstawową metodę działania Komisji Kodeksu Żyw-nościowego a analiza ryzyka legła u podstaw przyjętych w jej ramach standar-dów, wytycznych i kodeksów postępowania, można uznać, że stanowi użyteczną i skuteczną metodę identyfikacji i kontroli zagrożeń w tym obszarze.

62 Codex Alimentarius Commission, Procedural Manual, Twenty Third Edition, WHO/FAO, Rome 2015, s. 109.

63 Ibidem, s. 116.64 Risk Management and Food Safety, op. cit., s. 5. 65 Ibidem, s. 7.


WNIOSKI

Przeprowadzona analiza daje podstawę do sformułowania następujących wniosków. Po pierwsze, koncepcja zarządzania ryzykiem, znajduje szerokie za-stosowanie na gruncie bezpieczeństwa żywnościowego. Po drugie, głównym motywem jej wykorzystanie jest dążenie do jego zapewnienia. Po trzecie, strate-gie, mechanizmy i instrumenty minimalizacji ryzyka a także, skala zastosowania i stopień instytucjonalizacji zarządzania ryzykiem zależą od wymiaru bezpieczeń-stwa żywnościowego – największa skala i stopień instytucjonalizacji występuje w przypadku zdrowotnej jakości żywności i fizycznej dostępności żywności, najmniejsza – w przypadku ekonomicznej dostępności żywności. Po czwarte, zarządzanie ryzykiem, ma charakter perspektywiczny i wykazuje dużą użytecz-ność, jako metoda eliminacji i ograniczania ryzyk, szczególnie współzmiennych, w obszarze bezpieczeństwa żywnościowego.

THE USE OF A RISK GOVERNANCE CONCEPT IN THE AREA OF FOOD SECURITY

Abstract. The goal of the article is to analyze the use of the risk governance concept in the area of food security. The concept is treated as a method to ensure food security in both the positive sense (scenarios creation, early warning systems) and the negative sense (risk reduction). The analysis is organized around two problems: the main assumptions of the risk governance concept and the application of risk governance in the area of food security. The first part discusses risk governance is discussed as a theoretical concept. In the second part, the practical application of risk govern-ance is discussed in the three dimensions of food security: food availability, food access and food safety. The analysis permits four conclusions: first, the concept of risk governance is widely used in the context of food security. Second, the main motive for its use is to strive to ensure food se-curity. Third, strategies, mechanisms, and instruments to minimize the risk as well as the scale of application and the degree of institutionalization of risk governance depend on the food security dimension. Fourth, risk governance has a high usability as a process for elimination and mitigation of risks, particularly covariate ones, in the area of food security.

Key words: food security, risk governance.


KRYZYS UKRAIŃSKI – WYZWANIE DLA NATO

Jakub OlchowskiUniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie

Wydział Politologii, Zakład Stosunków Międzynarodowych adres, email: [email protected]

Russia’s Ukraine policy is not really about Ukraine. It’s really about Europe. The attempt to destabilize Ukraine is part of a larger attempt to destabilize Europe.

T. Snyder

Streszczenie: Artykuł poświęcony jest analizie kryzysu ukraińskiego jako dylematu decyzyjnego, który stanowi wyzwanie dla spójności i wiarygodności NATO. Wyzwanie to warunkowane jest zarówno czynnikami wewnętrznymi (rozbieżność interesów wśród państw członkowskich soju-szu), jak i zewnętrznymi (polityka Rosji, zmierzająca do odzyskania roli mocarstwowej poprzez, między innymi, rozbicie jedności Zachodu). W tym ujęciu Ukraina służy Rosji jako instrument rozgrywki geopolitycznej z Zachodem, dla NATO zaś jest obszarem ryzyka, wymagającym podej-mowania strategicznych decyzji.

Słowa kluczowe: NATO, Ukraina, Rosja, ryzyko, proces decyzyjny

WSTĘP

Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego1 jest tzw. klasyczną (koordyna-cyjną) organizacją międzynarodową. Decyzje przez nią podejmowane są wyrazem woli organizacji jako całości, niemniej de facto organizacja międzynarodowa tego typu uzależniona jest w procesie decyzyjnym od państw członkowskich – ich interesów, potencjałów i woli współpracy. Podejmowanie decyzji jest jednocze-śnie podstawowym zadaniem organizacji międzynarodowej, umożliwiającym jej

1 Dalej także NATO, Sojusz Północnoatlantycki, sojusz.


realizację swoich funkcji.2 Im sprawniejszy proces decyzyjny, im większa waga polityczna decyzji, im większy stopień jej realizacji przez państwa członkowskie, tym większa rola, wiarygodność i znaczenie organizacji. Ponadto, decyzje orga-nizacji międzynarodowej muszą uwzględniać zmiany, zachodzące w środowisku międzynarodowym (przy czym należy pamiętać, że z punktu widzenia organizacji jej środowiskiem są także państwa członkowskie) – adaptowanie się do zmian środowiska jest warunkiem sine qua non przetrwania organizacji. W dynamicz-nym środowisku i przy wielu zmiennych podejmowanie decyzji jest trudniejsze i bardziej ryzykowne w swoich skutkach.

Podczas ponad 65 lat istnienia, Sojusz Północnoatlantycki ewoluował, zmie-niając zakres, formy i metody działań, a także strategie. W okresie zimnej wojny sprawdził się jako klasyczny sojusz obronny, mający chronić przed zagrożeniem symetrycznym – żadne państwo członkowskie nie zostało zaatakowane przez inne państwo. Ponadto, spolaryzowany system bezpieczeństwa międzynarodowego ułatwiał określenie ryzyka w wymiarze ilościowym i jakościowym. W realiach pozimnowojennych Sojusz Północnoatlantycki musiał przejść transformację, zredefiniować swoją tożsamość i znaleźć nową formułę działania. Proces ten nadal trwa, ze zmiennym powodzeniem, co determinowane jest przede wszyst-kim szybko zachodzącymi zmianami środowiska międzynarodowego. W ciągu ostatniego ćwierćwiecza sojusz przyjął nowe państwa członkowskie, pojawiły się nowe kategorie zagrożeń, gwałtowny rozwój technologiczny zmienił oblicze konfliktów zbrojnych, wreszcie zmianie ulega globalny rozkład sił, a tym sa-mym sojuszów, co z kolei wpływa na reorientację polityk bezpieczeństwa państw, w tym państw członkowskich NATO. Dynamika ewolucji środowiska generuje więc szereg kolejnych wyzwań3, a tym samym niepewność decyzyjną. Biorąc pod uwagę wysoki poziom skomplikowania obecnej rzeczywistości międzynarodowej i dużą niepewność środowiska poradzieckiego wydaje się, że wybór działań po-winien opierać się częściej na metodach stochastycznych niż probabilistycznych. Z drugiej strony przy działaniach o charakterze militarnym da się dość precyzyjnie określić straty tak w ujęciu liczbowym jak i materialnym. Tym samym podjęcie decyzji o zaangażowaniu wojskowym w danym regionie, konflikcie pozwala na zdefiniowanie sytuacji w kategoriach mało-, średnio- lub wysoko ryzykownych.

Można postawić tezę, że polityka Rosji wobec Ukrainy stanowi dla NATO poważny test, swoistą próbę wiarygodności, być może najpoważniejszą od za-kończenia zimnej wojny. Dominujące od lat na Zachodzie przeświadczenie, że konwencjonalny, symetryczny konflikt zbrojny w Europie jest niemal niepraw-dopodobny, okazało się błędne. W tym kontekście pochopnym okazało się też ograniczanie w wielu państwach, w tym w Polsce, możliwości obronnych sił zbrojnych na rzecz możliwości ekspedycyjnych, związanych z działaniami out

2 W. Morawiecki, Polska nauka o organizacjach międzynarodowych, Warszawa 1993, s. 16.3 Por. J. Duffield, Sojusze, [w:] Studia bezpieczeństwa, red. P. D. Williams, Kraków 2012,

s. 296–300.

104 Jakub Olchowski

of area. „Przestawiający się” od kilkunastu co najmniej lat na przeciwdziałanie zagrożeniom asymetrycznym Sojusz Północnoatlantycki nie potrafi znaleźć an-tidotum na strategię Rosji, łączącą instrumenty militarne i niemilitarne i reali-zowaną konsekwentnie, mimo rosnących problemów wewnętrznych, politykę zmierzającą do odzyskania przez Rosję pozycji globalnego gracza. Tym samym próby uczynienia z Rosji jeśli nie sojusznika, to partnera Zachodu, zakończyły się fiaskiem, a współpraca instytucjonalna NATO-Rosja w istocie została zamrożona – z nikłymi szansami na jej restytucję w przewidywalnej przyszłości.4 Otwarcie konfrontacyjna postawa Rosji jest dla sojuszu nowym jakościowo wyzwaniem, do którego okazał się być nieprzygotowanym.

W działaniach i decyzjach wojskowych, które są podstawą funkcjonowa-nia NATO, ryzyko jest przedsięwzięciem niosącym za sobą straty oraz niezna-ny wynik. Maciej Marszałek, powołując się na „Leksykon wiedzy wojskowej” podaje trzy rodzaje ryzyka związane z tą płaszczyzną: strategiczne, operacyjne i taktyczne. Pierwsze z nich dotyczy podjęcia decyzji i/lub działania strategicz-nego ze świadomością możliwości nieosiągnięcia celów strategicznych i tym samym poniesienia porażki. Drugie obejmuje decyzje lub/i działania głównych sił na poziomie operacyjnym przy braku kompletnej informacji o sytuacji tak-tyczno-operacyjnej i wkalkulowaniu owej niepewności w realizację zadań i ze świadomością klęski. Natomiast ryzyko taktyczne odzwierciedla takie sam rodzaj działań i decyzji tylko na poziomie taktycznym, a więc oddziału lub po-doddziału.5

Dla NATO, niezależnie od tego, czy zgodnie z Traktatem Północnoatlantyc-kim skoncentruje się na kolektywnej obronie, czy ewoluować będzie w kierunku organizacji bezpieczeństwa, jest to sytuacja, generująca istotne ryzyko tj., innymi słowy, sytuację niepewności, związanej z własnymi działaniami (decyzjami), ale też z własnymi zaniechaniami (niedecyzjami).6 W siatce pojęciowej dotyczącej bezpieczeństwa ryzyko to jedno z podstawowych pojęć – podobnie jak wyzwanie, czyli dylemat, przed jakim stoi podmiot (w tym przypadku NATO) w dziedzi-nie rozwiązywania spraw bezpieczeństwa.7 Kryzys ukraiński stanowi dla NATO wyzwanie nie tylko jako konflikt regionalny. W szerszym kontekście jest to test wiarygodności, która ma fundamentalne znaczenie dla polityczno-wojskowe-go sojuszu obronnego. Utrzymanie wysokiego poziomu wiarygodności wyma-ga działań, będących następstwem podjętych decyzji politycznych. Decyzje te (i działania) winny dać odpowiedź na kluczowe pytanie – nie, czy NATO będzie,

4 Decyzja ta została podjęta przez sojusz w kwietniu 2014 r. jako „wyraz potępienia” Rosji z powodu pogwałcenia przez nią suwerenności Ukrainy.

5 M. Marszałek, Ryzyko jako kryterium klasyfikacji operacji reagowania kryzysowego NATO, [w:] Ryzyko w zarządzaniu kryzysowym, (red.) P. Sienkiewicz, M. Marszałek, P. Górny, Toruń 2012, s. 45 – 46.

6 Z. J. Pietraś, Decydowanie polityczne, Warszawa–Kraków 1998, s. 53.7 S. Koziej, Między piekłem a rajem. Szare bezpieczeństwo na progu XXI wieku, Toruń 2006,

s. 11.

105KRYZYS UKRAIŃSKI – WYZWANIE DLA NATO

ale jakie będzie i na ile wiarygodne – od tego zależy rola, a nawet, w dłuższej perspektywie, przetrwanie organizacji. W złożonym środowisku bezpieczeństwa decyzje takie obarczone są dużym ryzykiem, warunkowanym zarówno czynni-kami wewnętrznymi, jak i zewnętrznymi.

DYLEMATY NATO

Sojusz Północnoatlantycki jest instytucją bezpieczeństwa – ryzyko jest ex definitione wpisane w jej funkcjonowanie, niemniej eskalacja konfliktu na Ukra-inie nastąpiła w czasie, kiedy NATO stanęło w obliczu podjęcia szeregu istot-nych decyzji, dotyczących swojej przyszłości, a wynikających z niekorzystnych zmian w środowisku bezpieczeństwa. W wymiarze geograficznym zmiany te dotyczą, przede wszystkim trzech strategicznych obszarów: wzrostu potencjału i wpływów Chin (co niepokoi zwłaszcza Stany Zjednoczone, stąd ich pivot to Asia), niestabilnej i konfliktogennej sytuacji na Bliskim Wschodzie i w Afry-ce Północnej oraz wzrastającego napięcia na północno-wschodniej flance so-juszu, wynikającego z polityki Rosji, w sposób zdecydowany wzmacniającej swoje wpływy na obszarze poradzieckim.8 „Nowe otwarcie” (kolejne) stało się dla NATO koniecznością także dlatego, że w tym czasie zakończono operację w Afganistanie, która okazała się kilkunastoletnim, kosztownym przedsięwzię-ciem, które bynajmniej nie przyniosło spodziewanych rezultatów.9 Dopóki jed-nak operacja ISAF trwała, to wokół niej koncentrowały się wysiłki członków NATO (a przynajmniej istniało poczucie prowadzenia wspólnej operacji), ale po jej zakończeniu poszczególne państwa członkowskie skierowały swą uwagę na własne priorytety strategiczne w zakresie bezpieczeństwa, jednocześnie pojawił się szereg wątpliwości, dotyczących celowości i zasadności operacji afgańskiej. W tych warunkach osiągnięcie konsensusu w sprawie przyszłości sojuszu jest poważnym wyzwaniem.

Sytuację komplikuje postawa Rosji wobec Ukrainy, a w istocie wobec Za-chodu. Próby budowania zaufania, podejmowane ze zmiennym szczęściem od za-kończenia zimnej wojny, ostatecznie nie przyniosły rezultatów.10 Kryzys ukraiński potwierdza też pozimnowojenne tendencje w ewolucji bezpieczeństwa – przenika-nie się i uzupełnianie niemilitarnego i militarnego wymiaru, a w konsekwencji głę-boką zmianę w zakresie instrumentów i metod prowadzenia „działań wojennych”

8 Zob. szerzej A. Michta, 15 lat w NATO. NATO po 2104 roku – jakie priorytety?, „Bezpie-czeństwo Narodowe” 2014, nr I, s. 118–121.

9 Sytuacji w Afganistanie daleko do stabilności, a koncepcja Global War on Terror okazała się fiaskiem – Al-Kaida nie tyle została pokonana, co straciła znaczenie i wpływy na rzecz znacz-nie bardziej radykalnego i bezwzględnego „Państwa Islamskiego”.

10 Zob. szerzej: B. Piskorska, Stosunki NATO-Rosja w nowej architekturze bezpieczeństwa w Europie, [w:] NATO w pozimnowojennym środowisku (nie)bezpieczeństwa, red. M. Pietraś, J. Olchowski, Lublin 2011, s. 362–372.

106 Jakub Olchowski

– co z kolei wymusza adaptację do tych zmieniających się warunków.11 Percepcja bezpieczeństwa jest także w dużej mierze konstruowana w świadomości decyden-tów i społeczeństw. Na tym polu Rosja ma zdecydowaną przewagą nad Zachodem (i NATO), prowadząc szeroko zakrojoną, jednolitą, zdecydowaną i spójną politykę informacyjną (jak też dezinformacyjną). NATO z kolei składa się z 28 państw, różniących się położeniem, potencjałem, kulturą strategiczną, priorytetami w za-kresie bezpieczeństwa i hierarchią preferencji w dziedzinie ekonomii czy polityki bezpieczeństwa. W istotny sposób utrudnia to wypracowanie jednolitych, spój-nych działań sojuszu jako całości – a spójność, jedność i wykonywanie w dobrej wierze wspólnie podjętych decyzji to najważniejszy czynnik, decydujący o sile, roli i wiarygodności organizacji międzynarodowej. Wszelkie podziały i różnice interesów wykorzystuje adwersarz (Rosja), zgodnie z regułami „wojny hybry-dowej”12, grając na pogłębienie tych podziałów, tak wewnątrz Unii Europejskiej, jak i NATO. Działania te, w połączeniu z wewnętrznymi problemami instytucji zachodnich (rozbieżność interesów w kontekście bezpieczeństwa energetycznego, kryzys imigracyjny w Europie, rozluźnienie więzi transatlantyckich etc.) przyczy-niają się do spadku zaufania do NATO wśród jego członków. A siłą sojuszu jest jedność – zaś jej brak można wykorzystać, przyczyniając się do wywoływania i pogłębiania kryzysu politycznego, np. poprzez podsycanie postaw radykalnych. Stąd wsparcie Rosji dla radykalnych ugrupowań w Europie – od lewicowej Syrizy w Grecji po Front Narodowy we Francji. Innym, skutecznym instrumentem jest, stosowany od lat z powodzeniem, „nacisk energetyczno-surowcowy” na Europę. Na poziomie oddziaływania na społeczeństwa zachodnie istotne znaczenie ma też szeroko zakrojona ofensywa (dez)informacyjna. W efekcie państwa europej-skie, posiadając odmienne interesy i różną percepcję kryzysu ukraińskiego, nie potrafią wypracować jednolitej polityki wobec Rosji. Przekłada się to bezpośred-nio na osłabienie zdolności decyzyjnej NATO, która w dużej mierze zależy od spójności politycznej członków sojuszu. Dodatkowo, w zmiennym, dynamicz-nym środowisku trudno jest podejmować decyzje o charakterze strategicznym i długofalowym – możliwość ich ewentualnego efektywnego korygowania jest ograniczona, szczególnie w przypadku specyficznego ośrodka decyzyjnego, jakim jest organizacja międzynarodowa. Jest to bowiem tzw. decyzja międzynarodo-wa, wymagająca konsensusu i wspólnego oświadczenia woli określonej liczby (w przypadku NATO aż 28) suwerennych podmiotów.13

11 Na temat zmieniającej się natury konfliktów zbrojnych zob. szerzej: M. Pietraś, Nowa jakość zbrojnych konfliktów międzynarodowych, [w:] Teoria i praktyka stosunków międzynarodo-wych. Dziedzictwo intelektualne Profesora Ziemowita Jacka Pietrasia, Lublin 2014, s. 55–68.

