19.2.2014
1
Nástroje rozvoje regionů a obcí
Strategické plánování a tvorba koncepcí
Ing. Jan Binek, Ph.D.
Regionální rozvoj a praxe
Přednáška č. 1.2
Přírodovědecká fakulta Univerzity Palackého v Olomouci
Navazující magisterský studijní obor Regionální geografie
HOSPODAŘENÍ S MAJETKEM OBCÍ
I. MAJETEK OBCÍ
Část I tvoří teoretický vstup do problematiky majetku obcí. Vymezuje základní pojmy a
zabývá se významem vlastnictví a majetku v obecné rovině. Tyto principy potom převádí do
roviny majetku spravovaného veřejným sektorem a hledá majetková specifika vlastní
především obcím.
Pozornost je věnována historii obecního majetku a vlivům minulého vývoje na současnou
situaci. S tím souvisí i analýza legislativy týkající se majetku obcí a hospodaření s ním.
Nebylo opominuto zhodnocení odborné literatury a jiných informačních zdrojů a přístupů
k majetku obcí.
Na zmiňované oblasti navazuje stěžejní text zabývající se klasifikací majetku, kritérii členění,
příčinami tohoto členění a využitím jednotlivých rozdělení majetku. To úzce souvisí se
způsoby získávání majetku, jeho využíváním a prodejem.
Závěrečná kapitola této části se věnuje přístupům k majetku v zahraničí a hledá vhodné
inspirace a aplikace pro podmínky České republiky.
1. VÝCHODISKA A METODOLOGIE
1.1. Cíle práce
Hlavním cílem práce je na základě analýzy historického vývoje a aktuálního stavu
obecního majetku, s využitím zahraničních zkušeností a aplikace soudobé teorie,
zhodnotit efektivnost hospodaření s majetkem obcí a vytvořit koncepční model správy
municipálního majetku rozvíjející systémovou efektivnost hospodaření s majetkem a
respektující funkce a úkoly místní samosprávy a přihlížející k místním specifikům.
Za model v této práci považuji pravidlo, které z určitých vstupů generuje výstupy. Půjde o
„koncepční model, který zachycuje vztahy mezi jednotlivými reálnými jevy“1. Součástí
modelu je soubor ukazatelů hodnocení hospodaření s majetkem obcí produkující praktické
podklady pro efektivní nakládání s majetkem. Model rovněž obsahuje základní zásady pro
majetkové hospodaření subjektů místní samosprávy.
Efektivnost z hlediska majetkového hospodaření lze charakterizovat jako vytvoření účelné
majetkové struktury v souladu s potřebami obce a účinné využívání tohoto majetku ke splnění
jejích úkolů. Při hodnocení majetkové efektivnosti můžeme rozlišit efektivnost systémovou a
efektivnost provozní. Systémová efektivita se zabývá hodnocením optimální struktury
majetku a způsoby hospodaření s jednotlivými skupinami, typy, ale i položkami majetkové
struktury. Majetek chápe jako komplex vzájemně provázaných složek a usiluje o jejich soulad
s funkcemi a úkoly obce. Provozní efektivita se zaměřuje na efektivní nakládání (provoz)
s jednotlivými položkami majetku a aplikuje klasické nástroje hodnocení efektivnosti, tj.
srovnání vstupů a výstupů, resp. provozních procesů. Pro práci je klíčová efektivnost
1 Mulíček, O. Studium humánní geografie – metody, techniky a data, Materiály k předmětu Humánní geografie
[on-line], s. 5, http://www.geogr.muni.cz/vyuka/Mulicek/HG.htm, staženo 10.6.2005
systémová, která je základem pro efektivnost provozní. Po formální stránce bude systémová
efektivnost uskutečněna formulací majetkové politiky.
Celkový cíl bude dosažen zejména naplněním těchto dílčích cílů:
Dílčí cíl 1: Identifikace členění majetku a aplikace různých členění v systému hospodaření
s majetkem. Návrh ukazatelů vypovídajících o kvalitě a rozsahu majetku obcí a zhodnocení
vývoje a majetkové situace obcí v ČR.
Dílčí cíl 2: Identifikace problémových oblastí majetkového hospodaření a naznačení možných
přístupů k řešení ve vztahu k systémové efektivnosti
Dílčí cíl 3: Vytvoření koncepčního modelu hospodaření s majetkem obcí jako základu pro
formulaci majetkové politiky obcí.
K jednotlivým dílčím cílů se váží klíčové hypotézy, jejichž ověření umožní posoudit
významnost a platnost jednotlivých hlavních prvků modelu majetkového hospodaření:
Hypotéza 1: Objem majetku obcí se neustále zvyšuje. Obce investují značené prostředky do
obnovy a výstavby majetku.
Hypotéza 2: Hospodaření malých obcí s majetkem je systémově neefektivní, přístup obcí
k majetku je nekoncepční.
