Diccionario de

Derecho administrativo

y burocrático

Diccionario de

Derecho administrativo y burocrático

Rafael I. Martínez MoralesUniversidad Nacional Autónoma de México

Diccionarios jurídicos

1

1 Antonio Caso 142, Col. San Rafael,

Delegación Cuauhtémoc, C.P. 06470, México, D.F. Tel.: 5592 4277, Fax: 5705 3738, e-mail: oxford@oup.com.mx

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DICCIONARIO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y BUROCRÁTICO

Todos los derechos reservados © 2008, respecto a la primera edición por Rafael I. Martínez Morales

Ninguna parte de esta publicación puede reproducirse, almacenarse en un sistema de recuperación o transmitirse, en ninguna forma ni por ningún medio,

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Miembro de la Cámara Nacional de la Industria Editorial Mexicana, registro número 723.

ISBN 978-970-613-927-6

Impreso en México Junio de 2008

En la composición de esta obra, realizada por Erika Salazar Negrete

Av. Clavería 172- 3 Col. Clavería, México, D. F., se usaron tipos Times regular (10/12 pts.) y Times bold (20/24 pts.).

Se terminó de imprimir en el mes de junio de 2008 en Acabados Editoriales Incorporados, S.A. de C.V.,

Calle Arroz Núm.226, Col. Santa Isabel Industrial, 09820, México, D.F., sobre papel Bond Editor Alta Opacidad de 65 g

El tiraje fue de 2 000 ejemplares.

ParaPedro

Abelardo Rafael

Eduardo Rodolfo

Eugenia Salvador

Irma Sergio

Jesús Sheila

MarioVerónica

y también

MinervaRaúlRogelio

… todos Martínez

Este Diccionario de derecho administrativo y burocrático es el resultado de dos ediciones de nues-tros Diccionario de derecho burocrático y Diccionario de derecho administrativo, publicadas bajo el sello de Oxford Univesity Press y Harla; no se trata de una simple suma de los vocablos conte-nidos en uno y otro de esos libros, sino que se ha ampliado, actualizado y enriquecido la información de ellos, modernizando lo que era necesario.

Nunca resultará excesivo destacar la importancia y cotidianidad de estas ramas de la ciencia del derecho, que se han vuelto más comunes en nuestro tiempo cuando el gobernado, a pesar, o quizá por ello, de la globalización, adelgazamiento del Estado y neoliberalismo, se halla inmerso en un mundo regulado por todas las variantes de ordenamientos jurídicos que emiten los órganos y orga-nismos del poder público y que van dirigidos principalmente a los particulares y a la actividad de los funcionarios o servidores públicos.

Dada la lamentable y renovada confusión terminológica en ambas disciplinas del derecho, se acentúa la necesidad práctica y teórica de precisar y delimitar muchos de los conceptos, para así estar en posibilidad de exigir a la administración pública o poder ejecutivo se conduzca dentro de un marco legal adecuado y vigente, por un lado, y por otro, que los trabajadores del Estado, de cualquier área o categoría, tengan los elementos necesarios para ejercer sus facultades de manera idónea. Bástenos señalar, a propósito de las fallas terminológicas y a guisa de ejemplos, servicio público, acuerdo y función pública.

Teniendo como base la buena acogida que entre los especialistas tuvieron las ediciones anterio-res, estimamos que esta obra será de interés y utilidad a postulantes, servidores públicos, funciona-rios judiciales, contadores, economistas, licenciados en administración, notarios, estudiantes y toda persona interesada en las vertientes más extensas del derecho, entendido éste como conjunto de normas o como ciencia.

Hemos desarrollado cada vocablo de manera lo más completa posible, evitando disgregar dema-siado su información. Al final de cada voz o entrada, el lector hallará, en la mayoría de los casos, una lista de publicaciones en la que podrá ampliar la información presentada en la voz; esa relación de obras, también es, en su caso, el reconocimiento de la fuente documental que se utilizó.

En las ediciones precedentes hicimos emotiva mención, y ahora la repetimos, a Rafael Martínez Esquivel (n. 1842), Rafael Martínez Pérez (n. 1872), Rafael Martínez Fuentes (n. 1907) y Rafael Martínez Carlock (n. 1984).

Un reconocimiento al entusiasta apoyo de Ana Yeli Ávila Gómez, Hilda Cisneros Cruces y Jorge Garduño Eslava.

El autorCoyoacán, Anáhuac

Proemio

art. (s) artículo, artículoscap. (s) capítulo, capítuloscfr. confrontar con, confróntese conCol. Coleccióncomp. (s) compilador, compiladores; compi-

lado porcoord. (s) coordinador, coordinadores; coordi-

nado pordir. (s) director, directores; dirigido pored. (s) edición; editor, editores; editado poret al. et alii: y otros, y colaboradoresfig. (s) figura, figurasfracc. (s) fracción, fraccionesfrag. (s) fragmento, fragmentosinc. (s) inciso, incisosinéd. inédito; no editado, no impreso, no

publicadoinfra (adverbio latino que remite a un con-

tenido anotado posteriormente) adelante, abajo, después

loc. cit. loco citatio: en el lugar citadonúm. (s) número, númerosnum. (s) numeral, numeralesop. cit. opus citatio: obra citadap. pp. página, páginaspárr. (s) párrafo, párrafosprgf. (s) parágrafo, parágrafosreimp. reimpresión, reimpreso porrev. revisado pors. ss. siguiente, siguientess.d. sin data: sin fecha, sin dato de casa edito-

ra o de lugar de publicaciónsecc. (s) sección, seccionessupra (adverbio latino que remite a un conteni-

do anotado anteriormente) atrás, arriba, antes t. (s) tomo, tomostít. (s) título, títulostrad. (s) traductor, traductores; traducido porvol. (s) volumen, volúmenes

BDE, J. Corominas Corominas, Joan, Breve diccionario etimológico de la lengua caste-llana, 3ª. ed., Gredos, Madrid, 1973

CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

DEM, Alonso Alonso, Martín, Diccionario del español moderno, 6ª. ed., Aguilar, Madrid, 1979

D.F. Distrito Federal DO Diario Oficial de la FederaciónDRAE Diccionario de la Real Academia Es-

pañola; Diccionario de la lengua española, 19ª. ed., Madrid, 1970

FSTE Federación de Sindicatos de Traba-jadores al Servicio del Estado

LISSSTE Ley del Instituto de Seguridad de Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

LFRSP Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos

LFTSE Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamento del Aparta-do B del Artículo 123 Constitucional

LOAPF Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

SNC Sociedad Nacional de CréditoUNAM Universidad Nacional Autónoma de

México

Abreviaturas y siglas

Diccionario de

Derecho administrativo y burocrático

Abandono de empleo Abstenerse de cumplir con el desempeño de la actividad que el nombramiento señala al servidor público, sin que exista causa que justifique tal omisión, y es motivo para dar por terminada la relación laboral sin responsabilidad para el Estado.

La ley burocrática no indica qué tiempo ha de durar la omisión para que se estime como “abandono”; así, en cada caso debe de-cidirse si la abstención duró lo suficiente para afectar seriamente las tareas encomen-dadas al trabajador, sin importar si fue por horas o días sino la índole de las labores y las consecuencias (efectivas o potenciales) de su interrupción.

ABANDONO DE EMPLEO DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. REQUISITOS PARA QUE SE CONFIGURE. Si bien en cuanto al con-cepto abandono, la fracción I del artículo 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado prevé dos hipótesis que pue-den dar lugar a la terminación de la relación laboral sin responsabilidad para los titulares, como son el abandono de empleo y el aban-dono o repetida falta injustificada a las labores técnicas relativas a las funciones que en la misma se especifican; lo cierto es que, por lo que respecta a la primera, para que las inasis-tencias al trabajo puedan constituirla cuando la ausencia no es permanente o definitiva

ausencia ésta que es a la que corresponde el concepto ortodoxo del abandono de empleo, que es diferente al previsto en esta fracción, se requiere que el número de faltas que tipifi-que tal abandono se encuentre regulado en las condiciones generales de trabajo de la entidad burocrática correspondiente; en tanto que para configurar la segunda es necesa-rio que se pruebe el incumplimiento por aban-dono o repetida falta injustificada a las labores técnicas relativas al funcionamiento de maqui-naria o equipo, o a la atención de personas, que pongan en peligro los bienes o que cau-sen la suspensión o la deficiencia de un servi-cio, o que ponga en peligro la salud o vida de las personas, en los términos que señalen los reglamentos de trabajo aplicables a la depen-dencia respectiva, cuenta habida de que en esta hipótesis el elemento constitutivo del abandono sería el perjuicio concreto que se ocasiona, aun cuando la separación de la función sea momentánea (Registro 201,555).

Abuso de poder Actuación de algún servidor público que excede los límites que el orden jurídico le fija para el ejercicio de la función pública a su cargo con ello se cae en total arbitrariedad e ilegalidad. (Véase Desvío de poder.)

Accidente de trabajo Cualquier lesión orgánica del servidor público visible o no, permanente

o transitoria, o la muerte, producida por la acción repentina de un hecho exterior que pueda ser medido y que sobrevenga durante la jornada laboral, en el desempeño de ésta o como consecuencia de la misma.

Los accidentes que se produzcan al trasla-darse el servidor público de su domicilio al lugar de su actividad laboral, y viceversa, serán considerados, para todos los efectos legales, accidentes de trabajo.

Acta administrativa Escrito que se elabora en el sector público para sentar prueba de hechos determinados o actos que pueden trascender la relación laboral o las responsa-bilidades de los empleados, trabajadores o funcionarios. Su correcta elaboración es de-terminante si a ella hubiera de seguir algún procedimiento o proceso jurídicos. Es base de la acción si se pretende cesar a alguna persona. En las condiciones generales de trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédi-to Público, se señala lo siguiente respecto a esta voz:

El jefe del trabajador, con el asesoramiento del personal que corresponda, levantará el acta administrativa, girará los citatorios correspon-dientes al trabajador y a la representación sindical, fijando el objeto de la diligencia, fe-cha, hora y lugar determinados para su celebra-ción. La citación se hará cuando menos con dos días de anticipación a la fecha señalada, salvo que los hechos a constar merezcan la inmediata celebración de la diligencia. En ella deberán intervenir los testigos de cargo a quienes les consten los hechos o que proporcionen datos o informes relativos a las irregularidades atri-buibles al trabajador, así como los testigos de descargo que él proponga y dos testigos de asis-tencia.

El acta contendrá la expresión de la diligen-cia que consigna; fecha, hora y lugar; nombre y puesto del jefe del trabajador que la levanta; nombre y puesto del servidor público, y cuando

rinda su declaración sus datos generales; los de los testigos de cargo y descargo, y sus do-micilios; las declaraciones a preguntas y res-puestas de las autoridades, del interesado o de la representación sindical; los datos de los testigos de asistencia y, en su caso, el puesto que ocupen.

Se hará previamente una relación pormenori-zada de los datos y demás pruebas que existan en relación con los hechos imputados al trabaja-dor; en caso de que se agreguen documentos, éstos se harán constar, así como las manifesta-ciones que expongan el interesado y el represen-tante sindical. Las declaraciones de quienes intervengan en las actas se manifestarán previo exhorto de conducirse con verdad y con plena libertad, y se asentarán con la mayor fidelidad posible. Al finalizar la diligencia, el acta será firmada por las personas que intervinieron, se entregará copia de la misma al trabajador y a la representación sindical y se recabará el acuse de recibo.

La inasistencia del trabajador o de la repre-sentación sindical debidamente notificados no suspende la diligencia; en su caso, deberá cons-tar en el acta esa circunstancia, agregándole los acuses de recibo del citatorio que les fue entre-gado.

En el supuesto de que el empleado no se presente a la actuación y justifique a criterio de la secretaría la causa que motivó su inasistencia, podrá ser citado de nuevo.

Una vez concluida el acta administrativa, se enviará, junto con todas las pruebas que se hu-bieren aportado al área jurídica de la secretaría, a fin de que proceda de acuerdo con sus faculta-des. El resultado o determinación a que se hu-biere llegado se hará del conocimiento de la dirección general de personal, de la unidad ad-ministrativa de adscripción, del jefe del trabaja-dor y de éste.

Actividad administrativa Además de su aspec-to estructural u orgánico, la administración pública tiene uno dinámico, o sea, realiza una actividad encaminada a efectuar deter-minadas tareas.

2 Acta administrativa

Es conveniente recordar que el Estado busca alcanzar fines específicos para cuya consecución se reserva ciertas atribuciones; se pueden requerir tres funciones (legislati-va, administrativa y jurisdiccional) para cumplir con tales atribuciones. Así, el orden jurídico le asigna tareas concretas a los dis-tintos órganos creados por él mismo (les confiere competencia a los entes públicos), y faculta a determinados funcionarios para ac-tuar en uno u otro sentido.

El derecho administrativo no sólo regula la estructura de los entes dependientes del poder ejecutivo, sino que también, y de ma-nera fundamental, se encarga de las activi-dades o tareas que realizan esos órganos. Dichas tareas, o aspecto dinámico de la ad-ministración pública, se encuadran en los conceptos de fines, atribuciones, funciones, competencia y facultades.

La actividad de la administración pública está encaminada a alcanzar los fines estatales mediante la realización de la función admi-nistrativa que corresponda a las atribuciones que el poder público se haya reservado con-forme al orden jurídico. Para ello se sirve de los actos de un determinado órgano compe-tente y del desempeño de labores de un ser-vidor público facultado para ello.

Así, la administración pública se encarga, por ejemplo, de asegurar la vida en sociedad (finalidad del Estado); preservar el ambiente (atribución); aplicar la legislación relativa al equilibrio ecológico (función administrati-va), y sancionar una violación a la ley de la materia (competencia de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente); esto úl-timo mediante servidores públicos que deci-den, firman y notifican la sanción (están facultados para ello por la legislación). Ade-más, la previa creación de la ley es función legislativa; co nocer y resolver la impugna-ción a esa sanción por parte del particular

afectado ante el órgano judicial, es función jurisdiccional.

Sectores a los que se orienta. El Estado, y concretamente la administración pública, fue interviniendo cada vez más en aspectos de la vida social, en la misma medida que ésta evolucionaba y aumentaba en complejidad. El desarrollo demográfico, cultural, econó-mico y técnico trajo aparejada la necesidad de una regulación jurídica en nuevos campos, con el consiguiente control y participación del poder público. Así, el Estado policía se trans-formó en Estado social de derecho y de ahí, bajo influencias neoliberales, a un Estado que, sin dejar el monopolio del poder y de la fuerza institucionalizada, abandona casi por comple-to su actividad industrial y comercial, pero no la regulación de las mismas.

De 1971 a 1982 la actividad de la admi-nistración pública mexicana se extendió sig-nificativamente a renglones que abandonaban los particulares a los que concurrían de ma-nera insuficiente (textiles, turismo, industria metalmecánica, etc.). A esa expansión, debi-do a otras orientaciones políticas, sigue una contracción (1983 a 2006), lo que redujo el número de empresas públicas de 1154 a 200, aproximadamente. En la polémica acerca de esta intervención estatal y su posterior aleja-miento, convendría recordar que nuestro país no ha resuelto sus problemas fundamen-tales, aún hay población que sufre graves carencias, y que se enfrenta a necesidades vitales mínimas por satisfacer (alimentación, vivienda, vestido, salud y educación).

En cuanto a los sectores a los que se orienta la administración pública, se indican algunos que abarcan prácticamente todos los ámbitos de la sociedad.

Cabe señalar que esos sectores o campos de actividad de los órganos administrativos no corresponden a la sectorización como

Actividad administrativa 3

forma de tutela o control de los entes paraes-tatales.

Tradicionalmente, se considera que los campos que abarca la administración pública son la policía, los servicios públicos, el fomento y la actividad industrial y comer-cial del Estado. Otros autores, con base en la idea del orden público (véase), estiman que tales renglones de las tareas del poder ejecutivo y sus dependencias son la seguri-dad, tranquilidad, salubridad, educación y alimentación del pueblo.

A partir de las atribuciones que el Estado mexicano tiene, en seguida se enumeran los aspectos principales de la vida social a los cua-les se orienta la actividad pública realizada como función administrativa:

1. Abasto. 2. Agricultura, ganadería y pesca. 3. Asistencia social. 4. Bienes del Estado. 5. Comercio interior y exterior. 6. Cultura. 7. Demografía. 8. Deportes. 9. Economía.10. Educación.11. Elecciones para cargos públicos.12. Empresas públicas.13. Energéticos.14. Estadística.15. Finanzas públicas.16. Fomento de industria y comercio pri-

vados.17. Fuerzas armadas. 18. Minería.19. Planeación económica.20. Procuración de justicia.21. Protección a la infancia y vejez.22. Protección a la propiedad intelectual.23. Protección al consumidor.24. Protección del ambiente.

25. Recreación.26. Recursos forestales. 27. Recursos hidráulicos.28. Relaciones Estado-servidores públi-

cos.29. Relaciones exteriores.30. Salubridad pública.31. Seguridad pública.32. Seguridad social.33. Servicios públicos (en especial co-

municaciones).34. Tenencia de la tierra.35. Turismo.36. Urbanismo.37. Vigilancia de instituciones financie-

ras.38. Vigilancia de la actividad de derecho

público de los gobernados.39. Vivienda.

La actividad administrativa se realiza a tra-vés de actos jurídicos y de actos u operacio-nes materiales.

Acto administrativo Acto: obrar, activar, fácil de mover (Joan Corominas). Es, junto con las formas de organización administrativa, el núcleo conceptual del derecho administrati-vo; de ahí la importancia que reviste su ade-cuada delimitación. La mayoría de los tratadistas aportan su propia definición del acto administrativo con la idea de innovar, pero no siempre lo logran.

No es posible englobar en un solo con-cepto la variedad de tareas que realiza el poder público por medio de sus órganos ad-ministrativos, o los actos de naturaleza admi-nistrativa de los tres poderes.

La dificultad para conceptualizar el acto administrativo proviene de dos fuentes: la gran producción doctrinal y la diversidad de actos que lleva a cabo el poder ejecutivo. En cuanto al origen de esa expresión, suele

4 Acto administrativo

ubicarse en la legislación francesa de fines del siglo XVIII y en los estudios que al res-pecto se inician en los primeros años del si-glo XIX.

Se puede calificar como acto administra-tivo toda actividad o función administrativa. Pero dado que ésta se realiza mediante actos jurídicos unilaterales, contratos, operaciones materiales, reglamentos y otras disposicio-nes de índole general, su delimitación con-ceptual no resulta sencilla.

Los doctrinarios coinciden en que el acto administrativo es una declaración de volun-tad de un órgano público que produce efectos jurídicos; pero como esta noción comprende-ría los actos de cualquiera de las tres funcio-nes estatales, la polémica subsiste.

Si se parte de esa misma idea y se agrega que sus efectos son subjetivos, se excluyen los reglamentos, pero se abarcaría el acto jurisdiccional, lo que hace parecer necesario que se tome en cuenta al ente emisor (crite-rio orgánico) para delimitar la noción de acto administrativo.

Características. Como notas preliminares a un concepto de acto administrativo se han de mencionar las siguientes:

a) Es un acto jurídico.b) Es de derecho público.c) Lo emite la administración pública o

algún otro órgano estatal en ejercicio de la función administrativa.

d) Persigue, de manera directa o indirec-ta, mediata o inmediata, el interés pú-blico.

Concepto. De la enorme y brillante produc-ción doctrinal relativa al tema que nos ocu-pa, seleccionamos cuatro conceptos de acto administrativo.

Toda declaración jurídica unilateral y ejecuti-va, en virtud de la cual la administración tiende

a crear, reconocer, modificar o extinguir situa-ciones jurídicas subjetivas.

Recaredo Fernández de Velasco

La declaración de voluntad, de juicio, de cono-cimiento o deseo realizada por la administra-ción en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.

Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández

La anterior definición es similar a la que aportó Guido Zanobini.

Es una declaración concreta y unilateral de vo-luntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa.

Manuel M. Diez

Decisión, general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus propias fun-ciones sobre derechos, deberes e intereses de las entidades administrativas o de los par-ticulares respecto de ellos.

Rafael Bielsa

Sin pretender prolongar la lista de conceptos de acto administrativo, con fines meramente explicativos consideramos que éste es la de-claración unilateral de la administración pública que produce consecuencias subjeti-vas de derecho.

El concepto anterior implica excluir de la categoría de acto administrativo la actividad reglamentaria, puesto que se habla de conse-cuencias subjetivas. Tampoco comprende los contratos que celebre la administración, ya que se señala que es una declaración unilate-ral. De igual manera, no abarca los actos de esencia extrajurídica (operaciones materia-les) ni los hechos jurídicos.

En aras de la sencillez y claridad, los con-ceptos adoptados siguen un criterio orgánico y formal en su configuración, soslayando en

Acto administrativo 5

gran medida el punto de vista material. (Véa-se Elementos del acto administrativo.)

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, 6a. ed., t. II, La Ley, Buenos Aires, 1964.Cazorla Prieto, Luis María, Temas de derecho administrativo, Ministerio de Hacienda, Ma-drid, 1978.Diez, Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Ai-res, 1961.Fernández de Velasco, Recaredo, El acto admi-nistrativo, Revista de Derecho Privado, Madrid, 1929.Fiorini, Bartolomé A., Teoría jurídica del acto administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1969.García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, 2a. ed., t. I, Civitas, Madrid, 1978.González Navarro, Francisco, El procedimiento administrativo español en la doctrina científica, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1972.Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-tivo, vol. I., Arayú, Buenos Aires, 1954.

Acto condición Cuando se indica en qué con-siste la función administrativa, se señalan como elementos importantes de ella los actos condición. Éstos existen cuando un sujeto se ubica en una situación prevista en la ley, y por tal hecho se lleva a cabo su aplicación.

Expliquemos lo anterior con el concur-so de las opiniones emitidas por algunos autores.

Resulta que en muchas ocasiones la norma jurídica no es aplicable de pleno derecho a un caso individual; para que lo sea es necesaria la verificación de un acto jurídico intermedia-rio. Este acto produce una modificación en el orden jurídico, puesto que por su realización el individuo se ve colocado dentro de la regla general.

Gabino Fraga

Se consideran actos condición:

Los que tienen por objeto colocar a una per-sona en una situación jurídica general pre-existente. La situación jurídica general existe desde antes y con prescindencia del acto condición: pero éste la hace aplicable al inte-resado.

Enrique Sayagués Laso

El ejemplo típico de acto condición es el nombramiento de un servidor público.

Bibliografía: véase en Funciones del Estado.

Acto creador de situación jurídica general Puede ser de índole legislativa (la ley), ad-ministrativa (el reglamento, ciertos decretos y circulares) o jurisdiccional (la jurispru-dencia, con las modalidades y limitaciones que la ley prevea). Este tipo de actos son normas generales, que no se dirigen a un individuo en particular y que pretenden permanencia.

Acto creador de situación jurídica particular o concreta (Terminología que se debe a Gas-ton Jèze.) Resulta ser lo contrario del acto creador de situación jurídica general. El acto que crea situaciones jurídicas particula-res es emitido comúnmente por los particu-lares (contratos, policitación, gestión de negocios) o por la administración pública (expropiación, otorgamiento de una licencia, expedición de una cédula profesional). Des-de luego, no abarca a la generalidad de la población. Al ser producido por la voluntad del sujeto emisor, no pretende crear derecho (normas jurídicas), sino situaciones jurídicas individuales, particularizadas.

Este tipo de actos también pueden ser emitidos por el órgano legislativo o parla-mentario, por ejemplo, autorizar la aceptación y uso de una condecoración extranjera, el

6 Acto condición

permiso para prestar servicios al gobierno de otro país, etcétera.

Acto de gobierno Manifestación de naturaleza política que realiza la administración públi-ca, la cual no puede ser atacada por la vía jurisdiccional.

La idea de acto de gobierno surge de la concepción de un poder ejecutivo con dos campos de actividad: el administrativo y el político; el primero regulado casi totalmente por el derecho, en tanto que el segundo es de índole extranormativa, y los actos relativos son discrecionales.

Según Roberto Ríos Elizondo, el acto de gobierno “no posee una categoría jurídica propia, distinta de la del acto administrati-vo, y ello es debido a ser de igual naturale-za”, o sea, que no es sino una modalidad de éste.

Como actos de gobierno se citan la convo-catoria a sesiones extraordinarias del congre-so de la unión, la suspensión de garantías, las relaciones exteriores y el indulto.

Existe una intensa polémica sobre el acto de gobierno y cómo diferenciarlo del acto ad-ministrativo.

Al parecer, los tratadistas de derecho ad-ministrativo se pueden clasificar en dos gru-pos: los que admiten la existencia del acto de gobierno como categoría jurídica indepen-diente y los que niegan tal figura autónoma del acto administrativo, que son los más nu-merosos.

Bibliografía: véase en Funciones del Estado.

Acto jurídico Manifestación de voluntad que produce consecuencias de derecho (crea, reconoce, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones). Su análisis deta-llado corresponde a la introducción al estu-dio del derecho o teoría del derecho.

Antes de entrar en el estudio del acto administrativo, se señalan las distintas ca-tegorías de actos jurídicos. Algunas de ellas tienen importancia para la manera de desem-peñar las funciones estatales y otras son un preámbulo del citado acto administrativo.

Clasificación:• unilateral• bilateral• colegiado• colectivo• unión

Acto material Aunque la administración públi-ca está totalmente sometida al derecho (Jean Rivero), tanto en su organización como en su actuar, no todas las tareas que realiza son actos de naturaleza jurídica, sino que tam-bién existen operaciones materiales de con-tenido metajurídico.

La doctrina suele hacer hincapié en que existen elementos extranormativos en la fun-ción administrativa, cuya importancia no puede soslayarse; entonces se trata de actos u operaciones materiales, generalmente de carácter técnico, que influyen en forma decisiva en la marcha de la administración pública.

Acerca de esta cuestión, Enrique Saya-gués Laso dice:

Operaciones materiales. A diferencia de las otras funciones jurídicas estatales, que se agotan con la sola formulación de actos jurídicos, la función administrativa requiere en múltiples aspectos el accionamiento material de los ór-ganos de administración. Este elemento de ejecución es fundamental en la función adminis-trativa.

Según opinión de Guido Zanobini, los si-guientes casos no tienen trascendencia en el campo del derecho:

Acto material 7

a) Las actividades meramente de hecho y jurídicamente irrelevantes, como las audiencias de los ministros y de otras autoridades; las manifestacio-nes con las que las autoridades anun-cian al público importantes sucesos o exhortan a observar una conducta determinada frente a situaciones par-ticulares.

b) Las actividades materiales, técnicas a intelectuales con las que se desenvuel-ven los servicios públicos, como los de comunicación y transporte, de asisten-cia sanitaria, de instrucción y simila-res.

c) Las actividades materiales con las que se da ejecución a disposiciones prece-dentes; si de éstas derivan a veces efectos jurídicos, tales efectos deben remontarse a las disposiciones que tratan de ejecutar.

En términos generales, se puede decir que no son actos administrativos los que se mantie-nen en la esfera jurídica de la administra-ción, sin ocasionar a esta esfera ni a la de los particulares ninguna modificación.

En algunas circunstancias el acto mate-rial, sea de mero hecho, técnico o ejecutivo, puede dar origen a relaciones jurídicas entre la administración y los particulares cuando, excediendo la esfera jurídica de la primera, le irrogan responsabilidad.

En tales casos los citados actos forman parte de los hechos jurídicos no como actos administrativos, sino como actos ilícitos de la administración pública (en especial de los servidores públicos o, en todo caso, del Esta-do como persona moral).

Bibliografía Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ, París, 1978.

Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998.González Uribe, Héctor, Teoría política, 5a. ed., Porrúa, México, 1984.Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da-lloz, París, 1977. Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-tivo, vol. 1, Arayú, Buenos Aires, 1954.

Acto político Es aquel que persigue obtener o conservar el poder. Es emitido por particula-res o por el Estado y puede tener o no impli-caciones jurídicas (asistir a una asamblea de algún partido político; sufragar en elecciones federales, locales o municipales; hacer de-claraciones a la prensa, etcétera). La polémi-ca citada a propósito de los actos de gobierno (véase) se complica con la existencia de esta categoría de acto político. En efecto, no es lo mismo gobierno que política.

Sólo algunos autores diferencian entre acto de gobierno y acto político; la mayoría de ellos utiliza ambos conceptos como sinó-nimos.

Acto público Es el que emiten los órganos de gobierno en ejercicio de la función legislati-va, administrativa o jurisdiccional. Dicho de otra forma, es una manifestación de voluntad de un órgano del Estado, en uso de potesta-des de derecho público.

Es importante tener en cuenta esta espe-cie de actos, en virtud de que el art. 121 de la constitución general los menciona al es-tablecer:

En cada estado de la federación se dará entera fe y crédito a los actos públicos, registros y proce-dimientos judiciales de todos los otros.

Acto unilateral Toda manifestación de volun-tad emitida por una sola persona y que

8 Acto político

produce consecuencias de derecho (crea, modifica, transmite o extingue derechos u obligaciones). Tal es el caso del testamento.

Acto unión Cuando varias personas intervienen en la creación del acto, sus voluntades con-curren a una sola finalidad.

Gabino Fraga dice acerca de esta clase de actos que en ellos:

Las voluntades concurrentes no son indepen-dientes como en el acto colectivo, sino que ellas están ligadas entre sí de manera de dar lugar a una convención; pero sin que ésta llegue a for-mar un contrato, puesto que el efecto jurídico que se produce y que es otro elemento que viene a caracterizar a éste, no es crear una situación jurídica individual, sino simplemente hacer apli-cable a un caso concreto una situación jurídica general creada de antemano.

El mismo autor propone como ejemplo el nombramiento de un empleado público.

Actos bilaterales “Aquellos que para su forma-ción requieren dos o más voluntades que buscan efectos jurídicos diversos entre sí.” (Ernesto Gutiérrez y González I.) Suelen ci-tarse, a título de ejemplo de esta categoría, los contratos de arrendamiento, los de obra pública, etcétera.

Actos colectivos En ellos, para la consecución de un fin, se requiere la intervención de los integrantes de una comunidad cuya voluntad se manifiesta con independencia; por ejem-plo, el contrato colectivo de trabajo o los procesos electorales.

Actos colegiados Pueden considerarse dentro de esta categoría las decisiones de cuerpos integrados por varios individuos, las cuales, al exteriorizarse, aparecen como la voluntad común del ente emisor. Ejemplo: una ley o

una sentencia del tribunal colegiado de cir-cuito.

Actos jurisdiccionales Los que resuelven una controversia entre partes calificadas, o los que se refieren a las diversas etapas de la solución del conflicto. El Estado los emite en ejercicio de la función jurisdiccional.

Dado que tanto la función administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante la aplicación de la ley, resulta necesario dife-renciarlas.

Respecto de la función legislativa no existe mayor problema, ya que consiste bási-camente en la creación de disposiciones de carácter general (leyes).

La corriente doctrinaria y política que sostiene la similitud real entre actos adminis-trativos y jurisdiccionales (ejecutar la ley, aplicarla a casos concretos) ha llevado a ex-cesos de concentración de poder, al hacer depender (en algunos países) a los órganos judiciales del poder ejecutivo, o al incorpo-rar al ámbito de la administración pública tareas jurisdiccionales. Esto, además de ir en contra de la teoría y necesidad de repartir el poder entre diversos órganos estatales, pro-voca un monopolio totalmente antidemocrá-tico de facultades en el ejecutivo.

No se trata aquí de estudiar exhaustiva-mente los actos administrativo y jurisdiccio-nal; señalaremos sólo algunas notas distintivas de ambos.

Si bien tanto la función administrativa como la jurisdiccional se realizan mediante actos jurídicos que implican ejecutar la ley o aplicarla a un caso concreto, la primera se hace de manera continua y permanente, y la segunda requiere que una persona plantee un conflicto por resolver.

Orgánicamente, el acto administrativo será producido por los entes del poder ejecutivo; el jurisdiccional saldrá de alguna dependen-cia del poder judicial.

Actos jurisdiccionales 9

El acto administrativo persigue, de mane-ra mediata o inmediata, directa o indirecta, el beneficio colectivo o interés público; por su parte, el acto jurisdiccional tiene por objeto resolver una controversia que ha sido plan-teada, o emitir una declaración en favor de un individuo determinado.

La mayor parte de los casos que se plan-tean ante los tribunales (órganos jurisdiccio-nales) son conflictos de intereses entre particulares o la necesidad de proteger los derechos de los gobernados frente a alguna autoridad. Por su lado, el acto administrativo se produce para la consecución de finalida-des de naturaleza colectiva o para permitir que el Estado alcance fines de carácter mate-rial o cultural, aunque también va dirigido usualmente a personas concretas (un permi-so, cobro de impuestos, una concesión, la expropiación).

Se considera acto jurisdiccional:

La tarea propia de juzgamiento, que para resolver los conflictos de intereses que tie-nen efectos jurídicos, realizan los titulares del poder judicial... El quehacer jurisdiccional supone una fórmula de arreglo de las contro-versias de intereses jurídicos sometidos a una autoridad competente (seleccionado como órgano capaz entre varios juzgados y tribunales).

Fernando Flores García

Acuerdo Resolución que se toma en los tribu-nales, comunidades o juntas; en otro sentido: resolución premeditada de una sola persona (DRAE).

Semánticamente, es la coincidencia de dos o más personas en el tratamiento o inter-pretación que ha de darse a un asunto; armo-nía respecto a una cuestión. También se entiende como resolución tomada en común por varios individuos; decisión meditada de una persona, o como pacto, convenio, tratado,

deliberación y conclusión acerca de un de-terminado planteamiento.

Como se observa, la palabra acuerdo tiene múltiples connotaciones. También en lo jurídico es posible hablar de diversos alcances: acuerdo internacional, judicial, laboral, etc.; es decir, el concepto es am-plio per se. En el ámbito del derecho admi-nistrativo se entiende de las siguientes maneras:

a) La decisión de un servidor público.b) El acto ejecutivo emitido por un cuer-

po colegiado de funcionarios.c) La resolución de un superior jerárqui-

co respecto a un asunto presentado por su inferior.

d) El instrumento para la creación de en-tes administrativos, su modificación, extinción, venta o transferencia.

Para delimitar el alcance del vocablo acuer-do en nuestra práctica jurídico administrati-va, proponemos conceptuarlo como la orden dictada por el superior al inferior jerár-quico, conforme a una decisión tomada indi-vidual o colegiadamente.

Bibliografía: véase en Circular.

Acuerdo de destino Acto administrativo secre-tarial para modificar la posesión de un bien de dominio público.

Si un bien va a ser incorporado o desin-corporado del dominio público, o cuando sin salir de él cambiará de usuario, se requiere para ello un acto administrativo llamado acuerdo administrativo de destino.

Los requisitos del acuerdo de destino son los siguientes:

1. Que sea emitido por el secretario de esta-do facultado.

10 Acuerdo

2. Que sea inscrito en el registro público de la propiedad federal.

3. Que sea publicado en el Diario Oficial. 4. Que esté fundado y motivado correcta-

mente. 5. Que se indique claramente la justifica-

ción para que el bien salga del dominio público, pase a formar parte de él o cam-bie de usuario sin perder tal calidad.

Este acuerdo y su debida publicidad, además de servir de base para el correspondiente cambio, tienen por finalidad que los particu-lares sean informados acerca del manejo de estos bienes que les son valiosos, para que de esta manera opere el control social ante posibles abusos en la administración del pa-trimonio común.

Algunas reglas acerca del acuerdo de des-tino, que contiene la Ley General de Bienes Nacionales de 2004, son:

1. Corresponde a la Secretaría de la Función Pública:a) Declarar, cuando ello sea preciso, que

un bien determinado está sujeto al régimen de dominio público de la fe-deración, por estar comprendido en algunas de las disposiciones de la ley.

b) Emitir el acuerdo administrativo de destino de inmuebles federales, con excepción de las playas marítimas, la zona federal marítimo terrestre y los terrenos ganados al mar.

c) Emitir acuerdo administrativo por el que se desincorporen del régimen de dominio público de la federación y se autorice la enajenación de inmuebles federales, con excepción de los terre-nos nacionales y demasías, así como los terrenos ganados al mar.

d) Emitir el acuerdo administrativo por el que se desincorporen del régimen de

dominio público de la federación los inmuebles propiedad de los organismos descentralizados, para su enajenación.

2. Habrán de inscribirse en el registro públi-co de la propiedad federal:a) Los títulos por los cuales se adquiera,

transmita, modifique o extinga el do-minio, la posesión y los demás derechos reales pertenecientes a la federación, a las entidades y a las instituciones de carácter federal con personalidad jurí-dica y patrimonio propios a las que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos les otorga auto-nomía, incluyendo los contratos de arrendamiento financiero, así como los actos por los que se autoricen dichas operaciones.

b) Las declaratorias por las que se deter-mine que un inmueble forma parte del patrimonio de la federación.

c) Las declaratorias por las que se de-termine que un bien está sujeto al régimen de dominio público de la fe-deración.

d) Las declaratorias de supresión de zo-nas federales y los acuerdos adminis-trativos que desincorporen inmuebles sujetos al régimen de dominio público de la federación y autoricen la enajena-ción de las zonas federales suprimidas y de los terrenos ganados al mar, a los ríos, lagos, lagunas, esteros y demás corrientes de aguas nacionales.

e) Los acuerdos administrativos que des-tinen inmuebles federales.

f) Los acuerdos administrativos por los que los inmuebles federales se fusio-nen o subdividan.

g) Los acuerdos administrativos que desin-corporen inmuebles del régimen de dominio público de la federación y autoricen su enajenación.

Acuerdo de destino 11

3. Los inmuebles federales prioritariamente se destinarán al servicio de las institu-ciones públicas, mediante acuerdo admi-nistrativo, en el que se especificará la institución destinataria y el uso autoriza-do. Se podrá destinar un mismo inmue-ble federal para el servicio de distintas instituciones públicas, siempre que con ello se cumplan los requerimientos de dichas instituciones y se permita un uso adecuado del bien por parte de las mismas.

Los usos que se den a los inmuebles federales y de las entidades deberán ser compatibles con los previstos en las dis-posiciones en materia de desarrollo urba-no de la localidad en que se ubiquen, así como con el valor artístico o histórico que en su caso posean.

4. Corresponde a la Secretaría de la Función Pública emitir el acuerdo administrativo de destino de inmuebles federales con excepción de las áreas de la zona federal marítimo terrestre y de los terrenos gana-dos al mar, en cuyo caso la emisión del acuerdo respectivo corresponderá a la Secretaría de Medio Ambiente y Recur-sos Naturales.

5. La conservación, mantenimiento y vigi-lancia de los inmuebles federales destina-dos quedará a cargo de las instituciones destinatarias, las cuales deberán atender las disposiciones legales y reglamentarias que resulten aplicables.

La Secretaría de la Función Pública o la Secretaría de Medio Ambiente y Re-cursos Naturales, según sea el caso, fo-mentarán el aseguramiento por parte de las destinatarias de los inmuebles fede-rales destinados contra los daños a los que puedan estar sujetos dichos bienes. Para tal efecto, ambas dependencias emi-tirán los lineamientos correspondientes

respecto de los inmuebles federales que sean de su competencia.

6. Para cambiar el uso de los inmuebles destinados, las instituciones destinatarias deberán solicitarlo a la Secretaría de la Función Pública o a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, según corresponda, las que podrán autori-zar el cambio de uso, considerando las razones que para ello se le expongan, así como los aspectos señalados en el artícu-lo 62 de la ley.

7. El destino únicamente confiere a la institu-ción destinataria el derecho de usar el in-mueble destinado en el uso autorizado, pero no transmite la propiedad del mismo, ni otorga derecho real alguno sobre él.

Las instituciones destinatarias no po-drán realizar ningún acto de enajenación sobre los inmuebles destinados. La inob-servancia de esta disposición producirá la nulidad del acto relativo.

8. Las instituciones destinatarias podrán asignar y reasignar entre sus unidades administrativas y órganos desconcentra-dos, los espacios de los inmuebles que le hubiesen sido destinados, siempre y cuan-do no se les dé un uso distinto al autori-zado en el acuerdo de destino.

Adiestramiento Obligación del Estado de pro-porcionar al servidor público los conoci-mientos necesarios para el óptimo desempeño de la función pública en el puesto que ocupa, y para el empleo de equipo y métodos opera-tivos nuevos.

Esto no implica que el Estado patrón deba suplir la enseñanza escolar (de cualquier nivel) que el servidor público ha de poseer cuando se le expide el nombramiento corres-pondiente a su plaza.

Algunos autores establecen diferencias entre adiestramiento y capacitación, en

12 Adiestramiento

nuestra opinión se trata de la misma figura laboral burocrática. (Véase Capacitación.)

Administración pública Acción del gobierno al dictar y aplicar las disposiciones necesa-rias para el cumplimiento de las leyes y para la conservación y fomento de los intereses públicos, y al resolver las reclamaciones a que dé lugar lo demandado (DRAE).

En términos generales, la expresión se usa como sinónimo de poder ejecutivo.

La administración pública es el objeto de estudio de la disciplina denominada adminis-tración pública (ella y su objeto de estudio coinciden en su denominación). Esta última presenta sustanciales diferencias de especia-lización con otra disciplina que le es afín, la administración de empresas. Dichas diferen-cias se explican en función de los entes hacia los cuales se dirigen, entes cuya organiza-ción y actividades difieren en virtud de sus objetivos y de los sectores en que actúan. Por ende, la sistemática a que responden sus planteamientos teóricos y prácticos también es diferente. Ambas, sin embargo, comparten cierta terminología para referirse a aspectos que, de una a otra forma, les son comunes; de ahí que ambas emplean expresiones como organización, planeación, control, evalua-ción, selección de personal, dirección, etc. La mayoría de los autores que se mencionan en esta voz, para abreviar y evitar redundan-cias, utilizan solamente la expresión ciencia de la administración, pero en este caso de lo que se habla es de la disciplina de la admi-nistración pública. Por otra parte, cabe hacer notar que los especialistas aún no se ponen de acuerdo en cuanto a si la administración es una ciencia o una técnica, por eso prefe-rimos referirnos a ella con el término disci-plina.

Evolución histórica. La evolución históri-ca de la administración pública no es breve;

breve puede ser la exposición que se haga acerca de su desarrollo a lo largo de la histo-ria, pero eso queda librado al arbitrio del expositor y no por limitantes debidas a la naturaleza misma del tema. A continuación proporcionamos unas notas muy generales acerca de este proceso que durante decenas de siglos ha acompañado a la humanidad.

Ya en las más remotas sociedades aparece la administración: primero para regular la distribución de los escasos satisfactores que poseían los grupos humanos y, después, con fines tributarios. Con el surgimiento y la ex-pansión de los grandes imperios de la anti-güedad, experimenta un salto cualitativo y cuantitativo, impulsado por la necesidad de manejar las riquezas obtenidas mediante la guerra.

Según Omar Guerrero, los primeros escri-tos acerca de la administración pública los aporta la India entre los siglos VI a IV, a. C. A partir de entonces es posible reseñar (cosa que hace el autor citado) los estudios que se hicieron a instituciones públicas encargadas de las funciones o actividades administrati-vas de las sociedades políticamente estructu-radas y siempre cambiantes.

Así, los entes de la administración exis-ten, se modifican y se adaptan al apogeo de la Roma imperial. Este mismo proceso de cam-bio y adaptación se repite en la alta Edad Media, en la baja Edad Media, con el surgi-miento del Estado moderno (siglo XV), y en el nuevo régimen surgido gracias a la Revo-lución francesa (1789). Dinámica que, por otra parte, se mantiene en nuestros días y que también se dio en otras sociedades políticas no occidentales (las civilizaciones americanas anteriores al siglo XV, el Lejano Oriente, et-cétera).

En lo que se refiere a los estudiosos de la materia, sobresalen Turgot (siglo XVIII), Bonnin (n. 1772), Tocqueville (fines del

Administración pública 13

siglo XVIII), Carlos Von Stein (1757-1831), Oliván (siglo XIX), Posada de Herrera (siglo XIX), Otto Mayer (a fines del siglo XIX); Luis de la Rosa y Francisco Bulnes en México (siglo XIX), y los contemporáneos Max We-ber y Morstein Marx.

Manuel M. Diez, en Problemática de la administración pública moderna, afirma:

La administración es tan abigarrada, tan diversa en su forma y contenido que solamente se puede aceptar una noción negativa: el hecho de no ser legislación ni ser justicia.

En la medida que el Estado se iba consoli-dando, la administración pública incorporaba nuevos cometidos a su ámbito de competen-cia. Este movimiento orientado a aumentar el radio de acción de la función administrati-va no ha cesado en la actualidad, porque prácticamente toda actividad social implica relaciones con los órganos del poder ejecuti-vo federal, local o municipal. Ello a pesar de la privatización de muchas empresas y acti-vidades.

Tal ensanchamiento del campo de acción de la administración pública ha producido la innovación y proliferación de métodos, re-glas y organismos, lo que ha motivado el en-sayo de una multiplicidad de variantes en las estructuras del poder público, así como el in-cremento de la diversificación de sistemas.

Estos comentarios resultan vigentes a pe-sar de las políticas neoliberales adoptadas en casi todos los países a finales del siglo XX. El llamado adelgazamiento del Estado no trajo consigo que éste renunciara a cuotas de poder y las traspasara a otras instancias so-ciales.

Diversas concepciones de la administra-ción pública. Los entes del poder público encargados de coordinar los recursos de di-versa índole para el logro de ciertos objetivos

constituyen la materia que integra la admi-nistración pública.

La administración pública, al ser analizada por la ciencia o teoría de la administración y desde un punto de vista eminentemente extra-jurídico, comprende los elementos siguientes:

a ) Organización.b ) Coordinación.c ) Finalidad.d ) Objetivos.e ) Métodos operativos.f ) Planeación. g ) Control.h ) Evaluación.

Otra concepción es la teleológica, es decir, aquella en que se toman en cuenta los fines que la administración persigue, los cuales pueden ser lograr el bien común, satisfacer las necesidades colectivas, mantener la hege-monía de un grupo social, alcanzar la justicia social, etcétera.

Una concepción más, de las muchas que existen, considera la administración pública como una organización de individuos, los cuales han de ser conducidos adecuadamente al logro eficiente de determinados resulta-dos. Por último, nos referimos a la tesis que considera a la administración pública un instrumento fundamental dentro de la activi-dad política del Estado, pues por su medio se ejerce principalmente el poder.

Criterios para el estudio de la administración pública. Existen dos puntos de vista o criterios a los que se acude para establecer la naturaleza o materia que integra la administración públi-ca, los cuales se denominan, respectivamente: orgánica y dinámica o funcional:

Orgánica: el objeto de la ciencia de la administración lo conforman todos los

14 Administración pública

entes que dependen del poder ejecutivo, ya sea que tal vinculación sea real o for-mal (incluye secretarías, organismos descentralizados, comisiones, empresas públicas, etcétera).Dinámica o funcional: la materia de la ciencia de la administración está cons-tituida por aquellas acciones del poder público cuya naturaleza es material-mente administrativa. Esto es, el objeto por estudiar es el quehacer estatal que se realiza de forma de función adminis-trativa (Fraga, Gordillo), de cometidos (Sayagués) o actividad administrativa (Manuel M. Diez, Royo Villanova).

BibliografíaDiez, Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Ai-res, 1961.García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, 2a. ed., t. I, Civitas, Madrid, 1978.Guerrero, Omar, Introducción a la administra-ción pública, Harla, México, 1985.—, La teoría de la administración pública, Har-la, México, 1986.Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.Puget, Henry, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, París, 1969.Tead, Ordway, El arte de la administración, Instituto de Estudios Políticos, Madrid. 1964.Waldo, Dwight, La administración pública del cambio social, Escuela Nacional de Administra-ción Pública, Madrid, 1974.

Administración pública. Clasificación En el derecho administrativo, como en otras ramas jurídicas, cada autor se vale de su propio criterio para clasificar o definir; a ello se debe que existan abundantes clasificaciones

de la administración pública, además de las previstas por la ley. Citaremos algunas:

a) Activa y contenciosa. Inspirada en la escuela francesa, la primera denota a los entes que producen y ejecutan actos administrativos; la segunda, a los órganos del poder ejecutivo faculta-dos para resolver conflictos entre los gobernados y la propia administración pública.

b) Federal, local y municipal. Basada en la constitución política mexicana, atiende a los tres niveles de gobierno existentes en nuestro sistema jurídico político. Cabe señalar que la adminis-tración local también se conoce como estatal, y en derecho comparado equi-vale a la denominada provincial o es-tadual.

c) Centralizada y paraestatal. Referida a los dos tipos de administración pública previstos en el art. 90 de la constitu-ción federal.

d) Centralizada, desconcentrada y des-centralizada. Se refiere a la forma de relacionar los órganos administrativos con el titular del poder ejecutivo.

e) De acuerdo con la competencia de cada órgano. Se puede hablar de admi-nistración política, de seguridad, agro-pecuaria, industrial, educativa, etcétera.

f) Dependencias y entidades. Esta distin-ción se introdujo en nuestro derecho a partir de 1977. Identifica el término dependencias con secretarías, departa-mentos administrativos y procuradu-rías de justicia (órganos centralizados); el vocablo entidades se reserva para los entes paraestatales (órganos des-centralizados en sentido amplio).

g) Órganos y organismos. Con el primer vocablo se califica los entes que care-cen de personalidad jurídica propia

Administración pública. Clasificación 15

(centralizados, desconcentrados, co-misiones intersecretariales), y con el segundo a las entidades o paraestatales de cualquier tipo.

Administrado Particular o gobernado en sus re-laciones con los órganos del poder ejecutivo.

Administrativo laboral Relaciones de tra-bajo entre el Estado y sus servidores; aunque en sentido estricto ello se restrin-giría a la función pública del poder ejecu-tivo, ya que deja fuera, por la denominación usada, a los trabajadores de los órganos judiciales y legislativos. (Véase Función pública.)

Adscripción Lugar y unidad administrativa en que el servidor público realizará las tareas propias del puesto, cargo o comisión que comprenda su nombramiento. El cambio de adscripción debe permitirlo la ley y estar contemplada su posibilidad en las condicio-nes generales de trabajo, ya que no es infre-cuente que ese movimiento se realice para inducir la renuncia del servidor público, como forma de sanción (por supuesto legal) o por venganzas personales.

El propio servidor público puede solicitar que se modifique la adscripción, en cuyo caso no habrá problema si hay disponibili-dad de lugar en la oficina de la dependencia a la cual quiere ser trasladado.

Esta figura tiene una serie de variantes conocidas como movimientos de personal. La ley burocrática y las condiciones genera-les de trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los definen del siguiente modo:

1. Cambio de adscripción. Traslado del ser-vidor público de una unidad administrati-va a otra, con la conformidad de sus

respectivos responsables y la asignación de plaza y puesto en la oficina receptora.

2. Cambio de radicación. Modificación de la ubicación física del trabajador a dife-rente localidad o entidad en una misma unidad administrativa.

3. Reubicación. Transferencia del servidor público con su plaza y puesto de una uni-dad administrativa a otra dentro de la misma secretaría, con la conformidad de los responsables de ambas.

4. Reasignación. Transferencia del servidor público con su plaza y puesto de una de-pendencia o entidad a otra del gobierno federal, con la conformidad de sus titula-res y la intervención de la comisión inter-secretarial del servicio civil.

5. Cambio de actividad o labores. Modifi-cación de las tareas que desempeña el trabajador, que puede originar una vacan-te o un movimiento presupuestal.

6. Remoción. Cambio de un servidor públi-co, dispuesto por la secretaría mediante sus órganos competentes, a una oficina distinta de aquella en que estuviera pres-tando sus servicios, dentro de la misma entidad federativa cuando esto sea posi-ble, hasta que el conflicto sea resuelto en definitiva por el tribunal federal de conci-liación y arbitraje.

7. Traslado. Cambio de la ubicación física del servidor público a otro centro laboral, entidad o localidad, con carácter definitivo.

Aguas nacionales Recursos hidráulicos propie-dad de la federación o que son competencia de ella.

La importancia vital del agua es de sobra conocida. Sin este recurso no es posible si-quiera la existencia de los seres vivos y, en consecuencia, de la civilización. Aunque tradicionalmente se le consideró un elemen-to natural inagotable, en realidad no lo es;

16 Administrado

cada día es más costoso hacerla llegar a los centros urbanos y su empleo es indiscrimina-do y sufre alta contaminación.

En el derecho mexicano, los principales recursos acuíferos se consideran propiedad de la federación, aunque son competencia concurrente para los tres niveles de gobier-no. El art. 27 constitucional establece que:

Son propiedad de la nación las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el derecho internacional; las aguas marinas interiores; las de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermiten-temente con el mar; las de lagos interiores de formación natural que estén ligados directa-mente a corrientes constantes; las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrencia-les, hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad federal; las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cau-ce de aquéllas, en toda su extensión o en parte de ellas, sirva de límite al territorio na-cional o a dos entidades federativas, o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la república; las de los la-gos, las lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas estén cruzados por líneas divisorias de dos o más entidades, o entre la república y un país vecino; o cuando el límite de las ribe-ras sirva de lindero entre dos entidades fede-rativas o a la república con un país vecino; las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas o esteros de propiedad fe-deral, y las que se extraigan de las minas; y los cauces, lechos o riberas de los lagos y las corrientes interiores en la extensión que fija la ley. Las aguas del subsuelo pueden ser libre-mente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueño del terreno; pero cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el ejecutivo federal podrá reglamentar su extracción y utilización y aun establecer zonas vedadas, al igual que para las demás aguas de propiedad nacional.

Cualesquiera otras aguas no incluidas en la enumeración anterior se considerarán como parte integrante de la propiedad de los terre-nos por los que corran o en los que se en-cuentren sus depósitos, pero si se localizaren en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad públi-ca, y quedará sujeto a las disposiciones que dicten los estados.

En los casos a que se refiere el párrafo anterior, el dominio de la nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesio-nes, otorgadas por el ejecutivo federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que es-tablezcan las leyes.

La nación ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste, los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las leyes del congreso. La zona económica exclusiva (mar patrimonial) se extenderá a doscientas millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial. En aquellos casos en que esa extensión pro-duzca superposición con las zonas económi-cas exclusivas de otros estados, la delimitación de las respectivas zonas se hará en la medida en que resulte necesario, mediante acuerdo con estos estados.

La restitución de aguas a los núcleos de población se hará en los términos de la ley reglamentaria.

Estas reglas constitucionales están desarro-lladas en la Ley de Aguas Nacionales y en la Ley Federal del Mar (8 de enero de 1986); su aplicación, en especial de la primera, compe-te al órgano desconcentrado federal comi-sión nacional de agua. Asimismo, la Ley Agraria es aplicable en lo conducente al últi-mo párrafo anotado.

Aguinaldo Pago anual de 40 días de salario que se otorga a los servidores públicos: 50% en diciembre y 50% a principios del

Aguinaldo 17

mes de enero. (Véase Prestaciones econó-micas.)

Alcalde Véase Ayuntamiento.

Alemania La idea de Hegel acerca del Estado (nacida principalmente de la admiración que el filósofo profesaba a la sociedad prusiana de su tiempo, en virtud de la cual la figura del Estado está magnificada al grado de ver en él la divinidad concretada a la que se de-ben supeditar los intereses particulares) si-guió presente en el accionar de la moderna burocracia de Alemania.

La rigidez en la selección, formación y disciplina del servidor público alemán se conjuga con los grandes adelantos técnicos alcanzados por esa sociedad con el fin de lograr un alto grado de eficiencia.

La relación que se da entre el Estado ale-mán y sus servidores deriva de un acto cuya naturaleza se encuentra sujeta a discusión por los autores germanos. Algunos lo consi-deran como un contrato de derecho público y otros como un acto de adhesión a un dere-cho preexistente, es decir, la obligación de ejercer la función pública sujetándose a las reglas previstas por el Estado.

Existen condiciones generales en el des-empeño de la función pública aplicables a todos los empleados, y condiciones especia-les según la categoría y el tipo de trabajo específico por desarrollar.

Las condiciones generales más importan-tes son las siguientes:

• Todo ciudadano tiene la posibilidad de ser elegido para ocupar un empleo público, sin distinción de sexo, credo, raza o ideología política (derecho constitucional).

• El funcionario deberá desempeñar su trabajo con profesionalismo, desinterés

e imparcialidad. La actividad política no deberá interferir en su desempeño (ella deberá manifestarse con la mode-ración y reserva que corresponde a su situación de servidor público).

• Guardará absoluta discreción en aque-llos asuntos de su competencia que así lo requieran.

• Como funcionario público actuará con estricto apego a las disposiciones lega-les aplicables.

• No podrá aceptar otra recompensa para cumplir con su trabajo, que no sea la remuneración asignada por el poder público.

En la Alemania reunificada, los trabajadores del Estado cuentan con contrato colectivo, y la huelga es posible aun en los servicios pú-blicos.

Alimentos Véase Bebidas y alimentos.

Altos funcionarios y empleados En todo cen-tro de trabajo se delimitan jerárquicamente las distintas actividades que hacen posible la realización del bien o los servicios deseados, lo que proporciona, además, justificación de la existencia de la unidad administrativa que los produce.

La obligación de realizar determinadas actividades recae en ciertos individuos, quie-nes se ven investidos por la posesión de cierta jerarquía, la que a su vez da lugar a una división técnica del trabajo. Esta divi-sión no es otra cosa que la distribución de tareas dentro del proceso productivo, es de-cir, la identificación del trabajo efectivamen-te desarrollado por cada persona para la elaboración del bien o servicio final.

Desde épocas remotas, aquellas en las cuales el esclavismo estuvo presente, la necesidad de jerarquizar las actividades en

18 Alcalde

todo proceso cuyo fin fuera producir un objeto deseado, hizo indispensable la in-tervención de un esclavo que supervisara el desempeño de todos los demás, y era quien recibía un trato preferencial sobre sus compañeros porque defendía los inte-reses del amo.

Este esquema se reprodujo en épocas pos-teriores, no obstante los cambios de los mo-dos de producción (feudalismo y capitalismo), y aquel que coordinaba o supervisaba el tra-bajo de los demás por cuenta del amo, señor feudal o capitalista, fue identificado más como un verdadero agente de ellos que como un integrante de las clases débiles de las que provenía.

Pero, por otra parte, no fue considerado miembro de la facción social a la que ser-vía, pues nunca dejó de ser esclavo, cobra-dor de tributos o capataz, según la época en que le tocó vivir. Podemos decir que su equivalente en la actualidad es el adminis-trador.

Tal individuo no ha dejado de ser un ele-mento sustituible a capricho y voluntad de quienes se encuentran en la cúspide de la pirámide social. Un motivo de remoción es cuando no cumple las tareas de control que le habían encomendado, de tal suerte que su permanencia en el estatus sólo está garantizada por su dureza o capacidad de convencimiento para acelerar cuantitativa y cualitativamente la aplicación de los operarios en el proceso productivo.

De esa manera se ha materializado la dis-tinción entre el trabajador común y corriente, y el que lo dirige, quien representa los inte-reses del propietario de los medios de pro-ducción.

Este esquema de conducta se reproduce en el ámbito gubernamental, el cual jerar-quiza las actividades que le son propias de acuerdo con sus fines que, sin ser lucrativos,

sí tienden a la producción de bienes y servi-cios destinados a proporcionar satisfactores a su comunidad.

La burocracia es ínsitamente una organi-zación que ejerce un control jerárquico de sus integrantes, quienes se dividen en los que tienen mando y los que obedecen, los que supervisan y los que ejecutan, los que toman las decisiones y los que las acatan. En resu-men, la burocracia es una organización que divide a los trabajadores en funcionarios y empleados.

El control jerárquico al que nos referimos implica, en la administración pública, la sub-ordinación técnica del empleado a sus supe-riores en el cumplimiento de las tareas que le son propias de acuerdo con la ley. Dicha subordinación se traduce en una serie de fa-cultades (poder jerárquico) atribuidas al su-perior, quien las ejerce en representación del Estado.

Este poder jerárquico se expresa normal-mente en forma de instrucciones u órdenes dirigidas al inferior (si se trata de un em-pleado o funcionario de menor rango quien las emite), o bien al supervisar, sancionar, autorizar o modificar sus actos, conforme a la ley.

Por otra parte, ha resultado particular-mente difícil definir con claridad cuándo estamos ante un funcionario y cuándo ante un empleado público, ya que por regla gene-ral su designación está sujeta al mismo procedimiento, sus derechos laborales fun-damentales ante el Estado son idénticos y, en ciertos casos, los llamados funcionarios no cuentan con poder jerárquico (los aseso-res, por ejemplo).

Para Rafael Bielsa, la diferencia sustan-cial consiste en que la designación del funcio-nario constituye un encargo especial o una delegación transmitida por la ley y, en cam-bio, la del empleado supone un complemento

Altos funcionarios y empleados 19

al desempeño de la función pública mediante el servicio que presta al Estado.

Es en este sentido que para Bielsa el fun-cionario expresa la voluntad estatal y los empleados sólo se ocupan de examinar, re-dactar y controlar documentos; realizar cálculos y trámites, o desarrollar cualquier otra actividad afín que no implique represen-tación alguna del Estado.

No obstante la claridad de los conceptos vertidos por el tratadista, consideramos que no abarca la gama de posibilidades que pre-senta la administración pública, ya que acep-tar una distinción tan tajante excluiría de la categoría funcionarios a todos aquellos indivi-duos que se desempeñan en las más altas esfe-ras administrativas, sin representación estatal y que, sin embargo, reciben un tratamiento laboral idéntico al de los que sí la tienen.

Tal es el caso de los secretarios técnicos y particulares, o el de los asesores, cuya labor es de mero apoyo a los funcionarios de más alto nivel del Estado.

Tampoco nos parece aceptable inclinar-nos por el criterio legalista, que propone ofrecer una solución al problema adoptando la distinción que, en el caso de México, ex-presa la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, que determina en su numeral 5 quiénes son trabajadores de confianza y, por exclusión, quiénes son de base. Nuestra razón es de ín-dole científica, ya que en la relación conteni-da en el citado dispositivo no encontramos elementos que nos permitan fijar con preci-sión la naturaleza jurídica de la diferencia.

Es por ello que consideramos necesario un replanteamiento del problema que parta de la utilidad misma que revisten para la ciencia del derecho los conceptos interre-lacionados de funcionario y empleado pú-blico.

Lo que resulta claro es la existencia de una distinción, ya que no podemos conside-rar que haya igualdad de condiciones entre un secretario de estado y un archivista, lo que implica la necesidad de aplicarles re-gímenes diferentes, de acuerdo con las ta-reas y responsabilidades que caracterizan a cada uno en el cumplimiento de la función pública.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir hiérarchique, LGDJ, París, 1961.Ferrater Mora, José, Las crisis humanas, Salvat-Alianza, Navarra, 1972.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-tículo 123 Constitucional.Miliband, Ralph, El estado en la sociedad capi-talista, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1976.

Amparo administrativo Control de la acción administrativa, por parte de órganos judicia-les, que se da en derecho mexicano.

Se trata de un control jurisdiccional (exis-te controversia) por medio de órgano judi-cial (poder judicial), el cual mediante la tutela de los derechos humanos (garantías individuales) obliga a la administración pú-blica a obrar de conformidad con la ley cuando ha afectado indebidamente los inte-reses particulares del gobernado.

Este sistema de control equivale al ha-beas corpus del derecho anglosajón. Aquí no es lugar para describir las diferencias de ori-gen y finalidad entre esta figura y el amparo mexicano; nuestro único propósito es señalar su semejanza en cuanto camino jurisdiccio-nal judicial de control de legalidad; aunque cabe la observación de que el amparo tiene

20 Amparo administrativo

efectos para un caso particular y el habeas corpus trasciende erga omnes.

El control que se ejerce por medio del amparo es indirecto, ya que no fue ideado como controlador de la legalidad del actuar del poder ejecutivo, sino para garantizar el respeto a los derechos humanos. Dado que en el capítulo de garantías individuales la carta magna incluyó lo que se ha estudiado como requisitos constitucionales del acto y procedimiento administrativos (véase), cuan-do éstos no son cumplidos por la administra-ción pública, el gobernado puede solicitar a la autoridad judicial el amparo y la protec-ción de la justicia federal. De esta manera, la forma escrita, competencia, legalidad, fun-damentación, motivación, previa audiencia, irretroactividad, seguridad jurídica y demás requisitos constitucionales de la acción ad-ministrativa han de ser acatados, de lo con-trario existe la posibilidad de acudir al juicio de amparo.

Para intentar la vía de amparo, han de ago-tarse previamente los otros medios de defen-sa: recurso administrativo y contencioso administrativo, cuando conforme a la ley ello sea necesario.

Los antecedentes, la naturaleza, los requi-sitos, los procedimientos y los efectos del amparo son de tal importancia y complejidad técnica que su descripción resulta imposible en este diccionario; por ello remitimos al lector a los textos especializados.

Una vertiente del control judicial de la legalidad es la que prevé el art. 133 de la car-ta magna al señalar que esa constitución, las leyes del congreso de la unión que emanen de ella y los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y por celebrar por el presidente de la república, con ratifica-ción del senado, serán la ley suprema de toda la unión. Los jueces de las entidades federativas se arreglarán a dicha constitución,

a las leyes y los tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que puedan fi-gurar en las constituciones o leyes de los estados.

Una última observación acerca del siste-ma judicial de control de legalidad: sus par-tidarios aducen en su favor la teoría de la separación de poderes, argumento que tam-bién esgrimen quienes están de acuerdo con los tribunales administrativos.

Antigüedad Tiempo que un servidor público lleva en la función pública. El adecuado cómputo de dichos periodos de actividad en tareas estatales reviste suma importancia para prestaciones de seguridad social (retiro voluntario, jubilación, préstamos), estímu-los, ascensos y licencias, entre otras cuestio-nes; esto es válido tanto para el servicio civil como para las fuerzas armadas.

Apartado A del artículo 123 constitucional Las más importantes empresas públicas de la federación, sean organismos descentraliza-dos o sociedades anónimas, se encuentran reguladas, en cuanto a las relaciones con sus trabajadores, por el apartado A del art. 123 constitucional y su ley reglamentaria (Ley Federal del Trabajo, 1970). Desde luego, te-nemos en cuenta que esos entes no forman parte de la persona jurídica federación por poseer a su vez su propia personalidad, pero resulta claro que representan una porción fundamental del aparato político administra-tivo del Estado.

El contenido del citado apartado es mate-ria de estudio del derecho del trabajo; no obstante, estimamos conveniente recordar los principales puntos establecidos en dicho artículo.

El congreso federal deberá expedir las leyes relativas al trabajo, las cuales regirán a obreros, jornaleros, empleados, domésticos,

Apartado A del artículo 123 constitucional 21

artesanos y, de manera general, a todo con-trato de trabajo, sin contravenir las bases si-guientes:

1. La duración de la jornada será de ocho horas como máximo.

2. La jornada de trabajo nocturno no será mayor de siete horas.

Quedan prohibidas, para los menores de 16 años, las labores insalubres o peli-grosas, el trabajo nocturno industrial y todo otro trabajo después de las 22 horas.

3. Está prohibida la utilización del trabajo de los menores de 14 años. Los mayores de esta edad y menores de 16 tendrán como jornada máxima seis horas.

4. Por cada seis días de trabajo, se disfrutará de un día de descanso, como mínimo.

5. Las mujeres, durante el embarazo, no realizarán trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud; tendrán forzosamente un descanso de seis semanas anteriores a la fecha fijada aproximadamente para el parto y seis semanas posteriores al mis-mo, y deben percibir su salario íntegro y conservar los derechos que hubieran ad-quirido por la relación de trabajo.

6. Los salarios mínimos que deberán disfru-tar los trabajadores serán generales o profesionales. Los primeros regirán en las áreas geográficas que se determinen; los segundos se aplicarán en ciertas ra-mas de la economía o profesiones, oficios o trabajos especiales.

7. Los salarios mínimos deberán ser adecua-dos para las necesidades normales de una familia, en el orden material, social y cultural, y para la educación obligatoria de los hijos. Los salarios mínimos profe-sionales se fijarán de acuerdo con las ca-racterísticas de las distintas actividades económicas.

8. Los salarios mínimos los fijará una comi-sión nacional formada por representantes de los trabajadores, de los patrones y del gobierno, la que se auxiliará de las comi-siones consultivas que considere necesa-rias para el mejor desempeño de su labor.

9. A trabajo igual corresponde salario igual, sin importar sexo ni nacionalidad.

10. El salario mínimo quedará exceptuado de embargo o cualquier descuento.

11. Los trabajadores tendrán derecho a una participación en las utilidades de las em-presas, regulada según las normas que el propio apartado delinea, en donde se indica tomar en consideración la necesi-dad de fomentar el desarrollo industrial del país, el interés razonable que debe percibir el capital y la necesaria reinver-sión de capitales, entre otros elementos.

12. El salario deberá pagarse precisamente en moneda de curso legal, no se permite ha-cerlo con mercancías, ni con vales, fichas o cualquier otro medio con que se preten-da sustituir la moneda.

13. Cuando por circunstancias especiales de-ban laborarse horas extra, se abonará como salario por el tiempo excedente 100% más de lo fijado para las horas normales. En ningún caso el trabajo extra podrá exceder de tres horas diarias ni de tres veces seguidas. Los menores de 16 años no serán admitidos en este tipo de trabajos.

14. Toda empresa estará obligada, según lo determinen las leyes, a proporcionar a los trabajadores habitación. Esta obligación se cumplirá mediante las aportaciones que las empresas hagan a un fondo nacio-nal de la vivienda que establecerá un sistema de financiamiento para que ad-quieran en propiedad la vivienda.

15. Queda prohibido el establecimiento de expendios de bebidas embriagantes y

22 Apartado A del artículo 123 constitucional

de casas de juego de azar en algún cen-tro de trabajo.

16. Las empresas estarán obligadas a propor-cionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento para el trabajo.

17. Los empresarios serán responsables de los accidentes de trabajo y de las enfer-medades profesionales de los trabaja-dores, por tanto, les deberán pagar la indemnización correspondiente, según haya traído como consecuencia la muerte o incapacidad temporal o permanente para trabajar. Esta responsabilidad sub-sistirá aun en el caso de que el patrón contrate el trabajo mediante un interme-diario.

18. El patrón estará obligado a observar los preceptos legales sobre higiene y seguri-dad en las instalaciones de su estableci-miento y a adoptar las medidas adecuadas para prevenir accidentes.

19. Tanto los obreros como los empresarios tendrán derecho de organizarse en defen-sa de sus intereses, y formar para ello sindicatos o asociaciones profesionales.

20. Las leyes reconocerán el derecho de los obreros y de los patrones para huelgas y paros. Las huelgas serán lícitas cuando tengan por objeto conseguir el equilibrio entre los factores de la producción, y ar-monizar los derechos del trabajo y del capital. En los servicios públicos será obligatorio para los trabajadores dar avi-so, con 10 días de anticipación, la fecha señalada para la suspensión del trabajo. Las huelgas serán consideradas ilícitas sólo cuando la mayoría de los huelguistas ejerciere actos violentos contra las perso-nas o las propiedades. Por otro lado, los paros serán lícitos cuando el exceso de producción haga necesario suspender el trabajo para mantener los precios en lími-te costeable.

21. Los conflictos entre el capital y el trabajo se sujetarán a la decisión de una junta de conciliación y arbitraje, formada por igual número de representantes de obreros y patrón y uno del gobierno. Si el patrón se negare a someter sus diferencias al arbi-traje o a aceptar el laudo pronunciado por la junta, se dará por terminado el contrato de trabajo y quedará obligado a indemni-zar al obrero con el importe de tres meses de salarios, además a la responsabilidad que resulte. Si la negativa fuera del traba-jador, se dará por terminado el contrato laboral.

22. El patrón que despida a un obrero sin causa justificada o por haber ingresado en un sindicato, o por haber tomado parte en una huelga lícita, estará obligado, a elec-ción del trabajador, a cumplir el contrato o a indemnizarlo con tres meses de salario. La ley determinará los casos en que el patrón podrá ser eximido de la obliga-ción de cumplir el contrato, mediante el pago de la indemnización. Igualmente tendrá la obligación de indemnizar al tra-bajador con el importe de tres meses de sueldo, cuando se retire del servicio por falta de probidad del patrón o por recibir de él malos tratos, ya sea en su persona o en la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos.

El patrón no podrá eximirse de esta responsabilidad cuando los malos tratos provengan de dependientes o familiares que obren con su consentimiento.

23. Los créditos en favor de los trabajadores por salarios devengados en el último año, y por indemnizaciones, tendrán prefe-rencia sobre cualquier otro en caso de concurso o quiebra.

24. De las deudas contraídas por los traba-jadores en favor de sus patrones y aso-ciados, familiares o dependientes, sólo será responsable el mismo trabajador, y nunca

Apartado A del artículo 123 constitucional 23

se podrán exigir a los miembros de su familia, ni serán exigibles dichas deudas por la cantidad excedente del sueldo mensual del trabajador.

25. El servicio para la colocación de traba-jadores será gratis para ellos, ya se efec-túe en oficinas municipales, bolsas de trabajo o en cualquier otra institución. Esto, en la práctica, resulta casi siempre desacatado.

26. Todo contrato de trabajo celebrado entre un mexicano y un empresario extranjero deberá ser legalizado por la autoridad municipal, y visado por el cónsul del país al que el trabajador tenga que ir; además de las cláusulas ordinarias, se especifica-rá claramente que los gastos de la repa-triación quedan a cargo del empresario contratante.