12 Pojęcie „wojna/konflikt hybrydowy” jest nieco nadużywane w ostatnim czasie, niemniej trudno zgodzić się z tymi, którzy twierdzą, że takowe konflikty nie istnieją, a mówić należy np. o „odmianie wojny specjalnej”. Warto tu przypomnieć, że pojęcie „wojna hybrydowa” zostało publicznie użyte przez gen. Walerija Gierasimowa, szefa rosyjskiego Sztabu Generalnego, na po-czątku 2013 r.

13 Z. J. Pietraś, op. cit., s. 54.


Stąd też kryzys ukraiński jest wyzwaniem dla NATO. Ryzyko w polityce jest najczęściej związane z podejmowaniem decyzji i ich implementacją przez poszczególne podmioty, a politykę „w obszarze ryzyka można określić jako zespół środków obejmujących antycypowanie, unikanie i kompensowanie ryzyka”.14 Tymczasem NATO nie tylko nie wie, jak swoją politykę w obszarze ryzyka kształ-tować (w odniesieniu do kryzysu ukraińskiego i jego konsekwencji dla bezpie-czeństwa międzynarodowego), ale nawet, w przypadku podjęcia określonych decyzji, jak skłonić państwa członkowskie do ich implementacji.

CZYNNIKI WEWNĘTRZNE

Do czynników wewnętrznych, decydujących o wyzwaniu dla wiarygodności sojuszu, jakim jest kryzys ukraiński, zaliczyć trzeba: specyfikę procedury decy-zyjnej, niespójność sojuszu (kryzys tożsamości), spadek potencjału militarnego i dylematy związane z dalszym rozszerzaniem organizacji. Specyfika procesu decyzyjnego Sojuszu Północnoatlantyckiego polega na tym, że organizacja po-siada tylko jeden, traktatowo umocowany, polityczny organ decyzyjny – Radę Północnoatlantycką. W jej skład wchodzą przedstawiciele państw członkowskich. Podstawową zaś procedurą decyzyjną, choć nie wynika ona wprost z traktatu, jest konsensus. Jedynie w najważniejszych kwestiach, jak przyjęcie nowych człon-ków czy zastosowanie Artykułu 5, obowiązuje zasada jednomyślności. Ponadto, oświadczenia Rady, adresowane do państw trzecich i ogólnie środowiska mię-dzynarodowego, są oficjalnym stanowiskiem NATO w danej sprawie – ustalonym w istocie przez państwa członkowskie.

Taka procedura decyzyjna powoduje, że NATO posiada niewielką władzę nad państwami członkowskimi, proces decydowania politycznego może trwać długo, a decyzje konsensualne, ex definitione mające charakter kompromisowy stąd mogą mieć charakter dość ogólnikowy. Łatwo też w takiej sytuacji o niepodjęcie decyzji. Tak skonstruowana procedura decyzyjna jest czasochłonna, ponieważ wymaga wypracowania, w drodze konsultacji politycznych, wspólnego stanowi-ska, będącego wypadkową interesów poszczególnych państw. Może to oznaczać, że podjęta decyzja będzie miała charakter niejednoznaczny bądź warunkowy lub stanie się decyzją symboliczną lub optatywną.15 Przykładem może być decyzja szczytu NATO, który miał miejsce w Newport w 2014 roku. Zreformowano Siły

14 T. T. Kaczmarek, 2006, Ryzyko i zarządzanie ryzykiem. Ujęcie interdyscyplinarne, Warsza-wa 2006, s. 68.

15 Decyzja optatywna powstaje w wyniku niemal kompletnego procesu decyzyjnego, jest merytorycznie i proceduralnie prawidłowa, jednak brakuje jej implementacja. Taka decyzja może być uznana również za decyzję symboliczną, kiedy decydenci prawidłowo rozpoznają stan rze-czywistości, określają cele zmian, jednak brak jest metod i środków, które pozwolą na faktyczną zmianę tej rzeczywistości. Patrz szerzej: Z. J. Pietras, Decydowanie polityczne, Warszawa–Kra-ków 1998, s. 154–155.

108 Jakub Olchowski

Odpowiedzi NATO (NRF – NATO Response Force), tworząc tzw. szpicę, która ma być zdolna do podjęcia działań w ciągu kilku dni – po pierwsze jest to bardzo kompromisowa decyzja, po drugie użycie tych sił jest uzależnione od decyzji Rady Północnoatlantyckiej, co będzie oznaczało wypracowywanie kolejnego kompromisu, co może być czasochłonne, szczególnie w sytuacji wystąpienia tzw. sytuacji trudnokonsensualnej, tj. dotyczącej np. działań o charakterze hybrydo-wym (czy stanowią one naruszenie Artykułu 5?). Innym problemem jest kwe-stia implementacji już podjętej decyzji, czego najlepszym przykładem wspólne zobowiązanie państw członkowskich do przeznaczania 2% PKB na obronność – zobowiązanie, z którego nie wywiązuje się obecnie 23 na 28 państw człon-kowskich NATO. Jak wspomniano, podejmowanie decyzji jest dla organizacji międzynarodowej koniecznością, stanowi to rację jej bytu. Oznacza to jednak także podejmowanie ryzyka, zwłaszcza w przypadku decyzji długookresowych, o znaczeniu strategicznym. Sojusz Północnoatlantycki niechętnie podejmuje jed-nak ryzykowne decyzje. Przyczyną jest, z jednej strony, mechanizm decyzyjny i rozbieżność interesów członków organizacji, z drugiej zaś niebagatelne zna-czenie ma deficyt charyzmatycznych przywódców-wizjonerów (mężów stanu) u steru sojuszu. Specyficznym przykładem jest postawa NATO wobec konfliktu w Syrii. Mimo, że trwa on od kilku już lat, sojusz nie podjął praktycznie żadnych działań (pomimo przyjęcia zasady działania out of area), ograniczając się jedynie do okresowego wsparcia Turcji kilkoma bateriami rakiet Patriot w celu ochrony jej granicy. Turcji, której postawa wobec konfliktu syryjskiego i sojuszników z NATO jest co najmniej dwuznaczna.

Kolejnym czynnikiem, destabilizującym funkcjonowanie sojuszu, jest jego niespójność wewnętrzna (i szerzej: problem z jego tożsamością). Stany Zjedno-czone skłaniają się, w kontekście kryzysu ukraińskiego, do powstrzymywania Rosji, ale Niemcy, Włochy i Francja raczej naciskają na Ukrainę, by stosowała się do postanowień porozumienia Mińsk II – bez względu na to, że Rosja złamała je natychmiast po podpisaniu. Turcja, jak zaznaczono, pozostaje kłopotliwym sojusznikiem – od początku konfliktu w Syrii zajmuje wobec niego ambiwalentną postawę, konsekwentnie realizując własne interesy, tj. dąży przede wszystkim do wyeliminowania Asada i osłabienia Kurdów, rosnących w siłę na fali sukcesów w walce z „Państwem Islamskim”. W 2015 roku Turcja zaczęła zresztą prowa-dzić otwarcie wrogie działania wobec Kurdów, co jest sprzeczne z interesami jej zachodnich sojuszników i de facto działa na korzyść „Państwa Islamskiego” – państwa zachodnie nie reagują jednak na to.16 Inne państwa z południowej flanki NATO za priorytet uważają zagrożenia w obszarze Morza Śródziemnego – problem tzw. Państwa Islamskiego, niestabilnej sytuacji w Afryce Północnej, imigrantów, piractwa i przestępczości zorganizowanej. Państwa skandynawskie są zaniepokojone aktywnością Rosji, ale raczej w obszarze Arktyki. Działania

16 Repetowicz, Sz. Ananicz, Dylematy Turcji w wojnie przeciwko Państwu Islamskiemu, „Analizy OSW”, 15.10.2014, http://www.osw.waw.pl, (dostęp: 11.07.2015).


Rosji w kontekście Ukrainy najwięcej obaw budzą zaś w państwach środkowo-europejskich, szczególnie nadbałtyckich.

Sojuszowi coraz bardziej brak też zdecydowanego lidera – dla Stanów Zjed-noczonych NATO nie jest już tak istotne jak w okresie zimnej wojny, natomiast podzielona Europa, jak pokazują kolejne kryzysowe sytuacje, nie potrafi podjąć zdecydowanych i adekwatnych działań. NATO to wciąż symbol „siły Zachodu”, ale, szczególnie w Europie, nawykłej do braku realnych, bezpośrednich zagrożeń, symbol ten staje się „papierowym tygrysem”. Ten brak spójności i jednolitego sta-nowiska w kwestii kluczowych zagrożeń rodzi nieufność wewnątrz sojuszu. Biorąc pod uwagę, że ani memorandum budapeszteńskie, ani normy prawa międzynaro-dowego nie uchroniły Ukrainy przed pogwałceniem jej integralności terytorialnej, rośnie przeświadczenie, także w państwach członkowskich NATO, że gwarancje międzynarodowe są nieefektywne. Dotyczy to także, skutecznego dotychczas, „parasola ochronnego” NATO. Polityka powstrzymywania w przypadku obecnie przyjętej przez Rosję taktyki okazuje się nieskuteczna, a w samym NATO nie brak głosów, że w przypadku na przykład rosyjskiej agresji na państwa bałtyckie sojusz byłby bezradny. I to właśnie w państwach bałtyckich obawy związane z Rosją są najsilniejsze. Działania Rosji obliczone są na podsycanie tych obaw: latem 2015 roku w Dumie pojawiły się postulaty zbadania legalności uznania w 1991 roku, przez Radę Najwyższą ZSRR, niepodległości państw bałtyckich. Niewiele wcze-śniej, w czerwcu 2015 roku, Prokuratura Generalna Federacji Rosyjskiej uznała za niekonstytucyjne przekazanie USRR Krymu w 1954 roku.17 Także w innych pań-stwach członkowskich, szczególnie Europy Środkowo-Wschodniej, wiara w pomoc militarną sojuszu w przypadku ewentualnej agresji zewnętrznej zmniejsza się.

Prowadzi to do swoistego „rozpadu regionalnego”, od kwietnia 2015 r. zacie-śnienie współpracy Norwegii, Danii, Szwecji i Finlandii w ramach NORDEFCO (Nordyckiej Współpracy Obronnej, powołanej w 2009 roku). Polska i państwa bałtyckie, postrzegające postawę Rosji jako rosnące zagrożenie, optują za wzmoc-nieniem wschodniej flanki sojuszu, np. poprzez utworzenie w państwach środko-woeuropejskich stałych baz NATO. Chcą też zacieśnienia współpracy regionalnej w zakresie obronności – ani jeden, ani drugi postulat nie znajduje w pełni zrozu-mienia wśród partnerów z sojuszu – w obu przypadkach z powodu rozbieżności interesów poszczególnych państw, przedkładających racjonalność indywidualną nad kolektywną oraz obaw przed „drażnieniem Rosji”. Proces rozwarstwienia sojuszu nie został zainicjowany przez wydarzenia na Ukrainie i politykę Rosji, a jedynie przez nie pogłębiony. Podział w NATO na „globalistów” (Stany Zjed-noczone, Wielka Brytania, Dania, Kanada), „koalicję Artykułu 5” (wschodnia, „nowa” flanka sojuszu) oraz „biernych, chwiejnych i milczących” (Włochy, Hisz-pania, Niemcy, Grecja, Portugalia) dostrzegany był od dawna.18

17 Е. Фохт, Генпрокуратура признала неконституционной передачу Крыма Украине в 1954 г., http://top.rbc.ru/politics/27/06/2015/, (dostęp 11.07.2015).

18 K. Libront, Ewolucja tożsamości NATO w XXI wieku, [w:] NATO wobec wyzwań współ-czesnego świata, red. R. Czulda, R. Łoś, J. Reginia-Zacharski, Łódź 2013, s. 59.

110 Jakub Olchowski

Od zakończenia zimnej wojny znacząco spadł też potencjał militarny soju-szu. Zwłaszcza w europejskich państwach członkowskich NATO systematycznie ograniczano wydatki obronne i liczebność armii – co wynikało z przekonania, że w Europie otwarty międzypaństwowy konflikt zbrojny jest mało prawdopodob-ny. W efekcie Holandia pozbyła się czołgów, brytyjska Royal Navy nie posiada żadnego pełnowartościowego lotniskowca ani morskich samolotów patrolowych, Niemcy znaczną liczbę czołgów sprzedały bądź przekazały sojusznikom itp.19 W niektórych przypadkach prowadzi to do paraliżu podstawowych zdolności obronnych. Zjawisko demilitaryzacji Europy pogłębiło się zwłaszcza w okresie po 2008 roku, który przyniósł pogorszenie sytuacji gospodarczej. Także Stany Zjednoczone, w ramach tzw. sekwestracji, redukują wydatki wojskowe. Obecnie jedynie pięć państw członkowskich stosuje się do zasady (potwierdzonej zresztą explicite podczas szczytu w Newport), dotyczącej przeznaczania na obronność min. 2% PKB, a jednocześnie systematycznie spada ogólny udział NATO w glo-balnych wydatkach militarnych.20 Na poziomie sojuszu jako całości przekłada się to m.in. na osłabienie jego możliwości operacyjnych – ze względu na róż-nice między deklarowaną a rzeczywistą zdolnością poszczególnych państw do udziału w działaniach sojuszniczych. Ponadto, poszczególne państwa prowadzą zróżnicowaną politykę dotyczącą artykułowania i realizowania strategicznych celów w zakresie bezpieczeństwa czy samego prowadzenia polityki obronnej.21 Odmienne jest także rozumienie zagrożeń i podejście do użycia siły, co związa-ne jest z odmienną kulturą strategiczną, zwłaszcza w przypadku różnic między Amerykanami a Europejczykami. W tym kontekście podkreślić należy kolejny problem, dotyczący kształtu relacji transatlantyckich: strategiczne priorytety po obu stronach Atlantyku są coraz bardziej rozbieżne, co osłabia polityczną spo-istość sojuszu, a jednocześnie Amerykanie coraz wyraźniej domagają się od eu-ropejskich partnerów większego wkładu w rozbudowę i utrzymanie potencjału militarnego sojuszu – wieloletnie zaniedbania Europy w tym względzie osłabiają z kolei spoistość wojskową NATO i pogłębiają tzw. military gap między Stanami Zjednoczonymi a Europą.22

19 W pewnym okresie więcej niemieckich czołgów Leopard, służących w linii, posiadało Wojsko Polskie niż Bundeswehra. Obecnie Niemcy, z powodu napiętej sytuacji międzynarodowej, rozważają przywrócenie do służby starszych wersji Leopardów, uprzednio wycofanych.

20 Nadal jednak łączne wydatki wojskowe NATO stanowią ponad połowę wydatków glo-balnych. Państwa członkowskie NATO, które przeznaczają min. 2% PKB na obronność (2014) to: USA, Wlk. Brytania, Grecja, Estonia i Polska. Na podstawie danych NATO z czerwca 2015 r.: http://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_2015_06/20150622_PR_CP_2015_093- v2.pdf, (dostęp: 11.07.2015).

21 Przykładem mogą być tzw. białe księgi. We Francji (ale też innych państwach zachodnich) Biała Księga traktowana jest jako zestaw zadań, które należy i trzeba wykonać (w określonym cza-sie), natomiast w Polsce Biała Księga to jedynie zestaw rekomendacji i zaleceń, w dodatku istniejący równolegle do innych dokumentów „strategicznych”, niejednokrotnie dublujących swoje treści.