Hypotéza 3: Neřešené metodické otázky hospodaření s majetkem (hodnota majetku,
reprodukce majetku apod.) negativně působí na efektivnost majetkového hospodaření a na
možnost objektivně hospodařit s obecním majetkem.
Logický přístup vytvoření koncepčního modelu hospodaření s majetkem obcí je představen na
obr. 1. Skládá se z řady prvků, které zahrnují vstupní informace a jejich formu, metodické
postupy a oblasti založené na subjektivních podmínkách a rozhodnutích obcí.
Obr. 1: Logický rámec práce
Rozvojový rámec obce
Přístupy k majetku
Hodnocení majetku
Problémové oblasti
Koncepční model
Nakládání s majetkem
Klasifikace majetku
Vymezení majetku
Majetek obce
Metodické postupy
Stav a vývoj majetku
Nástroje řízení
Z těchto ukazatelů lze vytvořit souhrnný index majetkového hospodaření obcí a využít jej ke
srovnání jednotlivých obcí a k formulaci dalších hypotéz. K verifikaci tohoto přístupu je třeba
dalšího dlouhodobého zkoumání a datových analýz s využitím metody benchmarkingu1.
Zdrojové pokrytí majetku obcí
Dominantní oblastí majetkového hospodaření je struktura majetku a způsoby nakládání s ním.
Přesto je však pro úplnost vhodné zmínit se i o zdrojovém krytí majetku obcí, o němž nám
dává informace „pasivní“ strana rozvahy.
V případě pasív je vhodné zhodnotit vývoj následujících položek:
- Vlastní zdroje (126)
- Majetkové fondy (131)
- Finanční a peněžní fondy (138)
- Cizí zdroje (159)
- Bankovní úvěry a půjčky (196)
4. MAJETEK OBCÍ V LETECH 2001-2005
4.1 Stav a vývoj majetku obcí v ČR
Hodnocení majetku obcí ČR probíhalo ve dvou liniích. První z nich vycházela ze souhrnných
dat o majetku obcí za celou ČR a za jednotlivé kraje a soustředila se na posouzení vývojových
trendů obecně. Druhá linie se věnovala subtilnější analýze majetku obcí a na příkladu
Jihomoravského kraje se snažila odhalit majetkové závislosti vzhledem k velikosti a poloze
obce.
Majetek na 1 obec v ČR i podle krajů
Vývoj majetku obcí v letech 2001-2005
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
2001 2002 2003 2004 2005
Mld
. Kč
celkový majetek
dlouhodobý majetek
stavby
pozemky
dlouhodobý finanční
majetek
1 Benchmarking je
Vstupní otázky
Jaký je rozdíl mezi strategií a programem?
Jak dlouho obvykle trvá zpracování rozvojové koncepce?
Jak dlouho obvykle trvá zpracování územního plánů?
Jak dlouho obvykle trvá zpracování komplexních
pozemkových úprav?
Co je to hodnocení SEA, ex-ante hodnocení?
2 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
2
Hlavní body přednášky
Nástroje regionální politiky x Nástroje rozvoje obcí a
regionů
obecná kategorizace a možnosti, uplatnění a
nedostatky jednotlivých nástrojů
Strategické plánování – definice, koncepční dokumenty,
proces tvorby koncepcí, aktuální problémy
3 Regionální rozvoj a praxe
Nástroje rozvoje
Nástroje rozvoje = pomůcky k výkonu, podpoře nějaké
činnosti.
V kontextu územního rozvoje lze nástroj vymezit jako
obecný pojem pro všechny prostředky, které napomáhají
k dosažení rozvojových cílů daného území.
Základní obecná členění
Nástroje nefinanční x finanční.
Nástroje aktivizační x regulační.
Nástroje univerzální (obecné) x specifické.
Regionální rozvoj a praxe 4
19.2.2014
3
Hlavní nástroje veřejných politik
Potůček v knize Veřejná politika (2005) jako nejdůležitější
nástroje veřejných politik v souvislosti s jejich realizací
uvádí:
nástroje strategického řízení,
politické deklarace,
právní a organizační normy, jejich tvorba a aplikace,
fiskální nástroje,
organizování, koordinace, řízení realizace,
výchova a indoktrinace.
Regionální rozvoj a praxe 5
Nástroje regionální politiky
Nástroje nefinanční:
administrativní nástroje (zejména legislativa),
institucionální nástroje (instituce, strategické plánování,
programování, řízení rozvoje),
věcné a jiné nefinanční nástroje (poradenství, propagace).
Nástroje finanční:
neinvestiční a investiční pobídky (dotace, úvěry, záruky),
kapitálové podílnictví,
daňová zvýhodnění (daňové prázdniny, slevy na daních),
rozpočtová zvýhodnění (dotace).