27. Las leyes determinarán qué bienes cons-tituyen el patrimonio de la familia; éstos serán inalienables, no podrán sujetarse a gravámenes ni embargos y serán transmi-sibles por herencia con simplificación de formalidades.

28. Es de interés general la Ley del Seguro Social, y ella comprenderá seguros de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de guardería y cualquier otro encaminado a la protección de los trabajadores, campesinos, no asalariados y otros sectores sociales.

29. La aplicación de las leyes del trabajo co-rresponde a las autoridades locales, pero es competencia exclusiva de las autoridades federales en los asuntos relacionados con:

• Industrias. Textil; eléctrica; cinemato-gráfica; hulera; azucarera; minera; metalúrgica y siderúrgica; de hidrocar-buros, petroquímica; cementera; ca-lera; automotriz, incluso autopartes

mecánicas o eléctricas; química, inclu-so la química farmacéutica y medica-mentos; de celulosa y papel; de aceites y grasas vegetales; productora de ali-mentos, que abarca la fabricación de los que sean empacados, enlatados o envasados o que se destinen a ello; bebidas envasadas o enlatadas o que se destinen a ello; ferrocarrilera; madere-ra básica, que comprende la produc-ción de aserradero y la de triplay o aglutinados de madera; vidriera, ex-clusivamente en lo que respecta a vi-drio plano, liso o labrado y envases de vidrio, y tabacalera.

• Empresas. Las que sean administradas de forma directa o descentralizada por el gobierno federal; que actúen en vir-tud de un contrato o concesión federal y las que les sean conexas, así como aquellas que realicen trabajos en zonas federales o que se encuentren bajo ju-risdicción federal, en aguas territoria-les o en las comprendidas en la zona económica exclusiva llamada mar pa-trimonial.

• Será competencia exclusiva de la fede-ración la aplicación de las disposicio-nes de trabajo en los asuntos relativos a conflictos que afecten a dos o más entidades federativas; contratos co-lectivos que hayan sido declarados obligatorios en más de una entidad federativa; obligaciones patronales en materia educativa y respecto a los de-beres de los patrones en lo concernien-te a capacitación y adiestramiento de sus trabajadores, así como en lo relati-vo a seguridad e higiene del trabajo; para esto, las autoridades federales contarán con el auxilio de las estatales cuando se trate de ramas o actividades de jurisdicción local.

24 Apartado A del artículo 123 constitucional

Bibliografía Bermúdez Cisneros, Miguel, Derecho procesal del trabajo, 2a. ed., Trillas, México, 1989.Castorena, J. Jesús, Manual de derecho obrero, 3a. ed., s. d., México, 1959.Comisión federal de electricidad, Contrato co-lectivo de trabajo.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.De la Cueva, Mario, Derecho mexicano del tra-bajo, ts. I y II, 6a. y 8a. eds., Porrúa, México, 1964.Instituto Mexicano del Seguro Social, Contrato colectivo de trabajo.Ley Federal del Trabajo.Marín Quijada, Enrique, La negociation collec-tive dans la fonction publique, Tesis doctoral, Universidad de París, Panteón-Sorbona, París, 1975.Orozco Henríquez, José de Jesús, Régimen de las relaciones colectivas de trabajo en las uni-versidades públicas autónomas, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1984.Petróleos Mexicanos, Contrato colectivo de trabajo.

Apartado B del artículo 123 constitucional. Tras un largo periodo de indecisión guberna-mental para precisar la manera de regular las relaciones laborales del Estado con sus tra-bajadores, apoyándose mientras tanto en un estatuto sin fundamento constitucional, el 5 de diciembre de 1960 se publicó la adición del apartado B al art. 123, de la ley supre-ma. Se creó así un régimen de excepción para el trabajo burocrático, con la idea pre-dominante de hacer nugatorios los derechos de huelga y sindicalización. El apartado B incluye:

a) Duración de la jornada y tiempo extra. b) Semanalmente, un día de descanso como

mínimo. c) Veinte días de vacaciones, anualmente. d) Los salarios no se pueden disminuir.

e) Salario igual para trabajo igual. f) La ley fijará qué descuentos pueden ha-

cerse al salario. g) Sistema para nombramientos. h) Mecanismo escalafonario. i) Suspensión, cese, indemnización si es

injustificado. j) Sindicalización y huelga; para que ésta

sea lícita, se requiere que haya una viola-ción de derechos general y sistemática, lo cual parece imposible que suceda.

k) Detallada descripción del sistema de se-guridad social, que en algún momento llega a nivel reglamentario.

l) Creación de un tribunal administrativo: el federal de conciliación y arbitraje, para dirimir controversias laborales burocráti-cas. Para los del poder judicial, se estatu-ye un sistema especial.

m) Régimen de excepción para fuerzas ar-madas, ministerio público, cuerpos poli-cíacos y personal diplomático y consular; lo mismo para empleados de la banca pública.

n) Derechos de los empleados de confianza, dejando a la ley determinar quiénes tie-nen esa categoría.

Aportaciones de seguridad social Con el sur-gimiento del derecho del trabajo, a principios del siglo XX aparece la seguridad social como un complemento necesario de las con-quistas laborales; el Estado crea mecanismos en esa materia y, generalmente, encarga a entes descentralizados la prestación del ser-vicio inherente.

El Código Fiscal de la Federación vigente incluye, a diferencia de los anteriores, las aportaciones de seguridad social como una categoría especial perteneciente a los ingre-sos públicos. La introducción de esta figura dentro de las contribuciones resuelve un añe-jo problema teórico y práctico que enfrenta-ba el Estado respecto a la naturaleza de estos

Aportaciones de seguridad social 25

ingresos, los que eran frecuentemente califi-cados como parafiscales.

El código mencionado dice que:

son las contribuciones establecidas en la ley a cargo de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fi-jadas por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social pro-porcionada por el mismo Estado.

Se ha debatido acerca de si esta figura se asimila a los derechos o tasas fiscales o a las contribuciones especiales, o si se trata de una obligación sui generis. Exponer los distintos argumentos al respecto rebasaría los alcan-ces de este diccionario.

Desde luego, este rubro incluye las cuotas enteradas al Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado, Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, Instituto Mexicano del Seguro Social e Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas.

No es nuestra intención ahondar en las aportaciones de seguridad social, por ello únicamente señalaremos algunas de sus dife-rencias con otras figuras tributarias.

Con el impuesto. Éste sirve pare sufragar los gastos públicos en general, en tanto que las cuotas entregadas a instituciones de segu-ridad social se destinan específicamente a cubrir las necesidades pecuniarias de las mismas.

Con los derechos. Éstos constituyen una contraprestación hecha al Estado por un ser-vicio o bien que aquél proporciona de una manera particularizada y a solicitud del go-bernado; mientras que en las llamadas cuotas obrero patronales se paga por un servicio que el asegurado no ha solicitado y el cual quizá nunca utilice, requiera, ni le interese.

Aprobación Aprobar, dar por buena una cosa. (DEM, M. Alonso).

Los actos de aprobación reciben otros nombres, como ratificación u homologa-ción. Constituyen un medio de control sobre actos de autoridades administrativas, por lo que se producen con posterioridad al acto controlado y confieren validez o eficacia al acto original y, por tanto, lo perfeccionan.

De esta manera, el acto original surte sus efectos jurídicos en el momento de la apro-bación y no en la fecha de emisión del acto controlado. Esto significa que el acto apro-bado no será un acto retroactivo. Como consecuencia de lo anterior, un acto no apro-bado no produce efectos, pues no se configu-ra en acto administrativo perfecto.

Por otro lado, la autoridad controladora sólo puede otorgar o negar su aprobación sin modificar el acto; sin embargo, tiene la posi-bilidad de condicionar su aceptación para que el emisor del acto lo reforme en cierto sentido, porque, una vez aprobado, el acto no puede ser revocado.

Ejemplos: ratificación del nombramiento de un servidor público por el órgano legisla-tivo; aprobación de actas de sesiones de ór-ganos colegiados de entidades paraestatales.

Bibliografía: véase en Licencia.

Aprovechamientos En este rubro el legislador incluye los ingresos que el poder público recauda y que sean distintos de las contri-buciones, los financiamientos y de los de organismos paraestatales. Resulta difícil de-terminar qué ingresos por la vía del derecho público, no enumerados antes, cabrían en este renglón. Podríamos quizá hablar de los rezagos, es decir, de un crédito fiscal no pa-gado oportunamente.

Pertenecerían a esta categoría los intere-ses. Éstos son las cantidades adicionales (costo del dinero) que el contribuyente debe

26 Aprovechamientos

cubrir al obtener un plazo adicional para pa-gar un crédito fiscal. Dentro de los aprove-chamientos también figuran las divisas decomisadas.

Para la ley anual de ingresos (2006) son aprovechamientos: las multas; las indemni-zaciones; los reintegros; las aportaciones de los estados, municipios y particulares para el servicio del sistema escolar federalizado; las recuperaciones de capital; las aportaciones de contratistas de obras públicas, etcétera.

Arbitrariedad Véase Abuso de poder y Desvío de poder.

Argentina Para Rafael Bielsa (argentino), la relación jurídica que existe entre el Estado y sus servidores es producto de un acto con-tractual de derecho público, no obstante que la legislación vigente en la República Argen-tina parece considerarlo como un acto unila-teral del Estado.

La argumentación del tratadista consiste en que el nombramiento formal supone la acep-tación del servidor para ingresar en la función pública, ya que si no existiera esa aceptación, la relación no se daría. Nota característica de este país, que regula dicha relación por me-dio de un estatuto legal específico para fun-cionarios, es considerar al funcionario como provisional durante los primeros seis meses de labores, tiempo en el que deberá demostrar su idoneidad para el trabajo. Asimismo, esta-blece para la estabilidad en el empleo un tér-mino de tres años de servicios efectivos y continuos o cinco de servicios discontinuos.

Armada El conjunto de las fuerzas navales de un país constituye su armada. La armada de México es una institución permanente, de carácter federal, y cuya finalidad es utilizar el poder naval para la salvaguarda de la se-guridad interior y la defensa exterior de la república.

Las atribuciones estatales en materia de defensa y protección de nuestras costas y ma-res se realizan por medio de la armada. Debi-do a la enorme extensión de unos y otros, las tareas de la armada revisten una indudable importancia económica, militar y política.

La constitución política federal establece en su art. 89 que, en la materia que tratamos, son facultades del presidente:

a) Nombrar con aprobación del senado a los oficiales superiores de la armada nacional.

b) Nombrar a los demás oficiales de la armada nacional con arreglo a las le-yes.

c) Disponer de la totalidad de la materia de guerra para la seguridad interior y defensa exterior de la república.

La armada de México. La competencia de la armada puede compendiarse en los dos as-pectos siguientes:

1. Defensa naval. Incluye la defensa exte-rior del país; la protección al tránsito de buques; la vigilancia de las playas, la zona marítimo terrestre, el mar territorial y el mar patrimonial o zona económica exclusiva, y la conservación del medio marino.

2. Seguridad interior. Comprende el apoyo a las autoridades federales en sus cometi-dos y auxilio a la población en caso de calamidad pública.

Lo anterior es un resumen de la Ley Orgáni-ca de la Armada de México, que establece como finalidades y objetivos de ésta lo si-guiente:

1. Defender la soberanía del país en aguas, costas e islas nacionales, y ejercer la vigi-lancia en las mismas.

Armada 27

2. Cooperar en el mantenimiento del orden constitucional del Estado mexicano.

3. Ejercer jurisdicción militar en nombre de la federación en los mares territoriales, las zonas marítimo terrestres, las islas, los cayos, los arrecifes, los zócalos y las pla-taformas continentales, incluyendo los espacios aéreos correspondientes, aguas interiores, vías fluviales y lacustres en sus partes navegables.

4. Proteger el tráfico marítimo, fluvial y la-custre en la jurisdicción federal y donde ordene el mando supremo.

5. Efectuar operaciones de rescate y salva-mento en el mar y, en general, en las aguas federales.

6. Cooperar con las autoridades civiles en mi-siones culturales y de acción cívica, en los aspectos relacionados con actividades marítimas.

7. Auxiliar a la población civil en los casos y las zonas de desastre o urgencias, ac-tuando por sí misma o conjuntamente con el ejército y la fuerza aérea.

8. Coadyuvar en la vigilancia de los recursos marítimos y, en general, de los fluviales y lacustres nacionales y en la represión del contrabando y el tráfico ilegal de estupe-facientes y psicotrópicos, en los términos de las disposiciones legales aplicables.

9. Realizar actividades de investigación científica, oceanográfica, biológica y de los recursos marítimos, actuando en co-laboración con otras instituciones naciona-les o extranjeras.

10. Participar en la prevención y control de la contaminación del ambiente marítimo.

11. Organizar y operar el servicio de policía marítima y colaborar con las autoridades competentes en los servicios de vigilancia de los puertos e instalaciones de éstos.

Los elementos materiales de la armada, por ser insuficientes, hacen que la vigilancia sea

incompleta, lo que permite el saqueo de nues-tras especies marítimas por parte de pesque-ros piratas de otros países.

Organización naval militar. El personal que integra la armada de México se clasifica en:

1. Almirantes. 2. Capitanes. 3. Oficiales. 4. Cadetes y alumnos. 5. Clases. 6. Marinería.

El orden de jerarquía de la escala de mando es el siguiente:

1. Mando supremo. Corresponde al presi-dente de la república.

2. Alto mando. Compete al secretario de marina.

3. Mando superior en jefe. Corresponde al jefe de operaciones navales, quien deberá ser almirante y tendrá el nivel de subse-cretario de Estado.

4. Mando superior. Compete a los coman-dantes de regiones navales, de zonas y de fuerzas navales. Los dos primeros podrán ser almirantes o vicealmirantes y el terce-ro tendrá la categoría de almirante.

5. Mando subordinado. Corresponde a to-dos aquellos que no se mencionaron en los incisos precedentes.

La estructura orgánica de la armada, según la ley de la materia, es ésta:

• Secretario de marina: órganos de justi-cia naval.

• Jefatura de operaciones navales: esta-do mayor de la armada, inspección general de la armada, mandos territo-riales, mandos de fuerzas navales,

28 Armada

órganos de servicios y establecimientos navales, comisión de leyes y reglamen-tos y asesorías especiales.

Las regiones navales son áreas con cierta delimitación geográfica, creadas por dispo-sición del mando supremo con el fin de agrupar las fuerzas y elementos de determi-nada área y pertenecientes a zonas y fuerzas

navales. Las fuerzas navales existentes son del Golfo y del Pacífico, además de las que por instrucciones del mando supremo se lle-guen a crear con carácter permanente o tem-poral. Los grados y jerarquías dentro del personal de la armada tienen las siguientes equivalencias con las del ejército y la fuerza aérea, según el art. 77 de la ley orgánica de la primera:

ARMADA

1. Almirantes Almirante Vicealmirante Contralmirante

2. Capitanes Capitán de navío Capitán de fragata Capitán de corbeta

3. Oficiales Teniente de navío Teniente de fragata Teniente de corbeta Guardiamarina Primer contramaestre Primer condestable Primer maestre

4. Cadetes Alumnos

5. Clases A. Segundo contramaestre Segundo condestable Segundo maestre B. Tercer contramaestre Tercer condestable Tercer maestre C. Cabo

6. Marinería Marinero Fogonero

EJÉRCITO

Generales General de división General de brigada General brigadier

JefesCoronel Teniente coronel Mayor

OficialesCapitán primero Capitán segundo Teniente Subteniente Subteniente Subteniente Subteniente

CadetesAlumnos

ClasesSargento primeroSargento primeroSargento primeroSargento segundoSargento segundoSargento segundoCabo

TropaSoldadoSoldado

FUERZA AÉREA

GeneralesGeneral de división General de ala General de grupo

JefesCoronel Teniente coronel Mayor

OficialesCapitán primero Capitán segundo Teniente Subteniente Subteniente Subteniente Subteniente

CadetesAlumnos

ClasesSargento primeroSargento primeroSargento primeroSargento segundoSargento segundoSargento segundoCabo

TropaSoldadoSoldado

Armada 29

El personal de las fuerzas navales puede en-contrarse en activo, primera reserva, segun-da reserva o retiro. La legislación regula los distintos tipos de licencias de que pueden disfrutar.

Justicia naval. La Ley Orgánica de la Arma-da de México del 30 de diciembre de 2002 prevé nuevamente órganos de justicia naval distintos de los tribunales militares compe-tentes para el ejército y la fuerza aérea. Ésta era una demanda del sector correspondiente formulada tiempo atrás y que ya había reco-gido la anterior ley.

Los órganos regulados en esta ley y por los reglamentos correspondientes son:

a) Tribunales navales. Funcionarán de conformidad con las disposiciones re-lativas al fuero de guerra, contenidas de manera especial en el Código de Justicia Militar (1933).

b) Órganos disciplinarios. Actuarán de acuerdo con la Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México (publicada en el Diario Oficial de la Federación del 13 de diciembre de 2002).

c) Junta naval. Conocerá de las contro-versias administrativas en cuestiones escalafonarias y de antigüedad.

d) Junta de almirantes. Conocerá, resol-verá y sancionará los delitos y faltas graves en contra de la disciplina mili-tar que cometiera el personal de la ar-mada.

Secretaría de Marina. El 8 de noviembre de 1821 se creó la Secretaría de Guerra y Mari-na. Por decreto publicado el 31 de diciembre de 1940, el departamento de marina nacional se transformó en la Secretaría de Marina, órgano centralizado de la administración pública federal.

Conforme al art. 30 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, a la Se-cretaría de Marina le competen los siguien-tes asuntos de carácter naval militar:

1. Organizar, administrar y preparar la ar-mada.

2. Manejar el activo y las reservas de la armada.

3. Conceder licencias y retiros e intervenir en las pensiones de los miembros de la armada.

4. Ejercer la soberanía en aguas territoria-les, efectuar la vigilancia de costas, vías navegables, islas y mar patrimonial.

5. Organizar, administrar y operar la fuerza aeronáutica naval militar.

6. Dirigir la educación pública naval. 7. Proporcionar y administrar el servicio de

policía marítima. 8. Construir y conservar las obras portuarias

que requiera la armada. 9. Establecer y administrar los almacenes y

las estaciones de combustibles y lubri-cantes de la armada.

10. Intervenir en la administración de la jus-ticia militar.

11. Construir y operar los astilleros, diques, varaderos y establecimientos destinados a los navíos de la armada de México.

12. Asesorar militarmente en los proyectos de construcción de vías generales de co-municación por agua y sus partes inte-grantes.

13. Organizar y prestar los servicios de sani-dad naval.

La Secretaría de Marina no tiene entidades paraestatales bajo su coordinación a efecto de la llamada sectorización. Existen algu-nos órganos de esta dependencia con objeti-vos específicos en materia militar:

30 Armada

• Centro de estudios superiores navales.• Centro de capacitación de la armada de

México.• Escuela de aviación naval.• Escuela de enfermería de la armada de

México.• Escuela médico naval.• Escuela de intendencia naval.• Escuela de mecánica de aviación naval.• Escuela de maquinaria naval.• Escuela de especialidades de aviación

naval.• Heroica escuela naval militar.

BibliografíaEspinosa Alejandro, Carlos, Derecho militar mexicano, 3a. ed., Editorial Porrúa, México, 2005.Grimke, Federico, Naturaleza y tendencia de las instituciones libres, t. II, Librería de Rosa y Bouret, París, 1870.Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-deral.Ley Orgánica de la Armada de México.Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México, Diario Oficial de la Federación, 13 de diciembre de 2002.Lozoya, Jorge Alberto, El ejército mexicano, 2a. ed., El Colegio de México, México, 1976.Manual General de Organización de la Secreta-ría de Marina, Diario Oficial de la Federación, 20 de octubre de1994.Reglamento Interior de la Secretaría de Marina, Diario Oficial de la Federación, 5 de marzo de 2001.Saucedo López, Antonio, Los tribunales milita-res en México, Trillas, México, 2004.

Asamblea Legislativa del Distrito Federal Órgano de representación popular en el Dis-trito Federal. Creada por adición constitucio-nal del 10 de agosto de 1987; tuvo como fundamento la base 3a., fracc. VI del art. 73 de la constitución federal, reformada recien-temente según se indica más adelante.

Al inicio, entonces con el nombre de asamblea de representantes, se le dotó con una tenue y simbólica competencia cuasile-gislativa y de gestoría para los gobernados que acudieran ante ella, de modo que hubo quien la calificó de órgano administrativo más que legislativo.

Por reforma a los artículos 73, fracc. VI, y 122 constitucionales, del 25 de octubre de 1993, la función legislativa local pasa, en la mayor parte de los rubros, a la asamblea le-gislativa del Distrito Federal, la que amplía así su competencia para llegar a ser casi una legislatura local.

(Véase en Distrito Federal qué le compe-te al congreso de la unión.)

La asamblea legislativa del Distrito Fede-ral conserva su estructura anterior (integrada por 66 ciudadanos electos popularmente). Tendrá dos periodos de sesiones: el primero, del 17 de septiembre, que puede concluir a más tardar el 31 de diciembre; el segundo, del 15 de marzo y como máximo al 30 de abril. Los periodos extraordinarios se convo-carán cuando se estime necesario por el jefe de gobierno del D.F., o la mayoría de los in-tegrantes de la comisión de gobierno de la propia asamblea. El derecho de iniciar leyes y decretos corresponde a los diputados que formen parte de ella y al jefe de gobierno del Distrito Federal.

La competencia de la asamblea legislativa en los términos de la reforma constitucional que se resume, es la siguiente:

1. Efectuar el nombramiento del jefe de go-bierno del D.F., cuando la falta de éste ocurra por renuncia o fallecimiento.

2. Ratificar los nombramientos de magistra-dos del tribunal superior de justicia.

3. Expedir su ley orgánica. 4. Discutir y aprobar las leyes orgánicas de

los tribunales del Distrito Federal.

Asamblea Legislativa del Distrito Federal 31

5. Ley de ingresos y presupuesto de egresos (la iniciativa de ambos es exclusiva del jefe de gobierno del D.F.).

6. Legislar en las materias tributarias que se le asignan al municipio conforme al art. 115 de la propia constitución.

7. Conocer de la cuenta pública local, que deberá presentarse en la primera decena de junio.

8. Iniciar leyes ante el congreso de la unión en asuntos del ámbito del D.F.

9. Expedir y reformar códigos en materia civil y penal.

10. Legislar en lo relativo a la administración pública local y sus procedimientos, así como en cuestiones de presupuesto, con-tabilidad, gasto público, contaduría ma-yor de hacienda, patrimonio del Distrito Federal y explotación, uso y aprovecha-miento de los bienes de éste.

11. Emitir leyes relativas a faltas de policía y buen gobierno, derechos humanos, participación ciudadana y defensoría de oficio.

12. Regular legalmente los servicios públi-cos y el notariado, así como la función educativa local.

13. Aprobar leyes en materias de planeación socioeconómica, desarrollo urbano y uso del suelo, reservas territoriales, ecología, protección de animales y desarrollo agro-pecuario.

14. Legislar acerca de construcciones, vía pública, tránsito y transporte urbano, estacionamientos, limpia y cemente-rios.

15. Expedir normas legales para el fomento económico y protección al empleo, esta-blecimientos mercantiles, espectáculos públicos, habitación, salubridad, asisten-cia, turismo, servicios de hospedaje, pre-visión social; fomento cultural, cívico y deportivo, y abasto.

Aseguramiento Retención de algunos mue-bles e inmuebles que sirvan para averigua-ciones previas o como medios de prueba en algún proceso penal; dicha acción la decide el ministerio público. En este caso la pro-piedad no pasa al Estado, por lo que es incorrecto asimilar el aseguramiento al de-comiso (véase).

Asignación Señalamiento o fijación de lo que corresponde a una persona (DRAE).

Paralelamente al régimen de la concesión, existe la figura de la asignación. El Estado puede concesionar a los particulares bienes o servicios, pero esto no quiere decir que él no pueda explotar directamente los bienes o servicios que estén dentro de sus atribucio-nes; de aquí la figura de la asignación.

María Becerra González dice que la asig-nación es “el acto administrativo por el cual se incorpora al patrimonio de las entidades los derechos para explotar sustancias en zo-nas determinadas”.

La asignación minera. Por medio de ésta se adjudican a un ente paraestatal los derechos para extraer minerales en alguna región del territorio nacional. Las entidades titulares de una asignación no pueden transmitirla a los administrados por ningún concepto ni bajo otra figura jurídica; únicamente podrán cele-brar con los particulares contratos de obra pública.

En materia minera pueden coexistir la concesión y la asignación en una misma zona para la exploración, explotación y disposi-ción de los minerales que ahí se encuentren.

La asignación en materia de aguas. En el renglón de los recursos hidrológicos también se puede presentar la asignación. Ésta se da al otorgar a un organismo paraestatal la po-testad de utilizar aguas de propiedad federal,

32 Aseguramiento

lo que incluye los trabajos de localización, captación, almacenamiento, etcétera.

En esta materia son aplicables los princi-pios, los elementos y las limitaciones anota-dos a propósito de la asignación minera; cambia, desde luego, la legislación que la regula.

La asignación de materiales y la ocupación de terrenos. La asignación para explotación de materiales (piedra, arena, madera, etc.) queda asimilada claramente a la asignación minera. En los casos en que se hable de asig-nación, irán implícitos los mismos principios y elementos citados a propósito de la mine-ría; sólo cambia el recurso natural objeto de la asignación. Cuando se trate de ésta, siem-pre estaremos en presencia de un acto admi-nistrativo unilateral, similar hasta cierto punto a la concesión. El sujeto a quien se dirige es un ente paraestatal.

En cuanto a la ocupación de terrenos, consideramos que ésta puede implicar un cambio de destino de bienes estatales.

Bibliografía: véase en Concesión.

Asistencia pública Auxilio en cuestiones vita-les que presta un organismo estatal a indi-gentes o menesterosos.

Aparte de este concepto, suele darse el de beneficencia pública, la cual comprende los servicios estatales tendientes a mejorar las condiciones de miseria o enfermedad de in-dividuos marginados socialmente.

Es claro que no existe diferencia sustan-cial entre uno y otro de esos conceptos y que los términos podrían emplearse como sinóni-mos.

La Ley General de Salud considera que por asistencia social ha de entenderse:

El conjunto de acciones tendientes a modificar y mejorar las circunstancias de carácter social

que impidan al individuo su desarrollo integral, así como la protección física, mental y social de personas en estado de necesidad, des-protección o desventaja física y mental, hasta lograr su incorporación a una vida plena y productiva.

En esa ley se prevé la existencia de un orga-nismo federal encargado de las cuestiones asistenciales, además de las actividades rela-tivas a la coordinación con las dependencias y entidades del llamado sector salud y con los gobiernos de los estados (orientaciones desarrolladas en la Ley sobre el Sistema Na-cional de Asistencia Social).

Las tareas básicas por realizarse en el campo de la asistencia social, de confor-midad con la ley de la materia, son las si-guientes:

1. Atención a personas que por sus caren-cias socioeconómicas o por problemas de invalidez se ven impedidas para satisfa-cer sus requerimientos básicos de subsis-tencia y desarrollo.

2. La atención en establecimientos especia-lizados a menores y ancianos en estado de abandono o desamparo, e inválidos sin recursos.

3. La promoción del bienestar del senescen-te y el desarrollo de acciones de prepara-ción para la vejez.

4. El ejercicio de la tutela de los menores en los términos de las disposiciones legales aplicables.

5. La prestación de servicios de asistencia jurídica y de orientación social, especial-mente a menores, ancianos e inválidos sin recursos.

6. La realización de investigaciones sobre las causas y efectos de los problemas prioritarios de asistencia social.

7. La promoción de la participación cons-ciente y organizada de la población con

Asistencia pública 33

carencias en las acciones de promoción, asistencia y desarrollo social que se lle-ven a cabo en su propio beneficio.

8. El apoyo a la educación y capacitación para el trabajo de personas con carencias socioeconómicas.

9. La prestación de servicios funerarios.

Dentro de este campo del actuar guberna-mental, se expidieron, el 29 de mayo de 1986, normas técnicas para:

• Albergues para adultos.• Rehabilitación extrahospitalaria.• Casas hogar para menores.• Guarderías para menores.• Escuelas asistenciales para menores.• Casas hogar para ancianos.• Casas cuna.• Alimentación a población marginada

de escasos recursos.

La Secretaría de Salud es el órgano por cuyo medio el Estado realiza labores de asesoría y vigilancia sobre las instituciones de asisten-cia privada.

Atribuciones Acción de atribuir. Señalar o asignar una cosa a alguno como de su com-petencia (DRAE). Tareas que el Estado deci-de reservarse, por medio del orden jurídico, y que están orientadas a la realización de sus fines. Es decir, son los grandes rubros de la actividad del poder público tendiente a al-canzar sus fines. Por ejemplo, preservar el ambiente, tutelar a los trabajadores, resolver conflictos entre particulares, prevenir y san-cionar conductas delictuosas, regular la acti-vidad económica, entre otros.

Erróneamente se usa este vocablo para designar las facultades de los servidores públicos o la competencia de algún órgano gubernamental.

Para algún sector de la doctrina, las atribu-ciones equivalen a los cometidos estatales.

Bibliografía Martínez Morales, Rafael, Derecho administra-tivo, 1er. curso, 5a. ed., Oxford University Press, México, 2006.

Auditoría Superior de la Federación Oficina de apoyo de la cámara de diputados, ante-riormente llamada tribunal de cuentas y después contaduría mayor de hacienda. La actual auditoría superior de la federación se rige por la Ley de Fiscalización Supe-rior de la Federación del 29 de diciembre de 2000.

La revisión de la cuenta pública deberá permitir conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado al presupuesto y si ha cumplido con los objeti-vos de los programas.

Si del examen que realice la auditoría superior de la federación aparecieran discre-pancias entre las cantidades gastadas y el presupuesto o no existiera exactitud o justifi-cación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades según la ley.

La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la cámara de diputados den-tro de los diez primeros días de junio.

Sólo se podrá ampliar el plazo de presen-tación de la cuenta pública cuando medie solicitud del ejecutivo suficientemente justi-ficada a juicio de la cámara o de la comisión permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario correspondiente para infor-mar las razones que lo motiven.

El art. 79 de la carta magna regula con detalle al órgano de fiscalización, en estos términos:

La entidad de fiscalización superior de la fede-ración, de la cámara de diputados, tendrá auto-nomía técnica y de gestión en el ejercicio de su

34 Atribuciones

competencia y para decidir sobre su estructura interna, funcionamiento y resoluciones.

Esta entidad de fiscalización superior de la federación tendrá a su cargo:

a) Fiscalizar en forma posterior los ingre-sos y egresos, el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos de los poderes de la unión y de los entes públi-cos federales, así como el cumplimiento de los objetivos contenidos en los pro-gramas federales, a través de los infor-mes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

Asimismo, fiscalizará los recursos fe-derales que ejerzan las entidades federati-vas, los municipios y los particulares.

Sin perjuicio de los informes a que se refiere el primer párrafo de este punto, en las situaciones excepcionales que deter-mine la ley, podrá requerir a los sujetos de fiscalización que procedan a la revi-sión de los renglones que estime pertinen-tes y le rindan un informe. Si estos requerimientos no fueren atendidos en los plazos y formas señalados por la ley, podrá dar lugar a las responsabilidades que corresponda.

b) Entregar el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública de la cámara de diputados a más tardar el 31 de marzo del año siguiente al de su presentación. Dentro de dicho informe se incluirán los dictámenes de revisión y el capítulo co-rrespondiente a la fiscalización y verifi-cación del cumplimiento de los programas, que comprenderá los comentarios y ob-servaciones de los auditados, mismo que tendrá carácter público.

La auditoría superior de la federación deberá guardar reserva de sus actuacio-nes y observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere ese artículo; la

ley establecerá las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta norma.

c) Investigar los actos u omisiones que con-lleven alguna irregularidad o conducta ilícita en el ingreso, egreso, manejo, cus-todia y aplicación de recursos federales, y efectuar visitas domiciliarias para exigir la exhibición de libros, papeles o archivos indispensables para la realización de sus investigaciones, sujetándose a las leyes y a las formalidades establecidas para los cateos.

d) Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública federal o al patrimonio de los entes públicos fede-rales y fincar a los responsables las in-demnizaciones y sanciones pecuniarias que procedan, promover ante las autori-dades competentes el fincamiento de otras responsabilidades; promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el título cuarto de la constitu-ción, y presentar las denuncias y quere-llas penales, en cuyos procedimientos tendrá la intervención que le señale el orden jurídico.

La cámara de diputados designará al titular de la entidad de fiscalización por el voto de las dos terceras partes de los miembros pre-sentes. Dicho titular durará en su encargo ocho años y podrá ser nombrado nuevamente por una sola vez; puede ser removido por las causas graves que la ley señale, con la misma votación requerida para su nombramiento, o por las causas y conforme a los procedimien-tos previstos en la constitución en materia de responsabilidades. Para ser titular de la enti-dad de fiscalización superior de la federación se requiere cumplir, además de los requisitos establecidos en las fracs. I, II, IV, V y VI del art. 95 de la carta magna, los que señale la ley. Durante el ejercicio de su cargo no podrá

Auditoría Superior de la Federación 35

formar parte de ningún partido político, ni desempeñar otro empleo, cargo o comisión, salvo los no remunerados en asociaciones científicas, docentes, artísticas o de benefi-cencia.

Los poderes de la unión y los sujetos de fiscalización facilitarán los auxilios que re-quiera la entidad de fiscalización superior de la federación para el ejercicio de sus tareas.

El poder ejecutivo federal aplicará el pro-cedimiento administrativo de ejecución para el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias a que se refiere el punto d) arriba anotado.

Autonomía Potestad de la que, dentro del esta-do pueden gozar los municipios, las provin-cias, las regiones u otras entidades para regir los intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno pro-pios (DRAE).

La autonomía implica la ausencia de rela-ción jerárquica con otros órganos públicos; es característica de la descentralización ad-ministrativa y demás paraestatales, de los esta-dos miembros de la federación y de los municipios. En la desconcentración, sólo es de índole técnica u operativa.

Autoridad Persona revestida de algún poder, mando o magistratura (DRAE).

De manera amplia, son los individuos que mediante órganos estatales competentes pue-den tomar y ejecutar decisiones que afecten a los particulares u ordenar que dichas deci-siones sean ejecutadas. Dicho en otros térmi-nos: es toda persona investida de potestad de mando frente a los administrados o interna-mente dentro de un ente público.

Para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, autoridad es todo funcionario de hecho o de derecho que puede disponer de la fuerza pública para hacer cumplir sus

decisiones. Este criterio, sostenido con ante-rioridad por Ignacio L. Vallarta, permite ampliar el alcance del juicio de amparo.

Autoridad competente Servidor público que, conforme a la ley, está facultado para emitir un acto de derecho público que afecte el ámbito jurídico del particular. El art. 16 de la carta magna prevé:

[…] nadie puede ser molestado en su perso-na, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.

Autorización Acto esencialmente unilateral de la administración pública, por medio del cual el particular podrá ejercer una actividad para la que está previamente legitimado, pues el interesado tiene un derecho preexistente que se supedita a que se cubran requisitos, condi-ciones o circunstancias que la autoridad va-lorará.

A la teoría tradicional del derecho pre-existente se ha contrapuesto la tesis de que sólo existe una expectativa de derecho, pues antes de la autorización el gobernado no tie-ne facultad concreta para efectuar la activi-dad. Ejemplo: autorización para operar casas de cambio de divisas extranjeras.

Bibliografía: véase en Licencia.

Aviso comercial La publicidad comercial o los anuncios publicitarios. Se considera aviso comercial, según la ley correspondiente, a las frases u oraciones que tengan por obje-to anunciar al público empresas, productos o servicios, para distinguirlos de los de su especie.

Avocación Acción y efecto de avocar; atraer o llamar a sí cualquier superior un negocio que

36 Autonomía

está sometido a examen y decisión de un in-ferior (DRAE).

En derecho administrativo avocación es la figura contraria a la delegación de facul-tades. Por medio de ella, el superior jerárqui-co decide atender un asunto que se encuentra en el ámbito de actuación de un inferior. La decisión de avocarse a conocer determinado negocio debe manifestarse con los mismos requisitos que la delegación de facultades (véase).

En la práctica mexicana, en el acuerdo de delegación se prevé de manera casi automá-tica que el superior podrá recuperar, en cual-quier momento, la facultad que delega y atender directamente los asuntos. Considera-mos que semejante situación es irregular, ya que esto traería como principal consecuencia una falta de certeza al ignorar el gobernado cuál de los dos funcionarios (superior o infe-rior) atenderá su caso.

La delegación y la avocación de faculta-des se estudian también en relación con sus semejanzas y diferencias con el mandato o representación, contemplados por el derecho privado. Opinamos que ese estudio es inne-cesario, pues resulta claro que se trata de figuras jurídicas cuya naturaleza y conse-cuencias son totalmente diferentes.

Bibliografía: véase en Facultad discrecional.

Ayuntamiento Corporación compuesta de un alcalde y varios concejales para la adminis-tración de los intereses de un municipio (DRAE).

La estructura de la administración públi-ca municipal varía de un lugar a otro, lo que depende de sus posibilidades económi-cas, el número de habitantes, superficie y desarrollo cultural. En todo caso, por dispo-sición constitucional, el titular de esa admi-nistración pública municipal es un órgano

colegiado denominado ayuntamiento, el cual estará encabezado por el presidente municipal.

El ayuntamiento, de elección popular, dura en funciones tres años. Por lo general lo integran, además del presidente municipal, regidores y síndicos, cuyo número varía se-gún las necesidades de la localidad. Normal-mente cuenta también con un tesorero y un secretario. Los regidores y síndicos suelen tener asignado algún ramo de la adminis-tración (educación, tránsito, mercados, et-cétera).

En los municipios que cuentan con razo-nables posibilidades económicas, existe una estructura orgánica administrativa más compleja, la cual sigue el modelo de la je-rarquización centralizada estadual y de la federación y, además, una administración pública paraestatal del municipio (a la que algunos llaman administración pública pa-ramunicipal).

Un ejemplo de esa estructura municipal jerarquizada lo encontramos en la Ley Or-gánica de los Municipios del estado de Ta-basco, que para el despacho de los asuntos de orden administrativo establece estas de-pendencias del presidente municipal: se-cretaría del ayuntamiento; dirección de finanzas; dirección de programación; direc-ción de desarrollo; dirección de obras, asen-tamientos y servicios municipales; dirección de educación, cultura y recreación; direc-ción de administración; dirección de segu-ridad pública y tránsito, y contraloría municipal.

Por mandamiento constitucional, la fuer-za pública del municipio capital de cada en-tidad federativa estará bajo el mando del gobernador del estado.

Un comentario adicional acerca de los órganos administrativos del municipio: ca-bildo fue el nombre que se dio en el pasado

Ayuntamiento 37

al ayuntamiento; concejo municipal será el órgano que supla y concluya el periodo de un ayuntamiento cuya desaparición haya decre-tado el congreso local, o cuando renuncien

sus integrantes; alcalde era quien presidía el gobierno municipal.

Bibliografía: véase en Municipio.

38 Ayuntamiento

Banca pública Véase Sociedades nacionales de crédito.

Bando Disposición reglamentaria emitida por la autoridad municipal, de contenido admi-nistrativo y carácter citadino. Como segun-da acepción se da: aviso solemne del legislativo o del ejecutivo acerca de un acto público.

Base Definitividad que en una plaza laboral posee un servidor público. Certeza de per-manecer en la función pública.

Es de señalarse la práctica seguida por el personal de base que, al ser designado para ocupar un puesto de confianza, obtiene una licencia para poder regresar a su base una vez que concluya su cargo transitorio y evitar así el desempleo.

Bebidas y alimentos Los arts. 215 y 217 de la Ley General de Salud definen lo que ha de entenderse, para efectos de la propia ley, por alimento, bebida no alcohólica, materia pri-ma, aditivo alimentario y bebida alcohólica en los siguientes términos:

Alimento: Cualquier sustancia o producto, sólido o semisólido, natural o transformado,

que proporcione al organismo elementos para su nutrición.Bebida no alcohólica: Cualquier líquido, natural o transformado, que proporcione al organismo elementos para su nutrición.Materia prima: Cualquier sustancia o producto, natural o industrializado, que sea utilizado en la elaboración de los ali-mentos y bebidas.Aditivo alimentario: Cualquier sustan-cia permitida que, sin tener propiedades nutritivas, se agregue a los productos para modificar sus características orga-nolépticas o para estabilizarlos o con-servarlos.Bebida alcohólica: La que contenga alco-hol etílico en una proporción mayor de 2% en volumen.

Como una innovación respecto de su antece-dente legislativo, la ley actual establece la prohibición de vender bebidas alcohólicas a menores de 18 años, lo que si bien resulta positivo, no implica acabar o disminuir el alcoholismo entre la población infantil, ya que considerarlo así es ignorar nuestra reali-dad social.

La Secretaría de Salud publicará en el Diario Oficial una lista de las bebidas y de

los alimentos registrados, con indicación de su valor nutricional.

Beneficencia pública Véase Asistencia pública.

Beneficio común Expresión sinónima de inte-rés publico (véase), interés social e interés general.

Bono de actuación Véase Compensación.

Burocracia Conjunto de servidores públicos; trabajadores, empleados y funcionarios del Estado. También se le da una connotación negativa u ofensiva.

Burocratización Cuando un gobierno, depen-dencia, entidad o empresa, padece ciertas fallas que tradicionalmente se atribuyen a las oficinas públicas: lentitud y complejidad en los procedimientos, ineficacia e ineficien-cia en las labores, arbitrariedad en las deci-siones, duplicidad de trámites e inutilidad de éstos. Sin embargo, tales problemas se dan tanto en los entes públicos como en los pri-vados.

El derecho burocrático pretende quitar la connotación despectiva al vocablo burocra-cia y sus derivados, e imprimirle un alcance técnico y preciso con significado jurídico. (Véase Función pública.)

40 Beneficencia pública

Caducidad Acción de caducar. Extinguirse; un derecho, un plazo (DEM, M. Alonso).

Pérdida de un derecho por falta de activi-dad dentro de un lapso que fija la ley para su ejercicio. Opera tanto para el gobernado como para la administración.

Esta manera poco habitual de concluir los actos administrativos obedece a la inconve-niencia práctica de perpetuar la posibilidad de actuar en determinado asunto.

Como figura jurídica, se usa en otras ramas del derecho y puede revestir ciertas modalidades en derecho comparado, por lo que la ley fija el término en que ha de operar.

Confundida en ocasiones con la prescrip-ción; no es adecuado usar la expresión prescripción extintiva para identificar la ca-ducidad.

La caducidad de la concesión se presen-ta por inactividad del concesionario, según Rafael Bielsa, “cuando no inicia los traba-jos o el servicio en los plazos convenidos o fijados”. La caducidad, en razón del interés público, opera aunque no se haya fijado en el título de la concesión, por lo que la me-dida toma carácter de orden público. La figura tiene importancia principalmente en los casos de servicios públicos, cuando la

satisfacción de la necesidad colectiva no puede esperar.

Calidad migratoria Véase Inmigración.

Cambio Véase Adscripción.

Capacitación Actualización permanente de co-nocimientos destinada al personal de institu-ciones públicas y de empresas mediante la elaboración de programas específicos para la formación de cuadros técnicos y profesio-nales, a fin de desempeñar idóneamente las actividades encomendadas.

Inicialmente estaba dirigida a lograr ma-yor eficiencia en la operación de empresas e instituciones. Las luchas laborales han lo-grado que beneficie tanto a las empresas como a los servidores públicos, a quienes favorece con mejores oportunidades de pro-greso, que se reflejan en mejores condicio-nes de vida.

La capacitación implica dos vertientes: 1. Adiestrar al empleado para el desarrollo idóneo de las tareas que tiene asignadas, y 2. Actualizar al trabajador si se adoptaron nuevos sistemas o el equipo le es desconoci-do. En cualquier supuesto, suele elaborarse un programa para llevarla a cabo.

En nuestro país la capacitación técnica y profesional tiene rango de derecho so-cial. La carta magna la establece de forma genérica como una obligación patronal al disponer:

Las empresas, cualquiera que sea su activi-dad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento para el trabajo. La ley reglamentaria determi-nará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patrones deberán cumplir con dicha obligación.

Art. 123 A, XIII.

En cuanto a los servidores públicos, el apartado B en su fracc. VII hace referencia a ese derecho en los términos siguientes: “...El estado organizará escuelas de admi-nistración pública”. Éste es el aspecto de la capacitación que nos interesa. El art. 43 de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado se refiere a la capacitación como beneficio social de carácter obligato-rio para los titulares de las dependencias, al prever el

establecimiento de escuelas de administra-ción pública en las que se impartan los cur-sos necesarios para que los trabajadores puedan adquirir los conocimientos para ob-tener ascensos conforme al escalafón y procurar el mantenimiento de su aptitud pro-fesional.

Fracc. VI, f).

Esta obligación es correlativa para el trabaja-dor, porque lo constriñe a capacitarse (art. 44, fracc. VIII de la citada ley).

Normativamente, la capacitación para la administración pública en México se encuentra en estrecha relación con el siste-ma escalafonario, cuyo objetivo es promo-ver el eficiente desempeño de los deberes y la preparación de los servidores públicos

para el ejercicio de cargos de mayor res-ponsabilidad, los que constituyen incenti-vos adicionales que han de reflejarse en el desempeño laboral.

Por esta razón, el trabajador participa en la elaboración de los programas mediante su representante sindical, miembro de las comi-siones mixtas de escalafón, existentes en to-das las dependencias y entidades de la administración pública federal.

Bibliografía Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-tículo 123 Constitucional.López Sánchez, Cuauhtémoc, “Algunos aspec-tos de la situación jurídica de los trabajadores o empleados al servicio del Estado mexicano”, en Archivo de derecho público y ciencias de la administración, vol. I, Facultad de Derecho, Universidad Central de Venezuela, Caracas, 1971.

Característica migratoria Véase Inmigración.

Categoría Clasificación de un servidor público, con efectos salariales y jerárquicos, según el catálogo general de puestos del gobierno federal.

Caza Véase Flora y fauna silvestres.

Centralización administrativa Forma de orga-nización administrativa en la cual los entes del poder ejecutivo se estructuran bajo el mando unificado y directo del titular de la administración pública.

El tratadista uruguayo, Enrique Sayagués, dice que la centralización existe cuando el conjunto de órganos administrativos está enlazado bajo la dirección de un órgano cen-tral único.

42 Característica migratoria

La relación jerárquica. La centralización implica concentrar el poder y ejercerlo por medio de la llamada relación jerárquica.

Ese enlace de órganos y de sus titulares con el jefe de gobierno se estructura en una escala piramidal, casi de tipo militar; ello permite una línea decisoria unificada, y en eso radica la ventaja principal de esta forma de organización administrativa, además, es por esa vía como la voluntad del órgano su-perior se canaliza hasta llegar al que la ha de externar o ejecutar.

Se ha analizado (José Torné) cómo esta rigidez jerárquica tiende a atenuarse con la proliferación de ciertos organismos colegia-dos (comités, comisiones intersecretariales, gabinete, etcétera).

Facultades que implica la relación jerárqui-ca. Los especialistas de derecho administra-tivo estudian con diversas variantes los poderes o facultades que se derivan de la relación jerárquica; en nuestro caso, veremos que esos poderes son el de decisión, de nom-bramiento, de mando, de revisión, de vigi-lancia, de disciplina y de resolución de conflictos de competencia.

Estos poderes son facultades que el supe-rior posee frente al subordinado, a efecto de permitir la unidad de la acción administrati-va. En efecto, desde el punto de vista etimo-lógico, jerarquía implica mando (poder).

1. Decisión. Esta potestad implica que el superior puede tomar resoluciones para indicar en qué sentido habrá de actuar el órgano o funcionario subordinado ante dos o más posibles caminos por elegir.

2. Nombramiento. El superior puede valorar la aptitud de los candidatos o solicitantes a un empleo público y seleccionar al que considere más capaz mediante el otorga-miento del nombramiento respectivo, con

lo que se establece una relación laboral entre el Estado y el servidor público.

Es, pues, el superior quien designa a los empleados subalternos, conforme al sistema previsto en la ley. En el caso de servidores de confianza, aquél los puede remover libremente.

3. Mando. Es la facultad para ordenar al in-ferior en qué sentido debe conducirse en algún asunto o cómo habrá de emitir un acto administrativo.

4. Revisión. Se pueden examinar los actos del subalterno a efecto de corregirlos, confirmarlos o cancelarlos. Esta facultad se podrá ejercer en tanto el acto no sea definitivo; si se estuviera en presencia de un acto cuyo procedimiento de origen y exteriorización ha concluido, el superior podrá revisarlo sólo a petición del par-ticular y según lo establezca la legisla-ción. (Véase Recurso administrativo).

5. Vigilancia. Implica el control mediato o inmediato de la actuación del órgano inferior o del servidor público subal-terno; inspeccionar su actuación con el fin de verificar que sea conforme a derecho.

6. Disciplinario. Es la posibilidad de san-cionar el incumplimiento o el cumpli-miento no satisfactorio de las tareas que el servidor público tiene asignadas. Esas sanciones pueden ser, según la gravedad de la falta: amonestación verbal privada o pública, amonestación por escrito, sus-pensión temporal y cese.

7. Resolver conflictos de competencia. Cuan-do respecto de cierto asunto existe duda para determinar cuál órgano o qué funcio-nario es el legitimado para atenderlo y resolverlo, el superior jerárquico está in-vestido de facultad o poder para decidir a cuál de ellos le corresponde ese caso con-creto.

Centralización administrativa 43

En relación con esta potestad, la que sólo puede ejercerse cuando la ley es os-cura o tiene lagunas, el art. 24 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé que: “En casos extraordi-narios o cuando exista duda sobre la competencia de alguna secretaría o de-partamento administrativo para conocer de un asunto determinado, el presidente de la república resolverá, por conducto de la Secretaría de Gobernación, a qué depen-dencia corresponde el despacho del mis-mo”. En el ámbito interno de cada órgano centralizado, será el titular del mismo quien decida este tipo de dudas.

Órganos que integran la administración centralizada. Ésta se integra por los entes del poder ejecutivo que dependen directamente del jefe de gobierno. Pueden denominarse secretarías, ministerios, procuradurías, et-cétera.

El derecho mexicano utiliza actualmente las denominaciones secretaría, departamen-to y procuraduría, figuras que se analizarán en las voces correspondientes.

El número de órganos centralizados es muy variable y depende del país, la época, las posibilidades presupuestarias y la conve-niencia política de contar con un aparato administrativo grande o reducido.

En cuanto a su composición, cuentan con un titular (secretario, jefe de departamento o procurador) y con personal de distintos nive-les, el cual está a cargo de las oficinas en que el órgano centralizado se estructura jerárqui-camente.

Al respecto, el caso mexicano se estudia-rá en la voz administración central federal.

BibliografíaAmphoux, Jean, Le chancelier fédéral dans le régime constitutionnel de la République Fédé-rale d’Allemagne, LGDJ, París, 1962.

Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-son, París, 1972.Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir hiérarchique, LGDJ, París, 1961.Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho ad-ministrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.Posada de Herrera, José de, Lecciones de admi-nistración, t. I, 1a. ed., Instituto Nacional de Administración Pública, Col. Clásicos de la administración, serie A, núm. 3, Madrid, 1978. Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.Torné Jiménez, José, El derecho administrativo entre la sociología y la dogmática, Universidad de Granada, Granada, 1978.

Cese Destitución de un servidor público en vir-tud de haber incurrido en responsabilidad conforme las causales que la ley prevea. El procedimiento usual para el cese se sigue, previamente a éste, ante el tribunal federal de conciliación y arbitraje.

Por ser de interés, se transcriben dos te-sis de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-DO. EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA DEL EJECUTIVO NO TIENE FACULTADES PARA CESARLOS UNILATERALMENTE POR LAS CAUSALES QUE ESTABLECE LA FRACC. V DEL ART. 46 DE LA LEY FEDE-RAL DE LA MATERIA, SINO QUE DEBE DEMANDAR EL CESE ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRA-JE (MODIFICACIÓN DEL CRITERIO DE LA TESIS JURISPRUDENCIAL 564, COMPILA-CIÓN DE 1995, TOMO QUINTO). Esta se-gunda sala modifica el criterio de la anterior cuarta sala, que se integró jurisprudencial-mente desde 1951 y que ha sido recogida y reiterada sin variación con los números 189 (compilación de 1965, quinta parte); 270 (compi-lación de 1975, quinta parte); 314 (compilación

44 Cese

de 1985, quinta parte); 1969 (compilación de 1988, segunda parte), y 564 en la compila-ción de 1995, tomo quinto, que establece: “TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-DO, CESE DE LOS, SIN AUTORIZACIÓN DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIA-CIÓN Y ARBITRAJE. Cuando el titular de una dependencia burocrática expone por vía de excepción las causas que motivaron el cese de un trabajador del Estado, el tribunal federal de conciliación y arbitraje no puede negarse a estimarlas, aunque no haya acudi-do al mismo para obtener su resolución pre-viamente al cese, porque semejante acto de indefensión no lo autoriza ningún ordena-miento legal”. La modificación que se hace en los términos del art. 194 de la Ley de Am-paro, se funda en la interpretación histórica de la disposición contenida en la fracc. V del art. 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, cuya génesis se re-monta al acuerdo presidencial publicado el doce de abril de mil novecientos treinta y cuatro, así como al art. 44 del Estatuto de los Trabajadores al Servicio de los Poderes de la Unión, del cuatro de abril de mil novecientos cuarenta y uno; asimismo, en la interpreta-ción jurídica derivada de que aquel criterio jurisprudencial interpretaba el art. 44 del mencionado estatuto que ya fue abrogado, rigiendo desde el veintinueve de diciembre de mil novecientos sesenta y tres la nueva ley que, en la actualidad, recoge en su art. 46 importantes modificaciones que ameritan una nueva interpretación; también se toma en cuenta la interpretación sistemática del art. 123, apartado B, fracc. IX, constitucional, en relación con los arts. 46, 46 bis y 127 bis de su ley reglamentaria, así como la finalidad tutelar de los derechos de los servidores pú-blicos, de todo lo cual se infiere que el titular de la dependencia burocrática del ejecutivo no tiene facultades para cesar unilateralmen-te a dichos servidores cuando son de base y les atribuye haber incurrido en alguna de las causales establecidas en la fracc. V del cita-do art. 46, sino que debe promover la deman-da ante el tribunal federal de para que éste decida en un laudo si se demostró la causal rescisoria o no se demostró, de manera que si en tales supuestos el titular dicta el cese

por sí y ante sí, éste será injustificado si lo demanda el empleado.

Novena época, segunda sala, Semanario Judicial de la Federación, t. VI, octubre de 1997.

Tesis 2a./J. 46/97.

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-DO. EL TITULAR DE LA DEPENDENCIA DEL EJECUTIVO, AL DEMANDAR EL CESE DE AQUÉLLOS ANTE EL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE (ÚNICA VÍA QUE TIENE PARA OBTENER SU BAJA), DEBE ACOMPAÑAR COMO DOCUMENTO BASE DE LA ACCIÓN EL ACTA ADMINIS-TRATIVA, EL ACATAMIENTO A LA LEY DE LA MATERIA Y A LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE. Como de la interpreta-ción de los arts. 123, apartado b, fracc. IX, de la constitución; 46, 46 bis y 127 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, se infiere que el titular de la depen-dencia burocrática del ejecutivo no puede, ju-rídicamente, cesar por sí y ante sí a los empleados de base a los que atribuya con-ductas que configuran alguna de las causales que establece la fracc. V del mencionado art. 46, sino que debe ejercitar una acción de cese mediante demanda que presente ante el tribu-nal federal de conciliación y arbitraje, ha de estimarse necesario que acompañe a su de-manda, como documento base de su acción, el acta administrativa que especifica el citado art. 46 bis, y en acatamiento, además de la tesis jurisprudencial 560 (compilación de 1995, tomo quinto), que se titula “TRABAJA-DORES AL SERVICIO DEL ESTADO, ACTAS ADMINISTRATIVAS IMPRESCINDIBLES PARA EL CESE DE LOS”.

Novena época, segunda sala, Semanario Judicial de la Federación, t. VI, octubre de 1997,

tesis 2a./J. 46/97.

(Véase Terminación de los servicios.)

Ciencia de la administración. Véase Adminis-tración pública.

Ciencia del derecho administrativo Si bien el fenómeno de la administración pública surge

Ciencia del derecho administrativo 45

en las primeras sociedades políticas, el dere-cho administrativo como conjunto de normas o como disciplina que estudia a éstas es rela-tivamente nuevo.

Sería prolijo señalar los antecedentes his-tóricos del derecho administrativo; además, ello es materia de otros textos, no de éste. Sin embargo, para situarnos en el tiempo resulta conveniente indicar algunos datos: los clásicos del pensamiento político de los siglos XVII y XVIII sientan las premisas de los futuros estudios; la escuela francesa (si-glo XIX), cuyos principales exponentes son Maurice Hauriou, Leon Duguit, Gaston Jèze; Posada, en España, y Teodosio Lares (me-diados del XIX) y Gabino Fraga (1934) en México.

Al referirnos a esta disciplina podemos afirmar que estamos en presencia de una rama nueva del derecho, cuya breve evolu-ción ha sido pareja al crecimiento de las es-tructuras del poder ejecutivo y al incremento de la actividad de éste, y que ha acompaña-do al poder público en su tránsito desde Estado policía a Estado social de derecho y en el resurgimiento del liberalismo al finali-zar el siglo XX.

Objeto. Durante largo tiempo se consideró que el derecho administrativo tenía por obje-to regular la estructura del poder ejecutivo, y que la actividad de ese poder y los organis-mos que lo integran era materia de la ciencia de la administración pública. En torno de esta idea y sustentando una opinión contra-ria, escribieron Orlando, Meucci, Meyer, Gerber, etcétera.

La ciencia del derecho administrativo tiene por objeto el estudio de las reglas jurí-dicas relacionadas con la acción administra-tiva del Estado; el estudio de la regulación normativa de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones. En otras palabras, su objeto

de conocimiento lo constituyen los fenóme-nos jurídicos (leyes, reglamentos, actos, contratos, resoluciones, etc.) relacionados con la estructura y actividad del poder eje-cutivo (federal, local —provincial o esta-dual— o municipal).

Concepto. La ciencia del derecho adminis-trativo es el estudio y conocimiento metodo-lógico concernientes al análisis de los cuerpos normativos que estructuran al poder ejecutivo, o administración pública, y que regulan sus actos.

Técnica del derecho administrativo. La exis-tencia de una técnica específica del derecho administrativo ha sido poco estudiada en la doctrina. Se refiere a los instrumentos, así como al modo o manera de generar y ejecu-tar las reglas de derecho en este campo.

Consideramos un poco exagerado hablar de técnica del derecho administrativo, pues llegados a ese extremo habría que hablar de estética, gramática, axiología, historia, epis-temología, etc., del derecho administrativo.

Metodología del derecho administrativo. Todo método de conocimiento es adecuado cuando conduce a entender el objeto de estu-dio; cualquier método científico implica una sistematización, la cual será acertada en la medida que nos conduzca a la cognición de la materia investigada.

Opinamos que el estudio abstracto del derecho administrativo ha de partir de las ideas generales, es decir, de una teoría gene-ral, para llegar a explicar las cuestiones con-cretas (parte especial); o sea, aplicar el método deductivo. Al lado de esto, es válido indicar que la subsunción de las normas jurí-dicas administrativas ha de iniciarse a partir del caso concreto para buscar la regla aplica-ble y, escalando la jerarquía de ordenamientos,

46 Ciencia del derecho administrativo

llegar a la ley y el artículo constitucional correspondientes. Esto no excluye la utiliza-ción de otros métodos, como el experimen-tal, el dialéctico o el histórico, lo cual dependerá fundamentalmente del caso o la figura por resolver o estudiar.

La necesidad de adoptar un sistema y la de conceptualizar son claras, ya que, como lo afirma Boquera Oliver: “Renunciar a un sistema que nos permita analizar, relacionar e integrar las normas jurídicas equivale a renunciar al conocimiento científico del de-recho”.

Por otra parte, existen autores que, a partir de ciertos conceptos (orden público y policía administrativa), desarrollan el estu-dio de la parte especial del derecho admi-nistrativo.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979.Hauriou, Maurice, Obra escogida, Instituto de Estudios Administrativos, Col. Clásicos de la Administración, serie A, núm. 2, Madrid, 1976.Meyer, J., La administración y la organización administrativa, 2a. ed., La España Moderna, Madrid, s.d.Orlando, V.E., Principios de derecho adminis-trativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Col. Clásicos de la Administración, se-rie A, núm. 5, Madrid, 1978. Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, t. I, 2a. ed., Jurídica de Chile, Santiago, 1962.

(Véase Derecho administrativo. Concepto.)

Circular Partir de un centro de órdenes, ins-trucciones, etc., verbales o escritas, dirigidas en iguales términos a varias personas; dirigir uno esas órdenes o instrucciones (DRAE).

Documento de orden interno por el cual se transmiten orientaciones, aclaraciones, información o interpretación legal o regla-mentaria del funcionario jerárquicamente superior a los subordinados; dichos docu-mentos disponen la conducta por seguir res-pecto de ciertos actos o servicios.

Esta figura también recibe la denomina-ción de instrucciones de servicio y está con-siderada como típico acto administrativo interno; sin embargo, los servidores públicos le han dado el carácter de auténticas decisio-nes ejecutorias que afectan los derechos y obligaciones de los gobernados, y en algunas ocasiones de contenido normativo general, por lo que Guido Zanobini manifiesta que “bajo el nombre de circulares o instruccio-nes, se aprueban a veces verdaderos regla-mentos”, lo cual es absoluta y radicalmente ilegal.

En la escala jurídica, la circular está abajo de la ley y el reglamento pero antes del acto concreto; es, básicamente, de na-turaleza interpretativa. Según Maurice Bourjol, las circulares pueden ser interpre-tativas, de carácter interno o reglamenta-rias; estas últimas son inadmisibles en derecho mexicano.

En la práctica administrativa de nuestro sistema gubernamental reciben distintos nombres, aparte del de circular, según el medio físico de comunicación, lo cual no altera su naturaleza ni requisitos. Así tene-mos: oficio circular, telegrama circular, télex circular y circular vía fax.

Los principios que rigen las circulares son:

a) Es un acto administrativo unilateral.b) Tienen carácter interno.c) Pueden trascender a la vida de los gober-

nados, sin causarles perjuicios. En este caso, han de ser publicadas.

d) Deben sujetarse a la ley y sus reglamentos.

Circular 47

e) Su “fundamento no es la potestad regla-mentaria sino la potestad jerárquica” (José Luis Villar Palasí).

Efectos de la circular. La circular, dado su carácter interno, obliga de manera general o singular a la administración pública, depen-diendo de la autoridad que la haya producido; no debe establecer derechos u obligaciones para el particular.

Cabe la posibilidad de que trascienda a la vida del gobernado (por ejemplo, la adop-ción de formatos para ciertos trámites).

No puede derogar o abrogar normas de mayor valor como el reglamento y la ley.

Las circulares que por cualquier razón contengan normas jurídicas generales pier-den su naturaleza y se convierten, de hecho, en auténticos reglamentos. En esta situación, atendiendo a su verdadera esencia, deben tener el tratamiento, procedimiento de crea-ción y formalidades de una disposición re-glamentaria.

BibliografíaBourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-son, París, 1972.García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA, Madrid, 1968.Lares, Teodosio, Lecciones de derecho adminis-trativo, 1a. reimp., UNAM, México, 1978.Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-trativo 1er. curso, 5a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, t. I, 2a. ed., Jurídica de Chile, Santiago, 1964.Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-lar, Madrid, 1980.Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-nistrativo, t. I, Universidad de Madrid, Facultad

de Derecho, sección de publicaciones, Madrid, 1972.Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-tivo, vol. I, Arayú, Buenos Aires, 1954. (Véase Reglamento.)

Codificación Véase Codificación parcial y Có-digo administrativo.

Codificación del derecho burocrático Estima-mos conveniente, necesaria y factible la co-dificación del derecho burocrático; ésta sería la emisión de un texto legal que contuviera, de manera sistematizada, el total de las dis-posiciones que rigen la función pública en el nivel federal o local y municipal.

La diversidad de regímenes jurídico labo-rales que regulan la función pública en México genera una serie de incongruencias en el tratamiento que reciben los servidores públicos de las distintas dependencias y enti-dades. Así, tenemos que tradicionalmente los trabajadores al servicio de las sociedades nacionales de crédito, como garantía hereda-da de las instituciones privadas que antes de 1982 tenían concesionado el servicio, perci-ben en sus últimas categorías de tabulador cuando menos 50% adicional sobre el salario mínimo vigente.

De igual modo, por convenios de subro-gación que las sociedades nacionales de crédito celebran con el Instituto Mexicano del Seguro Social, otorgan el servicio médi-co obligatorio mediante establecimientos particulares especializados, en los que la atención personal al trabajador y familiares es mejor que la recibida, por ejemplo, en las clínicas del Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado, donde el volumen de solicitantes excede la capacidad de atención.

Sin embargo, la unificación de los regí-menes actualmente aplicados a la función pública no debe radicalizarse al grado de

48 Codificación

olvidar la gran diversidad de actividades que desarrolla el Estado porque generaría un problema mayor del que observamos en la actualidad. La idea es uniformar lo que sea posible, como por ejemplo, las prestaciones y su acceso a ellas, los procedimientos de escalafón y los instaurados ante las autorida-des jurisdiccionales, etc.; esto implicaría, además, emitir los reglamentos pertinentes para cada actividad. (En este aspecto recor-demos que en Francia existen tantos estatu-tos aplicables a la función pública como actividades comprende, es decir, se trata de un derecho disperso, no codificado.)

Los servicios de seguridad social que se proporcionan a los empleados del Estado están contenidos, principalmente, en tres or-denamientos jurídicos: Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-jadores del Estado, Ley del Seguro Social y Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Armadas Mexicanas. Además hay varios reglamentos, acuerdos e instructi-vos en la materia. Por la amplitud y variedad de prestaciones de seguridad social para los servidores públicos, resulta conveniente la codificación de las normas jurídicas respec-tivas para que los beneficiarios del sistema vigente conozcan con certeza, a partir de un solo texto, qué derechos poseen y puedan ejercerlos oportuna y adecuadamente.

La conveniencia de establecer un código de los servicios del Estado en seguridad so-cial es evidente según lo estudiado a propó-sito de codificación administrativa. Sin embargo, surge la duda relativa a si han de subsistir como mínimo tres sistemas diferen-tes de prestaciones sociales (ISSSTE, IMSS e ISSFAM), puesto que los servicios propor-cionados por cada entidad presentan algunas diferencias y ello podría ser fuente de pro-blemas de interpretación o dar origen a de-mandas de mejoras para las que quizá no

siempre exista la capacidad o los recursos para cubrirlas.

Legislar en un solo texto la seguridad social de cuando menos tres regímenes di-ferentes, implica uniformar sus alcances o propiciar comparaciones que originen in-quietudes.

Bibliografía Martínez Morales, Rafael, Derecho administra-tivo, 1er. curso, 5a. ed., Oxford University Press, México, 2006.—, Derecho administrativo, 2o. Curso, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2005.

Codificación parcial Algunos autores afirman, con diversos argumentos, que en derecho administrativo sólo son codificables las ma-terias que poseen cierto grado de evolución y autonomía. Tal corriente (codificación par-cial) está representada, entre otros, por Rafael Bielsa y Benjamín Villegas Basavilbaso, y sus opiniones las describimos en el lugar corres-pondiente a código administrativo (véase). De manera particular, estos autores admiten ciertas críticas contra la codificación y acep-tan algunos argumentos a favor.

Desde luego, la codificación parcial no implica compilar las leyes por secretaría u órganos que las manejen, sino sistematizar-las por ramas jurídicas, ordenadas en un texto único expedido por el poder legislativo.

Desde hace décadas (1939), el legislador federal mexicano adoptó el sistema de codi-ficar parcialmente, por materias, el derecho administrativo, y aunque la denominación actual de algunos no sea código, su naturale-za corresponde a ello; así, se encuentran vi-gentes los siguientes códigos parciales:

• Ley Agraria.• Ley Aduanera.• Ley Federal de Procedimiento Admi-

nistrativo.

Codificación parcial 49

• Ley General de Salud.• Código Fiscal de la Federación.• Ley Federal de Derechos.

Además, han existido varios proyectos de código federal administrativo.

Bibliografía: véase en Código administrativo.

Código administrativo Inicialmente, código significaba libro. Luego, el término se empe-zó a aplicar para designar cualquier texto legal (BDE, J. Corominas).

Geny define al código como:

Un conjunto de disposiciones legales que versan sobre una materia de legislación positiva, influi-do en su estructura por una idea general, a la que ordinariamente se refiere el título que al mismo código se da.

Esta definición, al lado del concepto de codi-ficación de Villegas Basavilbaso, nos permi-tirá completar la noción de codificación. Este actor dice: “La legislación está codifi-cada cuando se presenta en una ley única, la cual exige una recopilación orgánica y siste-matizada de esa legislación”.

En ese orden de ideas, codificación será: La reducción sistematizada a una unidad del conjunto de normas jurídicas de determina-da rama del derecho positivo.

El derecho administrativo no está codifi-cado en la mayoría de los países, a diferencia de otras ramas que sí lo están: derecho civil, derecho penal, derecho constitucional.

La codificación administrativa, entendida como la elaboración de un código adminis-trativo, desde el siglo XIX ha sido objeto de encontradas opiniones por parte de la doctri-na, la que ha afirmado o negado según la postura adoptada, la posibilidad o imposibi-lidad, conveniencia o inconveniencia de se-mejante tarea. Existe una tercera tesis, la

cual admite sólo la codificación parcial por materias. Esta polémica implica admitir o no el carácter científico y aun la juridicidad del derecho administrativo, así como prever el futuro de éste.

Las posiciones adoptadas por los admi-nistrativistas respecto del problema de la codificación por lo que se refiere a su reali-zación pueden agruparse en tres corrientes:

a) La de los autores que niegan la posibili-dad de semejante codificación: Rocco Cormignani, De Gioanis, Mellein, Man-tellini, Di Bernardo, Colmeiro, Cuesta, Berthélemy, Orlando, Merkl, García Oviedo, Mellado, Oda, Sarría, Laferriere, Meucci y García Trevijano.

b) La de los autores que admiten la posibili-dad y conveniencia de la codificación ad-ministrativa: Cotille, Ducrocq, D’Alessio, Broccoli, Posada, Royo Villanova, Teles-sio, Garrido Falla, Entrena Cuesta y Bo-quera Oliver.

c) La de los autores que sólo admiten la codificación parcial por materias: Orti, Zanobini, La Torre, Lentini, Gascón Y Marín, Santa María De Paredes, Maltos de Vasconcelos, Brandao Cabalcanti, Bu-llrich, Bielsa, Villegas Basavilbaso y Ál-varez Gendín.

Los argumentos de los autores del primer grupo pueden resumirse de la forma si-guiente:

• Multiplicidad de las disposiciones jurí-dico administrativas.

• Mutabilidad del derecho administrativo.• Falta de orden en la legislación admi-

nistrativa. • La codificación es contraria a los prin-

cipios del derecho público del que forma parte el derecho administrativo.

50 Código administrativo

• El derecho administrativo carece de madurez para la codificación, o ésta es imposible debido a que esa disciplina jurídica posee perfiles característicos que difieren considerablemente de los de las ramas del derecho que sí son codificables.

Analicemos cada uno de estos argumentos con el auxilio de la doctrina que los sustenta o los critica.

1. Multiplicidad de las disposiciones jurídi-co administrativas. Berthélemy afirmaba que la variedad de materias y la diversi-dad de principios en el derecho adminis-trativo era lo que explicaba la ausencia de un código. García Oviedo nos dice que el derecho administrativo: “Es complejidad infinita, mundo de asuntos, enciclopedia de materias. Sería muy de temer que más que un código se obtuviera un conglomerado o, cuando más, una mera ordenación”.

Para rebatir lo anterior, Villegas Basa-vilbaso asegura que la multiplicidad de normas administrativas no es un obstácu-lo insalvable para elaborar un código, lo dificultará pero no lo impedirá.

“No es la multiplicidad de las disposi-ciones lo que fundamentalmente dificulta esta labor [...] más bien la índole tan di-versa de los asuntos lo que imposibilita la obra...”, afirma García Oviedo; sin em-bargo, el mismo autor indica que la “extensión creciente de la legislación ad-ministrativa” es una circunstancia impor-tante en abono de tal tarea.

Finalmente, Garrido Falla cree que no hay inconveniente en sostener la posibili-dad de la codificación si lo que se preten-de implica:

Lograr una codificación de los princi-pios generales y de la parte general, así

como de las grandes leyes que presiden la actividad administrativa en cada materia concreta (y sin perjuicio del necesario desarrollo reglamentario, que, al margen del código, han de encontrar tales leyes).

2. Mutabilidad del derecho administrativo. Este argumento puede plantearse con las opiniones de Di Bernardo y García Oviedo:

Es imposible segregar el derecho administra-tivo de las corrientes sociales en que se mueve, para fijarlo en un código. La materia administrativa carece, por su propia naturale-za, de la estabilidad de otros órdenes. El có-digo podría nacer, pero nacería anticuado.