22 Zob. szerzej: R. Czulda, Wyzwanie dla NATO: postępujący rozłam potencjałów, [w:] NATO wobec wyzwań…, s. 345–351.


Kolejny problem dotyczy procesu rozszerzania sojuszu. Proces ten uległ zahamowaniu i raczej mało prawdopodobne jest, by ta tendencja uległa odwró-ceniu. Podczas szczytu NATO w Chicago (2012 r.) kwestia ta została niemal całkowicie pominięta. Hillary Clinton wyraziła wówczas nadzieję, że „ten szczyt będzie ostatnim szczytem, który nie jest szczytem poszerzającym [Sojusz]”23, ale kolejny szczyt NATO, który odbył się już po aneksji Krymu przez Rosję i po krwawych walkach na wschodzie Ukrainy (Newport, wrzesień 2014 r.), w ogóle nie odniósł się do kwestii ewentualnego rozszerzenia sojuszu – a bez wątpienia jest to kwestia ściśle powiązana z relacjami NATO z Rosją. Trudno oczekiwać, by szczyt NATO w Warszawie, zaplanowany na lipiec 2016 roku, przyniósł jakieś istotne decyzje w tym zakresie. Zwłaszcza, że z punktu widzenia interesów Rosji także jest to jedna z kluczowych kwestii – już jesienią 2014 roku minister Siergiej Ławrow ostrzegł, że akcesja państw bałkańskich do NATO zostanie przez Rosję potraktowana jako „prowokacja”.24

CZYNNIKI ZEWNĘTRZNE

Wśród zewnętrznych czynników, determinujących funkcjonowanie NATO, wskazać można wiele niekorzystnych zjawisk, generujących wyzwania i zagroże-nia. Zaliczyć do nich trzeba kryzys na Bliskim Wschodzie (wojna w Syrii, Państwo Islamskie), zagrożenia asymetryczne (terroryzm, transnarodowa przestępczość zorganizowana), problemy związane z cyberbezpieczeństwem i bezpieczeństwem energetycznym itp. Do rangi jednego z najważniejszych wyzwań, co pokazuje kry-zys ukraiński, urosła także w ostatnich latach Rosja, dążąca do rewizji porządku międzynarodowego. Oznacza to dla sojuszu konieczność przeformułowania zało-żeń strategicznych i konieczność dogłębnej analizy obecnej sytuacji i możliwych scenariuszy. Tym samym, jest to konieczność podejmowania decyzji (przy czym, jak wcześniej wspomniano, zaniechanie jest także decyzją, niosącą określone kon-sekwencje). Relacje NATO i Rosji uległy w ostatnich dwóch latach gwałtownemu pogorszeniu. Dialog amerykańsko-rosyjski został niemal całkowicie wstrzymany, pojawiły się nawet w stosunkach Stanów Zjednoczonych i Rosji wątki „parazim-nowojenne”, jak na przykład odrzucenie przez Rosję amerykańskiej propozycji dotyczącej rozbrojenia nuklearnego z 2013 roku, odrzucenie traktatu o konwen-cjonalnych siłach zbrojnych w Europie (Traktat CFE) czy groźba wycofania się z traktatu o likwidacji pocisków średniego i pośredniego zasięgu (Traktat INF). Rośnie napięcie w Arktyce, której znaczenie jest coraz większe z powodu zasobów naturalnych, mających z kolei kluczowe znaczenie dla Rosji, opierającej na nich

23 Cyt. za: A. Michta, op. cit., s. 126.24 J. Gedmin, It’s Not Just Ukraine, “Politico”, 30.11.2014, http://www.politico.com/maga-

zine/story/2014/11/its-not-just-ukraine-113164, (dostęp 11.07.2015).

112 Jakub Olchowski

swoją gospodarkę. Nie bez znaczenia jest też dla tego wzrostu napięcia fakt, że spośród ośmiu państw arktycznych pięć należy do NATO.

Jednocześnie Rosja sukcesywnie podnosi, w przeciwieństwie do państw NATO i mimo pogarszającej się sytuacji gospodarczej, wydatki wojskowe, modernizując swoje siły zbrojne. W ciągu ostatniej dekady wydatki militarne wzrosły w Rosji, według danych SIPRI, z 3,6% do 4,5% PKB. Stawia to Rosję na trzecim miejscu w świecie, po Stanach Zjednoczonych i Chinach, pod względem sum przeznacza-nych na cele militarne, a jednocześnie na trzynastym miejscu w grupie 20 państw, które przeznaczają na te cele ponad 4% PKB (w grupie tej nie ma ani jednego pań-stwa NATO).25 W 2014 roku Rosja wydała ok. 85 mld dolarów: w kontekście swojej ekspansji w Arktyce rozwija „wojska arktyczne”, zdolne do działań w niesprzyjają-cych warunkach klimatycznych; po aneksji Krymu dokonała jego remilitaryzacji, rozbudowując garnizony i rozwijając plany wymiany przestarzałych już w więk-szości okrętów Floty Czarnomorskiej; w Obwodzie Kaliningradzkim rozmieszcza m.in. nowoczesne rakiety Iskander.26 Utrzymywanie nuklearnego potencjału, pro-fesjonalizacja sił zbrojnych, rosnący nacisk na cyberwarfare, intensywne prace nad systemami bezzałogowymi, ale także militarne wykorzystanie posiadanych przez Rosję technologii kosmicznych – wszystkie te elementy służyć mają budowie potęgi militarnej Rosji. Militaryzacji gospodarki towarzyszą działania (skuteczne), adreso-wane do społeczeństwa i mające na celu pobudzenie dumy narodowej, wzmocnienie etosu żołnierza i konsolidację społeczeństwa rosyjskiego wokół władz na Kremlu jako tych, które przywracają Rosji należną jej pozycję i znaczenie. Uzupełnia to intensywna kampania informacyjna, głosząca konieczność obrony przed zachodnią agresją.27 Antyzachodnia i antynatowska retoryka nie jest niczym nowym, bowiem już od lat 90 Rosja, różnymi metodami, zmierzała do osłabienia wpływów NATO.

Zbrojeniom i retoryce towarzyszą też ciągłe ćwiczenia wojskowe (od po-czątku 2013 roku niemal nieprzerwane) – ich scenariusz niejednokrotnie wprost dotyczy konfliktu z państwami zachodnimi, a uczestniczą w nich często dziesiątki tysięcy żołnierzy i tysiące jednostek uzbrojenia (dla porównania, w szeroko na-głaśnianych medialnie ćwiczeniach NATO „Steadfast Jazz 2013”, największych manewrach sojuszu od 2006 roku, wzięło udział sześć tysięcy żołnierzy)28. Mnożą

25 Trends in World Military Expenditure, 2014, http://books.sipri.org/files/FS/SIPRIFS1504.pdf, (dostęp: 11.07.2015); por. A. Wilk, Rosyjskie przygotowania do wielkiej wojny?, „Analizy OSW”, 24.09.2014, http://www.osw.waw.pl, (dostęp 11.07.2015). W grupie tej znajdowały się Stany Zjed-noczone, które jednak zredukowały swoje wydatki militarne do poziomu poniżej 4% PKB.

26 Tylko w roku 2015 rosyjskie siły zbrojne mają otrzymać więcej sprzętu niż Wojsko Pol-skie w ramach całego planu modernizacji technicznej sił zbrojnych na lata 2013–2022. Nawet uwzględniając proporcje potencjałów obu państw czy też biorąc pod uwagę aspiracje mocarstwo-we Rosji jest to znamienna asymetryczność.

27 Szeroko zakrojone działania dezinformacyjne ze strony Rosji obejmowały m.in. rozpo-wszechnianie pogłosek o udziale „najemników z NATO” w walkach na wschodzie Ukrainy, np. w czasie obrony lotniska w Doniecku.

28 Jak zauważył gen. James Stavridis, znany z barwnych wypowiedzi, w ćwiczeniach NATO najistotniejsze znaczenie mają uroczyste zakrapiane bankiety i pamiątkowe plakietki.


się incydenty w przestrzeni powietrznej i na morzu – ich celem jest „testowanie” NATO (zarówno cierpliwości, jak i zdolności obronnych, systemów elektronicz-nych, dowodzenia itp.) – na skalę niewyobrażalną jeszcze kilka lat temu – dotyczy to zwłaszcza państw bałtyckich, np. Litwa zarejestrowała w 2014 roku około 150 incydentów z udziałem rosyjskich samolotów (podczas gdy w 2004 roku – cztery), w przypadku Łotwy było to 180 incydentów, ponadto rosyjskie okręty ok. 40 razy znalazły się w łotewskiej wyłącznej strefie ekonomicznej bądź w pobliżu wód terytorialnych Łotwy. Wzmożona aktywność sił rosyjskich budzi obawy także w Szwecji.29 Ponadto, regularnie pojawiają się doniesienia (zapewne w dużej mierze o charakterze dezinformacyjnym) o rosyjskich planach otwierania baz wojskowych w różnych częściach globu, mówi się np. o Serbii, Czarnogórze, Egipcie, Algierii, Cyprze, Seszelach, Nikaragui, Wenezueli. Mimo, że doniesienia te są dementowane, wywołują zamierzony efekt propagandowy. Decyzja Rosji o wysłaniu sił zbrojnych do Syrii także ma zademonstrować gotowość Rosji do podejmowania zdecydowanych działań, również militarnych, w celu realizacji swoich interesów geopolitycznych i aktywnego wpływania na kształt ładu mię-dzynarodowego. Jednocześnie uwypukla to niezdecydowanie NATO i, szerzej, Zachodu, który, szczególnie od czasu operacji libijskiej, hołduje zasadzie no boots on the ground30 i ogranicza się głównie do operacji powietrznych.

Z punktu widzenia teoretycznych koncepcji bezpieczeństwa obecna, ekspan-sywna polityka Rosji charakterystyczna jest dla jednego z nurtów realizmu, tj. realizmu ofensywnego. Nurt ten zakłada, że warunkiem zapewnienia sobie przez państwo bezpieczeństwa jest maksymalizacja potęgi. Jeden z głównych teoretyków tego nurtu, John Mearsheimer, twierdzi, że najpewniejszym sposobem zapewnienia sobie przetrwania jest zakumulowanie potęgi większej niż inni, nawet jeśli wymaga to podejmowania istotnego ryzyka – w efekcie państwo działa ofensywnie, kierując się defensywnymi przesłankami.31 Perspektywa realistyczna wyjaśnia zarówno stosunek Rosji do NATO, jak i przyczyny słabości NATO w obecnej konfrontacji z Rosją. Po pierwsze, zgodnie z założeniami realistów organizacje międzynaro-dowe są jedynie instrumentami polityki państw wobec innych państw. Z punktu widzenia Rosji NATO było i jest instrumentem realizacji interesów Stanów Zjed-noczonych, a zatem budowania ładu międzynarodowego, opartego (w percepcji

29 E. Braw, Bully in the Baltics: The Kremlin’s Provocations, http://www.worldaffairsjournal.org/article/bully-baltics-kremlin%E2%80%99s-provocations, (dostęp: 01.06.2015), zob. szerzej: Dangerous Brinkmanship: Close Military Encounters Between Russia and the West in 2014, “Eu-ropean Leadership Network Policy Brief”, November 2014.

30 Oczywiście, jeśli mowa o operacjach lądowych na dużą skalę, a nie obecności sił specjal-nych, szkoleniowych, doradców itp.

31 J. Czaputowicz, Bezpieczeństwo międzynarodowe. Współczesne koncepcje, Warszawa 2012, s. 119–120. Idąc tym tokiem rozumowania, J. Mearsheimer winą za wydarzenia na Ukra-inie obarczył Zachód, który miał Rosję sprowokować jedynie do obrony jej żywotnych interesów i bezpieczeństwa. Zob. J. Mearsheimer, Why the Ukraine Crisis is the West’s Fault. The Liberal Delusions That Provoked Putin, “Foreign Affairs”, September/October 2014.

114 Jakub Olchowski

Rosji) na hegemonii Stanów Zjednoczonych. Tym samym NATO stanowi dla Rosji zagrożenie, niemniej Rosja zdecydowanie bardziej koncentruje się na relacjach z państwami (zwłaszcza silnymi) niż z organizacjami międzynarodowymi.32 Po drugie, NATO, jako organizacja międzynarodowa, zależna jest w istocie od państw członkowskich i może podejmować tylko takie decyzje, na jakie członkowie „po-zwolą”. Daje to przewagę Rosji: ośrodek decyzyjny jest scentralizowany, posiada spójną strategię i szereg instrumentów, służących rozbijaniu jedności Zachodu. Instrumentów tych może używać swobodnie, nie musi bowiem liczyć się z ogra-niczeniami, funkcjonującymi w zachodnich liberalnych demokracjach (takimi jak np. opinia publiczna, silne niezależne media itp.). Arsenał tych instrumentów jest różnorodny – od ekonomicznych (uzależnienie energetyczne, powiązania gospo-darcze) po społeczno-polityczne (intensywne promowanie własnej wizji wydarzeń w przestrzeni informacyjnej, wspieranie rosnących w Europie w siłę radykałów).

Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania, nie może dziwić kształt ostat-niej rosyjskiej doktryny wojennej, ogłoszonej w grudniu 2014 roku. Sojusz Pół-nocnoatlantycki jest w dokumencie wprost wskazany jako zagrożenie dla Rosji, ponadto Rosja przyznaje sobie prawo do podejmowania kroków militarnych, jeśli uzna, że sąsiednie państwa prowadzą politykę, która „zagraża interesom Federacji Rosyjskiej” – co jest w sposób oczywisty efektem wydarzeń na Ukrainie. Echem tych wydarzeń są także zawarte w doktrynie sformułowania, odnoszące się do „działań zmierzających do zmiany ustroju” i w istocie pozwalające na zaostrzenie kontroli społeczeństwa.33 Nową doktrynę Rosja określiła mianem „obronnej”, podczas gdy na Zachodzie nazwano ją „agresywną”. Rozbieżność ta potwierdza, że geopolityczne i historyczne uwarunkowania kultury strategicznej Rosji są inne niż w przypadku państw zachodnich – zarówno pod względem wizji państwa, jak i jego bezpieczeństwa oraz zagrożeń. Odmienne są również kultury strategicz-ne poszczególnych państw NATO, szczególnie państwa wschodniej flanki, które z racji uwarunkowań historycznych i w związku z polityką Rosji obawiają się o swoje bezpieczeństwo. Obawy te powodują rosnącą nieufność wobec sojuszu, nie tylko jeśli chodzi o realność militarnej pomocy NATO w przypadku agresji, ale nawet jeśli chodzi o samą wolę sojuszu, by pomocy udzielić. Obawy te nie są bezpodstawne – według sondażu Pew Research Center z czerwca 2015 roku w nie-których państwach sojuszu (Niemcy, Francja, Włochy) ponad 50% społeczeństwa opowiada się przeciw udzieleniu pomocy militarnej sojusznikom w przypadku agresji Rosji – co oznacza faktyczną negację istoty sojuszu. Rozbieżności istnieją także w odniesieniu do tego, jaką politykę należy prowadzić w stosunku do Rosji.34

32 D.P. Jankowski, T.K. Kowalik, Stosunki NATO-Rosja w nowym międzynarodowym śro-dowisku bezpieczeństwa, „Rocznik Instytutu Europy Środkowo-Wschodniej”, red. T. Kapuśniak, 2010, z. 3, s. 104.

33 Tekst doktryny: http://news.kremlin.ru/ref_notes/461.34 Zob. szerzej: K. Simmons, B. Stokes, J. Poushter, NATO Publics Blame Russia for Ukrainian

Crisis, but Reluctant to Provide Military Aid, http://www.pewglobal.org/files/2015/06/Pew-Re-search-Center-Russia-Ukraine-Report-FINAL-June-10-2015.pdf, (dostęp: 11.07.2015).


Ponadto, na szczeblu decyzyjnym NATO nie ma strategii działania – we wrze-śniu 2014 r. (tj. prawie 8 miesięcy po rozpoczęciu konfliktu na Ukrainie) generał Philip Breedlove przyznał, że sojusz nie jest przygotowany na scenariusz wojny hybrydowej ani nie ma przygotowanych metod działania na wypadek rozszerzenia przez Rosję zakresu tego typu działań na obszarze innych państw.35 Wynika to nie tylko z nowych jakościowo cech tego zjawiska, ale także, a może przede wszystkim, z rozbieżności stanowisk i interesów poszczególnych członków sojuszu.

UKRAIŃSKIE DYLEMATY NATO

Ukraina, biorąc pod uwagę instytucjonalną architekturę bezpieczeństwa, znajduje się w swoistej próżni bezpieczeństwa, rozciągającej się w Europie Wschodniej od Białorusi do Mołdawii i dalej na Kaukaz. Wydarzenia na Ukra-inie destabilizują ten obszar, co niepokoi zwłaszcza państwa położone w bezpo-średnim sąsiedztwie. Świadczy o tym chociażby fakt, że jednym z priorytetów, zawartych w Strategii Bezpieczeństwa Narodowego RP, jest wzmacnianie funkcji obronnej NATO i jego wschodniej flanki – właśnie w kontekście wydarzeń na Ukrainie. Nie oznacza to wszakże, że obawy te w równym stopniu są obecne we wszystkich państwach członkowskich sojuszu.

Sama Ukraina nie jest dla NATO priorytetem i zarówno władze, jak i spo-łeczeństwo ukraińskie zdają sobie z tego sprawę. Ewentualna kwestia członko-stwa Ukrainy w NATO jest poza dyskusją, przynajmniej w najbliższej dekadzie. I to mimo trwającej od lat 90. współpracy. W 1994 roku Ukraina przystąpiła do Partnerstwa dla Pokoju, w 1997 roku utworzono Komisję NATO-Ukraina, Ukraińcy uczestniczyli też w operacjach NATO (Bośnia i Hercegowina, Kosowo, Afganistan, Morze Śródziemne). We współpracy z NATO prowadzono operacje likwidacji min lądowych, amunicji i uzbrojenia, zgromadzonych w czasie zimnej wojny.36 Zacieśnianie współpracy zostało wyhamowane tak przez sytuację we-wnętrzną Ukrainy, a zwłaszcza objęcie władzy przez Wiktora Janukowycza, jak i w wyniku postawy samego sojuszu, który na szczycie w Bukareszcie w 2008 roku faktycznie zamknął Ukrainie drogę do bliższej integracji, a w perspektywie być może członkostwa w sojuszu. Z powodu swojego geostrategicznego położenia Ukraina wciąż jest elementem rozgrywki geopolitycznej, która została „urucho-miona” i której stawką jest przeformułowanie zasad pozimnowojennego porządku międzynarodowego.37 W takim ujęciu Ukraina jest swoistym poligonem, nie tylko dla Rosji, ale także dla innych podmiotów, które nie są tam explicite obecne.

35 Breedlove: NATO Has Begun Shaping Rapid Response Force, http://www.atlanticcouncil.org/events/past-events/breedlove-nato-has-begun-shaping-rapid-response-force (dostęp 11.07.2015).

36 Zob. szerzej: H. Shelest, NATO and Ukraine: In or Out?, “Caucasus International”, vol. 4, no. 3–4, Winter 2014–2105, s. 55–64.

37 Zob. szerzej: T. Kapuśniak, Ukraina jako obszar wpływów międzynarodowych po zimnej wojnie, Warszawa–Lublin 2008, s. 45–49.