Detailně rozpracováno ( i se zhodnocením situace v zahraničí) v:
WOKOUN, R., MATES, P.: Management regionální politiky a
reforma veřejné správy. 1. vyd. Praha: Linde, 2006. 351 s.
Regionální rozvoj a praxe 6
19.2.2014
4
Nástroje rozvoje obcí a regionů
administrativní nástroje (legislativa, závazné postupy,
organizační normy) – stanovují věcná a procesní pravidla,
koncepční nástroje (strategie, programy, plány, politické
deklarace, územněplánovací dokumenty, pozemkové
úpravy) – koordinují, formulují rozvojové představy a limity,
institucionální nástroje (instituce, spolupráce, regionální
management) – dávají subjekty dohromady, usnadňují
výkon činnosti,
věcné nástroje (infrastruktura, poskytnutí prostor, služeb,
poradenství) – hmotná podpora pro realizaci činností,
sociálně-psychologické nástroje – nástroje podporující
využití lidského potenciálu (vzdělávání, komunikace,
motivace) – zvyšují akceschopnost aktérů,
finanční nástroje (finanční zvýhodnění a podpory, dotace)
– poskytují zdroje na realizaci. Regionální rozvoj a praxe 7
Jak nejefektivněji využít dostupné nástroje?
Co nejlépe se zorientovat ve vnějších pravidlech.
Správně nastavit vnitřní pravidla.
Plánovat – mít vizi a hledat cesty k jejímu naplnění.
Vtáhnout do hry co nejvíce aktérů – spolupracovat.
Využít jejich silné stránky.
Nabídkou prostor pro seberealizaci.
Motivovat.
Komunikovat.
Hledat inspirace, informace a využívat jich.
Nebát se zkoušet nové věci.
Dotace není cílem, ale prostředkem!
Regionální rozvoj a praxe 8
19.2.2014
5
Základní legislativa s ohledem na rozvoj území
Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných
ústředních orgánů státní správy České republiky (ve
znění zákona č. 110/2007 Sb.), tzv. kompetenční zákon,
který stanoví kompetence jednotlivých orgánů státní
správy.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích.
Zákon č. 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje.
Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a
stavebním řádu (stavební zákon).
…
Regionální rozvoj a praxe 9
Strategické plánování jako základní
nástroj řízení rozvoje „Taktizování bez strategie je posledním výkřikem před porážkou.“
Sun Tzu
„Strategie“ z řeckého „strategos“= obecný
Různá vyjádření:
Systematický způsob, jak organizovat změny a vytvářet v
konsensus na společné vizi pro budoucnost.
Určení celkového účelu či poslání subjektu, jeho
dlouhodobých cílů nebo zaměření činnosti.
Proces zahrnující výběr cílů, úkolů a činností potřebných k
jejich dosažení.
Proces promyšleného, do budoucnosti hledícího a
dlouhodobého usměrňování nějaké činnosti, oblasti.
Regionální rozvoj a praxe 10
19.2.2014
6
Uskutečňování strategického plánování
Různé podoby praktické realizace (expertní přístupy,
komunitní plánování, dílčí alternativní přístupy apod.) –
důraz na různé rozvojové aspekty
Proces strategického plánování je formalizován ve
strategických (koncepčních dokumentech)
Významným znakem je dlouhodobost
Plánování v podmínkách neurčitosti
Musí být flexibilní a adaptovatelné na změny
Proces koncepčního řízení rozvoje proces je interaktivní
a vyvíjí se a každá strana má šance specifikovat své
záměry a nástroje, kterými bude další změny ovlivňovat.
Regionální rozvoj a praxe 11
Způsoby plánování rozvoje území v ČR
V ČR souběžně běží dva způsoby plánování rozvoje (v zahraničí často
tvořící jeden celek – prostorové plánování):
Strategické plánování
Má aktivizační charakter (z pohledu času i finančních prostředků) –
stanovuje směřování („filozofii“) rozvoje („myšlenka“ o rozvoji).
Formuluje a provazuje všechny kategorie rozvojových aktivit.
Náležitosti a procesy nejsou zákonně upraveny a vychází z praxe
(proto často různá terminologie, metodika a obsah).
Územní plánování
Jde o prostorový průmět rozvojových aktivit s územním dopadem.
Má převážně regulační charakter – stanovuje limity využití území
Náležitosti a procesy závazně upraveny stavebním zákonem.
Vztah jisté symbiózy – Představa o rozvoji a hledání území pro realizací
či opačně disponibilní území a optimalizace jeho využití.
Každý ze zmíněných přístupů má své silné stránky i omezení.