Posada se encuentra entre los opositores a la labor de codificación, al insistir en:

La movilidad de la norma jurídico adminis-trativa, argumento capital, no distingue la materia técnica de la materia política [...]. En la actividad política prevalece el elemento circunstancial e inestable.

En este mismo sentido se pronuncia Ra-fael Bielsa, quien afirma que el argumen-to de la movilidad puede ser superado si se delimitan:

Las dos esferas de la actividad del poder ejecutivo: la política y la administrativa [...]. En lo político predomina el elemento cir-cunstancial y movedizo, en lo administrativo es el elemento más o menos fijo, estable y técnico.

Villegas Basavilbaso se adhiere a esta misma postura:

En todas las ramas de la legislación, tanto en las de derecho público como en las de dere-cho privado, se encuentran dos elementos:

Código administrativo 51

uno de mayor permanencia o fijeza, el otro de menor estabilidad, sujeto a las transfor-maciones económicas sociales.

Podemos concluir, con Posada, que: “En el derecho administrativo hay elementos fundamentales de cierta fijeza, que es posible y conveniente definir y fijar jurí-dicamente”.

3. Falta de orden en la legislación adminis-trativa. Los autores que sostienen la con-veniencia de la codificación invocan exageradamente la opinión contraria ba-sada en la falta de orden, y plantean “la necesidad de uniformar y ordenar la le-gislación administrativa, por cuanto no se concibe, si la administración es el orden, que su regulación jurídica se presente dispersa, fragmentaria y, a veces, contra-dictoria”.

Además, aceptar la falta de orden como argumento contrario es caer en un círculo vicioso: “no se codifica por falta de orden [...] y no hay orden porque no se codifica” (Bielsa).

4. La codificación es contraria a los princi-pios del derecho público, del que forma parte el derecho administrativo. Creemos que este argumento está totalmente supe-rado por la doctrina y la realidad legisla-tiva; baste recordar, como afirma Bielsa, las constituciones políticas.

5. El derecho administrativo carece de ma-durez para la codificación, o ésta es im-posible debido a que tal disciplina posee perfiles propios muy distintos de las otras ramas del derecho que sí son codifica-bles. Consideramos que este argumento es el más serio de los esgrimidos en con-tra de la codificación, pero también cree-mos que será precisamente por medio de ésta y de los estudios doctrinarios como el derecho administrativo llegará a alcan-zar su pleno desarrollo.

Para Villegas Basavilbaso, quien recurre a las condiciones establecidas por Ihe-ring, en la elaboración de un código es necesario que haya:

a) Noción precisa del derecho adminis-trativo.

b) Sujeto del derecho administrativo.c) Objeto preciso del derecho administra-

tivo.

Agrega que actualmente estas condicio-nes no existen en nuestra materia. Opina-mos que sí existen sujeto y objeto precisos del derecho administrativo y que única-mente la noción de éste es aún vaga.

El mismo autor, que considera el dere-cho administrativo un derecho en forma-ción, afirma categóricamente que “un derecho en formación no se puede codifi-car” y cree que esto “constituye el obs-táculo supremo para la codificación”, pero “no existen”, agrega, “inconvenien-tes insalvables para la codificación par-cial”. “Los caracteres que deben concurrir a un orden de derecho”, afirma García Oviedo, “para que sea posible la codifica-ción del mismo faltan en el derecho ad-ministrativo, al menos en su momento actual, y tememos que siempre”.

La idea de que todo intento de codifi-cación es contrario a la naturaleza del derecho administrativo ha sido desarro-llada por Adolfo Merkl, quien considera que la mayor parte del campo jurídico pertenece al derecho administrativo, pero esto no implica que sea codificable, ya que la técnica de esta codificación estaría fuera de toda lógica porque sería imposi-ble agrupar todas las normas administra-tivas en leyes, en las cuales hubiera una principal y otras accesorias; esto, afirma, jamás llegará a ser realidad.

52 Código administrativo

Arguye Merkl que la vastedad de cuestiones que comprende dicha rama del derecho evitará todo intento de agrupar sus normas en unos cuantos códigos, como sucede con el derecho procesal, o en uno solo como es el caso del constitu-cional.

Por último, sostiene que resultaría ab-surdo un código que, agrupando las dispo-siciones jurídico administrativas, presentara al lado de las normas relativas a cultos y policía, las normas referentes al registro civil y uso de armas.

Nos parece que este argumento es de poco peso, pues agrupar las materias ad-ministrativas, por diversas que éstas sean, nada tiene de absurdo si se hace con téc-nica adecuada, como no es absurdo que el código civil regule el divorcio y la hipo-teca, por ejemplo. Merkl reconoce que es apropiado tratar el derecho de familia y la reglamentación del derecho de propiedad, usufructo, habitación, etc., en una sola ley; sin embargo, insiste en que sería un absurdo agrupar en un texto único las materias administrativas.

Ese autor afirma que hay normas ad-ministrativas que pueden compararse con las normas del derecho procesal en lo que respecta a sus alcances jurídico políticos o por cualquier otro motivo no jurídico. ¿Por qué, nos preguntamos, no es posible codificar ese sector que Merkl reconoce que se encuentra en el derecho adminis-trativo? Los argumentos en contra de la codificación que él expone nos parecen insuficientes para desechar la misma. Sin embargo, por convincentes que pudieran resultar, a ello se opone, además de las críticas apuntadas, toda una realidad de codificación administrativa: códigos ad-ministrativos (con mayores o menores fallas) vigentes en el extranjero y leyes de

codificación parcial tanto en México como en otros países.

Creemos que mediante la aplicación de un código administrativo se logrará, además de una marcha más correcta de la administración pública, un desarrollo más rápido del derecho administrativo, lo que traerá consigo la madurez, que no sin ra-zón se le ha negado a esta rama jurídica; situación que lamentablemente responde a una realidad universal, la cual tiene que ser superada con el concurso legislativo y doctrinario de hombres de todos los paí-ses. Con la codificación también se logra-rá una mayor certeza jurídica, más justicia para los gobernados y un más fácil mane-jo de la ley.

Así, concluimos con Garrido Falla: “la única cuestión a debatirse es la relativa a la extensión y proporciones que dicha codificación pueda alcanzar”.

Codificación local en las entidades fede-rativas. La multiplicidad de disposiciones jurídicas ha convertido al derecho admi-nistrativo en una disciplina difícil de co-nocer, y ello es evidente en los estados de la República más que en el plano federal, pues en éste, algo se ha logrado mediante la codificación parcial.

Chihuahua es la única entidad federa-tiva de la República mexicana que ha elaborado un código administrativo, el cual está vigente en la actualidad; el pri-mero se promulgó en 1950, y a éste le siguieron las versiones de 1960 y 1974. Su técnica es adecuada y sus resultados razonables.

La mayor parte de los estados de la federación cuentan con un código fiscal y cada uno de ellos sigue el esquema del código tipo propuesto por la Organiza-ción de Estados Americanos (OEA), por

Código administrativo 53

medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los estados de Gua-najuato, Nuevo León y San Luis Potosí poseían ya su código tributario hacia 1961; en la actualidad podemos citar, además, a Chihuahua, Sonora, Baja Cali-fornia y al Estado de México.

Por otro lado, casi cada entidad de la federación cuenta con una ley orgánica de la administración pública local, la que ha venido a sustituir a la anterior “Ley Orgánica del poder ejecutivo del estado de...”.

BibliografíaBerthélemy, H., Traité elementaire de droit ad-ministratif, 3a. ed., Libraire Nouvelle de Droit et de Jurisprudenc Arthur Rousseau, París, 1905.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Caetano, Marcello, Manual de direito adminis-trativo, 7a. ed., Editorial Coimbra, Lisboa, 1965.García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA, Madrid, 1968.Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. I, 7a. ed., 1a. reimp., Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1980.Martínez Morales, Rafael I., La codificación administrativa en los estados de la República mexicana, tesis profesional, Facultad de Dere-cho, UNAM, México, 1967.Merkl, Adolfo, Teoría general del derecho ad-ministrativo, Editora Nacional, México, 1975.Villegas Basavilbaso, Benjamín, Derecho admi-nistrativo, t. I, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1949.

Comercio exterior Transacción mercantil con otros países, tanto para vender como para comprar o permutar bienes o servicios.

No pretendemos hacer aquí una descrip-ción exhaustiva del comercio exterior respec-to a su naturaleza e importancia económica,

pues ello rebasaría los límites de este diccio-nario. Nos concretaremos a señalar ciertas disposiciones jurídicas que conciernen a tan importante materia.

La constitución política señala reiterada-mente que el comercio exterior es materia reservada a la federación. Esto es explicable, ya que hasta la década de 1920 la principal fuente tributaria del Estado la constituyó el comercio exterior.

Entre las disposiciones constitucionales que hacen referencia al comercio exterior podemos citar el art. 73, fracc. XXIX; art. 118, fracc. I; art. 117, fraccs. V, VI y VII, y art. 131. Este último tiene especial importan-cia dentro de los medios de acción de la ad-ministración pública, y establece:

Es facultad privativa de la federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo, y aun pro-hibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la república de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia, pero sin que la misma federa-ción pueda establecer ni dictar en el Distrito Federal los impuestos y leyes que expresan las fraccs. VI y VII del art. 117.

El ejecutivo podrá ser facultado por el con-greso de la unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exporta-ción o importación expedidas por el propio congreso y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, ar-tículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la econo-mía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquier otro propósito en beneficio del país. El propio ejecutivo, al enviar al congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida.

Resulta conveniente precisar los orígenes y alcances del art. 131 constitucional:

54 Comercio exterior

1. En el primer párrafo se reserva a la fede-ración la materia de comercio exterior.

2. En el segundo párrafo se permite la dele-gación de facultades legislativas en esta cuestión al titular de la administración pública.

3. Una serie de circunstancias llevaron al constituyente permanente a establecer dicha excepción al principio de separa-ción de poderes, al facultar al presidente de la república para modificar las leyes de comercio exterior. Esas circunstancias fueron: el fracaso de una política desarro-llista, la contracción económica de la posguerra, la devaluación del peso en 1949 y la necesidad de adoptar una acti-tud proteccionista en favor de la industria mexicana.

4. El congreso de la unión, con base en el artículo comentado, expide dos leyes de naturaleza fiscal: tarifa del impuesto ge-neral de importación y tarifa del impuesto general de exportación, las que clasifica y gravan a todas las mercancías susceptibles de comprarse o de venderse al extranjero.

5. De conformidad con el segundo párrafo del art. 131 constitucional, adicionado el 28 de marzo de 1951, el presidente de la república puede ser facultado para modi-ficar las tarifas a que se refiere el punto 4, de la siguiente forma:

• Aumentando, disminuyendo o supri-miendo los impuestos de importación y exportación.

• Autorizando, por medio de permisos de importación o exportación, la entra-da o la salida de mercancías del país, o el tránsito por el territorio nacional. Este sistema de permisos tiende a ser eliminado en su lugar para utilizar el mecanismo anterior, es decir, la modi-ficación de los impuestos.

6. Esas facultades las ejerce el presidente con base en el propio art. 131, median-te los mecanismos contemplados en la Ley de Comercio Exterior, los cuales operan por medio de decretos que han de publicarse en el Diario Oficial de la Federación.

Puesto que la intención de la reforma de 1951 fue dotar de instrumentos jurídi-cos ágiles a la administración pública, las modificaciones a las leyes de comercio exterior fundamentadas en esas faculta-des legislativas ocurren con gran fre-cuencia.

7. Mediante el mecanismo así creado, se estuvo en condiciones de permitir la salida o la entrada de mercancías so-lamente cuando así le convenía a la economía nacional, protegiendo al fa-bricante mexicano de productos extran-jeros y asegurándole un amplio mercado interno.

Cuando en la novena década del siglo XX, México decide incorporarse al Acuerdo Ge-neral de Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, por sus siglas en inglés), actualmen-te Organización Mundial de Comercio, ese mismo mecanismo legal permitió abandonar la política proteccionista y abrió el mercado en numerosos casos, conforme a los compro-misos adquiridos; a su vez, se trató de un intento por aumentar las exportaciones a nuevos mercados.

La materia de comercio exterior, en cuan-to a su regulación jurídica, es sumamente compleja; además de las disposiciones seña-ladas, hay que tener en cuenta a la Ley Adua-nera y a una gran cantidad de ordenamientos reglamentarios.

Las tarifas de importación y exportación a que se refiere el art. 131 constitucional tienen en la actualidad un sistema de clasificación

Comercio exterior 55

llamado Nomenclatura Arancelaria de Bru-selas (NAB), la cual siguen todos los países miembros de la Unión Europea, y los de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), entre otros.

La Nomenclatura Arancelaria de Bruselas permite la clasificación individualizada de millares de artículos susceptibles de impor-tarse o exportarse, empezando por los pro-ductos menos elaborados (animales vivos), hasta los productos más elaborados (obras de arte y antigüedades); cada artículo tendrá señalado su impuesto, el precio oficial base para calcular éste y si requiere o no permiso de la Secretaría de Economía o de alguna otra dependencia, de acuerdo con la natura-leza de la mercancía (Educación Pública; Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; Salud o Defensa Na-cional, según se trate de obras de arte y li-bros, productos agropecuarios, medicinas o explosivos y armamento, respectivamente), aunque el permiso está casi por desaparecer con motivo de la apertura comercial de nues-tro país.

Bibliografía: véase en Rectoría económica.

Cometidos (o atribuciones) Grandes rubros de la actividad estatal encaminados al logro de ciertos fines. Esta actividad se realiza por medio de las funciones del Estado; y estos términos no son equivalentes.

Enrique Sayagués Laso habla de cometi-dos estatales, en una acepción similar a la de atribuciones (véase).

Cometidos estatales Enrique Sayagués Laso otorga a los cometidos estatales una acep-ción similar a la de atribuciones (véase).

Conviene aclarar que los cometidos no son equivalentes a las funciones del Estado, sino que más bien esa expresión se identifica

con las atribuciones estatales. “Los cometidos son cosa distinta de las funciones estatales, aunque por razones de terminología más que de fondo, con frecuencia sean confundidos.” (Enrique Sayagués Laso.)

Las funciones son el medio de acción para que el Estado, valiéndose del poder público, realice sus cometidos o atribucio-nes (éstos son los grandes rubros de la actividad estatal, encaminados al logro de ciertos fines).

Comisión Actividad que debe realizar de mane-ra excepcional algún servidor público, que no está comprendida en las tareas usuales de su puesto y plaza; para ello se le habilita es-pecialmente.

El encargo de una comisión está sujeto, entre otras, a las siguientes características:

1. Solicitud de la dependencia, del sindicato o del propio interesado.

2. Vinculación a lo previsto en el nombra-miento vigente del servidor público; en caso contrario, contar con la anuencia de éste.

3. Suministro de instrumentos, transporte o habitación que, en su caso, se requieran.

4. No hay pérdida de derechos para el traba-jador (antigüedad, escalafón, premios, estímulos, base).

5. No desviar la función pública a tareas personales o familiares de los superiores ni a labores partidistas, entre otras.

Comisión Federal de Competencia Económica 1. Órgano desconcentrado de la Secretaría

de Economía. 2. En el sexenio de 1988-1994 se consolidó

en México una economía neoliberal, lo que implicó abandonar políticas protec-cionistas de la industria del país, de susti-tución de importaciones y de subsidio a

56 Cometidos

las clases más desprotegidas; ello y la globalización del mercado condujeron a abrogar, además de otras, la Ley sobre Atribuciones del Ejecutivo Federal en Materia Económica del 30 de diciembre de 1950. El lugar de esa legislación bene-factora lo vino a ocupar, en parte, la Ley Federal de Competencia Económica (1992), cuyo objetivo general es tutelar la libertad de comercio y combatir para ello las prácticas que la lesionen.

Para ampliar la ley antes mencionada se crea la comisión federal de competencia como un órgano administrativo desconcentrado de la Secretaría de Economía, que cuenta con au-tonomía técnica y operativa. Dicha comisión tiene a su cargo prevenir, investigar y com-batir los monopolios, las prácticas monopó-licas y las concentraciones, en los términos de la ley, y goza de autonomía para dictar sus resoluciones.

Esta ley es aplicable a todos los agentes económicos, sean personas físicas o morales, dependencias o entidades de la administra-ción pública, asociaciones, agrupaciones de profesionales, fideicomisos o cualquier otra forma de entes que participen en la actividad económica.

3. La comisión federal de competencia esta-rá integrada por cinco comisionados. Se-sionará en forma colegiada y decidirá los casos por mayoría de votos. Los comisio-nados serán nombrados por el titular del ejecutivo federal.

A la comisión federal de competencia le co-rresponden los siguientes asuntos:

a) Investigar la existencia de monopolios, prácticas o concentraciones prohibidas por la legislación, para lo cual podrá

requerir de los agentes económicos los informes pertinentes.

b) Establecer los sistemas de coordinación para el combate y prevención de mono-polios, estancos, concentraciones y prác-ticas ilícitas.

c) Conocer y resolver los casos que le com-petan; además de sancionar administra-tivamente la violación de la Ley Federal de Competencia Económica y denunciar ante el ministerio público las conductas ilícitas violatorias de la libre concu-rrencia.

d) Opinar acerca de los ajustes a los progra-mas de la administración pública fede-ral, cuando de éstos resulten efectos que sean contrarios a la competencia y la li-bre concurrencia.

e) Cuando lo considere conveniente, emitir opinión en materia de competencia y li-bre concurrencia, respecto de leyes, re-glamentos, acuerdos, circulares y actos administrativos, sin que tales opiniones tengan efectos jurídicos ni la comisión se vea obligada a emitir opinión.

f) Elaborar y vigilar que se cumplan hacia el interior de la comisión los manuales de organización y de procedimientos.

g) Intervenir con las dependencias compe-tentes en la celebración de tratados inter-nacionales en materia de regulación o políticas de competencia y libre concu-rrencia, de los que México sea o pretenda ser parte.

h) Ceñir sus actividades procedimentales a lo dispuesto en la Ley Federal de Com-petencia Económica, en virtud de ser materia excluida de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

En la reforma del 5 de diciembre de 1979, hecha al Código Penal Federal, arts. 253 y 254, se contemplan como delitos algunas

Comisión Federal de Competencia Económica 57

conductas relacionadas con la materia objeto de la ley.

Comisión Federal de Electricidad Organismo descentralizado que se encarga de la presta-ción del servicio público de energía eléctri-ca. Se crea en 1937.

Se rige por una junta de gobierno y un director general, el cual es designado de ma-nera discrecional por el presidente de la re-pública.

Su actividad se regula, entre otros ordena-mientos, en la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica.

Su privatización empezó a gestarse en 1999. El contrato colectivo de trabajo esta-blecía rubros concernientes a:

• Objeto, partes, materia y vigencia del contrato.

• Reglas adicionales. • Condiciones generales del trabajo in-

dustrial. • Organización industrial. • Productividad. • Adiestramiento. • Becas. • Salario. • Puestos de trabajo. • Condiciones complementarias. • Descansos y permisos. • Seguridad, higiene y riesgos de tra-

bajo. • Servicio médico.• Ahorro y prestaciones. • Actividades culturales. • Solidaridad social.

El índice del contrato 1994-1996, más deta-llado, nos da una idea ampliada de su conte-nido en 85 cláusulas:

TÍTULO PRIMERO De las relaciones la-borales.

CAPÍTULO I Del contrato colectivo.

1. Objeto del contrato. 2. Partes contratantes. 3. Materia del contrato. 4. Vigencia e impresión del contrato.

CAPÍTULO II De las reglas adicionales.

5. Nulidad de pactos individuales. 6. Plazo para resolver conflictos. 7. Audiencias a los representantes. 8. Condiciones adicionales. 9. Casos no previstos. 10. Daños y perjuicios.

TÍTULO SEGUNDO Del trabajo y la orga-nización industrial.CAPÍTULO I De las condiciones generales del trabajo.

11. Ramas de actividad. 12. Definiciones. 13. Del desempeño de labores. 14. Responsabilidad por instrucciones. 15. Trabajo con auditores o personas aje-

nas a la Comisión Federal de Electri-cidad.

16. Semana de trabajo. 17. Lugar de trabajo y movilización de tra-

bajadores. 18. Cambio de residencia y viáticos. 19. Alimentos. 20. Medios de protección y de trabajo.

CAPÍTULO II De la organización industrial.

21. Integración industrial. 22. Zona de trabajo.

CAPÍTULO III De la productividad.

23. Preparación de los trabajadores. 24. Comités mixtos de productividad.

58 Comisión Federal de Electricidad

25. Capacitación y adiestramiento. 26. Servicio de jubilados. 27. Instrucción y bibliotecas. 28. Becas. 29. Prácticas profesionales.

TÍTULO TERCERO Del salario.CAPÍTULO I De la definición salarial.

30. Salario. 31. Tiempo y forma de pago. 32. Cuantificación de lapsos menores de un

año.

CAPÍTULO II De las disposiciones comple-mentarias.

33. Pago completo.34. Salarios iguales.35. Salarios sustitutos.36. De la subdivisión del trabajo.

TÍTULO CUARTO De los trabajadores.CAPÍTULO I De los puestos de trabajo.

37. Control de ingreso.38. Ingreso de personal.39. Trabajadores de base.40. Trabajadores de confianza.41. Trabajadores temporales.42. Trabajadores eventuales de construc-

ción y mantenimiento. 43. Escalafón. 44. Sistema de promociones. 45. Permutas.

CAPÍTULO II De las condiciones comple-mentarias.

46. Separaciones.47. Privación de libertad a los trabajadores.48. Licencias, fianzas y seguros. 49. Nulidad de renuncias.

50. No interferencia de la Comisión Federal de Electricidad.

51. Constancia de servicios.

CAPÍTULO III Del descanso y permisos.

52. Vacaciones.53. Descansos obligatorios.54. Permisos.

TÍTULO QUINTO De la seguridad social.CAPÍTULO I De la seguridad y los riesgos.

55. Derecho a la seguridad.56. Comisiones de seguridad e higiene.57. Prevención de riesgos.58. Primeros auxilios.59. Higiene en el trabajo.60. Del seguro social.61. Riesgos de trabajo.62. Riesgos no profesionales.63. Atención médica a familiares.64. Servicios médicos de la Comisión Fe-

deral de Electricidad.

CAPÍTULO II De las prestaciones y garantías.

65. Fondo de ahorro.66. Renta de casa.67. Servicio eléctrico.68. Fondo de habitación y servicios socia-

les de los trabajadores electricistas.69. Jubilaciones.

CAPÍTULO III Generalidades.

70. Actividades culturales y de solidaridad social.

71. Fomento de cultura física.72. Descuentos sindicales.73. Instalaciones sindicales.74. Fondo común de préstamos.75. Ayuda para despensa.

Comisión Federal de Electricidad 59

76. Difusión de asuntos de interés colec-tivo.

77. Convenios integrantes del contrato.78. Ayuda para transporte.79. Seguridad en los centros de trabajo.80. Gratificaciones por años de servicios.81. Compensación por fidelidad. Transitorias (cuatro).

Véase Energía eléctrica.

Comisión nacional bancaria y de valores Ór-gano federal desconcentrado que tiene com-petencia para una amplia supervisión del sistema bursátil y bancario. Se ubica en la estructura de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Está regulada por su propia ley (1995) y por su reglamento interior; ade-más, otros ordenamientos jurídicos le confie-ren intervención en diversas cuestiones financieras.

Comisiones intersecretariales Órganos espe-ciales o intermedios de la administración pública para la atención de algún asunto que es de la competencia de dos o más dependen-cias centralizadas.

Las características de tales órganos se pueden sintetizar así:

1. Son creadas mediante ley del congreso de la unión o por decreto presidencial.

2. Tendrán carácter permanente o transito-rio, dependiendo de la naturaleza de su objeto.

3. Pueden formar parte de ellas representan-tes de órganos paraestatales y particulares (cámaras, sindicatos, etcétera).

4. Por lo general asumirán tareas consulti-vas o de asesoría y, excepcionalmente, de carácter ejecutivo.

5. El instrumento jurídico que las cree seña-lará quién las presidirá.

En la actualidad existen cientos de este tipo de organismos para una gran variedad de asuntos; su importancia varía de acuerdo con el momento y el tipo de actividad. He aquí algunos ejemplos de ellos: comisión interse-cretarial de plaguicidas, fertilizantes y sus-tancias tóxicas; comisión intersecretarial para el fomento de la microindustria; comi-sión intersecretarial para el fomento de la industria maquiladora; consejo nacional de población; comisión intersecretarial para la conservación del palacio nacional; comisión nacional de zonas y monumentos artísticos; comisión nacional de prevención de desas-tres; comisión intersecretarial de gasto finan-ciamiento, y consejo nacional contra la fármacodependencia.

La necesidad de estas comisiones obede-ce a la naturaleza de los asuntos por tratar, los cuales presentan diversos aspectos y, por tanto, en ellos confluye la competencia de dos o más entes centralizados. A pesar de que la ley del art. 90 constitucional ha distri-buido entre las distintas secretarías los nego-cios que le competen a cada una, seguirán planteándose cuestiones concretas de carác-ter multidisciplinario, como sucede en el caso de alguna calamidad pública o en el de los estímulos fiscales.

Al lado de las comisiones intersecretariales hay otros órganos especiales o intermedios dentro de la centralización administrativa: el estado mayor presidencial, el consejo de sa-lubridad general y el consejo de ministros.

Bibliografía: véase en Reforma administrativa.

Comité técnico del fideicomiso Órgano que se crea en el acto constitutivo de un fideicomiso o en sus reformas, cuyo objetivo es coadyu-var al logro de los fines propios del fideico-miso de acuerdo con la integración, los deberes y las facultades que se le confieran.

60 Comisión nacional bancaria y de valores

Su existencia es potestativa en los fideicomi-sos de particulares y obligatoria en los del gobierno federal.

Regulación. El art. 80 de la Ley de Institu-ciones de Crédito no logró llenar el gran hueco legislativo existente en torno de esta figura, ya que la legislación vigente, tanto mercantil como administrativa, la menciona sin definirla. Al respecto, el citado artículo insinúa en su último párrafo la posibilidad de que en la constitución del fideicomiso o en sus reformas se considere la integración de un comité técnico, el cual podrá actuar según las facultades que se le asignen y, además, afirma que la fiduciaria queda libre de toda responsabilidad cuando actúe conforme a los dictámenes o acuerdos emitidos por dicho órgano.

En el ámbito de la administración pública, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone sobre qué bases deberá ajustarse el comité técnico; en primer término, en cuanto a su integración, y en segundo, en lo que se refiere a facultades y funcionamiento. Por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé que en todos los casos habrá un representante del fideicomitente (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) en los comités técnicos (art. 47), con el que concurren generalmente, en la práctica, un representante de la institución fiduciaria y uno de la coordinadora del sector correspon-diente. Por disposición de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, en los fideicomi-sos constituidos por el ejecutivo federal es obligatoria la existencia del comité técnico (art. 41).

La ley bancaria de 1941 establece la for-mación de un comité técnico o de distribu-ción de fondos. Esta segunda denominación no aparece en la actual Ley de Instituciones de Crédito; además, prevé que la formación

del comité correrá potestativamente a car-go de los fideicomitentes en el acta constitu-tiva o en sus reformas, las cuales requieren el consentimiento del fideicomisario, cuando hubiere; detalles que tampoco observa la ley vigente.

El art. 80 de la Ley de Instituciones de Crédito dispone la posibilidad de integrar un comité técnico en el acto constitutivo de los fideicomisos o en los actos de reforma de éstos. La integración es claramente potestati-va a favor del fideicomitente.

En el fideicomiso privado. La citada Ley de Instituciones de Crédito, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y la volun-tad contractual de las partes regirán al comi-té técnico en el fideicomiso privado, cuya integración es potestativa a favor del fideico-mitente y de la institución fiduciaria, según se dijo.

En los fideicomisos públicos. Como ya se indicó, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales prescribe la obligatoriedad de su existencia en todos los fideicomisos públicos.

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal exige que figure en el comi-té técnico un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Asimismo, por lo general, están represen-tadas en el comité técnico la fiduciaria y la coordinadora del sector.

Por otra parte, la citada Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone la prohibi-ción, a la fiduciaria, de ejecutar acuerdos dictados por el comité técnico cuando éste se exceda en sus facultades o viole el contrato del fideicomiso.

Comparación entre el comité técnico de los fideicomisos y el consejo de administración

Comité técnico del fideicomiso 61

de las sociedades anónimas. Consideramos que la flexibilidad con la que es posible inte-grar el comité técnico del fideicomiso, así como las facultades con las que se le suele investir, además de la falta de información legislativa sobre su naturaleza jurídica, po-drían tanto emparentarlo como alejarlo, no sólo del consejo de administración de la so-ciedad anónima, sino de cualquier cuerpo colegiado que administre sociedades mer-cantiles o asociaciones o sociedades civiles; de ahí que no nos detengamos mayormente en este punto.

Antecedentes en el derecho estadouniden-se. El antecedente del comité técnico se en-cuentra en el comité de distribución de fondos o distribution committee, que opera en algunos trusts estadounidenses (commu-nity trust) con el fin de asegurarse que los recursos económicos obtenidos del público se destinen a la beneficencia social; a este efecto, supedita la gestión de la institución bancaria (trust companies) a sus instruc-ciones.

Bibliografía: véase en Fideicomiso público.

Compensación Sobresueldo pagado a servido-res públicos de niveles medio y superior. (Véase Prestaciones económicas.)

Competencia Incumbencia, aptitud (DEM, M. Alonso). Posibilidad legal de un órgano gu-bernamental para atender determinado asun-to. Esta aptitud jurídica para actuar es un derecho constitucional de certeza estatui-do a favor del particular.

No debe confundirse con facultades, fun-ciones, atribuciones, cometidos o fines, cuyo significado en derecho es diferente.

El sistema jurídico le asigna tareas con-cretas a cada órgano estatal para que éste pueda actuar legalmente. La competencia

consiste en que al ente le incumbe atender asuntos determinados.

Desde el punto de vista jurídico, el con-cepto de competencia tiene su expresión más técnica en el desarrollo de la actividad juris-diccional, la cual en México es privativa del poder judicial (con las excepciones que la ley permite). Sin embargo, su aplicación se ha extendido a todos los actos de gobierno, lo cual indudablemente deriva de nuestra constitución como un requisito de validez y eficacia de esos actos (art. 16 constitucio-nal), requisito que consiste en que todo órga-no que emita actos deberá estar autorizado para ello por la ley, es decir, deberá ser com-petente. (Véase Atribuciones.)

Competencia de las dependencias Potestad legal que en la función pública tiene algún ente u oficina para actuar como patrón, por cuenta de los Estados Unidos Mexicanos, y que puede efectuar lo siguiente:

1. Organizar las unidades administrativas y vigilar su actividad.

2. Cubrir las plazas de último nivel en los términos de ley.

3. Ejercitar las acciones y realizar las de-fensas convenientes en beneficio de sus intereses legítimos.

4. Efectuar la investigación de hechos impu-tables a los servidores públicos, que pu-dieran dar lugar a responsabilidad por delito, o con la intervención del sindica-to en el caso de una causa de cese.

5. Ejecutar los laudos dictados por el tribu-nal federal de conciliación y arbitraje.

6. Estimular a los servidores públicos que se distingan por su esmero y otorgar recom-pensas, según prevean la ley de la materia y las condiciones generales de trabajo.

7. Dejar de pagar a los empleados el sueldo correspondiente a los días que éstos no

62 Compensación

lo devenguen, por las causas que la ley indica.

8. Imponer a los trabajadores las sanciones a que se hagan acreedores, de conformi-dad a la ley y a las condiciones generales de trabajo vigentes.

Es así como la constitución mexicana ha deli-mitado los respectivos ámbitos de competen-cia, para lo cual ha establecido una pirámide de tres niveles: la federación, los estados miembros y los municipios, y ha reservado a cada uno de ellos determinadas materias y un territorio para sus actividades, como lo hace con todo ente del poder público.

La competencia es la posibilidad que tie-ne un órgano de actuar; la ley le asigna al órgano determinados asuntos que puede o debe atender. Por su parte, las facultades se refieren a los servidores públicos, o sea, a la aptitud que éstos reciben de la legislación para emitir los actos necesarios a fin de ejer-cer la competencia del órgano.

Así, tenemos que, conforme a la disposi-ción constitucional, el acto administrativo debe ser producido por un órgano competen-te mediante un funcionario o empleado con facultades para ello.

La competencia la asigna la ley; las facultades deben estar contempladas tam-bién en la ley o, por disposición de ésta, en un reglamento o acuerdo de delegación de facultades.

Competencia municipal Ámbito de actua-ción del ayuntamiento y de aplicación de los ordenamientos de la célula política del Estado. También puede conceptuarse como tareas y territorio que le corresponden al municipio.

De las atribuciones del Estado mexicano, son asuntos de competencia municipal los siguientes:

1. Administrar el patrimonio del municipio. 2. Expedir, por medio de su ayuntamiento

y de acuerdo con las normas estableci-das por las legislaturas de los estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, las circulares y dispo-siciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas juris-dicciones.

3. Aprobar su presupuesto de egresos. 4. Formular, aprobar y administrar la zoni-

ficación y los programas de desarrollo urbano.

5. Controlar el uso del suelo en su territorio. 6. Establecer el sistema de nomenclatura

de calles y plazas públicas. 7. Prestar servicios públicos conforme a la

fracc. III del art. 115, que establece:

Los municipios, con el concurso de los es-tados cuando así fuere necesario y lo deter-minen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

a) Agua potable y alcantarillado. b) Alumbrado público. c) Limpia. d) Mercados y centrales de abasto. e) Panteones. f) Rastro. g) Calles, parques y jardines. h) Seguridad pública y tránsito. i) Los demás que las legislaturas locales

determinen según las condiciones territo-riales y socioeconómicas de los munici-pios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Los municipios de un mismo estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con suje-ción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

Competencia municipal 63

8. Proporcionar servicios educativos, con-currentemente con el estado y la federa-ción.

9. Intervenir en actividades de censos y elecciones según las leyes federales y locales.

10. Manejar de modo autónomo su hacien-da pública (en los términos indicados en la voz ingresos municipales de este diccionario).

11. Construir y conservar obras públicas para la consecución de sus fines.

12. Otorgar concesiones, conforme a la ley, para la prestación de algunos servicios públicos o la utilización de bienes de su propiedad.

13. Auxiliar a los gobiernos local y federal en los términos que fijen las diferentes leyes.

14. Aplicar sanciones por violación a dis-posiciones de naturaleza municipal.

15. Contar con funcionarios, empleados y trabajadores a efecto de ejercer las fa-cultades correlativas a su competencia.

La lista anterior pretende establecer un crite-rio de generalidad para los diversos esta-dos y municipios, pero es lógico que en muchos casos variará conforme a la consti-tución local y a las leyes derivadas de ésta, y también que dicho criterio estará delimitado por las características geográficas, económi-cas y culturales de cada localidad. (Véase Ingresos municipales y Municipio.)

Compilación Reunir o coleccionar diversos textos legales conforme a determinado crite-rio de selección. De esta forma, se distingue entre compilación (agrupamiento de textos diversos) y codificación (reunión sistemática en un solo texto legal de las normas de deter-minada rama jurídica). Se puede agregar a estos conceptos la recopilación, consistente

en la colección y ordenamiento gubernamen-tal de leyes (ejemplo: legislación española de los siglos XVI a XIX).

La compilación de las normas jurídico administrativas es solamente un problema de tipo editorial o de organización interna de la oficina pública o particular que decida reali-zarla. Son de citarse, entre nosotros, como encomiables labores de compilación, la co-lección Leyes y Códigos de México, de edi-torial Porrúa; la de ediciones Andrade, con mayor información reglamentaria y con sistema de hojas sustituibles, y, en otra ver-tiente, más científica, la colección Leyes co-mentadas, de Oxford University Press. En derecho comparado merecen mencionarse: en Francia, los códigos Dalloz; en España, la realizada por Eduardo García de Enterría; en Italia, la efectuada por Guido Zanobini.

Con el desarrollo de la informática y su aplicación al derecho, la compilación ya no debe significar mayor problema, incluso por lo que respecta al abuso de la fe de erratas, así como al hecho de que cada vez que hay una modificación normativa se publique en el ór-gano oficial solamente la reforma y no el nuevo texto completo de la ley (esto, tan arraigado en nuestro sistema, no sucede en algunos países de tradición legal escrita).

Las disposiciones jurídico administrati-vas admiten una clasificación conforme a diversos criterios que atienden a distintas necesidades y diferentes puntos de vista, así tenemos:

1. Por jerarquía normativa. Según este sis-tema, las normas jurídico administrativas se catalogarían en constitucionales, le-gales, contenidas en instrumentos inter-nacionales, reglamentarias, previstas en circulares y en decretos.

Recientemente, se habla de leyes mar-co. Éstas, se dice, establecen reglas que

64 Compilación

habrán de desarrollarse en otras leyes. Consideramos que toda ley tiene la mis-ma jerarquía, limitada a su ámbito de aplicación (federal, estadual o munici-pal), y que las llamadas leyes marco que-dan sujetas a los mismos principios de toda norma legislativa, en especial al que señala que toda ley posterior deroga a la anterior (cuando el órgano emisor es el mismo: federal o local).

2. Por materia o criterio temático. Los or-denamientos administrativos pueden ser agrupados conforme a temas o materias de interés para el compilador; a partir de esta base, la posibilidad de clasificación es amplísima: seguridad, patrimonio na-cional, impuestos, finanzas, organización, sanidad, migración, turismo, ecología, energéticos, contratos, expropiación, con-sumidor, patentes, marcas, fuerzas arma-das, función pública, servicios públicos, agricultura, fauna, seguridad social, pro-tección al consumidor, etcétera.

3. Por sector. De acuerdo con este criterio, la clasificación obedecería a un encuadra-miento macroorgánico: leyes que aplica una dependencia centralizada y las enti-dades paraestatales por ella coordinadas. Por ejemplo, Secretaría de Hacienda y Crédito Público: leyes bancarias, tributa-rias, de la Lotería Nacional, etcétera.

4. Por dependencia. Este criterio resulta de la adopción de un enfoque orgánico para los efectos de la clasificación: cada secre-taría y departamento aplica ciertas leyes. Este sistema requiere precisar que ningu-na ley pertenece a dependencia alguna y que hay muchos ordenamientos que son aplicados por diversos órganos (legisla-ción relativa a servidores públicos, entre otros).

5. Por materia dentro de la dependencia que las aplica. Este criterio es una prolongación

del anterior y supone tal abundancia de disposiciones que se hace necesaria una subdivisión; por ejemplo, la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Ru-ral, Pesca y Alimentación requiere aparta-dos para agricultura, ganadería, sanidad fitopecuaria, etcétera.

6. Cronológico. El derecho administrativo vigente puede ser clasificado por fechas, es decir, conforme a un criterio cronoló-gico; aunque su utilidad no sería muy práctica y tal vez solamente les sería útil a los investigadores. La fecha puede ser la del decreto del congreso, la de promul-gación, publicación o aquella en que haya iniciado su vigencia.

7. Alfabético. La posibilidad de clasificar la legislación administrativa por orden alfa-bético, aunque real, también resultaría de muy poca utilidad, si no se refiere propia-mente a la materia que regula (Ley Gene-ral de Población, por ejemplo, quedaría en la letra P y no en la L).

Concertación Término usado en los últimos años por la administración pública federal mexicana para calificar a los convenios que celebra con particulares sobre diversas cues-tiones, especialmente económicas, fiscales, electorales y de fomento. (Véase Contratos administrativos.)

Concesión Otorgamiento gubernativo a favor de particulares o de empresas, bien sea para apropiaciones, disfrutes o aprovechamientos privados en el dominio público, según acon-tece en minas, aguas o montes, bien para construir o explotar obras públicas, o bien para ordenar, sustentar o aprovechar servi-cios de la administración general o local (DRAE).

Acto para encomendar a los particulares la prestación de determinados servicios o

Concesión 65

permitirles el uso de bienes públicos, cuando se interesen en ello y cuenten con las cuali-dades idóneas para hacerlo. Esto sucede por la enorme cantidad de tareas que el Estado tiene atribuidas para lograr sus fines, y que es imposible cumplir de manera directa.

Al gobernado le interesan esas labores por el significado económico que puede re-presentar o por la utilidad que implica el uso de cierto bien, y en virtud de que el poder público no puede abarcar toda la actividad de ese tipo de forma directa, surge la concesión como figura jurídica que le permite al par-ticular desempeñar actividades que son propias del Estado, porque persiguen la sa-tisfacción de necesidades generales. En el caso de la concesión de bienes, se pretende alcanzar de manera indirecta el interés ge-neral.

La variabilidad del régimen de concesión obedece tanto al sistema político como al económico que impere en un Estado en cier-to momento histórico. Así, el poder público tenderá a intervenir más directa o indirecta-mente en la prestación de servicios públicos y en el uso de sus bienes, según la orienta-ción político económica del Estado.

El intervencionismo del poder público puede ir desde el acaparamiento total de las áreas concesionables, pasando por un repar-timiento de tareas entre él y los particulares, hasta llegar al casi total abandono de esas labores en manos de los gobernados. Desde luego, hay que tener presente también la di-versidad de las condiciones de la concesión en el orden jurídico. En todo caso siempre habrá presencia estatal, la cual se manifiesta por medio de la normatividad jurídica, pues-to que se trata de bienes o actividades que pertenecen primigeniamente a la organiza-ción política y que por diversas circunstan-cias se conceden u otorgan temporalmente a los administrados.

Evolución histórica. La concesión, como el consentimiento del poder público para que puedan realizarse actividades que original-mente corresponden a éste, es muy antigua. Por ejemplo, el gobernante comisionaba a ciertos individuos para recaudar los tributos que los súbditos estaban obligados a entre-gar. Con motivo de las guerras de conquista y colonización, la figura subsiste y se desa-rrolla. Este proceso se mantiene una vez consolidadas las colonias y se sistematiza la explotación de los recursos naturales de los territorios sometidos.

Como figura jurídica, y con los perfiles actuales, la encontramos a fines del siglo XVIII; una centuria más tarde se le separa del ahora llamado contrato de obra pública.

Concepto. En virtud de la importancia que esta institución posee, así como del inte-rés que provoca a los tratadistas, se podrían citar muchas definiciones o conceptos de concesión, que variarían según la visión o la naturaleza jurídica con la que se le conside-re, pero para ser concretos nos limitaremos a exponer un par de opiniones.

Según Otto Mayer, la concesión es:

Acto administrativo de determinado contenido. Este contenido debe consistir en que por él se dé al súbdito un poder jurídico sobre una manifes-tación de la administración pública.

Por nuestra parte, consideramos que conce-sión es el acto jurídico unilateral por el cual el Estado confiere a un particular la potes-tad de explotar a su nombre un servicio o bien públicos, que le pertenecen a aquél, satisfa-ciendo necesidades de interés general.

Naturaleza jurídica. Hoy sigue siendo objeto de controversia la naturaleza jurídica de la concesión. De las teorías expuestas sobre este particular, las más representativas son las que a continuación se mencionan:

66 Concesión

a) Contrato de derecho privado. Se presu-pone un acuerdo de voluntades entre el Estado y el particular concesionario; por tanto, estamos en presencia de un contra-to puro y simple, regido por normas del derecho privado.

Obviamente, gracias al desarrollo del derecho administrativo, esta tesis está prácticamente abandonada, aunque con-serva algunos seguidores.

b) Contrato administrativo. Ésta es una corriente mayoritaria dentro de la doc-trina; sostiene que la concesión es un contrato, pero en el cual se hace valer una posición privilegiada de la adminis-tración pública frente al particular (véase Contratos administrativos). Esta doc-trina no logra explicar la gran discre-cionalidad que tiene la autoridad para decidir sobre las condiciones y el titu-lar de la concesión; tampoco explica la especial naturaleza del objeto de la pro-pia concesión (bienes estatales o servi-cios públicos).

c) Acto unilateral. Esta teoría, expuesta por el citado Otto Mayer, sostiene que la con-cesión es un típico acto administrativo unilateral. Para efectos de este tema, se-guimos esta idea.

d) Acto mixto o complejo. Sostiene que la con-cesión comparte elementos tanto del acto administrativo unilateral, como del contra-to. La inconsistencia de esta teoría radica en que una persona, física o moral, no se puede colocar en dos posiciones, una de derecho público y otra de derecho priva-do, dentro de un mismo acto.

Elementos subjetivos. Los elementos perso-nales de la concesión son el concedente (órgano estatal), el concesionario (particu-lar) y el usuario (cuando se trata de servi-cios públicos).

1. El concedente es la autoridad competente que otorga la concesión al gobernado, al cual selecciona (la mayoría de las veces) de entre varios solicitantes y después de valorar una serie de factores para normar su criterio de decisión. El concedente puede ser, dentro de su respectivo ámbito de competencia, la federación, alguna entidad federativa o un municipio, lo mis-mo que un organismo paraestatal (cuando los bienes o servicios en cuestión sean de carácter público).

2. El concesionario es la persona física o moral a quien se le otorga la concesión. Sus actos, aun los referidos estrictamente a bienes o servicios públicos, no pueden considerarse como función pública ni su personal ser calificado de servidores pú-blicos, excepto cuando se trate de alguna paraestatal a la que la ley le reconozca una situación especial a este respecto.

3. El usuario es la persona física o moral cu-yos requerimientos de prestaciones habrá de satisfacer el servicio público concesio-nado; entra en relación con el concesiona-rio y, sólo de manera excepcional, con el órgano público concedente.

Desde luego, estos elementos personales se refieren a la concesión en el derecho admi-nistrativo. El uso de la misma terminología en el derecho privado, para referirse a sucur-sales o agencias de empresas, así como a distribuidores de determinados bienes o ser-vicios (venta de automóviles, por ejemplo), no debe llevarnos a confusiones absurdas.

Régimen jurídico. La concesión, como acto jurídico de la administración pública, debe ajustarse a los elementos, los requisitos y las formalidades señalados para el acto admi-nistrativo en general. Ante la falta de un texto único en materia de concesiones, será

Concesión 67

necesario recurrir a la ley específica para conocer y aplicar las normas correspondien-tes a cada actividad concesionable.

Merecen citarse especialmente por sus reglas en la materia de concesiones: la Ley Federal de Radio y Televisión, la Ley Gene-ral de Bienes Nacionales y la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

Principios que rigen la concesión. Los mis-mos principios que rigen a la función y al acto administrativo se aplican a la concesión: legalidad, competencia, etc. Es usual encon-trar descrita la citada figura como una forma de colaboración de los particulares en la fun-ción administrativa, cuyo desempeño corres-ponde fundamentalmente al poder público.

A propósito de los servicios públicos, la importancia de la concesión resulta clara en los sistemas liberales, neoliberales y de eco-nomía mixta. En cuanto al uso y aprovecha-miento de bienes del Estado, la doctrina extranjera tiende a no considerarlos como concesión sino dentro de la amplia y poco precisa categoría de autorizaciones. Éste no es el caso de México, en donde casi unáni-memente se le cataloga dentro de la figura de que trata el presente vocablo.

Limitaciones de las actividades sujetas a concesión. Tradicionalmente, el Estado se ha reservado tareas para sí. En este tenor, ha excluido de las áreas concesionables aque-llas que por razones estratégicas, políticas o de oportunidad considera que no deben estar en manos de los particulares. Este sector del quehacer social que conserva en exclusivi-dad el poder público es denominado mono-polio de Estado.

Esas tareas llegan a variar de acuerdo con las siempre cambiantes circunstancias histó-ricas, por lo que al ejemplificar se corre el riesgo de ser superado por una realidad

sumamente dinámica. Desde luego, la activi-dad debe ser importante o trascendental para el país; de ahí que se convierta en tarea exclusiva del Estado. Ejemplos actuales: el petróleo, la emisión de moneda y la energía nuclear.

Plazo. Por lo que se refiere al plazo de vi-gencia de la concesión, no existe un precepto que fije un mínimo y un máximo para todos los casos. Cada materia se le trata de manera particular en su correspondiente legislación atendiendo a su naturaleza y fines, de modo que puede haber plazos que van desde seis meses, 25 o 30 años, hasta periodos indefini-dos (este último supuesto es muy raro). En la actualidad, debido a la privatización de mu-chas actividades y al auge del neoliberalis-mo, los plazos tienden a ser más largos.

Propiedad de los bienes afectados a la con-cesión. Éstos pueden pertenecer al concesio-nario o al Estado (concedente), ya sea que aquél aporte bienes propios para la opera-ción de la misma o, en el segundo supuesto, que se entreguen bienes del patrimonio pú-blico o que el objeto mismo de la concesión sea el uso o aprovechamiento de cosas de propiedad estatal.

La titularidad patrimonial de los bienes utilizados en la concesión no varía de su original propietario, pero esos bienes quedan sujetos a las limitaciones que la propia con-cesión prevea.

Como excepción, se estipula en el sentido de que al término de la concesión los bienes del concesionario pasen al Estado y, tam-bién, el caso en que se trata de bienes del concedente que, por su naturaleza, se consu-man o extraigan.

Relaciones entre el concesionario y los usua-rios. Las relaciones entre los concesionarios y

68 Concesión

los usuarios son de carácter complejo y pueden estar reguladas tanto por normas de derecho público como de derecho privado. Generalmente se establecerá un vínculo en-tre el proveedor y el consumidor de servi-cios, en cuyo caso será aplicable la legislación protectora del consumidor.

Una distinción importante, que suele ha-cerse, es la que se establece entre servicios públicos obligatorios y facultativos para el usuario (entre los primeros figuran: la ener-gía eléctrica y el servicio de teléfonos; dentro de los segundos: el transporte de pa-sajeros); conforme a este criterio, los obli-gatorios son regidos por el derecho público y los facultativos por el derecho privado. Esta separación resulta de muy dudosa aplicación práctica.

Procedimiento para otorgar la concesión. El procedimiento para otorgar una concesión variará según el dispositivo legal aplicable, es decir, para cada materia serán la ley y el reglamento correspondientes los que fijen los pasos que tanto la autoridad como el so-licitante deben cumplir en esta cuestión.

En cualquier supuesto, los lineamientos constitucionales deben ser observados.

Por lo general, el procedimiento se inicia-rá con una convocatoria de la administración pública para la prestación de un servicio pú-blico mediante concesión, o bien, por solici-tud que, en este sentido, haga el particular. En todos los casos, el Estado tendrá la obli-gación de analizar los documentos que se le presenten, a fin de verificar la capacidad personal, técnica y financiera; también debe-rá dar vista a los concesionarios que tuvieren el carácter de terceros interesados y, final-mente, deberá emitir una decisión unilate-ral basada en las mejores condiciones que se puedan obtener para la prestación del servicio o el uso del bien. Además, han de

efectuarse las publicaciones que ordene la legislación.

El particular que no esté conforme con lo que se decida podrá interponer el recurso que para el caso se prevea en la legislación.

El título de la concesión. Es el documento donde consta la decisión del poder ejecutivo, así como la aceptación del particular; es un aviso al interesado acerca de los derechos y las obligaciones que implica ese acto admi-nistrativo, desde luego, no se trata de un títu-lo negociable o de crédito (esta aclaración parecería ociosa, peso se justifica ante una posible confusión terminológica). Depende-rá de la importancia de la concesión, el que el título deba publicarse en el Diario Oficial de la Federación; si se trata de concesiones trascendentales de carácter estadual o muni-cipal, tendrá que reproducirse el documento relativo en el órgano del gobierno local (llamado periódico oficial en casi todos los casos).

Extinción de la concesión. La existencia de concesiones a perpetuidad casi ha desapare-cido. Hay varias maneras de terminar este acto: cumplimiento del plazo, falta de objeto o materia, rescisión (véase), revocación (véase), caducidad (véase), rescate (véase), renuncia (véase), y quiebra o muerte (véase) del concesionario, las cuales se describen en este diccionario según el orden alfabético, excepto las dos primeras, que en seguida se anotan, y la última, incluida en la voz conce-sionario.

Cumplimiento del plazo. Como se anotó, no hay en el derecho mexicano un plazo unifor-me para la duración de las concesiones. En cada caso, conforme a la ley específica, se fijará la fecha en que fenezcan (10, 20 y 25 años, por ejemplo).

Concesión 69

Una vez cumplido el plazo, el acto jurídi-co cesa sus efectos; puede existir prórroga, según prevea la ley, y el otorgamiento de la prórroga quedará a la decisión discre-cional del poder público, previa solicitud del gobernado.

Falta de objeto o materia de la concesión. Es natural que si el objeto o materia de la concesión se extingue o agota, es imposible que ésta subsista, lo que implica su necesaria terminación. Ejemplos: la explotación de recursos naturales y el transporte de pasaje-ros en un río que se seque o sea desviado.

Concesiones locales y municipales. Tanto los estados de la federación como los muni-cipios pueden otorgar concesiones, dentro de sus ámbitos de competencia territorial y por materia, para la prestación de servicios pú-blicos o la explotación de bienes estaduales o municipales, conforme lo que al respecto fijen sus leyes respectivas.

Los principios, las características y los elementos que hemos reseñado a lo largo de este vocablo son aplicables, con los lógicos ajustes, a las concesiones locales. Cabe re-cordar que las materias concesionables que la federación no ha acaparado son sumamen-te escasas.

BibliografíaBecerra González, María, Derecho minero de México, Limusa-Wiley, México, 1963.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Canasi, José, Derecho administrativo, vol. II, Depalma, Buenos Aires, 1974.Diez, Manuel María, Derecho administrativo, vol. III, Bibliográfica Omeba, Buenos Aires, 1967.Dromi, José Roberto, Derecho administrativo económico, ts. I y II, Astrea, Buenos Aires, 1980.

Marienhoff, Miguel S., Tratado de derecho ad-ministrativo, t. III-B, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1974.Martín Oviedo, José María, “Transferencia, hipoteca, embargo y ejecución en las concesio-nes administrativas”, en Estudios de derecho administrativo (libro jubilar del Consejo de Estado), Instituto de Estudios Públicos, Ma-drid, 1972.Mayer, Otto, Derecho administrativo alemán, t. III, Depalma, Buenos Aires, 1951.Méndez Aparicio, et al., La concesión de la Cooperativa de Transportes Colectivos, S. A. Su legalidad, s.d., Montevideo, 1944.Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da-lloz, París, 1977.Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil mexica-no, t. 1, 5a. ed., Porrúa, México, 1986.Sánchez Gamborino, Francisco Miguel, Doctri-na contencioso administrativa del Tribunal Su-premo. Transportes y comunicaciones, Aguilar, Madrid, 1961.

(Véase Concesionario y Rescate de la con-cesión.)

Concesionario Persona física o moral a quien es otorgada la concesión.

Toda persona tiene capacidad de goce que, según Rafael Rojina Villegas, es la apti-tud para ser titular de derechos y para ser sujeto de obligaciones. También se habla de la capacidad de ejercicio, de la cual nos dice el mismo autor que es la posibilidad jurídica del sujeto para hacer valer directamente sus derechos, celebrar en nombre propio actos jurídicos y cumplir sus obligaciones.

El concesionario ha de contar con capa-cidad de goce y de ejercicio; además, en nuestro país, en algunos casos (cada vez menos) se necesita ser nacional por naci-miento para que alguien pueda recibir una concesión.

70 Concesionario

El presunto concesionario debe demostrar fehacientemente a la administración pública que cuenta con los recursos técnicos necesa-rios para la prestación del servicio público o el uso y explotación de los bienes concesio-nados. Es decir, ha de poseer todos los ele-mentos que permitan desarrollar en su cabal alcance la concesión.

La capacidad técnica ha de ser evaluada en cada caso conforme a las facultades dis-crecionales previstas en la ley y en los regla-mentos de la materia; además, debe subsistir durante el tiempo que dure la concesión.

Independientemente de la capacidad téc-nica aludida en el párrafo anterior, el conce-sionario ha de poseer los recursos económicos suficientes para cumplir con la tarea que emprende. Ello es importante porque, si se trata de un servicio público, no puede arries-garse a los usuarios a una posible eventual suspensión del mismo, y si es un bien por explotarse, éste no debe desperdiciarse. La capacidad financiera real del concesionario tiene que demostrarse y, en su caso, deberá otorgar una garantía, de acuerdo con lo que el órgano administrativo disponga, a fin de asegurar que la concesión se opere de una manera adecuada.

Derechos del concesionario. Una vez otor-gada la concesión, emergen derechos para el concesionario. Dentro de ellos encontramos un derecho público subjetivo de disponer de la cosa concesionada dentro de los límites que le señalen la ley y el título de la conce-sión; podrá realizar los cambios y armar las instalaciones que se requieran para lograr el objeto de la propia concesión y recibir los beneficios económicos generados por las ta-reas realizadas; además, tendrá la posibilidad de oponerse al otorgamiento de nuevas con-cesiones que interfieran con su ámbito de operaciones.

Los derechos otorgados son de carácter personalísimo; sólo pueden ser transferidos mediante el consentimiento de la autoridad, lo que en opinión de algunos tratadistas im-plica un nuevo acto de concesión.

Obligaciones del concesionario. Como la concesión tiene un carácter intuitu personae, el concesionario deberá ejercerla personal y directamente, es decir, no podrá transmitirla, cederla o enajenarla.

El concesionario tiene la obligación tanto de cuidar los bienes concesionados como de no interrumpir el servicio público. Esos bie-nes no pueden ser gravados sin autorización expresa del concedente.

Existe también la obligación de acatar puntualmente la tarifa que corresponda. Ade-más, los bienes deberán cuidarse y los servi-cios prestarse con la mayor diligencia posible, cumpliendo con todas las disposiciones lega-les y teniendo en consideración que se trata de cuestiones de interés público.

Quiebra o muerte del concesionario. La quiebra es un procedimiento de índole mer-cantil por medio del cual el concesionario (en nuestro caso) declara su insolvencia e imposibilidad de seguir realizando la tarea.

Sin embargo, es necesario aclarar que la concesión es un acto administrativo y éste sólo puede terminar por uno de igual naturaleza; por ende, como dice José Canasi, la administración pública es la única que puede extinguir o darle continuidad a la concesión mediante el ejerci-cio de su derecho de vigilancia, a efecto de garantizar la idoneidad del servicio público.

La muerte del concesionario (persona fí-sica) también imposibilita la subsistencia de la concesión, ya que ésta, como se dijo, es de carácter personal e intransmisible. En este supuesto, corresponde al órgano adminis-trativo asegurar la continuidad del servicio

Concesionario 71

público o la explotación del bien cuando ello sea socialmente necesario.

Bibliografía: véase en Concesión.

Concurso para ingreso Modo de detección y selección del individuo idóneo para desem-peñar un cargo en la función pública, de acuerdo con los catálogos de puestos y los perfiles laborales estipulados por cada ofici-na o dependencia, mediante la aplicación de exámenes (concursos) o por la valora-ción de méritos en la materia (experiencia, puntualidad, eficiencia, etc.). Dicho perfil define las características técnicas y físicas adecuadas requeridas para el buen desempe-ño del empleo vacante.

El concurso en México ha sido, legislati-vamente, poco desarrollado; sus disposicio-nes suelen ser materia de contratos colectivos o de condiciones generales de trabajo. Sin embargo, desde 1976 es tema de atención de la administración pública federal, lo que se ha expresado en esfuerzos, todavía insufi-cientes, por establecer un sistema de admi-nistración y desarrollo de personal que garantice el honesto y eficiente desempeño de las obligaciones derivadas de la función pública, y que haga efectivos los derechos que tienen sus servidores frente al Estado.

En ese sentido, se han dirigido recursos gubernamentales para establecer en las de-pendencias y entidades paraestatales oficinas dedicadas a evaluar el desempeño del ser-vidor público y a aplicar exámenes adecua-dos al aspirante. Para los empleados de base, en estos exámenes se da intervención al sindicato respectivo, de acuerdo con las condiciones generales de trabajo o el contra-to colectivo.

Al respecto, las condiciones generales de trabajo de la Secretaría de Agricultura, Ganade-ría y Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

establecen en su art. 90., fracc. VII como requisito de admisión:

Sustentar y aprobar los exámenes que a juicio de la secretaría se estimen necesarios para el desempeño del puesto plaza, interviniendo el sindicato en ellos.

Asimismo, el art. 18 dispone:

Los puestos plazas de última categoría, de nueva creación o los disponibles en cada gru-po, a que se refiere el art. 62 de la ley (buro-crática), una vez corridos los escalafones respectivos, con motivo de las vacantes que hubiese, serán cubiertos por candidatos pro-puestos 50 por ciento por la secretaría y 50 por ciento por el sindicato, dándose preferen-cia a los hijos de los trabajadores que presten sus servicios en la secretaría.

(Véase Oposición.)

Condición Véase Término y condición.

Condiciones generales de trabajo Documento jurídico laboral que expide el titular de una dependencia, para detallar la manera como ha de ejercerse internamente la función pú-blica. En cierta forma es el equivalente al contrato colectivo de trabajo en las entidades paraestatales que se rigen por el apartado A del art. 123 de la constitución federal.

• La intensidad y calidad del servicio. • La prevención de los riesgos profesio-

nales. • Las disposiciones disciplinarias. • La periodicidad en que se aplicarán

exámenes médicos. • Las actividades que por ser insalubres

o peligrosas no podrán desempeñar los menores de edad, así como las especificaciones del tipo de protec-ción que se le dará a las trabajadoras embarazadas.

72 Concurso para ingreso

• Las reglas de seguridad y de eficacia en el trabajo.

En cada dependencia el titular dicta estas condiciones sopesando la opinión del sindi-cato, lo que de ninguna manera significa que sean negociadas, como algunos autores han querido interpretar. Por disposición legal se revisan cada tres años. Para surtir sus efectos deben depositarse ante el tribunal federal de conciliación y arbitraje y contar, además, con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el caso de que conten-gan prestaciones con cargo al erario federal (arts. 87 al 91 de la ley burocrática).

El servidor público de cualquier jerarquía debe consultar las condiciones generales de trabajo vigentes en su dependencia para pre-cisar un derecho, una obligación u otro punto en particular que sea de su interés en un mo-mento dado.

Bibliografía Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Con-diciones generales de trabajo.Sindicato Nacional de Trabajadores de Agricul-tura, Ganadería Desarrollo Rural, Pesca y Ali-mentación. Condiciones generales de trabajo.

Confianza, empleado de Persona que presta un trabajo subordinado, con características de fidelidad, lealtad y seguridad, que le confieren un trato directo de familiaridad con el su-perior jerárquico y de vigilancia con el in-ferior.

Goza de tratamiento diferencial: no tiene horario fijo (por lo general trabaja más horas que el resto del personal, aunque suele co-menzar sus tareas después del inicio normal de las labores); no tiene estabilidad en el empleo (sólo está protegido por la Ley Fede-ral de los Trabajadores al Servicio del Estado en lo referente al salario y a las prestaciones

de seguridad social), pero su despido debe hacerse con base en la ley y justificadamen-te; su regulación jurídica incluye un régimen de suplencias, y su salario es mayor que el de los trabajadores de base.

Antecedentes. En la época precortesiana el imperio azteca o mexica, al que utilizaremos como ejemplo por su importancia, tenía un sistema social estructurado con base en la sumisión de los estratos inferiores a los más altos, por lo que es difícil hablar de derechos y obligaciones entre sus miembros con el criterio occidental de nuestra época. En la cima de esa organización se encontraba el emperador, y le seguían en jerarquía los re-yes, señores, nobles, maceguales u hombres del pueblo y esclavos; además, había un ran-go especial para sacerdotes y militares que integraban castas privilegiadas.

Debido a esta estructura de sumisión, no se puede hablar de un derecho laboral y me-nos de una clasificación de los trabajadores; sin embargo, podemos encontrar como ante-cedente remoto de los trabajadores de con-fianza, a los mayordomos, intermediarios entre los nobles y los maceguales en las acti-vidades agrícolas y de obras públicas.

A partir de la conquista, los reyes españo-les depositaron el poder público en un virrey investido de una potestad casi ilimitada, con un cargo vitalicio al principio, que posterior-mente se redujo a cinco años.

Las facultades que gozaba este funciona-rio eran muy amplias; entre otras, podía nombrar a los empleados públicos, los que en el ejercicio de sus tareas frecuentemente cometían abusos.

Estos abusos y la corrupción de los em-pleados públicos llevaron a los monarcas españoles a crear medios de control como el juicio de residencia y la visita, y a dictar normas protectoras para los nativos, como

Confianza, empleado de 73

las leyes de indias, importante antecedente de nuestro derecho laboral.

Lograda la independencia no hubo gran-des modificaciones en las relaciones labora-les, aunque se dictaron algunas medidas acerca del trabajo, entre las que destacan la primera de las Leyes Constitucionales de 1836, el Estatuto Provisional del segundo imperio mexicano que protegía los derechos de los trabajadores, las leyes de reforma que ponen fin a las corporaciones, gremios y cofradías. Tampoco se establece en esta épo-ca una distinción entre trabajadores de con-fianza y de base.

En el régimen de Porfirio Díaz también es evidente la ausencia de leyes en materia la-boral; en él las relaciones de trabajo se nor-man en diversos códigos civiles. Aún no hay una definición del trabajador de confianza y mucho menos del que presta sus servicios al Estado; en esta época, el Partido Liberal Mexicano pugna por los derechos sociales.

Con el triunfo de la Revolución mexica-na, la materia jurídica laboral se desarrolla y en diversas entidades federativas se dictan normas protectoras del trabajador. A pesar de las buenas intenciones, no hay todavía una legislación adecuada y técnica, lo que final-mente se modifica con la promulgación de la constitución de 1917, que recoge los princi-pios rectores del derecho laboral plasmándo-los en el art. 123, y federalizando la materia en 1931. Por último, en 1960 se agrega el apartado B al art. 123 constitucional, lo que permitió que en 1963 entrara en vigor la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del artículo 123 constitucional.

Clasificación. La constitución federal esta-blece, en la fracc. XIV del apartado B del art. 123, que es mediante una ley como se deter-minará quiénes son empleados de confianza;

y agrega que tales trabajadores disfrutarán de la protección al salario y gozarán de las prestaciones de la seguridad social. La ley reglamentaria del referido apartado en su art. 5o. incluye una larga lista de quiénes son considerados trabajadores de confianza en el gobierno federal:

1. Los que integran la planta de la presi-dencia de la república y aquellos cuyo nombramiento o ejercicio requiera la aprobación expresa del presidente de los Estados Unidos Mexicanos.

2. En el poder ejecutivo. Los de las depen-dencias y los de las entidades comprendi-das dentro del régimen del apartado B del art. 123 constitucional, que desempeñen actividades que conforme a los catálogos aludidos en el art. 20 de dicha ley sean de:

a) Dirección. Como consecuencia del ejercicio de sus atribuciones legales, las cuales de manera permanente y general le confieran la representativi-dad e impliquen poder de decisión en el ejercicio del mando tanto en el nivel de directores generales, directores de área, adjuntos, subdirectores y jefes de departamento.

b) Inspección, vigilancia y fiscalización. Exclusivamente en el nivel de las jefa-turas y subjefaturas, cuando estén considerados en el presupuesto de la dependencia o entidad de que se trate, así como el personal técnico que de for-ma exclusiva y permanente desempeñe tales funciones y ocupe puestos que a la fecha sean de confianza.

c) Manejo de fondos o valores. Cuando ello implique la facultad legal de dis-poner de éstos, mediante la determina-ción de su aplicación o destino. El personal de apoyo queda excluido.

74 Confianza, empleado de

d) Auditoría. En el nivel de auditores y subauditores generales, así como el personal técnico que de manera exclu-siva y permanente desempeñe tales funciones, siempre que dependa des-de el punto de vista presupuestal de las contralorías o de las áreas de audi-toría.

e) Control directo de adquisiciones. Cuan-do tengan la representación de la de-pendencia o entidad de que se trate y posean facultades para tomar decisio-nes relativas a adquisiciones y com-pras, así como el personal encargado de apoyar con elementos técnicos estas decisiones y que ocupe puestos presu-puestalmente considerados con tales características, en estas áreas de las dependencias y entidades.

f) Almacenes e inventarios. El responsa-ble de autorizar el ingreso o salida de bienes o valores y su destino o la baja y alta en inventarios.

g) Investigación científica. Siempre que implique facultades para determinar el sentido y la forma de la investigación que se efectúe.

h) Asesoría o consultoría. Sólo cuando se proporcione a los siguientes servidores públicos superiores: secretario, subse-cretario, oficial mayor, coordinador general y director general en las de-pendencias del gobierno federal o sus equivalentes en las entidades paraesta-tales.

i) El personal adscrito. Presupuestal-mente a las secretarías particulares o ayudantías.

j) Los secretarios particulares. Del se-cretario, subsecretario, oficial mayor y director general de las dependencias del ejecutivo federal o sus equivalen-tes en las entidades, así como los

destinados presupuestalmente al servi-cio de los funcionarios a que se hace referencia en el primer párrafo de esta lista.

k) Los agentes del ministerio público fe-deral y del Distrito Federal.

l) Los agentes de las policías judiciales y los miembros de las policías pre-ventivas.

3. En el poder legislativo. En la cámara de diputados: el oficial mayor, el direc-tor general de departamentos y ofici-nas, el tesorero general, los cajeros de la tesorería, el director general de ad-ministración, el oficial mayor de la gran comisión, el director industrial de la imprenta y encuadernación y el di-rector de la biblioteca del congreso. En la contaduría mayor de hacienda: el contador y el subcontador mayor, los directores y subdirectores, los jefes de departamento, los auditores, los aseso-res; así como los secretarios particu-lares de esos funcionarios.

En la cámara de senadores: el oficial ma-yor, el tesorero y el subtesorero.

4. En el poder judicial. Los secretarios de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en el tribunal superior de justicia del Distrito Fede-ral, los secretarios del tribunal pleno y de las salas.

Esta ley establece en el art. 8o. quiénes están excluidos de su régimen:

• Los empleados de confianza.• Los miembros del ejército y armada

nacionales (excepto el personal civil del departamento de la industria militar).

Confianza, empleado de 75

• El personal militarizado o que se mili-tarice legalmente.

• Los miembros del servicio exterior mexicano.

• El personal de vigilancia de los esta-blecimientos penitenciarios, cárceles o galeras.

• Aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o estén sujetos a pago de honorarios.

El hecho de que los trabajadores de confian-za sean excluidos de la citada ley no quiere decir que no estén regulados por el derecho; sucede que su estatus es diferente; les son aplicables en primer término la carta magna, las condiciones generales de trabajo de su centro de adscripción, la Ley Federal del Trabajo, supletoria de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Citamos enseguida la opinión de Néstor de Buen Lozano acerca del tema que, aunque referida al derecho común del trabajo, es de interés para el derecho burocrático.

1. El concepto de empleado

Mario de La Cueva precisa que en la nue-va ley ya “no existen dos categorías de personas: trabajadores y empleados, sino una sola”. Por el contrario, la ley anterior mencionaba a los empleados de confian-za y al “empleo de dirección, fiscaliza-ción o vigilancia”.

De la fórmula de la ley vigente se des-prende, entonces, que para el derecho mexicano aparentemente carece de inte-rés la distinción entre empleado y obrero ya que todos son, simplemente, trabaja-dores.

A pesar de ello, es oportuno hacer re-ferencia a este problema. En primer lugar porque no obstante el criterio de la ley en

otras disposiciones legales se utiliza el concepto de empleado, con una clara in-tención: v.gr.: en el Reglamento de Traba-jo de los Empleados de las Instituciones de Crédito y Organizaciones Auxilia-res. En segundo término, porque even-tualmente en la contratación colectiva y con mayor énfasis en la doctrina extran-jera, la cuestión es motivo de especial preocupación.

Corresponde a Ludovicco Barassi (Tra-tado de derecho obrero, Buenos Aires, 1953, t. I) el mérito de haber realizado sobre este tema, una de las aportaciones más interesantes. Este autor señala que para distinguir a los empleados de los obreros, se han invocado los siguientes criterios de diferenciación:

a) Se habla de empleado cuando el traba-jo es intelectual, y de obrero cuando el trabajo es manual. Este criterio, afirma Barassi, “...no es exacto de modo ab-soluto. No existe una prestación de trabajo que sea exclusivamente inte-lectual o exclusivamente manual...” (En el mismo sentido, Alonso García, Curso…).

b) El obrero es pagado por semana o por quincena, mientras que el empleado es pagado por mes. Tampoco es acepta-ble, para Barassi, en primer lugar por-que se trata de un criterio puramente exterior, que no se refiere a la estructu-ra de las dos zonas de trabajo, y en segundo término porque hay trabaja-dores manuales (los choferes), que son pagados por mes.

Entre nosotros este criterio tiene un cierto valor porque refiriendo la fracc. VII del art. 5o. (“...no producirá efecto legal... la estipulación que establezca...: VII. Un

76 Confianza, empleado de

plazo mayor de una semana para el pago de los salarios a los obreros...”, al art. 88, que señala que no podrá exceder de una semana el pago del salario a las personas que desempeñen un trabajo material y de 15 días para los demás trabajadores, se concluye la sinonimia entre obrero y tra-bajador manual. Claro está que, de todas maneras, la distinción no es terminante por referirse sólo a un criterio externo: la forma de pago del salario.

c) Hay especialidades que son desarrolla-das casi exclusivamente por obreros (v. gr.: la industria mecánica), mientras que otras actividades son casi exclusi-vas de empleados, v. gr.: el comercio y el trabajo en oficinas. Barassi observa, oponiéndose a ese criterio, que el de-pendiente de una empresa de ventas es obrero, mientras que un ingeniero presta sus servicios, fundamentalmen-te, en el taller.

d) El empleado tiene funciones de “co-laboración”, en relación de subordina-ción, con el empleador; y el obrero no se encuentra en esa condición.