116 Jakub Olchowski

NATO, jak wspomniano, z powodu rozbieżnych interesów państw człon-kowskich, znajduje się w impasie decyzyjnym. Natomiast Rosja nie ma proble-mu z rozdrobnieniem ośrodka decyzyjnego i ma niewiele do stracenia – musi się odnaleźć w wielkiej grze. Stawką tej gry jest, między innymi, wzmocnienie własnej pozycji kosztem Zachodu. Jednak rywalizacja ekonomiczna z Zachodem (w tym wariancie rozumianym jako Unia Europejska plus Stany Zjednoczone) jest skazana na niepowodzenie, o czym decyduje struktura rosyjskiej gospodarki i tendencje na globalnych rynkach surowcowych. Pozostaje płaszczyzna, w której Rosja posiada znaczący potencjał, know how i strategię działania – płaszczyzna militarna – w tym wariancie „naturalnym” zachodnim antagonistą jest NATO. Antagonistą, który nie stanowi znaczącego wyzwania, jeśli wziąć pod uwagę, że Europa nie stanie się potęgą militarną, mogącą równoważyć potencjał Rosji, a i europejska jednomyślność w sprawie sankcji przeciw Rosji jest na dłuższą metę niemożliwa do utrzymania. Konkurowanie z Zachodem w sferze militarnej nie oznacza otwartej konfrontacji zbrojnej, czego przykładem jest Syria: militarne zaangażowanie Rosji w Syrii przynieść może zyski polityczne w postaci utrzy-mania niestabilności na Bliskim Wschodzie (co nie jest korzystne dla Europy, np. ze względu na kryzys migracyjny), umocnienia przyczółka w tym regionie (i tym samym zabezpieczenia wyjścia na Morze Śródziemne), a także zysków wizerunkowych („walczymy z terroryzmem” – w przeciwieństwie do Zachodu).

W efekcie Sojusz Północnoatlantycki stanął przed dylematem, dotyczącym działań wobec kryzysu ukraińskiego. Czy należy wspomóc Ukrainę militarnie? Czy zaostrzyć kurs wobec Rosji? Czy podjąć raczej działania koncyliacyjne? Czyim kosztem w takim razie? Jak utrzymać spójność polityczną sojuszu? Jak dotąd, w sprawie Ukrainy NATO uczyniło relatywnie niewiele. Jednak powo-łany po wyborach z 2014 roku rząd Ukrainy zapowiedział odejście od statusu państwa pozablokowego (ogłoszonego w okresie rządów Wiktora Janukowycza) i wznowienie starań o wejście do NATO. Po raz pierwszy też w historii państwa ukraińskiego społeczne poparcie dla wejścia Ukrainy do NATO przekroczyło 50%. Abstrahując od tego, na ile te zapowiedzi znajdą odzwierciedlenie w rze-czywistości i biorąc pod uwagę skomplikowaną sytuację wewnętrzną Ukrainy oraz postawę samego NATO w tej kwestii, oznacza to, że Rosja musi utrzymać destabilizację Ukrainy (co zamknie jej drogę na Zachód, jak Gruzji). Wynika to ze zmiany sytuacji geopolitycznej – dopóki Ukraina balansowała między Zachodem a Rosją, ta nie reagowała gwałtownie, świadoma swoich wpływów kulturowych i ekonomicznych na Ukrainie oraz słabości wewnętrznej państwa ukraińskiego. Jednak po wyborze przez Ukrainę opcji zachodniej i po wydarzeniach na Maj-danie Rosji nie pozostaje nic innego, jak kontynuować obrany kurs w polityce zagranicznej. Obecnie nie ma już mowy o koncepcji Noworosji ani nawet o „ko-rytarzu” na Krym, ale wycofanie się z Ukrainy oznaczałoby porażkę i poważ-ne problemy dla prezydenta Putina w polityce wewnętrznej. Bezprecedensowo wysokie poparcie, jakim się cieszy, w dużej mierze zależy bowiem od sukcesów w neoimperialnie prowadzonej polityce zagranicznej. Jeśli ich zabraknie, może


to ze zdwojoną mocą obnażyć słabości wewnętrzne: archaiczną strukturę gospo-darki, zapaść demograficzną, rozwarstwienie społeczne, dysfunkcyjność państwa w wielu dziedzinach. Już obecnie niskie ceny paliw i uniezależnianie się państw europejskich od rosyjskich dostaw surowców energetycznych (i w mniejszym stopniu zachodnie sankcje) doprowadziły do głębokiego spowolnienia rosyjskiej gospodarki, w tym także rosnącej niewydolności sektora zbrojeniowego. W ży-wotnym interesie Rosji pozostaje zatem dążenie do rozbicia jedności Zacho-du, przy użyciu zarówno instrumentów ekonomicznych (utrzymanie zależności energetycznej państw europejskich), jak i polityczno-społecznych (rozgrywanie antagonizmów wewnętrznych i międzynarodowych w Europie). „Zamrożony” konflikt na Ukrainie jest tu doskonałym punktem wyjścia.38

Kryzys ukraiński stał się zatem testem spójności i wiarygodności NATO, bez których zasadność istnienia sojuszu jest wątpliwa. Tymczasem obecnie Europa jest podzielona w sprawie Ukrainy (co przekłada się także na stosunek do Rosji), a rozdźwięk pogłębia się, obejmując kolejne obszary, w ostatnim czasie problem napływu imigrantów. Rozbieżność, czy też niejednoznaczność, stanowisk państw Europy wobec Ukrainy znajduje swoje odzwierciedlenie w stanowisku sojuszu, który jedynie potępił działania Rosji (co z punktu widzenia Rosji nie ma żadnego znaczenia), ale nie podjął żadnych zdecydowanych działań, poza podjęciem de-cyzji o rotacyjnej obecności niewielkich jednostek sojuszu w państwach wschod-niej flanki i poza kontynuowaniem operacji Baltic Air Policing.39 Pod znakiem zapytania stoi przyszłość relacji NATO z Ukrainą. Od ich kształtu i motywacji (pragmatyzm vs. wartości) będzie zależał kształt całego bezpieczeństwa regional-nego w Europie Wschodniej i w obszarze czarnomorskim.40 Sojusz winien sobie jednak zdawać sprawę, że odwrócenie się od Ukrainy oznacza jej radykalizację, czego symptomy są już widoczne.

Kryzys ukraiński postawił też Sojusz Północnoatlantycki przed kolejnym wyzwaniem: NATO przez długi okres skupiało się głównie na przygotowywaniu się do prowadzenia działań ekspedycyjnych out of area, co skutkowało m.in. ob-niżeniem zdolności do obrony terytorium traktatowego, która jest podstawowym celem istnienia sojuszu (i co znajduje swoje odzwierciedlenie i potwierdzenie w kolejnych koncepcjach strategicznych NATO). Obrona kolektywna, rozumiana jako obrona terytorium w przypadku ataku militarnego (konwencjonalnego bądź nuklearnego) zeszła na drugi plan, ustępując działaniom, związanym z zagroże-niami asymetrycznymi (terroryzm, przestępczość zorganizowana), cyberzagroże-niami i „eksportem stabilności”. Okazuje się jednak, że trzeba wzmocnić obronę kolektywną, nie tylko w wymiarze konwencjonalnych działań militarnych, ale na

38 Czego przykładem rozgrywanie napięć etniczno-narodowościowych w Europie Środko-wej i Wschodniej – między Polakami a Ukraińcami, Słowakami a Ukraińcami, Polakami a Litwi-nami, Łotyszami a Rosjanami itp.

39 Która nota bene została w sierpniu 2015 r. zredukowana o 50%.40 H. Shelest, op. cit., s. 64–67.

118 Jakub Olchowski

wypadek działań hybrydowych. To wymaga szeregu szczegółowych analiz w od-niesieniu do różnych scenariuszy, dotyczących nie tylko obszaru traktatowego. Za przykład może posłużyć Gotlandia – bałtycka wyspa, która należy do neutralnej Szwecji pozostaje praktycznie niebroniona. Jej ewentualne zajęcie przez rosyjskie siły specjalne formalnie nie stanowiłoby agresji wobec NATO, a jednocześnie byłoby tyleż łatwe, co strategicznie niebezpieczne – Rosja mogłaby kontrolować całe Morze Bałtyckie, co poważnie utrudniłoby, jeśli nie uczyniło niemożliwym, ewentualne przyjście z pomocą bałtyckim członkom sojuszu.

WNIOSKI

Jeżeli przyjmiemy, że ryzyko jest funkcją dwóch zmiennych o charakterze negatywnym – prawdopodobieństwa straty i jej wielkości41 to być może logika niezaangażowania operacyjnego była podyktowana nieadekwatnością zysków do strat dla sojuszu jako organizacji i poszczególnych członków. Nie oznacza to jednak, że ten proces decyzyjny został zamknięty. By odzyskać inicjatywę i jednocześnie zachować własną wiarygodność, sojusz musi zmierzyć się z ryzykiem i podjąć kluczowe decyzje. Najbliższą okazją będzie szczyt w Warszawie latem 2016 roku. Pozostaje pytanie, jakiej wagi będą to decyzje. W Newport po raz kolejny podkre-ślono obronę kolektywną jako priorytet sojuszu, niemniej decyzje podjęte w czasie tego szczytu można określić jako symboliczne: pułap 2% PKB na obronność ma być osiągnięty dopiero za 10 lat (tymczasem niektóre państwa członkowskie nadal redukują swoje wydatki obronne), natomiast w kwestii zwiększonej, stałej obecno-ści sił NATO na wschodniej flance (m.in. w Polsce) z powodu rozbieżności zdań między członkami sojuszu nie udało się wypracować jednoznacznego, zdecydowa-nego stanowiska. Kluczowym problemem jest ograniczona zdolność reagowania na nowe jakościowo zagrożenia ze strony Rosji – największe i najsilniejsze państwa sojuszu nie odczuwają bowiem bezpośredniego zagrożenia.42

Koniecznym wydaje się także podjęcie decyzji, dotyczących tzw. sytuacji trud-nokonsensualnych – jak doprecyzować Artykuł 5, by stanowił on podstawę do dzia-łania w zmienionym środowisku bezpieczeństwa? Już nie tylko klasyczna agresja zbrojna nam zagraża (co nota bene stało się jasnym już w chwili zastosowania tego artykułu, po atakach z 11 września 2001 roku), ale także działania o charakterze hybrydowym – czego dowiódł konflikt ukraiński. Co należy uznać za naruszenie integralności terytorialnej państw członkowskich, stanowiące casus foederis? Po-nadto, konieczne jest wypracowanie scenariuszy działań wobec dylematów przed jakimi stoi NATO: 1) co obecnie jest głównym zagrożeniem, na którym sojusz winien się skoncentrować: tradycyjne zagrożenia militarne czy także pozamilitarne

41 P. Sienkiewicz, Analiza systemowa. Podstawy i zastosowania, Warszawa 1994, s. 208.42 W. Lorenz, Szpica NATO potrzebuje tarczy na wschodniej flance, „Biuletyn PISM”, Nr 15,

9 lutego 2015.


i dotyczące politycznej stabilności? 2) w jaki sposób powstrzymywać Rosję przed agresywnymi działaniami? 3) jaki przyjąć model relacji z Rosją? 4) do jakiego stopnia akceptować działania Rosji w państwach trzecich (spoza sojuszu) oraz czy i jak podejmować przeciwdziałania?43 Z punktu widzenia organizacji, będącej w założeniu sojuszem obronnym, fundamentalny dylemat decyzyjny odnosi się do zachowania spójności i takiego potencjału odstraszania, który, powstrzymując ewentualnych antagonistów przed przekroczeniem „cienkiej czerwonej linii”, jed-nocześnie nie sprowokuje eskalacji wrogości, tudzież nie zainicjuje „nowej zimnej wojny”. Wewnętrzna spójność (i co za tym idzie, wiarygodność) sojuszu wymaga natomiast długofalowego zaangażowania państw członkowskich w budowę systemu obrony zbiorowej (jakim NATO wszak w założeniu jest). Kryzys ukraiński pokazał, że jest to dla sojuszu wyzwanie natury egzystencjalnej. Bo, jak napisał Andrzej Ma-kowski jeszcze przed wydarzeniami na Majdanie: „(…) nową dewizą NATO winno być obecnie ‘każdy za siebie, a nikt za wszystkich’. Tym, co łączy dziś wszystkich członków NATO, jest już tylko skłonność do wyciszania problemów. Partnerom brak wspólnego stanowiska w kwestii, czym jest bezpieczeństwo w zmienionym świecie, jakie są zagrożenia i jak na nie reagować”.44

Ryzyko (niepewność), towarzyszące strategicznym decyzjom, istnieje – ale brak działań, zdecydowanych, także może doprowadzić do eskalacji działań rosyj-skich, która z kolei przyspieszy erozję NATO. Proces ten będzie tym głębszy, im bardziej państwa członkowskie będą patrzeć na Rosję przez pryzmat bilateralnych z nią relacji i interesów. Decyzje dotyczące strategii i przyszłych działań sojuszu muszą uwzględniać także Ukrainę, ponieważ pozostawienie jej na marginesie polityki NATO zagraża samemu sojuszowi. Zwięźle ujął to generał Wesley Clark: „If we lose Ukraine, NATO will be much more difficult to manage”.45

CRISIS IN UKRAINE AS A CHALLENGE FOR NATO

Summary. The paper focuses on the Ukraine crisis as a decision making dilemma challenging NATO’s cohesion and reliability. The challenge is determined both by internal (divergence of interests among the member states) and external factors (Russia’s policy aiming at regaining su-perpower status by i.a. breaking the West’s unity). In this view Ukraine is for Russia an instrument in a geopolitical game against the West, while for NATO it is a risk factor that demands strategic and long-term decisions.

Key words: NATO, Ukraine, Russia, risk, decision making

43 O. Oliker, M. J. McNerney, L. E. Davis, NATO Needs a Comprehensive Strategy for Rus-sia, RAND Corporation, PE–143-OSD, 2015, http://www.rand.org/pubs/perspectives/PE143, (dostęp 08.09.2015).

44 A. Makowski, Czy możliwa jest nowa tożsamość NATO?, [w:] NATO wobec wyzwań…, s. 79–80.

45 General Wesley Clark: America’s Global Strategy Begins With Ukraine, http://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/general-wesley-clark-americas-global-strategy-be-gins-with-ukraine, (dostęp 11.07.2015).

120 Jakub Olchowski

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM ORGANIZMÓW GENETYCZNIE ZMODYFIKOWANYCH

W UNII EUROPEJSKIEJ

Monika SzkarłatUniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie


Streszczenie. Rozwój i upowszechnienie organizmów genetycznie zmodyfikowanych stanowi przedmiot debaty publicznej od prawie dwóch dekad. Tematem szczególnie istotnym jest ryzy-ko związane z komercjalizacją GMO, problem nieodwracalności i nieprzewidywalności skutków odłożonych w czasie. Dlatego wśród zagadnień poddawanych normatywizacji szczególne znacze-nie zyskuje analiza i zarządzanie ryzykiem innowacji technologicznych. Przedmiotem artykułu jest analiza rozwiązań w obszarze zarządzania ryzykiem GMO wypracowanych przez Unię Eu-ropejską. Rozwiązania prawne przyjęte w UE są przykładem restrykcyjnego modelu zarządzania ryzykiem opartego na zasadzie ostrożności, rozproszeniu kompetencji pomiędzy poziom ponad-narodowy, państwowy, regionalny czy jednostkowy. Model ten jest przykładem zarówno procesu europeizacji z widocznym efektem spill-over, jak również przeciweuropeizacji. Jest to ponadto przykład policentrycznego zarządzania, gdzie mamy do czynienia z integracją horyzontalną i wer-tykalną z udziałem wielu podmiotów.

Słowa kluczowe: organizmy genetycznie zmodyfikowane, Unia Europejska, zarządzanie ryzykiem, zasada ostrożności

UWAGI WSTĘPNE

Ryzyko stanowi przedmiot zainteresowania badaczy reprezentujących różne dyscypliny naukowe. W ramach prac badawczych nad istotą i specyfiką ryzyka od dawna podejmuj się próby zdefiniowania tego zjawiska, co doprowadziło do ogólnej konstatacji, iż nie można stworzyć jednej uniwersalnej definicji ryzyka. Poszukując najprostszego wyjaśnienia tego pojęcia można stwierdzić, że ryzyko to potencjalne zagrożenie, czy jak jest to ujęte w Słowniku wyrazów obcych PWN, „(…) możliwość, prawdopodobieństwo, że coś się nie uda, że sprawy przybiorą


zły obrót”, „(…) działanie związane z jakimś niebezpieczeństwem, mogące przy-nieść niepożądane skutki; także podejmowanie takich działań”.1

Ryzyko należy postrzegać jako proces, nie jako stan, jako zjawisko wielowy-miarowe, z których najważniejszy jest wymiar subiektywny i obiektywny. W tym sensie na pojęcie ryzyka będzie składać się jego percepcja (uwarunkowania kul-turowe, społeczne, ekonomiczne i jednostkowe) oraz zawsze niekompletny zbiór danych, będących wynikiem zastosowania znanej w danym momencie metodo-logii i technik pomiaru. Analizując ryzyko należy też zwrócić uwagę na różnice poziomu akceptacji danego zagrożenia, co jest m. in. konsekwencją prostego rachunku zysków i strat, ale także zaufania jednostek wobec autorytetów komuni-kujących, oceniających i zarządzających ryzykiem oraz poziomu upolitycznienia dyskusji o zagrożeniach.2

Można na ryzyko patrzeć z punktu widzenia szans i zagrożeń, jako na wy-zwanie, prawdopodobieństwo, niepewność czy niebezpieczeństwo. Jak podkreśla U. Beck ryzyko jest zawsze pozycjonowane w przyszłości, odnosi się do wyda-rzeń przyszłych, które mogą, ale nie muszą mieć miejsca: „Ryzyko ma postać postrzeżeniowych i myślowych szablonów dynamiki mobilizującej społeczeń-stwo wobec otwartości, niepewności i blokad tworzonej przez nie przyszłości”.3 Z definicji U. Beck’a wynika, że jest ono bytem o charakterze subiektywnym, a społeczeństwo uczestniczy w jego tworzeniu. Prowadząc analizę ryzyka jako kategorii socjologicznej Beck wprowadził do nauki pojęcie społeczeństwa ryzyka oraz społeczeństwa globalnego ryzyka. Doszedł do wniosku, iż społeczeństwo ryzyka, jako społeczeństwo nowoczesne, korzystające z efektów modernizacji – paradoksalnie – musi stale zmagać się z niepewnością oraz wszechobecnością nie w pełni definiowalnych zagrożeń. Zaawansowanie technologiczne i nieustanny postęp nauki nie pociąga za sobą zmniejszenia liczby i wpływu zagrożeń na życie człowieka. Stałym konstruktem, kodem genetycznym społeczeństwa ryzyka jest coraz wyższa świadomość ryzyka, które staje się dostrzegalne dla zbiorowości. Jak stwierdza autor „(k)ategoria ryzyka obejmuje więc obcowanie z niepewno-ścią, której przyrost wiedzy często nie tylko nie potrafi dziś przezwyciężyć, lecz ją właśnie powoduje”.4

Społeczeństwo postnowoczesne to społeczeństwo globalnego ryzyka, gdyż dyskusja o ryzyku, jego skali oraz strategiach zapobiegania stanowi stały element egzystencji. W zależności od szerokości geograficznej można różnie postrzegać te same zagrożenia, inaczej na nie reagować, ale to co łączy ludzkość to świado-mość permanentnego występowania zagrożeń, jak też – parafrazując sentencję przypisywaną Sokratesowi – wiedza o tym, że się nie wie, czego się nie wie.