Regionální rozvoj a praxe 12
19.2.2014
7
Strategické plánování ve veřejné správě
Rozvoj území či určitého sektoru
Spojeno s tvorbou a realizací veřejných politik (veřejná politika
je souhrn činností vlády přímo nebo nepřímo působících na
občany, operující na třech úrovních: politická rozhodnutí,
produkty politiky a důsledky politiky)
Důležité zapojení „aktérů“, tj. významných subjektů
podílejících se na realizaci dílčích aspektů a zástupců cílových
skupin
Složitý proces vyjednávání (neopominutelní aktéři) a
slaďování rozvojových představ
Vazba na veřejné finance – finanční plánování
Regionální rozvoj a praxe 13
Atributy veřejného sektoru – základ specifik
strategického plánování ve veřejné správě
Veřejná správa – pořizovatelem organizace veřejné
správy, z toho vyplývá nutnost dodržovat správní procesy
Veřejná volba – dokument schvaluje volený orgán*
Veřejné finance – významná část naplánovaných
činností je financována z veřejných rozpočtů
Veřejná kontrola – oprávnění veřejnosti žádat informace
o plnění vyjednaných záměrů a vynaložených prostředků*
* Nutnost zapojit občany (jejich reprezentanty, případně
další aktéry) do plánování.
14
19.2.2014
8
Strategické plánování: Soukromý x veřejný sektor
Veřejná správa x soukromý sektor: důležité pro oba sektory,
ale rozdílné vstupy, procesy tvorby i způsoby realizace.
Strategie podniků – jasné procesy, jasné cíle, uzavřený
okruh subjektů vstupujících do tvorby, přímé rozhodování
Strategie územních samosprávných celků, strategie státní
správy – různorodá úroveň poznání problémů (dostupná
statistická data, expertní znalosti), složité procesy tvorby a
jednání vyplývající z fungování demokratické společnosti
(veřejná volba), široký okruh dotčených subjektů či subjektů
přímo vstupujících do tvorby, různorodé a často protichůdné
představy o vizi a cílích
Veřejný sektor by měl vytvářet podmínky a předpoklady
pro fungování sektoru soukromého.
Regionální rozvoj a praxe 15
Fáze strategického plánování/řízení
. Regionální rozvoj a praxe 16
1. Identifikace východisek – hodnocení
situace
2. Volba směřování rozvoje – čeho
chceme dosáhnout
3. Stanovení způsobu
realizace – jak toho dosáhneme
4. Realizace naplánovaných
činností a sledování efektů
5. Zhodnocení realizace a zpětná vazba – doplnění či
změna plánu
PROCES
STRATEGICKÉHO
PLÁNOVÁNÍ/ŘÍZENÍ
19.2.2014
9
Fáze 1. Identifikace východisek – hodnocení situace
Plánování je cyklem pravidelně se opakujících fází.
Úvodním krokem nového plánovacího cyklu proto musí
být navázání na předchozí vývoj, tj. využití hodnocení
toho, co bylo uděláno a co se změnilo (viz fáze 5).
Dále je na počátku třeba pojmenovat očekávání a podle
nich nastavit hloubku a rozsah plánovacího procesu.
Důležitý je fakt, pro koho plánujeme.
Následuje zjišťování (nových)
informací o situaci, o problémech
a jejich příčinách.
17
Fáze 2. Volba směřování rozvoje – čeho
chceme dosáhnout (vize, cíle, priority)
Rozhodnutí, jak by obec/svazek obcí/kraj/ČR celkově, resp.
v určité oblasti, měly vypadat v budoucnu a jakým
směrem by se měly rozvíjet.
Tato představa (vize) je rozvinuta
pomocí dlouhodobých cílů, kterých
chceme dosáhnout. Ve vazbě na cíle
musíme zvolit priority, co je nejdůležitější,
co budeme dělat nejdříve.
Strategie by měla brát v úvahu jak strategické dokumenty
(plány) subjektů na stejné úrovni, uskupení spolupráce,
v nichž je dané území členem, tak i vyšších správních
úrovní.
18
19.2.2014
10
Fáze 3. Stanovení způsobu realizace – jak toho
dosáhneme
U zvolených priorit musíme stanovit střednědobé či
krátkodobé cíle a upřesnit způsob, jak jich dosáhneme:
jaké činnosti budeme dělat,
jaké využijeme nástroje,
jaké bude rozdělení úkolů a
odpovědnosti mezi jednotlivé realizátory,
jaká bude časová posloupnost činností,
jak budou činnosti financovány.
Musí být zohledněny finanční možnosti. Úspěšné realizaci
napomáhá uplatnění víceletého rozpočtování.
Výstupy předchozích tří fází jsou soustředěny do podoby
koncepčního dokumentu. Je zformulován způsob kontroly a
aktualizace.
19
Fáze 4. Realizace naplánovaných činností a
sledování efektů
Realizace rozvojových činností probíhá podle vypracovaného
plánu.
Naplánované kroky jsou východiskem – v případě nových
skutečností či změn ve zdrojích jsou prováděny průběžné
úpravy plánu, tak aby zůstával provázaným a reálným
dokumentem.