Para Barassi éste es el criterio que ha te-nido mayor fortuna, aun cuando tampoco es un criterio plenamente aceptable por-que, en última instancia, todos los traba-jadores “colaboran” con la empresa. En realidad la idea es que el empleado realiza funciones predominantemente intelectuales “aunque sean de modesta importancia, como en las tareas subalter-nas que serían propias del empleador en la organización y desenvolvimiento de la actividad de la empresa, en los campos técnicos o administrativos”.

En rigor, no existiendo un trata-miento diferencial entre los obreros: trabajadores básicamente manuales, y

los empleados: trabajadores fundamen-talmente intelectuales, salvo respecto de la oportunidad en el pago del salario. la distinción tiene, en última instancia, un valor relativo.

2. Los trabajadores de confianza.

Parece necesario mencionarlos como uno de los “tipos” de trabajador cuyas ca-racterísticas especiales y tratamiento diferencial respecto de ciertos derechos (v.gr.: el derecho a la estabilidad en el empleo, del que no gozan los trabajadores de confianza) exigen una clara delimita-ción del concepto.

El concepto trabajador de confianza es un concepto difícil. En la ley de 1931 los arts. 48 (“...Se podrá exceptuar de esta disposición a las personas que desempe-ñen puestos de dirección y de inspección de las labores, así como a los empleados de confianza en trabajos personales del pa-trón dentro de la empresa”) y 126-X (“El contrato de trabajo terminará: ...X. Por perder la confianza del patrón, el trabaja-dor que desempeñe un empleo de direc-ción, fiscalización o vigilancia...”) lo mencionaban, sin dar, como se ha visto, un concepto preciso.

Antes de la reforma constitucional de 1962 que reestableció, parcialmente, el principio de la estabilidad en el empleo, en realidad la importancia del concepto era relativa, y sólo afectaba a las relacio-nes colectivas, en la medida en que el patrón se reservaba siempre el derecho de nombrar al personal de confianza el cual no podía formar parte de los sindicatos de los demás trabajadores (art. 237). A partir de 1962, el hecho de que un traba-jador fuera calificado como de confianza adquirió una especial importancia, en ra-zón de que en la fracc. XXII, del inc. A,

Confianza, empleado de 77

del art. 123 constitucional se permitió exi-mir al patrón, en algunos casos, de la obligación de cumplir el contrato me-diante el pago de una indemnización y en el art. 124, fracc. IV de la ley de 1931, al reglamentar esa disposición, se incluyó entre los casos de excepción a los trabaja-dores de confianza.

El problema adquirió entonces una importancia particular. Pero se dio el caso de que, a falta de un concepto preciso en la ley, recurriera preferentemente a la contratación colectiva. Entonces se pro-dujo un fenómeno curioso. Por un pacto celebrado entre dos personas ajenas al interesado, se definía un puesto como de confianza y se dejaba al titular, sin haber sido oído, en una condición que podía resultarle peligrosa con vista a su perma-nencia en el trabajo. Es decir, por virtud del convenio entre el sindicato y el pa-trón, al que era ajeno el trabajador, quedaba establecida su situación en la empresa. Evidentemente la situación era injusta y antijurídica.

Al redactarse el anteproyecto de la ley, la comisión, tomando en cuenta las in-quietudes que había despertado esta cues-tión, propuso una solución que atendía a cuatro consideraciones: en primer térmi-no, y con el objeto de evitar los perjuicios que señalamos en el párrafo anterior, de-claró que “La categoría de empleados de confianza depende de la naturaleza de las funciones desempeñadas y no de la desig-nación que se le dé al puesto” (art. 8o., primer párrafo). En segundo lugar, hizo una enumeración de los puestos de con-fianza. En tercer término, en el último párrafo del art. 8o. propuso un criterio de analogía, facultando a las juntas de conci-liación y arbitraje para catalogar como empleados de confianza a las personas

que realizaran actividades semejantes a las enunciadas. Por último, la comisión redactora del anteproyecto ubicó el pro-blema en otra dimensión; en vez de defi-nir a los empleados de confianza, prefirió, con toda razón, mencionar las “funcio-nes” de confianza (Anteproyecto de Ley Federal del Trabajo, CTM, México, D.F., 1968).

La solución propuesta, pese a ser total-mente razonable, despertó críticas de ambos sectores. El sector patronal pidió una mayor amplitud en la enunciación de los puestos de confianza; el sector obrero se opuso a la clasificación y solicitó que se estableciera un criterio general, sin re-currir a fórmulas extensivas por analogía. “Ante la divergencia de opiniones de los sectores trabajo y capital —se dice en la exposición de motivos— se llegó a la conclusión de que era preferible un con-cepto general, a cuyo fin se adoptaron las ideas siguientes: los trabajadores de con-fianza son trabajadores, según lo indica su nombre, lo que quiere decir que están protegidos por la legislación del trabajo, con las modalidades que impone su natu-raleza. Una fórmula bastante difundida expresa que los trabajadores de confianza son aquellos cuya actividad se relaciona en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas, con sus intereses, con la realización de sus fines y con su dirección, administración y vigilancia generales; esta fórmula y las disposicio-nes de la ley vigente, interpretadas por la doctrina y la jurisprudencia, permitieron determinar las dos características si-guientes: primeramente, la categoría del trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones; en segundo lugar, las funciones de confianza son las de dirección, inspección, vigilancia y

78 Confianza, empleado de

fiscalización, cuando tengan carácter ge-neral y las que se relacionan con trabajos personales del patrón.”

En realidad esta fórmula corresponde a la que había enunciado Mario de la Cueva en su obra inicial (El nuevo dere-cho), según ahora lo expone, y que co-rresponde a la idea de que los empleados de confianza están vinculados a la exis-tencia de la empresa, a sus intereses fun-damentales, al éxito y prosperidad de la misma, a su seguridad y al orden esencial que debe reinar entre los trabajadores.

El art. 9o. de la ley vigente, vino en-tonces a plasmar estas ideas. Vale la pena transcribir su texto:

La categoría de trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funcio-nes desempeñadas y no de la designa-ción que se le dé al puesto.

Son funciones de confianza las de dirección, inspección, vigilancia y fiscali-zación, cuando tengan carácter general, y las que se relacionen con trabajos per-sonales del patrón dentro de la empresa o establecimiento.

Del texto del art. 9o. se desprenden dos problemas fundamentales: ¿qué debe de entenderse por “cuando tengan carácter general” y qué, por “trabajos personales del patrón”?

Lo primero afecta la jerarquía dentro de las empresas. En rigor, muchos traba-jadores, sin ser de confianza, realizan funciones de dirección, inspección, vigi-lancia y fiscalización. Por ello, la comi-sión exigió que éstas tuvieran “carácter general”, y “por lo tanto su interpretación ha de ser restrictiva...”, según dice De la Cueva, debiendo referirse a la vida mis-ma de la empresa, a sus intereses y fines generales. Inclusive debe entenderse el concepto, advirtiendo que se trata de

funciones que se realizan en sustitución del patrón. La realidad es que el concepto sigue siendo ambiguo, por lo que, vol-viendo a la vieja fórmula, se ha procurado interpretarlo y proyectarlo ya en forma casuística en los contratos colectivos de trabajo.

El segundo concepto: “trabajos perso-nales del patrón” encierra una idea más clara. Se trata, simplemente, de los traba-jos que realizan sus inmediatos colabora-dores que, por la proximidad en que se encuentran tienen, además, acceso a los secretos empresariales. Es el caso, v.gr.: de las secretarias, del conductor de ve-hículo del patrón, eventualmente del mensajero de la oficina del propio patrón, etc. En realidad todos ellos hacen lo que el patrón podría hacer por sí mismo, como escribir cartas, conducir su automó-vil, entregar correspondencia, etc., por lo que su actividad se equipara a los “traba-jos personales del patrón”.

Es obvio que este concepto, que no presenta mayores dudas cuando se trata de un patrón “persona física”, sí requie-re de alguna interpretación cuando se trata de un patrón “persona jurídica”. En este caso la identidad física del patrón, sólo para estos efectos, se pone de mani-fiesto en los que la ley llama representantes del patrón, y que clasifica en su art. 11.

3. Los representantes del patrón

El concepto representante del patrón no excluye la condición de trabajador, al menos en la etapa actual de la jurispru-dencia laboral. Durante muchos años se discutió si los directores, gerentes genera-les y demás funcionarios que estaban en cierta forma sujetos a los vaivenes econó-micos de la empresa, debido a su partici-pación en los resultados, tenían o no el

Confianza, empleado de 79

carácter de trabajadores. Y se afirmó que era suficiente que fueran socios de la em-presa, aun cuando minoritarios, para que quedaran excluidos, tanto de los benefi-cios de la Ley Federal del Trabajo, como de la Ley del Seguro Social.

El criterio actual es diferente. La rela-ción mercantil o civil existente entre un socio y la empresa es ajena a la laboral que pueda establecerse paralelamente en-tre ellos.

En realidad, la ley actual, que sigue en esta materia el modelo anterior, lo único que intentó al confirmar el concepto de “representante del patrón”, en su art. 11, fue eludir el fraude frecuente come-tido por las empresas en el sentido de desconocer cualquier conducta de un funcionario, que hubiera podido generar responsabilidades laborales, invocando que no tenía el carácter de mandatario. Breña Garduño y Cavazos Flores, al co-mentar el art. 11 de la ley, dicen precisa-mente lo siguiente: “Esta norma evita la formalidad del mandato en los términos del código civil para las relaciones jurídi-cas laborales; v.gr.: contratación, despi-do; cambio de condiciones de trabajo, etc....” (Nueva Ley Federal del Trabajo comentada y concordada, COPARMEX, México, 1970, t. II, p. 134).

No debe olvidarse, sin embargo, otro efecto de la norma: en todo caso los tra-bajadores deberán de cumplir las órdenes que reciban de los “representantes del patrón”, según se dispone en el art. 134, fracc. III, que les obliga a “desempeñar el servicio bajo la dirección del patrono o de su representante”.

Jurisprudencia. Si bien es cierto que la ley específica excluye a tales trabajadores de su régimen y que la Suprema Corte de Justicia

de la Nación ha establecido su carencia de derecho a la estabilidad en el cargo como los trabajadores de base, también se ha declara-do que su separación debe hacerse con base en la ley y justificadamente, es decir, una baja o despido injusto puede dar lugar al amparo en favor del trabajador.

La jurisprudencia mexicana respecto de los trabajadores de confianza al servicio del Estado es escasa:

TESIS 316. TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. DE CONFIANZA. NO ESTÁN PROTEGIDOS POR EL APARTADO B DEL ART. 123 EN CUANTO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO. El tribunal federal de conci-liación y arbitraje no incurre en violación de garantías si absuelve del pago de indemniza-ción constitucional y salarios caídos reclama-dos por un trabajador de confianza que alega un despido injustificado, si en autos se acredi-ta tal carácter, porque los trabajadores de confianza no están protegidos por el art. 123 de la constitución, apartado B, en lo relativo a la percepción de sus salarios y las prestacio-nes del régimen de seguridad social que les corresponde, pero no en lo referente a la es-tabilidad en el empleo.

TESIS 310. TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. AMPARO IMPROCEDENTE CONTRA EL CESE DE LOS. En virtud de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, el Estado en sus relaciones con los empleados públicos ha pasado a ser suje-to de contrato de trabajo, de manera que al separar a uno de sus servidores no obra como autoridad sino como patrono; de lo que resulta que el amparo que se interponga contra ese acto es improcedente, toda vez que el juicio de garantías sólo procede contra actos de autoridad, atento a lo prevenido por el art. 103 constitucional, en sus fraccs. I, II y III. Por otra parte, la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado concede a los servidores del Estado un recurso ordinario para cuando estimen que fueron violados en su perjuicio algunos de sus derechos, recurso mediante el cual deben acudir primeramente al tribunal de

80 Confianza, empleado de

arbitraje que según el art. 99 de dicha ley, son competentes para conocer de los conflictos individuales que se susciten entre funciona-rios de una unidad burocrática y de los inter-sindicales de la propia unidad, y después, en su caso, al tribunal de arbitraje, que tiene competencia para resolver en revisión los conflictos individuales de que se ha hecho mérito.

Nota: el art. 99 citado, corresponde al 124 de la Ley Federal de los Trabajadores al

Servicio del Estado.

TRABAJADORES DE CONFIANZA AL SER-VICIO DEL ESTADO. EL TRIBUNAL FEDE-RAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE ES COMPETENTE PARA CONOCER DE LA CONTROVERSIA QUE SE SUSCITE CON MOTIVO DE SU CESE. La contradicción en-tre la tesis jurisprudencial 315 de la cuarta sala (Compilación de 1985, quinta parte), inti-tulada TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO DE CONFIANZA. COMPETENCIA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIA-CIÓN Y ARBITRAJE PARA CONOCER DE CESES DICTADOS CONTRA LOS, debe re-solverse en favor de la primera, fundamental-mente, porque la fracc. XII del apartado B del art. 123 constitucional, erige al tribunal federal de conciliación y arbitraje como órgano com-petente para dirimir todas las controversias que se susciten entre los poderes de la unión y el gobierno del Departamento del Distrito Federal, por una parte, y sus servidores por otra. De conformidad con la fracc. XIII se ex-ceptúan de esta regla general los militares, marinos, miembros de los cuerpos de seguri-dad pública y personal del servicio exterior, que se rigen por sus propias leyes y, de acuer-do con el último párrafo de la fracc. XII, se exceptúan también los servidores del poder judicial federal, cuyos conflictos son resueltos por este alto tribunal. No estando comprendi-dos los servidores de confianza en ninguna de estas excepciones, deben considerarse regi-dos por la norma general, sin que sea obs-táculo para esta conclusión que dichos trabajadores carezcan de acción para deman-dar su reinstalación, pues una cosa es la competencia del aludido órgano jurisdiccional

y otra los derechos que el apartado B les otor-ga. En efecto, los trabajadores de confianza al servicio del Estado, de conformidad con la fracc. XIV, sólo tienen derecho a las medidas protectoras del salario y a los beneficios de la seguridad social, pero no gozan de los otros derechos que tienen los trabajadores de base como el de la inamovilidad en el empleo. De ahí que puede suceder que en caso de incon-formidad del empleado de confianza con el cese, el tribunal federal de conciliación y arbi-traje se declare competente, aunque resulte desestimada su demanda porque carezca de acción. Por tales razones y porque el cese de esta clase de servidores no es un acto de autoridad, toda vez que la relación que los une con el Estado se equipara a la laboral, la vía impugnativa no es el amparo, sino el juicio ante el tribunal federal de conciliación y arbi-traje. Esta opinión se confirma porque resulta-ría incongruente sostener que cuando se reclaman derechos salariales o de seguridad social de los trabajadores de confianza, sea competente este órgano jurisdiccional por considerarse laboral la relación y al Estado como patrón, pero cuando dichos trabajado-res se inconformaran con el cese, dicha rela-ción perdiera su carácter laboral y el cese se convierte en un acto de autoridad, por lo que tuviera que impugnarse en la vía de amparo.

Octava época, pleno, Semanario Judicial de la Federación, t. VI, tesis J/P 9/90.

Bibliografía Briceño Ruiz, Alberto, Derecho individual del trabajo, Harla, México, 1989.Dávalos, José, Derecho del trabajo, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1988.De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-tículo 123 Constitucional.Poder Judicial Federal, Jurisprudencia 1917-1985, quinta parte, Mayo Ediciones, México, 1985.Russomano, Mozart Víctor, La estabilidad del trabajador en la empresa, 2a. ed., Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1981.

Confianza, empleado de 81

Trueba Urbina, Alberto, Nuevo derecho admi-nistrativo del trabajo, ts. I y II, 2a. ed., Porrúa, México, 1979.

Confiscación En la actualidad se utiliza como sinónimo de cualquier medida arbitraria, es decir, no jurídica, que lleguen a tomar el juzgador o los órganos administrativos en detrimento del patrimonio del gobernado, pero es en realidad una medida de carácter político.

Históricamente, la confiscación ha existi-do como una sanción a los enemigos del poder público, por medio de la cual se les priva de sus bienes, pasando éstos al Estado. En el imperio romano, a lo largo de la Edad Media y en algunos regímenes dictatoriales de nuestros días, se ha utilizado la confisca-ción como una eficaz forma de destruir o mermar el poder económico de los enemigos del gobierno.

Esta forma de adquirir bienes está prohi-bida en nuestro régimen jurídico de confor-midad con el art. 22 de la constitución que la incluye dentro del catálogo de penas no per-mitidas:

Quedan prohibidas las penas de mutilación y de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa exce-siva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.

El mismo artículo hace la siguiente aclara-ción en materia de confiscación:

No se considerará como confiscación de bie-nes la aplicación total o parcial de los bienes de una persona hecha por la autoridad judi-cial, para el pago de la responsabilidad civil resultante de la comisión de un delito, o para el pago de impuestos o multas. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que or-dene la autoridad judicial de los bienes, en caso del enriquecimiento ilícito, en los términos

del art. 109; ni el decomiso de los bienes pro-piedad del sentenciado, por delitos de los previstos como de delincuencia organizada, o el de aquéllos respecto de los cuales éste se conduzca como bueno, si no acredita la legíti-ma procedencia de dichos bienes.

Consejería jurídica Esta oficina de apoyo pre-sidencial es considerada en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal como órgano centralizado. En nuestra opinión, ese calificativo no corresponde a su verdadera naturaleza. Se trata del asesor jurídico del titu-lar del ejecutivo, tarea que anteriormente rea-lizaba el procurador general de la república.

A la consejería jurídica le competen los siguientes asuntos:

a) Apoyo técnico jurídico al presidente de la república.

b) Someter a la consideración y, en su caso, obtener la firma del presidente de la repú-blica de los proyectos de iniciativa de le-yes y decretos.

c) Dar opinión al presidente sobre proyectos de tratados por celebrar.

d) Revisar otros instrumentos jurídicos para someterlos a la consideración y, en su caso, obtener la firma del presidente de la república.

e) Prestar asesoría jurídica cuando el presi-dente acuerde en asuntos previstos en el art. 29 de la constitución política mexi-cana.

f) Coordinar los programas de normatividad jurídica de la administración pública federal.

g) Presidir la comisión de estudios jurídicos del gobierno federal en que intervienen las dependencias y las entidades.

h) Participar en la actualización y simplifi-cación de los ordenamientos jurídicos.

i) Prestar apoyo y asesoría en materia técni-ca jurídica a los estados de la federación.

82 Confiscación

j) Representar al presidente de la república en los casos del art. 108 de la constitución política mexicana.

Consejo de ministros Institución de derecho parlamentario en que los titulares de los ór-ganos centralizados toman decisiones cole-giadamente. La expresión fue utilizada por el art. 29 constitucional a propósito de la sus-pensión de garantías hasta antes de la refor-ma del 21 de abril de 1981.

Aunque la indicada modificación constitu-cional elimina el término consejo de minis-tros, la institución permaneció de la siguiente forma:

En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflic-to, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titu-lares de las secretarías de Estado, los depar-tamentos administrativos y la Procuraduría General de la República y con aprobación del Congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la comisión permanente, podrá sus-pender en todo el país o en lugar determinado las garantías que fuesen obstáculos para ha-cer frente, rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión se contraiga a determinado individuo: Si la suspensión tuviese lugar ha-llándose el congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación, pero si se verificase en tiempo de receso, se convocará sin demora al congreso para que las acuerde.

No es objetivo de este apartado analizar la suspensión de garantías, ni pretendemos pole-mizar acerca de la naturaleza y efectos del acuerdo requerido para que el presidente soli-cite al congreso la aprobación de esa medida.

Existe opinión generalizada en el sentido de que el acuerdo relativo a la suspensión de

garantías es un elemento parlamentario den-tro de nuestro sistema de gobierno presi-dencial (Felipe Tena Ramírez, además de otros).

Bibliografía: véase en Reforma administrativa.

Consejo de salubridad general Aunque en al-gunos textos se le da el nombre de consejo superior de salubridad, se trata del consejo de salubridad general. Es una comisión interse-cretarial, prevista en la constitución federal y que depende directamente del titular del ejecu-tivo. Es una de las pocas instituciones del de-recho colonial que sobreviven (Junta del Protomedicato).

El art. 73, fracc. XVI, de la ley suprema establece respecto de ese organismo lo si-guiente:

1. El consejo de salubridad general de-penderá directamente del presidente de la república, sin intervención de ningu-na secretaría de Estado, y sus disposi-ciones generales serán obligatorias en el país.

2. En caso de epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar in-mediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el presidente de la re-pública.

3. La autoridad sanitaria será ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

4. Las medidas que el consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoho-lismo y la venta de sustancias que enve-nenan al individuo o degeneran la especie humana, así como las adoptadas para prevenir y combatir la contaminación

Consejo de salubridad general 83

ambiental, serán después revisadas por el congreso de la unión, en los casos que le competan.

Lo relativo al combate de la contaminación ambiental fue añadido según reforma publi-cada el 6 de julio de 1971.

Disposiciones en la Ley General de Sa-lud. Según esta ley, publicada el 7 de febrero de 1984, le corresponde al consejo de salu-bridad general, además de lo previsto en la fracc. XVI del art. 73 constitucional, lo si-guiente:

a) Dictar medidas contra el alcoholismo, la venta y la producción de sustancias toxi-cas, así como las que tengan por objeto prevenir y combatir los efectos nocivos de la contaminación ambiental en la sa-lud. Dichas medidas serán revisadas des-pués por el Congreso de la Unión en los casos que le competan.

b) Adicionar las listas de establecimientos destinados al proceso de medicamentos, así como las referidas a las de enfermeda-des transmisibles prioritarias y de las no transmisibles más frecuentes, y también las de fuentes de radiaciones ionizantes y de naturaleza análoga.

c) Emitir su parecer acerca de los programas y proyectos de investigación científica y de formación de recursos humanos para atención de la salud.

d) Opinar respecto del establecimiento de nuevos estudios profesionales, técnicos, auxiliares y de las especialidades que re-quieren el desarrollo nacional en materia de salud.

e) Elaborar el cuadro básico de insumos del sector salud.

f) Participar, en el ámbito de su competen-cia, en la consolidación y funcionamiento del sistema nacional de salud.

g) Rendir opiniones y formular sugerencias al ejecutivo federal, tendientes a incre-mentar la eficiencia del sistema nacional de salud y el mejor cumplimiento del programa sectorial de salud.

h) Analizar las disposiciones legales en ma-teria de salud y formular propuestas de reformas o adiciones a las mismas.

El consejo de salubridad general, en tanto comisión intersecretarial, está integrado por el secretario de salud en calidad de presiden-te de dicho consejo, un secretario, 12 vocales titulares (uno de ellos será el presidente de la Academia Nacional de Medicina) y los vo-cales que el reglamento interior del propio consejo señale. Los miembros de este conse-jo deberán ser profesionales de alguna rama sanitaria y serán nombrados y removidos li-bremente por el jefe del poder ejecutivo. (Véase Comisiones intersecretariales.)

Cónsules Véase Servicio exterior.

Contaduría mayor de hacienda Nombre que tenía la auditoría superior de la federación. Consúltese: Órgano superior de fiscaliza-ción de la federación.

En algunas entidades federativas se con-serva esta nomenclatura para la oficina local que tiene a su cargo esta cuestión.

Contencioso administrativo Sistema para re-solver controversias de derecho entre los particulares y la administración pública, por medio de un proceso que se sigue ante un órgano de la propia administración, quien tendrá más o menos autonomía para pronun-ciarse a favor de una de las partes. Hablar de tribunales de lo contencioso administrativo nos parece pleonástico, a pesar de que la ley y la doctrina empleen tal denominación. La bibliografía que se anota al final de este

84 Cónsules

vocablo proporciona una idea de la amplitud con la que se ha estudiado este tema. Sin pretender ahondar en esta materia, tan minu-ciosamente analizada, creemos que resulta necesario hacer una breve descripción de la misma.

El contencioso administrativo surge por considerar que la administración pública, al ser uno de los poderes de Estado, no debe someter la solución de los conflictos deriva-dos de su accionar al conocimiento de otro poder, el cual sería, para el caso, el judicial. Por esta razón, se crean órganos dentro de la propia administración pública, investidos de mayor o menor autonomía, que habrán de resolver jurisdiccionalmente las controver-sias surgidas entre ésta y el particular que se considere afectado por algún acto adminis-trativo.

Otro de los razonamientos centrales para justificar la existencia del contencioso admi-nistrativo es en el sentido de que la jurisdic-ción, en esta materia, implica valorar el interés público y algunas cuestiones metaju-rídicas que no podría apreciar conveniente-mente el poder judicial.

En cuanto a los alcances de sus decisio-nes, se puede hablar de los siguientes tipos de contencioso administrativo:

1. Contencioso de plena jurisdicción o sub-jetivo.

2. Contencioso de anulación, de ilegitimi-dad u objetivo.

3. Contencioso de represión. 4. Contencioso de interpretación.

En el primero, el tribunal administrativo, al revisar el acto impugnado, le indicará a la administración pública en qué sentido debe emitirse dicho acto.

En el segundo, el órgano contencioso ad-ministrativo se limitará a declarar la nulidad o la validez del acto que ha sido revisado.

En el contencioso de represión se lle-gan a aplicar sanciones. En algunos países se le destina a resolver cuestiones relacio-nadas con multas impuestas por infracciones en materia de tránsito de vehículos auto-motores.

En cuanto al contencioso de interpreta-ción, se puede enunciar indicando que por su medio la autoridad, antes de emitir un acto administrativo, solicitará al tribunal su opi-nión respecto del sentido en que debe expe-dirse dicho acto.

El contencioso administrativo se ha de-sarrollado principalmente en Francia y su expresión institucional es el Consejo de Estado, reestructurado en 1791 y 1799, para imprimirle la orientación actual. Aunque hay antecedentes más remotos que ese co-rrespondiente al final del siglo XVIII y, aun cuando también hay reformas posteriores a esa fecha, para nuestros fines esquemáticos es suficiente con tal dato.

En la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, el sistema mencionado consistía en que el particular presentaba una queja ante el procurador general de la URSS, quien proponía a la autoridad anular el acto recla-mado si aquélla procedía.

En nuestra constitución política federal el contencioso administrativo se consideró en el art. 108, fracc. I, párrs. 2o. y 3o., según reforma del 30 de diciembre de 1946, que permitió la existencia del sistema francés y del anglosajón para controlar la legalidad de la acción administrativa, dándose así una especie de mecanismo híbrido de control.

A partir de las reformas constitucionales de agosto y de marzo de 1987, encontramos los siguientes fundamentos:

a) En el art. 73, fracc. XXIX-H, se prevé que el Congreso de la Unión es compe-tente para expedir leyes que instituyan

Contencioso administrativo 85

tribunales de lo contencioso administra-tivo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal o del Distrito Federal y los particulares, estableciendo las reglas para su orga-nización, su funcionamiento, el proce-dimiento y los recursos contra sus resoluciones.

b) Conforme a la fracc. I-B del art. 104, co-rresponde a los tribunales de la federa-ción conocer de los recursos de revisión que se interpongan contra las resolucio-nes definitivas de los tribunales de lo contencioso administrativo sólo en los casos que señalen las leyes. Las revisio-nes, de las cuales conocerán los tribuna-les colegiados de circuito, se sujetarán a los trámites que la ley reglamentaria de los arts. 103 y 107 de la constitución fije para la revisión en amparo indirecto, y en contra de las resoluciones que en ellas dicten los tribunales colegiados de circuito no procederá recurso alguno.

c) En el art. 116, fracc. IV, se contempla la jurisdicción contencioso administrativa local en los siguientes términos:

Las constituciones y leyes de los estados podrán instituir tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el pro-cedimiento y los recursos contra sus resolu-ciones.

El antecedente de las disposiciones constitu-cionales señaladas es la Ley Lares de 1853, la cual establecía un sistema de justicia ad-ministrativa retenida (el presidente de la repú-blica o el consejo de ministros decidirían en

última instancia en cuestiones contencioso administrativas). Esta ley fue declarada anti-constitucional al prevalecer las ideas de Ignacio L. Vallarta en materia de separación de poderes y amparo.

Si bien el derecho vigente en México es-tablece la coexistencia del sistema de ampa-ro con el contencioso administrativo, la polémica sigue abierta entre los partidarios de uno y otro sistema: los que estiman no debe haber tribunales administrativos y quie-nes opinan que la actuación de éstos no debe ser revisada por el poder judicial sino, en todo caso, por un tribunal superior adminis-trativo al que competerá pronunciar la última palabra en materia de controversias entre particulares y la administración pública.

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Contrato colectivo de trabajo Véase Apartado A del Artículo 123 Constitucional, Comisión Federal de Electricidad, Instituto Mexicano del Seguro Social y Petróleos Mexicanos.

Contrato de obra pública Es el más usual e importante de los contratos administrativos; prácticamente el único que ha sido estudia-do. Comenzaremos por dar un concepto del objeto de este acto.

Concepto de obra pública. En tanto que la doctrina francesa considera obra pública el trabajo realizado sobre bienes inmuebles con fines de interés público y con cargo a un ente público, la ley y la doctrina de otros países consideran que la obra pública puede referir-se a bienes muebles e inmuebles.

Contrato de obra pública 87

Por nuestra parte, aceptamos el segundo criterio como válido. Podemos definir la obra pública como la construcción o mejora de un mueble o inmueble realizada para la comodidad o el servicio de la sociedad y que pertenece a un ente público.

A pesar de que teóricamente la obra pú-blica abarca bienes muebles e inmuebles, la ley que regula el contrato de obra pública sólo hace referencia a los inmuebles, por lo que debemos concebirla como toda cons-trucción, ampliación, conservación o mejora que realiza un particular contratista en bie-nes inmuebles del Estado y que éste utiliza en sus cometidos.

Elementos del contrato. Como elementos de este contrato administrativo señalaremos:

1. Sujetos. Entidad o dependencia de la ad-ministración pública (federal, local o municipal) y el particular que realizará la obra, llamado contratista.

2. Consentimiento. Habrá de otorgarse por decisión del funcionario facultado legal-mente y el particular contratista o su re-presentante debidamente acreditado.

3. La obra pública. Es la construcción o mejora de algún inmueble propiedad del Estado. Es el objeto del contrato.

4. Forma. Se celebrará por escrito, previo procedimiento de licitación.

5. Causa. Una necesidad pública que debe ser satisfecha; para el particular, la obten-ción de un lucro razonable.

6. Licitación. Es necesario seguir el proce-dimiento de concurso previsto en la legis-lación, o exceptuando del mismo en los casos que ésta lo permite.

Base constitucional. La base o fundamento constitucional del contrato de obra pública se halla en el art. 134, reformado según de-creto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 1982.

El contenido de esa disposición jurídica es el siguiente:

Los recursos económicos de que dispongan el gobierno federal y el gobierno del Distrito Federal, así como sus respectivas adminis-traciones públicas paraestatales, se admi-nistrarán con eficiencia, eficacia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Las adquisiciones, arrendamientos y ena-jenaciones de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la con-tratación de obra que realicen, se adjudicarán o llevarán a cabo a través de licitaciones pú-blicas mediante convocatoria pública para que libremente se presenten proposiciones sol-ventes en sobre cerrado, que será abierto públicamente, a fin de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.

Cuando las licitaciones a que hace refe-rencia el párrafo anterior no sean idóneas para asegurar dichas condiciones, las leyes establecerán las bases, procedimientos, re-glas, requisitos y demás elementos para acreditar la economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez que aseguren las mejores condiciones para el Estado.

El manejo de recursos económicos federa-les se sujetará a las bases de este artículo.

Los servidores públicos serán responsa-bles del cumplimiento de estas bases en los términos del título cuarto de la constitución.

Ley de Obras Públicas y Servicios Relacio-nadas con las Mismas. Esta ley, del 4 de enero de 2000, es reglamentaria del art. 134 constitucional y establece una serie de dispo-siciones respecto de los contratos de obra pública. De entre sus disposiciones podemos señalar las siguientes:

1. Reglas acerca del concurso o licitación a que habrá de someterse la asignación de los contratos, así como las excepciones a este procedimiento.

88 Contrato de obra pública

2. Los distintos tipos de procedimientos para la asignación.

3. Diversas clases de obra pública. 4. Las obligaciones del contratista, previas o

posteriores a la celebración del concurso de obra pública.

5. Las causas de terminación del contrato: conclusión de las obras objeto del contra-to, por irregularidades en el acto, resci-sión, causas de fuerza mayor, convenio entre las partes.

Así, tenemos que son disposiciones de dere-cho público las que rigen todas las etapas del contrato y de la obra pública en sí, in-clusive la forma, que está prevista minucio-samente.

Bibliografía: véase en Contratos administrativos.

Contrato de suministro El que celebra la ad-ministración pública con algún particular a efecto de que éste le proporcione de una for-ma continua ciertos bienes o servicios que el ente administrativo requiere para sus tareas. Junto con el de obra pública, se considera el típico contrato administrativo.

Este contrato se realiza para la obtención de determinados bienes de uso corriente de la administración, como papelería, artículos de escritorio, refacciones, mobiliario, etcétera.

En opinión de algunos civilistas, este con-trato no difiere de la compraventa, por lo que resulta inútil su estudio independiente de esta última. (Véase Contratos administrativos.)

Contratos administrativos Debido a la gran cantidad y diversidad de cuestiones que ma-neja el Estado vía la función administrativa, la administración pública tiene necesidad de realizar convenios y contratos que le permi-tan efectuar acciones que la habiliten para el logro de sus fines, para lo cual es indispensa-ble que entable relaciones con los particulares,

ya que necesita de éstos en virtud de que el Estado no tiene a su alcance todos los bienes o servicios que requiere. En ese sentido, la administración realiza una serie de contratos, como los de obra pública y suministro (los típicos contratos administrativos), así como los de arrendamiento, compraventa, dona-ción, etc. Estos últimos se encuentran en el campo del derecho privado.

Existen, pues, relaciones entre el Estado y los particulares, en que aquél despojándose aparentemente de su poder soberano, habrá de recurrir a concertar determinados pactos para producir, transferir, modificar o extin-guir derechos y obligaciones.

De esta manera, encontramos que puede haber contratos celebrados por la administra-ción pública, los cuales son regulados por el derecho privado. En este punto es muy rebati-ble si el Estado prescinde de su personalidad de derecho público y adopta una de derecho privado (no entraremos al estudio de las teo-rías acerca de la doble personalidad del Esta-do, ya que son materia de otro vocablo y rebasaría los límites de este tema), pero lo que sí es obvio, es que el Estado cuenta con determinadas ventajas respecto del particu-lar, ya que no le es aplicable el procedimien-to de ejecución ni las vías de apremio.

A pesar de las múltiples ventajas con las que cuenta la administración y que es ella la que necesita del bien o servicio, los par-ticulares parecen ser los más interesados en contratar con la administración pública, esto en razón del volumen de los bienes o servi-cios que se proporciona a los entes del Esta-do, lo que hace ganar a los particulares más que si se contratan entre ellos.

De todas maneras, no se puede decir que sólo la administración pública necesita de los particulares, sino que éstos también re-quieren los contratos de aquélla, con la ca-racterística de que la administración pública

Contratos administrativos 89

siempre debe ver por el bien de la colectivi-dad y su actuar se rige por ese principio, en tanto que el particular busca el lucro o inte-rés personal.

Ahora bien, la administración pública celebra convenios y contratos, esto es una realidad; sin discutir las nociones civilistas daremos la definición que expone Rafael Rojina Villegas al respecto:

El convenio es un acuerdo de voluntades para crear, transmitir, modificar o extinguir obliga-ciones y derechos reales o personales, por lo tanto, el convenio tiene dos funciones, una posi-tiva: que es crear o transmitir obligaciones y derechos, y otra negativa: modificarlos o extin-guirlos.

En tanto que el contrato lo define como “un acuerdo de voluntades para crear o transmitir derechos y obligaciones, es una especie den-tro del género de los convenios”.

Estas definiciones, lejos de resolver el problema relativo a la terminología lo acre-cientan, pues dada su imprecisión, algunos autores los toman como sinónimos; no se puede negar que el derecho administrativo en este aspecto adoptó como base al derecho civil, de manera tal que hay quienes niegan la existencia de los contratos administrati-vos, en virtud de que no existe igualdad en las partes y, por tanto, no se respeta la auto-nomía de la voluntad. A esto se ha replicado afirmando que si bien no hay igualdad, éste es un rasgo precisamente de los contratos administrativos, y respecto de la autonomía de la voluntad: su pretendida falta no impide la terminación del contrato, ni para la admi-nistración ni para el particular.

Debido a la evolución del derecho admi-nistrativo, es necesario concluir que sí exis-ten los contratos administrativos, los que se pueden definir como aquellos que celebra la administración a efecto de cumplir con un

fin público, o que por cuyo medio se preten-de satisfacer una necesidad pública. Más precisamente, es el Estado como persona jurídica el que contrata.

1. Contratos sujetos a derecho privado que celebra la administración pública. Como se puede observar, no hay obstáculos para que la administración pública celebre cualquier tipo de contratos o convenios, entre ellos los sujetos al derecho privado, los cuales atienden, por supuesto, a sus características propias; además de los contratos específicos que veremos, pen-samos que los órganos de la administra-ción pública, en nombre y por cuenta de la federación, pueden celebrar toda clase de contrato como cualquier ente jurídico.

2. Contratos de arrendamiento. Se celebran teniendo como objeto los bienes de domi-nio privado de la federación; o en una situación distinta: bienes que los particu-lares arriendan al Estado. El segundo caso es frecuente cuando el poder público necesita locales para oficinas de algunas dependencias de la administración públi-ca, que crece permanentemente en razón de diversas causas.

No obstante que parece un contrato típico regulado por el derecho privado, la federación tiene que acatar ciertas nor-mas dictadas en materia de arrendamien-to, como los acuerdos acerca de inmuebles arrendados por la administración pública federal, así también a la justipreciación que realiza la comisión de avalúos de bienes nacionales; dicha justipreciación consiste en una valoración del local, con-forme sus características y zona de ubica-ción, a partir de lo cual se determinará el precio en que puede ser arrendado el in-mueble; este precio no puede ser rebasa-do por la dependencia que desea arrendar.

90 Contratos administrativos

En este mismo sentido, los incrementos anuales al alquiler mensual deben ser conforme a las disposiciones que regulan a este respecto y, por tanto, el arrenda-miento queda sujeto a estas disposiciones de derecho público.

3. Contratos de prestación de servicios pro-fesionales. A esta figura del derecho civil recurren las dependencias y entidades de la administración pública cuando un pro-fesional (conocido como profesionista) va a realizar para ellas alguna tarea espe-cífica y no desean, por diversos motivos, entrar en una relación laboral con el po-der público. También se recurre a este tipo de contrato cuando la administración pública es la que, por razones presupues-tales o de organización interna, no consi-dera o no le es conveniente extender nombramiento a alguna persona cuyos servicios requiere.

En este caso, tendríamos que analizar la naturaleza misma del contrato, pues existen entidades y dependencias que para evitarse una relación laboral cele-bran este contrato; sin embargo, la rela-ción laboral existe: hay dirección y dependencia, así como potestad de man-do de una parte con relación a la que presta el servicio.

4. Contratos de comodato y donación. Este tipo de contratos los celebra el poder pú-blico cuando desea hacer llegar bienes a instituciones de interés social y de carác-ter no lucrativo, así como cuando se trata de traspaso de bienes a los gobiernos lo-cales o municipales.

Conviene aclarar que la Ley General de Bienes Nacionales, en su art. 71, dis-pone específicamente que los bienes del dominio privado de la federación pue-den ser objeto de cualquier contrato, excepto donación y comodato, salvo lo

que indicamos en el párrafo anterior. Esta limitante debe ser respetada, porque de lo contrario el contrato sería nulo de pleno derecho.

5. Adquisiciones. Normalmente se recurre a esta figura para la compra de objetos de escaso valor y de forma excepcional. Aun así, la administración se sujeta a normas para su adquisición, en que serían aplica-bles la obtención de hojas de papel bond para máquinas de escribir y fotocopia-doras; sacapuntas para oficina; muebles de madera para oficina, correctores para oficina; hojas de papel carbón para má-quinas de escribir; máquinas calculadoras, rollos de papel para máquinas sumadoras y calculadoras; muebles de metal para oficina, etc. Se hace hincapié en que esta compra debe ser de escaso valor y de forma excepcional, porque si fuera usual se estaría en presencia del contrato ad-ministrativo de suministro. Por otro lado, el valor del bien es importante porque de él depende que este contrato se consi-dere una compraventa, ya que si se trata-ra de un bien cuyo costo fuera elevado, la teoría de los contratos administrativos nos indica que esa compra pertenecía a esta categoría, por lo que sale de la esfe-ra del derecho privado, pues sólo las adquisiciones de poco monto caen en la compraventa regulada por el derecho civil.

6. Contratos de derecho mercantil. Como se apuntó desde un principio, el Estado en su intensa labor puede celebrar cualquier tipo de contratos, y no son excepción los de derecho mercantil. Al respecto men-cionamos el fideicomiso, los que celebran las sociedades mercantiles de participa-ción estatal y, comprendidos en éstos, los signados por las sociedades nacionales de crédito.

Contratos administrativos 91

7. Emisión de títulos de crédito unitarios y en serie. En este apartado se incluye la emisión de títulos de crédito como parte de los contratos que celebra el Estado. Hemos de señalar que tal acto (la emi-sión) no puede estimarse un contrato, pues es sabido que su naturaleza esencial-mente es unilateral.

Así lo entienden de manera unánime los mercantilistas nacionales y extran-jeros, contemporáneos o no (desde el siglo XVII), y esta idea está plasmada sin controversia en la ley sustantiva.

Baste señalar, a modo de ejemplo, lo que Felipe de J. Tena menciona a propó-sito de la letra de cambio, el cheque y las obligaciones en su texto de derecho mer-cantil mexicano, lo que es aplicable a los actos mediante los cuales el poder públi-co coloca en el mercado títulos de la deuda pública, como “cetes”, “bondes”, “tesobonos”, etc., todos los cuales no son contratos.

8. Contratos de sociedad. Los contratos de sociedad se refieren precisamente a la constitución de sociedades mercantiles de Estado. Este mecanismo se empleó con frecuencia durante el auge mexicano de la empresa pública (anterior a 1983). El tema lo abordamos con cierta amplitud en la voz correspondiente.

La expresión contratos de sociedad es utilizada, en otro sentido, para desig-nar a los celebrados por una sociedad civil o mercantil con el fin de desarrollar parte de sus actividades; así encontra-mos en este grupo a los contratos de compraventa, el fideicomiso (sobre cuya naturaleza se habla en el vocablo corres-pondiente).

También se puede incluir dentro de los contratos de sociedad a las recientes ven-tas de paraestatales mercantiles.

9. Contratos de derecho administrativo. Se ha afirmado que dentro de la actividad contractual del Estado existen determi-nados actos celebrados por la adminis-tración pública, a los que la doctrina considera no sujetos a reglas del derecho privado (a esos actos Georges Vedel los ha denominado contratos de la administra-ción), sino que son regulados por el dere-cho público, concretamente por el derecho administrativo.

10. Contratos administrativos. Tradicional-mente se consideraba que los contratos administrativos típicos son el de obra pública y el de suministro; sin embargo, esta tesis se encuentra ampliamente su-perada. Por una parte, la autonomía del derecho administrativo ha hecho que éste busque sus propias instituciones y las desarrolle con perfiles singulares, no como un apéndice del derecho civil; y, por la otra, el proceso normal, tanto de la administración pública como de nuestra disciplina, ha creado sus propios meca-nismos y formas de actuar, de lo que no se excluye su tarea contractual. De esta suerte, podemos encontrar contratos de empréstito, tanto interno como externo, otorgados con particulares, con gobiernos extranjeros o con organismos internacio-nales; de consultoría, suscritos con personas físicas o morales; de riesgo; de subsidio; de juego; de concesión (muy discutible) y, dentro de éste, los de minería, aguas y servicios públicos, y, finalmente, los de función pública. A todos ellos la doctrina los ha denominado contratos administra-tivos especiales.

Criterios para distinguir los contratos adminis-trativos de los civiles. La doctrina y una reali-dad evidente han hecho posible que no exista duda acerca de los contratos administrativos.

92 Contratos administrativos

Por lo mismo, es necesario señalar sus carac-terísticas y los criterios que nos permitan identificarlos, lo cual haremos en los si-guientes parágrafos.

1. Criterio objetivo. Conforme con los auto-res que adoptan este criterio, para califi-car a un contrato como administrativo deberá atenderse a que el propio contrato sea de interés público, es decir, que satis-faga una necesidad colectiva, circunstan-cia que lo identificaría con el servicio y la utilidad pública, ya que mediante el servi-cio público se pretendió revestir de natu-raleza administrativa al contrato de un servicio público que el particular ejecuta-ba directamente, sin embargo, esto no es determinante, pues, por ejemplo, en Fran-cia, existen los servicios públicos indus-triales y comerciales, regulados por el derecho privado.

Por otra parte, utilidad pública es un concepto subjetivo y muy elástico; ade-más, en los contratos administrativos no siempre se persigue la utilidad pública; pero si se despoja al contrato de la fina-lidad de lucro y se atiende al interés público, tendremos un criterio razona-ble para identificar al contrato adminis-trativo.

2. Criterio relativo a la jurisdicción de los tribunales. En México, los únicos contra-tos cuya interpretación y cumplimiento es materia de algún tribunal administrativo son los de obra pública, para los cuales es competente el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa (en la realidad, se dan contados casos de controversias de este tipo ante ese tribunal). Cualquier otro contrato celebrado por la administración pública, en caso de controversia, será co-nocido por los tribunales federales depen-dientes del poder judicial.

Por las consideraciones anteriores se verá que este criterio resulta insuficiente en nuestro medio. Sólo podría señalarse que cualquier controversia acerca de con-tratos administrativos es jurisdicción fe-deral si una de las partes es la federación (como persona moral). Cuestión ésta que también resulta insuficiente para sentar una regla de distinción, ya que hay mu-chos casos de contratos entre particulares que al suscitarse controversia respecto de ellos, serán competentes los tribunales federales.

3. Criterio del régimen a que están sujetos los contratos administrativos.

a) De derecho privado. Como ya se ha expuesto, la administración pública, en nombre de la federación, puede cele-brar contratos de toda índole (a los que se ha denominado contratos de la ad-ministración), los cuales son regulados por normas de derecho privado, ya sean éstas civiles o mercantiles.

Es necesario aclarar que la administra-ción pública no sólo debe ceñirse a esas reglas de derecho privado, sino que pre-viamente a su celebración, y como requi-sito indispensable, debe someterse al marco normativo de la actuación del go-bierno federal, atendiendo así, por ejem-plo, a la Ley General de Deuda Pública; la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal; la Ley de Planea-ción; la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, el presu-puesto de egresos de la federación, etc., y el contratante de la administración tiene que aceptar estas disposiciones, así como las que hemos referido. En razón de lo anterior, se afirma que los contratos ad-ministrativos sólo son de nombre, pues su

Contratos administrativos 93

naturaleza corresponde a un contrato de adhesión. Esta afirmación es falsa, por-que existe la voluntad del particular de contratar, y la administración pública, por su parte, está obligada a respetar su mar-co jurídico; de lo contrario podría ata-carse de nulidad al contrato. Así, lo que parece una limitante se convierte en segu-ridad para el gobernado.

b) De derecho público. El Estado debe respetar la normatividad. En este senti-do, su actividad contractual tiene un definido matiz de derecho público. En el caso de contratos administrativos, es claro que el régimen a que éstos se sujetarán es de derecho público, con apego estricto a todas las disposiciones que se encuentren relacionadas con la materia específica en la que se preten-da celebrar un contrato.

4. Criterio de las cláusulas exorbitantes. Es necesario, en primer término, definir las cláusulas exorbitantes, de las cuales Georges Vedel dice:

son estipulaciones cuyo objeto es conferir a las partes derechos y obligaciones ajenos por su naturaleza a aquellos que son susceptibles de ser libremente consentidos por una perso-na en el marco de las leyes civiles o comer-ciales.

Así, las ventajas son siempre para el Es-tado, lo cual determina que se rompa el principio de igualdad de las partes, que es fundamental en derecho privado y que en éste daría lugar a la ilicitud o nulidad.

Como ejemplos de cláusulas exorbi-tantes tenemos: la rescisión unilateral, el Estado excluido de la acción ejecutoria, las cláusulas penales y la obligación de ejecución forzosa del contrato.

5. Otros criterios de distinción. Los crite-rios expuestos para distinguir los contra-tos administrativos no son los únicos. La misma evolución de este tipo de instru-mentos nos permite ampliar esos crite-rios. Se expondrán de forma breve:

a) Calificación legislativa. Como un cri-terio determinante, puede entenderse que existe una norma legal, la cual es-tablece que ciertos contratos son de índole administrativa y que, por tal motivo, se sujetarán a un régimen de derecho público, sin importar la natu-raleza misma del contrato, sino la dis-posición expresa de la ley. En este caso, la índole del instrumento está determinada por la ley.

b) Doble exigencia. Por una parte, la ad-ministración pública debe responder como el ente capaz de organizar a la colectividad; por ello es lógico pensar que la administración pública no pue-de proveer en su totalidad las obras, los bienes y los servicios que necesita la sociedad, pero sí puede organizar y coordinarse con ésta para satisfacer los requerimientos de la comunidad.

Por otro lado, en virtud de la natu-raleza de la actividad propia de la ad-ministración, la cual se realiza para satisfacer una necesidad colectiva, le es permitido imponer el cumplimiento forzoso e inmediato de un contrato, previo al conocimiento del poder judi-cial, y el particular sólo podrá impug-narlo si se encuentra inconforme con la legalidad del acto.

c) Fines públicos. Debido a la cantidad de tareas que se encomienda a la ad-ministración pública, ésta tiene la ne-cesidad de contratar con los particulares para lograr sus objetivos. Este criterio

94 Contratos administrativos

obedece a la realización misma de los cometidos estatales, que se conjuga con la necesidad pública colectiva. De esta manera nos encontraríamos ante actos que el derecho privado no puede regular.

d) La limitación de la libertad contrac-tual de las partes. El ente público que requiera celebrar un contrato debe constreñirse a acatar todas las disposi-ciones legales que respecto del caso particular se hayan dictado, de tal suer-te que su actuación no es enteramente libre y mucho menos arbitraria; por su parte, el contratista deberá cumplir con ciertos requisitos y ajustarse también a las disposiciones legales y condiciones impuestas por el ente público, por lo que también ve restringida su libertad contractual.

e) Desigualdad jurídica. Antes se estable-ció que existen cláusulas exorbitantes en los contratos administrativos en ra-zón de la necesidad colectiva y en favor del ente público que contrata. Esto, ob-viamente, se traduce en una ventaja a favor del cocontratante del particular. También, como efecto de esta desigual-dad jurídica, encontramos que contra la administración pública no procede la ejecución ni las vías de apremio.

f) Mutabilidad del contrato. Es una ca-racterística peculiar de los contratos administrativos el que por motivos de interés público se pueden dar y justifi-car modificaciones en sus cláusulas, lo que permite que el ente público tenga una amplitud y flexibilidad en sus rela-ciones contractuales, situación que no es posible en los contratos de derecho privado.

Elementos de los contratos admi-nistrativos. Este parágrafo se considera

de especial importancia, así como las características de cada elemento. Los elementos de los contratos administra-tivos son los siguientes: sujetos, con-sentimiento, objeto, forma, causa y licitación.

1. Sujetos. Por lógica, los sujetos, por una parte, el particular, persona física o moral; por la otra, el ente de la admi-nistración pública que pretende cele-brar un contrato (más correctamente: el estado federal, la entidad federativa o el municipio).

En cuanto al particular, no basta que tenga la capacidad de ejercicio que señala la legislación civil, sino que además, si se trata de personas morales, sus represen-tantes deben acreditar fehacientemente su personalidad para obligar a su representa-da. En ciertos casos se necesita que estén inscritos en el padrón de proveedores del gobierno federal o local, según sea el caso. Es fácil advertir que la capacidad del particular se rige por normas tanto de derecho privado como público.

Respecto del ente de la administración pública, su competencia para contratar se encuentra prevista en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (o lo-cal en su caso), sus reglamentos interiores y disposiciones legales correlativas, como por ejemplo, en los organismos descen-tralizados, donde se prevé al servidor público facultado para suscribir conve-nios y contratos.

Cuando se trata de órganos centraliza-dos y desconcentrados sin personalidad jurídica propia, quien contrata es, en es-tricto derecho, la federación como perso-na moral, ya que ninguna de las secretarías y similares poseen personalidad, sino que celebran esos actos en nombre y por

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cuenta del Estado (federación). Cuando se trata de contratos locales o municipa-les, los correspondientes municipios y entidades federativas sí cuentan con per-sonalidad jurídica propia cada uno de ellos, según establece el Código Civil Federal y según lo comentamos en el vocablo respectivo.

2. Consentimiento. Presupone el acuerdo de voluntades; en este caso, de los contra-tantes, si bien la forma de manifestarlo es diferente para cada uno, ya que el par-ticular, persona física o moral, lo externa en forma simple y llana, como lo haría respetando las normas del derecho priva-do; pero para el ente de la administración pública no es tan sencillo, ya que su con-sentimiento va precedido de ciertos re-quisitos que debe satisfacer, ya sea legales o formales, como la convocatoria y licitación pública, la autorización de la partida correspondiente, la verificación de que el particular se encuentre inscrito en el padrón de proveedores, etc. Por los motivos aludidos, no puede pensarse que un contrato administrativo se base en el silencio del ente de la administración y mucho menos puede aceptar que la vo-luntad de éste se manifieste de forma tácita.

3. Objeto. Como en todo contrato, es nece-sario que se contenga en estos instrumen-tos un objeto determinado, lícito y posible. Lo anterior es una clara referencia a los contratos de derecho privado, ya que es un absurdo pensar que la administración pública celebre un instrumento en el cual su objeto carezca de las características legales; si así lo hiciere, el contrato sería nulo.

4. Forma. Los contratos administrativos no están sujetos en lo general a determinadas condiciones de forma pero, como se

expuso en el apartado del consentimien-to, no puede admitirse un contrato admi-nistrativo basado en el silencio de la administración o en su aceptación tácita; de donde se desprende que los contratos administrativos deben guardar la forma escrita.

En algunos casos, estos instrumentos se elaboran en formatos establecidos (machotes), impuestos generalmente por la administración pública o por organis-mos internacionales como el BID y el BIRD. Éstos lo hacen a efecto de asegu-rar el destino de los préstamos otorgados a los entes de la administración. Así fuer-zan a ésta y a su cocontratante a ceñirse a determinado formato.

Por otro lado, alejándose de lo prescri-to por el derecho privado, salvo ciertos casos, los contratos administrativos no requieren escritura pública, cuestión ésta necesaria en numerosos supuestos de la actividad contractual privada.

5. Causa. Es lógico pensar que cada uno de los cocontratantes tenga diversas razones para obligarse. Por un lado encontrare-mos que el particular busca obtener un lucro como causa determinante de su ac-tuación, en tanto que los entes de la administración tendrán como causa fun-damental alcanzar sus cometidos o el in-terés público.

6. Licitación. Este elemento se introduce en los contratos administrativos como un mecanismo de control del gasto que rea-lizan los entes públicos. Encuentra su justificación en disposiciones legales, las que también establecen las excepciones a la licitación pública.

Para Rafael Bielsa, la licitación públi-ca es “una institución típica de garantía del interés público (moralidad y conve-niencia administrativas)”. Es decir, se

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trata de un procedimiento administrativo que consta de varias etapas y por el cual se selecciona la mejor oferta en precio y calidad de un bien o servicio que requiere la administración pública.

La licitación pública tiene su base constitucional en el art. 134; sin embargo, las leyes han utilizado el término concur-so como sinónimo de aquélla.

Los denominados concursos pueden con-siderarse, de acuerdo con el monto, como mayores o menores, conforme a la proceden-cia de los bienes (nacionales o internacio-nales).

La licitación o concurso se inicia con una convocatoria que deberá ser publi-cada en los periódicos de mayor circula-ción del lugar y que contendrá: el nombre del convocante, la descripción de los bienes objeto del concurso, el lugar a donde deben acudir los interesados para obtener las bases del concurso, así como el sitio y la fecha en que se celebrará la apertura de ofertas.

Las bases a las que hace mención la convocatoria deben contener la infor-mación específica de los bienes y del concurso, los aspectos económicos, los requisitos que han de reunir los partici-pantes y los criterios para la adjudicación del contrato.

Las excepciones a la licitación pública están fijadas en la ley y pueden resumirse como sigue: cuando el monto es ínfimo puede existir la adjudicación directa; cuando el objeto del contrato sean bienes perecederos; cuando sólo pueda contra-tarse con persona determinada por ser proveedor único, o bien, cuando se con-trate con grupos urbanos y rurales margi-nados, así como con campesinos y, finalmente, en situaciones extraordinarias o imprevistas.

Diversos contratos administrativos. Tradi-cionalmente, se ha aceptado que los contra-tos administrativos típicos son los de obra pública y el de suministro; pero la evolución de los actos contractuales del Estado ha am-pliado este criterio, y aunque en algunos ca-sos es dudosa la naturaleza del contrato, haremos una breve exposición de los que se suman a los tradicionales.

1. Contrato de empréstito público. Como es del conocimiento general, todos los esta-dos, para realizar sus cometidos, recurren al financiamiento del gasto público por medio del empréstito, ya sea interno o externo, proveniente de particulares, or-ganismos internacionales o de gobiernos extranjeros.

Respecto de la naturaleza de este con-trato se han elaborado dos teorías: la unilateralista, que niega el carácter con-tractual del empréstito porque argumenta que el Estado establece unilateralmente las condiciones de los títulos emitidos sin la intervención de los tenedores, lo que es equiparable a un contrato de adhesión. Esto conduce a la opinión de que el em-préstito interno es una obligación unilate-ral autónoma, en tanto que en el aspecto externo es un acuerdo internacional, pero nunca un contrato administrativo.

Por su parte, la teoría contractualista expone que el empréstito público debe considerarse como un verdadero contrato administrativo porque, en el aspecto in-terno, al ser emitido un título de emprés-tito (bonos de deuda, cetes, udibonos, etc.) y ser aceptado, simultáneamente se perfecciona el contrato (administrati-vo) de empréstito público; en el aspec-to externo, cuando el Estado obtiene fondos del exterior no puede decirse que está contratando deuda pública

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externa propiamente dicha; además, se deben cumplir las formalidades de ley para este tipo de actos, principalmente las contempladas en la Ley General de Deu-da Pública y en el presupuesto de egresos de la federación.

2. Contrato de consultoría. Debe entender-se por consultoría de obra o el servicio de carácter intelectual que realiza una per-sona física o moral para proveer al ente administrativo con el mejor consejo ca-lificado respecto de un determinado asunto.

En algunos países, se encuentra legis-lado este contrato y se le confiere la con-notación de administrativo. Por su medio se regulan cuestiones de precio, respon-sabilidad del consultor, calidad del traba-jo, etc. Creemos que este tipo de contrato no es de naturaleza administrativa, ya que se puede identificar plenamente con el contrato de prestación de servicios profe-sionales de carácter civil.

3. Contrato de riesgo. Este contrato se en-cuentra íntimamente ligado al petróleo; de sobra se conoce su importancia y tras-cendencia en la economía de los países productores o compradores de él. La ne-cesidad de proteger este recurso natural y asegurar la soberanía nacional y, al mis-mo tiempo, hacerle frente a ]as grandes inversiones que se requieren para su ex-plotación, dieron por resultado el surgi-miento del contrato de riesgo. Éste tiene su origen en los países que han naciona-lizado su industria petrolera.

Adilson Abreu Dallari sostiene que el contrato de riesgo es

un contrato de prestación de servicios de investigación, explotación y desarrollo de la producción de petróleo, en el que, además, el prestatario de los servicios es

retribuido solamente si se descubren yaci-mientos comerciales explotables.

Es importante aclarar que no se trata de una concesión, sino de un verdadero con-trato, motivo por el cual el monopolio estatal se encuentra plenamente asegura-do, teniendo además la característica de que cualquier posible controversia debe arreglarse de conformidad con el derecho interno del país productor.

Debido a la naturaleza de este contrato y la importancia que reviste, así como la modalidad de que el Estado productor sólo pague cuando se encuentre el ener-gético, se recomienda que el campo de empleo de tal instrumento contractual se extienda a otras áreas y no sólo se ocupe del petróleo.

4. Contrato de subsidio o subvención. La doctrina ha denominado a este contrato subvención. Nosotros consideramos sub-sidio como sinónimo de tal término.

En un sentido amplio, se entiende como toda ayuda a una persona, ya sea física o moral, pública o privada. Se puede intentar una definición en su con-cepción general; así, subsidio es la inter-vención económica por parte de la administración pública, que acude en ayuda de un ente público, y ocasional-mente de un particular, a efecto de que sea financiado en la realización de activi-dades necesarias para la colectividad o bien con fines de interés público.

En su concepto restringido, puede considerarse como: la ayuda que se inclu-ye en el presupuesto en favor de un órga-no administrativo descentralizado, por lo cual tendrá las siguientes características: ser en dinero, de origen presupuestario y otorgado por la administración pública centralizada en beneficio de un ente del sector paraestatal.

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Manuel M. Diez cataloga este contrato como una donación modal de derecho administrativo, y lo define así:

La donación modal por la cual un organis-mo público asume parte de la carga finan-ciera de otro organismo de rango inferior o de un particular —que tenga jurídicamente la consideración de tercero— con una fina-lidad de interés general pero específica y determinada.

Como se puede ver, existe un aumento en el patrimonio del subsidiado y su obliga-ción consiste en realizar ciertas activida-des de interés público, en tanto que el subsidiador sólo aporta el dinero y no lo controla ni recibe un beneficio directo, por lo que este contrato tiene el carácter de gratuito.

Por otro lado, el incumplimiento de la obligación da lugar a responsabilidad del servidor público, pero no afecta al contra-to en sí, porque la obligación impuesta al subsidiado no influye para el nacimiento, otorgamiento o cumplimiento del instru-mento. Finalmente, aclaremos que el sub-sidio debe ser parcial, pues si fuera total iría contra su naturaleza.

5. Contrato de juego. El Código Civil para el Distrito Federal, en su art. 2772, pres-cribe: “Las loterías o rifas, cuando se permitan, serán regidas por las leyes es-peciales que las autoricen, y las segundas, por los reglamentos de policía”.

Con estas disposiciones podemos identificar los juegos permitidos: Lotería Nacional para la Asistencia Pública, Pro-nósticos Deportivos, Lotería Instantánea, Zodiaco, Melate y Tris, organizados por entes públicos, el hipódromo, el galgó-dromo, las rifas y los sorteos pueden ser efectuados por los particulares con apego

a las disposiciones que acerca de la mate-ria se dicten.

Para nuestro estudio lo importante es saber si los juegos organizados por los entes públicos tienen naturaleza de con-trato administrativo. Al respecto se ha dicho que son un contrato consensual por su perfeccionamiento, de adhesión por la manifestación de la voluntad, y adminis-trativos porque una de las partes es un organismo descentralizado del gobierno federal.

Contrario a esto, se afirma que el bille-te o contraseña de estos juegos es un títu-lo de crédito al portador que debe regirse por la legislación mercantil, ya que el ente emisor se obliga por su declaración, sin la aceptación del tenedor del billete o contraseña y, por tanto, su adquisición no implica relación jurídica con determinada persona. En virtud de lo anterior, el ente administrativo sólo responde por la litera-lidad del título: el poseedor del título, con su presentación, puede exigir el premio, no por tratarse de un derecho contractual, sino en razón del derecho que lleva implí-cito el título de crédito.

El hecho de que el emisor de un billete o contraseña sea un ente público no quie-re decir que la relación que se establece con el tenedor sea contractual, ya que este tipo de instrumentos tiene autonomía por su naturaleza de título de crédito.

6. Contrato de concesión. Algunos autores consideran que la concesión es de natura-leza contractual; por ello asumen que la concesión minera, de aguas o de servicios públicos debe catalogarse como un ver-dadero contrato administrativo.

Por nuestra parte, hemos asentado nuestra opinión respecto de esta figura, por lo que nos remitimos al vocablo co-rrespondiente a dicho tema. Estimamos

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que no es contrato administrativo, sino acto administrativo unilateral.

7. Servidores públicos. Conforme al criterio sostenido en nuestros libros de texto, el nombramiento o la relación de trabajo del Estado con sus empleados no es un con-trato administrativo; en principio, estaría-mos en presencia de un contrato laboral.

Bibliografía: véase en Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades.

Contribución de mejoras Esta figura tributaria no aparecía en el Código Fiscal de la Federa-ción. Fue introducida por reforma del 31 de diciembre de 1985. La mayoría de los orde-namientos locales sí la han venido regulando desde hace varias décadas. Aparece cuando el Estado realiza determinadas obras de in-fraestructura, como alcantarillado, agua po-table, drenaje, alumbrado público, lo cual produce un incremento del valor en los in-muebles cercanos a esas obras; ese aumento del valor, llamado plusvalía, implica un be-neficio al gobernado y, por tanto, se conside-ra equitativo que aporte alguna cantidad en virtud de ese beneficio.

El art. 7o. del Código Fiscal del Estado de Baja California define las contribuciones especiales así:

“[...] son tributos que fija la ley a quienes, inde-pendientemente de la utilidad colectiva, ob-tengan beneficios diferenciales particulares derivados de obras públicas”.

El art. 2o. del Código Fiscal de la Federación establece: “[...] contribuciones de mejoras son las establecidas en la ley a cargo de personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas [...]”.

Por nuestra parte consideramos que las contribuciones especiales, de mejoras, de plusvalía o de obra pública, son sinónimos a

pesar de que se pudieran buscar diferencias con ánimo de pulverizar las clasificaciones tributarias.

Contribuciones Véase Ingresos del Estado.

Contribuciones especiales Véase Contribu-ción de mejoras.

Contribuyente Sujeto pasivo (obligado) de un crédito fiscal. (Véase Impuesto.)

Control de legalidad Véase Justicia adminis-trativa.

Control de paraestatales Control: registro para comprobaciones administrativas. La mayoría de los derivados de esta voz se estiman barbarismos (BJE, J. Corominas).

Uno de los aspectos relacionados con la descentralización, concretamente con la em-presa pública, que ocupa en la actualidad, de manera prevalente, a los administrativistas, es el que se refiere al control, tutela o vigi-lancia que el Estado ejerce sobre los órganos paraestatales. El poder público ejerce control sobre ellos a pesar de que poseen personali-dad jurídica propia y de que haya autonomía jerárquica de éstos frente al titular del poder ejecutivo.

En diversos países existen controles de tipos parlamentario o judicial sobre las pa-raestatales. En México, dichos tipos se dan de manera indirecta o aislada; mencionamos a título de ejemplo del primero la comparecen-cia de directivos de descentralizados y de empresas de participación estatal ante alguna de las cámaras del congreso, y la existencia de mecanismos presupuestales exclusivos de unos cuantos de esos organismos. Es decir, lo an-terior es lo que corresponde al tipo de control parlamentario; en cuanto al de tipo judicial, apreciamos que el particular, en tanto que

100 Contribución de mejoras

consumidor, cuenta a su favor con diversas vías que considera el derecho privado. Exis-ten, también, en algunas ocasiones, medios de impugnación ante órganos del poder ejecutivo mediante los recursos administrativos, proce-dimientos de conciliación o el arbitraje, estos dos últimos en materia de protección al con-sumidor, bancaria, bursátil, de seguros, médi-ca y de telecomunicaciones.

Sin embargo, el control que interesa en este momento, en nuestra asignatura, es el llamado tutela administrativa, y es aquel que los órga-nos centrales ejercen sobre las paraestatales. Ese control o tutela administrativa persigue que los órganos dependientes indirectos del poder ejecutivo realicen sus tareas de manera adecuada, que cumplan los cometidos para los cuales fueron creados, que lleven a cabo su actividad de manera eficiente y que exista un honrado manejo de su patrimonio.

Dicho control o tutela puede estar a cargo de un solo órgano centralizado. En México, hasta 1946, fue la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público la competente para vigilar y controlar a la administración pública paraes-tatal. De 1947 a 1959, pasaron a cargo de la Secretaría de Bienes Nacionales e Inspección Administrativa; de 1959 a 1976, le corres-pondieron a las secretarías de la presidencia y a la de patrimonio nacional. Este esquema se cumplió en términos generales, pues hay que recordar que también existieron excepciones; por ejemplo, algunas cuestiones financieras estuvieron a cargo de hacienda y crédito pú-blico, y hubo casos en los cuales otra secreta-ría tuvo el control real de los consejos directivo y de administración.

El control a partir de 1977. El control único, global o unificado de las paraestata-les, existente hasta 1976, fue complemen-tado en 1977 con la llamada sectorización, establecida por la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal.

La citada ley, que entró en vigor el 1o. de enero de 1977, introdujo en el derecho posi-tivo mexicano el sistema de control o tutela, difuso o especializado, conocido como sec-torización. En este sistema, el presidente de la república agrupará de manera discrecional a las entidades paraestatales bajo la coordi-nación de una secretaría de Estado o de un departamento administrativo, a efecto de que éstos vigilen los programas y los resultados y acuerden con el propio jefe del ejecutivo.

A la secretaría o al departamento coordi-nador se le denomina cabeza de sector. Es preciso aclarar que no se genera relación je-rárquica alguna entre el órgano centralizado (cabeza de sector) y las paraestatales sectori-zadas; lo que existe es únicamente vigilancia o tutela administrativa de aquél sobre éstas.

El primer acuerdo de agrupamiento de en-tidades paraestatales se publicó el 17 de enero de 1977; el vigente, lo fue el 13 de septiem-bre de 1982. Para ese agrupamiento se atien-de al tipo de empresa pública u organismo, a fin de asignarlos de acuerdo con la naturale-za de su actividad. En los últimos años, de acuerdo con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, al mediar el mes de agosto se publica anualmente una relación de paraesta-tales registradas, lo que implica una manera de actualizar la sectorización.

Al lado de este sistema de control (secto-rización), la ley dejó subsistente el control global o unificado, ahora a cargo tanto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como de la Secretaría de Contraloría y De-sarrollo Administrativo; la primera para atender cuestiones financieras, y la segunda para encarar aspectos de lo que podríamos llamar auditoría (pesquisas para detectar irregularidades).

En el siguiente párrafo incluimos una lista de los ordenamientos jurídicos que regulan los múltiples mecanismos de vigilancia que

Control de paraestatales 101

existen respecto de la marcha de los organis-mos paraestatales o las entidades de la admi-nistración pública federal. De ella es fácil deducir que éstas se encuentran más supervi-sadas y controladas por las propias depen-dencias directas o centralizadas del poder ejecutivo, lo que no deja de ir en contra de la autonomía que es inherente a tales orga-nismos.

1. Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal.

2. Acuerdo que agrupa por sectores a las entidades de la administración pública paraestatal.

3. Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gas-to Público Federal.

4. Ley General de Deuda Pública. 5. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y

Servicios del Sector Público. 6. Ley de Obras Públicas y Servicios Rela-

cionados con las Mismas. 7. Ley de Información Estadística y Geo-

gráfica. 8. Ley General de Bienes Nacionales. 9. Ley Federal de las Entidades Paraesta-

tales.

Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Este instrumento legal, netamente especiali-zado en la constitución, organización y ope-ración de las entidades que conforman el sector paraestatal, así como en la relación que guardan éstas con el ejecutivo federal en tanto que unidades de la administración pú-blica federal, fue publicado el 14 de mayo de 1986, en el Diario Oficial de la Federación, y abrogó la Ley para el Control, por parte del Gobierno Federal, de los Organismos Des-centralizados y Empresas de Participación Estatal del 30 de diciembre de 1970.

Dicha ley se ocupa con cierto detalle de los distintos tipos de entidades paraestatales

y contiene las normas que deberán observar en la relación que sostienen con sus respecti-vas coordinadoras de sector. Es nota digna de destacar el que se dedique un capítulo a regular los fideicomisos públicos que se es-tablezcan en áreas prioritarias y que posean una organización semejante a los organismos descentralizados o empresas de participación estatal mayoritaria, lo cual le otorga unifor-midad a los preceptos que existen en torno de los entes que integran la administración pública federal.

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102 Control de paraestatales

administración federal (autores mexicanos), Secretaría de la Presidencia, México, 1977.Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-trativo, 5a. ed., Oxford University Press, Méxi-co, 2006.

Control presupuestal El control del presu-puesto se efectúa en una primera fase me-diante órganos internos de la administración pública.

En este caso, cada dependencia y entidad contará con una unidad para controlar, evaluar y contabilizar las erogaciones pre-supuestales; dichas unidades estarán coordi-nadas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y en las mismas también tendrá injerencia la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo en los términos prescritos por la Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública Federal. En el supuesto de enti-dades del llamado sector paraestatal, la secretaría o departamento cabeza de sector in-tervendrá además en el control presupuestal.