1 Słownik wyrazów obcych PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006.2 L. F. Clark, Framing the Uncertainty of Risk: Models of Governance for Genetically Mod-

ified Foods, „Science and Public Policy” August 2013, Vol. 40, No. 4, s. 480–481.3 U. Beck, Społeczeństwo światowego ryzyka. W poszukiwaniu utraconego bezpieczeństwa,

Wyd. Naukowe Scholar, Warszawa 2012, s. 15.4 U. Beck, op. cit., s. 17.

122 Monika Szkarłat

Globalne ryzyko wyróżniają trzy cechy: 1) deterytorializacja, 2) niewyliczalność – niewiedza/nieświadomość skutków odłożonych w czasie, 3) nienaprawialność. Jak podkreśla U. Beck „Życie w społeczeństwie światowego ryzyka oznacza ży-cie z nieusuwalną niewiedzą, a ściślej: życie w obliczu jednoczesności zagrożeń i niewiedzy wraz z wynikającymi stąd politycznymi, społecznymi i moralnymi paradoksami i dylematami”.5 Tworzy to istotne wyzwanie dla instytucji państwa oraz szerzej społeczności międzynarodowej, która musi mierzyć się z problemem standaryzacji i przyjęcia skutecznych modeli międzynarodowego zarządzania za-grożeniami. Im większe jest prawdopodobieństwo ryzyka o poważnych skutkach, tym większe wyzwanie dla procesu decyzyjnego. Warto podkreślić, iż w obliczu zagrożeń, np. ekologicznych czy technologicznych, można obserwować dewa-luację znaczenia państwa narodowego w procesie standaryzacji i zarządzania ryzykiem, a jednocześnie wzrost roli instytucji i reżimów międzynarodowych.6

Obecnie często poruszanym tematem, zarówno w badaniach nad ryzykiem jak też w debacie publicznej, są zagrożenia wynikające z szybkiego postępu na-ukowo-technicznego. Współcześnie żyjący niemal codziennie stają się świadkami kolejnych osiągnięć naukowych, a ludzkość zyskuje dostęp do nowoczesnych rozwiązań technologicznych, które z założenia mają czynić życie łatwiejszym, bardziej komfortowym i bezpiecznym. Z drugiej strony, pojawia się refleksja, iż wiele z innowacji w dziedzinie nauk ścisłych czy przyrodniczych wraz z zaspo-kajaniem potrzeb ludzkości może jednocześnie służyć jako narzędzie destrukcji. Badacze ryzyka technologicznego przestrzegają przed podwójną naturą wielu rozwiązań, których bezpieczeństwo jest co najwyżej prawdopodobne, a nie fak-tyczne. Podkreślają też, że technologie uważane do tej pory za nieszkodliwe mogą – w wyniku postępu wiedzy – okazać się potencjalnym zagrożeniem. To sprawia, że coraz bardziej świadoma opinia publiczna podchodzi z rezerwą do kolejnych osiągnięć technologicznych, wiedząc, że ryzyko wiąże się nie tyle z samym pro-cesem niewłaściwego użytkowania innowacji, ale niewiedzą jakie są tego długo-falowe skutki. Wyniki badań prowadzonych przez B. Wynne wskazują, że kon-sumenci kolejnych aplikacji technologicznych poszerzają swoją wiedzę na temat specyfiki technologii, co jednak nie przekłada się na wzrost zaufania społecznego dla postępu technologicznego. Natomiast istotnym czynnikiem sprzyjającym jest transparentność procesu decyzyjnego prowadzącego do ustalenia ram instytucjo-nalno-prawnych zarządzania rynkiem innowacji.7 Podobną tezę – choć o bardziej

5 Ibidem, s. 170.6 Ibidem, s. 75–82. Ryzyko definiowane jako funkcja niepewności, braku pełnej wiedzy

o zagrożeniu, Zob. T. Aven, Quantitative Risk Assessment. The Scientific Platform, Cambridge University Press, New York 2011, s. 20.

7 Szerzej: B. Wynne, May the Sheep Safely Graze? A Reflexive View of the Expert-Lay Knowledge Divide, [in:] Risk, Environment and Modernity. Towards a New Ecology, ed. by S. Lash, B. Szerszynski, B. Wynne, SAGE Publication Ltd., London 1996, s. 57 i n.

123ZARZĄDZANIE RYZYKIEM ORGANIZMÓW…

kategorycznym wydźwięku – stawia U. Beck, stwierdzając: „(…) w sprawach zagrożeń nikt nie jest ekspertem, eksperci – zwłaszcza oni – także nie”.8

Niedoskonałość zobiektywizowanego pomiaru ryzyka nowoczesnych techno-logii polega na tym, że badacz dysponuje tylko obecnie dostępnym instrumentarium technik pomiaru i założeń metodologicznych. Postęp nauki wraz z kolejnymi inno-wacjami niesie również bardziej precyzyjne metody analityczne. Istotny jest kon-tekst procesualny postępu naukowego, w ramach którego – jak to określił J. Arnoldi – możliwe jest przekształcenie nieznanych niewiadomych w znane niewiadome, a następnie w zdefiniowane zagrożenia. Tu najistotniejszy jest czynnik czasu, nad którym można zapanować poprzez ustalenie skutecznych procedur zarządzania niepewnością i ryzykiem. Nie jest rozwiązaniem wstrzymywanie rozwoju techno-logicznego tylko z uwagi na niepewność jego konsekwencji w perspektywie dłu-goterminowej. Takie działanie jest bezzasadne również dlatego, że – paradoksalnie – pełne zidentyfikowanie katalogu szans i zagrożeń danej innowacji jest możliwe wyłącznie poprzez jej powszechne stosowanie w dłuższym okresie czasu.9

Dotychczas prowadzone badania dostarczają bogatej wiedzy na temat katego-ryzacji ryzyka, percepcji, ewaluacji/oceny, strategii zarządzania i komunikowania o ryzyku. Naukowcy z Harwardzkiego Centrum Badań nad Ryzykiem dokonali analizy prawie 3000 rodzajów ryzyka, dzieląc je zgodnie z kryterium źródła, przy-czyny ryzyka lub skutku i tworząc dzięki temu tzw. przestrzeń ryzyka. Zgodnie z pierwszym kryterium wyodrębniono 18 kategorii ryzyka, w których mieszczą się poszczególne zagrożenia z listy 2878, w tym m. in. przemoc i przestępczość, alkohol, tytoń i inne używki, leki i zabiegi medyczne, transport, wojna, terroryzm, substancje toksyczne, żywność i rolnictwo, zanieczyszczenie powietrza, zagroże-nia polityczne, społeczne, finansowe, ekogeologiczne, globalne, choroby i inne zagrożenia dla zdrowia ludzi, związane z wykonywaną pracą itd. Kategoryzacja według kryterium skutku składa się z trzech wyodrębnionych zbiorów: ryzyko ekologiczne, ryzyko dla zdrowia lub ryzyko dla bezpieczeństwa. Zagrożenia dla bezpieczeństwa i zdrowia dotykają człowieka bezpośrednio, natomiast zagrożenia ekologiczne dotyczą w pierwszej kolejności organizmów innych niż człowiek.10

Definicja ryzyka podlegała ewolucji na przestrzeni czasu. Wpływają na to roz-szerzający się zakres zobiektywizowanych narzędzi pomiaru ryzyka, ale również zmiany w czynnikach społecznych, ekonomicznych czy kulturowych postrzegania ryzyka. Era industrializacji sprawiła, że przeniesiono punkt ciężkości z postrzega-nia ryzyka przede wszystkim jako konsekwencji procesów/zjawisk naturalnych, na które człowiek ma niewielki wpływ, lub jako efekt działania sił pozaziemskich. W erze postindustrialnej czy ponowoczesnej znacznie większa liczba zagrożeń

8 U. Beck, op. cit., s. 58.9 J. Arnoldi, Ryzyko, przeł. B. Reszuta, Wyd. Sic, Warszawa 2011, s. 114.

10 Szerzej: J. K. Hammitt, J. B. Wiener, B. Swedlow, D. Kall, Z. Zhou, Precautionary Reg-ulation in Europe and the United States: A Quantitative Comparison, “Risk Analysis” October 2005, Vol. 25, No. 5, s. 1217–1220.


ma charakter antropogeniczny, będąc skutkiem wykorzystania produktów postępu technologicznego. Przykładem może być zastosowanie organizmów genetycznie zmodyfikowanych w rolnictwie, produkcji żywności, medycynie czy licznych branżach przemysłu. Rozwijają się studia nad istotą pojęcia niepewności11, które jest trudno mierzalne przy użyciu metod ilościowych, a częściej stosuje się metody stochastyczne. Na znaczeniu zyskują czynniki subiektywne, które postuluje się uwzględniać w kompleksowym procesie oceny ryzyka.12

Wpływ na percepcję ryzyka związanego z wdrażaniem innowacji techno-logicznych – jak już wspomniano – mają czynniki społeczne, ekonomiczne czy kulturowe. Konsumenci technologii w zdecydowanej większości nie posiadają specjalistycznej wiedzy naukowej na temat specyfiki produktów technologii, dla-tego możliwość oceny szans i zagrożeń opierają na alternatywnych podstawach.13 Sposób definiowania ryzyka innowacji przez jej użytkowników przekłada się na poziom upowszechnienia danego produktu czy rozwiązania. Badania dowodzą, iż ludzki umysł nie posiada zdolności tworzenia „tablic rankingowych” różnych typów ryzyka w oparciu o dostarczone dane, oceniających statystyczne prawdopo-dobieństwo ich zaistnienia.14 Mniej obawiamy się zagrożeń związanych z życiem codziennym, niż takich, których wystąpienie jest mało prawdopodobne, np. kata-strofa lotnicza. Jako bardziej ryzykowne określamy te zjawiska, które zostają nam narzucone, np. dopuszczenie obrotu żywności transgenicznej na rynku wewnętrz-nym UE, niż stanowiące efekt własnego wyboru, np. używanie narkotyków czy palenie papierosów. Perspektywa nagrody jest też czynnikiem skłaniającym do podejmowania wyższego ryzyka. To tłumaczy większą akceptację dla stosowania inżynierii genetycznej w medycynie oraz brak zgody na modyfikację genetyczną produktów z przeznaczeniem na żywność. Im mamy wyższe oczekiwania związa-ne z nową technologią (np. wynalezienie leku na chorobę terminalną), tym więcej jesteśmy skłonni poświęcić dla realizacji celu (np. zgoda na testy na zwierzętach) oraz tym mniejsze ryzyko wiążemy z wprowadzeniem produktu końcowego.15

11 B. Wynne podkreśla, że niepewność może przybrać różne formy, np. niepewność co do prawdopodobieństwa wystąpienia znanego czynnika, ignorancja potencjalnych efektów czy nie-przewidywalność tzw. czynnika ludzkiego. Zob. S. Carr, L. Levidow, Exploring the Links Between Science, Risk, Uncertainty, and Ethics in Regulatory Controversies about Genetically Modified Crops, „Journal of Agricultural and Environmental Ethics” 2000, Vol. 12, Issue 1, s. 32.

12 Ibidem, s. 480.13 L. Busch, The Homiletics of Risk, „Journal of Agricultural and Environmental Ethics”

2002, Vol. 15, Issue 1, s. 27.14 Całkowicie zobiektywizowane podejście do technologii i związanych z nią zagrożeń jest

niemożliwe, ponieważ wszystkie badania prowadzone są przez ludzi (ryzyko błędu), którzy funk-cjonują w przestrzeni wartości, kodów kulturowych. Szerzej: M. Decker, A. Grunwald, Rational Technology Assessment as Interdisciplinary Research, [in:] Interdisciplinarity in Technology As-sessment. Implementation and its Chances and Limits, ed. by M. Decker, Wissenschaftsethik und Technikfolgenbeurteilung, Band 11, Springer, Berlin, Heidelberg, New York 2001, s. 67–68.

15 M. Wicha, Społeczna percepcja żywności genetycznie zmodyfikowanej – analiza porów-nawcza na przykładzie wybranych państw, „Pamiętnik Puławski” 2009, Zeszyt 151/I, s. 395.


Istotnym ograniczeniem możliwości zdefiniowania ryzyka związanego z no-wymi technologiami jest nie tylko brak wiedzy na temat długofalowych skutków powszechnego stosowania innowacji, ale również fakt, że technologie takie jak biotechnologia czy nanotechnologia są w procesie intensywnego rozwoju, co sprawia, że zbiór obiektywnych danych o ich specyfice nie jest zamknięty. Kon-sumenci uznają za obarczone większym ryzykiem te technologie, których katalog szans i zagrożeń nie jest możliwy do zdefiniowania dla ekspertów. Rozbieżność stanowisk gremiów opiniotwórczych oraz brak zaufania do instytucji odpowie-dzialnych za zarządzanie ryzykiem stanowi kolejny czynnik zwiększający su-biektywne postrzeganie zagrożenia.16

Znaczenie mają ponadto uwarunkowania kulturowe, pośród których moż-na wymienić system wartości etycznych, światopogląd czy wyznawaną religię. Zwolennicy porządku świata opierającego się na dominacji/panowaniu człowieka nad przyrodą cechują się wyższym progiem tolerancji dla ingerencji człowieka w ekosystem, jeśli ma to służyć dobru ludzkości. Ta grupa jest skłonna zaakcep-tować ryzyko ewentualnych zmian w bioróżnorodności wywołanych użytko-waniem technologii, która poprawia jakość życia człowieka. Percepcja ryzyka zależy też od czynników socjoekonomicznych i demograficznych, takich jak wiek, pochodzenie etniczne, miejsce zamieszkania, dochód czy płeć. Większym progiem tolerancji dla nowości, niepewności i braku pełnej wiedzy o zagroże-niach wynikających z nowych technologii cechują się ludzie młodzi, z wyższym wykształceniem, mężczyźni. Kobiety z zasady podchodzą z dystansem do inno-wacji w sektorze produkcji żywności, ponieważ to one w większości przypadków ponoszą odpowiedzialność za żywienie rodziny (zakupy, przygotowanie posiłków czy produkcja żywności). Percepcja ryzyka innowacji technologicznych zależy również od zaufania konsumentów technologii do podmiotów oceniających i za-rządzających ryzykiem.17

OCENA I ZARZĄDZANIE RYZYKIEM TECHNOLOGII – WYMIAR NORMATYWNY

Wielość definicji ryzyka, także tego związanego z nowymi technologiami, czynnik niepewności, świadomość braku pełnej wiedzy na temat specyfiki za-grożeń oraz wpływ czynników społecznych, ekonomicznych, politycznych czy kulturowych sprawia, że proces oceny i zarządzania ryzykiem stanowi wyzwanie dla twórców norm prawnych zarówno na poziomie prawa krajowego, jak też międzynarodowego. Dlatego W. Ruckelshaus stwierdził, że ocena ryzyka (ang. risk assessment) to „małżeństwo pod przymusem pomiędzy nauką a prawem”, czy

16 Ibidem, s. 396 i n.17 M. Wicha, op. cit., s. 399–402.


jak zdefiniowano to w innym miejscu – techniczne wsparcie procesu decyzyjnego w warunkach permanentnej niepewności.18

Od prawodawcy oczekuje się, że poprzez działania normotwórcze uda się wypracować modus operandi, na który składać się będą instrumenty pozwalające niwelować ewentualne skutki uboczne używania innowacji, pozwalające zapo-biegać tym, których nie znamy, ale które mogą zaistnieć w przyszłości, a jedno-cześnie umożliwiające nieograniczone korzystanie z postępu technologicznego. Istotnym jest, aby poprzez zbyt restrykcyjne przepisy nie doprowadzić do za-hamowania postępu, ale również aby brak regulacji czy nadmiernie liberalny charakter rozwiązań nie spowodował utraty kontroli nad pracami badawczymi i komercjalizacją innowacji.