Realizace neznamená jen vlastní výkon určité činnosti
nositelem plánu, ale i vyjednávání, iniciaci, koordinaci činnosti
jiných subjektů apod.
20
19.2.2014
11
Fáze 5. Zhodnocení realizace a zpětná vazba –
doplnění či změna plánu
Nezbytnou podmínkou kvalitního plánování je poctivé
sledování a vyhodnocení efektů realizovaných činností a
rovněž porovnání vztahu mezi vynaloženými náklady a
získanými přínosy.
Realizace plánu by měla být vyhodnocena každý rok, resp.
alespoň jednou za dva roky a měly by být doladěny minimálně
finanční částky a časový harmonogram.
V případě velkých změn okolností a vnějších podmínek,
problematického dodržování plánu, nových struktur
spolupráce je vhodné přehodnotit současný plán a zpracovat
nový plán, resp. výrazně aktualizovat starý plán. V případě,
že se mění směřování rozvoje, můžeme mluvit o novém
plánu. Pokud hledáme jiný způsob realizace, jde spíše o
aktualizaci.
21
Zakotvení koncepčního dokumentu v procesu
strategického plánování
.
Regionální rozvoj a praxe 22
Potřeba korekcí – aktualizace
Změny východisek – nová koncepce
Fáze strategického
plánování
5. Zhodnocení realizace
a zpětná vazba
4. Realizace
naplánovaných činností
a sledování efektů
3. Stanovení způsobu
realizace
2. Volba směřování
rozvoje
1. Identifikace
východisek
Rozvoj
obce/
regionu
Procesy
změn
Rozvojová
koncepce
Využívání rozvojové
koncepce k řízení
Zhodnocení
naplňování
koncepce
Konec platnosti
koncepce
19.2.2014
12
Význam faktorů kvality procesu
strategického plánování
Pramen: Výzkum NSZM, 2004. 23
Faktor kvality Významnost
1. Název dokumentu či projektu
strategického plánování
Nevýznamné
2. Zúčastnění pozorovatelé Středně významné
3. Metodika zpracování dokumentů Důležité, ale ne
rozhodující
4. Zapojení veřejnosti Významné, ale ne
samospasitelné
5. Silné politické vedení procesu Velmi významné
6. Trvalé odhodlání a schopnosti
implementovat dokument do běžné řídící
a koordinační praxe
Velmi významné
Typy koncepčních dokumentů
Strategie je dlouhodobý koncepční dokument, který určuje
základní linie rozvoje daného subjektu, resp. území daného
subjektu, ve všech základních oblastech na dlouhé období
(„kam jdeme“).
Program je střednědobý dokument. Vychází a navazuje na
Strategii (samostatně ztrácí smysluplnost) a ve střednědobém
horizontu vytyčuje opatření, která bude subjekt realizovat, aby
dosáhl strategických cílů.
Plán je krátkodobý dokument prováděcího charakteru.
Konkretizuje vybraná opatření ve formě projektů či aktivit.
Obsahuje již harmonogram a stanovuje způsob financování.
Plán již není koncepční dokument. („Akční plán“)
Důležitá je provázanost a sladění jednotlivých dokumentů a to
na vertikální i horizontální úrovni
Regionální rozvoj a praxe 24
19.2.2014
13
Obecná struktura koncepčních dokumentů (podrobnost závisí na vertikálním a horizontálním „postavení“ v systému)
Analytická část
Profil (Komplexní charakteristika)
SWOT analýza
Návrhová část
Vize, cíle, směry
Opatření
Specifikace opatření (nejčastěji aktivity) – dle
charakteru dokumentu
Dále: Implementační mechanismy
Finanční stránka, Závěry
Přílohy
Regionální rozvoj a praxe 25
Tvorba koncepčních dokumentů
Fáze tvorby (Veřejná politika - Potůček, M.,2005):
Záměr
Zpracování
Projednávání
Schválení
Realizace (monitoring, kontrola)
Vyhodnocení → aktualizace či nový dokument
Přístupy k tvorbě dokumentu
Zpracování vlastními silami
Zadání odbornému subjektu
– Kompletní zpracování
– Poradenská role, metodické vedení
Výhody a nevýhody: přijetí za „své“ ze strany realizátora x kvalita dokumentu
Regionální rozvoj a praxe 26
19.2.2014
14
Dílčí kroky procesu tvorby koncepčních Dílčí kroky procesu tvorby koncepčních
dokumentůdokumentů
Vytvoření organizační struktury subjektů zapojených do
zpracování dokumentu a stanovení způsobu jednání.
Příprava jednotlivých částí dokumentu a jejich
projednávání (pracovní, konzultační skupiny a jiné).
Veřejné diskuze k dokumentu.
Připomínkové řízení a jeho vyhodnocení.
Dopracování dokumentu do finální podoby.
Schválení dokumentu orgány pořizovatele.