Cabe también mencionar los órganos de control interno, antes contralorías internas, en cada ente de la administración pública federal, que ocupan un papel de primer orden en el control presupuestario. En estas unida-des tienen injerencia las secretarías mencio-nadas en el párrafo anterior.

Control legislativo. El control del presupues-to mediante el órgano legislativo está a cargo de la cámara de diputados y de la contaduría mayor de hacienda (ésta en cuanto al aspecto técnico de la revisión).

Este control, también llamado externo, y que lleva a cabo la cámara de diputados, implica los siguientes pasos:

1. Cada entidad y dependencia elabora la contabilidad del presupuesto ejercido.

2. La Secretaria de Hacienda y Crédito Pú-blico reúne esas contabilidades y, con

base en las mismas, elabora la cuenta de la hacienda pública federal.

3. En la primera decena de junio se presenta esa cuenta anual a la cámara de diputados (fecha que admite prórroga mediante so-licitud justificada).

4. Una vez que el órgano legislativo recibe la cuenta anual, ésta es analizada por la auditoría superior de la federación, la que realiza una revisión minuciosa del presu-puesto ejercido, debiendo verificar no sólo que las cantidades gastadas corres-pondan a las aprobadas en el presupuesto de egresos, sino también que lo gastado esté debidamente comprobado.

Se trata de analizar millones de docu-mentos y de cifras, para lo cual no está capacitada, en cuanto a recursos técnicos, la auditoría; por ello no puede realizar sus tareas de forma adecuada.

5. El dictamen elaborado por la auditoría de la federación pasa a la cámara de dipu-tados para su discusión y aprobación, previo trámite interno ante la comisión de programación, presupuesto y cuenta pública.

6. Finalmente, se publica, mediante decreto presidencial, el que apruebe la cuenta de la hacienda pública federal, con refrendo del secretario de gobernación.

7. Al año siguiente, la contaduría mayor de hacienda emite un informe definitivo de re-sultados sobre esa cuenta pública.

(Véase Auditoría superior de la federación y Presupuesto de egresos.)

Convenios de coordinación Véase Contratos administrativos.

Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas y con organis-mos internacionales Este tipo de convenios, regulados por el derecho público, tienen por

Convenios o contratos que celebran entre sí diversas entidades públicas... 103

objeto situaciones de interés colectivo, y ambos contratantes son personas de derecho público.

La amplia actividad que mediante algu-nos de estos convenios ha desarrollado re-cientemente el poder público, en concreto los convenios de coordinación con estados y municipios, son criticables, dado que men-guan de forma grave y permanente la auto-nomía de los gobiernos locales que, por otro lado, están ya dañados por la carencia de recursos económicos.

Los convenios que llegan a celebrar entre sí las dependencias y entidades de la admi-nistración pública pueden referirse a las más distintas materias y tienen el propósito de atender algún asunto que les es común den-tro de su esfera de competencia, asunto para el cual no es necesario, en virtud de su natu-raleza, acudir a la creación de una comisión intersecretarial.

Como ejemplo de este tipo de convenios administrativos podemos mencionar lo que, según acuerdo del 27 de enero de 1984, se celebrará para establecer nuevas bases de seguro colectivo de vida en beneficio de los trabajadores al servicio del Estado.

En cuanto a los convenios celebrados con las entidades federativas y los municipios, estimamos que en este rubro se ha abusado, tanto en lo que hace a la naturaleza como al número de materias objeto de convenios de coordinación. Los convenios de coordina-ción celebrados entre la federación y los otros niveles de gobierno se refieren a las más diversas materias: desarrollo, fiscal, educación, elecciones, obras públicas, salu-bridad, registro de población, procuración de justicia, control público, etcétera.

Los convenios con organismos interna-cionales distintos de los que regula el dere-cho internacional, se refieren a cuestiones propias del derecho administrativo, como la

materia monetaria (con el Fondo Monetario Internacional), educación y patrimonio cul-tural de la humanidad (UNESCO), investiga-ción para mejorar renglones importantes de la vida de los habitantes de la república (Organización Mundial de la Salud, Organi-zación de las Naciones Unidas para la Ali-mentación y la Agricultura).

En fechas recientes, la administración pública federal ha acentuado el uso de me-canismos contractuales en otros campos distintos de los citados: básicamente, con particulares y organismos empresariales pri-vados y sindicales. Comentarios obligados a propósito de esa actividad son: a) Creemos que está dentro de un razonable marco le-gal, tanto para la autoridad como para los particulares, y b) El claro barbarismo al cali-ficarlos de convenios de concertación, pues convenir y concertar son lo mismo.

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Corrupción Alteración. Putrefacción. En senti-do figurado para designar una situación en la cual el servidor público obtiene de manera ilegal, para sí o para terceros a quienes desea favorecer, beneficios de carácter material, ventajas o prebendas.

Jurídicamente la corrupción no existe como ilícito; el término designa el carácter de un delito o de otro tipo de responsabilidad (véase). Es conveniente aclarar que hay una convención multilateral en derecho interna-cional, suscrita por México, en la cual se adoptan medidas conjuntas o coordinadas para combatir la corrupción de los servidores del Estado.

Los actos de corrupción suelen ser cohe-cho, tráfico de influencias, soborno, concu-sión, enriquecimiento ilícito, extorsión, ejercicio indebido de servicio público, uso indebido de atribuciones y facultades, abuso de autoridad, coalición de servidores públi-cos, delitos cometidos contra la administra-

ción de justicia, revelación de secretos, fraude o violación de garantías constitucio-nales, entre otros.

Dichos actos han ocurrido a lo largo de la historia y en casi todos los países tanto en el sector público como privado, y reciben, se-gún la época y el lugar, diferentes denomina-ciones.

El poder, los recursos financieros que se administran y una moralidad torcida llevan a ciertos individuos, de cualquier país u ocu-pación, a desviar sus actos de los fines de interés general para obtener ventajas perso-nales indebidas.

Hay periodos históricos en que la corrup-ción se acentúa. Para algunos es síntoma de decadencia del sistema social o del régimen político; para los juristas esa situación de-nota un grave nivel de ineficacia del orden jurídico.

El derecho vigente en México, por me-dio del sistema de responsabilidades de los servidores públicos, permite combatir (al menos teóricamente) los actos de corrup-ción en el desempeño de la función públi-ca en cualquier nivel jerárquico que se presenten.

Por último, conviene afirmar que, contra lo que dice la voz popular, la corrupción no tiene su origen en México ni es aquí donde se alcanzan sus máximos niveles.

Crédito fiscal Véase Impuesto e ingresos del Estado.

Cuenta pública anual Véase Control presupues-tal y Auditoría superior de la federación.

Cumplimiento del acto administrativo Es la realización voluntaria, no coactiva, del acto. Lo usual, una vez emitido el acto administra-tivo, es que el gobernado lo cumpla, acatan-do su contenido por considerarlo legítimo y

Cumplimiento del acto administrativo 105

adecuado. Ello es lo normal ante los miles de actos que la administración pública genera en su sistema de actividad diaria (sanciones, permisos, licencias, notificaciones de crédito fiscales, nombramientos, etcétera).

Cuota sindical Aportación monetaria obligato-ria que los trabajadores de base deben hacer al sindicato de la dependencia o entidad en que prestan sus servicios.

Generalmente es deber del patrón deducir la cuota del sueldo o salario del servidor público

y hacer entrega de su importe a los represen-tantes de la asociación sindical. La negativa por parte del empleado de pagar la cuota sindical será causa de sanciones que pueden llegar hasta su expulsión del grupo gremial y su separación del cargo.

La finalidad de la cuota sindical es cubrir los gastos de la asociación para evitar que se recurra a subsidios que mengüen su liber-tad de acción frente a la dependencia o entidad en la que prestan sus servicios los trabajadores que la integran.

106 Cuota sindical

Declaración patrimonial Informe de sus bienes y de los de su cónyuge que debe presentar todo servidor público, de jefe de departa-mento en adelante, al iniciar la relación labo-ral con el Estado, cada año, y al concluir el encargo.

Ésta tiene por finalidad prevenir o probar irregularidad en el desempeño de la función pública. Existe un formato para dar cumpli-miento a tal obligación. Éste debe presentar-se ante la Secretaría de la Función Pública. Su omisión o retraso puede ser sancionada hasta con el cese.

Decomiso Medida por la que pasan a propiedad del Estado los objetos, los instrumentos y el producto involucrado en la comisión de al-gún ilícito.

Si el delito es intencional, se decomisarán los instrumentos, objetos y productos lícitos e ilícitos; si el delito es no intencional, sola-mente los ilícitos pasarán al Estado.

El particular pierde bienes en favor del Estado como una sanción por su conducta ilícita (penal o administrativa).

El art. 21 constitucional parece prohibir el decomiso administrativo al limitar las san-ciones que puede imponer el ejecutivo a la multa y el arresto. La Suprema Corte de

Justicia de la Nación ha admitido que sí pro-cede el decomiso ordenado por la autoridad administrativa, no obstante lo señalado por el constituyente.

Creemos que la solución a la anticonstitu-cionalidad del decomiso administrativo esté en reformar el art. 21 de la ley suprema, de modo que se prevean otros medios de acción en materia represiva por parte de la adminis-tración pública, como el propio decomiso y la clausura, los que, por otra parte, están contemplados en la legislación ordinaria.

Son de interés, para explicar la naturaleza del decomiso y el destino de los bienes deco-misados, los arts. 24, 40, 41, 172 bis y 199 del Código Penal Federal y los arts. 535, 181 y 38 del Código Federal de Procedimientos Penales.

El Estado no hace depender el cumpli-miento de algunos programas de los ingresos inciertos que pueda obtener por concepto de decomisos. La legislación penal ordena que el producto de éstos se destine a mejorar la administración de justicia o que los propios bienes se utilicen de ser posible en la inves-tigación científica.

Decreto Vocablo derivado del latín decretum que significa decidir, determinar, distinguir (BDE,

J. Corominas). Orden emitida de autoridad dirigida a un gobernado, es decir, es una re-solución de un órgano público para un caso concreto.

En algunos países, el decreto, además de ser estudiado con una serie de variantes, se considera una norma jurídica de un rango inferior a la ley. Consideramos que en nues-tro caso debe circunscribirse el vocablo para designar las decisiones gubernamentales emitidas para casos particulares, las cuales, por su importancia, deben ser publicadas.

Existen tres clases de decretos: los admi-nistrativos, los legislativos y los judiciales.

Diferencias entre ley y decreto. La más im-portante que se puede establecer entre ley y decreto radica en los alcances de una y otro, pues mientras la primera regula situaciones de forma general y en abstracto, el segundo lo hace en concreto y particularizando. Tam-bién hay una distinción de jerarquía, ya que el decreto está supeditado tanto a la ley como al reglamento.

Por otro lado, atendiendo a su esencia, po-demos afirmar que el decreto es un acto admi-nistrativo y la ley, legislativo, sin importar qué órgano lo emita. El decreto ha de ajustarse, en el fondo y la forma, a lo dispuesto por la ley para los actos de derecho público.

Un decreto administrativo o judicial no puede derogar o abrogar una ley; ésta puede modificar algún decreto, siempre que no re-sulte retroactiva en perjuicio del gobernado.

Decretos legislativos. El art. 70 constitucional establece que toda resolución del Congreso de la Unión tendrá el carácter de ley o decreto. Así, para las cuestiones de procedimiento o de tipo administrativo que competen a las cáma-ras o a la comisión permanente, se utiliza la expresión decreto. Ejemplos: aprobación de un presupuesto ejercido, el uso de una conde-coración extranjera, dar a conocer que una ley

ha sido aprobada y autorizar la salida al ex-tranjero del jefe de Estado.

Hay que aclarar que el procedimiento de creación de los decretos legislativos es si-milar al de las leyes (iniciativa, discusión, aprobación, etc.); igual camino ha de seguir-se para su modificación o extinción.

Decretos judiciales. La actividad jurisdiccio-nal se concreta en el acto denominado sen-tencia, pero debe considerarse que para llegar a obtener ésta existe un proceso y, en éste una serie de etapas dentro de las cuales se toman decisiones que comúnmente se llama decretos; no obstante, los juzgadores utilizan con frecuencia la misma expresión para las etapas y para la fase final (que corres-ponde a la sentencia), lo cual sólo se presta para aumentar la confusión terminológica existente en todas las ramas del derecho.

Los decretos judiciales son, pues, resolu-ciones de trámite dentro de un proceso.

Decretos administrativos. Nuestra opinión sobre los decretos administrativos se expone en el siguiente párrafo, ya que establecer una diferencia entre ellos y los decretos ejecuti-vos resulta innecesario, pues comparten la misma base constitucional, principios, carac-terísticas y órgano emisor.

Decretos del ejecutivo. Los decretos del eje-cutivo son actos administrativos que, por su trascendencia y disposición de la ley, deben ser refrendados y publicarse en el Diario Oficial. Tal es el caso de una expropiación, la afectación o desincorporación de un bien del patrimonio nacional (dominio público), la orden de crear un ente paraestatal.

Es claro que un decreto de este tipo toma tal denominación por el órgano del que pro-cede y por tratarse de un acto materialmente administrativo que reviste cierta formalidad,

108 Decreto

por cuyo medio el poder ejecutivo realiza parte de la función que le corresponde.

Bibliografía: véase en Circular.

Decreto de destino Véase Acuerdo de destino.

Decreto ley Con cierta semejanza a los decre-tos, se considera lo que la doctrina ha deno-minado decreto ley, que es el acto emanado del ejecutivo y que posee naturaleza o va-lor de ley.

La trascendencia de este tipo de actos nos obliga a señalar la causa por la cual son ex-pedidos:

a) El poder legislativo delega parte de su competencia al ejecutivo, según normas constitucionales que lo permiten. En este supuesto se habla de decreto delegado (es el caso del segundo párrafo del art. 131 de la constitución federal mexicana).

b) La constitución faculta directamente al ejecutivo para legislar en situación de urgencia, gravedad o excepcional. En es-tos casos se trataría de un decreto de necesidad (art. 29).

c) Debido a una situación jurídico política irregular (producto de una revolución, asonada, golpe de Estado, revuelta), el jefe del ejecutivo emite legislación me-diante decretos.

En cualquier posibilidad que nos ubiquemos, y dado que el decreto ley implica un acto materialmente legislativo, la doctrina ha ex-presado que el congreso o parlamento debe intervenir para ratificar o no la actuación del jefe de gobierno, lo cual se lleva a cabo en muchos países, lo que permite así un con-trol sobre estos actos emanados del ejecuti-vo. En México, ese control se efectúa de manera previa a propósito de los decretos

de necesidad (art. 29 constitucional), y con posterioridad al ejercicio de las facultades legislativas en el caso de los decretos delega-dos (art. 131); en el tercer supuesto, los de-cretos así emitidos serían totalmente nulos.

Bibliografía: véase en Circular.

Definición de derecho administrativo Véase Derecho administrativo. Concepto.

Definitividad del acto administrativo Se le atribuye esa característica cuando el acto no es impugnable, ya sea por haber transcurrido el tiempo para hacerlo o por haberse agota-do la vía procedente. En principio todo acto administrativo es impugnable.

Algunos autores hablan de definitividad para clasificar los actos administrativos en previos y finales o de trámite y definitivos. El alcance que le damos en el párrafo anterior es una acepción de la jurisprudencia mexicana, muy poco estudiada en la doctrina de nuestra disciplina. (Véase Acto administrativo.)

Delegación de facultades Confiar una perso-na a otro sus atribuciones para que haga sus veces (DEM, M. Alonso).

Trasladar la aptitud legal de obrar en de-terminados asuntos, del superior jerárquico al inferior, con el objeto de hacer más expe-dito el despacho de los negocios administra-tivos, y disminuir el volumen de trabajo de los altos mandos del ente público. Los asun-tos cuyo despacho se traslada al inferior co-rresponden originalmente por disposición legal al superior. Es la propia ley la que debe permitir la delegación de facultades y el acuerdo que decida ésta ha de publicarse en el Diario Oficial.

La delegación de facultades, que es una consecuencia de la relación jerárquica, no debe confundirse con el sistema de suplencias

Delegación de facultades 109

(véase Suplencia). En éste existe un meca-nismo destinado a sustituir las ausencias transitorias de un funcionario: el que suple se hace cargo de todos los asuntos que le co-rresponden al ausente.

El acuerdo de delegación de facultades debe satisfacer los requisitos constituciona-les del acto administrativo: debe ser fundado y motivado, ha de haber competencia del ente para los asuntos que se delegan, debe expresarse en forma escrita, ha de estar basa-do en la ley, debe existir procedimiento adecuado y no darse retroactividad, ha de emitirlo el funcionario al que originalmente le corresponde atender la materia y la ley debe permitirle a éste efectuar tal delegación de facultades. Esta posibilidad de trasladar potestades no se debe traducir en falta de certeza jurídica para el particular. La delega-ción de facultades es una arraigada costum-bre de nuestra administración pública, pero frecuentemente se realiza con irregularidad.

Bibliografía: véase en Facultad discrecional.

Delegación política del Distrito Federal Órga-no desconcentrado de la administración pú-blica de la capital de México. En atención a las dimensiones e importancia del Distrito Federal, y a diferencia de los demás distritos federales en el continente americano, se ad-virtió la necesidad de dividirlo territorial-mente en 16 delegaciones, creadas como órganos desconcentrados dependientes jerár-quicamente del jefe de gobierno del Distrito Federal.

Éstas son las delegaciones político admi-nistrativas:

1. Álvaro Obregón. 2. Azcapotzalco. 3. Benito Juárez. 4. Coyoacán. 5. Cuajimalpa de Morelos.

6. Cuauhtémoc. 7. Gustavo A. Madero. 8. Iztacalco. 9. Iztapalapa. 10. La Magdalena Contreras.1 1. Miguel Hidalgo. 12. Milpa Alta. 13. Tláhuac. 14. Tlalpan. 15. Venustiano Carranza. 16. Xochimilco.

El Estatuto de Gobierno del Distrito Federal prevé como únicos requisitos para ocupar el cargo de delegado ser ciudadano de la enti-dad, ser originario de ella o con residencia no menor de dos años anteriores a la fecha de su elección, además ser mayor de 30 años y no haber sido sentenciado por delito intencional.

Adicionalmente al desempeño de las ta-reas que le son propias a la delegación como órgano desconcentrado del Distrito Federal, su titular tiene la obligación de realizar reco-rridos periódicos dentro de su área territorial de competencia, con la finalidad de cercio-rarse físicamente de las condiciones en las que se están otorgando los servicios públicos a la comunidad; asimismo, dará audiencia al público cuando menos dos veces por mes.

Competencia de las delegaciones. De la ma-nera que se ha mencionado, las delegaciones del Distrito Federal han sido constituidas como órganos desconcentrados y jerárquica-mente subordinadas al gobierno del D.F.; su competencia se dirige a conocer de los asun-tos propios de la entidad federativa dentro del ámbito territorial que a cada una le ha establecido la Ley Orgánica de la Adminis-tración Pública del D.F.

Así, las delegaciones políticas tienen com-petencia para realizar tareas de vigilancia gubernamental y prestación de servicios

110 Delegación política del Distrito Federal

públicos en su demarcación, según una larga enumeración de 60 rubros que establece el art. 32 de la ley local de la administración pública.

Delitos especiales Se hace necesario aclarar que es nuestra opinión que los delitos tipificados por leyes administrativas no están contem-plados en la propuesta del derecho penal administrativo, cuyo objeto de estudio sólo comprende las infracciones que, igualmente previstas por esos ordenamientos, tienen como consecuencia jurídica una sanción cuya impo-sición es exclusiva de la administración pública. Por ejemplo: clausuras efectuadas por violación a las normas sanitarias, mul-tas por transgresiones al reglamento de tránsi-to, cancelación de permisos para la explotación forestal por inobservancia de las condiciones en las cuales se otorgaron, etcétera.

Por otra parte, los delitos administrativos se integran al cuerpo del derecho penal, no obstante estar previstos en una ley ajena al código de la materia, ya que la determina-ción de su sanción (en este caso la pena) le corresponde únicamente a la autoridad judi-cial. Se trata de los llamados en México de-litos especiales.

En virtud de que el propósito de esta voz es referirse a esos delitos de entre la extensa diversidad de los mismos que encontramos en nuestra legislación (Ley General de De-sarrollo Forestal Sustentable, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Ley Federal de Juegos y Sorteos, Ley de la Propiedad Industrial, etc.), consideramos que el ejem-plo más representativo se encuentra en el Código Fiscal de la Federación, que describe los delitos propios de esa materia y prescri-be sus sanciones respectivas, ya que dispone en qué casos el ejercicio de la acción penal procederá por querella de parte, a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y en qué otros basta una denuncia presentada

por cualquier persona ante el ministerio pú-blico federal.

La regulación de los delitos fiscales se encuentra a la vanguardia técnica de las le-yes administrativas. Se califican como tales ciertas formas específicas de conducta que contravienen las disposiciones que los pres-criben. Esto es así en atención a que el Códi-go Fiscal de la Federación establece de forma clara los tipos penales conforme a los que se determinará si una conducta constituye o no un delito, los requisitos para el ejercicio de la acción penal, los agravantes por conside-rar, en qué casos el delito se tendrá como ca-lificado, en qué tiempo prescribe la acción penal, etcétera.

Tal vez los delitos administrativos más conocidos sean el de contrabando y el de defraudación fiscal, en virtud de que su co-misión es mucho más frecuente en todo el mundo.

Por lo que se refiere al delito de contra-bando, el código lo hace consistir en la intro-ducción o extracción del país de mercancías sin cubrir los impuestos respectivos en su caso, o bien, sin la autorización de la autori-dad competente, o cuando la importación o exportación de los bienes esté prohibida.

El delito de defraudación fiscal se comete cuando, con engaños o aprovechando errores, se omite el pago de cualquier contribución o se obtiene un beneficio ilícito en perjuicio de la federación. Su penalidad varía en rela-ción con lo defraudado.

Reiteramos que estos ilícitos forman parte del derecho penal no obstante encontrarse previstos en leyes de naturaleza administrati-va. No deben considerarse objeto de estudio del llamado derecho penal administrativo. Por lo que, para los fines de nuestro texto, no merece que profundicemos en ellos; basta señalar sus diferencias respecto de las infrac-ciones administrativas.

Delitos especiales 111

Demografía Ciencia que estudia a la población humana desde el punto de vista cuantitativo o cualitativo. Más preciso: es “el análisis y la descripción de los grupos de población con referencia a la distribución, fenómenos vita-les, edad, sexo y estado civil, bien en un momento dado o sin consideración temporal” (Galen M. Fisher). Su principal fuente e ins-trumento se encuentra en los censos que el Estado realiza periódicamente.

Las cuestiones demográficas están a car-go principalmente de la Secretaría de Gober-nación y del consejo nacional de población, conforme a las siguientes directrices:

Corresponde a las dependencias del poder ejecutivo y a las demás entidades del sector público, según las atribuciones que les con-fieran las leyes, la aplicación y ejecución de los procedimientos necesarios para la reali-zación de cada uno de los propósitos de la política demográfica; pero la definición de las normas, la formulación de las iniciativas de conjunto y la coordinación de los progra-mas que corresponden a dichas dependencias en materia demográfica competen exclusiva-mente a la Secretaría de Gobernación.

El consejo nacional de población tendrá a su cargo la planeación demográfica del país, con objeto de incluir a la población en los programas de desarrollo económico y social que se formulen dentro del sector guberna-mental y de vincular los objetivos de éstos con las necesidades que plantean los fenó-menos demográficos (la naturaleza jurídica de este consejo es: comisión intersecreta-rial).

Son conocidas las predicciones pesimis-tas del economista inglés Thomas R. Mal-thus acerca del incremento poblacional. En nuestros días, una corriente neomalthusiana sostiene que el subdesarrollo económico tie-ne su principal causa en un excesivo creci-miento demográfico. Frente a ese fenómeno

se recomienda un control de la natalidad o, al menos, una planeación demográfica. Contra-rias a esta posición se han declarado la iglesia católica y algunas vertientes del pensamiento socialista.

México sostiene actualmente la política de abatir el crecimiento demográfico me-diante campañas publicitarias y facilitando medios anticonceptivos, sin llegar a estable-cer un verdadero control de la natalidad.

Las cifras que se manejan en relación con el crecimiento demográfico son muchas ve-ces contradictorias, pero en términos genera-les se afirma que en los últimos 15 años se ha logrado una disminución. Algunos datos al respecto:

(Los dos últimos datos son porcentaje anual.)

Denominación de origen Nombre de una región geográfica del país que sirve para designar un producto originario de la misma y cuya cali-dad o característica se deben al entorno físico, comprendido en éste los factores naturales y los humanos.

Ejemplos: coñac, champán, tequila, mez-cal, olinalá y talavera.

Departamento administrativo Órgano centra-lizado de naturaleza técnica, encargado úni-camente de asuntos de índole no política, a diferencia de las secretarías, que se ocupan de cuestiones político administrativas.

Año

1973

1989

1995-2000

2000

2001-2005

Incremento

3.7%

2.2 %

1.6%

1.0% (meta)

1.0%

112 Demografía

Antecedentes: En el congreso constituyente de Querétaro (1916 a 1917) se planteó la necesidad de que el ejecutivo federal conta-ra, para el despacho de los asuntos del orden administrativo, no sólo con secretarías, sino también con departamentos.

Así, el art. 90 constitucional introdujo en nuestro derecho, como organismo centraliza-do, la figura del departamento administrati-vo. Durante la discusión legislativa de la regla citada, se habló de departamentos de correos y telégrafos, salubridad e instrucción pública, pero finalmente se optó porque fue-ra una ley secundaria la que fijara su número y competencia.

A lo largo de la vigencia de la constitu-ción de 1917, las diversas leyes orgánicas del art. 90 han establecido los siguientes depar-tamentos administrativos:

1. Ley publicada el 14 de abril de 1917: a) Judicial. b) Universitario y de bellas artes. c) Salubridad pública.

2. Ley de diciembre de 1917: a) Universitario y de bellas artes. b) Salubridad pública. c) Aprovisionamientos generales. d) Establecimientos fabriles y aprovisio-

namientos militares. e) Contraloría (antecedente de la actual

Secretaría de la Función Pública). 3. Ley del 6 de abril de 1934:

a) Trabajo. b) Agrario. c) Salubridad pública. d) Establecimientos fabriles y aprovisio-

namientos militares. e) Distrito Federal.

4. Ley del 31 de diciembre de 1935 (en la cual abundaron precisamente los departa-mentos administrativos): a) Trabajo. b) Agrario.

c) Salubridad pública. d) Forestal y de caza y pesca. e) Asuntos indígenas. f) Educación física. g) Distrito Federal.

5. Ley del 30 de diciembre de 1939: a) Trabajo. b) Agrario. c) Salubridad pública. d) Asuntos indígenas. e) Marina nacional. f) Distrito Federal.

6. Ley publicada el 21 de diciembre de 1946: a) Agrario. b) Distrito Federal.

7. Ley del 24 de diciembre de 1958: a) Asuntos agrarios y colonización. b) Turismo. c) Distrito Federal.

Situación actual. Los dos primeros departa-mentos anotados en el punto 7, según re-forma del 31 de diciembre de 1974, se convirtieron en Secretaría de la Reforma Agraria y Secretaría de Turismo, respectiva-mente, con lo que se eliminó prácticamente los departamentos administrativos, los cua-les habían dejado de tener razón de ser, puesto que la idea del constituyente, relativa a que las secretarías asumieran atribuciones políticas y técnicas y los departamentos sólo técnicas, no se daba en la realidad y, jurídi-camente, las diferencias también habían des-aparecido casi por completo. Subsistió el Departamento del Distrito Federal, pero éste era un caso muy singular, cuya naturaleza siempre estuvo en discusión y, en todo caso, su competencia fue local y no en todo el te-rritorio del país.

En 1976, con la promulgación de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-ral, reaparece un departamento: el de pesca.

Departamento administrativo 113

Su vida como tal es breve, pues por reforma de 1982 adquiere el rango de secretaría de estado.

En sus textos, tanto la Constitución vi-gente como la ley secundaria hablan de de-partamentos administrativos, pero realmente el único que hubo en tiempos recientes, de naturaleza dudosa, fue el Departamento del Distrito Federal, que desapareció el 5 de di-ciembre de 1997.

La idea del constituyente de 1916 a 1917, respecto de reservar los departamentos para cuestiones meramente técnico administrati-vas, tuvo escasa aplicación en la práctica y poco a poco la costumbre política y la ley fueron borrando toda diferencia entre secre-taría y departamento.

Dichas diferencias fueron formalmente eliminadas mediante la reforma constitucio-nal del 21 de abril de 1981, en que se unifi-caron ciertos matices parlamentarios por cuyo medio se distinguía a los órganos admi-nistrativos, es decir, lo que antes sólo corres-pondía a los titulares de las secretarías. A partir de esa fecha, le atañe también a los jefes de departamento: integrar el acuerdo colectivo para efectos de la suspensión de garantías, el refrendo y el poder ser llamados a comparecer ante el congreso.

Desde luego, jurídicamente subsiste la posibilidad de que haya departamentos ad-ministrativos que operen como órganos cen-tralizados, aparte del ya citado del Distrito Federal, el cual, por otro lado, desapareció en diciembre de 1997.

En la actualidad, algunos órganos descon-centrados, como la Comisión Nacional del Agua, la Comisión Nacional del Deporte y el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, operan como departamentos autónomos o, al menos, sus tareas siguen ese rumbo. Ésta es, desde luego, una realidad extrajurídica, pues, como queda indicado, legalmente son órganos

desconcentrados. Se menciona el caso única-mente para ilustrar por qué vía esta figura podría resurgir.

Organización interna. El art. 15 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-ral establece, en cuanto a la estructura inter-na de los departamentos administrativos, lo siguiente:

Al frente de cada departamento administrativo habrá un jefe de departamento, quien se auxi-liará en el ejercicio de sus atribuciones, por secretarios generales, oficial mayor, directo-res, subdirectores, jefe y subjefe de oficina, sección y mesa, conforme al reglamento inte-rior respectivo, así como por los demás fun-cionarios que establezcan otras disposiciones legales aplicables.

Se puede apreciar que la disposición es muy parecida a su homóloga que rige en las secre-tarías de estado. Es oportuno destacar la eli-minación, en el artículo transcrito, de los niveles medios de jefe y subjefe de departa-mento, a efecto de no duplicar la denomi-nación de funcionarios subalternos con la del titular del ente centralizado, lo que pudiera inducir a confusión.

Debido a que, como se indicó, este tipo de órganos no existen actualmente, ahondar en comentarios resulta un poco ocioso o fuera de lugar.

BibliografíaFraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998.Hernández, Octavio A., et al., Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus cons-tituciones, t. VII, cámara de diputados, XLVI legislatura del Congreso de la Unión, México, 1967. Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.

114 Departamento administrativo

Departamento del Distrito Federal Depen-dencia centralizada que tuvo a su cargo la función administrativa del gobierno del Dis-trito Federal (véase), hasta el 4 de diciem-bre de 1997.

Dependencia En el derecho mexicano vigente se usa como sinónimo de órgano centraliza-do del poder ejecutivo, esto es, de secretaría, procuraduría de justicia o departamento ad-ministrativo.

Derecho administrativo. Concepto Concep-tuar el derecho plantea una problemática de carácter filosófico muy compleja, de la cual se han ocupado innumerables teóricos sin poder llegar a una unanimidad plena en lo referente a lo que comprende el término. Lo que sí es innegable es que su desarrollo como polémica resulta relativamente recien-te, pues se remonta a los orígenes del Estado moderno, en el que el principio de soberanía se traslada del monarca a la generalidad, es decir, al conjunto de individuos que confor-man a toda la sociedad, a quienes coloca en un plano de igualdad ante la ley, sin importar la posición económica o social que guardan dentro de aquélla.

Hay quienes sostienen que cualquier sis-tema de normas de conducta dirigidas a los individuos de una población dada, garanti-zado por el uso de la fuerza para el caso de resistencia o incumplimiento, representa ya un sistema de derecho, posiblemente en ra-zón de que este arquetipo lo encontramos desde las primeras formas humanas de or-ganización.

Nuestra opinión, diametralmente opuesta a la anterior, sostiene que el derecho, como lo conocemos en la actualidad y para su acepta-ción, observa un requisito sine qua non: la igualdad de los hombres a quienes está dirigi-do, circunstancia que históricamente aparece

con el fin de los sistemas que resguardan los privilegios de unos pocos (Revolución fran-cesa).

Esta idea, bosquejada por los contractua-listas (Hobbes, Locke y Rousseau), adquiere con Kant una inmejorable claridad al soste-ner que la coacción ejercida por el sistema de derecho debe ser “general, recíproca e igual”, de tal suerte que este pensador introduce la génesis de nuestra moderna tradición legal, ya que preconiza la total autonomía de la organización jurídica frente a los intereses económicos particulares y la actuación política discrecional y espontánea de los in-dividuos o ambos.

Sin pretender profundizar acerca del tema, sino más bien puntualizar su comple-jidad, debemos, para los efectos del voca-blo, adoptar un concepto que delimite una categoría esencial para proseguir nuestro estudio.

A dicho efecto, entendemos por derecho al sistema de normas de conducta dirigidas, por igual, a los individuos de una sociedad, con el fin de establecer las bases de su con-vivencia, mediante la imposición de obliga-ciones y el otorgamiento de facultades (derechos) tanto entre sí como con respecto al Estado, y fijando sanciones para el incum-plimiento de las obligaciones, las cuales pueden ser impuestas aun en contra de la voluntad de a quien obliga.

Para Hans Kelsen, el derecho “es un or-den coactivo, [...] método específico que permite inducir a los hombres a conducirse de una manera determinada”.

Diversos criterios que explican el concepto de derecho administrativo. Según Villar Pa-lasí, existen más de 90 conceptos de derecho administrativo, provenientes de otros tantos autores; este dato ilustra lo difícil que resul-ta determinar los criterios que permitan

Derecho administrativo 115

conceptualizarlo, así como elegir alguna de-finición o algún concepto que sean los mejo-res para la comprensión del tema.

Los autores Álvarez Gendín, Boquera Oliver y Olivera Toro, entre otros, realizan una sistematización de los criterios teóricos que determinan el concepto de nuestra dis-ciplina, los cuales, ya resumidos, son los siguientes:

1. Criterio orgánico: hace hincapié en los entes administrativos.

2. Corriente que lo considera como conjun-to de leyes administrativas.

3. Criterio de la actividad administrativa. 4. Teoría de la función administrativa como

nota determinante (Fraga). 5. Corriente que atiende a las relaciones del

poder ejecutivo con otros entes públicos y con los particulares.

6. Criterio del servicio público (Duguit, Rolland, Jèze).

7. Criterio teleológico. Insiste en los fines de interés general de la administración (Gascón y Marín, Manuel Colmeiro, Teo-dosio Lares).

8. Sistema de principios jurídicos. 9. El criterio que pone la nota esencial en

los medios de defensa con que cuenta el particular frente a la autoridad adminis-trativa.

Concepto amplio y estricto del derecho ad-ministrativo. En este punto se aspira a pro-porcionar un concepto de nuestra disciplina en el cual se contengan todas las notas im-portantes propias de ella y las diferenciado-ras en relación con las otras ramas jurídicas. Ésta, desde luego, es una aspiración ambi-ciosa, pues todas las opiniones al respecto son válidas, según los razonamientos de sus autores.

Es oportuno aclarar con Boquera que:

No debe confundirse el concepto de derecho administrativo con la definición del derecho ad-ministrativo. Ésta pretende expresar el conteni-do de la disciplina jurídica; aquél servirá de punto de partida para conseguir un sistema cien-tífico.

Citamos como representativos de una amplia producción científica en nuestra disciplina, los conceptos de derecho administrativo si-guientes: “Parte del derecho público que re-gula la estructura y funcionamiento de la administración y el ejercicio de la función administrativa” (Enrique Sayagués Laso).

“Rama del derecho público que regula la actividad del Estado que se realiza en for-ma de función administrativa” (Gabino Fraga).

“Rama del derecho público que estudia el ejercicio de la función administrativa y la protección judicial existente contra ésta” (Agustín Gordillo).

Por nuestra parte, resumimos al afirmar que derecho administrativo es el conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción admi-nistrativa del Estado, la estructura de los entes del poder ejecutivo y sus relaciones.

Cabe indicar las características que la doctrina le ha atribuido al derecho adminis-trativo: rama jurídica interna del derecho público, generalmente no codificada, escrita, en evolución y de una enorme extensión y variedad de asuntos.

Concepto restringido y formal. En él se pretende encuadrar al que resulta insufi-ciente por omitir algún aspecto regulado dentro del derecho administrativo; este en-cuadramiento es totalmente subjetivo y lo hacemos únicamente para seguir al progra-ma oficial de 1986 en la Facultad de Dere-cho (México).

116 Derecho administrativo

“El derecho administrativo es el derecho que determina la organización, poderes y deberes de la autoridad administrativa” (Ivor Jennings).

Es el conjunto de reglas que determinan en qué condiciones los entes administrativos ad-quieren derechos e imponen obligaciones a los administradores, mediante la acción de sus agentes en interés de la satisfacción de las necesidades públicas.

Marcel Waline

(Véase Ciencia de la administración, fuentes y ramas del derecho administrativo.)

BibliografíaÁlvarez-Gendín, Sabino, Tratado general de derecho administrativo, t. I, Bosch, Barcelona, 1958.Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979.Clarke Adams, John, El derecho administrativo norteamericano, Eudeba, Buenos Aires, 1964.Dworkin, Ronald M., ¿Es el derecho un sistema de reglas?, UNAM, Col. Cuadernos de crítica, núm. 6, México, 1978.García Máynez, Eduardo, Introducción al estu-dio del derecho, 50a. ed., Porrúa, México, 1998.Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-trativo, t. I, 5a. ed., Fundación de Derecho Ad-ministrativo, Buenos Aires, 1998.Kant, Immanuel, Principios metafísicos de la doctrina del derecho, UNAM, Col. Nuestros clásicos, núm. 33, México, 1978.Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, 10a. ed., Eudeba, Buenos Aires, 1971.Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.Pereznieto Castro, Leonel, Introducción al es-tudio del derecho, 3a. ed., Harla, México, 1995.Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-nistrativo, t. I, 2a. ed., Facultad de Derecho, Universidad de Madrid, Madrid, 1972.

Derecho ambiental Véase Ecología.

Derecho burocrático Rama del derecho que estudia (o regula) la relación laboral entre el Estado y los servidores públicos, relación derivada de la capacidad de acción denomi-nada función pública.

La ciencia del derecho nos induce a clasi-ficar todos los hechos sociales que guardan trascendencia para ella. La relación laboral entre el Estado y sus trabajadores ha provo-cado discusiones que aún hoy nos definen su ubicación en alguna de las distintas ramas del derecho.

Por ello observamos que existen tres co-rrientes principales que ubican al derecho burocrático como parte integrante del derecho del trabajo, del derecho administrativo o como una rama autónoma. Cada una de estas co-rrientes esgrime distintos argumentos, que se enuncian en las voces correspondientes.

(Véase Teoría administrativista, Teoría au-tonomista, Teoría civilista, Teoría del acto unilateral del Estado, Teoría del acto unión, Teoría del contrato administrativo, Teoría del derecho vigente y Teoría laboralista.)

Derecho comparado Antiguamente el ejerci-cio de la función pública era considerado un privilegio otorgado a los ciudadanos por sus méritos o transmitido de forma hereditaria dentro de las clases altas.

Esto dejó de considerarse así al finalizar la Edad Media, con la incorporación de nue-vas tareas a cargo del Estado por las que abarcaron aspectos de la vida social que an-tes le estaban vedados y por la formación del aparato burocrático considerado por el ciu-dadano común y corriente un parásito de imposible erradicación.

La presencia de la función pública ha sido una constante en el desarrollo de toda

Derecho comparado 117

formación estatal, y sus características deter-minadas por el medio operan de acuerdo con él con mayor o menor eficiencia. Como em-plea un importante porcentaje de la pobla-ción para el cumplimiento de las funciones estatales, ha dado origen a la reglamentación de esta relación laboral, y a variaciones de contenido normativo de un lugar a otro.

En el lugar correspondiente de este volu-men se incluyen referencias breves a Ale-mania, Argentina, Estados Unidos de América, Francia, Inglaterra, Italia y Por-tugal (véase).

Derecho ecológico Véase Ecología.

Derecho educativo Rama especializada del derecho administrativo que estudia (o regu-la) el aspecto jurídico del procedimiento de enseñanza aprendizaje que se efectúa insti-tucionalmente, así como la estructura y el funcionamiento de los entes públicos y pri-vados que intervienen en esa labor de la so-ciedad.

Derecho energético Véase Energéticos.

Derecho financiero Rama del derecho admi-nistrativo que estudia o regula (según se considere como ciencia o como conjunto de normas) la actividad financiera estatal; el derecho financiero, representa según Carlos M. Giuliani Fonrouge, el aspecto jurídico de la actividad financiera del Estado.

Cada uno de los campos de la actividad financiera estatal corresponde a una rama del derecho financiero, del siguiente modo:

• Captación u obtención: derecho fiscal o tributario.

• Administración o manejo: derecho pa-trimonial público.

• Gasto o erogación: derecho presupues-tario.

(Véase Finanzas públicas, Gasto público, In-gresos del Estado, Presupuesto de egresos.)

Bibliografía Carrasco Iriarte, Hugo, Mandatos constitucio-nales en materia tributaria, Themis, México, 1987.Cathelineau, Jean, Finances publiques, LGDJ, París, 1975. Cortina, Alfonso, Curso de política de finanzas públicas de México, Porrúa, México, 1977.Faya Viesca, Jacinto, Finanzas públicas, 3a. ed., Porrúa, México, 1986.Garza, Sergio Francisco de la, Derecho financie-ro mexicano, 15a. ed., Porrúa, México, 1988.Gil Valdivia, Gerardo, Aspectos jurídicos del financiamiento público, Porrúa, México, 1989.Giuliani Fonrouge, Carlos M., Derecho finan-ciero, vols. I y II, 3a. ed., Depalma, Buenos Ai-res, 1977.Groves, Harold M., Finanzas públicas, Trillas, México, 1972.Leistz Lutz, Harley, Public finance, LGDJ, Pa-rís, 1968.Pugliese, Mario, Instituciones de derecho finan-ciero, 2a. ed., Porrúa, México, 1976.Retchkiman, Benjamín, Política fiscal mexica-na, Instituto de Investigaciones Económicas, UNAM, México, 1979.

Derecho fiscal Rama del derecho financiero, con autonomía didáctica, que estudia (o re-gula) la recaudación de ingresos tributarios del Estado; pone especial énfasis en la rela-ción de los sujetos que intervienen en la obligación a favor de la hacienda pública.

Derecho migratorio Rama del derecho admi-nistrativo que regula (o estudia) el fenómeno de los movimientos poblacionales; incluye la estancia de extranjeros en el país y la salida y retorno de individuos en la república.

Derecho militar Véase Armada y Fuerzas ar-madas.

118 Derecho ecológico

Derecho municipal Véase Competencia muni-cipal y Municipio.

Derecho penal administrativo Pretendida dis-ciplina jurídica derivada del derecho admi-nistrativo.

Los estudios de las distintas ramas del derecho han puesto especial interés en las sanciones que regulan sus respectivas mate-rias, entre las que destacan el derecho penal y el derecho administrativo como disciplinas que cuentan con el sistema sancionador más complejo.

De ahí que una parte importante de la doctrina se haya inclinado por la institución de una disciplina jurídica autónoma, a la que denomina derecho penal administrativo, cuyo objeto sería el estudio detallado de las sanciones que, contempladas por leyes y de-más disposiciones jurídicas de naturaleza administrativa, deben ser aplicadas a sus transgresores.

Recordemos que el derecho penal está constituido por las normas legales que, referidas al delito, señalan como su conse-cuencia jurídica la pena, y que a su vez, el delito se define como: la acción u omisión prohibida por la ley, bajo la amenaza de una pena (sanción específica del derecho penal).

Esta manera tan simple de conceptuar al derecho penal y al delito, no refleja el cuan-tioso bagaje teórico generado en torno de ellos, principalmente desde el siglo pasado, el cual le ha valido que llegue a constituir una de las disciplinas jurídicas más avanza-das desde el punto de vista técnico.

Por otra parte, y dejando a un lado aque-llos delitos que aunque considerados en le-yes administrativas pertenecen al ámbito del derecho penal, la variedad tan amplia de las sanciones administrativas prescritas para los infractores ha hecho que muchos especialistas

consideren necesario el reconocimiento del derecho penal administrativo como discipli-na jurídica autónoma, aun cuando se admita que es un derecho represivo arcaico, si se le compara con el grado de avance del derecho penal propiamente dicho.

El carácter represivo es común en todas las normas jurídicas y no encontramos otra diferencia entre las sanciones que no sea, por una parte, la de grado (ya mencionada, de acuerdo con la importancia de la norma vio-lada en razón de la cual se aplica el castigo merecido en intensidad y tiempo) y, por otra, tal vez más importante, la del procedimiento conforme al cual se impone la sanción (es decir, si corre por cuenta de la autoridad ju-dicial o bien por parte de algún ente de la administración pública competente para ello).

Es en atención a este orden de ideas que algunos tratadistas se oponen a la instaura-ción de un derecho penal administrativo, como disciplina jurídica autónoma, pues sostienen que debido a que la sanción es un elemento inherente al derecho, de aceptar la propuesta se tendría que reconocer la exis-tencia de un derecho penal civil, un derecho penal laboral, un derecho penal mercantil, un derecho penal marítimo, un derecho penal bancario, etcétera.

Bibliografía: véase en Infracción administrativa.

Derecho presupuestario Rama del derecho fi-nanciero. (Véase Presupuesto de egresos.)

Derecho privado Sistema normativo que regu-la las relaciones jurídicas entre los particula-res, quienes se encuentran en un plano de igualdad ante la ley.

Especificaciones del derecho privado. Para Kant, el derecho privado es esencialmente el

Derecho privado 119

derecho de la propiedad, ya que a ésta se le considera el elemento en el que se basa la formación del Estado y derecho modernos.

Este derecho (de y para los propietarios) tiene en el contrato su expresión más acaba-da, en virtud del cual, ellos se relacionan voluntariamente. En dicha relación siempre destaca un contenido económico.

Esta proporción, que en la actualidad nos parece tan obvia, ni remotamente lo era antes de Kant, quien, avanzando todavía más, sos-tiene que todos los hombres somos propieta-rios, aun cuando no poseamos nada, ya que estamos en la posibilidad legal de serlo. Asi-mismo, resuelve el problema que se planteaba al pensar que la propiedad consistía en una relación entre el individuo y la cosa en sí, lo que implicaba necesariamente su posesión física y que el lugar donde estuviera el obje-to requería la presencia del propietario.

Kant afirmó que el concepto de la propie-dad establece no sólo una relación con el objeto sino también, y de manera fundamen-tal, con los demás propietarios, quienes están obligados recíprocamente a respetar tal dere-cho. Con esto, desencadena al individuo de la cosa, al otorgarle el pleno reconocimiento social a su calidad de dueño y avalando su derecho por el Estado, este último en el ca-rácter de propietario originario de todo.

Ahora bien, las normas que integran al sistema de derecho privado han sido, a su vez, divididas y constituyen las disciplinas jurídicas especiales, las cuales por lo general se identifican en nuestros días como derecho civil, mercantil e internacional privado. (Véase Derecho público.)

Derecho público La idea de dividir al derecho en público y privado se debe a los romanos, quienes así distinguieron entre la normativi-dad dirigida a conservar “la cosa romana” y la referida a la utilidad de cada persona,

considerada ésta en particular e independien-te del cuerpo social.

Posteriormente, Kant retoma la idea y la incorpora a su sistemática del derecho, idea que apenas ha evolucionado desde entonces hasta nuestros días, ya que definimos al de-recho público como el sistema normativo que regula la actuación del Estado en su ac-cionar soberano y determina las relaciones e intereses que privan con sus gobernados, mediante la creación de los órganos y los procedimientos pertinentes.

Especificaciones del derecho público. En cuanto sistema, comprende de forma jerar-quizada las disposiciones constitutivas del Estado, así como las que lo organizan y fa-cultan para intervenir en una diversidad de aspectos de la vida social, como los servicios públicos, la impartición de justicia, la segu-ridad nacional, la rectoría económica y la recepción, el manejo y la aplicación de las contribuciones obtenidas de los particulares para sufragar los gastos comunes.

La doctrina ha sostenido, tradicionalmen-te, que las siguientes son ramas del derecho público: el derecho constitucional, el admi-nistrativo, el internacional público, el penal y el procesal.

La privatización del derecho público y la publificación del derecho privado. En el te-rreno de los hechos, la sistemática propuesta por Kant al distinguir entre derecho público y privado no ha sido muy respetada, ya que de acuerdo con las circunstancias imperan-tes, aquellas normas que en un momento dado estaban incluidas en algún cuerpo legal considerado de derecho privado han pasado a ocupar un lugar dentro de las del derecho público, conforme se iba acentuando la inter-vención estatal en determinados aspectos de la vida socioeconómica.

120 Derecho público

Esta irrupción del Estado ha sido origen de múltiples discusiones acerca de la natura-leza jurídica de dichas normas que de forma poco usual, y por disposición de la ley, pa-san a ser tuteladas por el Estado de manera directa.

En nuestro país, existen ejemplos nota-bles de este fenómeno, como sucede con la legislación mercantil, en virtud del interés del Estado por la actividad financiera, las inversiones extranjeras, la protección al con-sumidor y la minería o, como acontece con las regulaciones que norman lo relativo a la ecología.

De lo que no encontramos antecedentes reales en México es del fenómeno inverso, es decir, de la privatización del derecho pú-blico, que consiste en que alguna norma ubicada dentro del cuerpo del derecho públi-co pase al del derecho privado. Sin embargo, la posibilidad no está descartada, principal-mente ante el auge del neoliberalismo (pién-sese en la comercialización del ejido a partir de 1992).

Por último, es unánime la opinión de que la división entre derecho público y derecho privado no soporta el rigor del análisis cien-tífico jurídico y que la misma obedece a ra-zones de tipo práctico y didáctico, ya que, en última instancia, toda disposición legislativa emana de la voluntad estatal y, por ende, debe considerarse como de origen público, argumento que es válido a propósito del lla-mado derecho social que, como tercer grupo de ramas jurídicas, ha hecho su aparición en el transcurso del siglo XX.

Derecho turístico Véase Turismo.

Derechos del servidor público Los trabajado-res al servicio del Estado en el ejercicio de la función pública y con motivo de ella, tienen como principales derechos los siguientes:

1. Desempeñar solamente las labores que para el cargo asignado al trabajador, se señalan en el catálogo de puestos vigente. Si por necesidades del servicio, se requie-re su colaboración en otro trabajo en situaciones de urgencia, la dependencia cubrirá una compensación que se fije de acuerdo con el sindicato, sin perjuicio del pago de tiempo extra.

2. Percibir el sueldo que le corresponda por el desempeño de sus labores; las de carác-ter extraordinario no excederán del térmi-no legal.

3. Recibir indemnización y demás prestacio-nes derivadas de riesgos profesionales.

4. Recibir estímulos y recompensas de acuerdo con las disposiciones legales.

5. Participar en concursos escalafonarios y ser ascendidos cuando el dictamen sea favorable.

6. Participar en concursos para obtener pre-mios por asistencia y puntualidad en el trabajo.

7. Disfrutar de becas para estudios de postgrado, en el país o en el extranjero, conforme a la convocatoria para su otor-gamiento.

8. Disfrutar de los descansos y vacaciones que fijen la ley, las condiciones generales de trabajo y el calendario oficial.

9. Obtener licencias con o sin goce de suel-do, de acuerdo con lo previsto en los or-denamientos aplicables.

10. Recibir un trato correcto y respetuoso de parte de sus superiores.

11. Cambiar de adscripción cuando sea posi-ble, según sus necesidades y las de la dependencia.

12. Inscribir a sus hijos en las guarderías, de acuerdo con el reglamento respectivo, cuando la dependencia tenga ese servicio.

13. Ocupar el cargo que desempeñaba, después de ausencia por enfermedad,

Derechos del servidor público 121

maternidad, licencia o comisión oficial o sindical.

14. Ser incorporados a su empleo al obtener libertad provisional o condena condicio-nal.

15. Ser indemnizados o reinstalados, a su elección en su cargo y percibir los salarios caídos, si obtienen sentencia favorable en el tribunal federal de conciliación y arbi-traje, que haya causado ejecutoria, en los términos establecidos en la ley.

16. En los casos de incapacidad parcial que le impida desarrollar su trabajo nor-malmente, la dependencia con la partici-pación del sindicato, le asignará un cargo que esté en aptitud de asumir adecuada-mente.

17. Participar en actividades deportivas, so-ciales, cívicas y culturales, durante las horas que se convenga entre la dependen-cia y el sindicato.

18. Asistir a los actos sindicales, previo acuer-do entre la dependencia y el sindicato.

19. De conformidad con lo establecido en la ley, recibir cursos de capacitación técnica y administrativa para el mejoramiento de su calidad como trabajador.

20. Obtener de la dependencia el equipo y material para un correcto desempeño de sus labores.

21. Ser incorporado al sistema de seguri-dad social del Estado y, en su caso, re-cibir las prestaciones y beneficios del mismo.

Estos derechos y otros previstos en los dis-tintos ordenamientos jurídicos son irrenun-ciables.

Derechos fiscales o tasas La figura tributaria denominada derechos o tasas tiene semejan-zas con el impuesto en la medida en que debe estar establecida en una ley y puede

aplicarse coacción por parte del Estado para efectos de su cobro.

El Código Fiscal definía (antes de la re-forma de 1988) a los derechos como “las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el Estado en sus funcio-nes de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes de dominio público de la nación”.

Los derechos fiscales o tasas son cargas tributarias por “servicios del Estado de ca-rácter jurídico administrativo que éste presta en su calidad de órgano soberano” (Mario Pugliese).

Estamos entonces en presencia de una contraprestación que se paga al Estado. En este punto radica la principal diferencia entre los derechos y los impuestos.

Los derechos deben cubrirse básicamente con motivo de la prestación de servicios con-sulares, aduanales y registrales, así como por la utilización de la zona marítima terrestre.

En el Diario Oficial de la Federación del 31 de diciembre de 1981 se publicó la Ley Federal de Derechos, la cual tendría vigencia anual, y que luego se reformó para efecto de conferirle permanencia indefinida.

La Suprema Corte de Justicia de la Na-ción ha opinado que

[…] de acuerdo con la doctrina jurídico fiscal y la legislación tributaria, por derechos ha de entenderse: “las contraprestaciones que se paguen a la hacienda pública del Estado como precio de servicios de carácter adminis-trativo prestados por los poderes del mismo o sus dependencias a personas determinadas que los soliciten”, de tal manera que para la determinación de las cuotas correspondientes por concepto de derechos ha de tenerse en cuenta el costo que para el Estado tenga la ejecución del servicio que causen los respec-tivos derechos, y que las cuotas de referencia sean fijas e iguales para todos los que reciban servicios análogos.

(Informe anual 1983, p. 23.)

122 Derechos fiscales o tasas

Descanso obligatorio En los poderes federales normalmente se suspenden labores los si-guientes días:

• 1 de enero. • Primer lunes de febrero. • Tercer lunes de marzo. • 1 de mayo. • 5 de mayo.• 16 de septiembre. • Tercer lunes de noviembre. • 25 de diciembre.• 1 de diciembre de cada seis años (cuan-

do haya transmisión del poder ejecutivo federal).

• Los que determinen las leyes electora-les en el caso de comicios.

Existen otras fechas en las que, por diversos motivos, se autoriza la suspensión de activi-dades, total o parcialmente; la autorización se hace por medio del oficial mayor o de al-guno de sus subalternos inmediatos. Tales fechas suelen ser: 10 de mayo; 1 de septiem-bre; 15 de septiembre; 2 de noviembre; 12, 24 y 31 de diciembre, y la del aniversario del sindicato de la dependencia; también es usual concederle al trabajador asueto el día de su cumpleaños.

Además, a partir del 1 de enero de 1973, el descanso semanal obligatorio es de dos días, esto es, se adoptó la llamada semana inglesa.

Descentralización administrativa Origen: antes de hablar de los orígenes de la descen-tralización administrativa es conveniente mencionar que ésta llega a confundirse, in-correctamente, con la desconcentración, a tal punto que se usan como sinónimos; también se emplea de manera indebida como equiva-lente de delegación de facultades y de reubicación física de instalaciones guberna-mentales.

En derecho administrativo, insistimos, la expresión descentralización se reserva para significar a determinados organismos del poder ejecutivo que guardan con éste una relación indirecta.

La descentralización como forma de or-ganización administrativa surge de la necesi-dad de imprimirle dinamismo a ciertas acciones gubernamentales mediante el aho-rro de los pasos que implica el ejercicio del poder jerárquico propio de los entes centrali-zados. En su surgimiento influyó la incursión del Estado dentro de actividades industriales, financieras y comerciales, las cuales impli-caban conferirle un matiz de empresa priva-da a las organizaciones encargadas de esas tareas.

En nuestro país, por iniciativa de Lucas Alamán, se creó en 1830 el primer órgano descentralizado: el Banco de Avío (Alfonso López Aparicio). Es en el periodo de con-solidación de la Revolución mexicana (1921-1938) que los entes descentralizados proliferan, principalmente dentro de los ra-mos de las finanzas, los energéticos y las comunicaciones.

En la actualidad, la descentralización mexicana equivale a lo que la ley denomina administración pública paraestatal, ésta comprende organismos descentralizados en sentido estricto, entes autónomos, empresas de participación estatal y fideicomisos públi-cos, los cuales prestan una serie de variantes que comentaremos en las voces que corres-pondan.

Concepto. Forma de organización de entes que pertenecen al poder ejecutivo, los cuales están dotados de su propia personalidad jurí-dica y de autonomía jerárquica para efectuar tareas administrativas.

En la creación de esos órganos el Estado puede recurrir a figuras del derecho público

Descentralización administrativa 123

o del derecho privado. Según las leyes mexi-canas, en el primer caso estaremos frente a organismos descentralizados o autónomos y, en el segundo, ante empresas de participa-ción estatal y fideicomisos públicos (el con-cepto empresas de participación estatal incluye a las sociedades mercantiles, coope-rativas y civiles; asociaciones civiles; so-ciedades nacionales de crédito; aseguradoras y afianzadoras nacionales, y organizaciones nacionales auxiliares de crédito, en todas las cuales el Estado participa de la manera que veremos en los vocablos correspondientes).

Aclaramos esta idea: si para la doctrina la descentralización administrativa está consti-tuida por los órganos del poder ejecutivo dotados de autonomía, para el legislador mexicano lo son en exclusiva aquellos que se crean mediante un acto de derecho público. Así, el art. 45 de la Ley Orgánica de la Ad-ministración Pública Federal establece:

Son organismos descentralizados las entida-des creadas por ley o decreto del Congreso de la Unión o por decreto del ejecutivo federal, con personalidad jurídica y patrimonio pro-pios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten.

Derecho comparado. Henry Puget elabora un interesante resumen acerca de la situación de los órganos descentralizados en otros países y cita numerosos casos, desde la Co-misión para el Servicio Civil en Estados Unidos de América (1883) hasta los actuales órganos prestadores de servicios públicos, industriales y comerciales en Bélgica, Espa-ña, Italia, Inglaterra y Francia, lo que pone de manifiesto el interés que este asunto re-viste en el nivel mundial.

El tema resulta tan importante y novedoso que la doctrina y la legislación extranjeras se hallan dedicadas a estudiar y regular, respec-tivamente, la descentralización regional, la

cual constituye una preocupación prioritaria para un Estado central, en el que es impor-tante distribuir el poder hacia la periferia. Pero insistimos en que la descentralización territorial se refiere a la administración local, creada por el órgano legislativo de un Estado unitario, no federal.

Otro punto importante en la doctrina ex-tranjera es la diferenciación entre organis-mos autónomos y organismos autárquicos. La autarquía sólo implica poseer un gobier-no propio; en cambio, los autónomos, ade-más de ese autogobierno, están en posibilidad de darse su reglamentación interna a partir de una ley emanada del poder legislativo.

Mencionemos por último que la clasifica-ción tradicional de los órganos descentrali-zados surge en Francia, y que la misma los ordena por servicio, por región y por colabo-ración. Esta catalogación la asimiló y adaptó la doctrina mexicana durante largo tiempo.

Constitucionalidad de los organismos des-centralizados. A partir del 21 de abril de 1981, fecha en que se publicó la reforma al art. 90 constitucional en la que se señala claramente que la administración pública será centralizada y paraestatal, ya no hay duda alguna acerca del fundamento en la ley suprema en que se apoyan los entes descon-centrados, descentralizados y las empresas de participación estatal. Es de mencionar que, con anterioridad a 1981, algunos artícu-los de la carta magna hacían referencia a este tipo de entes: 93, 123 y, de cierta forma, el 73 y el 28.

Es opinión generalizada que los organis-mos descentralizados deberán crearse por ley del congreso y no por decreto presiden-cial, como también lo permite la Ley Orgáni-ca de la Administración Pública Federal. Así, los entes que surjan de un acto presidencial y no por una ley del Congreso de la Unión

124 Descentralización administrativa

serán reputados anticonstitucionales (Andrés Serra Rojas).

Características. Las características atribui-das a los organismos descentralizados va-rían según el autor y país que los estudie o regule. Por nuestra parte, indicaremos las siguientes:

1. Son creados por ley del congreso o por decreto del presidente de la república.

2. El orden jurídico les reconoce una perso-nalidad jurídica propia, distinta de la del Estado.

3. Como una consecuencia de la caracterís-tica anterior, dichos organismos cuentan con patrimonio propio.

4. Gozan de autonomía jerárquica respecto del órgano central. Esto es, les distingue el hecho de poseer un autogobierno.

5. Realizan función administrativa, es decir, su objeto, en tanto persona moral o colec-tiva, se refiere a cometidos estatales de naturaleza administrativa.

6. Existe un control o una tutela, por parte del Estado, sobre su actuación. Señalada ex-cepción a esta característica de control o tutela administrativa lo constituye la Uni-versidad Nacional Autónoma de México.

En la actualidad, la ley mexicana ha empe-zado a usar la expresión autónomos para calificar a ciertos entes públicos (Banco de México, Instituto Federal Electoral, etc.). Estimamos que se trata de organismos des-centralizados, con variantes que no merecen un renglón específico en la administración paraestatal.

Régimen jurídico propio. Los organismos descentralizados se regulan de manera espe-cífica por la ley o el decreto que los creó. En ese instrumento jurídico se expresa que son

personas morales y se norman su patrimonio, sus órganos de gobierno, su objeto y, en ocasiones, las formas en que el Estado super-visará su funcionamiento y, además, la auto-rización para que expidan su reglamentación interna cuando sea el caso.

Como ejemplos de regulación jurídica específica de órganos descentralizados pode-mos citar los siguientes ordenamientos:

La Ley del Instituto del Fondo de la Vi-vienda para los Trabajadores, la Ley Orgáni-ca de la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y la Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.

La mayoría de los entes descentralizados se crearon por decreto presidencial, siguien-do una práctica de dudosa constitucionalidad (Pronósticos para la Asistencia Pública, el Sistema de Transporte Colectivo, Servicio Postal Mexicano, etcétera).

Si bien los organismos que comentamos poseen ese ordenamiento que les da vida, también ha de indicarse que hay una serie de leyes cuya aplicación les es común (véase la lista citada en Control de paraestatales). Recordemos aquí solamente a la Ley Orgáni-ca de la Administración Pública Federal y a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales como dos ejemplos precisos de esa legisla-ción que les es común.

Personalidad jurídica. Hemos dicho que el Estado reconoce u otorga, empezando por él mismo, personalidad a ciertos agrupa-mientos sociales o colectividades. Mediante esa ficción un organismo es sujeto de dere-chos y obligaciones.

Los entes descentralizados poseen, por disposición legal, una personalidad jurídica propia que es distinta de la del Estado (art. 25 del código civil). Esa personalidad les

Descentralización administrativa 125

permitirá realizar los actos necesarios para el logro de su objeto y finalidad).

Estos organismos son distintos del Esta-do, jurídicamente hablando, pero como reali-dad política y sociológica se ubican dentro del gobierno. De aquí la necesidad de un control o una tutela ejercidos por parte de los órganos centralizados.

Denominación. El nombre o denominación de un organismo sirve, básicamente, para identificarlo y distinguirlo de sus similares. Esa denominación, en el caso de los descen-tralizados, está fijada en la ley o en el decre-to que los creó y, por lo general, corresponde o alude a su objeto o finalidad.

Existen en la actualidad aproximadamen-te 75 organismos federales descentralizados, de los cuales citaremos algunos:

1. Aeropuertos y Servicios Auxiliares. 2. Caminos y Puentes Federales de Ingresos

y Servicios Conexos. 3. Colegio de Bachilleres. 4. Comisión Federal de Electricidad. 5. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. 6. Instituto de Seguridad Social para las

Fuerzas Armadas Mexicanas. 7. Instituto de Seguridad y Servicios Socia-

les de los Trabajadores del Estado. 8. Instituto del Fondo Nacional de la Vi-

vienda para los Trabajadores. 9. Instituto Mexicano del Seguro Social. 10. Lotería Nacional para la Asistencia Pú-

blica. 11. Petróleos Mexicanos. 12. Procuraduría Federal del Consumidor. 13. Pronósticos para la Asistencia Pública.

La sede de las entidades y ámbito terri-torial. El domicilio de los descentraliza-dos no reviste particular importancia: será el que le señale su reglamentación y

pueden contar con sucursales e instalaciones foráneas.

Pensamos que, cuando se trata de entes centralizados, la sede sí adquiere trascenden-cia jurídica, pues los entes deben radicar en la capital que el legislativo haya señalado como residencia de los poderes gubernamentales.

Los organismos descentralizados pueden actuar en todo el territorio nacional, excepto los que por su objeto estén limitados a deter-minada circunscripción, o sea que tengan un ámbito especial restringido.

Órgano de dirección. El órgano supremo de un ente descentralizado recibe distintos nom-bres de acuerdo con su particular instrumento de creación; así, puede llamarse junta de gobierno, consejo directivo o de administra-ción, junta directiva, comité ejecutivo, etc. Se trata, en todo caso, de un órgano colegia-do, integrado por representantes de entes centralizados y paraestatales y, de manera excepcional, de representantes de institucio-nes universitarias y de particulares.

Las tareas de ejecución y representación de los descentralizados estarán a cargo de un funcionario designado por el órgano co-legiado de gobierno o por el presidente de la república, según indique cada ley o de-creto. Dicho funcionario es denominado director general o gerente general y, de manera aislada, procurador, presidente, go-bernador o rector. Este directivo estará auxiliado por los funcionarios y el personal previstos en el correspondiente presupuesto y en la respectiva reglamentación jurídica; él mismo tendrá la posibilidad de nombrar apoderados para determinadas actividades de tipo legal.

En los últimos años, las distintas secreta-rías de estado han emitido, dentro del mar-co de la reforma administrativa, “Normas para la integración y funcionamiento de los

126 Descentralización administrativa

órganos de gobierno de las entidades paraes-tatales coordinadas por la secretaría...”.

Estructura interna. La estructura interna de los organismos descentralizados se precisa en su ley o decreto de creación; en algunos casos, se prevé en su reglamentación de ca-rácter interno. Resulta obvio señalar que tal estructura cambiará de un ente a otro, depen-diendo de su objeto, finalidad, tamaño, re-cursos económicos y orientación política.

Recordemos que, en principio, la relación jerárquica tan característica de los entes cen-tralizados está ausente en los organismos descentralizados. Lo anterior no quiere decir que no existan superiores y subordinados en las instituciones que ahora estudiamos, sino que la nota determinante en ellas es el dina-mismo de sus procedimientos.

Patrimonio propio. Que los organismos des-centralizados tengan patrimonio propio es una consecuencia de poseer personalidad jurídica. Contar con un patrimonio les implica adquirir, administrar y disponer de bienes y derechos. Es también la normatividad jurídica la que les confiere y regula su patrimonio.

La doctrina está de acuerdo en que los bienes de estos entes son bienes públicos. En nuestro sistema de derecho, los órganos cen-tralizados ejercen una notoria intervención en el control del patrimonio de las institucio-nes descentralizadas.

Objeto. El objeto de los descentralizados consiste en efectuar determinadas tareas que les asigna el orden jurídico, las cuales están relacionadas con cometidos estatales de na-turaleza administrativa, es decir, auxiliar en la función administrativa. En tanto personas morales, su objeto es producir, vender, ope-rar o explotar bienes o servicios, según sea el caso.

Por el tipo de labores, dichos organismos se pueden clasificar en clases, y a continua-ción se anota un ejemplo de cada una:

1. Agropecuarios (Comisión Nacional de Zonas Áridas).

2. Comunicaciones (Servicio Postal Mexi-cano).

3. Educativos (Universidad Autónoma Me-tropolitana).

4. Energéticos (Petróleos Mexicanos). 5. Financieros (Banco de México). 6. Gubernativos o de vigilancia (Procuradu-

ría Federal del Consumidor). 7. Seguridad social (ISSSTE).

Finalidad. En términos generales, la finali-dad de los organismos descentralizados ra-dica en satisfacer el interés de la colectividad mediante la realización de la función admi-nistrativa y por medio de ella cumplir ciertas atribuciones propias del Estado que en deter-minados renglones requieren celeridad.

Régimen fiscal. Se ha abandonado la tenden-cia inicial orientada a considerar a los entes descentralizados de una manera privilegiada en lo que se refiere a cuestiones tributarias; ahora se pretende conferirles un trato igual al de los particulares en esta materia, a efecto de que paguen impuestos y demás créditos fis-cales en igualdad de circunstancias.

Por otro lado, los ingresos que estas pa-raestatales obtengan por concepto de contri-buciones y similares se consideran captados por el Estado y tendrán naturaleza fiscal, por lo que deberán concentrarse en la tesorería de la federación.

A partir de 1965, algunos organismos des-centralizados fueron incluidos en la ley de ingresos de la federación, con lo que se au-mentó el control estatal. En la actualidad, es-tán en este supuesto los siguientes organismos:

Descentralización administrativa 127

Petróleos Mexicanos y organismos subsidia-rios, la Comisión Federal de Electricidad, Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos, Aeropuertos y Servicios Auxiliares, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la Lotería Nacional para la Asistencia Pública, Luz y Fuerza del Centro y el Instituto Fede-ral Electoral.

Órganos descentralizados en las entidades federativas y en los municipios. El fenómeno de la descentralización administrativa tam-bién se presenta en los gobiernos locales y municipales. Debido a las ventajas de este tipo de entes, o por imitación de la organiza-ción federal, los estados de la federación y los ayuntamientos han propiciado la crea-ción y el funcionamiento de entes descen-tralizados en muy diversas ramas, los que, desde luego, siguen los principios y el esque-ma ya señalados en el presente vocablo.

Al respecto, citemos los siguientes como ejemplo de la descentralización local y mu-nicipal: la Promotora Turística de Guerrero, el Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios (ISSEM y M), Or-ganismo de Agua Potable y Saneamiento (Naucalpan, Mex.), el Sistema para el Desa-rrollo Integral de la Familia (en casi todas las entidades federativas) y las juntas de alcan-tarillado y agua potable (en numerosos mu-nicipios).

BibliografíaBurdeau, Georges, Tratado de ciencia política, t. II, vol. II, UNAM, México, 1985.Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ, París, 1978. Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi-nistrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1974.Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-trativo, t. I, Macchi, Buenos Aires, 1977.

Laubadère, André de, Traité de droit adminis-tratif, t. I, 8a. ed., LGDJ, París, 1980.López Aparicio, Alfonso, Alamán, primer eco-nomista de México, 2a. ed., Jus, México, 1986.López Rosado, Diego, Historia económica de México, UNAM, México, 1982.Puget, Henry, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, París, 1969.Rivero, Jean, Droit administratif, 8a. ed., Da-lloz, París, 1977.Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t.I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.

Descentralización política En nuestra mate-ria se ha delimitado la descentralización administrativa como una forma de organi-zación de entes del poder ejecutivo, pero el término descentralización se puede utilizar con una connotación política, ya que en el Estado moderno el poder se estructura en distintos niveles: nacional, provincial y municipal, que en nuestro derecho corres-ponden a la federación, los estados y los municipios.

Conforme a lo anterior, se estará hablando de descentralización al referirse a los órganos locales de gobierno, independientemente de que la circunscripción territorial en la que tengan competencia se llame estado, provin-cia, entidad, departamento, cantón, munici-pio, condado, burgo, comuna o distrito. Aunque la noción de descentralización es compleja (André de Laubadère), pensamos que en México está reservado para designar a órganos de la administración pública y no a gobiernos locales.

Desconcentración administrativa Una de las formas de organización administrativa: modo de estructurar a los entes públicos en su de-pendencia con el jefe del ejecutivo. Implica una manera de distribuir el poder y la com-petencia en los subordinados.

128 Descentralización política

Los entes desconcentrados forman parte de los órganos centralizados; por tanto, no llegan a tener personalidad jurídica propia.

La desconcentración administrativa con-siste en una forma de organización en la que los entes públicos, aun cuando dependen je-rárquicamente de un órgano centralizado, go-zan de cierta autonomía técnica y funcional.

Ejemplos de organismos desconcentrados son el Instituto Nacional de Bellas Artes y Literatura, el Instituto Politécnico Nacional, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, el Consejo Nacional del Deporte, el Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, y la Comisión Nacional del Agua.