Kompleksowy system oceny ryzyka innowacji powinien uwzględniać zarów-no analizę danych obiektywnych, takich jak badania laboratoryjne, testy polowe, czy epidemiologiczne itp., ale też subiektywnych oraz uwarunkowań społecznych, kulturowych, ekonomicznych, czy kontekstu politycznego. Na podstawie dokony-wanej regularnie oceny ryzyka wdrażane są działania określane jako zarządzanie ryzykiem (ang. risk management). Dodatkowym – lecz nie mniej ważnym – jest komunikowanie/informowanie o ryzyku (ang. risk communication).19 Jednocze-śnie należy wskazać, że pojęcie zarządzania ryzykiem (ang. risk governance) jest również używane na określenie procesu tworzenia i implementacji norm prawa, mających zastosowanie do konkretnego problemu. Identyfikacja modelu zarządzania uwzględnia analizę całego systemu, poczynając od identyfikacji pod-miotów zaangażowanych w proces (zarówno formalnych, jak i nieformalnych), procesu decyzyjnego oraz implementacji decyzji i jej skutków. Pierwszym etapem jest ewaluacja ryzyka na podstawie dostępnych danych zobiektywizowanych, konsultacji z interesariuszami i uwzględnieniu kontekstu społecznego, kultu-rowego, ekonomicznego i politycznego. Proces decyzyjny ma dać odpowiedź nie tylko na pytanie jak ośrodek decyzyjny postrzega dane zjawisko i związane z nim szanse i zagrożenia, ale również jaki będzie model kontroli, jak zostaną rozdzielone kompetencje czy odpowiedzialność.

Wiedza pochodząca od ekspertów, uwzględniająca aktualne wyniki badań naukowych czy dane statystyczne, jest niewystarczająca w procesie ewaluacji ryzyka nowych technologii. Ma to związek z samą specyfiką innowacji, które obarczone są wysokim wskaźnikiem nieprzewidywalności skutków w odległej przyszłości, ale również brakiem zaufania opinii publicznej do gremiów eksperc-kich. Ten ostatni czynnik jest szczególnie widoczny w przypadku innowacji, które budzą kontrowersje, przez co przedstawiciele świata nauki wyrażają sprzeczne

18 G. W. Suter II, Ecological Risk Assessment, 2nd Edition, CRC Press, Taylor & Francis Group 2007, s. 4.

19 D. Brown, Environmental Risk Assessment and Management of Chemicals, [in:] Risk Assessment and Risk Management. Issues in Environmental Science and Technology, 9, ed. by R. E. Hester, R. M. Harrison, The Royal Society of Chemistry 1998, s. 91–92.


opinie na temat ryzyka technologii. Jednym z rozwiązań tej sytuacji, aczkolwiek niedoskonałym, jest uwzględnienie zasady ostrożności/przezorności w procesie zarządzania ryzykiem.

Zasada ta została zdefiniowana w Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, przyjętej na Konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko i roz-wój” w dn. 3–14 czerwca 1992 r. w Rio de Janeiro. Zasada 15 Deklaracji brzmi: „Wszystkie państwa powinny szeroko stosować działania zapobiegawcze doty-czące ochrony środowiska, mając na uwadze ich własne możliwości w tym zakre-sie. Tam, gdzie występuje zagrożenie poważnymi lub nieodwracalnymi zmianami w środowisku, brak co do tego całkowitej, naukowej pewności nie może być powodem opóźnienia efektywnych działań, których realizacja zapobiegałaby degradacji środowiska”.20

Szczyt Ziemi w Rio de Janeiro nie był pierwszym forum międzynarodowym, na którym dyskutowano o konieczności uwzględnienia w procesie decyzyjnym zasady przezorności. Przyjęta w 1982 r. Światowa Karta na rzecz Natury za-wierała odwołanie do zasady ostrożności. Podkreślano jej znaczenie w trakcie międzynarodowych spotkań poświęconych zanieczyszczeniu mórz i oceanów, kontroli zasobów morskich i utrzymaniu bioróżnorodności akwakultur. Koncepcję przezorności zaczęto uwzględniać w innych politykach publicznych – zarówno na poziomie państwowym jak również supranarodowym. Dla przykładu, Niemcy postulowały, aby zasadę ostrożności włączyć do katalogu zasad prawa wspól-notowego, mającą zastosowanie do polityki ochrony środowiska UE. Udało się tego dokonać i zasada została włączona do prawa wspólnotowego na podstawie Traktatu z Maastricht z 1992 r. (art. 174). W kolejnych latach zasada była włą-czana do szeregu dokumentów prawnomiędzynarodowych, w tym m. in. stano-wi istotną regułę mechanizmu oceny ryzyka żywych zmodyfikowanych organi-zmów, ustanowioną w Protokole Kartageńskim o bezpieczeństwie biologicznym (2000 r.)21, dołączonym do Konwencji o różnorodności biologicznej z Rio de Janeiro (1992 r.). W punkcie 4 Aneksu III Protokołu znajduje się odwołanie do zasady ostrożności w brzmieniu z Deklaracji z Rio.22

Zasada ostrożności szybko stała się orężem w rękach opinii publicznej prze-ciwko instytucjom posiadającym legitymację do stanowienia i egzekwowania prawa, podmiotom odpowiedzialnym za szacowanie i kontrolę ryzyka, naukow-com pracującym nad innowacyjnymi technologiami oraz przemysłem. Dzięki znacznie łatwiejszemu dostępowi do informacji zwykli użytkownicy technologii mogli poszerzyć swoją wiedzę o procesie tworzenia i komercjalizacji innowacji.

20 Deklaracji z Rio w sprawie środowiska i rozwoju, Konferencja Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” na posiedzeniu w Rio de Janeiro w dniach od 3 do 14 czerwca 1992 r., URL <http://libr.sejm.gov.pl/tek01/txt/inne/1992.html>, dostęp z dnia 20.08.2015.

21 Cartagena Protocol on Biosafety to the Convention on Biological Diversity. Text and An-nexes, Montreal 2000, URL <http://bch.cbd.int/protocol/text/>, dostęp z dnia 20.08.2015.

22 Szerzej o znaczeniu Protokołu Kartageńskiego: M. Szkarłat, Żywność genetycznie zmody-fikowana w stosunkach międzynarodowych, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2011, s. 322–332.


Transparentność i dostęp do informacji skutkował również rosnącym sceptycy-zmem oraz kontestacją dotychczasowego przeświadczenia o nieomylności świata nauki czy skuteczności mechanizmów legislacyjnych w kontekście niwelowa-nia ryzyka związanego z nowymi technologiami. W efekcie postulowano coraz szersze stosowanie zasady ostrożności w procesie decyzyjnym, co spotykało się z krytyką części środowiska naukowego. Podnosili oni argument, iż zasada ostrożności nie ma waloru naukowego, jest trudna do skwantyfikowania, a im bar-dziej rozwiązania prawne są na niej oparte, tym mniej miejsca dla wnioskowania naukowego. Pojawiły się też głosy, że zasada ostrożności jest przede wszystkim instrumentem wprowadzania ograniczeń w handlu. Ten argument jest często pod-noszony w debacie o zasadach transatlantyckiej wymiany handlowej. Z drugiej strony, zwolennicy upowszechnienia zasady ostrożności i nadania jej statusu nor-my prawnej wskazują, iż poprzez jej obecność w systemach prawnych możliwe jest poszerzenie grona podmiotów mających wpływ na zarządzanie ryzykiem technologii, np. o organizacje pozarządowe reprezentujące interesy konsumentów, ekologiczne itd. Podkreślają, na co również zwraca uwagę Komisja Europejska w swoich dokumentach poświęconych zasadzie ostrożności, iż granice jej stoso-wania wyznacza sama nauka. Mianowicie, im więcej danych pochodzących z ba-dań naukowych, im większa spójność wyników badań, tym mniejsza konieczność po stronie ośrodka decyzyjnego, aby odwoływać się do zasady ostrożności.23

Zdaniem części badaczy zajmujących się znaczeniem i wpływem zasady ostrożności na funkcjonowanie systemów zarządzania ryzykiem technologii, uwzględnienie zasady w procesie decyzyjnym nie odniosło spodziewanych efek-tów. Po pierwsze, kontrowersje wokół niektórych technologii są nadal na tym samym poziomie. Po drugie, zasada ostrożności nie stała się czynnikiem sprzy-jającym wzrostowi zaufania opinii publicznej wobec twórców i wykonawców przepisów dotyczących zarządzania ryzykiem technologii.24

ZARZĄDZANIE RYZYKIEM ORGANIZMÓW GENETYCZNIE ZMODYFIKOWANYCH – MODEL EUROPEJSKI

Organizmy genetycznie zmodyfikowane, otrzymywane poprzez wykorzy-stanie inżynierii genetycznej, znajdują coraz szersze zastosowanie w różnych dziedzinach życia. Od lat 90. XX wieku trwa proces komercjalizacji roślin tran-sgenicznych, a światowy areał upraw tych odmian systematycznie rośnie. Trans-geniczne rośliny, zwierzęta i mikroorganizmy są produkowane bezpośrednio do

23 R. E. Löfstedt, B. Fischhoff, I. R. Fischhoff, Precautionary Principles: General Defini-tions and Specific Applications to Genetically Modified Organisms, “Journal of Policy Analysis and Management” Summer 2002, Vol. 21, Issue 3, s. 384–386.

24 O. Todt, J. L. Luján, Analyzing Precautionary Regulation: Do Precaution, Science, and Innovation Go Together?, “Risk Analysis” December 2014, Vol. 34, Issue 12, s. 2165–2166.


celów spożywczych lub stanowią półprodukt dla przemysłu rolno-spożywczego. Inne zastosowania to przemysł chemiczny, farmaceutyczny, medycyna, produk-cja pasz zwierzęcych czy ochrona środowiska. Nieustanny rozwój technologii i rozszerzanie obszarów stosowania jej produktów wymusza na podmiotach two-rzących prawo niezwykłą czujność i ciągłe starania, aby istniejące standardy były aktualizowane i dostosowywane do rzeczywistości. Dotyczy to w pierwszej kolejności podmiotów międzynarodowych, które wyznaczają kierunki zmian, za którymi następnie podążają organy ustawodawcze w poszczególnych państwach.

Kontrowersje, jakie nadal budzi biotechnologia i jej aplikacja, np. w po-staci organizmów genetycznie zmodyfikowanych, niewątpliwie stanowią jedną z istotnych trudności w procesie tworzenia uniwersalnych zasad i norm. Należy pogodzić interesy zwolenników i przeciwników GMO, obawy konsumentów o nieprzewidywalność skutków odłożonych w czasie, postulaty przedstawicieli świata nauki, aby nie blokować postępu naukowego i tym samym nie narażać się na skutki tzw. błędu zaniechania, eksporterów i importerów GMO (głównie produkty roślinne).

Dlatego wymiar prawnomiędzynarodowy GMO stanowi skomplikowaną, wielopoziomową, wielosektorową układankę, będącą systemem naczyń połą-czonych. Standardy wypracowane w ramach systemu Organizacji Narodów Zjednoczonych to regulacje dotyczące zarówno handlu międzynarodowego, bezpieczeństwa żywnościowego i bezpieczeństwa żywności, badań naukowych i innowacji, ochrony własności intelektualnej czy poszanowania bioróżnorodno-ści. We wszystkich wymienionych działach prawa międzynarodowego odnajdzie-my akty i dokumenty stricte regulujące wykorzystanie GMO. Najważniejsze to Konwencja o różnorodności biologicznej (1992 r.) i dołączony do niej Protokół Kartageński o bezpieczeństwie biologicznym (2000 r.), wynegocjowany i przyjęty przez Organizację NZ ds. Żywności i Rolnictwa (FAO) Międzynarodowy traktat o zasobach genetycznych roślin dla wyżywienia i rolnictwa (2001 r.), standardy i wytyczne Komisji Codex Alimentarius, porozumienia w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) (Porozumienie w sprawie barier technicznych w han-dlu, Porozumienie w sprawie stosowania środków sanitarnych i fitosanitarnych, Porozumienie w sprawie handlowych aspektów praw własności intelektualnej – wszystkie z 1994 r.), Międzynarodowa konwencja na rzecz ochrony nowych gatunków roślin (przyjęta w ramach UPOV, ostatnia rewizja w 1991 r.) czy zale-cenia, rekomendacje i wytyczne OECD.25

Regulacje prawnomiędzynarodowe zawierające normy bezpośrednio lub pośrednio odnoszące się do GMO można obecnie odnaleźć w pięciu między-narodowych reżimach normatywnych: handlowym, ochrony środowiska natu-ralnego, bezpieczeństwa żywnościowego, własności intelektualnej i poniekąd również w międzynarodowym systemie ochrony praw człowieka. Dodatkowo, w literaturze poświęconej zagadnieniom normatywizacji aplikacji nowoczesnej

25 Szerzej: M. Szkarłat, op. cit., s. 322–363.


biotechnologii część autorów wskazuje i wyróżnia system wypracowany w Unii Europejskiej jako odrębny. Przepisy prawa UE w omawianym obszarze są uzna-wane za jedne z najbardziej restrykcyjnych na świecie, a stosunek europejskiej opinii publicznej wobec GMO za – od wielu lat – niezmiennie negatywny. Są to jednak tylko uogólnienia.

Należy podkreślić, iż rzeczywiście prawo UE stanowi pewien specyficzny porządek prawny, ale funkcjonujący w ramach prawa międzynarodowego. Jest to przykład tzw. struktury hybrydowej, która zarówno pod względem specyfiki pra-wa jak i systemu instytucjonalnego posiada jednocześnie cechy organizacji mię-dzynarodowej i państwa. Państwa członkowskie rezygnując z części uprawnień przenoszą je na poziom ponadnarodowy, a jednocześnie silnie obecna jest współ-praca transnarodowa, poczynając od najniższego szczebla. Procesy europeizacji prowadzą do zacieśniania kooperacji, konstytucjonalizacji prawa UE i pojawienia się – jak to określił C. Scott – postregulacyjnego państwa.26 Zjawisko delego-wania kompetencji czy pomijania państwa w procesie decyzyjnym miesza się z przykładami renacjonalizacji kompetencji. UE jest transnarodowym systemem decyzyjnym, czy jak to definiują przedstawiciele koncepcji wielopoziomowego zarządzania – przykładem zarządzania policentrycznego, gdzie proces decyzyjny przebiega w wymiarze wertykalnym i horyzontalnym, a podmioty uczestniczące to zarówno uczestnicy formalni i nieformalni z poziomu ponadnarodowego, na-rodowego, regionalnego czy lokalnego.27

Powstaje pytanie, czy wymienione powyżej cechy znajdują potwierdzenie w funkcjonującym w UE modelu zarządzania ryzykiem GMO? Zanim zostanie podjęta próba odpowiedzi na to pytanie oraz przedstawienie założeń modelu na-leży zwrócić uwagę na kilka istotnych determinant. Pomimo utrzymującego się sceptycyzmu obywateli państw członkowskich wobec GMO oraz oczekiwań, że żywność transgeniczna nie będzie sprzedawana w UE, a odmiany roślin genetycz-nie zmienionych nie będą uprawiane przez europejskich rolników, nie jest moż-liwe przyjęcie przepisów jednoznacznie zakazujących GMO w UE. Ma to zwią-zek ze zobowiązaniami prawnomiędzynarodowymi UE, z których jednoznacznie wynika, iż np. zakazywanie czy nieuzasadnione utrudnianie importu GMO do UE jest naruszeniem zasad handlu międzynarodowego. Światowa Organizacja Handlu wymaga od swoich członków, aby proces analizy ryzyka produktów bio-technologicznych opierał się na dowodach naukowych. Kolejnym czynnikiem są też widoczne rozbieżności pomiędzy państwami członkowskimi i wewnątrz nich. Polaryzacja stanowisk przyczynia się, jeśli nie do blokowania procesu decyzyj-nego na poziomie instytucji UE, to do „kreatywnego” interpretowania przepisów

26 M. Chowdhury, R. A. Wessel, Conceptualizing Multilevel Regulation in the EU: A Legal Translation of Multilevel Governance, “European Law Journal” May 2012, Vol. 18, No. 3, s. 337.

27 J. Ruszkowski, Governance i jego typy w systemie wielopoziomowym. Zamiast wstępu, [w:] Multi-level governance w Unii Europejskiej, red. J. Ruszkowski, L. Wojnicz, Szczecin–Warszawa 2013, s. 7 i n.


wspólnotowych na poziomie państwowym lub nawet przypadków świadomego zaniechania ich implementacji. Regulacje wspólnotowe dotyczące GMO mają charakter wielosektorowy, gdyż przecinają kilka polityk szczegółowych UE: funkcjonowanie rynku wewnętrznego, wspólna polityka rolna, bezpieczeństwo żywności, zdrowie publiczne, ochrona konsumentów czy badania i rozwój techno-logiczny. To wymaga pogodzenia często sprzecznych interesów i zasad funkcjono-wania polityk. Elementem łączącym jest oparcie zarządzania ryzykiem o zasadę ostrożności, która stała się jedną z zasad prawa UE.28 Czynnikiem, który musi być brany pod uwagę jest utrzymujący się brak zaufania obywateli państw człon-kowskich do instytucji wspólnotowych i krajowych oceniających i zarządzających ryzykiem. Jest to konsekwencja m. in. kilku poważnych kryzysów, np. epidemia BSE czy pryszczycy. Silna polaryzacja poglądów nie sprzyja rzeczowej debacie, co skutkuje znaczącym upolitycznieniem procesu decyzyjnego, pojawianiu się postulatów renacjonalizacji kompetencji i oparcia systemu zarządzania ryzykiem na dość radykalnej interpretacji zasady ostrożności, czyli zahamowaniu rozwoju technologii do momentu uzyskania pewności co do jej bezpieczeństwa.