Regionální rozvoj a praxe 27
Procesy tvorby a vyjednávání
Průběžná jednání
- se zadavatelem
- s relevantními subjekty
Připomínkový proces
- Vnitřní
- Vnější
(vypořádání připomínek, návrhy cílů a jejich naplnění –
pracovní, konzultační, „fokusní“ skupiny)
Veřejné diskuze
(u územně plánovacích dokumentů a SEA proces upraven
příslušným zákonem)
Regionální rozvoj a praxe 28
19.2.2014
15
Srovnání expertní a komunitní metody plánování
.
Regionální rozvoj a praxe 29
Expertní metoda Komunitní metoda
Základní znaky
Koncepci zpracovává skupina najatých
externích expertů, účast představitelů obce či
regionu na formulaci koncepce je omezená.
Koncepce je výsledkem diskuze představitelů
obce či regionu, která je vnějším expertem
pouze moderována.
Skutečnost místním představitelům
interpretuje expertní tým.
Skutečnost interpretují místní aktéři,
konzultantem je interpretace usměrňována.
Zaměření strategického plánování na
komplexní rozvoj.
Neřeší komplexní rozvoj dotčeného území, ale
orientuje se pouze na dílčí vybrané problémy.
Snaha o maximálně objektivní postižení
skutečnosti.
Snaha o zachycení skutečnosti, která je pro
místní aktéry nejpřijatelnější, nikoli objektivně
nejpravdivější.
Vhodná úroveň pro užití
Vhodná pro velké obce a regiony, kde je velké
množství subjektů, nebo naopak svazky obcí
Vhodná pro obce a svazky obcí s vybudovanou
místní a regionální strukturou
Zhodnocení situace
Přílišná podrobnost situační analýzy. Analýza pouze klíčových problémů.
Důraz na „objektivní“ statistické údaje. Důraz na zkušenosti místních aktérů.
Formulace závěrů
Na základě statistických dat a hodnocení
expertů je zpracována SWOT analýza
(celková, popř. několik dílčích) včetně
identifikace hlavních vizí budoucího rozvoje.
Na základě diskuze se vytipují klíčové problémy.
Místní aktéři (10 až 20 osobností) se
k jednotlivým problémům vyjádří. Diskuzí se
identifikují hlavní vize strategického plánu.
Ex ante hodnocení
Ex-ante hodnocení – nezávislé posouzení kvality dokumentu – probíhá souběžně se zpracováním (obvyklé zejména u operačních programů EU)
Legislativní základ – Nařízení Rady (ES) 1083/2006 o obecných ustanoveních o strukturálních fondech, resp. Working Papers on Ex-ante Evaluation
Klíčové oblasti Ex-ante
- Hodnocení analytické části
- Hodnocení odůvodněnosti a celkové konzistence
- Hodnocení koherence (soulad, provázanost)
- Hodnocení očekávaných výsledků a dopadů
- Hodnocení implementačního systému
Dále také ex-post hodnocení – evaluace
Regionální rozvoj a praxe 30
19.2.2014
16
Posouzení SEA (Strategic Environmental Assessment)
Posouzení vlivů na životní prostředí (SEA) podle zákona 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (poslední novelizace zákon 216/2007 Sb.)
+ Posouzení vlivů na NATURA 2000 (podle zákona 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny) – Ptačí oblasti a Evropsky významné lokality
Hodnocení metodou referenčních cílů
Fáze:
- Oznámení koncepce
- Zjišťovací řízení
- Vyhodnocení koncepce
- Veřejné projednání
- Stanovisko
Regionální rozvoj a praxe 31
Monitoring a evaluace – důležité součásti
strategického plánování (1)
Monitoring
Vytvoření systému sledování vývoje jevu a naplňování
zvolených ukazatelů (sběr dat)
Nutné průběžné provádění.
Náklady na získání informací nesmí převážit přínosy.
Monitoring vyžaduje:
Vazbu na cíle a měřitelné ukazatele.
Regionální rozvoj a praxe 32
19.2.2014
17
Monitoring a evaluace – důležité součásti
strategického plánování (2)
Evaluace
Vyhodnocení stavu, vývoje (ukazatelů).
Praktická zpětná vazby.
Evaluace vyžaduje:
Předchozí monitoring
Jasný účel hodnocení
Základním nedostatkem ad hoc konání
Evaluace bez odpovídající reakce a korekce jednání je
nesmyslná.