Imprecisión terminológica. Se ha abusado del término desconcentración al utilizarlo para designar figuras que en derecho admi-nistrativo tienen otra denominación, o inclu-so para cuestiones ajenas al derecho. Así, se emplea indebidamente como sinónimo de descentralización. Tampoco es lo mismo que desconcentración política. También se em-plea mal para expresar delegación de facul-tades y para señalar la mudanza de una dependencia o entidad o para indicar la dis-tribución de labores dentro de una oficina, etc. Semejante uso indiscriminado del vo-cablo desconcentración sólo favorece la confusión terminológica en el derecho admi-nistrativo.

Cierto que ese uso indebido se encuentra tanto en textos legales como en doctrinarios; desde luego, esto no supone que no se pue-dan delimitar sus alcances.

Ventajas de esta forma de organización. La desconcentración ha sido considerada la pri-mera etapa de la descentralización (Sayagués Laso), en la medida en que implica cierto grado de autonomía en lo que concierne a su libertad de acción en asuntos técnicos.

Una de las ventajas de este tipo de órga-nos es que se dedican a cuestiones técnicas de índole no política. Al contar con compe-tencia propia, su actuar es más ágil y, si se trata de desconcentración territorial, la auto-ridad estará más cerca del gobernado.

Clase de desconcentración. Según nuestro sistema administrativo, la desconcentración puede ser por materia o por territorio.

Para Maurice Bourjol, los tipos de des-concentración son: vertical, horizontal y por servicio.

Ya vimos que no debe confundírsele con la delegación de facultades, la descentraliza-ción administrativa o la reubicación física de oficinas gubernamentales.

Desconcentración en estricto sentido. En derecho administrativo, la desconcentración se ha considerado tradicionalmente como una forma de organización administrativa referida a entes que realizan función admi-nistrativa y que gozan de cierta libertad de acción en el aspecto técnico propio de algu-na materia que es de la competencia del órgano central del cual dependen dichos entes.

Características de los desconcentrados. Como característica de los entes desconcentrados podemos indicar los siguientes:

1. Forman parte de la centralización admi-nistrativa.

2. Mantienen relación jerárquica con algún órgano centralizado (secretaría, departa-mento o procuraduría).

3. Poseen cierta libertad para su actuación técnica.

4. Debe ser un instrumento de derecho pú-blico (ley, reglamento, decreto o acuerdo) el que los cree, modifique o extinga.

Desconcentración administrativa 129

5. Cuentan con competencia limitada a cier-ta materia o territorio.

6. No poseen personalidad jurídica propia.

Autonomía. La libertad de acción o autono-mía técnica que poseen los órganos descon-centrados es su nota específica. Se trata de una autonomía operativa y para ciertas de-cisiones; pero la política general y las di-rectrices globales las define el órgano centralizado.

Consideremos que la autonomía financie-ra no se da, ya que los órganos desconcentra-dos están incluidos en el presupuesto del ente central al que pertenecen. Tampoco cuentan con ingresos y patrimonio propios. En caso de recaudar ciertos ingresos, éstos deben concentrarse en la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público.

Fundamento constitucional y legal. Si es una ley del congreso o un acto presidencial el que crea al órgano desconcentrado, pensa-mos que no existe problema de constitucio-nalidad. El fundamento para la existencia de entes se encuentra en los arts. 73, fracc. XXX; 89, fracc, I, y 90.

Cuando sea el secretario de estado o cual-quier otro funcionario (con igual o inferior jerarquía) quien pretenda crear, modificar o extinguir un organismo desconcentrado, la medida carecerá de base constitucional.

La desconcentración administrativa se considera en la actual ley orgánica del art. 90 constitucional, a diferencia de sus antece-dentes que no la preveían.

El art. 17 de la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal establece:

[...] para la más eficaz atención y eficiente despacho de los asuntos de su competencia, las secretarías de estado y los departamen-tos administrativos podrán contar con órganos administrativos desconcentrados que les

estarán jerárquicamente subordinados y ten-drán facultades específicas para resolver sobre la materia y dentro del ámbito territo-rial que se determine en cada caso, de con-formidad con las disposiciones legales aplicables.

La primera vez que en derecho mexicano se utilizó el vocablo desconcentrado para de-nominar un órgano público fue en 1975, cuando se reestructuró la Procuraduría Fe-deral de la Defensa del Trabajo; es decir, que conforme a este dato, no fue la Ley Or-gánica de la Administración Pública de 1976 la que lo introdujo en nuestros textos lega-les, según lo han afirmado algunos comenta-ristas de la ley.

Clasificación de los órganos desconcentrados:

a) Desconcentración vertical. En este su-puesto, la competencia conferida al des-concentrado está integrada por asuntos cuyo despacho correspondió anterior-mente al superior jerárquico, quien ve así reducidas sus facultades de ejercicio di-recto en determinado ámbito competen-cial. Ese desplazamiento de competencia ha de ser de un órgano a otro, de lo con-trario, si fuera de funcionario a funciona-rio, estaríamos en presencia de la delegación de facultades y no ante la des-concentración.

b) Desconcentración regional. En este caso, el ente desconcentrado ejerce compe-tencia sobre un determinado territorio, para atender los asuntos que inicialmen-te le correspondían al órgano central. Por ejemplo, las delegaciones de diversas se-cretarías en los estados.

c) Desconcentración horizontal. En este tipo de desconcentración, el órgano centralizado, por disposición jurídica, ha trasladado a entes con igual jerarquía

130 Desconcentración administrativa

asuntos de su competencia original, para ser atendidos en cierta circunscripción territorial. Tal sería el caso de las distintas oficinas regionales de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como las administraciones fiscales regionales.

BibliografíaBourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-son, París, 1972.Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi-nistrativo, vol. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1974.Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.

Desconcentración política En este caso, lo que se está transfiriendo no es sólo el ejercicio de la función administrativa, sino el total de atri-buciones localizadas en otros niveles de orga-nización del Estado: las entidades federativas y los municipios, aunque conforme a nues-tro sistema se supone que fueron los estados los que constituyeron la federación, cedién-dole a ésta ciertas materias y conservando el resto.

La desconcentración política está consti-tuida por los municipios y los estados miem-bros de la federación.

Descuento El sueldo de los trabajadores sólo podrá ser objeto de descuento o deducciones que prevé la ley, según lo indica la constitu-ción federal.

Las retenciones relativas a cuotas sindica-les o para caja de ahorro o cooperativas y para la Federación de Sindicatos de Trabaja-dores al Servicio del Estado, sólo serán en-tregadas a los tesoreros correspondientes.

El orden en el cobro por retención a que se refieren los párrafos anteriores, es el siguiente:

1. Deudas contraídas con la federación. 2. Cuotas sindicales y aportaciones para

cooperativas y cajas de ahorro. 3. Descuentos para cumplir obligaciones

contraídas con el ISSSTE, según prevea la ley del instituto.

4. Descuentos ordenados por alguna autori-dad judicial para cubrir obligaciones ali-mentarias.

5. Descuentos por obligaciones a cargo del servidor público en las que éste haya con-sentido, derivadas de la adquisición o el uso de vivienda, los cuales se practicarán siempre que la afectación se realice me-diante fideicomiso en institución nacional de crédito.

6. De abonos para cubrir préstamos del fon-do de la vivienda destinados a la adquisi-ción, construcción, reparación o mejoras de habitación o al pago de pasivos adqui-ridos por estos conceptos. Tales descuen-tos deben haber sido aceptados por el trabajador y no ser superiores a 20% del sueldo.

El monto total de los descuentos no podrá ex-ceder 30% del importe del salario total, excep-to en casos de obligaciones de alimentos, con el ISSSTE y FOVISSSTE.

Desincorporación El término se ha usado con profusión para calificar la venta, la liquida-ción o el traspaso de entidades paraestatales, desde que la llamada privatización de la ac-tividad comercial e industrial se adoptó como política del Estado mexicano. (Véase Acuerdo de destino, respecto del patrimonio público.)

Despensa Ayuda que tanto los poderes de la federación como la administración pública paraestatal usualmente otorgan al trabajador, ya sea en efectivo o en vales, para la compra de artículos de primera necesidad y de otros

Despensa 131

comestibles. Esta prestación se prevé en las condiciones generales de trabajo o en el contrato colectivo, según corresponda; se estima que es parte del sueldo o salario del servidor público y, por ende, obligatoria para el Estado e irrenunciable para el empleado.

Despido Véase Terminación de los servicios.

Desvío de poder Acto arbitrario; manera inco-rrecta de ejercer facultades discrecionales; uso exorbitante de las facultades que la ley otorga.

Debe distinguirse entre abuso de poder y desvío de poder; en la primera categoría se incluyen los actos emitidos con total arbitra-riedad que rebasan los límites que la ley fija para la actuación del servidor público. Hay desvío de poder cuando, dentro del marco creado por la ley se actúa de modo exagera-do o inequitativo al hacer uso de facultades discrecionales, de tal suerte que se desvirtúa la finalidad que debe perseguir todo acto administrativo.

La figura desvío de poder ha sido amplia-mente estudiada por la doctrina extranjera, en correspondencia a una preocupación com-partida por la ley y la jurisprudencia. En México la regulación respecto a este punto es escasa, no obstante lo importante que es controlar el ejercicio de las facultades dis-crecionales. Solamente en materia fiscal y en asuntos de competencia del contencioso ad-ministrativo del Distrito Federal encontra-mos reglas relativas a ello.

Cuando las facultades discrecionales

[…] se desarrollan para fines contrarios a los que están otorgados, surge la cuestión de la fiscalización a través de la que, en términos generales, podemos denominar la desviación del poder; el acto es conforme a la norma escrita, porque se ha desarrollado con arre-glo a las formalidades legales, por el órgano

competente, según el procedimiento previsto, es decir, que si bien externamente tiene toda la apariencia de legalidad, sin embargo, inda-gando el interés público y la elección de medi-das en una valoración exacta, ha conducido a un fin distinto. Por ejemplo, el acto administra-tivo que se dicta para favorecer a determinada persona o por motivos puramente políticos y no por motivos de interés público, o por móvi-les financieros con el fin de perjudicar a deter-minada empresa competidora o por motivos alejados en absoluto de criterios de interés público.

José Antonio García Trevijano

(Véase Abuso de poder.)

Bibliografía: véase en Facultad discrecional.

Deuda externa

1. Obligaciones financieras que el Estado tiene reconocidas por medio de títulos que devengan interés y avances; se amor-tizan y se pagan en el extranjero con moneda extranjera.

2. Débitos acumulados por un Estado a cau-sa de empréstitos realizados en el merca-do extranjero del dinero. Deuda del Estado, o de cualquier otra corporación pública, contraída para la atención de necesidades de naturaleza excepcional, que no son susceptibles de ser cubiertas por los ingresos ordinarios previstos en sus presupuestos. Es el consolidado de los pagos que el país tiene que hacer al exterior por concepto de pagos a capital (préstamos), desequilibrio en la balanza de bienes y servicios y utilidades e intere-ses remitidos al exterior. Es la parte de la economía pública que estudia los métodos por medio de los cuales los gobiernos ob-tienen poder de compra entregado volun-tariamente por quienes lo poseen, ya sean entidades gubernamentales extranjeras,

132 Despido

instituciones privadas, organismos o personas, recibiendo a cambio un instru-mento o promesa de pago con todos los aspectos conexos que incluyen emisión y pago de intereses.

El Estado se ha visto obligado a com-plementar con el crédito de la nación sus recursos propios, con el fin de no diferir en perjuicio del desarrollo económico y social la producción de bienes y servicios indispensables para el bienestar de la po-blación y el fortalecimiento de las bases del progreso del país (Gabino Fraga).

Deuda pública Obligaciones de pasivo, directas o contingentes, derivadas de financiamiento y a cargo de la administración pública federal centralizada o paraestatal (Ley General de Deuda Pública). (Véase Contratos adminis-trativos, Empréstito, Deuda externa.)

Diario Oficial de la Federación Órgano perio-dístico del Estado federal mexicano. Como atributo de todo acto jurídico de carácter general, cualquier disposición legal (orgáni-ca o materialmente considerada) debe publi-carse en el órgano periodístico gubernamental. Se supone que su conocimiento no debe re-presentar ningún problema; no obstante, es tal el volumen existente de ordenamientos, que en realidad resulta imposible conocerlos, interpretarlos, compilarlos y aplicarlos de manera adecuada.

Es conveniente que dediquemos algunas líneas al órgano periodístico gubernamental. Ese medio de difusión legislativa, en el nivel federal, se denomina Diario Oficial de la Federación. Se fundó el 20 de agosto de 1867, cuando era presidente de la república Benito Juárez García. Las entidades federa-tivas también cuentan con un medio similar, llamado por lo general Periódico Oficial. En esas publicaciones gubernativas deben

insertarse las leyes, los reglamentos y los otros aspectos del poder público cuya inclu-sión se prevea en los ordenamientos jurídi-cos, de conformidad con el código civil y la Ley del Diario Oficial y Gacetas Guberna-mentales (1986), a fin de que se apliquen y observen como es debido.

Las siguientes son algunas excepciones al generalizado nombre de Periódico Oficial para las publicaciones gubernamentales de las entidades federativas: Gaceta Oficial, Distrito Federal; Gaceta de Gobierno, Esta-do de México; La Sombra de Arteaga, Que-rétaro; Boletín Oficial, Sonora; Gaceta Oficial, Veracruz, y Diario Oficial, Yucatán.

En relación con el Diario Oficial de la Federación caben los siguientes comenta-rios: en él proliferan los errores, lo que pro-voca el uso de fe de erratas (esto plantea un interesante problema en cuanto al inicio de vigencia del acto cuya publicación defectuo-sa se corrige). Por otra parte, no existe un término para corregir por esa vía (fe de erra-tas); por ejemplo, con fecha 23 de julio de 1986 se enmienda la publicación del 7 de febrero de 1984 (Ley General de Salud). Usualmen-te, desde el régimen de Luis Echeverría (1970-1976), aparece de lunes a viernes; pero algunas veces también circula los sába-dos y hasta en días de descanso obligatorio, situación ésta que resulta desconcertante para los lectores.

Se ha llegado a afirmar que mediante la citada fe de erratas se realiza, indebidamen-te, actividad legislativa. Debido a la gran cantidad de información que se publica en dicho diario, resulta imposible para la mayo-ría de los particulares interesados lograr su adecuada conservación y clasificación: se desconoce cuándo se publicará el índice de cada tomo. Por último, se ignora por comple-to quién aprueba o se responsabiliza de la fe de erratas.

Diario Oficial de la Federación 133

Los problemas mencionados a propósito del Diario Oficial vienen a agudizar la “compilación y proliferación de las normas del derecho administrativo” a que se refiere el programa (1986) de nuestra asignatura.

Días económicos Licencia con goce de sueldo a la que tiene derecho el servidor público, generalmente hasta 10 días al año. La regu-lación para el otorgamiento de días económi-cos varía de un centro de trabajo a otro, para prever que no se otorguen más de dos días en cada ocasión, o que concederlos esté supedi-tado a la discrecionalidad del superior jerár-quico, etcétera. Dicho permiso rige en la administración pública centralizada, descon-centrada y en algunas paraestatales.

Diplomáticos Véase Servicio exterior.

Discrecionalidad Véase Facultad discrecional.

Disposiciones jurídicas aplicables Enuncia-mos aquí la legislación más importante en la materia, ya que al referirnos a los distintos regímenes aplicables a las relaciones entre el Estado y sus trabajadores se expone con la amplitud necesaria el planteamiento del pro-blema de la legislación burocrática en nues-tro país.

1. Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos.

2. Ley Federal de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitu-cional.

3. Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

4. Ley Federal del Trabajo. 5. Ley del Instituto de Seguridad y Servi-

cios Sociales de los Trabajadores del Es-tado.

6. Ley del Seguro Social. 7. Ley del Instituto de Seguridad Social

para las Fuerzas Armadas Mexicanas. 8. Ley Reglamentaria de la Fracción XIII

bis del Apartado B del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos.

9. Ley Orgánica de la Armada de México. 10. Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea

Mexicanos. 11. Ley del Servicio Exterior Mexicano. 12. Ley Federal de Responsabilidades Admi-

nistrativas de los Servidores Públicos. 13. Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos. 14. Leyes orgánicas y estatutos de las univer-

sidades autónomas. 15. Leyes y reglamentos para los servidores

públicos de las entidades federativas y municipios.

No menos importantes son las disposiciones legislativas que las complementan en mate-rias como estímulos, recompensas y presu-puesto, además de una cantidad considerable de acuerdos y reglamentos que contienen, generalmente, criterios de aplicación de las leyes y disposiciones de rango superior.

Se ha dicho que los servicios personales otorgados al Estado en virtud de un contrato civil privado no constituyen función pública y, por ende, una relación laboral. No obstan-te, vale la pena recordar que, actualmente en México, están sujetos a ciertos lineamientos contenidos en el decreto que aprueba el pre-supuesto de egresos de la federación y en disposiciones expedidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo.

Distrito Federal Los distritos federales en el derecho comparado: la organización en fe-deraciones de algunos Estados modernos

134 Días económicos

trajo consigo el problema del establecimien-to de la residencia de los poderes de esos supraorganismos y su convivencia con los poderes locales de los territorios donde se pensaba asentar a los primeros; de ahí el origen de los distritos federales.

Una de sus características es que el con-greso de la federación legisla para el distrito y su gobierno en ocasiones recae en la perso-na del jefe del gobierno federal, quien delega la facultad en alguien designado por él mis-mo, si no es que lo ejerce de manera directa; por tanto, los ciudadanos residentes en el te-rritorio que comprende el distrito no siempre eligen a sus gobernantes locales.

En nuestro continente, Estados Unidos de América representa el antecedente más re-moto de la formación de un distrito federal, el de Columbia, en 1878 (ya de manera per-manente).

A la fecha, son cinco los países que en América han adoptado este sistema: Estados Unidos de América, Argentina, Brasil, Vene-zuela y los Estados Unidos Mexicanos. To-dos los distritos, con las particularidades propias de su evolución histórica, comparten las notas características enunciadas, que los convierten en los verdaderos centros del po-der político de su respectiva nación.

Esta forma de administración especial ha llevado al tratadista francés H. Puget a afir-mar que además del Distrito Federal, las megalópolis, tan frecuentes en nuestros días, también requieren una legislación adminis-trativa especial en virtud de la complejidad y la magnitud de los problemas que afrontan.

Antecedentes en México. A casi siete siglos de la fundación de México, Tenochtitlan como cabeza del imperio azteca, el territorio que hoy ocupa el Distrito Federal no ha per-dido un ápice de importancia para la repúbli-ca y su desarrollo: desde el momento en que

fue el centro del más poderoso virreinato del Nuevo Mundo, consumada la conquista es-pañola, y luego cuando se constituye como la capital del naciente Estado, al culminar la lucha por la independencia.

Una vez constituido el nuevo Estado como federación, mediante decreto del con-greso el 18 de noviembre de 1824 se asienta en ese lugar la residencia de los poderes de la unión, y se deja al frente de la entidad a un gobernador.

La inestabilidad política, motivada en mucho por la lucha entre centralistas y fede-ralistas que sustentaban proyectos nacionales opuestos, dio origen a una gran cantidad de disposiciones que oscilaban entre una y otra ideología, lo cual modificó el papel del Dis-trito Federal dentro del contexto del país.

El 20 de febrero de 1837, por medio de otro decreto, el Distrito Federal se incorporó al departamento de México, lo que le impri-mió una pauta de corte centralista, hasta que la constitución de 1857 restauró el federalis-mo mediante el establecimiento del gobierno del llamado territorio del Distrito Federal, gobierno que se basa en ayuntamientos.

La Ley de Organización Política y Muni-cipal del Distrito Federal (1903) dividió a la entidad en 13 municipalidades. El jefe del ejecutivo federal ejercía el poder por medio de la Secretaría de Gobernación, de la que dependía el gobernador de la capital.

La constitución de 1917 reservó como fa-cultad del congreso de la unión la función legislativa para el Distrito y territorios fede-rales, y la función ejecutiva para el presidente de la república, mediante un gobernador al que nombraría y removería libremente. En ese mismo año, el 14 de abril, Carranza pro-mulgó la Ley de Organización Política del Distrito Federal y de los Territorios, en la que el gobierno de cada municipio estaba a cargo de un ayuntamiento de elección popular.

Distrito Federal 135

A esa ley de 1917 le sucedieron las leyes orgánicas del Departamento del Distrito Fe-deral de 1928, 1941, 1970 y 1978 (la que quedó abrogada el 5 de diciembre de 1997), que de manera específica señalan los órga-nos que en su momento lo integraron y la competencia de que estaban dotados.

De manera general, y en su carácter de órgano de la administración pública central, el Departamento del Distrito Federal estuvo contemplado en las diversas leyes de las se-cretarías y departamentos de estado (1934, 1935, 1939, 1946 y 1958) y en la Ley Orgá-nica de la Administración Pública Federal (1976). A partir del 25 de noviembre de 1993, mediante reforma constitucional se inició una serie de cambios tendientes a do-tar de ciertos niveles de autonomía al poder público de la capital del país.

El Distrito Federal como parte de la federa-ción. El art. 43 constitucional, al enumerar las partes que conforman los Estados Unidos Mexicanos, incluye el Distrito Federal, y el art. 44 prevé la posibilidad de un cambio de residencia de los poderes de la federación al disponer, en el caso de que ello suceda, que el Distrito Federal se convertiría en el estado del Valle de México, el cual comprenderá el territorio que le asigne el Congreso de la Unión.

El Distrito Federal es una parte o entidad federativa sui generis, ya que no constituye un estado autónomo. La carta magna lo defi-ne al indicar que “la ciudad de México es el Distrito Federal, sede de los poderes de la unión y capital de los Estados Unidos Mexi-canos”.

Personalidad jurídica del Distrito Fede-ral. A juzgar tanto por su carácter de entidad federativa como por su capacidad patrimo-nial, consignada en su estatuto de gobierno (art. 2o.), no habría duda alguna respecto de

la existencia de la personalidad jurídica del Distrito Federal; sin embargo, hay aspectos que menoscaban los alcances de esta afirma-ción; por ejemplo, que no obstante ser parte integrante de la federación, no tiene la posi-bilidad de actuar como una entidad autóno-ma, a la manera de los demás componentes federativos.

Esta situación ha motivado un debate to-davía sin resolver, ya que si bien como orga-nización política no ha podido ser ubicada dentro de alguna de las formas tradicionales aceptadas por la teoría, en el plano de los hechos sí corresponde a un estado más de la República mexicana; y jurídicamente es una entidad federativa de carácter especial, con personalidad sensiblemente limitada por la intervención en sus asuntos de órganos fede-rales.

Actual marco jurídico. En un avance para la democratización del gobierno del Distrito Federal, en los diarios oficiales del 25 de octubre de 1993 y del 22 de agosto de 1996 se publicaron sendos decretos mediante los cuales se reforman diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al poder público local de la sede de los poderes federales.

Las citadas reformas contienen un com-plejo sistema de artículos transitorios, que entraron en vigor paulatinamente del 25 de noviembre de 1993 al 5 de diciembre de 2000. En seguida anotamos los principales pun-tos de dichos artículos, según el texto de-finitivo.

El nuevo marco jurídico está contenido principalmente en el art. 73, fracc. VI y en el art. 122 de la constitución política federal.

El 26 de julio de 1994 se publicó el Es-tatuto de Gobierno del Distrito Federal, que en cierta forma es similar a las constitucio-nes políticas de los estados. Lo expidió el

136 Distrito Federal

Congreso de la Unión y su contenido precisa qué les compete a los poderes federales res-pecto del gobierno del Distrito Federal y qué a los órganos locales, esto es, cómo concu-rren en el gobierno del propio Distrito Fede-ral. Prevé:

1. Bases para la estructura de los órganos del poder público.

2. Competencia de los órganos locales (asamblea legislativa, jefatura de gobier-no del D.F., órganos autónomos y poder judicial local).

3. Derechos y obligaciones públicos de los habitantes.

4. Bases para la elección directa del jefe de gobierno del D.F., los diputados locales y de los titulares de la administración pú-blica en cada demarcación territorial.

5. Forma de suplir al jefe de gobierno del Distrito Federal en sus ausencias tempo-rales o definitivas.

6. Quién refrendará los decretos y acuerdos del jefe de gobierno del Distrito Federal.

Administración pública. Estará a cargo de un jefe de gobierno del Distrito Federal, del presidente de la república y de los órganos administrativos que habrá en las actuales delegaciones políticas. Existe además el tribunal de lo contencioso administrativo, órganos desconcentrados y organismos pa-raestatales, así como las comisiones metro-politanas de conurbación (apartado g del art. 122 constitucional); el procurador general de justicia depende del jefe del D.F., aunque su nombramiento es aprobado por el presidente de la república.

Jefe de gobierno del Distrito Federal. Será electo mediante sufragio universal, durará en su cargo hasta seis años (excepto el de 1997-2000). Puede ser destituido por causa

grave, por el senado o por la comisión per-manente del congreso a solicitud de la mitad de sus integrantes.

Requisitos para ser electo: ser mexicano por nacimiento, radicar en el D.F., contar con treinta años de edad como mínimo y, ade-más, no haber desempeñado ese cargo.

Derechos y obligaciones:

a) Ser jefe de la administración pública local.

b) Nombrar y remover libremente a los titula-res de las dependencias del poder ejecuti-vo local.

c) Reglamentar las leyes locales y presentar iniciativas.

d) Expedir los decretos promulgatorios de las leyes aprobadas por la asamblea le-gislativa del Distrito Federal, que puede vetar.

e) Nombrar a los magistrados del tribunal superior de justicia y del tribunal de lo contencioso administrativo del D.F.

f) Proponer el monto de la deuda pública al presidente de la república.

g) Designar al procurador general de justi-cia, con aprobación del presidente de la república.

Presidente de la República El titular de la administración pública federal, respecto de la capital del país, conserva las siguientes facultades:

• Proponer al senado al nuevo jefe de gobierno del D.F., cuando haya habido destitución del anterior.

• Dirigir la fuerza pública local, pudien-do delegar esta facultad al órgano que la ley señale.

• Presentar iniciativa de leyes ante el Congreso de la Unión, respecto del Distrito Federal.

Distrito Federal 137

• Reglamentar las leyes locales del Con-greso de la Unión, con el derecho de veto.

Delegaciones. Previstas como órganos des-concentrados en el Estatuto de Gobierno del D.F. Está abierta la posibilidad de modificar la actual división territorial de las delegacio-nes, para crear nuevas.

Órganos de participación ciudadana. La asamblea legislativa regulará lo concerniente a los comités vecinales que ella misma cree para este fin. Dichos comités intervendrán en los programas regionales de la administra-ción pública del Distrito Federal, en cuanto a su consulta, aprobación, gestión, supervisión y evaluación.

Las delegaciones políticas del Distrito Fede-ral. En atención a las dimensiones e impor-tancia del Distrito Federal y a diferencia de los otros distritos federales en el continente americano, se advirtió la necesidad de divi-dirlo territorialmente en 16 delegaciones, creadas como órganos desconcentrados de-pendientes del jefe de gobierno del Distrito Federal.

Esas delegaciones político administrati-vas son las siguientes:

1. Álvaro Obregón. 2. Azcapotzalco. 3. Benito Juárez. 4. Coyoacán. 5. Cuajimalpa de Morelos. 6. Cuauhtémoc. 7. Gustavo A. Madero. 8. Iztacalco. 9. Iztapalapa. 10. La Magdalena Contreras. 11. Miguel Hidalgo. 12. Milpa Alta.

13. Tláhuac. 14. Tlalpan. 15. Venustiano Carranza. 16. Xochimilco.

Está prevista la posibilidad de modificar la actual división territorial de las delegacio-nes, a efecto de crear nuevos entes de este tipo. Es de hacer notar que la ley suele usar el vocablo delegación, pero tradicionalmente se emplea la frase delegación política.

Los delegados. La ley establece como únicos requisitos para ocupar el cargo de delegado, haber residido en la entidad por un tiempo no menor de dos años anteriores a la fecha de su nombramiento, además de que sea electo mediante el sufragio universal.

Adicionalmente al desempeño de las ta-reas que le son propias a la delegación como órgano desconcentrado del gobierno del Distrito Federal, su titular tiene la obli-gación de realizar recorridos periódicos dentro de su área territorial de competencia, con la finalidad de cerciorarse físicamente de las condiciones en las que se otorgan los servicios públicos a la comunidad. Asimis-mo, dará audiencia al público cuando me-nos dos veces por semana.

Competencia de las delegaciones del Dis-trito Federal. De la manera que se ha men-cionado, las delegaciones del Distrito Federal han sido constituidas como órganos desconcentrados, jerárquicamente subordi-nadas al jefe de gobierno del D.F., y su competencia está dirigida a conocer de los asuntos propios de la entidad federativa dentro del ámbito territorial que a cada una le ha establecido la ley orgánica; el jefe del Distrito Federal puede revisar, modificar, conformar, revocar o nulificar los actos que éstas emitan.

138 Distrito Federal

Al respecto, la legislación del Distrito Federal señala la competencia con que con-tarán para el desempeño de sus tareas. Des-tacamos como las más importantes:

1. Atender y vigilar la prestación de los ser-vicios públicos.

2. Otorgar licencias para la realización de obras de construcción, ampliación, modi-ficación o conservación de inmuebles.

3. Expedir licencias y autorizaciones para el funcionamiento de los giros sujetos a re-glamentos locales.

4. Imponer sanciones no fiscales por viola-ciones a reglamentos gubernativos.

5. Expedir certificados de residencia a per-sonas domiciliadas dentro de los límites de la delegación.

6. Conservar en buen estado las vías públi-cas de su jurisdicción.

7. Reparar y construir escuelas; restaurar y mantener bibliotecas, museos y demás centros donde se otorguen servicios so-ciales, culturales y deportivos.

8. Prestar el servicio de alumbrado público. 9. Procurar la conservación de los servicios

domiciliarios de agua potable y drenaje efectuando las obras necesarias hasta los límites establecidos por el reglamento de la materia.

10. Fomentar las relaciones de colaboración con instituciones cuya finalidad sea el bienestar de la comunidad.

11. Realizar obras para regenerar los barrios deteriorados.

Es de señalar que las facultades consignadas podrán ser ejercidas por el servidor público jerárquicamente inmediato inferior al titular de la delegación política.

Competencia de la administración pública del Distrito Federal. La ciudad de México y

su área metropolitana es reconocida en nues-tros días como la más poblada del orbe, pri-macía que implica la presencia de problemas de gran magnitud y acrecienta las dificulta-des para gobernarla y proporcionarle los re-cursos necesarios para su subsistencia.

Ante este hecho e intentando un enfoque multidisciplinario del problema, el legislador otorgó a la administración pública del Distri-to Federal competencia en materias de go-bierno, jurídicas y administrativas, hacienda, obras y servicios, cuestiones sociales y eco-nómicas, y prestación de servicios públicos.

a) En materia de gobierno. Destacan: admi-nistrar el patrimonio del Distrito Federal; imponer sanciones por violación a los reglamentos gubernativos; cuidar de la observancia de las normas de policía en la entidad; otorgar licencias y autoriza-ciones a los establecimientos sujetos a con-trol gubernativo; imponer horarios a los giros comerciales, industriales y de servi-cios, definir y aplicar un sistema de pro-tección civil.

b) En materia jurídica y administrativa. Certificar los documentos que le corres-ponden; asegurarse de que en los conve-nios y contratos en que sea parte, sus intereses estén protegidos; ejercer las ac-ciones y excepciones derivadas de éstos, así como las que se refieren a la defensa administrativa y judicial de sus derechos tributarios; coordinar y vigilar el funcio-namiento de los juzgados cívicos y del registro civil; manejar el registro público de la propiedad y del comercio; prestar servicios de defensoría de oficio; prepa-rar la declaración de causa de utilidad pública y la consecuente expropiación, y otros asuntos similares.

c) En materia de hacienda. Formular y pro-poner el proyecto de presupuesto anual

Distrito Federal 139

de egresos; autorizar las erogaciones que correspondan; establecer los servicios de apoyo administrativo necesarios para el cumplimiento de sus programas, partici-par en la formulación de su programa financiero y el control de su deuda públi-ca; programar sus ingresos anuales; for-mular los proyectos de leyes fiscales y la de ingresos del Distrito Federal; realizar visitas domiciliarias para comprobar el cumplimiento de las disposiciones fisca-les que le competan y, en su caso, impo-ner la sanción correspondiente, entre otros asuntos.

d) En materia de obras y servicios. Estable-cer las políticas y sistemas a seguir en la planeación urbana, así como en lo relati-vo al mejoramiento y protección ecoló-gica de la entidad. Vigilar la contratación y ejecución de obras y servicios para el Distrito Federal; ordenar la elaboración de estudios y proyectos para los siste-mas de agua potable, así como controlar los pozos profundos y manantiales; pro-poner la regeneración de colonias popula-res, además de fijar y ejecutar la política en materia de servicios públicos.

e) En materia social y económica. Promo-ver y fomentar las actividades cívicas, sociales, culturales y recreativas en la entidad; estudiar las políticas que regulen el crecimiento industrial, fomentando la mediana, pequeña y microindustria; promover la integración de grupos de servicio social voluntario; fomentar la producción industrial y la comercializa-ción de servicios básicos; proporcionar los servicios de localización de personas extraviadas y vehículos desaparecidos, accidentados o detenidos en la vía públi-ca, entre otras tareas.

f) En materia de prestación de servicios pú-blicos. La prestación de los servicios

públicos corresponde al Distrito Federal en el área de su circunscripción, según lo disponen sus leyes. Sin embargo, se seña-la la posibilidad de que temporalmente los presten particulares, mediante conce-sión que otorgue al respecto.

Estos servicios públicos son, entre otros: trans-porte urbano y suburbano, distribución de agua potable, panteones, mercados públicos de abasto, rastros, alumbrado público, limpia, recolección de basura, y alcantarillado.

Para el estudio, planeación y despacho de los asuntos administrativos, el jefe de go-bierno del Distrito Federal se auxiliará, en los términos de la ley local de la administra-ción pública, de los siguientes órganos cen-tralizados:

a) Secretaría de Gobierno. b) Secretaría de Desarrollo Urbano y Vi-

vienda. c) Secretaría de Desarrollo Económico.d) Secretaría de Medio Ambiente. e) Secretaría de Obras y Servicios. f) Secretaría de Educación, Salud y Desa-

rrollo Social.g) Secretaría de Finanzas. h) Secretaría de Transportes y Vialidad.i) Secretaría de Seguridad Pública.j) Secretaría de Turismo. k) Oficialía Mayor.l) Contraloría General.

La propia Ley Orgánica de la Administra-ción Pública del Distrito Federal señala los asuntos que competen a cada una de las de-pendencias indicadas.

Función legislativa. La función legislativa local corresponde, en la mayoría de los ru-bros, a la asamblea legislativa del Distrito Federal, la que amplía así su competencia para llegar a ser casi una legislatura local.

140 Distrito Federal

Al Congreso de la Unión le corresponderá:

• Expedir y, en su caso, reformar el Esta-tuto de Gobierno del Distrito Federal.

• Legislar en materias no reservadas a la asamblea legislativa.

• Autorizar anualmente el monto de la deuda pública local.

• Remover, por medio del senado o de la comisión permanente, al jefe del D.F., por causa grave.

En otros rubros, la función legislativa del D.F. la ejercerá la asamblea legislativa (véase).Función jurisdiccional. Está a cargo del po-der judicial local, que se integra por:

• Tribunal superior de justicia.• Consejo de la judicatura del Distrito

Federal.• Juzgados de primera instancia, en mate-

ria civil, penal, familiar, de arrendamien-to inmobiliario y de inmatriculación judicial.

• Juzgados de paz.

Otros órganos que realizan función jurisdic-cional, pero no se encuentran dentro del po-der judicial, son el tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal y las jun-tas de conciliación y arbitraje.

Bibliografía Benítez, Fernando, La ciudad de México, Sal-vat, México, 1984.Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 2a. ed., Siglo XXI, México, 1979.Estatuto de Gobierno del Distrito Federal.Fernández Ruiz, Jorge, El estado empresario, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1982.Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal.

Manual de Organización Institucional del De-partamento del Distrito Federal, DOF, 26 de marzo de 1986.Martínez Morales, Rafael I., Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos comenta-da, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Puget, Henry, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, París, 1969.Sáenz Arroyo, José, et al., La renovación nacio-nal a través del derecho, Porrúa, México, 1988.

Diversificación de los regímenes para regular las relaciones de los servidores públicos con el estado El estudio de la función públi-ca en nuestro país afronta como problema nodal la amplia gama de regímenes aplica-bles a las relaciones jurídico laborales que privan entre el Estado y los servidores públi-cos. Esta complejidad refleja, en los hechos, acentuados contrastes entre los que prestan sus servicios en la función pública (para el Estado) y los trabajadores en general.

El apartado B, que se adicionó al art. 123 constitucional en 1960, inicia su texto enun-ciando las condiciones mínimas bajo las cuales los poderes de la unión (ejecutivo, legislativo y judicial) y el gobierno del Dis-trito Federal establecen relaciones laborales con sus trabajadores.

En 1963, con el propósito de reglamentar la aplicación del citado apartado, se expide la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (conocida como ley burocrática). En ella se incorpora expresamente al régi-men del apartado B a once entes públicos descentralizados y desconcentrados, entre los que se encuentran el Instituto de Seguri-dad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, la Lotería Nacional para la Asis-tencia Pública, la Comisión Nacional Banca-ria y de Valores, etc. (art. 1o.). Esto ha sido juzgado como impropio porque rebasa al texto constitucional que observa sólo a los

Diversificación de los régímenes para regular las relaciones de los servidores... 141

poderes de la unión y al gobierno del Distrito Federal.

Aunado a lo anterior, la legislación mexi-cana contempla disposiciones que regulan de manera específica ciertas relaciones labo-rales que se presentan dentro de los tres poderes de la unión; tal es el caso de los trabajadores de base y de los de confianza, excluyendo a estos últimos del régimen de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado (art. 8o.) y reconociéndoles sólo las medidas de protección al salario y los beneficios de la seguridad social.

La misma constitución en el artículo y apartado que se comentan (fracc. VII), establece un tratamiento distinto en mate-ria de conflictos laborales entre el poder judicial federal y sus trabajadores. En la reforma de 1996, el art. 99 fija un régimen de excepción para los empleados del tri-bunal electoral.

Sin embargo, en el poder ejecutivo la si-tuación es todavía más compleja, ya que los militares, los agentes del ministerio público, el personal de servicio exterior y el de los cuerpos de seguridad pública están excluidos del régimen contemplado para los demás trabajadores al servicio del Estado y se rigen por sus propios ordenamientos (fracc. XIII del apartado B del art. 123 constitucional y art. 8o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado).

Por otra parte, la multitud de organismos que conforman la administración pública paraestatal observa poca uniformidad en cuanto a los regímenes laborales que le son aplicables, ya que su ubicación en el aparta-do A o B del art. 123 constitucional obedece más a las circunstancias coyunturales pre-sentes en el momento de la creación de los organismos, que a cuestiones técnico jurídi-cas. El criterio actual de nuestro máximo tribunal es que la relación laboral en los en-

tes paraestatales la rige el apartado A del art. 123 y la Ley Federal del Trabajo.

También se da una situación particular con las sociedades nacionales de crédito, las que regulan sus relaciones laborales de acuerdo con el apartado B, pero le es aplica-ble la seguridad social que otorga el Instituto Mexicano del Seguro Social. Además, se aplica de manera específica la Ley Regla-mentaria de la Fracción XIII bis del Aparta-do B del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ley que a su vez remite a cinco títulos de la ley del apartado B.

Con el aparente fin de recalcar la autono-mía del Instituto Federal Electoral, en la constitución se establecen las bases para un sistema diferente que rija la relación laboral y dirima los conflictos entre el organismo y sus trabajadores. Esta pluralidad de regí-menes complica no sólo el estudio de la función pública en nuestro país, sino su aplicación misma; además, genera desigual-dad entre los trabajadores en cuanto a los derechos que gozan, de acuerdo con el orde-namiento que regula la materia laboral en sus centros de trabajo. Así, los trabajadores de la Universidad Nacional Autónoma de México pactan con la institución las condi-ciones de trabajo, los incrementos salariales y las prestaciones mediante la suscripción de un contrato colectivo de trabajo; beneficio que no se observa, por ejemplo, en los traba-jadores de cualquier secretaría de Estado, a quienes se les imponen tales rubros.

División de poderes Véase Funciones del Es-tado.

Doctrina Fuente de las distintas ramas del de-recho. Se consideran como tal, los estudios metodológicos de los diversos aspectos de las ciencias jurídicas.

142 División de poderes

En derecho administrativo la bibliografía es extensa. Debido a que incluimos al final de las principales voces que figuran en esta obra la referencia a importantes tratadistas de nuestra disciplina, omitimos en este lugar mencionarlas para no resultar repeti-tivos.

Dominio directo Al lado del dominio eminente (imperio del Estado sobre su territorio) exis-te el directo, por medio del cual el Estado se reserva ciertos bienes o actividades.

El constituyente de Querétaro adjudica al Estado determinados recursos de lo que se ha llamado dominio directo. Ellos son:

1. Hidrocarburos. 2. Energía eléctrica. 3. Energía nuclear. 4. Aguas. 5. Minerales.

En lo que se refiere a hidrocarburos, electri-cidad y energía nuclear, la explotación es exclusiva del Estado y no admite la posibi-lidad de otorgar concesiones. La electricidad es dominio directo cuando se genera y dis-tribuye como servicio público; si es para otros fines, corresponde al ámbito de la ac-tividad de los particulares, por ejemplo: plantas de luz en cines y hospitales, acumu-ladores. (En 1999 se inicia la privatización de la industria eléctrica mexicana.) La ener-gía nuclear, que sólo puede usarse con fines pacíficos, se reguló constitucionalmente a partir de 1975.

Respecto de los recursos hidrológicos y mineros, la administración pública puede otorgar concesiones, pero el Estado conserva el dominio.

El fundamento constitucional del dominio directo se encuentra en el art. 27, párrafos cuarto, quinto, sexto y séptimo.

Según lo expuesto acerca del dominio directo, podemos conceptuarlo como un sec-tor de recursos naturales sobre los cuales el Estado se reserva su explotación exclusiva, y que excepcionalmente concesiona. (Véase Propiedad originaria.)

Dominio eminente Véase Propiedad originaria.

Dominio privado del estado Bienes a los que el legislador ha estimado innecesario otor-garles una protección tan rígida y tantos re-quisitos como a aquellos que se hallan dentro del dominio público. Para ellos, en términos generales, no hay reglas exorbitantes al dere-cho privado.

La denominación para este grupo de bienes estatales, que ha adquirido arraigo en nuestros textos legales y en la biblio-grafía jurídica, tiene su origen en la regu-lación y clasificación del patrimonio de los estados autocráticos anteriores a la época contemporánea, que distinguían entre el patrimonio al que se da acceso al pueblo y los bienes del gobernante. Este criterio, lógicamente, no posee validez en la actua-lidad, ya que lo dominante, como se dijo, es el interés en proteger, con mayor o me-nor minuciosidad, los bienes a cargo del poder público.

Clasificación. De conformidad con el art. 3o. de la Ley General de Bienes Nacionales, los bienes de dominio privado de la federación son los siguientes:

1. Tierras y aguas que no sean de uso co-mún, enajenables a particulares. En este punto quedaría incluida la disposición de la fracc. VIII del art. 3o., adicionado se-gún reforma del 7 de febrero de 1984, acerca de áreas para regularización de la tenencia de la tierra y atender al problema habitacional.

Dominio privado del estado 143

2. Nacionalizados a asociaciones religiosas y no destinados a culto público. Aquí quedan comprendidos los bienes pertene-cientes a corporaciones religiosas de for-ma directa o por interpósita persona y cuya finalidad no sea la enseñanza o pro-pagación de alguna religión; en la actua-lidad (reforma constitucional del 28 de enero de 1992), la nacionalización de este tipo de bienes ya no existe.

3. Bienes declarados vacantes ubicados en el Distrito Federal. Antes de la conver-sión en estados de Baja California Sur y Quintana Roo, en este renglón se com-prendían también los bienes vacantes si-tuados en esos territorios.

Son bienes vacantes, de conformidad con el art. 785 del código civil, de aplica-ción federal, los inmuebles que no tienen dueño cierto y conocido.

4. Los de organismos federales paraestata-les que se extingan. A partir de la ley de 1982 que regula el patrimonio federal, se precisa que son entes paraestatales aque-llos a los que se refiere esta disposición.

5. Los adquiridos en el extranjero. Este pun-to se añadió en la ley de 1982, actualmen-te vigente.

6. Muebles sustituibles puestos al servicio de los poderes federales. Aquí quedan comprendidos bienes como escritorios, vehículos y archiveros.

7. Otros adquiridos por la federación. El le-gislador quiso que quedara comprendido cualquier bien que se hubiera omitido en la lista anterior, como en la contenida en el art. 20 de la Ley General de Bienes Nacionales, relativa al dominio público, de manera tal que ningún bien saliera del control patrimonial del poder público.

Características. Los bienes de dominio privado del Estado son inembargables y

admiten todo tipo de contratos, excepto la donación y el comodato. La ley de la materia permite la donación en los siguientes casos: “a favor de gobiernos de los estados o de los municipios, para que utilicen los inmuebles en los servicios públicos locales, en fines educativos o de asistencia social”, y el co-modato y la donación a favor de entes priva-dos que realicen actividades de interés social, sin propósitos de lucro.

Los inmuebles de esta categoría son ac-tualmente imprescriptibles. Cuando se trata de bienes muebles, pueden prescribir en fa-vor de particulares, duplicándose los plazos que para adquirir por este medio establece el derecho civil.

Permiten ser enajenados fuera de subasta pública y, en algunas ocasiones, a plazos. En las operaciones realizadas con este tipo de bienes, habrán de intervenir, llegado el caso, “Notarios del patrimonio inmueble federal” designados por la secretaría com-petente.

Aunque en principio, como quedó anota-do, les es aplicable el derecho común y no tienen una protección especial en el orden jurídico, la verdad es que hay una serie de disposiciones de derecho administrativo que los regulan, principalmente por formar parte del acervo patrimonial del Estado, además de algunas de tipo reglamentario. Son de mencionarse a este respecto los ordenamien-tos siguientes:

1. Ley General de Bienes Nacionales (2004).

2. Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal (1976).

3. Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público (2000).

4. Ley de Obras Públicas y Servicios Rela-cionados con las Mismas (2000).

5. Ley de Aguas Nacionales (1992).

144 Dominio privado del estado

6. Ley de Terrenos Baldíos, Nacionales y sus Demasías (1951).

7. Ley General de Desarrollo Forestal Sus-tentable (2003).

8. Ley de Nacionalización de Bienes, Re-glamentaria de la fracc. II del art. 27 constitucional (1940).

9. Ley Federal de Vivienda (1984). 10. Ley General del Equilibrio Ecológico y

la Protección al Ambiente (1988).

Dominio público De acuerdo con el DRAE, el término dominio público tiene las siguientes connotaciones:

• El que, bajo la salvaguarda del Estado, tienen todos en las cosas útiles que no pueden ser objeto de apropiación, en las apropiables que no han sido concedidas o que han prescrito, y en las que no han sido ganadas por modo legítimo.

• El que pertenece al Estado en bienes que, sin ser de uso común, están desti-nados a algún servicio público o al fo-mento de la riqueza nacional.

• Ser sabida de todos una cosa.

En propiedad intelectual, es de dominio pú-blico la obra que ha dejado de estar protegida por la normatividad jurídica existente en la materia y que puede, por tanto, explotar cualquier persona.

Evolución del concepto jurídico. El dominio público, dentro del sistema patrimonial del Estado, es una de las figuras estudiadas con mayor profundidad y en ocasiones se le identifica, erróneamente, con la totalidad de los bienes públicos. Para muchos auto-res, el dominio público está ya precisado desde el derecho romano; otros ubican su delimitación en la doctrina francesa de fines del siglo XVIII.

Indiquemos por ahora que forman parte del dominio público los bienes más impor-tantes del Estado, y que hay un interés cultu-ral y ecológico, un afán de que cierto patrimonio trascienda, aun sobre el interés social y sobre el momento histórico que se vive. Ésta parece ser la nota más importante, si no es que la única constante en toda la amplia gama de bienes que forman el llama-do dominio público.

Con base en lo anterior, es posible formu-lar un concepto de dominio público: sector de los bienes del Estado sobre los cuales éste ejerce una potestad soberana, conforme a reglas del derecho público, a efecto de regu-lar su uso o aprovechamiento, y de esa ma-nera asegurar su preservación o explotación racional.

Resulta interesante en este umbral del siglo XXI tener en cuenta la definición que adopta el proyecto de reforma del código de Napoleón, citada por Laubadère y que hoy ins-pira ampliamente a la jurisprudencia francesa:

Dominio público es el conjunto de los bienes de las colectividades públicas y estableci-mientos públicos que se encuentran, sea a la directa disposición del público usuario, sea afectados a un servicio público.

Citemos por último la definición de Álvarez Gendín:

El dominio público es una forma de propiedad especial privilegiada de los entes públicos, afectada a la utilidad pública, a un servicio público o al interés nacional y entre tanto su-jeto a la inalienabilidad o imprescriptibilidad.

Clasificación. En cuanto a qué bienes, con-cretamente, integran el dominio público y su clasificación, creemos que es válido intentar un agrupamiento de los así considerados por nuestro derecho positivo federal vigente, si-guiendo tres criterios: cultural, ecológico y económico.

Dominio público 145

1. Culturales a) Templos y otros inmuebles construi-

dos o destinados al culto, o a la admi-nistración, propaganda o enseñanza de alguna religión.

b) Monumentos históricos y artísticos (incluso los arqueológicos).

c) Documentos y expedientes de las ofi-cinas.

d) Libros, incunables, publicaciones pe-riódicas.

e) Mapas, planos. f) Grabados importantes. g) Colecciones de museos, científicas, de

flora, de fauna, numismáticas y filaté-licas.

h) Objetos que contengan imágenes o sonidos (por ejemplo, películas, fono-grabaciones).

i) Pinturas murales y obras artísticas (in-cluso si pertenecen a entes descentrali-zados).

j) Inmuebles utilizados por los poderes federales.

k) Inmuebles destinados al servicio de otros gobiernos.

2. Ecológicos a) Espacio aéreo. b) Espacio sideral. c) Mar territorial (12 millas marinas). Mar

patrimonial (188 millas marinas). d) Aguas: marítimas interiores, de lagu-

nas y de las minas; esteros, lagos, ríos, corrientes de agua.

e) Cauces, lechos y riberas. f) Plataforma continental y zócalos sub-

marinos. g) Terrenos baldíos. h) Terrenos ganados al mar. i) Servidumbres, cuando el predio dominan-

te sea de dominio público (se trata, desde luego, de un derecho, no de un bien).

j) Zona marítimo terrestre. k) Playas. l) Bahías, radas y ensenadas. m) Obras hidráulicas. n) Plazas, paseos y parques públicos. o) Predios rústicos.

3. Económicos a) Minerales. b) Salinas. c) Yacimientos utilizables como fertili-

zantes. d) Hidrocarburos. e) Lechos del mar territorial y de aguas

marítimas interiores. f) Caminos y puentes. g) Inmuebles destinados a un servicio

público. h) Inmuebles declarados inalienables. i) Puertos y sus obras. j) Inmuebles patrimonio de organismos

descentralizados y que no se usen como oficinas.

Conforme a nuestra anterior legislación fe-deral, serán bienes de dominio público:

a) Los de uso común: 1. Espacio aéreo y sideral. 2. Mar territorial. 3. Mar patrimonial. 4. Aguas marítimas interiores: bahías, radas

y ensenadas. 5. Playas. 6. Zona marítimo terrestre. 7. Puertos marítimos y sus obras. 8. Corrientes de agua, incluye cauce, ribera

y zona federal. 9. Vasos de lagos, lagunas y esteros. 10. Obras hidráulicas. 11. Caminos y puentes: calles, avenidas, ca-

rreteras, caminos vecinales, terracerías, viaductos, autopistas y similares.

146 Dominio público

12. Parques, jardines y explanadas. 13. Monumentos arqueológicos, históricos,

artísticos y ornamentales.a) Ciertos recursos naturales: hidrocar-

buros, minerales, aguas del subsuelo y de las minas, plataforma continental y zócalos submarinos.

b) Lechos del mar territorial y de las aguas marítimas interiores.

c) Inmuebles destinados a un servicio público o a una actividad asimilada a éste: palacios de los poderes federales, templos, establecimientos fabriles; los afectos a organismos federales, a otros gobiernos, a entes de la federación y a asociaciones no lucrativas de interés social; predios rústicos al servicio de la federación, y de los descentralizados (excepto sus oficinas).

d) Terrenos baldíos y terrenos ganados al mar; incluyendo sus servidumbres cuando sean predios dominantes.

e) Muebles valiosos e insustituibles: expe-dientes de oficina, documentos, grabados, colecciones de museos, fonograbaciones, libros, incunables, etcétera.

Características. Los bienes de dominio pú-blico están sujetos a un régimen del derecho público, basado principalmente en los arts. 27 y 42 constitucionales, así como (en el ni-vel federal) en la Ley General de Bienes Nacionales. Existe, además, legislación es-pecífica en algunas materias, como son patri-monio cultural, recursos mineros, energéticos, sistema hidrológico, mares, templos, cami-nos y terrenos baldíos.

Los bienes que integran ese sector patri-monial llamado dominio público presentan ciertas características que autores y legisla-dores señalan en forma casi unánime, aun-que con las obvias diferencias conceptuales, terminológicas y de sistematización.

Esas características o consecuencias de la naturaleza dominical de una cosa, son las siguientes:

1. Pueden formar parte del patrimonio del poder público en cualquiera de sus tres niveles: federal, local o municipal; 2. su in-corporación, desincorporación o cambio de destino requiere un procedimiento especial de derecho público; 3. son imprescriptibles; 4. son inalienables; 5. son inembargables; 6. por lo general son concesionables; 7. existe un régimen especial de infracciones y san-ciones tendientes a protegerlos.

Veamos brevemente cada una de esas ca-racterísticas de los bienes del dominio públi-co, sin rebasar los límites que impone el carácter de la presente obra.

1. Pueden formar parte del patrimonio fe-deral, local o municipal. En efecto, los arts. 27, 73 y 132 constitucionales reser-van a la federación sólo algunos bienes, en tanto que, de acuerdo con el art. 124, el resto del patrimonio público se regula-rá por la ley local, la que conforme al orden jurídico de cada entidad federativa, distribuirá los mismos entre las órbitas competenciales correspondientes. Esta si-tuación, con sus lógicas variantes, se re-pite en otros países. Entre los bienes que quedan fuera de la órbita federal, se seña-lan, aunque sin generalizar, las calles, los mercados públicos y los panteones.

2. Su incorporación, desincorporación o cambio de usuario requiere un procedi-miento especial de derecho público. Aparte de que la constitución política es la que señala cuáles son los bienes estata-les y remite a una ley secundaria para re-gular las cuestiones dominicales (todo lo cual sería suficiente para indicar el régi-men de derecho público a que se encuen-tran sujetos esta clase de bienes), los arts.

Dominio público 147

17 y 37 de la Ley General de Bienes Na-cionales estatuyen que este tipo de actos de administración patrimonial habrán de efectuarse mediante un decreto emitido por el presidente de la república. Además, la propia ley y otros ordenamientos apli-cables contemplan detalles del cambio de destino (si se trata sólo de trocar de usua-rio dentro de la administración central, el acto lo emitirá el secretario del ramo).

3. Son imprescriptibles. El Estado jamás perderá la potestad sobre los bienes de dominio público en favor de los particu-lares debido al transcurso del tiempo.

Esta protección es en pro de los bienes dominicales y es una de las notas cons-tantes en la doctrina y la legislación.

4. Son inalienables. El dominio público está, por esencia, fuera del comercio. Sin embargo, hay quien afirma que esa idea se refiere al comercio en el ámbito de los particulares y que ese tipo de bienes sí están dentro del “comercio de derecho público”. Lo que resulta claro es que mientras no haya de por medio un acto de desafectación, esas cosas no podrán ena-jenarse válidamente en beneficio de los administrados. Esto es conforme a uno de los puntos torales de la idea de dominica-lidad.

5. Son inembargables. En nuestro derecho esta característica es común a todo patri-monio estatal. Para forzar al Estado a cumplir sus obligaciones, no es dable se-guir procedimientos que impliquen el embargo de bienes; cuestión ésta extensi-ble, fundamentalmente, a las cosas perte-necientes a la dominicalidad.

6. Por lo general son concesionables. Con-sideramos que los bienes dominicales son en algunas ocasiones concesionables, de-bido a su naturaleza o a su importancia económica. Es el caso del espacio aéreo,

la zona marítimo terrestre, los yacimien-tos minerales y las aguas.

Sin embargo, esa característica no es constante para todos los bienes que caen dentro del dominio público, pero es de interés observarla a efecto de presuponer que el Estado quiere, en ciertos casos, que un bien se use, pero bajo su tutela: no desea dejar al libre albedrío del adminis-trado el disfrute de una cosa la cual, por otra parte, él está dispuesto y a veces in-teresado en que se use.

Los bienes así concesionados no salen del patrimonio del Estado. Éste conserva el dominio, y al particular concesionario sólo se le permite el uso y disfrute, según modalidades impuestas por la autoridad en el acto de la concesión. Dichas moda-lidades contemplarán las circunstancias por cuya causa los bienes puedan regresar a la tutela directa del Estado.

7. Existe un régimen especial de infraccio-nes y sanciones tendiente a protegerlos. La Ley General de Bienes Nacionales vigente contempla este aspecto de la di-námica de los bienes estatales: su protec-ción represiva por parte del derecho público. A esto habrá de agregarse las disposiciones que para los propios bienes estatuyen el código penal y otros ordena-mientos.

El tema no carece de importancia; al contrario, es una nota constante y central de la dominicalidad.

El poder público reitera su tutela sobre estos bienes al protegerlos de cualquier acción que implique demérito, destruc-ción o cualquier daño que merme su uti-lidad.

Vimos que una característica capital del do-minio público es que los bienes que forman parte de él son inalienables. Se ha señalado

148 Dominio público

como nota distintiva de la dominicalidad que esos bienes están fuera del comercio; noso-tros la consideramos importante pero no de-terminante.

El dominio público es una figura amplia-mente estudiada en el derecho administrati-vo. A propósito de ella se han ensayado diversos criterios para considerar un bien dentro de este sector patrimonial: por la na-turaleza del objeto, por la mera voluntad del legislador, etc. En nuestro concepto hemos adoptado una posición conservacionista al considerar que existe un interés ecológico no reconocido expresamente, el cual persiste a lo largo del tiempo en toda la mecánica de protección o tutela con que el legislador ha rodeado la dominicalidad. Tal parece que la sociedad antes de tomar conciencia plena de la dolorosa destrucción o degradación de la naturaleza (víctima de los avances tecnológi-cos), en una actitud inconsciente de autocon-servación, por instinto de supervivencia, ha intentado preservar (sentando las bases para ello) ciertos bienes, con un afán de trascen-dencia histórica. Ese afán de hacer perdurar cierto patrimonio hace que el legislador per-mita o decrete su incorporación a la domini-calidad. Esta idea de trascendencia en el tiempo parecerá clara si se tiene en cuenta la tradicional división del patrimonio estatal en bienes de dominio público y bienes de domi-nio privado. En aquéllos existe un interés en conservarlos, en los segundos está claramente aceptado que pueden ser sustituidos con faci-lidad. Aun en el caso de recursos naturales no renovables, el poder público no desea que se

exploten de manera irracional, limita en lo que se refiere a su obtención y reserva para el futuro, una “ración” considerable de ellos.

BibliografíaÁlvarez Gendín, El dominio público, su natura-leza jurídica, Bosch, Barcelona, 1956.Charlier, Robert-Eduard, “Les biens affectés au service public”, en Homenaje a Enrique Saya-gués Laso, Instituto de Estudios de Administra-ción Local, Madrid, 1969.Diez, Manuel María, Derecho administrativo, t. II, Omeba, Buenos Aires, 1965.García de Enterría, Eduardo, Dos estudios sobre la usucapión en derecho administrativo, 2a. ed., Tecnos, Madrid, 1974.González Pérez, Jesús, Los derechos reales ad-ministrativos, Civitas, Madrid, 1975.Laubadère, André de, Traité de droit adminis-tratif, t. II, 7a. ed., LGDJ, París, 1980.Ley General de Bienes Nacionales.Marienhoff, Miguel S., Tratado de dominio pú-blico, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1960.Martínez Morales, Rafael I., “Dominio público (su concepto)”, en Revista de la Facultad de Derecho de México, núms. 148 a 150, México, 1986.Rangel Couto, Hugo, La teoría económica y el derecho, 3a. ed., Porrúa, México, 1980.Reyes Rivero, Jorge, Naturaleza jurídica del permiso y la concesión sobre bienes nacionales de uso público, Jurídica de Chile, Santiago, 1960.Villasana Rivero, Edgardo, “La administración de recursos materiales en el sector público”, en Aportaciones al conocimiento de la administra-ción federal (autores mexicanos), Secretaría de la Presidencia, México, 1977.

Dominio público 149

Ecología Estudio de las relaciones de los seres vivos con su medio. En esta voz se trata sólo de dar elementos para la introducción al es-tudio del derecho ecológico.

Ecología. Estudio de las configuraciones es-pacio funcionales que en áreas determinadas surgen y cambian mediante procesos de inte-racción ecológica.

Interacción ecológica. Proceso de modifica-ción recíproca, que incluye los aspectos de competencia y cooperación, por el cual los organismos individuales o grupos influyen unos en otros, indirecta o impersonalmente, al hacer uso de alguna fuente limitada de abastecimiento natural con que los otros cuentan.

Ecología humana. Rama de la ciencia que trata de las relaciones recíprocas entre el hombre y el medio; comprende la autoecolo-gía humana, o estudio de las relaciones recí-procas entre el individuo y su medio; y la sinecología humana, o estudio de las rela-ciones recíprocas entre los grupos y sus medios. Dentro de las ciencias sociales com-prende la geografía humana, estudio de las relaciones recíprocas directas entre los indi-viduos (o grupos) y su medio físico, y la ecología interaccional, estudio de las confi-guraciones espacio funcionales que en áreas

determinadas surgen y cambian mediante procesos de interacción ecológica.

James A. Quinn

También existe la opinión de que debe ha-blarse, más que de derecho ecológico, de derecho ambiental, y se define a éste como:

El conjunto de normas de interés público que regulan las relaciones del hombre con la natu-raleza respecto del aprovechamiento de los recursos que ella proporciona, evitando la degradación del propio orden natural.

Américo Flores Nava

El movimiento que se interesa en el estudio especializado de los problemas del deterioro del ambiente en nuestro tiempo tiene su ori-gen en la sensibilización que se experimenta entre los graves y a veces irreversibles daños que el hombre viene causando a la naturale-za; daños tan graves que, de no evitarse que prosigan, ponen en gran riesgo la supervi-vencia de la especie humana. El peligro por daño ecológico no es menor que el de una extinción por guerra termonuclear, de suerte que la principal tarea de nuestra época es salvar a la civilización de su total destruc-ción por radiactividad o contaminación

ambiental. Esto no es una exageración sino la realidad a que ha dado lugar un incontro-lado y poco previsor desarrollo tecnológico.

El equilibrio ecológico se rompe por la contaminación que provocan una serie de factores: polvo; ruido; energía radiactiva; cierta publicidad que invade fachadas, pare-des, azoteas, etc.; desechos industriales y domésticos; asentamientos humanos; explo-tación de recursos naturales renovables y no renovables; vibraciones; energía térmica y lumínica; olores; uso de ciertos productos industriales; incendios, etcétera.

En el derecho positivo mexicano, las pri-meras disposiciones sistemáticas en materia ecológica se dan en 1971, con la reforma constitucional al art. 73, fracc. XVI, base 4a., y la expedición de la Ley Federal para Pre-venir y Controlar la Contaminación Ambien-tal (1971), seguida por la Ley Federal de Protección al Ambiente (1982).

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente (1988) se ocupa fundamentalmente de estos aspectos:

1. El ordenamiento ecológico del territorio nacional.

2. El establecimiento de zonas prioritarias de preservación y restauración del equili-brio ecológico.

3. El cuidado de los sitios necesarios para asegurar el mantenimiento e incremento de los recursos benéficos de la flora y la fauna silvestre y acuática frente al peligro de deterioro grave o extinción.

4. El establecimiento de zonas intermedias de salvaguardia, con motivo de la presen-cia de actividades consideradas como riesgosas.

5. La preservación, la restauración y el me-joramiento del ambiente.

6. El aprovechamiento racional de los ele-mentos naturales, de manera que sea

compatible la obtención de beneficios económicos con el equilibrio de los eco-sistemas.

7. La prevención y el control de la contami-nación del aire, agua y suelo.

8. La concurrencia en la materia del gobier-no federal, de las entidades federativas y de los municipios.

9. La coordinación entre las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como la participación de la sociedad en materia ambiental.

La ley incluye definiciones de algunas figu-ras del derecho ecológico o ambiental, entre las que destacan:

1. Ambiente. Conjunto de elementos naturales o inducidos por el hombre que interac-túan en un espacio y tiempo determi-nados.

2. Áreas naturales protegidas. Zonas del territorio nacional sobre las que el Estado ejerce su soberanía, y donde los ambien-tes originales no han sido significativa-mente alterados por la actividad del hombre, quedando sujetas al régimen de protección.

3. Aprovechamiento racional. Utilización de los elementos naturales, de forma que resulte eficiente, socialmente útil y pro-cure su preservación y la del ambiente.

4. Contaminación. Presencia en el ambiente de uno o más contaminantes o de cual-quier combinación de ellos que cause desequilibrio ecológico.

5. Contaminante. Toda materia o energía en cualesquiera de sus estados físcos y for-mas, la cual al incorporarse o actuar en la atmósfera, el agua, el suelo, la flora, la fauna o cualquier elemento natural altera o modifica su composición y condición inicial.

152 Ecología

6. Contingencia ambiental. Situación de riesgo, derivada de actividades humanas o fenómenos naturales, que puede poner en peligro la integridad de uno o varios ecosistemas.

7. Criterios ecológicos. Lineamientos desti-nados a preservar y restaurar el equilibrio ecológico y proteger el ambiente, expedi-dos por la autoridad administrativa.

8. Desequilibrio ecológico. Alteración de las relaciones de interdependencia entre los elementos naturales que conforman el ambiente, la cual afecta negativamente la existencia, transformación y desarrollo de los seres vivos.

9. Ecosistema. Unidad funcional básica de interacción de los organismos vivos entre sí y de éstos con el ambiente, en un espa-cio y tiempo determinados.

10. Equilibrio ecológico. Relación de inter-dependencia entre los elementos que con-forman el ambiente que hace posible la existencia, transformación y desarrollo del hombre y demás seres vivos.

11. Elemento natural. Los elementos físicos, químicos y biológicos que se presentan en un tiempo y espacio determinados, sin la inducción del hombre.

12. Emergencia ecológica. Situación deriva-da de actividades humanas o fenómenos naturales que al afectar severamente a sus elementos pone en peligro a uno o varios ecosistemas.

13. Flora y fauna acuática. Especies biológi-cas y elementos biogénicos que tienen como medio de vida las aguas en el terri-torio nacional y en las zonas sobre las que el Estado ejerce soberanía.

14. Impacto ambiental. Modificación del am-biente ocasionada por la acción del hombre, o de la naturaleza.

15. Mejoramiento. Incremento de la calidad del ambiente.

16. Ordenamiento ecológico. Proceso de pla-neación dirigido a evaluar y programar el uso del suelo y el manejo de los recursos naturales en las zonas sobre las que el país ejerce su soberanía, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico y prote-ger el ambiente.

17. Preservación. Conjunto de políticas y medidas para mantener las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los procesos naturales.

18. Prevención. Conjunto de disposiciones y medidas anticipadas para evitar el dete-rioro del ambiente.

19. Protección. Conjunto de políticas y me-didas para mejorar el ambiente y prevenir y controlar su deterioro.

20. Región ecológica. Unidad del territorio que comparte características ecológicas comunes.

21. Residuo. Cualquier material generado en los procesos de extracción, beneficio, transformación, producción, consumo, utilización, control o tratamiento, cuya calidad no permita usarlo nuevamente en el proceso que lo generó.

22. Restauración. Conjunto de actividades tendientes a la recuperación y restableci-miento de las condiciones que propicien la evolución y continuidad de los proce-sos naturales.

23. Vocación natural. Condiciones que pre-senta un ecosistema para sostener una o varias actividades sin que se produzcan desequilibrios ecológicos.

Bibliografía Álvarez Rendueles, José Ramón, La hacienda pública y el medio ambiente, Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1973.Aylesworth, Thomas G., La crisis del ambiente, Fondo de Cultura Económica, Col. Popular, núm. 125, México, 1982.

Ecología 153

Cabrera Acevedo, Lucio, El derecho de protec-ción al ambiente, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1981.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Flores Nava, Américo, J., Breves consideracio-nes sobre derecho ambiental, 2a. ed., Uritex, México, 1987.Hawley, Amos H., Ecología humana, 3a. ed., Tecnos, Madrid, 1982.Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.Ley General de Vida Silvestre.Ley General del Equilibrio Ecológico y la Pro-tección al Ambiente.Martín Mateo, Ramón, Derecho ambiental, Ins-tituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1977.Quinn, James A., Diccionario de sociología, 4a. reimp., Fondo de Cultura Económica, México, 1971.Sachs, Ignacy, “Medio ambiente y derecho”, en Economía Política, núm. 41, Escuela Superior de Economía, IPN, México, 1974.Sáenz Arroyo, José (Coord.), La renovación nacional a través del derecho, Porrúa, México, 1988.Turk, Amos, et al., Tratado de ecología, 2a. ed., Interamericana, México, 1987.Waldo, Dwight, La administración pública del cambio social, Escuela Nacional de Administra-ción Pública, Madrid, 1974.

Educación militar Enseñanza y capacitación especializadas que se dan a los miembros de las fuerzas armadas y a los aspirantes a for-mar parte de ellas, mediante los programas de estudio que tienden a fomentar su integra-ción profesional a las instituciones militares, su lealtad hacia ellas y su vocación de servi-cio, de acuerdo con el nivel jerárquico en que se encuentren.

Las escuelas de educación militar des-empeñan un importante papel en la determi-nación de la actual fisonomía de las fuerzas armadas, pues aseguran que la formación de sus cuadros sea la idónea para cumplir

adecuadamente con las actividades enco-mendadas.

La ley orgánica reconoce a las escuelas de formación de clases (sargento primero, sar-gento segundo y cabo); escuelas de forma-ción de oficiales (capitán primero, capitán segundo, teniente y subteniente); escuelas, centros o cursos de aplicación, perfecciona-miento, capacitación, especialización y ac-tualización, además de las escuelas, centros y cursos superiores.

El funcionamiento de estos estableci-mientos está sujeto al plan general de educa-ción militar, cuya supervisión corresponde a la dirección general de educación militar.

No hay que omitir la mención del papel histórico del colegio militar, justamente cali-ficado de heroico.

Ejecución Véase Procedimiento administrativo de ejecución.

Ejecutoriedad del acto administrativo El acto administrativo es ejecutivo, pues se le supo-ne válido (emitido conforme a la ley), lo que significa que es obligatorio. La ejecutividad consiste en una presunción de validez que implica la posibilidad y obligación de ejecu-tarse.

También se afirma que el acto administra-tivo es ejecutorio. La ejecutoriedad es la potestad de realizar coactivamente el acto ante la oposición del gobernado. Se trata de la ejecución forzada del acto; para ello la administración no requiere fallo previo de los tribunales, en razón de que es un privile-gio en favor del acto administrativo, en vir-tud de perseguir éste el interés general.

Cuando el particular considere que el acto no es perfecto (falta de uno o más de sus elementos o de sus requisitos constitu-cionales), podrá evitar o suspender la ejecu-ción por medio de algún recurso, del

154 Educación militar

contencioso administrativo o del amparo, según prevea la ley.

Ejército Véase Fuerzas armadas.

Ejército y fuerza aérea El concepto fuero mili-tar comprende la autonomía tradicional de la que gozan las instituciones castrenses para ejercer jurisdicción. Éste es el único caso de tribunales especiales reconocidos por la carta magna mexicana. (La denominación tribunales especiales es discutible en cuanto a sus consecuencias. Aquí se emplea en la acepción que se anota.)

Cabe señalar que esta autonomía es muy amplia, ya que no está referida sólo a la im-partición de la justicia militar, sino que in-cluye un régimen jurídico cuya aplicación es exclusiva para los miembros de las fuerzas armadas nacionales, que, además, abarca as-pectos importantes de sus vidas: la regula-ción de su conducta dentro y fuera del ámbito de sus actividades militares, así como del estatus profesional en que viven; régi-men jurídico diferente al de los trabajadores en general, y específicamente al de los servi-dores públicos.

Precisamente a esto último es a lo que queremos referirnos, para aclarar si su situa-ción como trabajador, empleado o servidor público pertenece o no al ámbito de las rela-ciones laborales, y en ese caso determinar las características específicas que distinguen a su relación particular.