Instytucjonalizacja zasady ostrożności to nie jedyna wspólna cecha procedur zarządzania ryzykiem w UE. Poza tym, system ten wyróżnia się znaczącą fragmen-taryzacją kompetencji, udziałem licznych gremiów eksperckich ustrukturalizowa-nych w formie komitetów, agencji unijnych, niezależnych think tanków czy grup roboczych; proces decyzyjny na poziomie wspólnotowym dzielony jest według zasady: akty prawodawcze o charakterze podstawowym przyjmowane są w zwy-kłej procedurze prawodawczej, akty o charakterze wykonawczym w procedurze komitologii; upolitycznienie i blokowanie procesu decyzyjnego na poziomie Rady oraz brakiem transparentności szczególnie dla zwykłych użytkowników technologii.

Podstawy traktatowe przepisów prawa wtórnego dotyczących GMO to w szczególności art. 43 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) (polityka rolna UE), art. 114 TFUE (zbliżanie ustawodawstw, funkcjonowanie rynku wewnętrznego UE), art. 168 (4b) TFUE (zdrowie publiczne), art. 169 TFUE (ochrona konsumentów), art. 191 (2) TFUE (zasada ostrożności jako zasada po-lityki w dziedzinie środowiska naturalnego).29

Przepisy prawa pochodnego UE odnoszące się do organizmów genetycznie zmodyfikowanych to Dyrektywa 2001/18/WE30 o zasadach uwolnienia GMO do środowiska, Rozporządzenie 1829/200331 w sprawie genetycznie zmodyfikowanej

28 L. Caduff, T. Bernauer, Managing Risk and Regulation in European Food Safety Gover-nance, „Review of Policy Research” January 2006, Vol. 23, Issue 1, s. 153, 155,–156.

29 Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspól-notę Europejską podpisany w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r., Dz. Urz. UE 2007/C 306/01.

30 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2001/18/WE z dnia 12 marca 2001 r. w spra-wie zamierzonego uwalniania do środowiska organizmów zmodyfikowanych genetycznie i uchyla-jąca dyrektywę Rady 90/220/EWG, Dz. Urz. UE L 106, 17.4.2001.

31 Rozporządzenie (WE) nr 1829/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i pasz, Dz. Urz. UE L 268, 18.10.2003.


żywności i pasz, Rozporządzenie 1830/200332 dotyczące wymogów śledzenia i etykietowania żywności i pasz transgenicznych, Dyrektywa 2015/412 zmie-niająca Dyrektywę 2001/18/WE.33 Kolejnym instrumentem prawnym, istotnym z punktu widzenia zarówno zasad analizy i zarządzania ryzykiem, autoryzacji GMO lub żywności wyprodukowanej/zawierającej GMO oraz działania Euro-pejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności, jest Rozporządzenie 178/200234 określane jako Ogólne Prawo Żywnościowe UE. Należy też wymienić orzecz-nictwo sądów UE, które wnosi szczególny wkład m. in. w wykładnię zasady ostrożności i uznanie jej za jedną z ogólnych zasad prawa UE, która ma za-stosowanie nie tylko do zagadnień ochrony środowiska naturalnego (tak jak to określono w art. 191 (2) TFUE), ale także stanowi podstawę przepisów o analizie i zarządzaniu ryzykiem w innych politykach (ochrona zdrowia ludzi, dobrostan zwierząt i roślin).35

Jak wcześniej wspomniano zasada ostrożności stanowi zwornik i jednocze-śnie podstawę przepisów o analizie/zarządzaniu ryzykiem w różnych politykach publicznych UE. Definicja tej reguły prawa jest zapisana w art. 191 (2) TFUE: „Polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegaw-czego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie „zanie-czyszczający płaci”.

W Komunikacie Komisji na temat zasady ostrożności z 2000 r.36, skierowa-nym do PE, Rady i państw członkowskich wyjaśniono w jakim zakresie i kiedy Komisja Europejska uważa za uzasadnione odwołanie do zasady ostrożności w procesie podejmowania decyzji, których przedmiotem jest ryzyko. Choć sto-sowanie zasady ostrożności jest traktatowo ograniczone do problematyki ochrony środowiska naturalnego to zdaniem Komisji jak i Trybunału Sprawiedliwości UE37

32 Rozporządzenie (WE) nr 1830/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 września 2003 r. dotyczące możliwości śledzenia i etykietowania organizmów zmodyfikowanych genetycznie oraz możliwości śledzenia żywności i produktów paszowych wyprodukowanych z organizmów zmo-dyfikowanych genetycznie i zmieniające dyrektywę 2001/18/WE, Dz. Urz. UE L 268, 18.10.2003.

33 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/412 z dnia 11 marca 2015 r. w sprawie zmiany dyrektywy 2001/18/WE w zakresie umożliwienia państwom członkowskim ogra-niczenia lub zakazu uprawy organizmów zmodyfikowanych genetycznie (GMO) na swoim teryto-rium, Dz. Urz. UE L 68, 13.3.2015.

34 Rozporządzenie (WE) 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznie 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europej-ski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, Dz. Urz. UE L 31, 1.2.2002.

35 C. Mereu, Schizophrenic Stakes of GMO Regulation in the European Union, “European Journal of Risk Regulation” 2012, Vol. 3, Issue 2, s. 204–208.

36 Communication from the Commission on the Precautionary Principle, COM (2000) 1 fi-nal, Brussels, 2.2.2000.

37 Zob.: The Queen v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, Commissioners of Cus-toms & Excise, ex p National Farmers’ Union, Case C–157/96 [1998].


należy ją traktować jak zasadę ogólną prawa UE, na którą można powoływać się w przypadkach, kiedy dowody naukowe ewaluacji ryzyka są niepełne, niewystar-czające i niepewne oraz kiedy wstępna analiza oparta o metody naukowe daje racjonalne podstawy do obaw i przewidywania, iż przyjęte środki zapobiegawcze mogą być niewystarczające. Powołanie się na zasadę ostrożności jest wtórne wo-bec naukowej oceny ryzyka. Ewaluacja ryzyka powinna być prowadzona przez wyznaczone gremia eksperckie i składać się z czterech faz: identyfikacja zagrożeń, charakterystyka zagrożeń, oszacowanie narażenia na konkretne czynniki oraz charakterystyka ryzyka.38 Niepewność naukowa jest skutkiem samej procedury ewaluacji ryzyka (np. zastosowana metoda badawcza, dane wzięte pod uwagę, techniki pomiaru itp.), ale również sprzeczności danych czy ich niekompletności. Nie można przystąpić do żadnych działań bez przeprowadzenia naukowej oceny ryzyka. Im mniej danych uzyskanych z analizy naukowej, tym większy poziom niepewności i tym bardziej zasadne powołanie się na zasadę ostrożności.39

Należy również zauważyć, iż zasada ostrożności nie dotyczy całości proce-su analizy ryzyka, a uruchamiana jest dopiero na etapie zarządzania ryzykiem. Odwołanie się do niej nie zawsze musi oznaczać podjęcie konkretnych działań i ich implementację. Na tym etapie ma miejsce decyzja polityczna o działaniu lub zaniechaniu. W fazie zarządzania ryzykiem, kiedy dochodzi do implementacji decyzji opierających się na zasadzie ostrożności, nie można zapominać o tak waż-nych zasadach jak proporcjonalność, niedyskryminacja, spójność (z przepisami przyjętymi wcześniej), badanie zysków i strat działania lub zaniechania oraz weryfikowanie postępów naukowych.40

Przyjęte w 2002 r. Rozporządzenie 178/2002 (Ogólne Prawo Żywnościo-we – OPŻ) jest źródłem istotnych przepisów ujednolicających system kontroli i zarządzania bezpieczeństwem żywności na rynku wewnętrznym UE, w tym żywności genetycznie zmodyfikowanej. Na jego podstawie ustanowiono ogólne zasady, którymi muszą kierować się zarówno instytucje i organy UE, państwa członkowskie, jak również wszystkie osoby fizyczne i prawne działające na rynku wewnętrznym UE w sektorze żywnościowym. Można tu odnaleźć wyja-śnienie pojęć ryzyko „(…) niebezpieczeństwo zaistnienia negatywnych skutków dla zdrowia oraz dotkliwość takich skutków w następstwie zagrożenia”, analiza

38 Sąd (dawniej Sąd Pierwszej Instancji) w wyroku z 11 września 2002 r. w sprawie Pfizer Animal Health S. A. przeciwko Radzie Unii Europejskiej, T-13/99 precyzuje, że ewaluacja/ocena ryzyka powinna być oparta na priorytecie najwyższej jakości, przejrzystości i niezależności. Zda-nie Sądu należy przykładać dużą wagę do jakości oceny naukowej, a zasada ostrożności może być uruchomiona tylko wtedy, kiedy wynikiem wnioskowania naukowego jest potwierdzenie występowania zagrożenia. Co ciekawe, Sąd jednocześnie przyzwala na odstępstwo od tej reguły przysługujące podmiotom zarządzającym ryzykiem, które w niektórych sytuacjach mogą dokonać derogacji powołując się na polityczną i demokratyczną legitymację instytucji UE.

39 R. von Schomberg, The Precautionary Principle: Its Use Within Hard and Soft Law, „Eu-ropean Journal of Risk Regulation” 2012, Vol. 3, Issue 2, s. 151–153.

40 Ibidem.


ryzyka „(…) proces składający się z trzech powiązanych elementów: oceny ryzy-ka, zarządzania ryzykiem i informowania o ryzyku”, ocena ryzyka „(…) proces wsparty naukowo, składający się z czterech etapów: identyfikacji zagrożenia, charakterystyki niebezpieczeństwa, oceny ekspozycji i charakterystyki ryzyka”, zarządzanie ryzykiem „(…) proces…polegający na zbadaniu alternatywy polityki w porozumieniu z zainteresowanymi stronami, wzięciu pod uwagę oceny ryzyka i innych prawnie uzasadnionych czynników, i w razie potrzeby – na wybraniu stosownych sposobów zapobiegania i kontroli, informowanie o ryzyku „(…) ozna-cza interaktywną wymianę informacji i opinii podczas procesu analizy ryzyka, dotyczącą zagrożeń i ryzyka, czynników związanych z ryzykiem i postrzeganiem ryzyka, między oceniającymi ryzyko, zarządzającymi ryzykiem, konsumentami, przedsiębiorstwami żywnościowymi i paszowymi, środowiskiem naukowym i in-nymi zainteresowanymi stronami” (art. 3 OPŻ).

Warto podkreślić, że zgodnie z przepisami OPŻ ocena ryzyka musi być oparta na dowodach naukowych, natomiast zarządzanie ryzykiem to etap, kiedy oprócz uwzględnienia wyników analiz naukowych, opinii Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (ang. European Food Safety Authority – EFSA), należy też wziąć pod uwagę zasadę ostrożności, o której mowa w art. 7 OPŻ.41 Co waż-ne, Rozporządzenie 178/2002 jest pierwszym aktem prawa pochodnego o mocy wiążącej, w którym zamieszczono definicję zasady ostrożności.42

Parlament Europejski i Rada w Rozporządzeniu 178/2002 powołują do ży-cia nową agencję wspólnotową – Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), odpowiedzialną za doradztwo naukowe i wsparcie naukowo-techniczne we wszystkich obszarach związanych z bezpieczeństwem żywności i pasz. Jedną z kompetencji EFSA jest opracowywanie opinii naukowych o produktach innych niż żywność i pasze, mających związek z GMO, zgodnie z definicją Dyrektywy 2001/18/WE (art. 22 (5c) OPŻ). EFSA jest agencją wspierającą wiedzą ekspercką instytucje UE, realizujące uprawnienia prawodawcze, pomaga Komisji Europejskiej m. in. gdy konieczna jest interpretacja opinii dotyczących oceny ryzyka. Urząd jest odpowiedzialny na pierwszy etap procedury analizy ryzyka, czyli ocenę ryzyka, ale również za komunikowanie opinii publicznej o wynikach tej oceny (art. 23 OPŻ).43

41 W szczególnych okolicznościach, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji stwier-dzono niebezpieczeństwo zaistnienia skutków szkodliwych dla zdrowia, ale nadal brak jest pewności naukowej, w oczekiwaniu na dalsze informacje naukowe umożliwiające bardziej wszechstronną oce-nę ryzyka mogą zostać przyjęte tymczasowe środki zarządzania ryzykiem konieczne do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie (art. 7 (1) OPŻ).

42 L. DeFrancesco, How Safe Does Transgenic Food Need to Be?, “Nature Biotechnology” September 2013, Vol. 31, No. 9, s. 795.

43 Szerzej o polityce otwartości i wymogach komunikowania opinii publicznej o działaniach EFSA związanych z oceną ryzyka GMO: S. Hartley, K. M. Millar, The Challenges of Consulting the Public on Science Policy: Examining the Development of European Risk Assessment Policy for Genetically Modified Animals, „Review of Policy Research” 2014, Vol. 31, No. 6, s. 489, Por.: F. Janning, Risk Regulation without Political Conflicts? Regime Structures in Food Safety Politics in Germany, Great Britain and the Netherlands, “German Policy Studies” 2008, Vol. 4, No. 1, s. 79.


Na EFSA spoczywa obowiązek opracowania i uruchomienia procedur sys-tematycznego poszukiwania, zbierania i analizowania informacji i danych o po-tencjalnym ryzyku. W realizacji tego zadania EFSA współpracuje z właściwymi organami państw członkowskich, innymi agencjami UE oraz Komisją Europej-ską, prosząc je o przekazanie informacji w sytuacji kiedy Urząd ma podejrzenia, że ryzyko może wystąpić. Pozyskaną wiedzę EFSA przekazuje Parlamentowi Europejskiemu, Komisji i państwom członkowskim (art. 34 OPŻ). Dla bardziej efektywnego reagowania tworzy się system wczesnego ostrzegania, który słu-ży jako kanał przekazywania informacji EFSA. System wczesnego ostrzega-nia o zagrożeniach dla zdrowia ludzi pochodzących z żywności tworzą państwa członkowskie, EFSA i Komisja, która zarządza siecią. Wszelkie informacje o za-grożeniach przekazuje się Komisji, która niezwłocznie zawiadamia pozostałych członków systemu. Działania EFSA skupiają się na dostarczeniu kompleksowej wiedzy naukowej i technicznej, dzięki której możliwe będzie skuteczne zarzą-dzanie ryzykiem (art. 50 OPŻ). Ponadto, w sytuacjach kiedy wiadomo, że skala zagrożenia przekracza możliwości poradzenia sobie z nim środkami dostępnym na poziomie państwowym, Komisja z własnej inicjatywy lub na wniosek państwa członkowskiego może przyjąć następujące środki: zawieszenie wprowadzania na rynek lub spożywania żywności/paszy, ustanowienie specjalnych warunków dla określonej żywności/paszy lub inne środki tymczasowe. Podobnie w przypadku produktów importowanych (art. 53 OPŻ). Komisja przygotowuje, po konsultacji z państwami członkowskimi i EFSA plan zarządzania kryzysami żywnościowy-mi.44 W sytuacji wystąpienia poważnego ryzyka dla zdrowia ludzi, któremu nie da się zapobiec, wyeliminować czy zredukować stosując obowiązujące przepisy, Komisja powołuje jednostkę kryzysową, w której skład wchodzi EFSA (art. 56 OPŻ). W opisanych powyżej sytuacjach Komisja podejmuje decyzje przyjmując akty o charakterze wykonawczym w procedurze komitologicznej. Jest w tym wspierana przez Stały Komitet ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt (komitet komitologiczny składający się z przedstawicieli państw członkowskich, kierowany przez Komisję).45

Akty prawodawcze o charakterze szczegółowym, w których można zna-leźć zasady i procedury analizy ryzyka GMO to przede wszystkim Dyrektywa 2001/18/WE o zamierzonym uwolnieniu GMO do środowiska oraz Rozporządze-nie 1829/2003 w sprawie genetycznie zmodyfikowanej żywności i pasz. Celem Dyrektywy 2001/18/WE jest zbliżanie przepisów ustawowych, wykonawczych

44 Szczegółowe rozwiązania prawne dotyczące przyjęcia planu ogólnego zarządzania kryzy-sami żywnościowymi lub paszowymi zostały określone przez Komisję w Decyzji (2004/478/WE) Komisji z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącej przyjęcia planu ogólnego zarządzania kryzysami żywnościowymi/paszowymi, Dz. Urz. UE L 160, 30.4.2004.