Regionální rozvoj a praxe 33
Reálný pohled na monitoring a evaluaci
Monitoring a evaluace jako nedoceněné součásti
procesu strategického plánování (formální přístup)
X
Evaluace ad hoc nebo na konci určitých procesů bez
odpovídajícího průmětu do faktického konání
(obtížnost prosazení potřebných změn)
Dva často se míjející procesy
Objektivní zachycení socioekonomické situace často fikcí
– problematická dostupnost dat, informací a různorodá
interpretace
Vliv politického rozhodování 34
Regionální rozvoj a praxe 34
19.2.2014
18
Zákonná úprava I
ZÁKON 248/2000 Sb., o podpoře regionálního rozvoje v § 2 odstavci b) a c) vymezuje:
strategii regionálního rozvoje jako střednědobý dokument, na období 3 – 7 let, který formuluje přístup státu k podpoře regionálního rozvoje, poskytuje potřebná východiska a stanovuje rozvojové cíle a zásady pro vypracování regionálních programů rozvoje;
státní program regionálního rozvoje jako střednědobý dokument, který stanoví zaměření podpory regionálního rozvoje pro jeden nebo společně pro více podporovaných regionů,
Jiná časová určení a definice v tomto zákoně nejsou. Zajímavé je, že strategie je zde uváděna jako střednědobý dokument, program stejně tak.
35 Regionální rozvoj a praxe
Koncepční dokumenty na státní úrovni
Komplexní koncepce:
Strategie regionálního rozvoje
Strategie hospodářského růstu
Strategie udržitelného rozvoje
Státní politika územního rozvoje (v oblasti územního plánování)
Za velmi obecnou koncepci lze považovat i např. programové prohlášení vlády
Sektorové koncepce (obvykle koncepce v gesci ministerstev), např.:
Strategie rozvoje lidských zdrojů ČR
Strategie rozvoje terciárního vzdělávání
Státní informační a komunikační politika
Národní inovační strategie České republiky
A desítky dalších …
Různorodé dokumenty ostatních složek státní správy 36
Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
19
Programové dokumenty ČR k realizaci politiky
hospodářské a sociální soudržnosti EU (HSS)
v období 2007–2013
Politika HSS EU založena na programování
Projekty realizovány v návaznosti na problémy identifikované ve strategických dokumentech
Úroveň EU - Nejvyšším strategickým dokumentem Strategické obecné zásady Společenství (SOZS) - definovány priority politiky HSS v období 2007-2013
Každý členský stát definuje svůj Národní rozvojový plán (NRP) popisující hlavní rozvojové problémy země.
Národní strategický referenční rámec (NSRR) – vzniká sladěním NRP a SOZS, vymezuje podobu realizace politiky HSS, popisuje strategické cíle, způsob řízení a koordinace politiky HSS v České republice, představuje systém finančních toků fondů EU v ČR a představuje operační programy pro realizaci politiky HSS.
37 Regionální rozvoj a praxe
Příprava kohezní politiky pro období 2014–2020
Příprava stále pokračuje
Společný strategický rámec pro období 2014–2020
Nařízení kohezní politiky pro období 2014-2020
Rámcové pozice ČR k jednotlivým nařízením ke stažení
Dohoda o partnerství pro programové období 2014–
2020
Návrh operačních programů.
38 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
20
Operační programy ČR 2007-2013
Operační programy (OP) - tematicky a regionálně vymezené dokumenty specifikující cíle NSRR
Tematické operační programy
Regionální operační programy
Operační programy Praha
Evropská územní spolupráce
Struktura OP
Úvod
Zdůvodnění potřebnosti programu
Popis strategie k odstranění problémů, definice cílů
Konkretizace zaměření operačního programu
Finanční zajištění programu, rozdělení prostředků
Popis řízení operačního programu
Přílohy 39 Regionální rozvoj a praxe
Operační programy ČR 2014-2020
OP Podnikání a inovace pro konkurenceschopnost
OP Výzkum, vývoj a vzdělávání
OP Zaměstnanost
OP Doprava
OP Životní prostředí
Integrovaný regionální operační program
OP Praha – pól růstu
OP Technická pomoc
Program rozvoje venkova 2014–2020
OP Rybářství
OP Evropská územní spolupráce (přeshraniční, nadnárodní, meziregionální spolupráce)
40 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
21
Koncepční dokumenty na krajské úrovni (podrobněji viz přednáška 2.2)
Komplexní koncepce:
Strategie rozvoje
Program rozvoje
Hlavní sektorové koncepce (obvykle zpracovávané
na úrovni odborů)
Dílčí sektorové koncepce
Odborné studie - podkladové analýzy pro strategické
rozhodování
41 Regionální rozvoj a praxe
Zákonná úprava II
Programu rozvoje kraje se v zákoně 248/2000 týkají § 8, 9 a 10:
§ 8 – (1) Kraj v rámci své samostatné působnosti podporuje rozvoj regionů vymezených v programu rozvoje územního obvodu kraje podle svých konkrétních potřeb s ohledem na vyvážený rozvoj svého územního obvodu
(2) Pro podklady k vymezení regionů v programu rozvoje územního obvodu kraje a pro oblasti, na něž je podpora zaměřena, platí přiměřeně § 3 a § 5 odst. 2.