El art. 123 constitucional los excluye ex-presamente de su régimen al disponer en la fracc. XIII de su apartado B “Los militares, marinos... se regirán por sus propias leyes”.

No obstante ello, en la misma fracción dispone también:

El Estado proporcionará a los miembros en el activo del ejército, fuerza aérea y armada, las

prestaciones a que se refiere el inc. f) de la fracc. XI de este apartado en términos simila-res y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de di-chas instituciones.

Los beneficios a que se refiere dicho inciso son el arrendamiento o venta de habitacio-nes baratas, así como crédito adecuado para la adquisición, reparación, construcción o pago del pasivo que hayan adquirido con ese motivo.

La exclusión constitucional deriva del respeto al fuero militar, pero subyace una relación de carácter laboral reconocida por la ley al otorgar a los miembros de las fuerzas armadas prestaciones equivalentes a las que gozan los trabajadores.

Al respecto, es significativo que la men-ción “el personal de estas instituciones se regirá por sus propias leyes”, se consigne en el precepto constitucional que establece las bases fundamentales de las relaciones jurídi-co laborales; y que además, precisamente, figure en el apartado referido a los servidores públicos.

De donde podemos afirmar que los miem-bros de las fuerzas armadas mexicanas reali-zan función pública, y que profesionalmente observan una relación laboral sui generis, la cual rebasa las condiciones observadas por los demás servidores públicos, de suyo ya especiales.

El contrato laboral militar. El reclutamiento es el acto por el cual la Secretaría de la De-fensa Nacional se allega los servicios perso-nales, en virtud de un llamado contrato de enganche en el que se establece el tiempo de servicio. Al vencimiento de éste, en el caso de los soldados, podrán ser reenganchados (recontratados) con un límite de nueve años.

Los cabos se seleccionan entre los sol-dados y aun cuando no son permanentes,

Ejército y fuerza aérea 155

pueden ser propuestos para ocupar las va-cantes que existan.

A partir de la jerarquía de sargento, el personal se considera como profesional (per-manente), una vez que haya aprobado el curso de formación correspondiente. En lo que se refiere a los oficiales, jefes y genera-les, deberán tener acreditado su grado ante la Secretaría de la Defensa Nacional, mediante la patente que la misma les expida. En el caso de los coroneles y oficiales superiores a este grado, sus nombramientos son expedi-dos por el presidente de la república y deben ser ratificados por el senado, o en su defecto por la comisión permanente.

La organización y administración del ejército y fuerza aérea, corresponde a la Se-cretaría de la Defensa Nacional, de donde debemos deducir que la relación jurídico la-boral de los miembros de estas fuerzas arma-das se establece con el Estado por medio de dicha dependencia.

Respecto a su situación jurídica, los mili-tares pueden estar en activo, reserva o retiro.

a) Activo. Situación regular que guardan los militares por estar incorporados a unidades o instalaciones militares; se considera irregular cuando están a dis-posición de la Secretaría de la Defensa Nacional para ser reubicados, con li-cencia, hospitalizados, sujetos a proce-so o bien compurgando una sentencia.

b) Reserva. Situación que guardan los mi-litares o quienes sin serlo, por disposi-ción legal, puedan ser requeridos para prestar servicios de este tipo a la na-ción. La Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea contempla la constitución de las reservas primera y segunda.

Primera reserva. Integrada por los militares profesionales (a partir del

grado de sargento) que obtengan dig-namente su separación del activo y que en lo físico estén aptos para el servicio de las armas. Los integrantes del servi-cio militar voluntario (cabos y solda-dos) que se hallen en su tiempo de enganche, pertenecerán a esta reserva hasta los 36 años. Clases y oficiales del servicio militar nacional hasta los 33 y 36 años, respectivamente. Los conscriptos del servicio militar nacio-nal hasta los 30 años y los demás mexicanos de 19 años hasta los 30. Y, finalmente, los mexicanos mayores de 19 años, sin limitación de edad, que sean útiles para estas fuerzas armadas.

Segunda reserva. Se constituye con el

personal que haya cumplido su tiempo en la primera reserva y que se encuen-tre físicamente apto; en dicha reserva se incluyen los cabos y soldados del servicio militar voluntario hasta los 45 años de edad; las clases y los oficiales procedentes del servicio militar nacio-nal hasta los 45 y 50 años de edad, respectivamente; y los soldados de conscripción cumplida y los demás mexicanos de 19 a 40 años de edad.

Cabe señalar que las reservas no guardan ninguna relación laboral con el Estado; sin embargo, por razones de método, se considera conveniente re-ferirnos a ellas de manera somera, en virtud de que las otras dos variantes, es decir, las situaciones de activo o de retiro, sí observan relación laboral.

c) Retiro. Separación del servicio activo en que la Secretaría de la Defensa Na-cional coloca a sus integrantes, con los derechos y obligaciones que sobre se-guridad social siga la ley de la materia. La situación escalafonaria y el monto

156 Ejército y fuerza aérea

de los haberes (sueldos) depende del grado, del arma o servicio en que se encuentren ubicados; en el caso de los militares en situación de retiro, se les denomina haberes de retiro, equiva-lente a la jubilación (véase).

Bibliografía Cannasi José, Derecho administrativo, vol. IV, Depalma, Buenos Aires, 1977.Código de Justicia Militar.Ley de Ascensos de la Armada de México.Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos.Ley de Disciplina para el Personal de la Armada de México.Ley Orgánica de la Armada de México.Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexi-canos.Lozoya, Jorge Alberto, El ejército mexicano, 2a. ed., El Colegio de México, México, 1976.Martínez Morales, Rafael I., Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos comenta-da, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.

Elección popular, funcionarios de Designación por medio del llamado sufragio universal, de los individuos que ocuparán determinados cargos gubernamentales y que, generalmen-te, son los de mayor trascendencia en los órganos del Estado.

La relación jurídica que los liga con el Estado es, también, de carácter laboral, con marcadas variantes, ya que al ser trabajado-res de confianza, la duración de esta rela-ción está limitada al periodo para el que fueron electos; además, en el caso de una separación anticipada, están sujetos a dispo-siciones especiales.

El nombramiento es de índole netamen-te administrativa, pero en este caso, se le suma el carácter político que reviste la in-tervención del ciudadano en el proceso de selección, de acuerdo con las leyes (presidente,

gobernadores, senadores, diputados federa-les y locales, miembros de los ayuntamientos y, en el Distrito Federal, los diputados a la asamblea legislativa, el jefe de gobierno y los delegados políticos). A propósito de esta voz, el art. 125 de la constitución federal estatuye:

Ningún individuo podrá desempeñar a la vez dos cargos federales de elección popular, ni uno de la federación y otro de un estado, que sean también de elección; pero el nombrado puede elegir, entre ambos, el que quiera des-empeñar.

Esta disposición obedece a que uno de los principios del sistema republicano es que el poder sea ejercido por varios individuos; esto es, la dilución del mando entre diversos ciudadanos. La posibilidad de que una mis-ma persona acumule cargos de elección popular iría en contra de ello; de ahí la pro-hibición contenida en este precepto constitu-cional, aun cuando un cargo sea de carácter federal y otro en un estado.

En la práctica, la administración pública federal ha ampliado la regla al desempeño de más de un cargo en el gobierno de la repúbli-ca, principalmente cuando ello es increíble por imposibilidad física de trabajar doble jorna-da, lo que hace dudosa la atención debida a dos o más empleos.

Electricidad Véase Energía eléctrica.

Elementos del acto administrativo Elemento: parte integrante de una cosa, según una de sus connotaciones (DRAE). El número y clasificación de los elementos del acto admi-nistrativo es otro punto muy debatido en la teoría del derecho administrativo Existe al respecto una diversidad de opiniones prácti-camente imposible de reseñar, en ocasiones con cambios más de terminología que de

Elementos del acto administrativo 157

fondo. A efecto de no complicar un tema de suyo difícil, trataremos de ser esquemáticos en la exposición de esos elementos.

Con variantes de uno a otro autor, se habla de los siguientes elementos del acto adminis-trativo: sujeto, manifestación de voluntad, objeto, forma, motivo, finalidad y mérito, elementos que a veces son reagrupados en subjetivos, objetivos y teleológicos; o bien, en generadores, expresadores y ejecutores de la voluntad del órgano administrativo; o, por otros, en constitutivos y modalidades; esen-ciales y secundarios, etcétera.

Manuel M. Diez llama a los elementos constitutivos condiciones de legitimidad del acto administrativo. Conforme a lo anotado al inicio de esta voz, nos abstenemos de ana-lizar las expresiones elementos constitutivos, condiciones de legitimidad u otras equiva-lentes, y pasaremos a describir los elementos hasta aquí sólo enunciados.

Sujeto. Órgano de la administración pública que en ejercicio de la función administrativa externa de manera unilateral la voluntad es-tatal, produciendo consecuencias jurídicas individuales.

El sujeto emisor del acto, un órgano ad-ministrativo, debe tener la competencia que la ley le asigne para actuar en el caso concre-to. El servidor público por cuyo medio el ente estatal produzca el acto ha de estar fa-cultado legalmente para tomar y externar decisiones públicas y, además de contar con el respectivo nombramiento, debe haber sa-tisfecho los requisitos necesarios para el ejercicio del cargo, incluyendo la protesta de guardar la constitución y las leyes que de ella emanen (art. 128). Es decir, el sujeto del acto administrativo será siempre un órgano admi-nistrativo competente, el cual actúa por medio de funcionarios o empleados debidamente facultados para ello.

Quedan excluidos de la categoría acto administrativo los actos de carácter legislati-vo, jurisdiccional y los producidos por los particulares.

Manifestación externa de la voluntad. Los elementos son las partes integrantes de un todo, los fundamentos o el móvil que confor-man algo; de ahí que la declaración de vo-luntad sea el acto administrativo en sí y no uno de sus elementos; sin embargo, suele estudiársele como tal.

La manifestación externa o declaración de voluntad es la expresión de una decisión del órgano administrativo, pronunciada en cual-quier sentido, que provoca consecuencias de derecho de tipo subjetivo.

Esa voluntad, de carácter unilateral, debe originarse y expresarse de manera libre, sin vicios ni error, en un marco competencial y de facultades, delimitado y conferido confor-me a la ley, respectivamente.

La ausencia de dicha declaración de vo-luntad, cuando debió haberla, puede produ-cir consecuencias de derecho. En este supuesto, estaremos frente al llamado silen-cio administrativo.

Objeto. Lo que persigue la administración al emitir el acto, es decir, crear, reconocer, mo-dificar o extinguir situaciones subjetivas de derecho con miras a satisfacer el interés de la colectividad.

El objeto debe ser lícito y alcanzable, y estar dentro de lo que la ley le asigna como competencia al órgano y dentro de lo que faculte al servidor público.

El objeto, en sí, es el contenido del acto administrativo. “El objeto o contenido se refiere a la declaración de voluntad, conoci-miento o juicio en que el acto consiste. El objeto ha de ser determinado o determinable, posible y lícito” (López Nieto y Mallo).

158 Elementos del acto administrativo

Para ejemplificar lo anterior, advertimos que en la expropiación el objeto evidente es la obtención forzosa de un bien y, de manera mediata, satisfacer una causa de utilidad pú-blica; en la licencia de manejo de automotores, consentir que se conduzca por la vía pública ese tipo de vehículos y, con miras al interés de la colectividad, el objeto es asegurar que quien conduzca tenga la pericia necesaria para no da-ñar a las personas o a sus bienes.

Forma. La manera de exteriorizar o expresar la voluntad del órgano administrativo. El acto administrativo por lo general se mani-festará por escrito, aunque puede hacerlo de manera verbal (órdenes internas, cuestiones de seguridad, etcétera).

En la forma escrita de externar la decisión de la administración han de observarse cier-tas reglas o formalidades que la ley y la costumbre establecen; entre ellas menciona-mos la fecha, la firma, a quién se dirige, su fundamentación y motivación.

En su acepción estricta, la expresión forma se entiende referida al modo de declaración de una voluntad ya formada, actuando como medio de transporte de dicha voluntad del campo psíquico al campo jurídico, a los fines de asegurar su prueba y de permitir el exacto conocimiento de su contenido [...] con relación a los actos administrativos, la expresión forma abarca también el conjunto de formalidades y trámites a través de los que la voluntad admi-nistrativa se configure; esto es, el procedi-miento de formación de dicha voluntad.

Fernando Garrido Falla

Motivo. Móvil que lleva a emitir el acto ad-ministrativo; las consideraciones, de hecho y de derecho, que tiene en cuenta el órgano emisor para tomar una decisión.

El motivo es el equivalente, en derecho público, de la causa en los negocios jurí-dicos privados. Ambos son ampliamente

estudiados por la ciencia jurídica, a efecto de determinar su alcance. Es oportuno in-dicar que existe una serie de argumentos a favor o en contra de reconocerles trascen-dencia concreta en lo que respecta a los actos que originan. Rafael Bielsa sostiene que, tratándose de actos administrativos: “No puede hablarse de intención o causa impulsi-va, ya que ella no puede ser sino el interés público, aun cuando sea genéricamente con-siderado”.

La causa o motivo del acto es determinan-te para su eficacia, pues, como veremos, la falta de este elemento puede provocar su impugnación por parte del administrado.

Finalidad. Elemento teleológico del acto administrativo, consistente en el propósito o meta que el órgano emisor persigue con su actuar.

Si el objeto del acto es lo que se persigue concreta e inmediatamente, la finalidad es de carácter general y a veces mediata: el interés público, el beneficio de la sociedad.

Dicho interés general es el fin global de la administración pública, pero es claro que existen fines específicos, según sean las atri-buciones estatales (culturales, de salubridad, etcétera).

La falta de finalidad de un acto emitido con base en facultades discrecionales es des-vío de poder (véase). Tampoco es admisible que el acto persiga fines de naturaleza priva-da o partidista.

Prescindir de fines en la actividad admi-nistrativa es deshumanizar un fenómeno so-cial como lo es la administración pública, y es pretender reducir el derecho a fórmulas matemáticas.

Contra lo que sostiene cierta corriente teórica de derecho administrativo, y siguien-do una vertiente doctrinal mayoritaria, opi-namos que el motivo y la finalidad sí son

Elementos del acto administrativo 159

elementos del acto administrativo, pues éste no puede estudiarse haciendo abstracción de por qué y para qué ha sido emitido.

Citamos dos opiniones relativas a esta cuestión: “El derecho no es una regla física sino una norma de conducta humana” (Bar-tolomé A. Fiorini). “La afirmación del fin como elemento esencial del acto administra-tivo ha sido una de las conquistas más gran-des del derecho público moderno, pues contribuyó eficazmente a eliminar el con-cepto autoritario de gobierno” (Enrique Sa-yaguéz).

Oportunidad o mérito. El mérito, como ele-mento del acto administrativo, ha sido estu-diado detenidamente por la doctrina italiana y, en nuestra América, por Manuel María Diez; este autor afirma que “el mérito del acto administrativo es, en realidad, la exte-riorización del principio de la oportunidad”. A partir de esta opinión, consideramos el mérito y la oportunidad como un solo ele-mento.

El mérito es el elemento ético del acto administrativo y está referido a la oportuni-dad y conveniencia del mismo. Aunque se le analiza más bien a propósito de las faculta-des discrecionales, el mérito es un elemento que debe tener cualquier acto de órgano ad-ministrativo, pues el ejercicio total de la función administrativa ha de hacerse de ma-nera “oportuna, conveniente, útil, eficiente y justa” (Fiorini).

Si bien resulta difícil regular legalmente este elemento del acto, es indiscutible la ne-cesidad de que el poder ejecutivo y sus de-pendencias actúen dentro de cierta moralidad ante la que, ciertamente, no puede permane-cer ajeno el derecho.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.

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Empleado Véase Servidor público.

Empleado de confianza Véase Confianza, em-pleado de.

Empresa pública Empresa: entidad integrada por el capital y el trabajo como factores de la producción, y dedicada a actividades in-dustriales, mercantiles o de prestación de servicios con fines lucrativos y con la consi-guiente responsabilidad (DRAE).

Antecedentes en México. La expresión em-presa pública se refiere a entes estatales o paraestatales, dedicados a producir o

160 Empleado

distribuir bienes o servicios de naturaleza económica.

En este sentido, mencionamos a propósito de los organismos descentralizados (véase), cómo el Estado mexicano, después de un remoto antecedente (Banco de Avío, en 1830), inicia en la tercera década de este si-glo su actividad industrial y comercial en los ramos energético, financiero y de comunica-ciones.

Ejemplos de esas primeras empresas pú-blicas son el Banco de México, Ferrocarriles Nacionales de México, la Comisión Federal de Electricidad, Petróleos Mexicanos, el Banco Nacional de Crédito Agrícola y Gana-dero, y la Compañía Exportadora e Importa-dora Mexicana, S.A. (antecedente de la Conasupo).

Desde finales de la segunda guerra mun-dial (1945) hasta 1980, se presenta un auge de la empresa pública, cuando el Estado de-cide rescatar negocios y ocupaciones que dejan de interesar a los particulares, princi-palmente con el fin de mantener abiertas fuentes de trabajo.

Fundamento de las empresas públicas. A medida que el Estado va abordando cometi-dos industriales y comerciales, sustituye a la iniciativa privada en renglones que a ésta no le interesan, surge el llamado sector pa-raestatal (expresión acuñada en el derecho italiano). Mediante algunas entidades pa-raestatales, la administración pública habrá de realizar tareas productivas, sin sujetarse a la estricta relación que se deriva del poder jerár-quico e imprimiéndole agilidad a su actuar.

La fundamentación constitucional de la empresa pública se halla en los arts. 28, 73, 90 y 123 de la ley suprema, aunque existen opiniones en el sentido de que ciertos entes públicos paraestatales surgen sin tener base alguna en la constitución.

Concepto de la empresa pública. “La empre-sa es una organización de medios personales y reales destinada a la producción o media-ción de bienes y servicios para el mercado” (Martín Mateo y Sosa Wagner). El carácter de pública lo tendrá cuando el Estado pro-porcione una parte o la totalidad de esos medios.

Tal producción o distribución de bienes y servicios puede efectuarla el Estado por me-dio de su organización centralizada (direc-ción general de fábricas de la defensa nacional, casa de moneda, etc.) desconcen-trados (Servicios a la navegación en el es-pacio aéreo mexicano), descentralizados (Petróleos Mexicanos), empresas de partici-pación estatal (Banco Nacional de Comercio Exterior, SNC) o fideicomisos (Fonatur).

En otra voz se indicó que en nuestro dere-cho se distingue entre organismos descentra-lizados, empresas de participación estatal y fideicomisos, aunque técnicamente sean for-mas de entes autónomos de la administración pública que sólo varían por el tipo de normas que los originan y rigen.

Así, pues, de una manera general, habrá empresa pública cuando el Estado produzca o distribuya satisfactores económicos, no importa mediante qué ente.

En un sentido limitado, es decir, como institución administrativa, la empresa públi-ca existirá cuando se cree un ente conforme a reglas de derecho privado para realizar función administrativa, ya sea de tipo indus-trial o comercial. Usualmente, el Estado, se-gún veremos en los siguientes párrafos, estructuraba las empresas públicas con la fi-gura de las sociedades anónimas, pero con la política de privatización esto se ha ido aban-donando y sólo quedan unas pocas así orga-nizadas.

La noción en derecho mexicano. El vocablo empresa se ha reservado prácticamente para

Empresa pública 161

denominar a cualquier negociación comer-cial o industrial, sin importar su naturaleza o estructura jurídica.

Los juristas mexicanos están de acuerdo en que este término es una categoría de índo-le económica. Sin embargo, el derecho posi-tivo hace constante referencia a la empresa, sin llegar a delinearla de manera adecuada.

En el derecho positivo mexicano la Ley Federal del Trabajo, en su art. 16, ensaya una definición de la empresa, en los siguientes términos: “... se entiende por empresa la unidad económica de producción o distribu-ción de bienes o servicios y por estableci-miento de unidad técnica que como sucursal, agencia u otra forma semejante, sea parte integrante y contribuya a la realización de los fines de la empresa”.

En el propio texto constitucional, se habla de empresa en los arts. 28, 93, 110 y 123. Como ya se indicó, la legislación mexicana hace frecuentes menciones a este vocablo. Básicamente, se comenta en: la Ley Orgáni-ca de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, el Código de Comercio, la Ley de Navega-ción y Comercio Marítimo y en algunos or-denamientos fiscales, pero en ninguno de ellos se le precisa como una categoría jurídi-ca válida para todos los casos.

Diferencias con la empresa privada. Me-diante la empresa pública, el Estado lleva a cabo tareas administrativas, es decir, cumple parte de sus cometidos. También podemos afirmar que por su medio el Estado realiza ciertas labores dentro de sus atribuciones, las que se supone que persiguen beneficios para la colectividad u obedecen al interés público.

Por su lado, la empresa privada tiene por finalidad la obtención de lucro, o sea, lograr utilidades que normalmente habrán de au-mentar el patrimonio personal del particular

o particulares que aportaron los medios o recursos al negocio.

Esta diferencia entre lucro y beneficio público es fundamental para discernir entre la empresa privada y la pública. Otra nota distintiva la encontramos en la vigilancia que el Estado ejerce sobre unas y otras. La vigilancia sobre las públicas se comenta en la voz control de paraestatales, y la que se ejerce sobre las privadas tiene el propósito de alcanzar fines de carácter fiscal, ecológi-co, de salubridad, laboral, etcétera.

Otro rasgo diferenciador, aunque discuti-ble y lleno de excepciones es el tipo de in-dustria o comercio que tienen por objeto, pues el tipo de actividad que el Estado se reserva para sus empresas públicas varía se-gún el país, la época y la orientación de la política económica.

El Estado mexicano había recurrido, pre-ferentemente, a la sociedad mercantil para estructurar a la empresa pública; ello le per-mitió participar en diversa proporción de capital, pudiendo aportar hasta el total y es-tablecer distintas clases de control.

Formas jurídicas de la empresa pública. Una vez delimitado el concepto de empresa públi-ca, como lo hemos hecho, es decir, excluyen-do de esa categoría (un poco arbitrariamente) los entes centralizados, desconcentrados y descentralizados en sentido estricto, que efec-túan labores empresariales, las formas o las figuras jurídicas que puede adoptar la empre-sa pública en México son las siguientes:

1. Sociedad anónima. 2. Sociedad anónima de capital variable

(modalidad de la anterior). 3. Sociedad de responsabilidad limitada. 4. Sociedad de responsabilidad limitada de

interés público (variante de la anterior). 5. Sociedad cooperativa.

162 Empresa pública

6. Sociedad nacional de crédito. 7. Sociedad civil. 8. Asociación civil.

Características de la empresa pública. Si reservamos el uso de la expresión empresa pública para cierto tipo de paraestatales, con-formadas éstas según reglas de derecho pri-vado, sus características son las siguientes:

1. Son creadas por acuerdo del presidente de la república; excepcionalmente por ley del congreso.

2. Gozan de personalidad jurídica, distinta de la del Estado.

3. Cuentan con un patrimonio propio. 4. El Estado les proporciona una parte o la

totalidad de sus recursos económicos. 5. No tienen relación jerárquica con el po-

der ejecutivo. 6. La administración pública ejerce un con-

trol o una tutela sobre su actividad. 7. Su objeto es de carácter industrial o co-

mercial. 8. Sus tareas las rigen, principalmente, nor-

mas de derecho privado. 9. Su finalidad es la de satisfacer necesidades

colectivas y no la obtención de lucro.

Derecho comparado. En el nivel mundial, en los países no socialistas, y después de la se-gunda guerra mundial, la empresa pública adquiere un gran auge.

Citaremos los países en que existe este tipo de empresas, reguladas por su derecho patrio y acerca de lo cual hay estudios doc-trinarios: Alemania, Argentina, Bélgica, Bo-livia, Corea del Sur, Costa Rica, Chile, España, Estados Unidos de América, Fran-cia, Japón, Perú, Reino Unido de Gran Bre-taña e Irlanda del Norte y Venezuela.

Desde luego, su denominación, sus activi-dades y algunas de sus características varían

de un lugar a otro; pero en todos los casos se trata de labores estatales de tipo industrial o comercial; labores que de nuevo emprenden los particulares ante el inesperado y genera-lizado impulso del neoliberalismo en el final del siglo XX.

Suelen citarse como antecedentes de la empresa pública la flota que descubrió Amé-rica en 1492, las compañías de Indias y las constructoras del canal de Panamá.

BibliografíaBenoit, Paul F., El derecho administrativo fran-cés, Instituto de Estudios Administrativos, Ma-drid, 1977.Colliard, C. A., “La regulación de la empresa pública. El régimen jurídico francés, el derecho de las comunidades europeas y los estados miembros”, en Estudios sobre la empresa pú-blica, Anuario Jurídico VIII, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1981.Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ, París, 1978. Dromi, José Roberto, Derecho administrativo económico, t. I, Astrea, Buenos Aires, 1980.Frisch Philipp, Walter, Sociedad anónima mexi-cana, 5a. ed., Oxford University Press, México, 1999.Laubadère, André de, Traité de droit adminis-tratif, t. IV, 3a. ed., LGDJ, París, 1977. Ley General de Sociedades Mercantiles.López Romero, Guillermo, «La empresa pública bancaria», en Homenaje a Jorge Barrera Graf, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1989. Mantilla Molina, Roberto L., Derecho mercan-til, 7a. ed., Porrúa, México, 1964.Martín Mateo, Ramón y Francisco Sosa Wagner, Derecho administrativo económico, 2a. ed., Pi-rámide, Madrid, 1977. Patton Glade, William, «Las empresas guberna-mentales descentralizadas», en Aportaciones al conocimiento de la administración federal (au-tores extranjeros), Secretaría de la Presidencia, México, 1976.

Empresa pública 163

Empresas de participación estatal Expresión que utilizan las leyes mexicanas para deno-minar a las sociedades mercantiles de Esta-do o a cierto tipo de empresas públicas.

El Estado mexicano había recurrido, pre-ferentemente, a la sociedad mercantil para estructurar a la empresa pública; ello le per-mitió participar en diversa proporción de capital, pudiendo aportar hasta el total y es-tablecer distintas clases de control.

En la actualidad, la Ley General de Socie-dades Mercantiles reconoce seis especies de estas últimas: en nombre colectivo, en co-mandita simple, de responsabilidad limita-da, anónima, en comandita por acciones y cooperativa. La mayoría han caído en desu-so y casi siempre se recurre a la anónima (tanto el Estado como los particulares), y de manera excepcional se adopta la cooperativa y la de responsabilidad limitada.

La sociedad nacional de crédito, que sur-gió en 1982 y no está prevista en la ley arriba indicada, también se considera sociedad mercantil. La veremos en la voz sociedades nacionales de crédito.

Diversos grados de participación del Estado en las sociedades mercantiles. Según el art. 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, una empresa se considera de participación estatal mayoritaria cuando el Estado, por medio de cualquier órgano centralizado, descentralizado o sociedad mercantil o civil estatal, intervenga de algu-no de los siguientes modos:

1. Con una aportación mayor de 50% del capital social.

2. Exista una serie especial de acciones para ser suscritas sólo por la federación.

3. En la escritura constitutiva o instrumento de creación se reserve el derecho de

designar a la mayoría de los directivos de la sociedad.

4. Conserve el derecho de vetar las decisio-nes de los órganos de dirección de la sociedad.

Esta participación la puede tener el Estado mediante dependencias o entidades, de ma-nera conjunta o separada. Por ejemplo, puede ser una sola secretaría o ente descen-tralizado el que participe; o una secretaría con 40%, otra con 20%, un descentralizado con 20% y dos sociedades anónimas de par-ticipación estatal con 10% cada una. En todo caso, el poder ejecutivo logra un control ab-soluto del ente industrial o comercial.

Por su parte, el art. 67 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales considera que una empresa de participación estatal minori-taria será aquella en que el Estado aporte de 25 a 50% del capital social correspondiente. Este tipo de participación se está abandonan-do, ya que la administración pública no obte-nía el control de la sociedad y sólo tenía derecho de nombrar a un comisario que vigi-lara el manejo de la empresa.

Su regulación. No es posible en un dicciona-rio de derecho administrativo ahondar en el estudio de las sociedades mercantiles, mate-ria más bien de un curso de derecho mercan-til, por lo que aquí sólo indicaremos que están reguladas por la Ley General de Socie-dades Mercantiles y, por lo que hace a las sociedades nacionales de crédito, por la Ley de Instituciones de Crédito.

En lo que se refiere a ciertas sociedades anónimas, dedicadas a seguros y actividades auxiliares del crédito, es del caso mencionar que éstas cuentan, además, con leyes especí-ficas.

En tanto que entes de la administración pública, estas sociedades están previstas,

164 Empresas de participación estatal

fundamentalmente, en la Ley Orgánica de la Administración Pública y en la Ley Federal de las Entidades Paraestatales.

Su creación. Las empresas públicas que adop-tan la forma de sociedades mercantiles o simi-lares (sociedad y asociación civil) son creadas por una decisión gubernamental que se mate-rializa mediante un acuerdo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la secre-taría o departamento cabeza de sector. Este acuerdo se pública en el Diario Oficial de la Federación.

Una vez emitido dicho acuerdo, se proce-de al otorgamiento de la escritura constituti-va que prevé la ley, ante la fe de notario público, excepto para las sociedades nacio-nales de crédito.

El acuerdo puede referirse a que la fede-ración participe en sociedades ya creadas, adquiriendo las acciones o partes que se con-sidere conveniente.

Para crear las sociedades nacionales de crédito se sigue distinto procedimiento.

La personalidad de estas sociedades. El art. 25, fracc. III, del Código Civil para el Distrito Federal, y el art. 2o. de la Ley General de So-ciedades Mercantiles, le otorgan personalidad jurídica propia a las sociedades de las que nos venimos ocupando; esta personalidad es dis-tinta de la que poseen el Estado o los socios.

El accionista de estas sociedades mercanti-les. El verdadero accionista de la empresa pública estructurada como sociedad mercan-til es el Estado. Afirmamos esto porque la administración pública o poder ejecutivo no tiene personalidad jurídica y, por ello, no le sería posible, de una manera válida, adquirir acciones en negociación alguna.

En representación del Estado o federación, cualquier ente centralizado podrá adquirir,

administrar o enajenar las acciones; median-do el acuerdo respectivo, también será facti-ble que tenga carácter de accionista cualquier paraestatal (la cual sí es poseedora de perso-nalidad jurídica).

Órganos de la sociedad anónima de Estado. Los órganos de la sociedad anónima, a los cuales el Estado recurre de manera preferen-te, mas no única, son la asamblea de accio-nistas, el consejo de administración, el director o gerente y de vigilancia (comisa-rios).

Asambleas generales. Los temas que hemos citado corresponden a cuestiones por tratar en el derecho mercantil, ya que definitivamente no pertenecen al derecho administrativo. Para información sobre esos puntos puede consul-tarse la Ley General de Sociedades Mercanti-les y las obras de Roberto L. Mantilla Molina y Walter Frisch Philipp, que se indican en la bibliografía correspondiente.

Respecto del enunciado de este apartado, anotaremos lo siguiente:

1. Asamblea general: la cual puede ser ordi-naria o extraordinaria; es la reunión de accionistas a la que pueden concurrir to-dos los socios.

2. Asamblea ordinaria: a ésta le compete nombrar a los otros órganos de la socie-dad, aprobar sus informes y algunas veces fijarles a los integrantes de aquéllos su remuneración.

3. Asamblea extraordinaria: a este órgano le corresponde modificar la escritura constitutiva o decidir sobre el destino de las acciones (art. 182 de la Ley General de Sociedades Mercantiles).

Consejo de administración. Grupo integrado por personas físicas en el que se ha depositado la

Empresas de participación estatal 165

titularidad de la administración de una socie-dad anónima.

Existe la posibilidad legal de que el admi-nistrador sea un solo individuo; éste sería el supuesto contrario a la existencia de un con-sejo de administración.

La administración societaria tiene facul-tades para coordinar los elementos persona-les y materiales con el fin de lograr el objeto de la empresa; está obligada a infor-mar a la asamblea de accionistas acerca de sus actividades y normalmente podrá nombrar re-presentantes ante los tribunales y otras autori-dades.

Los directores generales o gerentes gene-rales son los encargados de ejecutar las deci-siones del consejo de administración y de representar a la sociedad y son quienes, ade-más, están facultados para otorgar mandatos y obligarse en nombre de la empresa.

El consejo delegado es algún miembro del consejo de administración, comisionado por éste para atender determinado asunto concreto de la sociedad anónima.

Capital social. Hemos comentado que si el Estado aporta más de 50% del capital social, la empresa será considerada de participación estatal mayoritaria y también entidad paraes-tatal de la administración pública federal, con el control que ello implica por parte de los órganos centralizados.

Si la aportación de capital es de 25 a 50%, se le clasifica como empresa de participa-ción estatal minoritaria.

Las instituciones nacionales de crédito, auxiliares de crédito, de seguros y de fianzas. Dichos entes son especies de em-presas públicas, denominaciones de algu-nas empresas de participación estatal o sociedades mercantiles de estado, vistas con anterioridad:

a) Las instituciones nacionales de crédito ya no existen. Correspondían a la llamada banca pública o estatal antes de la expro-piación de 1982. Fueron transformadas, en casi todos los casos, en las actuales sociedades nacionales de crédito, institu-ciones de banca de desarrollo (ejem-plos: Banco Nacional de Comercio Exterior, Banco Nacional de Crédito Ru-ral y Nacional Financiera). Situación que ratificaron las reformas de 1990 que se hicieron al sistema bancario mexicano.

b) Organizaciones auxiliares nacionales de crédito. Se consideran como tales las arrendadoras financieras, almacenes de depósito, empresas de factoraje financie-ro, uniones de crédito y afianzadoras en que el Estado participe de modo mayori-tario. Actividades que el poder público ha privatizado casi por completo.

c) Instituciones nacionales de seguros: cons-tituyen sociedades anónimas, lo mismo que el grupo anterior. En ellas, la federa-ción participa de manera mayoritaria. Ejemplo: Aseguradora Hidalgo. Dentro de la tendencia privatizadora de la admi-nistración paraestatal, esta actividad ha sido transferida casi completamente a los particulares.

Clasificación

1. Como ya mencionamos, la clasificación legal de estos entes es: empresas de parti-cipación estatal mayoritaria y empresas de participación estatal minoritaria.

El Estado tiende a abandonar la forma de entes empresas de participación mino-ritaria por razones técnicas de control y por orientación política.

El número de ellas es reducido. En la actualidad podemos citar como uno de los pocos ejemplos existentes la Trans-portación Marítima Mexicana, S.A.

166 Empresas de participación estatal

2. Según la naturaleza de su actividad, estas empresas pueden clasificarse en las si-guientes clases:

a) Agropecuarias. b) Comerciales. c) Comunicaciones. d) Culturales. e) Energéticos. f) Financieras.g) Industriales.h) Inmobiliarias.

Estas clases de actividades son enunciativas y no agotan las posibilidades, pues se puede ha-blar de industrias de transformación, textiles, turísticas, ingenios azucareros, recreativas, mi-neras, etc., en las cuales existen empresas públi-cas, aunque cada vez en menor número y muchas de ellas en liquidación o venta.

Extinción de los órganos descentralizados y las empresas de participación estatal. Los entes paraestatales (organismos descentrali-zados y empresas de participación estatal), para su extinción o liquidación requieren un acto de derecho público de la misma natura-leza del que los creó. Esto es, debe ser una ley, un decreto o un acuerdo el que ordene la eliminación del órgano paraestatal o el retiro de la participación del poder público en él, según haya sido creado por ley, decreto o acuerdo.

En el caso de decreto o acuerdo, se tendrá en cuenta las opiniones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la corres-pondiente coordinadora del sector (secreta-ría). Lo mismo sucederá para la exposición de motivos de alguna iniciativa de ley, sin que en este caso dichas opiniones sean requi-sitos para que prospere esa iniciativa.

Como política definida, el Estado mexica-no ha decidido vender o retirarse de una gran

cantidad de empresas públicas que no consi-dera estratégicas, prioritarias o redituables, de manera tal que la actividad industrial y comercial de la federación se reduce drásti-camente hasta llegar a ser mínima.

Bibliografía: véase en Empresa pública.

Empresas públicas que adoptan la forma de sociedad mercantil Entes paraestatales que producen o distribuyen bienes o servicios de contenido económico, y que jurídicamente se crean y funcionan conforme a lo previsto para las corporaciones en las leyes mercanti-les. Si bien el Estado participa en la constitu-ción de esta clase de personas morales o colectivas, no establece ninguna relación la-boral con los trabajadores que están adscritos a ellas, toda vez que las mismas constituyen un ente jurídico que actúa como patrón, para cumplir con las obligaciones que le son pro-pias de acuerdo con la ley.

Es el apartado A del art. 123 de nuestra carta magna el que determina el mínimo de derechos de que gozan dichos trabajadores, quienes no desempeñan función pública, aun cuando en algunos casos laboran en una em-presa prestadora de un servicio público.

La Ley Federal del Trabajo reglamenta tales derechos; por ende, los trabajadores pueden inscribirse libremente en la represen-tación sindical, negociar los términos del contrato colectivo de trabajo con su empresa patrón y ejercer el derecho de huelga confor-me a las disposiciones legales aplicables.

Existe, como fue observado en nuestro Derecho administrativo, primer curso (Oxford University Press, México, 2001), gran núme-ro de empresas públicas constituidas con fines diversos en los que el Estado participa por razones estratégicas o coyunturales.

De acuerdo con la rama de producción en la que se encuentra ubicada, sus relaciones

Empresas públicas que adoptan la forma de sociedad mercantil 167

de trabajo estarán reguladas por un contrato colectivo, un contrato ley o menos frecuente-mente, por un contrato individual de trabajo.

Actualmente existen numerosas empresas de este tipo, la mayoría constituidas como sociedad anónima (muchas de ellas en pro-ceso de liquidación, venta o transferencia, conforme a la política de reprivatización de casi todas las empresas públicas).

Empréstito Véase Contratos administrativos.

Energéticos Recursos naturales o métodos que permiten obtener fuerza (energía) para uso humano: doméstico, industrial, agropecua-rio, bélico, de transporte, etcétera.

1. La cuestión energética, uno de los puntos centrales de la problemática de nuestro tiempo, está íntimamente relacionada con: a) el desarrollo tecnológico propi-ciado por el control y el empleo masivo de la energía eléctrica, y b) la degrada-ción del ambiente provocada por el uso indiscriminado de hidrocarburos y otros contaminantes.

Si bien México es una nación que no afronta los problemas de otras que care-cen de recursos petroleros, su situación no es del todo ideal, ya que, además de los graves problemas de contaminación, se estima que dicho recurso se habrá ago-tado hacia el año 2040. De ahí la inapla-zable búsqueda y desarrollo de otras fuentes y sistemas energéticos.

Ramón Martín ha escrito acerca de este tema:

Una acción negativa sobre la naturaleza por obra del hombre puede detectarse des-de su aparición en la biosfera, pero ha al-canzado dimensiones preocupantes con la instauración de la era industrial en que vivi-mos. El uso precisamente de combustibles

fósiles, masiva e indiscriminadamente uti-lizados para alimentar el proceso, ha crea-do notables problemas energéticos y ambientales a la vez, que han desemboca-do en la crisis que hoy padecemos.

2. Un programa de energéticos estuvo pre-visto en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, en donde se sostiene que es innegable la importancia de la energía en el crecimiento económico. Por otro lado, el aprovechamiento de las fuentes energéticas ha dado lugar a obras de in-fraestructura, y su operación ha propicia-do el desarrollo en la actividad nacional, ya que durante los próximos años el abas-to de energía será indispensable para al-canzar las metas de crecimiento. Por ello resulta de importancia fundamental ase-gurar la infraestructura necesaria para la generación de energía.

Los objetivos nacionales en materia de energía (dentro de los que destacan tanto satisfacer la demanda nacional como aho-rrar en su utilización) requieren un ensan-chamiento de la capacidad de producción y transformación de hidrocarburos, así como el aumento de inversiones para ge-nerar más electricidad, de manera que las actividades económica y social no se fre-nen por limitaciones en la oferta. El Esta-do se reserva el campo de la electricidad para servicio público.

Será preciso incrementar los recursos utilizando financiamiento público, priva-do y externo, en los términos que estable-ce la ley. A mediano plazo, se buscará la autosuficiencia financiera en la prestación del servicio público de energía eléctrica y una mejor eficiencia operativa. También en el caso de los derivados del petróleo, así como en su extracción, se propiciará una mayor eficiencia y la fijación de

168 Empréstito

precios congruentes con el valor de los recursos incorporados en su proceso pro-ductivo.

En México, el uso de energía por uni-dad de producción va en aumento. Ello obedece al proceso de crecimiento, pero también es resultado de patrones de con-sumo industrial que exceden a los que se observan en las mismas ramas en los paí-ses avanzados. Será preciso, en conse-cuencia, acompañar el crecimiento de la capacidad de producción de energéticos con medidas que se traduzcan en el apro-vechamiento racional y en el ahorro de los mismos. Las empresas del sector energético serán las primeras en utilizar su potencial con cuidado, procurando al mismo tiempo el uso óptimo de su capaci-dad instalada. La racionalización en el consumo requiere que los precios induzcan a un comportamiento social apropiado.

En la actualidad se puede ver la deci-sión (que se anunció en 1999) para priva-tizar la energía eléctrica mexicana.

3. Fundamento constitucional para el desa-rrollo de los energéticos. Las bases cons-titucionales relativas a los energéticos se encuentran en los arts. 27, párrs. tercero, cuarto, sexto, séptimo y octavo; 28, cuar-to párrafo, y 73, fracc. X. Así:

La nación tendrá en todo momento el derecho de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los elementos natu-rales susceptibles de apropiación, cuidar su conservación y evitar su destrucción. Corresponde al Estado el dominio directo de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos cons-tituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terre-nos, como los minerales utilizados en la industria; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos,

y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el derecho internacional.

En los casos a que se refiere el párrafo anterior, el dominio del Estado es ina-lienable e imprescriptible, y la explota-ción, el uso y el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particula-res o por sociedades constituidas confor-me a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones otorgadas por el ejecutivo federal y de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y sustancias a que se re-fiere el mismo párrafo regularán la ejecu-ción y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El gobierno federal tiene compe-tencia para establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias corres-pondientes se harán por el ejecutivo, en los casos y condiciones que las leyes pre-vean. Cuando se trate del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radiactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que se hayan otorgado, y la nación llevará a cabo la explotación de esos productos en los términos que señala la ley reglamentaria respectiva. Corres-ponde exclusivamente al Estado generar, conducir, transformar, distribuir y abaste-cer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público; en esta materia, no se otorgarán concesiones y el Estado aprovechará los bienes y re-cursos naturales que se requieran para dichos fines.

Energéticos 169

Corresponde también a la nación el apro-vechamiento de los combustibles nucleares para la generación de energía nuclear y la regulación de sus aplicaciones en otros pro-pósitos. El uso de la energía nuclear sólo podrá tener fines pacíficos.

El Estado ejerce en una zona económica exclusiva situada fuera del mar territorial y adyacente a éste los derechos de soberanía y las jurisdicciones que determinen las le-yes del congreso. Dicha zona se extenderá a 200 millas náuticas, medidas a partir de la línea de base desde la cual se mide el mar territorial.

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera excluyente en las áreas estratégicas a las que se refiere la constitución: petróleo y los demás hidro-carburos; minerales radiactivos, y genera-ción de energía nuclear y electricidad.

El Congreso de la Unión goza de compe-tencia para legislar en toda la república sobre hidrocarburos, minería, energía eléctrica y nuclear.

Bibliografía Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucio-nal en el Ramo del Petróleo.Ley Reglamentaria del artículo 27 Constitucio-nal en Materia Nuclear.Martín Mateo, Ramón, Nuevo derecho energéti-co, Instituto de Estudios de Administración Lo-cal, Madrid, 1982. Martín Retortillo, Lorenzo, Energía nuclear y derecho, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1964.Novoa Monreal, Eduardo, La nacionalización del petróleo en Venezuela, Instituto de Investi-gaciones Jurídicas, UNAM, México, 1979. Ortega Lomelín, Roberto, et al., Regulación del sector energético, UNAM, Secretaría de ener-gía, México, 1997. “Plan Nacional de Desarrollo 2007--012”, en Diario Oficial de la Federación, 31 de mayo de 2007.

Villagrán Kramer, Francisco, “Regímenes lega-les sobre hidrocarburos en Latinoamérica”, en Estudios de derecho económico, vol. V, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1986. Witker Velásquez, Jorge, Introducción al dere-cho económico, Harla, México, 1995.

Energía eléctrica En 1960 fue adicionado el art. 27 constitucional para reservar al Estado la generación y distribución de la energía eléctrica como servicio público.

La energía eléctrica se obtiene por medio de la aplicación de hidrocarburos, carbón, agua y materiales nucleares, entre otros. En México, el mayor volumen se produce en hidroeléctricas y termoeléctricas.

Corresponde a la federación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer la energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de este servicio público. En di-cha materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la nación aprovechará, mediante la Comisión Federal de Electrici-dad, los bienes y recursos naturales que se requieran para esta empresa. No se conside-ra servicio público el autoabastecimiento de energía eléctrica para satisfacer intereses particulares, individualmente considerados (plantas de luz de emergencia en escuelas, hospitales y comercios; así como la produc-ción y venta de acumuladores, baterías y pilas).

La prestación del servicio público de energía eléctrica abarca:

• La planeación del sistema eléctrico del país.

• La generación, conducción, transfor-mación, distribución y venta de ener-gía eléctrica.

• La realización de las obras, instalacio-nes y trabajos que requieran la planea-ción, la ejecución, la operación y el

170 Energía eléctrica

mantenimiento del sistema eléctrico del país.

A la Comisión Federal de Electricidad (véa-se) le corresponde:

1. Prestar el servicio público de energía eléctrica.

2. Proponer a la Secretaría de Energía, pro-gramas y proyectos en materia de electri-cidad.

3. Importar y exportar, en exclusiva, energía eléctrica.

4. Formular y proponer al ejecutivo federal los programas de operación, inversión y financiamiento que requiera la prestación del servicio público de energía eléctrica.

5. Promover la investigación científica y tecnológica en materia de electricidad.

6. Fomentar el desarrollo y la fabricación de equipos y materiales para el servicio pú-blico de energía eléctrica.

7. Celebrar convenios con los gobiernos de las entidades federativas y de los munici-pios, con entidades públicas y privadas o personas físicas, para la prestación del servicio público de energía eléctrica.

De las disposiciones de la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, concernientes a la relación con los usuarios, es de interés el art. 26, que establece:

La suspensión del suministro de energía eléctrica deberá efectuarse en los siguientes casos:

I. Por falta de pago oportuno de la energía eléctrica durante un periodo normal de facturación.

II. Cuando se acredite el uso de energía eléc-trica a través de instalaciones que alteren o impidan el funcionamiento normal de los instrumentos de control o de medida.

III. Cuando las instalaciones del usuario no cumplan las normas técnicas reglamen-tarias.

IV. Cuando se compruebe el uso de energía eléctrica en condiciones que violen lo establecido en el contrato respectivo.

(Véase Fuentes alternas para generar elec-tricidad.)

Energía nuclear Fuerza obtenida al desarrollar elementos radiactivos.

Al finalizar la segunda guerra mundial (1945) empieza a acentuarse la investigación y aplicación de la energía nuclear. En nuestro país, en 1976 se incorpora al texto constitu-cional la exclusividad de la federación en la producción de esta forma energética; en 1988 se pone en marcha la primera planta nucleoeléctrica (Laguna Verde, en el estado de Veracruz).

El uso de la energía nuclear sólo tendrá fines pacíficos, en cumplimiento de lo esta-blecido en la constitución política. El eje-cutivo federal dictará las disposiciones reglamentarias a que se sujetará el uso ener-gético y no energético de los materiales ra-diactivos.

Los minerales radiactivos son propie-dad de la nación y su explotación y benefi-cio no podrá ser objeto de concesión o contrato.

Para la exploración, la explotación y el beneficio de los minerales radiactivos, la Secretaría de Energía otorgará las asignacio-nes correspondientes a los órganos públicos previstos en la ley. Estas asignaciones inclui-rán también a los minerales no radiactivos asociados.

Es competencia de la Secretaría de Energía:

1. Fijar los lineamientos relativos al aprove-chamiento y desarrollo de la energía y

Energía nuclear 171

tecnología nucleares, de acuerdo con la política nacional de energéticos.

2. Impulsar, vigilar y, en su caso, aprobar los programas de trabajo relacionados con los minerales radiactivos, a fin de que sean congruentes con los programas y proyectos de investigación y aplicación en la generación de energía y desarrollo de la industria nuclear.

3. Regular la seguridad nuclear y física y las salvaguardias, así como vigilar su cum-plimiento.

4. Realizar las diversas etapas del ciclo de combustible nuclear y su reprocesamien-to, excepto el quemado, y concertar y supervisar aquellas que no sea posible efectuar en el país.

5. Llevar a cabo la importación y la exporta-ción de materiales y combustibles nuclea-res, con la intervención que corresponda a otras dependencias.

6. Establecer la política de investigación y desarrollo tecnológico en la industria nu-clear.

7. Tener a su cargo el almacenamiento, transporte y depósito de combustibles nucleares y de desechos radiactivos.

8. Autorizar a los organismos públicos co-rrespondientes el almacenamiento tem-poral de combustibles nucleares y de desechos radiactivos.

9. La responsabilidad de la observación de los tratados internacionales suscritos en materia nuclear, en el ámbito de su com-petencia.

10. Autorizar el emplazamiento, el diseño, la construcción, la operación, la modifica-ción, el cese de operaciones, el cierre definitivo y el desmantelamiento de las instalaciones nucleares y radiactivas.

Conforme al art. 11 de la Ley Reglamentaria del Art. 27 Constitucional en Materia Nu-clear, la industria nuclear abarca:

1. Las fases del ciclo de combustible com-prendidas desde la refinación hasta antes del quemado del mismo, o sea, hasta la fabricación de elementos combustibles, incluido, en su caso, el enriquecimiento del uranio.

2. El quemado, o sea el aprovechamiento de los elementos combustibles con fines energéticos que resulta en la generación de electricidad o en otro uso del calor li-berado.

3. El reprocesamiento de combustible. 4. Las últimas fases del ciclo de combusti-

ble, incluso el almacenamiento del combustible irradiado de los desechos radiactivos derivados del reprocesa-miento.

5. La producción de agua pesada y su uso en reactores nucleares.

6. El diseño de los sistemas nucleares de suministro de vapor.

7. El diseño y la fabricación de los equipos y componentes del sistema nuclear de suministro de vapor de centrales nucleo-eléctricas y otros reactores nucleares.

8. La producción y aplicaciones de radio-isótopos, así como el procesamiento, el acondicionamiento y la disposición final de sus residuos radiactivos.

9. El diseño, la fabricación y el empleo de reactores nucleares y fuentes de radiación para la investigación y el desarrollo tec-nológico.

Según la ley, la seguridad es primordial en todas las actividades en que interviene la energía nuclear y deberá tenerse en cuenta desde la planeación, el diseño, la construc-ción y la operación hasta el cierre definitivo y desmantelamiento de las instalaciones nu-cleares y radiactivas, así como en las dispo-siciones y destino final de todos los desechos; la define como el conjunto de acciones y

172 Energía nuclear

medidas encaminadas a evitar que los equi-pos, materias e instalaciones nucleares y su funcionamiento constituyan riesgos para la salud del hombre y sus bienes o deterioren la calidad del ambiente.

El inicio de las tareas gubernamentales en el campo de la energía nuclear ha provocado reacciones desfavorables de parte de grupos ecologistas, lo que ha propiciado el surgi-miento de nuevas asociaciones de esa co-rriente y el fortalecimiento de las existentes.

Se trata, en todo caso, de una fuente de energía que, además de ser altamente peli-grosa, es costosa en exceso y nos hace más dependientes de tecnología extranjera; ésta es, además, anticuada.

Bibliografía: véase en Energéticos.

Enfermedad profesional Merma de la salud del servidor público causada por la acción, más o menos permanente, de un factor origi-nado por las labores que realiza el trabajador o en el ambiente en que está obligado a desarrollar sus actividades.

Ente Cualquier órgano u organismo guberna-mental. Sinónimo: institución.

Entidad En el derecho federal mexicano se usa como sinónimo de organismo paraestatal, es decir, descentralizados, autónomos, empre-sas de participación estatal y fideicomisos públicos.

(Véase Descentralización administrativa, Empresa pública, Fideicomiso público y Empresas de participación estatal.)

Entidades federativas Véase Estados de la fe-deración.

Entidades paraestatales Véase Descentraliza-ción administrativa.

Escalafón Lista de los individuos de una corpo-ración, clasificados según su grado, antigüe-dad, méritos, etcétera (DRAE).

En el derecho burocrático es el sistema para obtener un ascenso o una promoción dentro de la estructura de una dependencia, con motivo de una vacante o plaza de nueva creación y, desde luego, para realizar fun-ción pública. Se usa también para aprobar permutas de servidores públicos. En cada dependencia habrá un reglamento de esca-lafón que normará ese tipo de movimientos atendiendo aptitud, antigüedad, conoci-mientos, disciplina y puntualidad del servi-dor público; para ello se tendrá en cuenta el catálogo general de puestos del gobierno federal.

Esquilmos Según el DRAE, esquilmo significa “Frutos y provechos que se sacan de las ha-ciendas y ganados”, y como connotación mexicana señala: “provechos accesorios de menor cuantía que se obtienen del cultivo o de la ganadería”. Esta idea, trasladada al de-recho administrativo, se refiere a un modo de adquirir bienes por parte del Estado: la cap-tación de desechos industriales o urbanos para su reciclaje o utilización.

La figura esquilmos está, al menos en nuestro país, en una etapa incipiente; en ma-teria minera (conocidos como terreros) tiene alguna importancia.

Estadística y datos geográficos Contar con adecuada información geográfica y estadísti-ca es necesario, como presupuesto metodo-lógico, tanto para la preparación del plan de desarrollo como para la toma de decisiones administrativas (en los entes públicos y en los particulares).

Actualmente, la estadística y los datos geo-gráficos están regulados por la Ley de Infor-mación Estadística y Geográfica, publicada el

Estadística y datos geográficos 173

30 de diciembre de 1980, en vigor al día si-guiente y reformada según decreto aparecido en el Diario Oficial del 12 de diciembre de 1983. Este ordenamiento abrogó la Ley Fe-deral de Estadística del 31 de diciembre de 1947. El dispositivo primeramente mencio-nado es de orden público e interés social, lo aplica la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para coordinar a: dependencias y entidades de la administración pública (en cada una de las cuales existirá una unidad encargada de esos aspectos), y a estados y municipios por medio de convenios de coor-dinación.

La ley que se comenta regula, fundamen-talmente, dos cuestiones:

a) Estadística general del país, que se re-fiere a datos cuantitativos relativos a diversos aspectos de la realidad y acti-vidades nacionales.

b) Información geográfica referente a las condiciones físicas de nuestro territo-rio nacional.

Respecto de la elaboración e idoneidad de la estadística nacional, los censos constituyen un instrumento esencial.

El censo, inventario cuantitativo y cuali-tativo de determinado recurso o elemento del Estado, se ha dado desde hace milenios: en la antigüedad se utilizó casi exclusiva-mente para fines fiscales, de ahí la impopu-laridad de la que goza aún en nuestra época; sin embargo, el censo es importante para que la sociedad conozca sus recursos, carencias y su propia dimensión.

Se ha estimado que todo censo debe tener los siguientes elementos:

1. Simultaneidad. Es decir, que se realicen en una fecha determinada y que el con-teo se efectué en un solo día, o cuando

menos, considerando las situaciones y los recursos a un mismo momento.

2. Generalidad. Consiste en que comprenda a todos los individuos o todas las unida-des objeto del censo: toda la población, todas las industrias, todos los comercios, etcétera.

3. Periodicidad. Que se realice en lapsos regulares: cada cinco o 10 años, etc. En ocasiones, los conflictos armados, las cala-midades públicas o la ineptitud guberna-mental hacen que se rompa este importante principio de la actividad censal.

La ley establece que los censos estarán referi-dos a cuestiones económicas, demográficas, sociales, de recursos naturales y distribución de la población.

De acuerdo con el reglamento de la ley antes mencionada, habrá los siguientes tipos de censos:

a) Población y vivienda.b) Económicos.

El primero se efectuará cada 10 años y los segundos cada cinco años.

Opera un registro nacional de informa-ción geográfica y un registro de personas morales; en este último deberán inscribirse todas las personas jurídicas colectivas públi-cas y privadas (excepto partidos políticos), que sean informantes para efectos de la ley.

Existe, además, el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, creado por decreto del 25 de enero de 1983.

La información que va a ser proporciona-da a la administración pública tendrá las si-guientes características:

1. Obligatoriedad. 2. Gratuidad en los términos del art. 5 cons-

titucional.

174 Estadística y datos geográficos

3. Veracidad. 4. Confidencial en el sentido de que no es

un medio de prueba contra el informante y la autoridad no puede utilizarla sino para cuestiones estadísticas y geográfi-cas.

5. Verificable por parte de la secretaría a través de una visita domiciliaria.

6. Concordancia internacional de confor-midad con las reglas que al respecto fijen los organismos y tratados interna-cionales.

La ley en estudio prevé los siguientes pro-gramas de desarrollo de estadística y de in-formación geográfica, indicando a sus responsables:

• Nacional: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

• Sectoriales: secretaria o departamento de estado, cabeza de sector.

• Regionales: estados y municipios.• Especiales: según correspondan con-

forme a su propia naturaleza.

Existen unos grupos colegiados, llamados comités técnicos de estadística y de informa-ción geográfica, integrados por los jefes de las unidades administrativas encargadas de esta materia, el coordinador del sector o el gobernador, en su caso, y los jefes estatales de información, cuando así proceda; estos comités son:

• Comités técnicos consultivos de esta-dística y de información geográfica. Están encargados de elaborar el pro-grama nacional.

• Comités técnicos sectoriales de esta-dística y de información geográfica. Intervienen en la elaboración del pro-grama sectorial correspondiente.

• Comités técnicos regionales de esta-dística y de información geográfica. Participan en la elaboración de los programas nacional y regionales.

• Comités técnicos especiales de esta-dística y de información geográfica. Para los programas especiales.

Por violaciones a las disposiciones de la ley y su reglamento, sólo se contempla como sanción la multa.

Todo lo expuesto en esta voz deberá ser adecuado a la reforma constitucional del art. 26 que en decreto publicado el 7 de abril de 2006 fija:

B. El Estado contará con un sistema nacional de información estadística y geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la federación, estados, distrito federal y munici-pios, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que esta-blezca la ley.

La responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, persona-lidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la capta-ción, procesamiento y publicación de la in-formación que se genere y proveer a su observancia.

El organismo tendrá una junta de gobier-no integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el presidente de la república con la aproba-ción de la cámara de senadores o en sus re-cesos por la comisión permanente del Congreso de la Unión.

La ley establecerá las bases de organiza-ción y funcionamiento del sistema nacional de información estadística y geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a

Estadística y datos geográficos 175

la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la junta de gobier-no, la duración y escalonamiento de su en-cargo.

Los miembros de la junta de gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remune-rados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán suje-tos a lo dispuesto por el título cuarto de esta constitución.

Estado Cuerpo político de una nación (DEM, M. Alonso).

Antecedentes. La aparición del Estado nacio-nal es relativamente reciente en la historia de la humanidad: emerge en el siglo XII en Eu-ropa como una nueva forma de organización política que se desarrolla conforme a sus necesidades y limitaciones específicas; se consolida a lo largo de un proceso que alcan-za al siglo XIX y continúa su avance en los siglos XX y XXI en busca de su perfecciona-miento.

Hablar del origen, la integración y las ta-reas del Estado es entrar en un área polémi-ca, en razón de la gran cantidad de acepciones generadas por los expertos en la materia, quienes pretenden describir con exactitud esta forma de organización que es protagóni-ca en la vida social y se hace presente en los aspectos más insignificantes de la cotidiani-dad mediante mecanismos de control que se modifican de acuerdo con la creciente com-plejidad de las relaciones humanas.

Para alcanzar esta relevancia tuvo que superar las viejas estructuras políticas que le precedieron (principalmente la organización federal), a partir de los nuevos valores e in-tereses que surgieron con el Renacimiento en

el siglo XV y ubicaron al hombre como cen-tro del universo.

En esta larga pugna del Estado contra las añejas estructuras, el derecho ha caminado de la mano de aquél, como una fuerza opues-ta al sistema de privilegios propio de la for-ma antigua de organización política. El derecho evoluciona y se vincula con el Esta-do cada día más hasta llegar a confundirse con él, al grado de ser considerados por algu-nos teóricos (Kelsen principalmente), una misma cosa; en efecto, afirman que el Estado es la expresión jurídica de la sociedad.

Es imprescindible destacar la importancia del derecho como factor de organización del Estado, ya que asigna atribuciones a los en-tes estatales, establece sus mecanismos de acción y fija los límites conforme a los cua-les deben conducirse en su contacto con los particulares; asimismo, organiza a la comu-nidad al establecer las bases sobre las que se da su interrelación.

Para realizar sus funciones, el Estado tiene la posibilidad de imponer sus mandatos por medio de la fuerza, que él mismo ha institu-cionalizado, y que es lo que distingue al de-recho de los demás sistemas normativos.

Concepto. A título ilustrativo damos la defi-nición de Rafael Bielsa: “El Estado es la or-ganización jurídica de la nación, en cuanto es ésta una entidad concreta, material, com-puesta de personas y de territorio”.

La prodigalidad de conceptos es tan varia-da como los criterios que han servido de base para formularlos, razón por la que se ha opta-do por acogerse al tradicional concepto jurídi-co de Jellinek: “corporación formada por un pueblo dotada de un poder de mando origina-rio y asentada en determinado territorio”.

Elementos del concepto. De la definición de Georg Jellinek podemos inferir que los elemen-

176 Estado

tos fundamentales que conforman al Estado son tres:

• Población. Integrada por los indivi-duos que se encuentran organizados en torno del propio Estado.

• Territorio. Espacio vital de la pobla-ción en que el Estado excluye cual-quier otro poder superior o igual al suyo; es también el ámbito de aplica-ción de las normas expedidas por sus órganos competentes.

• Poder. Capacidad de imponer la vo-luntad propia, a sí mismo y a los de-más. Esta voluntad se manifiesta mediante las normas jurídicas y cuenta con la posibilidad de ser impuesta in-cluso con la intervención de la llamada fuerza pública monopolizada por el Estado. Max Weber ha definido este fenómeno como poder legal.

Muchos tratadistas incluyen otros elementos que consideran esenciales: la soberanía, el orden jurídico, la unidad, etc., pero conside-ramos que están implícitos en los anteriores.

Basamento del Estado. La necesidad de en-contrar una relación entre el concepto de persona jurídica y su aplicación al Estado, así como la estructura y forma de organiza-ción que lo caracterizan, nos lleva a plantear algunas cuestiones previas.

Comentaremos brevemente el proceso de formación de estas personas jurídicas de de-recho público, para lo que tomamos como base la descripción de algunos de sus aspec-tos sociopolíticos, o bien, las elaboraciones teóricas más representativas que con ese motivo se han formulado.

El Estado no tiene existencia ni voluntad propia, sino que consiste en el hecho de que en el seno de la sociedad, algunos, o la

mayoría o la totalidad (cuando menos ideal-mente), dictan e imponen el orden jurídico que regirá la conducta de los hombres que se hallan unidos dentro de una determinada extensión territorial.

Dicha imposición, sustentada en el poder supremo del Estado, no es aceptada de ma-nera mecánica, pues implica y exige crear y mantener entre los individuos un consenso favorable, así como sus correspondientes instituciones. No podría ser de otro modo, pues la supremacía del Estado no ha de man-tenerse de forma automática, ni por la ame-naza ni por la violencia física desnuda, de ello los antecedentes históricos son prolijos.

A nuestro juicio, esta tesis tiene como precedente las ideas de los contractualistas (Hobbes y Rousseau, entre otros), quienes sostenían que los seres humanos, ante los inconvenientes de su socialización, deciden establecer un pacto para garantizar el bien de todos, por lo que renuncian a una parte de su libertad.

Para Juan Jacobo Rousseau, es en el pue-blo donde reside la verdadera soberanía, pues como emisor de una voluntad general (que no es la suma de las voluntades indivi-duales), cambia su libertad natural por su libertad civil; voluntad que deriva del con-trato social, en virtud de la cual puede ser impuesta al individuo, mediante la fuerza, cuando se niegue a acatarla.

Cabe señalar que para Rousseau la volun-tad general constituye un acto puro del pen-samiento, que razona al margen de las pasiones humanas y de los intereses indivi-duales o de grupo; es la voluntad según la verdad, no necesariamente identificada con la opinión de la mayoría, sino con la razón, siempre dirigida hacia el bien común.

Así, el autor ginebrino sentencia que cuando el gobernante no observa los dicta-dos de la voluntad general y actúa en contra

Estado 177

del bienestar común ha dejado de representar al pueblo que lo eligió (o que lo aceptó); el modelo de Estado al que aspiraba Rousseau es aquel en el que gobernante y gobernado son una misma cosa.

Un contemporáneo del creador del con-trato social, Montesquieu, destacado repre-sentante de la Ilustración francesa, cuya obra más conocida es El espíritu de las leyes (1748), quien fuera admirador del parlamen-tarismo inglés, sostiene que la libertad impli-ca la separación de poderes en los órganos legislativo, ejecutivo y judicial; John Locke ya lo había propuesto con anticipación, pero de manera distinta. Esta idea también está enunciada en la política por Aristóteles.

La distribución del poder estatal garantiza que los órganos en los que reside, obren como contrapesos entre sí, para evitar el abuso tiránico de la fuerza y se logra que dichos órganos actúen conforme a la ley de acuerdo con la voluntad general.

Estas son las ideas en las que se sustenta la representatividad de las personas jurídicas de derecho público, es decir, en la voluntad general, que deriva de la tesis que reza que la soberanía corresponde al pueblo de manera exclusiva, y éste se ve representado en el ejercicio del poder, por sus gobernantes, in-dependientemente de cómo se organicen los entes, por cuyo medio aquéllos efectúan sus tareas.

La personalidad del Estado. La concepción de persona jurídica adoptada en este libro lleva a concluir que efectivamente es el or-den jurídico el que atribuye a los individuos, o a ciertas agrupaciones de éstos, la capaci-dad para tener derechos y asumir obligacio-nes. La personalidad jurídica del Estado (como persona colectiva) nace única y ex-clusivamente cuando el orden legal ha deter-minado el correspondiente reconocimiento.

El carácter jurídico sólo puede provenir de un orden legal creado por el Estado me-diante el establecimiento de las bases sobre las que se desarrollará su actuación y la de su población. Dichas bases fijan los límites de tal actuación, los que no podrán ser transgre-didos válidamente ni por el propio Estado. Cabe señalar que nos encontramos ante un estado de derecho (la fase más evolucionada de la organización política).

Aunque parezca arriesgado nuestro plan-teamiento, consideramos que desde el punto de vista legal el Estado figura como la perso-na jurídica primigenia de todos los sistemas de derecho vigentes. Es al Estado que le ha correspondido crearlos, para lo que comien-za por legitimarse a sí mismo por medio de ellos, de tal suerte que su capacidad legal para ser sujeto de derechos y obligaciones derivará de la ley. Por razones de método, y de acuerdo con nuestra legislación, se ha aceptado que dicha capacidad proviene del derecho público, no obstante lo discutible que resulta esta afirmación porque, como se ha sostenido, parte en dos al sistema del de-recho (derecho público y derecho privado), lo que ya no es admitido universalmente.

La personalidad jurídica del Estado. Dos per-sonalidades o una sola provista de dos volun-tades. La incursión del Estado en actividades reservadas de manera exclusiva a los particu-lares, así como la propia necesidad de aco-gerse a normas de derecho privado en sus relaciones con la población, ha planteado la problemática de dilucidar si el Estado cuan-do se relaciona en un plano de igualdad con los ciudadanos, por ejemplo con motivo de una compraventa, lo hace ostentándose como un simple particular y, por tanto, con una perso-nalidad jurídica de derecho privado, o bien lo hace sin despojarse de su investidura de ente sujeto al derecho público.

178 Estado

Esto nos lleva a mencionar la controver-sia que ha ocupado la atención de la doctrina durante buen tiempo y que se centra en de-terminar si el Estado cuenta con dos persona-lidades jurídicas (una de derecho público y otra de derecho privado), o bien, con una sola personalidad, la cual se manifiesta en dos aspectos o voluntades, según la circuns-tancia en que le toque actuar.

En esta polémica se puede observar como fondo la gran disputa todavía sin resolver por parte de los especialistas: la división misma entre derecho público y derecho pri-vado. Esta sistemática aplicada al estudio del derecho, retomada y enriquecida por Kant, no ha sido aceptada de manera univer-sal, pues se le opone a ella la idea de que toda norma jurídica es por su naturaleza de derecho público, ya que la misma siempre emana del Estado; esta polémica se ha com-plicado con el surgimiento del llamado dere-cho social.

Bibliografía Arnáiz Amigo, Aurora, Ciencia del Estado, t. I, Antigua Librería Robredo, México, 1959.—, Ética y Estado, 2a. ed., UNAM, México, 1975.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-nario de política, Siglo XXI, México, 2002.Copleston, Frederick, Historia de la filosofía, t. VI, 4a. ed., Ariel, México, 1983.De la Cueva, Mario, La idea del Estado, 2a. ed., UNAM, México, 1980.Hegel, Georg Wilhelm Friedrich, Filosofía del derecho, UNAM, col. Nuestros Clásicos, núm. 51, México, 1975.Heller, Herman, Teoría del Estado, 7a. reimp., Fondo de Cultura Económica, México, 1974.Jellinek, Georg, Teoría general del Estado, 2a. ed., Albatros, Buenos Aires, 1978.Kaplan, Marcos, Estado y sociedad, UNAM, México, 1980.

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Estado centralista o unitario En contraposi-ción al federal, esta forma de organización política se refiere al Estado que no se ha in-tegrado mediante una federación y, por ende, conserva su autonomía y soberanía plenas de manera unificada, por ejemplo, Colombia, Francia y Guatemala.

Estado de derecho Estado moderno, consolida-do a mediados del siglo XV, en que la nota fundamental es la igualdad ante la ley y el sometimiento de todos a ésta, incluido el propio Estado; dicha ley debe estar ceñida a la voluntad general de la sociedad y a su in-terés mayoritario.

Se considera que el estado de derecho se afirma a fines del siglo XVII y durante el XVIII, con las teorías de John Locke, J. J. Rousseau y Montesquieu, así como con la Revolución francesa (1789).

Estado federal Es el constituido por varios es-tados originalmente independientes o autó-nomos que han supeditado el ejercicio de sus soberanías a la del nuevo Estado federal. Un ejemplo clásico es el de la integración de las antiguas colonias inglesas en nuestro conti-nente, para conformar a Estados Unidos de América.

Estado liberal Véase Liberalismo económico.

Estado liberal 179

Estado mayor Órgano colegiado, integrado por oficiales de alta graduación del ejército y armada. El estado mayor presidencial, cuya competencia está contemplada en la legisla-ción militar, auxilia y asesora al presidente de la república en su carácter de jefe supremo de las fuerzas armadas, y tiene a su cargo la se-guridad del jefe de Estado. El 4 de abril de 1986 se publicó el vigente Reglamento del Estado Mayor Presidencial. Su naturaleza ju-rídica es la de una comisión intersecretarial.

Estado policía Se denominan así: a) las prime-ras sociedades políticas anteriores al Estado surgido en el siglo XV europeo, y b) al libe-ralismo inicial de los siglos XVIII y XIX.

a) En la primera acepción, se señala que desde la aparición de las incipientes for-mas estatales el poder público implica su condición de policía o guardián de la so-ciedad. Así, el Estado en la civilización grecolatina se encarga fundamentalmente de legislar, hacer la guerra y mantener la tranquilidad pública; persigue la armonía en las relaciones de los particulares man-teniendo un sistema esclavista sin que surjan actividades significativas en mate-ria de servicios públicos y económicos de parte del gobierno.

b) El liberalismo surge como una reacción frente al mercantilismo y ante la autocra-cia de las monarquías en los siglos XV a XVIII. La idea fundamental de esta segunda concepción del Estado policía, es que se deje actuar libremente a los particulares, y que la sociedad política se limite a vigi-lar que las acciones de un particular no dañen o invadan la libertad de otro. El Estado, se dice, debe dejar hacer, dejar pasar, traducción literal del conocido lais-sez-faire, laissez-passer de los fisiócratas.

Bibliografía: véase en Rectoría económica.

Estado unitario Véase Estado centralista o unitario.

Estados de la Federación Antecedentes. El Estado mexicano es un Estado federal; esto significa que está integrado de varias partes llamadas estados o entidades fede-rativas.

El estudio en cuanto al origen y la naturale-za de esos estados miembros de la federa-ción mexicana corresponde a asignaturas distintas de la nuestra. Señalaremos, sin des-cribirla, la interminable polémica acerca de si los Estados Unidos Mexicanos son o no una federación verdadera, o si sólo se trata de una división artificial de un Estado unita-rio en entidades federativas.

Es indudable que desde tiempos prehispá-nicos, el actual territorio nacional no fue asiento de una sola sociedad política, sino que hubo diversidad de culturas, y que du-rante la colonia el país comprendía varias demarcaciones establecidas con fines milita-res, tributarios y religiosos.