45 Szerzej na temat procedury komitologicznej w Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiające przepisy i zasady ogólne doty-czące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję, Dz. Urz. UE L 55, 28.2.2011.


i administracyjnych państw członkowskich oraz ochrona zdrowia ludzi i środo-wiska naturalnego. Wszystkie działania podejmowane na podstawie jej przepi-sów powinny być zgodne z zasadą ostrożności (art. 1 Dyr. 2001/18/WE). Zakres przedmiotowy obowiązywania Rozporządzenia 1829/2003 jest ograniczony do stosowania GMO jako żywność i pasze transgeniczne. Jednak oddziaływanie prawne nie ogranicza się tylko do funkcjonowania wspólnego rynku (tak jak w przypadku dyrektywy), ale również innych polityk szczegółowych: ochrona zdrowia, ochrona konsumentów, środowisko naturalne, polityka rolna.46

W obu aktach prawodawczych tworzy się system autoryzacji organizmów genetycznie zmodyfikowanych w celu wprowadzenia ich do obrotu lub przepro-wadzenia zamierzonego uwolnienia do środowiska naturalnego – w przypadku Dyrektywy 2001/18/WE, czy wprowadzenia do obrotu żywności/pasz transge-nicznych – w przypadku Rozporządzenia 1829/2003. Uwolnienie GMO do środo-wiska to np. wprowadzenie do sprzedaży nasion roślin transgenicznych, ale także wykorzystanie w badaniach polowych. Dlatego ocena ryzyka jest skierowana na wpływ GMO na środowisko naturalne, gdzie w Rozporządzeniu 1829/2003 wykracza znacznie poza badanie oddziaływania na ekosystem. Przepisy dyrek-tywy nakładają na państwa członkowskie obowiązek przeciwdziałania negatyw-nym efektom uwolnienia lub wprowadzenia GMO do obrotu dla zdrowia ludzi i zwierząt. W rozporządzeniu rozszerzono ten katalog o zakaz wprowadzania w błąd oraz wprowadzania do obrotu takiej żywności, która może powodować niekorzystne skutki odżywcze dla konsumentów. Co istotne, adresatem tych wy-mogów nie jest państwo członkowskie, ale podmiot wnioskujący o autoryzację żywności/paszy transgenicznej. Kolejną różnicą pomiędzy omawianymi aktami jest procedura autoryzacji GMO. W rozporządzeniu przewidziano scentralizowa-ny model procedury, gdzie decyzja podejmowana jest na poziomie wspólnoto-wym w zgodzie z zasadą „jedne drzwi – jeden klucz”. Zainteresowany podmiot składa wniosek do właściwego organu krajowego, który informuje i udostęp-nia wniosek EFSA, ta przekazuje informacje pozostałym państwom i Komisji wraz z udostępnieniem wniosku oraz publikuje streszczenie dossier (art. 5 Rozp. 1829/2003). EFSA opiniuje wniosek i w ramach tej kompetencji, na podstawie de-legacji wtórnej, może zwracać się do właściwych organów państw członkowskich o przeprowadzenie oceny bezpieczeństwa żywności/paszy, będącej przedmiotem wniosku o autoryzację (art. 6 (b) Rozp. 1829/2003). Weryfikacja wniosku przez EFSA kończy się przesłaniem sprawozdania z procesu oceny oraz uzasadnienie opinii do Komisji, państw członkowskich i wnioskodawcy. Warto podkreślić, że system oceny wniosku ma charakter wielopoziomowy, gdyż EFSA współdziała z wnioskodawcą, który proponuje metody wykrywania i weryfikacji, następnie badane i uwierzytelniane przez wspólnotowe laboratorium referencyjne (art. 32 – nałożenie na wnioskodawcę obowiązku partycypacji w kosztach wypełniania

46 S. Borrás, Legitimate Governance of Risk at the EU Level? The Case of Genetically Mod-ified Organisms, “Technology and Social Risk” January 2006, Vol. 73, Issue 1, s. 64.


zadań przez wspólnotowe laboratorium referencyjne i Europejską Sieć Laborato-riów GMO) oraz konsultuje się z właściwym organem krajowym wyznaczonym przez państwo członkowskie (art. 6 (3d), 4). Ostateczna decyzja o autoryzacji podejmowana jest przez Komisję w procedurze komitologicznej, po konsultacji ze Stałym Komitetem ds. Łańcucha Pokarmowego i Zdrowia Zwierząt (art. 7, 35 Rozp. 1829/2003).

Nadzór nad właściwym realizowaniem zezwolenia oraz monitorowanie GMO po wprowadzeniu do obrotu spoczywa na posiadaczu zezwolenia. On także jest zobowiązany do składania sprawozdania z wykonywania zezwolenia bezpośred-nio do Komisji. Ponadto na posiadaczu zezwolenia spoczywa odpowiedzialność za przekazywanie do Komisji wszelkich nowych informacji technicznych i nauko-wych dotyczących oceny ryzyka produktu, będącego przedmiotem zezwolenia. Musi też przekazywać Komisji informacje o zakazach i ograniczeniach wpro-wadzonych w państwach członkowskich, w których GMO jest na rynku (art. 9, 21 Rozp. 1829/2003). Podmiot wnioskujący po uzyskaniu zezwolenia może je egzekwować we wszystkich państwach członkowskich UE i wprowadzać żyw-ność/paszę GMO na wewnętrzny rynek UE.

Odmienne rozwiązanie przyjęto w Dyrektywie 2001/18/WE, gdyż w tym przypadku ustawodawca wspólnotowy postanowił utrzymać w mocy stary system autoryzacji GMO, wprowadzony przepisami Dyrektywy 90/220.47 Wnioskodaw-ca, chcąc uzyskać zezwolenie na uwolnienie/wprowadzenie do obrotu GMO, kieruje wniosek do właściwego organu państwowego w państwie członkowskim, w którym ma nastąpić pierwsze uwolnienie GMO do środowiska lub wprowa-dzenie do obrotu. Na podmiocie zgłaszającym spoczywa odpowiedzialność za przeprowadzenie oceny ryzyka dla środowiska naturalnego zgodnie z wymogami zapisanymi w Załączniku II48 do dyrektywy. Odrębnym przypadkiem są GMO

47 Council Directive 90/220/EC of 23 April 1990 on the deliberate release into the environ-ment of genetically modified organisms, OJ L 7, 10.1.1991.

48 Zdefiniowano tu rodzaje skutków, jakie może wywołać uwolnienie/wprowadzenie GMO. Wymienia się skutki bezpośrednie i pośrednie oraz natychmiastowe i opóźnione. Zasadą jest też przeprowadzanie analizy kumulacyjnych skutków długoterminowych, które oznaczają skumulo-wane skutki wydawanego zezwolenia dla zdrowia ludzi i ekosystemu, np. dla flory i fauny, ży-zności gleb, erozji gleb, łańcuchów pokarmowych, różnorodności biologicznej, zdrowia ludzkie-go i zagadnień związanych z odpornością na antybiotyki. Ocena ma charakter indywidualny wg. zasady case-by-case. Elementem oceny ryzyka jest też konieczność określenia czy potrzebne jest uruchomienie działań w ramach zarządzania ryzykiem. Ocena ryzyka ma być prowadzona w opar-ciu o dostępne dane naukowo-techniczne. Ewaluacja opiera się na zasadzie analizy procesu pro-wadzącego do powstania GMO (proces-based analysis), w odróżnieniu od modelu stosowanego m. in. w USA, czyli tzw. product-based analysis. Ocena odbywa się w kilku etapach: określenie cech, które mogą mieć wpływ na wystąpienie niepożądanych skutków i ich konsekwencji, ocena prawdopodobieństwa wystąpienia każdego zidentyfikowanego, potencjalnego skutku niepożą-danego, szacunkowa ocena ryzyka powodowanego przez każdą zidentyfikowaną cechę danego GMO, zastosowanie strategii opanowania zagrożeń wynikających z zamierzonego uwolnienia lub wprowadzenia do obrotu GMO, określenie całkowitego zagrożenia powodowanego przez GMO (z uwzględnieniem wszystkich zaproponowanych strategii zarządzania ryzykiem (załącznik II,


zawierające geny kodujące odporność na antybiotyki, gdyż tu dodatkowo nadzór nad oceną zagrożeń dla środowiska sprawują państwa członkowskie i Komisja. Według regulacji dyrektywy ciężar weryfikacji przeprowadzonej oceny oraz póź-niejszych inspekcji i weryfikacji wyników, jak również przyjęcie procedur tzw. śledzenia produktu na rynku spoczywa na państwach i ich właściwych organach (art. 4 Dyr. 2001/18/WE).49

Stworzony tu system zatwierdzenia GMO opiera się o model decydowania „bottom – up”, gdzie w przypadku Rozporządzenia 1829/2003 mieliśmy do czy-nienia z modelem „top – down”. Przyznać jednak należy, że nie są to wzorcowe przykłady obu modeli. Decyzję o zezwoleniu na uwolnienie/wprowadzenie do obrotu GMO podejmuje właściwy organ krajowy. Przepisy dyrektywy przewi-dują także możliwość skorzystania z tzw. procedur zróżnicowanych (art. 7 Dyr. 2001/18/WE), ale jest to ograniczone do tych GMO, co do których „(…) uzy-skano wystarczające doświadczenie w zakresie uwalniania określonych GMO do określonych ekosystemów”. Podobnie, po przekazaniu informacji właściwemu organowi państwowemu lub Komisji z dokonanej oceny wniosku o zezwolenie mogą one zgłaszać zastrzeżenia lub sprzeciw (art. 18). Jeśli sprzeciw właściwego organu lub Komisji zostanie utrzymany decyzja jest podejmowana przez Komisję w procedurze komitologicznej (art. 30 (2) Dyr. 2001/18/WE). To istotne, ponie-waż w dotychczasowej praktyce stosowania przepisów dyrektywy za każdym ra-zem zgłaszany jest sprzeciw, co skutkuje przeniesieniem decydowania z poziomu krajowego na poziom wspólnotowy.50

Z inicjatywy Komisji tworzony jest system wymiany informacji o zezwo-leniach wydanych w poszczególnych państwach, co stanowi ponadnarodową płaszczyznę współpracy, w ramach której Komisja pełni funkcje wykonawcze. Odpowiedzialność za monitorowanie i składanie sprawozdań spoczywa na zgła-szającym, który przekazuje informacje Komisji i państwom członkowskim (art. 20). Państwom przysługuje też prawo tymczasowego ograniczenia lub wprowa-dzenia zakazu stosowania i/lub sprzedaży GMO na swoim terytorium. Skorzysta-nie z klauzuli ochronnej jest jednak możliwe dopiero wtedy, gdy zaistnieją nowe lub dodatkowe informacje mające wpływ na ocenę ryzyka lub dokonana zostanie weryfikacja wcześniejszej wiedzy w wyniku nowych/dodatkowych danych nauko-wych. Podstawowym kryterium jest dowód naukowy. Tutaj również obowiązuje wymóg decydowania wspólnotowego w procedurze komitologicznej. Uzupełnie-niem tych przepisów i jednocześnie odpowiedzią ustawodawcy wspólnotowego

Dyr. 2001/18/WE). Zob.: T. Assmuth, M. Hildén, Ch. Benighaus, Integrated Risk Assessment and Risk Governance as Socio-political Phenomena: Synthetic View of the Challenges, „Science of the Total Environment” 2010, Vol. 408, DOI:10.1016/j.scitotenv.2009.11.034, s. 3944.

49 M. Weimer, Applying Precaution in EU Authorisation of Genetically Modified Products – Challenges and Suggestions for Reform, „European Law Journal” September 2010, Vol. 16, No. 5, s. 635.

50 V. Paskalev, Can Science Tame Politics: The Collapse of the New GMO Regime in the EU, „European Journal of Risk Regulation” 2012, Vol. 3, Issue 2, s. 192.


na utrzymujące się kontrowersje wokół GMO, blokowanie procesu decyzyjnego i rozbieżność stanowisk państw członkowskich jest Dyrektywa 2015/412 zmie-niająca Dyrektywę 2001/18/WE, a konkretnie dodająca do art. 26 punkty a, b i c. Zgodnie z nowymi regulacjami państwa członkowskie mają prawo by wykluczyć z uprawy odmian roślin transgenicznych całość lub część terytorium. Wniosek tego dotyczący państwo przekazuje do Komisji, która rozpowszechnia go wśród pozostałych państw oraz wysyła do zgłaszającego/wnioskodawcy. Nowością jest, że jako podstawę do ograniczenia upraw lub zakazania na całości lub części terytorium państwa kultywacji danego GMO mogą być argumenty nie do końca mające związek z uwarunkowaniami naukowymi czy technicznymi. Są to cele polityki ochrony środowiska, zagospodarowanie przestrzenne w miastach i na ob-szarach wiejskich, użytkowanie gruntów, skutki społeczno-gospodarcze, unikanie obecności GMO w innych produktach, cele polityki rolnej lub związane z polityką publiczną. Wymienione podstawy nie mogą jednak kolidować z oceną ryzyka dla środowiska prowadzoną w oparciu o wytyczne Dyr. 2001/18/WE i Rozp. 1829/2003. Należy też pamiętać, iż ten instrument renacjonalizacji kompetencji decyzyjnych jest ograniczony w stosowaniu wyłącznie do uprawy GMO, a nie dotyczy obrotu GMO na rynku wewnętrznym.

PODSUMOWANIE

Tworzony od początku lat 90. XX wieku wspólnotowy system oceny, zarzą-dzania i komunikacji o ryzyku związanym z organizmami genetycznie zmodyfiko-wanymi jest powszechnie uważany za restrykcyjny. Stanowi on z jednej strony od-zwierciedlenie nastrojów panujących wśród mieszkańców państw członkowskich UE, którzy są sceptyczni wobec komercjalizacji produktów transgenicznych, jak również znacznego upolitycznienia debaty publicznej toczącej się wokół GMO. Z drugiej strony, system ten wyraża starania instytucji UE do tworzenia prawa, które będzie godziło społeczne nastroje z wymogami prawa UE, a szczególnie zobowiązaniami prawnomiędzynarodowymi UE czy pozostałymi zasadami praw-nymi np. odnoszącymi się do funkcjonowania rynku wewnętrznego UE, posza-nowania swobody przepływu towarów czy polityki rolnej UE.

Wartością nadrzędną oraz zasadą prawną i instytucjonalną jest zasada ostroż-ności, która znajduje zastosowanie w fazie zarządzania ryzykiem, zawsze wtedy, gdy niemożliwe jest udowodnienie naukowe braku zagrożenia lub wyniki badań są niespójne, niepełne czy wykluczają się. Czynnik niepewności naukowej jest uzasadnieniem dla przezorności decyzyjnej.

Dotychczas wypracowany dorobek legislacyjny, orzecznictwo sądów eu-ropejskich oraz doświadczenia wynikające z implementacji zasad zarządza-nia ryzkiem GMO w UE pozwala sformułować kilka wniosków dotyczących wyłaniającego się modelu zarządzania ryzykiem technologicznym. Ewaluacja i zarządzanie ryzykiem GMO w UE to przykład policentrycznego zarządzania,


w którym uczestniczą podmioty ponadpaństwowe (instytucje UE, agencje UE, grupy robocze, komitety naukowe), narodowe (organy właściwe państw człon-kowskich), podmioty transnarodowe (zrzeszenia regionów, międzynarodowe wspólnoty epistemiczne, grupy interesu) oraz osoby fizyczne i prawne. Proces decyzyjny przebiega w wymiarach zarówno bottom-up, jak też top-down. Mamy do czynienia z horyzontalnym i wertykalnym podziałem kompetencji i uprawnień. Na poziomie wspólnotowym akty prawne o charakterze podstawowym przyjmo-wane są w zwykłej procedurze prawodawczej, a wykonawcze w procedurze ko-mitologicznej. Pomimo tego, że przynajmniej w niektórych przypadkach decyzje mogą być podejmowane na poziomie właściwych organów państw członkowskich to z uwagi na silną polaryzację stanowisk, upolitycznienie procesu decyzyjnego i w konsekwencji jego blokowanie uprawnienie to we wszystkich dotychcza-sowych przypadkach było realizowane przez Komisję Europejską, działającą w oparciu o opinie naukowe EFSA.

Ten fakt jest przedmiotem ostrej krytyki. Komisji zarzuca się, że w swoim decydowaniu bierze pod uwagę wyłącznie opinię EFSA o poziomie ryzyka, a po-mija inne argumenty. Nie można jednak zapominać, że obecnie obowiązujący i tak krytykowany system zyskał akceptację większości państw członkowskich, które przegłosowały go kwalifikowaną większością w Radzie, aby później go blokować. W działaniach Komisji można również odnaleźć wiele sprzeczno-ści. Z jednej strony Komisja wspiera system oparty na naukowej ocenie ryzyka i współdziała aktywnie z EFSA, co stanowi wypełnienie jej traktatowych zadań, jakimi są wspieranie właściwego funkcjonowania rynku wewnętrznego UE i pro-mocja współpracy gospodarczej pomiędzy państwami członkowskimi. Z drugiej strony, odnotować można przeciwny trend w działaniu Komisji, której zdarza się w nieuzasadniony sposób nadmiernie przedłużać proces autoryzacji nowych GMO lub odwoływać się do zasady ostrożności, stosując jej rygorystyczną inter-pretację w przypadkach, co do których wiadomo, że nie stanowią zagrożenia. Ta niespójność bierze się stąd, że Komisja podejmuje decyzje w trudnych warunkach, opierając się tylko na opinii EFSA, której działalność coraz częściej jest również przedmiotem krytyki. Jednak rodzi się pytanie, w jaki inny, alternatywny sposób oceniać ryzyko niż przy użyciu metod stosowanych w naukach ścisłych i przy-rodniczych. Ani Komisja, ani podmioty, z którymi współpracuje nie zostały do tej pory wyposażone w metodologię pozwalającą na uwzględnienie w ocenie ryzyka czynników społecznych, etycznych czy ekonomicznych, za czym głośno postu-lują środowiska sceptycznie nastawione do nowoczesnej biotechnologii. Jak na razie model zarządzania GMO obowiązujący w UE jest niedemokratyczny, gdyż autoryzacja GMO odbywa się przy sprzeciwie części państw i jest dokonywana przez Komisję, będącą instytucją ponadnarodową reprezentującą interes UE.


RISKS MANAGEMENT OF GENETICALLY MODIFIED ORGANISMS IN THE EUROPEAN UNION

Abstract. Genetically modified organisms’ development and commercialization has been a sub-ject of public debate for almost two decades. The risk of GMO commercialization, irreversibility, and unpredictable long-term consequences have been of special interest. Thus, risk analysis and risk governance are perceived as a state-of-the-art issue in terms of a norm setting process. This ar-ticle analyses the legal solutions for regulating GMOs’ risk governance introduced in the European Union. EU legislation in the area of GMOs is an example of a stringent model of risk governance based on the precautionary principle and the dispersal of competencies between supranational, state, regional, and individual levels. The aforementioned model is an example of both European-ization with a spill-over effect and counter-Europeanization. Moreover, the model can be defined as polycentric governance, where horizontal and vertical integration is present.

Key words: genetically modified organisms, European Union, risk governance, precautionary principle


Date post:	29-Aug-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

TEKA KOMISJI POLITOLOGII I STOSUNKÓW ...phavi.umcs.pl/at/attachments/2016/0524/133246...No 10/1...

Documents