§ 9 – Program rozvoje územního obvodu kraje obsahuje zejména:
a) analýzu hospodářského a sociálního rozvoje územního obvodu kraje, charakteristiku slabých a silných stránek jeho jednotlivých částí a hlavní směry rozvoje,
b) vymezení regionů, jejichž rozvoj je třeba podporovat, uvedení oblastí, na něž má být podpora zaměřena
c) úkoly a priority v rozmístění a rozvoji občanské vybavenosti, infrastruktury, životního prostředí, atd.
§ 10 – Financování PRK
Zákon 129/2000 Sb., o krajích se programem rozvoje kraje vůbec nezabývá, mimo to, že je zde uvedeno, že ho schvaluje zastupitelstvo.
42 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
22
Územně plánovací dokumenty kraje
Pevná opora v zákoně: Od 1.1.2007 „Nový“ stavební zákon
č. 183/2006 Sb.
Zásady územního rozvoje kraje
Regulační plány
(Dříve územní plány vyšších územních celků)
Tyto dokumenty stanoví základní koncepci udržitelného
rozvoje území, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a
prostorového uspořádání“.
Vzhledem k jasně zakotveným procesům a závaznosti mají
větší usměrňovací sílu než strategické dokumenty.
Hlavním územně plánovacím dokumentem na národní úrovni
je Politika územního rozvoje ČR
43 Regionální rozvoj a praxe
Strategické dokumenty na obecní úrovni (podrobněji v přednášce 2.3)
Rozvojové strategie, programy, plány obcí –
komplexní charakter, různorodé pojetí a úroveň, existují
spíše ve větších obcích.
Strategické dokumenty svazků obcí – typické pro
menší obce, finanční dosažitelnost, podpora spolupráce,
nejrozšířenější druh koncepce na lokální úrovni.
Integrované plány rozvoje měst
Strategické plány Leader jako stěžejní dokument
místních akčních skupin (MAS).
44 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
23
Strategické dokumenty svazků obcí
Nejčastěji „Strategie rozvoje ….“
Nalezení a vysvětlení příčin vývoje i současné situace
Poznání základních podmínek a předpokladů rozvoje v širších souvislostech
Vyjasnění si společných zájmů, vizí a cílů spolupracujících obcí
Základ pro spolupráci při řešení problémů, na něž síly jednotlivých obcí nestačí
Existující metodické materiálů k jejich zpracování:
Metodická příručka pro zpracování strategických rozvojových dokumentů mikroregionů. Zpracoval Ústav územního rozvoje, Brno (dostupné na www.uur.cz)
Metodika tvorby lokálních rozvojových strategií. Zpracovala Regionální rozvojová agentura Ústeckého kraje, 2006. (Dostupné z http://brouk.kr-ustecky.cz/soubory/450018/metodika%5Flrs.pdf)
Perlín, R., Bičík, I.: Strategický plán mikroregionu metodická příručka pro zájemce o strategické plánování ve venkovských mikroregionech a obcích. Praha: Př.F UK, 2006. 45
Problémy strategického plánování
Nejednotná terminologie
V praxi chybné a nelogické postupy
Řada nevyřešených metodických otázek
(hierarchizace, vazby, aktualizace, vyhodnocování)
Deformace zaměření dokumentů možnostmi
financování z fondů EU
Nedostatečná provázanost mezi strategickým a
finančním plánováním
Problém transparentnosti a zapojení aktérů
46 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
24
JAK MÁ VYPADAT KONCEPČNÍ
DOKUMENT?
Jeden strategický dokument tvořený hierarchicky odstupňovanými a vzájemně provázanými částmi.
Analytická část – průběžná aktualizace
Návrhová část
Strategická část („kam jdeme“)
Programová část („jak jdeme“)
Projektová část – akční plán („co děláme“)
Roste frekvence aktualizace
Implementační část – způsob realizace, monitoringu, aktualizace a financování (projektová část může být rovněž zařazena až v implementační části)
Transparentní způsob tvorby se zapojením všech aktérů
Podoby jednotlivých části se odvíjí od charakteristik nositele.
47 Regionální rozvoj a praxe
Studijní materiály k tématu
Povinné (dostupné na www.garep.cz)
Binek, J., Galvasová, I. Monitoring a evaluace jako
součást procesu strategického plánování – Pohled na
lokální a regionální úroveň. Sborník z konference
Monitoring – evaluace – zefektivňování managementu
rozvoje venkova. Olomouc 19. – 20. 10. 2009
Doporučené
WOKOUN, R., MATES, P.: Management regionální
politiky a reforma veřejné správy. 1. vyd. Praha: Linde,
2006. 351 s.
48 Regionální rozvoj a praxe
19.2.2014
25
Děkuji za pozornost.
Ing. Jan Binek, Ph.D.
Prezentace bude k dispozici na:
http://www.regionalnirozvoj.cz/index.php/vyuka.html