Una vez iniciado el periodo independien-te, el acta constitutiva de la federación, del 3 de febrero de 1824, estableció en su art. 7o. lo siguiente:

Los estados de la federación son por ahora los siguientes: el de Guanajuato; el interno de Occidente, compuesto de las provincias de Sonora y Sinaloa; el interno de Oriente, compuesto de las provincias de Coahuila, Nuevo León y los Tejas; el interno del Norte, compuesto de las provincias de Chihuahua, Durango y Nuevo León; el de México; el de Michoacán; el de Oaxaca; el de Puebla de los Ángeles; el de Querétaro; el de San Luis Potosí; el de Nuevo Santander, que se lla-mará de las Tamaulipas; el de Tabasco; el de Tlaxcala; el de Veracruz; el de Jalisco; el de Yucatán, el de los Zacatecas. Las Califor-nias y el partido de Colima (sin el pueblo de Tonila, que seguirá unido de Xalisco), serán

180 Estado mayor

por ahora territorios de la federación, suje-tos inmediatamente a los supremos poderes de ella.

Ese mismo año (1824), la primera constitu-ción federal de México estableció que:

Las partes de esta federación son los esta-dos y territorios siguientes: el estado de las Chiapas, el de Chihuahua, el de Coahuila y Tejas, el de Durango, el de Guanajuato, el de México, el de Michoacán, el de Nuevo León, el de Oaxaca, el de Puebla de los Ángeles, el de Querétaro, el de San Luis Potosí, el de Sonora y Sinaloa, el de Tabasco, el de las Tamaulipas, el de Veracruz, el de Jalisco, el de Yucatán, el de los Zacatecas; el territorio de la Alta Califor-nia, el de la Baja California, el de Colima y el de Santa Fe de Nuevo México. Una ley consti-tucional fijará el carácter de Tlaxcala.

El art. 43 de la constitución política del 5 de febrero de 1857, respecto de las entidades federativas indicaba lo siguiente:

Las partes integrantes de la federación son: los estados de Aguascalientes, Colima, Chia-pas, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Gue-rrero, Jalisco, México, Michoacán, Nuevo León y Coahuila, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Valle de México, Vera-cruz, Yucatán, Zacatecas y el territorio de la Baja California.

A raíz de la larga y compleja lucha entre fe-deralistas y centralistas que se desató en los primeros años del México independiente, se produjeron, básicamente, dos textos consti-tucionales de corte centralista, los cuales eliminaron, desde luego, las entidades fede-rativas. Al respecto, dichos textos señalaban lo siguiente:

Siete leyes constitucionales de 1836:

El primer congreso [...] hará la división del te-rritorio en departamentos por una ley, que será constitucional.

Bases orgánicas de la República mexicana de 1843:

Art. 2º El territorio de la república comprende lo que fue antes virreinato de Nueva España, capitanía general de Yucatán, comandancia de las antiguas provincias internas de Oriente y Occidente, Baja y Alta California, y las Chia-pas, con los terrenos anexos a islas adyacen-tes en ambos mares.

Art. 4º El territorio de la República se dividirá en departamentos, y éstos en distritos, parti-dos y municipalidades...

En la constitución de Querétaro (5 de febrero de 1917) se confirma el sistema federal para el Estado mexicano.

El texto actual del art. 43 de la carta magna prevé:

Las partes integrantes de la federación son los estados de Aguascalientes, Baja Califor-nia, Baja California Sur, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Durango, Gua-najuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, Yucatán, Zacatecas y Distrito Federal.

La última reforma a este artículo tuvo lugar el 8 de octubre de 1974, por cuyo medio Baja California Sur y Quintana Roo se convirtie-ron en estados. También se eliminó la posibi-lidad de que existan territorios federales, lo que antes estaba previsto. Este art. 43 es una consecuencia del art. 40 de la propia ley su-prema, que declara:

Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república representativa, democráti-ca, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régi-men interior; pero unidos en una federación

Estados de la Federación 181

establecida según los principios de esta ley fundamental.

Características:

1. Son entes autónomos, y no libres y sobe-ranos como indica la constitución, pues ello implicaría ser países independientes.

2. Poseen personalidad jurídica y patrimo-nio propios.

3. Cuentan con órganos de gobierno legisla-tivo, ejecutivo y judicial.

4. Poseen un ámbito de actuación, tanto por materia como por territorio.

5. Les corresponden todas las materias no cedidas a la federación ni reservadas a los municipios.

6. Los órganos locales de gobierno no tie-nen ningún nexo jerárquico con el gobier-no federal, directa ni indirectamente.

7. La constitución federal les impone ciertas modalidades y limitaciones para su orga-nización interior.

8. Cuentan con constitución y leyes de ca-rácter local.

9. Existe igualdad para todas ellas, en cuan-to a naturaleza, derechos y obligaciones.

Aunque la constitución incluye el Distrito Federal como parte de la federación, no le son aplicables todas las características ante-riores, conforme a los arts. 73 y 122 su régi-men jurídico es especial.

Administración pública. Los estados de la federación cuentan con todo su basamento jurídico político similar al federal, el cual se apoya en la constitución de la república y en la del propio estado, y comprende un órgano legislativo, un poder judicial y un poder eje-cutivo.

El poder ejecutivo local se deposita en un solo individuo, el cual se denominará

gobernador, quien es electo mediante sufra-gio universal para un periodo de seis años, sin posibilidad de reelección y con requisitos similares a los que se señalan para el presi-dente de la república.

El gobernador es el jefe de la administra-ción pública local; ésta comprende, desde luego, órganos centralizados, y puede contar con entes desconcentrados y descentraliza-dos (paraestatales de tipo local).

Prácticamente, todos los principios y ca-racterísticas que se indican para la organiza-ción administrativa federal son aplicables, con ciertas importantes adecuaciones, a los órganos administrativos de las entidades fe-derativas.

El aparato administrativo del gobierno local variará conforme a las dimensiones, los recursos y el desarrollo del estado de que se trate, ya que cada entidad federativa es dis-tinta en cuanto al número de habitantes, la extensión, las características geográficas, los recursos naturales, el desarrollo económico y cultural, y la ayuda federal que recibe.

El gobernador del estado es el represen-tante político de la entidad federativa en tanto que ésta es una persona moral. Ello no impli-ca que sea el jefe del congreso local ni del poder judicial (éste comprende, por lo gene-ral, un tribunal superior y juzgados civiles y penales de primera instancia). El principio de división de poderes se aplica a los gobiernos estatales, con las precisiones que el derecho público ha formulado al respecto.

Dentro de la administración pública de cada estado o entidad federativa existe un superior jerárquico; éste es, como se dijo, el gobernador del estado o titular del poder ejecutivo. Dicho funcionario se halla en la cúspide de la escala jerárquica de los órga-nos centralizados y desconcentrados (cuando existan los segundos) y, de manera indirecta, de los organismos paraestatales.

182 Estados de la Federación

El gobernador es quien posee las faculta-des que se derivan del poder jerárquico, a sa-ber: de nombramiento, de decisión, de mando, de revisión, de vigilancia, de disciplina y de solución de conflictos de competencia.

A manera de ejemplo, mencionaremos las facultades que posee el gobernador según la Constitución Política del Estado de Tabasco (art. 51):

1. Promulgar y ejecutar las leyes y los de-cretos emitidos por el poder legislativo del estado, y expedir los reglamentos necesarios para la observancia de los mismos.

2. Nombrar y remover a los funcionarios y al personal que formen parte del poder ejecutivo.

3. Disponer de la fuerza pública del munici-pio de su residencia habitual o temporal y auxiliarse de la fuerza pública de los otros municipios para conservar la tranquilidad y el orden público cuando éstos se alteren.

4. Nombrar apoderados para la atención de toda clase de asuntos dentro o fuera del estado.

5. Solicitar a la comisión permanente que convoque a sesiones extraordinarias.

6. Facilitar al poder judicial el auxilio que necesite para hacer expedito el ejercicio de su función.

7. Publicar cada mes los cortes de caja de las oficinas recaudadoras del estado, así como enviar anualmente, dentro de los primeros 15 días del mes de abril, la cuenta pública del año anterior al congreso del estado para su examen y calificación.

8. Otorgar títulos profesionales conforme a las leyes que regulen los estudios supe-riores.

9. Conceder indultos por los delitos cuya competencia sea de los tribunales del estado.

10. Celebrar contratos y convenios, otorgar permisos, concesiones y autorizaciones de acuerdo con la ley.

11. Enajenar, con autorización del congreso, los bienes que pertenezcan al estado.

12. Otorgar autorización para el ejercicio de la función notarial.

13. Formular el programa anual de gobierno, de acuerdo con un estudio que para tal efecto se elabore mediante planeación, en el que se jerarquicen las necesidades públicas por satisfacer, buscando el máximo aprovechamiento de los recur-sos disponibles.

14. Coordinar la inversión pública estatal y municipal para los efectos del numeral anterior, y propiciar su armonización con los programas del gobierno federal.

15. Promover la inversión de todos los sec-tores de acuerdo con el programa de gobierno, con un sentido social que ge-nere empleos y propicie el desarrollo económico.

16. Presentar cada año de su ejercicio consti-tucional, un informe escrito al congreso del estado en el que manifieste la situa-ción general que guarde la administración pública del estado.

17. Acordar que concurra a las sesiones de la legislatura el secretario del ramo que corresponda, cuando a éste lo cite el congreso para informar acerca de algu-na iniciativa de ley presentada por el ejecutivo.

18. Pedir la protección de los poderes de la unión en caso de sublevación o trastorno interior.

19. Las demás que le confiere esa constitu-ción y la federal.

Además de este aspecto jurídico referente a las tareas de jefe de la administración públi-ca local, existen cuestiones protocolarias que

Estados de la Federación 183

también le corresponde atender al goberna-dor, como asistir a ceremonias cívicas y reci-bir a visitantes distinguidos. Asimismo, es él quien conduce las relaciones con el gobierno federal y efectúa una importante tarea de gestoría para obtener fondos e inversiones de la federación para su entidad, además de las frecuentes giras que realiza por el territo-rio del estado con fines políticos, de control y gubernativos muy diversos.

Unidades de la administración pública local. La tradicional estructura de la admi-nistración pública centralizada local la inte-graban: el gobernador, como jefe de la misma, auxiliado de manera fundamental por un secretario general de gobierno y por un oficial mayor, un tesorero y el procurador de justicia.

Contaba además con dependencias de carácter secundario encargadas de ramos es-pecíficos, como educación, obras públicas, tránsito, policía, etc. Algunos estados con-servan en la actualidad esta organización un tanto elemental.

En la medida en que la sociedad se volvió más compleja, debido al incremento demo-gráfico, al desarrollo de las comunicaciones y la tecnología y al aumento de la injerencia del poder público en la actividad de los par-ticulares, la administración pública de las entidades federativas evolucionó hacia una organización más amplia, a pesar de la cons-tante absorción de materias por parte de la federación.

En el presente, la mayor parte de los esta-dos posee una organización a cuya cabeza se encuentra, desde luego, el gobernador, basa-da en diversas secretarías y en la que se conserva la procuraduría de justicia con este nombre. La denominación de esas secreta-rías variará algunas veces de uno a otro es-tado, lo que podemos ejemplificar con las

siguientes denominaciones: Secretaría de Gobierno, Secretaría de Finanzas, Secreta-ría de Programación, Secretaría de Desa-rrollo Social, Secretaría de Educación, Secretaría de Turismo, Secretaría de Fo-mento, Secretaría de Contraloría, Secreta-ría de Obras Públicas, Secretaría de Salud Pública.

El número y la denominación de las dependencias del ejecutivo local lo esta-blecerá la ley estatal correspondiente, en atención a las necesidades políticas y so-cioeconómicas, así como a las posibilida-des presupuestales de la entidad federativa de que se trate.

La Secretaría General de Gobierno y el ciudadano titular de ella constituían el se-gundo nivel dentro de la organización admi-nistrativa local, conforme al esquema que se describió antes. Ahora, en los textos legales en vigor, muchas veces el secretario general es un funcionario más en la estructura del poder ejecutivo, revestido de alguna impor-tancia por ser el que suplirá en ausencias temporales al gobernador del estado, así como por manejar las cuestiones políticas de la entidad.

Durante décadas la legislación estadual consideró a este único secretario práctica-mente como un vicegobernador. En la ac-tualidad, es casi el equivalente al secretario de gobernación, claro está que con jurisdic-ción sólo en cuestiones locales.

En el presente, casi ninguna constitución política local establece o regula en su texto la figura del secretario general de gobierno, sino que prevén que sea una ley de la legis-latura del Estado la que fije el número y nombre de las dependencias que auxiliarán al gobernador en el despacho de los asuntos administrativos; esa misma ley distribuirá entre las diversas secretarías los asuntos que estarán a cargo de cada una.

184 Estados de la Federación

En las constituciones locales se establece el refrendo y la comparecencia ante el órgano legislativo del estado, pero usualmente refe-ridos a cualquier titular de órgano centraliza-do (secretario o procurador).

En ocasiones, el suplir temporalmente al gobernador no está a cargo del secretario de gobierno, sino que se prevé algún otro sis-tema (por ejemplo, que el propio gobernador lo designe entre sus colaboradores directos).

Entre un secretario local y un secretario de Estado federal, existe, desde luego, una evidente semejanza derivada de que ambos son el superior jerárquico dentro de un ór-gano centralizado, pueden ser nombrados y removidos por el jefe del poder ejecutivo, dependen directamente del titular de la ad-ministración pública, sus actos han de ce-ñirse a facultades que la ley les otorgue, han de refrendar algunos actos del ejecutivo para su observancia, pueden ser citados ante el órgano legislativo, etc. La diferencia fun-damental radica en un ámbito de actuación, tanto territorial como por materia. El secreta-rio de estado federal posee competencia en todo el territorio nacional, mientras que el secretario local sólo la tiene en su entidad fe-derativa. A pesar de que, según la Constitu-ción de los Estados Unidos Mexicanos, los asuntos no cedidos por las partes de la federa-ción (los estados) a la unión se entienden re-servados para el gobierno local, la verdad es que la mayoría de los aspectos de la vida so-cial caen dentro de la esfera federal, de suerte tal que la competencia por materia para los órganos locales es muy reducida.

En numerosos casos de legislación local, la tesorería general del estado se ha conver-tido en Secretaría de Finanzas, conservando la competencia que tradicionalmente aquélla tuvo en cuestiones tributarias.

A esta dependencia le corresponde la titularidad de la hacienda pública local,

recaudar los ingresos públicos, aplicar el presupuesto de egresos y el cumplimiento del convenio de coordinación fiscal que todos los estados tienen celebrado con la federación.

Insistimos, una vez más, en que la asigna-ción legal de facultades puede variar de un estado a otro. En todo caso, será necesario acudir a la legislación local, con el cuidado de que la versión consultada incluya las últi-mas reformas, si las ha habido.

Dada la trascendencia social que tiene la cuestión penal y debido a que existen una serie de conductas tipificadas como delitos de orden común o local, en todos los gobier-nos locales o estaduales hay una procuradu-ría general de justicia.

Esta procuraduría forma parte de la es-tructura centralizada del gobierno de cada entidad federativa; su titular es colaborador directo del gobernador.

Conforme al modelo implantado por la federación, el procurador de justicia del esta-do es jefe del ministerio público (éste es titu-lar de la acción penal y de él depende la policía judicial local).

Por último, la existencia de dependencias secundarias, subordinadas casi siempre a un secretario general de gobierno, encargadas de cuestiones como la educación, las obras, la seguridad pública, etc., prácticamente ha desaparecido, aunque, como ya lo señala-mos, todavía se presenta en casos aislados. En la actualidad, repetimos, casi siempre hay secretarías con igual jerarquía, a las cuales les competen distintos asuntos del orden ad-ministrativo, según establezca la ley orgáni-ca del poder ejecutivo o de la administración pública local. (En el estado de Jalisco se les denomina departamentos.)

En algunas entidades federativas, según sean su población, territorio y presupuesto, podrá haber delegaciones o agencias fuera

Estados de la Federación 185

de la capital del estado, las cuales están en-cargadas de alguna materia específica (obras, recaudación tributaria, catastro, registro pú-blico de la propiedad y del comercio, etc.). También se puede hablar de oficialías o juz-gados del registro civil, oficinas de tránsito y destacamentos de gendarmería.

Cabe mencionar algunas oficinas de apo-yo del gobernador (que también varían en su nombre y número), como la secretaría privada, la secretaría particular, la oficina de prensa, el cuerpo de asesores, el grupo de ayudantes, etcétera.

Entes desconcentrados y paraestatales. Hemos descrito a los organismos desconcen-trados (véase), a la descentralización admi-nistrativa (véase), a la empresa pública (véase) y al fideicomiso público (véase). Los principios y las característicos que se expli-can en esos lugares son aplicables a los entes de la misma naturaleza que se den en el nivel local.

Debido a que las entidades federativas cuentan con autonomía en lo que se refiere a su régimen interior, el fenómeno de la des-concentración y de la administración pública paraestatal también se ha presentado en el ámbito local. La creación de esos órganos ha obedecido, en algunos casos, a necesidades reales, y en otros ha sido por imitar lo que pasa en la federación.

Dimos algunos ejemplos de descentrali-zación en las entidades federativas. A ellos podemos agregar: las juntas locales de con-ciliación y arbitraje, la Universidad Autóno-ma de Coahuila, el Instituto Jalisciense de Asistencia Social y la Universidad de Gua-dalajara.

BibliografíaEscuela Libre de Derecho, Legislación pública estatal, 32 volúmenes, Instituto Mexicano del Seguro Social, México, 1984.

Hernández, Octavio A., et al., Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus cons-tituciones, t. V, cámara de diputados, XLVI le-gislatura del Congreso de la Unión, México, 1967.Lee Benson, Nattie, La diputación provincial y el federalismo mexicano, El Colegio de México, México, 1994. Martínez Morales, Rafael I., La codificación administrativa en los estados de la República mexicana, tesis profesional, Facultad de Dere-cho, UNAM, México, 1967.—, Derecho administrativo primer curso, 5a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Moreno Díaz, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 4a. ed., Pax-México, Librería Carlos Cesarman, México, 1978.Ramírez Fonseca, Francisco, Manual de dere-cho constitucional, Porrúa, México, 1967.

Estados Unidos de América País que produjo una gran cantidad de disposiciones legislati-vas en materia burocrática; su primera ley relativa a esta cuestión está en vigor desde 1900.

En algunos casos se confiere intervención a los legislativos locales, pero en términos generales, el encargado de establecer las po-líticas de reclutamiento, capacitación, ads-cripción y disciplina del personal que desempeña la función pública es un organis-mo del gobierno federal, la Comisión del Servicio Civil.

La Ley La Follette, de 1912, autorizó las uniones de funcionarios públicos en defensa de sus intereses y suprimió las restricciones que hasta entonces pesaban sobre ello.

Estatuto Ordenamiento pararreglamentario que se dan algunos organismos descentralizados, para regular su actividad interna, expedidos por el órgano de gobierno del ente. Sus dis-posiciones no deben afectar la esfera jurídica de los particulares; su nivel es inferior a la ley y al reglamento.

186 Estados Unidos de América

Esta connotación no se aplica al Estatuto de Gobierno del Distrito Federal que es, en cierta medida, una constitución política local (véase el art. 122 en nuestra Constitución política comentada, 4a. ed., Oxford Univer-sity Press, México, 2006). (Véase Pararre-glamentos y Reglamento.)

Estatuto de gobierno del Distrito Federal Véase Distrito Federal.

Estatuto jurídico Antecedente, de carácter re-glamentario, de la llamada ley burocrática mexicana (Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucio-nal); el primero de ellos se expidió en 1938.

Estímulos Véase Premios.

Estipendio Contraprestación por un trabajo personal. (Véase Prestaciones económicas y salario.)

Eventual Servidor público que realiza función pública de manera transitoria; su nombra-miento es por tiempo fijo u obra determina-da. Si llega a ser nombrado como definitivo, su antigüedad ha de computarse a partir de la fecha de su ingreso temporal. Tiene derecho a las prestaciones de seguridad social.

Es de interés la siguiente tesis del máxi-mo tribunal federal mexicano:

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTA-DO. EVENTUALES. QUIÉNES LO SON. De conformidad con el instructivo para la forma-ción y aplicación del presupuesto general de egresos de la federación, edición vigente en 1977, específicamente en lo dispuesto en sus apartados 1111 y 1200, puede concluirse que son eventuales aquellos que laboran en traba-jos especiales o extraordinarios cuya caracte-rística principal es la de cubrir las necesidades de un suceso imprevisto o excepcional y que

figuran en las listas de raya a que se refiere el art. 3º de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, debiendo agregarse que el suceso imprevisto o excepcional debe-rá ser comprobable objetivamente y no que-dará a la discreción subjetiva del titular. Por último, en atención a los diversos arts. 63 y 64 del último ordenamiento invocado, se impone señalar que el trabajador eventual, junto con el interino y el provisional constituyen espe-cies del género temporal.

AD 7629/86, Cuarta Sala, Semanario Judicial de la Federación, séptima época, 1987.

Expropiación El más importante de los modos de adquirir bienes que tiene el Estado dentro del derecho público. Así lo es en la actualidad y así lo fue en el pasado; lo es en nuestro derecho y lo es en numerosos casos de dere-cho comparado.

La expropiación aparece entre los medios de acción que la administración ha empleado desde siglos atrás. Ya se utilizaba en la época del imperio romano, y a lo largo de los siglos que siguieron a la caída de éste fue uno de los contados instrumentos con que el poder político podía enfrentarse al gran poderío económico de la iglesia.

A raíz de la Revolución francesa de 1789, la expropiación se regula como una necesa-ria excepción al derecho de propiedad que tan vehementemente defiende y consagra ese movimiento y se establece que la expropia-ción será siempre mediante indemnización justa, previa y en dinero. Con estos requisi-tos, la doctrina posterior ha venido estudian-do esta figura del derecho patrimonial del Estado. Así, Teodosio Lares, en su clásica obra de derecho administrativo, expone el tema e indica dichas características para que se configure la expropiación.

Concepto. Podemos ensayar un concepto de expropiación, o de expropiación forzosa, como se le denomina en derecho comparado,

Expropiación 187

con notas conocidas y de uso frecuente en nuestra bibliografía jurídica.

Expropiación es el acto unilateral de la ad-ministración para adquirir bienes de los particulares, por causa de utilidad pública y mediante indemnización. Es importante in-sistir en que se trata de un acto unilateral del Estado (acto administrativo); en virtud de ello, no se requiere el consentimiento del particular afectado. Si bien es cierto que en ocasiones la administración pública procura obtener los bienes requeridos por otro medio (por ejemplo, compraventa o permuta), ello se debe más a razones de economía en los procedimientos administrativos que a un re-quisito, teórico o legal, de intentar con ante-lación a la expropiación otros medios de adquirir bienes.

Nunca resultará ocioso hacer hincapié en que la figura que se comenta es un acto ad-ministrativo, de ninguna manera legislativo o jurisdiccional.

Es un acto administrativo desde los pun-tos de vista orgánico, formal y material. Conviene recordar que es un acto discre-cional, el cual jamás debe llegar a la arbi-trariedad.

Elementos. La doctrina señala como ele-mentos de la expropiación: la autoridad ex-propiante, el particular afectado, el bien expropiado, la causa de utilidad pública que motiva el acto y la indemnización (véase Indemnización y Utilidad pública).

Bienes que pueden ser expropiados. En prin-cipio, cualquier bien puede expropiarse, sea mueble o inmueble, pero debe pertenecer a un particular, pues no se concibe que el Es-tado se expropie a sí mismo (en todo caso, recurre a un decreto de destino para afectar un bien a alguna actividad).

Para que determinado bien sea suscepti-ble de expropiación, se requiere que sea precisamente el adecuado para satisfacer la causa de utilidad pública que pretende ser atendida con él. Éste es el punto que debe cumplirse, pero en términos generales no existen bienes particulares no expropiables.

En el momento actual, resulta difícil la expropiación de dinero, pues es con dinero que se cubre la indemnización. Si el Estado necesitara recursos monetarios se estaría, como en otros supuestos, en presencia de una requisición.

Procedimiento. Algunos autores consideran al procedimiento para la expropiación como elemento esencial de ésta.

La expropiación se efectúa a través de un decreto del presidente de la república, a pu-blicarse en el Diario Oficial de la Federa-ción y con el refrendo de los secretarios de las dependencias directamente relacionadas con el acto.

Como acto administrativo que es, y de conformidad con nuestro sistema constitu-cional, debe estar debidamente fundado y motivado y publicarse por segunda vez en el Diario Oficial si se desconociera el domici-lio o el nombre del particular afectado. Esta segunda publicación suele efectuarse en tiempos muy variados: ocho días, tres días, 90 días, etc., pues la ley es omisa al respecto.

También deberá existir un decreto presi-dencial, con los mismos requisitos antes se-ñalados, para declarar de utilidad pública determinada acción concreta gubernamental, y en virtud de lo cual va a proceder la expro-piación, es decir, adecuar el caso particular a la hipótesis legal.

Esta declaratoria de utilidad pública, que en nuestra opinión es un acto distinto y pre-vio al de la expropiación, suele incluirse en

188 Expropiación

el mismo decreto de expropiación, de tal manera que el decreto presidencial se refiere a tres cuestiones: la declaratoria de utilidad pública, la expropiación y la incorporación del bien al dominio público.

Con motivo de la aplicación de la Ley de Expropiación, el particular afectado puede interponer el recurso administrativo. Este re-curso habrá de interponerse ante la secretaría expropiante en un término de 15 días; las cuestiones complementarias de procedimien-to no se establecen en la ley, por lo que será necesario acudir a la teoría y jurisprudencia en materia de recursos administrativos y, en el plano federal, de forma supletoria, a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y al Código Federal de Procedimientos Civiles.

Agotar el recurso administrativo, previa-mente al intento de otro medio de defensa, será obligatorio en tanto no se trate de im-pugnar la constitucionalidad de la ley.

Si bien en el procedimiento expropiatorio no se requiere respetar la garantía de previa audiencia, la necesidad de integrar un expe-diente en la oficina que lo efectúa ha sido considerada por la autoridad judicial mexica-na como una obligación.

La expropiación en materia agraria, que obedece a causa de utilidad pública, presen-ta, sin embargo, determinadas diferencias —principalmente de procedimiento— con la expropiación genérica que es estudiada aquí en el derecho administrativo. Tales diferen-cias no son objeto de nuestro estudio, corres-ponde estudiarlas al derecho agrario.

Diferencias entre la expropiación y el im-puesto. Gabino Fraga trata este aspecto en su clásica obra de derecho administrativo. Las diferencias entre la expropiación y el im-puesto son palmarias: mediante la primera el Estado adquiere bienes de los particula-res, pero esa adquisición le implica erogar

determinada cantidad por concepto de indem-nización; por medio del impuesto obtiene re-cursos monetarios para los gastos públicos, sin que tenga que compensar la merma en la riqueza del particular que lo aporta.

La expropiación es una medida excepcio-nal, en tanto que el impuesto tiene carácter permanente, por lo general periódico. En la primera, el Estado casi siempre capta bienes y en el segundo, dinero.

Unas líneas finales acerca de la expropia-ción: quedan diversas cuestiones pendientes de comentarse sobre este importante e intere-sante tema, por ejemplo: a) sus diferencias con la nacionalización y la requisición; b) la intervención judicial, cuando existe contro-versia en torno del aumento del valor o demé-rito del mismo, posterior al avalúo catastral, y c) el análisis, obligado por la moda, de la expropiación bancaria de 1982, etc.; pero no se trata de hacer un estudio exhaustivo del tema sino de señalar algunas notas para ubi-carlo en el contexto del presente diccionario.

BibliografíaBenoit, Francis-Paul, El derecho administrativo francés, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.Blasco Esteve, A. Avelino, La responsabilidad de la administración por actos administrativos, Civitas, Madrid, 1981.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1977.Gómez-Robledo Verduzco, Alonso (comp.), La soberanía de los estados sobre sus recursos na-turales, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1980.Lares, Teodosio, Lecciones de derecho adminis-trativo, 1a. reimp., UNAM, México, 1978.Ley de Expropiación.Lomelí Cerezo, Margarita, Derecho fiscal repre-sivo, Porrúa, México, 1979.

Expropiación 189

Martín Mateo, Ramón, Ordenación del sector público en España, Civitas en Revista de Occi-dente, Madrid, 1974.Novoa Monreal, Eduardo, Nacionalización y recuperación de recursos naturales ante la ley internacional, Fondo de Cultura Económica, México, 1974.Sánchez Gamborino, Francisco Miguel, Doctri-na contencioso administrativa del Tribunal Su-premo, Aguilar, Madrid, 1961.

Extinción del acto administrativo Cese o ago-tamiento de las consecuencias de derecho del acto administrativo.

El acto administrativo, al igual que las otras clases de actos jurídicos, se extingue o agota sus efectos por diversas circunstancias, que en el programa de la Facultad de Dere-cho de la UNAM (1986) se clasifican en medios normales y medios anormales.

1. Los medios normales de extinción o ago-tamiento del acto administrativo son el cumplimiento y la ejecución forzosa. Con el concurso de uno a otro de esos medios, y en virtud de la presunción de legalidad, el acto surtirá todos sus efectos frente al gobernado, la administración y ante ter-ceros.

Los efectos pueden realizarse de in-mediato (una multa pagada en breve tiempo), o bien perdurar un periodo más o menos largo (el registro de derechos de autor, un pasaporte).

Los medios normales de extinción pueden estar sujetos a la realización de ciertas formalidades: publicación, notifi-cación, etc., o suspendidos por decisión judicial o por tramitarse un recurso ante la propia administración.

2. En diferentes voces habremos de descri-bir los medios anormales de extinción de los actos administrativos que, de acuer-do con el programa que citamos ante-riormente son la revocación, la rescisión, la prescripción, la caducidad, el término, la condición, la renuncia de derechos, la falta de algún elemento o requisito del acto (irregularidades), la resolución a un re-curso administrativo, la sentencia de tribunal administrativo y el fallo favora-ble al particular en juicio de amparo.

Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-cacias del acto administrativo.

Extranjería Véase Inmigración.

190 Extinción del acto administrativo

Facultad Poder, derecho para hacer alguna cosa (DRAE). Aptitud o legitimación que se con-cede a una persona física (funcionario o empleado público) para actuar según la com-petencia del órgano por cuenta del cual ex-terna su voluntad. Es, pues, la posibilidad legal que posee un servidor público de reali-zar los actos de competencia de un ente esta-tal. La voz no debe confundirse con fines, atribuciones, cometidos o competencia. (Véase Atribuciones.)

Facultad discrecional Que se hace libre y pru-dencialmente (DRAE).

Si bien la actividad de la administra-ción pública está regulada por el sistema jurídico vigente, no implica que los órga-nos gubernamentales no posean ocasional-mente un relativo margen para determinar el contenido y la orientación de sus tareas, es decir, para la emisión de actos adminis-trativos. Cuando la ley permite al servidor público la actuación dentro de ciertos lími-tes y pondera las motivaciones, los fines y la oportunidad, estamos ante facultades de carácter discrecional en el ejercicio de la función administrativa. Se habla de que, en derecho administrativo, es precisamente mediante facultades discrecionales como

se actúa la mayoría de las veces, ya que la ley no puede prever la oportunidad para la emisión del acto jurídico subjetivo, sino que es la autoridad la que ha de valorar el momento, la medida y los alcances de la declaración concreta que habrá de produ-cir consecuencias de derecho.

Una facultad se considera

discrecional siempre que el ordenamiento jurí-dico no establece cuándo debe ejercitarse, cómo debe ejercitarse y en qué sentido se debe ejercitar. Ello puede obedecer a una de dos circunstancias: a que no exista una ley que regule los tres aspectos o momentos cita-dos, o a que, existiendo, en aras de la eficacia administrativa, permita la discrecionalidad de los tres o algunos de aquéllos.

Rafael Entrena Cuesta

La discrecionalidad es esencialmente una li-bertad de elección entre alternativas igualmen-te justas, o, si se prefiere, entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta en criterios extrajurídicos (de oportunidad, econó-micos, etc.), no incluidos en la ley y remitidos al juicio subjetivo de la administración.

Eduardo García de Enterría

Clasificación. Facultad discrecional libre, obligatoria y técnica.

1. Facultad discrecional libre. En este su-puesto, el órgano puede o no realizar la actividad que le permite la ley, es decir, existe una total libertad para actuar o no y también para determinar el sentido y alcan-ce de la declaración unilateral de voluntad. Este tipo de facultades y los actos deri-vados de su ejercicio se llaman discrecio-nales absolutos o totales. Gran parte de las operaciones materiales caen dentro de este supuesto, así como determinados nombra-mientos, inversiones, algunos actos en las relaciones diplomáticas, la mayoría de los casos de expropiación, etcétera.

Desde luego, esa total libertad para ac-tuar es relativa porque el funcionario que ejerza la facultad discrecional libre debe estar en el supuesto contemplado en la ley que le permita realizar función pública; asimismo, el asunto debe ser de la compe-tencia del órgano, corresponder a sus fines, sus motivaciones, a las atribuciones de la administración pública, y primordialmente debe realizarse conforme a la ley.

2. Facultad discrecional obligatoria. El fun-cionario o empleado público por cuenta del órgano competente tiene que actuar en uno u otro sentido, pero dentro de los lími-tes que la ley establece. No puede abste-nerse de emitir un acto, aunque la norma le permite cierta movilidad entre varias op-ciones preestablecidas, como en el caso de las sanciones pecuniarias (multas).

La facultad discrecional obligatoria parece estar más cerca de la facultad vinculada o reglada, pues tanto una como otra han de ajustarse a la competencia del órgano, a una adecuada motivación y a los fines de interés general que deben guiar las acciones de todo órgano del

poder público. Debemos advertir que la discrecionalidad obligatoria implica la ne-cesidad de emitir un acto dentro de cierto margen, mientras que la reglada o vincu-lada deriva de una norma que señala cómo y cuándo hay que actuar. Cabe mencionar que en realidad no existen fa-cultades totalmente vinculadas o total-mente discrecionales.

3. Facultad discrecional técnica. Puesto que no toda la actividad de la administra-ción pública se expresa en actos jurídicos, sino que existen operaciones materiales de carácter técnico que permanecen fue-ra de la órbita del derecho, se habla de que los entes gubernamentales tienen li-bertad de seleccionar los mecanismos idóneos para llevar a cabo sus tareas de naturaleza científica o técnica (construc-ciones, educación, salubridad, contabili-dad, etcétera). Para algunos autores esta discrecionalidad técnica no existe, ya que el servidor público debe escoger obliga-toriamente el método adecuado para lo-grar los resultados que se persiguen.

En general, la actividad puramente técnica es considerada como actividad libre de la administración y se comprende que cuando tal actividad no se refiere a derechos o a intereses legítimos de los administrados, no puede hablarse ni de actividad reglada ni de actividad discrecional. Adviértase que en general la calificación de una cuestión o de un problema de orden técnico supone nece-sariamente operaciones en las cuales la consideración o la valoración del interés co-lectivo está subordinada a preceptos o re-glas de orden científico.

Rafael Bielsa

Renato Alessi, citado por Agustín Gordillo, señala que si la discrecionalidad:

Es una libertad, más o menos limitada, de apre-ciación del interés público a los fines de valorar

192 Facultad discrecional

la oportunidad de la acción, y del contenido a dar a la acción misma... es errado hablar de una discrecionalidad meramente técnica, ya que los dos términos discrecionalidad y técnica son esencialmente inconciliables:... cuando se trata de una cuestión meramente técnica ella es re-suelta exclusivamente en base [sic] a criterios técnicos y a reglas técnicas, y la administración pública no tiene facultad de apartarse de tales reglas.

Límites a la discrecionalidad. En principio es la misma ley la que establece límites a la facultad discrecional, pues ésta supone la posibilidad de actuar dentro de cierto marco. Los límites que impone la naturaleza misma de la discrecionalidad consistentes en una apropiada evaluación de los motivos o razo-nes que provocan la emisión del acto, así como de los fines que se persiguen con éste son más difíciles de precisar y valorar. Es, principalmente, en las facultades discrecio-nales y en el acto discrecional que produce su ejercicio, donde confluyen el mérito, la oportunidad y los fines que debe contener todo acto administrativo.

Acerca de los límites de la discrecionali-dad, Enrique Sayagués Laso escribió:

Una vez establecidos los hechos y calificados legalmente, la administración entra a considerar si debe o no debe actuar y, en caso afirmativo, cuáles medidas adoptará. Éste es el ámbito legí-timo de la discrecionalidad administrativa. A veces la administración dispone de una gran li-bertad; puede elegir el momento para actuar, la forma de hacerlo, determinar el contenido del acto, etc.; otras veces sólo tiene discrecionalidad en alguno de esos aspectos, pero aún en ese ámbito legítimo de discrecionalidad, la adminis-tración debe actuar razonablemente, ya que la libre apreciación en la oportunidad de la acción administrativa no puede convertirse en arbitra-riedad, lo cual importaría salir de sus límites propios y constituiría ilegalidad.

El acto administrativo que se emita en uso de facultades discrecionales debe, al igual que cualquier otro del poder público, respetar las garantías individuales o derechos humanos que la constitución política regula en su par-te dogmática. Esto resulta claro en cuanto a ciertos derechos como la igualdad, petición, tránsito, propiedad, reunión, etc.; conviene resaltarlo respecto a los arts. 13, 14 y 16 constitucionales.

Los artículos indicados contienen garan-tías o derechos a favor del gobernado, los cuales deben respetarse en los actos discre-cionales para que éstos no se vean afectados de irregularidad. Esas garantías o derechos son: igualdad ante la ley, procedimiento ade-cuado, correcta aplicación del orden jurídico, competencia legal del órgano emisor, servi-dor público debidamente facultado, forma escrita del acto, fundamentación y motiva-ción de éste.

Es posible impugnar por la vía judicial un acto administrativo emitido con base en fa-cultades discrecionales, invocando violación a las citadas garantías individuales, aunque la falta de texto legal expreso en este punto hace difícil su adecuado tratamiento. Para ilustrar esta afirmación transcribimos el si-guiente texto que expresa el criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

FACULTADES DISCRECIONALES. SU CON-TROL EN EL AMPARO. El ejercicio de la fa-cultad discrecional está subordinado a la regla del art. 16 de la constitución federal, en cuan-to este precepto impone a las autoridades la obligación de fundar y motivar los actos que puedan traducirse en molestias a la posesión y derechos de los particulares. Aunque dicho ejercicio implica un juicio subjetivo del autor del acto que no puede ni debe sustituirse por el criterio del juez, sí está sujeto al control de este último, por lo menos cuando el juicio subjetivo no es racional, sino arbitrario y capri-choso, y cuando es enteramente injusto o

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contrario a la equidad; y puede añadirse que dicho control es procedente cuando en el alu-dido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean alteradas in-justificadamente, así como en los casos en que el razonamiento sea ilógico o contrario a los presupuestos generales del derecho.

AR 6489/55, Apéndice, sexta época, vol. IV,tercera parte, p. 120.

Por otra parte, la competencia del órgano administrativo y las facultades de los servi-dores públicos las otorga o establece la ley. ¿Qué tipo de facultades, discrecionales o re-gladas, deben preverse en la ley? Como res-puesta a este planteamiento se esgrime una serie de argumentos, además de la afirma-ción de que no existen facultades totalmente regladas o totalmente discrecionales.

Cabe hablar ahora de dos ideas respecto a la clase de facultades con que debe contar el servidor público para realizar su actividad. Se afirma que el exceso de discrecionalidad es una postura de los regímenes de corte au-tocrático en que la voluntad o gracia del go-bernante (monarca) era lo decisivo para el contenido y la emisión del acto. Por otro lado, el dinamismo de la vida actual y los avances tecnológicos plantean la necesidad y conveniencia de otorgar mayores márgenes de movimiento y opciones a la actividad de la administración pública, la que no puede someter la atención de múltiples aconteci-mientos a los rígidos moldes que suponen las facultades regladas o vinculadas, de ahí los requerimientos de discrecionalidad.

Bibliografía Benoit, Francis-Paul, El derecho administrativo francés, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ, París, 1978.

Diez, Manuel María, El acto administrativo, 2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho admi-nistrativo, t. I, 4a. ed., Tecnos, Madrid, 1973.García de Enterría, Eduardo, La lucha contra las inmunidades del poder, 2a. ed., Civitas, Ma-drid, 1979.—, y Tomás Ramón Fernández, Curso de dere-cho administrativo, t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1978.García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de derecho administrativo, t. I, 3a. ed., Revista de Derecho Privado, Madrid, 1974.Gordillo, Agustín, Procedimiento y recursos admi-nistrativos, 2a. ed., Macchi, Buenos Aires, 1971.Pineda González, Guillermo M., La causal des-vío de poder en derecho administrativo mexica-no, Tesis profesional, Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, UNAM, Méxi-co, 1984.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.

Facultad reglada A diferencia de la facultad discrecional, que implica el ejercicio de una posibilidad de elección dentro de un margen permitido por la ley, la facultad reglada su-pone la existencia de una norma jurídica que indica claramente qué circunstancias y en qué sentido debe emitirse un acto. La crea-ción de ese acto reglado requiere la presencia de un órgano competente y de un funcionario facultado que efectúe con total precisión la actividad que el sistema jurídico ordena.

La facultad vinculada o reglada está pre-vista claramente en el texto normativo, el cual indica en qué momento y en qué sentido ha de producirse la actividad de la administración pública; por ello se habla de que el acto y la facultad reglados están ligados o vinculados al texto de una cierta ley o reglamento.

De las facultades y de los actos reglados se ha dicho que tienen ventajas de seguridad

194 Facultad reglada

jurídica sobre el otro tipo de actos y faculta-des (discrecionales), lo que propicia una menor posibilidad de abuso o de fallas de apreciación en los motivos y los fines.

Manuel María Diez escribe acerca de esta cuestión:

La ley es el soporte de todo acto administrativo y esa vinculación se advierte con toda evidencia en la actividad reglada o vinculada. En este acto la actividad administrativa se concreta en una fiel ejecución de la ley, que no solamente señala el fin a realizar y la autoridad competente para ello, sino que establece, además, cuándo y cómo ésta debe actuar.

No debe, sin embargo, considerarse la activi-dad vinculada como una ejecución automática de la ley, sea porque ésta deje un claro necesario para desarrollarse la administración, sea porque la aplicación de la ley permite cierta apreciación en la ejecución de sus disposiciones. Existe un proceso intelectivo realizado por el órgano pú-blico para ubicar y realizar, en la vida social, las condiciones impuestas por la norma jurídica.

Bibliografía: véase en Facultad discrecional.

Facultad vinculada Véase Facultad reglada.

Facultades del Presidente de la República Es difícil, en nuestro sistema de gobierno, di-vidir las facultades del presidente en una y otra clase. En los regímenes en que existe un jefe de gobierno distinto del jefe de estado, a éste le corresponde la ejecución de actos meramente protocolarios y de representa-ción. El presidente de la república es jefe de estado (Estados Unidos Mexicanos) y jefe de gobierno (gobierno de la federación).

Junto a las tareas protocolarias tendrá, como jefe de estado, la conducción de las relaciones con los demás poderes, entre otras. Ensayemos una clasificación de las facultades que el art. 89 de la constitución le otorga al presidente.

En su carácter de jefe de gobierno:

1. Ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión y reglamentarlas para su exacta observancia.

2. Nombrar y remover libremente a los se-cretarios del despacho; proponer el nom-bramiento y remover al procurador general de la república; aprobar la desig-nación del titular de la procuraduría de justicia del distrito federal; remover a los agentes diplomáticos y empleados superiores de hacienda, y nombrar y re-mover libremente a los demás empleados de la federación, cuyo nombramiento o remoción no estén determinados de otro modo en la constitución o en las leyes.

3. Nombrar a los ministros, agentes diplomá-ticos y cónsules generales, con aprobación del senado o de la comisión permanente.

4. Nombrar, con aprobación del senado o de la comisión permanente, a los coroneles y otros oficiales superiores del ejército, ar-mada y fuerza aérea nacionales y a los funcionarios superiores de hacienda.

5. Nombrar a los demás oficiales del ejérci-to, armada y fuerza aérea nacionales, con arreglo a las leyes.

6. Proponer al senado al jefe de gobierno del D.F. cuando el anterior haya sido destituido.

7. Disponer de la totalidad de la fuerza ar-mada permanente, o sea del ejército te-rrestre, de la marina de guerra y de la fuerza aérea, para la seguridad interior y defensa exterior de la federación.

8. Disponer de la guardia nacional para los mismos objetivos, en los términos que previene la fracc. IV del art. 76.

9. Dirigir la política exterior y celebrar tra-tados internacionales, sometiéndolos a la aprobación del senado.

Facultades del Presidente de la República 195

10. Facilitar al poder judicial los auxilios que necesite para el ejercicio expedito de sus funciones.

11. Habilitar toda clase de puertos, establecer aduanas marítimas y fronterizas y fijar su ubicación.

12. Conceder privilegios exclusivos por tiempo limitado, con arreglo a la ley res-pectiva, a los descubridores, inventores o perfeccionadores de algún ramo de la in-dustria.

13. Las demás que le confiere expresamente la constitución federal.

Como jefe de Estado:

1. Promulgar las leyes que expida el Con-greso de la Unión.

2. Declarar la guerra en nombre de los Esta-dos Unidos Mexicanos, previa ley del Congreso de la Unión.

3. Convocar al congreso a sesiones extraor-dinarias, cuando lo acuerde la comisión permanente.

4. Conceder, conforme a las leyes, indultos a los reos sentenciados por delitos de competencia de los tribunales federales y a los sentenciados por delitos de orden común en el Distrito Federal.

5. Proponer en terna el nombramiento de ministros de la Suprema Corte de Justicia y someter las licencias y las renuncias de ellos a la aprobación de la cámara de se-nadores.

6. Las demás que le confiere expresamente la constitución.

Faltas de policía y buen gobierno. Violaciones a las reglas de conducta tendientes en lo fun-damental a una correcta utilización de los centros y de la vía públicos.

En los términos de la mayoría de los regla-mentos que regulan esta materia, se estiman

ilícitos los siguientes, mismos que comenta-mos brevemente:

1. Expresar o realizar actos que causen ofensa a una o más personas. Se refiere básicamente a injurias expresadas en for-ma verbal o por señas. Para estimar que existe ofensa, es necesario ponderar el comportamiento usual entre ofensor y ofendido, ya que determinadas expresio-nes resultan lesivas en determinado me-dio, no así en otro donde se usan de modo intrascendente.

2. Participar en juegos de cualquier índole que afecten el libre tránsito de personas o vehículos o molesten a las personas. La falta de espacios para la recreación pro-picia el uso de la vía pública para la práctica de deportes de conjunto; pero ello no debe ser justificación para que ter-ceras personas se vean privadas de su de-recho a trasladarse libremente de un lugar a otro.

3. Dar, en lugar público, a una persona golpe que no cause lesión. Opinamos que se trata de una forma de injuriar de mane-ra grave.

4. Orinar o defecar en lugares no autoriza-dos. Además de constituir una forma de contaminar el ambiente, también es un atentado al pudor social. De ahí su inclu-sión como falta administrativa.

5. Tratar de manera violenta a los niños, ancianos o discapacitados. La finalidad es proteger, preventiva y represivamente, a personas que por su edad o condiciones físicas se encuentren en desventaja.

6. Producir ruidos por cualquier medio o causar desórdenes que alteren la tranqui-lidad de las personas o el orden público. Se pretende evitar la contaminación audi-tiva, además de garantizar la paz y el or-den en los lugares públicos. En este

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último sentido parece haberse empleado la expresión orden público. Aunque ha-blar de desórdenes, sin precisar el voca-blo, podría conducir a policías y jueces a cometer abuso en la interpretación res-pectiva.

7. Arrojar o abandonar en la vía pública animales muertos, desechos no peligro-sos, o cualquier objeto en general, así como tirar cascajo. Se trata de una medi-da de higiene, que también sirve para conservar despejada la vía pública.

8. Faltar al respeto a los asistentes a “even-tos” o espectáculos públicos mediante palabras o actos obscenos o insultantes por parte del propietario del estableci-miento, los organizadores o los trabaja-dores de ambos, así como por parte de los actores, artistas o deportistas. No se con-siderará infracción, cuando las palabras, actos o señas empleadas formen parte del libreto o trama de la obra o “espectácu-lo” y provengan de los actores o artistas. Los asistentes merecen respeto por parte de actores, organizadores y otras personas que intervengan en un “evento”.

9. Realizar en forma exhibicionista actos obscenos o insultantes que ofendan la dignidad de una o más personas. Prever esta falta y su sanción es independiente de que pueda resultar la comisión de un delito. Por otro lado, no debe ser pretexto para aplicar la llamada censura o impedir la libre expresión de ideas.

10. Solicitar con falsedad los servicios de emergencia, policía, bomberos o de esta-blecimientos médicos o asistenciales. La conducta aquí descrita puede ser de con-secuencias gravísimas para terceros y para la población en general. En casos extremos, dicha infracción puede consti-tuir un delito más que una falta adminis-trativa.

11. Impedir, por cualquier medio, la libertad de acción de las personas. Se está en un supuesto que, en ocasiones, también re-basaría los límites de la mera falta cívica, para tipificarse como delito, de conformi-dad al Código Penal Federal.

12. Impedir o estorbar el uso de la vía públi-ca. Es un modo de garantizar la libertad de tránsito que establece, como derecho fundamental del hombre, el art. 11 de la constitución federal.

13. Permitir a menores de edad el acceso a lugares a los que les esté prohibido. Se trata de concordar con otras disposiciones que, por razones educativas, culturales y de seguridad, establecen vedar el acce-so de menores a sitios determinados, como cantinas, bares, centros nocturnos y “antros”. Esta infracción y su correlativa sanción son independientes de la posible responsabilidad que podría llevar a clau-surar temporal o definitivamente el lugar al que se permitió el acceso.

14. Maltratar, ensuciar o hacer uso indebi-do de las fachadas de inmuebles públi-cos o privados, estatuas o monumentos, postes, arbotantes, semáforos, buzones, tomas de agua, señalizaciones viales o de obras. Al incluir esta norma, se desea brindar protección tanto a los bienes de propiedad privada como a los pertene-cientes al Estado, cuya conservación debe interesar a todos los habitantes de la localidad.

15. Cubrir, borrar, alterar o desprender los letreros o señales que identifiquen los lugares públicos o los números y letras que identifiquen los inmuebles o vías pú-blicas. Trátase de evitar el ilógico van-dalismo que toma como blanco la señalización de la nomenclatura citadina y, por tanto, prevenir los trastornos que ello produce.

Faltas de policía y buen gobierno 197

16. Invitar a la prostitución o ejercerla. Problema social de muy difícil manejo. Los autores de los reglamentos optan por mantener esta norma; sin embargo, en algunos casos se prevé modalidad para proceder contra ella: queja de los vecinos.

17. Desperdiciar el agua, desviarla o impe-dir su uso a quienes deban tener acceso a ella en tuberías, tanques o tinacos alma-cenadores. El desperdicio del agua o su uso indebido es un mal generalizado en el mundo; cualquier medida, como la aquí prevista, tendiente al empleo razonable de aquélla es plausible.

18. Permitir el propietario de un animal que éste transite libremente o caminar con él cualquier individuo, sin tomar la medi-das de seguridad, en prevención de posi-bles ataques a las personas. La regla tiende a asegurar la tranquilidad e integri-dad física de la gente, en especial ante el acoso de perros que, sin control alguno, llegan a constituir un elemento de fric-ción y peligro vecinal. El empleo del vo-cablo propietario resulta un tanto limitativo para proceder contra aquellos que sin tener tal categoría respecto a un animal, sí ejercen el control del mismo.

19. Azuzar o no contener a cualquier animal que pueda atacar a las personas, por parte de los propietarios o quien transite con ellos. En este supuesto, a diferencia del anterior, se está en presencia de una agresión intencional o negligencia grave; los valores protegidos son los mismos del apartado precedente.

20. Ingerir bebidas alcohólicas en lugares públicos no autorizados. Lo anterior in-cluye, desde luego, la vía pública. Es una conducta tradicionalmente considerada como falta administrativa en nuestro país, no así en numerosos estados extranjeros.

21. Consumir estupefacientes o psicotrópi-cos o inhalar sustancias tóxicas. Es una medida preventiva para impedir que se desaten conductas más graves que suele desencadenar el consumo. Éste normal-mente se relaciona con delitos contra la salud, entre otros.

22. Portar, transportar o usar, sin precau-ción, objetos o sustancias que sean peli-grosos y sin observar, en su caso, las disposiciones aplicables. Tal disposición, razonable en principio, debería indicar con claridad qué es lo que se considera peligroso, ya que al no hacerlo deja abier-ta la interpretación subjetiva eventual-mente arbitraria.

23. Arrojar en la vía pública desechos, o sustancias tóxicas o peligrosas para la salud o que despidan olores desagrada-bles. La disposición tiene un claro conte-nido ecológico, además de protección sanitaria. En ese sentido se debe interpre-tar cuando se trate de calificarla para la sanción aplicable.

24. Penetrar en lugares públicos o zonas de acceso prohibido, sin la autorización co-rrespondiente. La medida puede tener propósito de seguridad, conservación, salubridad, ecología o privacía para cier-tas actividades.

25. Dañar árboles, césped, flores o tierra, o removerlos, sin permiso de la autoridad. Con esta redacción tan vaga, la regla pue-de originar interpretaciones absurdas que propicien prácticas indebidas de servido-res públicos. El origen y finalidad de la norma están justificados.

26. Utilizar ropa peligrosa. El ambiente neoconservador que vive el país ha hecho resurgir en algunos bandos o reglamentos esta difusa norma.

27. Ejercer la mendicidad en la vía pública. Conducta calificada nuevamente de falta

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en algunos municipios, a pesar de que la población en estado de pobreza es mayo-ritaria.

28. Vagancia. Calificarla como infracción, en una nación con altos índices de desem-pleo y subempleo, es irracional.

29. Atentados al pudor, a las buenas costum-bres o a la decencia. Fuente pretérita de abusos, ha regresado a los textos norma-tivos de este inicio de siglo.

30. Realizar actividades comerciales en la vía pública. La insistencia de añadir esa conducta a la gama de infracciones admi-nistrativas, resulta absurda y peligrosa ante nuestra permanente crisis económi-ca. Sería cerrar la última opción ocupa-cional que tiene la mayoría de la población desempleada, aunque efectivamente se trata de mendicidad disfrazada. (Véase Infracción administrativa.)

BibliografíaMartínez Morales, Rafael, et al., Reglamento de tránsito del Distrito Federal, comentado, P.S. Limusa, México, 1994.Martínez Morales, Rafael, et al., Reglamento gubernativo de justicia cívica para el Distrito Federal, comentado, P.S. Limusa, México, 1994.

Fauna silvestre Véase Flora y fauna silvestres.

Fax Véase Circular.

Federación de sindicatos de trabajadores al servicio del estado Corporación laboral que, por disposición de la ley burocrática, agrupa de manera unificada a las asociaciones o sindicatos de empleados y trabajadores cuan-do la correspondiente función pública esté regulada por el apartado B del art. 123 cons-titucional.

La finalidad de esta federación es llevar a cabo una defensa de los intereses de la

burocracia desde una posición fuerte gracias al gran número de sus miembros; en la prác-tica, ha funcionado como un eficaz sistema de control estatal sobre sus servidores.

A pesar de que conforme a la ley la adhe-sión de los sindicatos a la FSTSE es optativa, en la práctica se da como ineludible.

Fideicomiso Noción de fideicomiso. La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, en su art. 346, señala que por medio del fi-deicomiso, una persona denominada fideico-mitente destina o afecta ciertos bienes a la realización de un fin lícito, cuya gestión en-carga a una institución fiduciaria.

Debido a lo mucho que se ha escrito acer-ca de los orígenes y la naturaleza jurídica del fideicomiso, no nos detendremos a detallar-los. Para los efectos de nuestro cometido, basta enunciar que según la mayoría de los autores, la figura se utilizaba en el derecho romano para hacer cumplir la voluntad del ciudadano mediante un fiduciario y una vez que tuviera lugar su deceso, cuando las per-sonas a quienes quería favorecer no tenían el derecho de heredar; en la actualidad, el trust anglosajón se considera como el antecedente más inmediato para garantizar las inversio-nes efectuadas en la construcción de redes ferroviarias (Pablo Macedo). Conforme a otras opiniones, la comparación del fideico-miso actual con la fiducia del derecho roma-no es totalmente desacertada.

Respecto a su naturaleza jurídica, en el presente se sostiene que es un negocio jurídi-co, sin existir acuerdo unánime respecto de su esencia. La legislación mexicana tiende a conferirle inequívocamente el carácter de un contrato mediante el cual el fideicomitente transfiere al fiduciario parte de su patrimonio con el propósito de que éste realice un fin lícito, el que en ocasiones consiste en bene-ficiar a un fideicomisario. Entre los primeros

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autores mercantilistas que sostuvieron la te-sis contractualista, mencionamos a Rodolfo Batiza.

Clasificación. Nos parece excesivo agotar las posibilidades de clasificar a los fideico-misos en virtud de los múltiples criterios que existen acerca de este particular, así que nos quedaremos con la que nos resulta más útil para los efectos del derecho administrativo, y que es aquella que distingue entre fideico-miso público y fideicomiso privado aten-diendo a la persona jurídica que lo constituye, que puede ser el Estado o un particular, res-pectivamente.

Patrimonio fiduciario, sujetos, forma. El patrimonio fiduciario está integrado por el conjunto de bienes destinados a la realiza-ción del fin para el cual se constituyó el fi-deicomiso, siendo su titular el fiduciario; desde luego, en dicho patrimonio se incluyen los frutos del mismo.

Los sujetos del fideicomiso son los si-guientes: el fideicomitente, que es la persona que transfiere parte de su patrimonio para la realización de un fin lícito; el fiduciario, que es aquel a quien se le ha transferido la pro-piedad de dichos bienes y sobre la que recae la obligación de realizar un fin determinado (en nuestro medio casi siempre en una institu-ción bancaria o casa de bolsa); y finalmente el fideicomisario, al que se define como la perso-na que recibe los beneficios de la realización del fin encomendado (este tercer elemento personal no siempre existe en la relación).

En cuanto a la forma que debe revestir el fideicomiso, ésta ha de ser por escrito y con cumplimiento de las disposiciones que la ley impone para la transmisión de bienes, según sea su naturaleza (arts. 352 y 354 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito y aplicación supletoria del código civil).

El fiduciario. La principal obligación de la institución fiduciaria consiste en el cumpli-miento del fin para el cual fue constituido el fideicomiso. En consecuencia, utilizará los bienes cuya propiedad le haya sido transferi-da. La fiduciaria no puede excusarse o re-nunciar su encargo sino por causas que a juicio de la autoridad judicial sean graves; además, será responsable de los daños que por su causa haya sufrido el fideicomiso (art. 356 de la Ley General de Títulos y Operacio-nes de Crédito).

De la lectura de esta última disposición, también se colige que los fiduciarios respon-derán civilmente respecto de los daños y perjuicios originados por incumplir las obli-gaciones señaladas en el acto en que se cons-tituyó el fideicomiso.

La fiduciaria que efectúe operaciones con valores las realizará de conformidad a las disposiciones legales de carácter bursá-til (art. 81 de la Ley de Instituciones de Crédito).

Por lo que se refiere al personal requerido por la fiduciaria para dar cumplimiento al fideicomiso, éste no formará parte del que tenga a su servicio la institución bancaria; sin embargo, ésta, en su carácter de fiducia-ria, y en la medida en que así lo permita el patrimonio del fideicomiso, responderá de las obligaciones derivadas de tal relación la-boral.

También deberá rendir cuentas cuando sea requerida, en los términos señalados en la constitución del fideicomiso.

En favor del fiduciario existe un conjunto de facultades lógicas y naturales; dichas fa-cultades serán todas las que resulten lícitas y necesarias para el cumplimiento del contra-to; entre ellas figura la de ejercer las accio-nes derivadas de la titularidad de los bienes que le han sido transferidos. Dichas accio-nes se ejercerán según sea la naturaleza de

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aquéllos (es decir, muebles o inmuebles). A esas facultades se suman las consignadas en el propio acto de constitución (art. 356, Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito).

El fideicomitente. Sólo podrán ser fideicomi-tentes las personas físicas o jurídicas que cuenten con la capacidad legal para destinar bienes al cumplimiento de los fines de un fideicomiso (art. 349, Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito).

En el acto de constitución, el fideicomi-tente tendrá el derecho de indicarle al fidu-ciario que el mismo fideicomitente será quien percibirá los beneficios del fideicomi-so y, además, podrá en dicho acto designar a varias instituciones fiduciarias para la reali-zación del fideicomiso, a cuyo efecto habrá de delimitar las bases a que éstas se sujeta-rán, así como las que regirán en el caso de su sustitución (art. 350 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito). Por otro lado, el fideicomitente está obligado a efec-tuar la transferencia de los bienes necesarios para el cumplimiento del fideicomiso y a pagar los honorarios al fiduciario; también puede designar un comité técnico (véase) para distribuir fondos o para que emita las instrucciones conforme a las que deberá obrar la fiduciaria; asimismo, podrá reser-varse el derecho de pedir cuentas o reclamar la responsabilidad que corresponda a la fidu-ciaria (arts. 83 y 84, Ley de Instituciones de Crédito).

El fideicomisario. Esencialmente, como be-neficiario del fideicomiso, se encuentra en la posibilidad de exigir el estricto cumplimien-to de los fines para los cuales éste haya sido creado, por lo que está facultado para ejerci-tar las acciones que de ello deriven y para pedir cuentas a la fiduciaria. En lo que se

refiere a sus obligaciones, éstas serán las que se asienten en el acto constitutivo del fidei-comiso, siempre que estén permitidas por la ley (arts. 84 de la Ley de Instituciones de Crédito, y 355 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito).

Extinción del fideicomiso. La Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito indica los casos en los cuales procede la extinción del fideicomiso: por haberse cumplido su fin; por no ser factible su realización; porque sea imposible la condición suspensiva de la que dependa, o bien que no se haya verifica-do en el término señalado al constituirse el fideicomiso o durante los 20 años siguientes a dicha constitución; por cumplirse la condi-ción resolutiva a la que estaba sujeto; por acuerdo del fideicomitente y del fideicomi-sario; por revocación del fideicomitente cuando se haya reservado ese derecho, y cuan-do no sea posible sustituir a la fiduciaria que haya sido removida o que haya renunciado (arts. 350 y 357, Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito).

Las instituciones fiduciarias. En razón de que la legislación mexicana vigente conside-ra el fideicomiso una operación bancaria, sólo es factible constituirlo con la interme-diación de un ente que cuente con autoriza-ción otorgada conforme a la ley para esos efectos, el cual fungirá como fiduciaria en los términos que, de manera general, ya han sido expuestos.

Bibliografía: véase en Comité técnico del fidei-comiso y en Fideicomiso público.

Fideicomiso público Del fideicomiso, que uti-lizan con excelentes resultados en la práctica mercantil los particulares, al igual que de otras figuras del derecho privado, también se

Fideicomiso público 201

ha servido el Estado para alcanzar ciertas metas afines a su labor de administrador pú-blico.

Al respecto, la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal asimila a estos fi-deicomisos creados por el Estado dentro de las entidades de la administración pública paraestatal, y los coloca bajo la tutela de una coordinadora de sector, según sea el fin para el que se les haya constituido, coordinadora que realizará respecto a ellos tareas de con-trol y vigilancia.

Concepto. Con base en lo anterior y con el auxilio de lo establecido en la materia por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, proponemos el concepto siguiente: los fidei-comisos públicos son aquellos que establece la administración pública federal; se estruc-turan de forma análoga a los organismos públicos descentralizados o a las empresas de participación estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar al ejecutivo federal mediante la realización de actividades consideradas prioritarias para el país.

Cabe aclarar que esta propuesta sólo se circunscribe a nuestro ámbito nacional en el momento actual.

Elementos:

a) El fideicomitente. En el caso de la fede-ración, es el ejecutivo por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co (arts. 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, y 41 de la Ley Federal de las Entidades Paraes-tatales). Por lo que se refiere a los esta-dos, serán sus respectivos gobiernos, y los ayuntamientos, en el supuesto de los municipios.

b) Patrimonio fiduciario. Llamado también patrimonio fideicomitido, estará constitui-do por el conjunto de bienes y derechos

que el Estado (fideicomitente) transmita a la institución fiduciaria para el cumpli-miento de sus labores.

c) El fiduciario. Será cualquier sociedad nacional de crédito que pueda fungir como tal para los fideicomisos públi-cos (el Banco de México también po-drá serlo).

d) Objeto. De acuerdo con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, consistirá en la realización de actividades consideradas prioritarias por el Estado, como prestar servicios, ejecutar obras, organizar even-tos o realizar inversiones.

e) Fines del fideicomiso. Si la diversidad de objetos para los que se han constituido los fideicomisos es amplia, los fines que se pretenden alcanzar con su creación deben estar delimitados por el interés público, que es el que en última instancia ha de presidir la actividad del Estado.

f) Duración. Los fideicomisos públicos tie-nen una vigencia indefinida, igual a la de los que persiguen fines de beneficencia social, que también es indefinida; en con-traste con los que son constituidos por los particulares, cuya duración máxima es de 30 años.

Regulación jurídica. La intensa utilización de dicha figura, hecha en apoyo de la admi-nistración pública, ha propiciado la necesi-dad de adaptar su regulación legal de acuerdo con las siempre cambiantes circunstancias dentro de las que debe actuar. Al respecto, de entre los ordenamientos más importantes que le son aplicables a los fideicomisos en el ámbito de la administración pública, men-cionamos sólo a la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y la Ley de Insti-tuciones de Crédito, las cuales hacen alusión especial a los fideicomisos públicos, sobre

202 Fideicomiso público

todo en lo que concierne a su constitución, organización, operación e incluso, a su ex-tinción, sin olvidar a toda la normatividad que en virtud de su carácter de entidad pa-raestatal le es aplicable en materia de con-trol y vigilancia por parte del Estado (tutela administrativa); este aspecto se tratará con mayor amplitud en la voz control de paraes-tatales. De la legislación supletoria aplicable en este campo resulta imprescindible citar a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito.

Pensamos que con la expedición de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, ha sido derogado el derecho del 27 de febre-ro de 1979, no obstante que esto no se haya expresado de manera explícita en dicha ley, y ha quedado vigente (aunque modificado) sólo lo que se refiere a la integración del comité técnico (art. 8o.). Lo cierto es que nuevas bases para la constitución, el desarro-llo y la operación, así como para su modifi-cación o extinción están contempladas en la citada ley, en sus capítulos IV y V.

En su carácter de entidad de la adminis-tración pública paraestatal, el fideicomiso gubernamental debe ser inscrito en el regis-tro público que al respecto lleva la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Personalidad jurídica. No pretendemos re-solver aquí la polémica generada en torno de esta cuestión, sólo la enunciaremos al aludir que, basándose en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que contem-pla a los fideicomisos como entidades pa-raestatales, existe una corriente de opinión que sostiene que el legislador les ha otorgado tácitamente personalidad jurídica propia.

Otra corriente afirma que el fideicomiso, en sí, constituye un acto mercantil y, por tanto, no posee el carácter propio de una persona moral. Se indica que la propietaria

de los bienes utilizados para alcanzar el fin del fideicomiso es la institución fiduciaria, la cual realiza actos de gestión que singularizan a un delegado especial, y que, en consecuen-cia, el fideicomiso, en todo caso, viene a ser sólo un mero instrumento de operación de quienes lo constituyen o se benefician con él (fideicomitente fiduciario y fideicomisario). Para recordar los atributos de las personas jurídicas, véase personalidad jurídica.

Delegados fiduciarios especiales. Para reali-zar su operación fiduciaria, las sociedades nacionales de crédito cuentan con funciona-rios a los que en el medio se les conoce como delegados fiduciarios, quienes se encargan de la gestión del fideicomiso, gestión por la cual responden directa e ilimitadamente.

Un equivalente de esos funcionarios en el caso de los fideicomisos públicos, lo encon-tramos en los denominados delegados fidu-ciarios especiales, quienes se encargan, por lo común, de la gestión del fideicomiso, la cual incluye ejecutar los acuerdos emitidos por el comité técnico. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales utiliza la expresión delegado fiduciario (art. 43) sin el agregado de especial, como supondría la costumbre operante dentro del poder ejecutivo.

Los delegados fiduciarios especiales constituyen una clase de los delegados fidu-ciarios y se distinguen de éstos en que aqué-llos son nombrados para la gestión de un fideicomiso público o estatal. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales considera la existencia de un delegado fiduciario gene-ral, que es el encargado de someter a la consideración de la respectiva coordinado-ra de sector los proyectos de estructura ad-ministrativa o las modificaciones que ésta requiera.

En nuestra opinión, no existen elementos de juicio que permitan establecer diferencias

Fideicomiso público 203

sustanciales entre ambos tipos de delegados fiduciarios; sin embargo, es de mencionarse que la falta de similitud reside en que el de-legado fiduciario especial es nombrado por la administración pública centralizada, y el delegado fiduciario normal, por la institu-ción bancaria.

BibliografíaBatiza, Rodolfo, El fideicomiso, teoría y prácti-ca, 4a. ed., Porrúa, México, 1980.Código Civil Federal.“Decreto por el que se establecen bases para la constitución, incremento, modificación, organi-zación, funcionamiento y extinción de los fidei-comisos establecidos o que establezca el gobierno federal”, en Diario Oficial de la Fede-ración, 27 de febrero de 1979.Lepaulle, Pierre, Tratado teórico y práctico de los trusts, Porrúa, México, 1975.Ley de Instituciones de Crédito. Ley del Banco de México.Ley Federal de las Entidades Paraestatales. Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-deral.Muñoz Luis, Derecho bancario, Cárdenas, México, 1974. —, El fideicomiso, 2a. ed., Cárdenas, México, 1980.Villagordoa Lozano, José Manuel, Doctrina general del fideicomiso, 2a. ed., Porrúa, Méxi-co, 1982.

Finanzas públicas Finanzas: hacienda pública, caudal (DEM, M. Alonso). Lo relativo a las transacciones monetarias que efectúa el Es-tado por medio de los órganos gubernamen-tales competentes para ello.

Los ingresos y los egresos del Estado, esto es, la captación y el gasto de los ele-mentos pecuniarios de la organización po-lítica soberana, en virtud de su trascendencia para la comunidad, son objeto de estudio de diversas disciplinas jurídicas y no jurí-dicas.

En este diccionario proporcionaremos unas cuantas notas introductorias al estudio jurídico de las instituciones relacionadas con los recursos monetarios del Estado. El ori-gen, la necesidad, la naturaleza, la obtención, la administración y la erogación del caudal financiero público son de enorme trascen-dencia e importancia; de ahí la imposibili-dad de agotar su tratamiento en el presente vocablo. Algunas de las figuras que aquí enunciemos serán objeto de estudio en voces relacionadas: gasto público, derecho finan-ciero, presupuesto de egresos, etc. En todo caso, en algunos de esos apartados se incluye una bibliografía suficiente que permite pro-fundizar en esta materia.

La actividad que el Estado efectúa en el ámbito financiero se instrumenta, básica-mente, por medio de la ley de ingresos y del presupuesto de egresos, los cuales se fijan en cada uno de los niveles federal, local y mu-nicipal. Esos ordenamientos son de carácter temporal; su vigencia dura lo que el año fis-cal, que en nuestro caso corresponde al año calendario, es decir, del 1 de enero al 31 de diciembre.

Constitucionalmente, a esa actividad la regulan los arts. 31, fracc. IV; 73, fraccs. VII, IX, XXIX-A; 117, fraccs. IV, V, VI, VII y IX; 118, fracc. I; 115, fracc. IV; 74, fracc. IV; 131; 21; 22; 89, fracc. I; 73, fraccs. VIII y XVIII; 117, fracc. VIII; 74, fraccs. II y III; 75; 126; 73, fracc. XXIV; 72, inc. h). Existe además una serie de instrumentos normati-vos de nivel legislativo, entre los que pode-mos señalar la Ley General de Deuda Pública, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Co-ordinación Fiscal y el Código Fiscal de la Federación.

Actividad financiera del Estado. El Estado realiza una intensa, compleja e importante

204 Finanzas públicas

actividad en materia financiera, encaminada a recaudar los recursos pecuniarios que pre-cisa para cumplir con sus atribuciones. Di-cha labor se efectúa sin móviles de lucro y se califica de financiera porque se refiere a transacciones monetarias.

La actividad financiera estatal comprende tres momentos: la obtención, el manejo y la erogación de recursos pecuniarios, según Sergio Francisco de la Garza, o la captación, la administración y el gasto de acuerdo con nuestra terminología.

El Estado obtiene ingresos por vía de de-recho público y por vía de derecho privado. Los más importantes, en cuanto a su volu-men, son los primeros, entre los que se cuen-tan los tributarios, los empréstitos, la emisión de moneda y las contraprestaciones por ser-vicios públicos. Unos y otros conforman el ingreso público o estatal, que de acuerdo con las concepciones clásicas, debe corresponder al gasto público.

Los ingresos obtenidos por el Estado me-diante mecanismos públicos o privados re-presentan un capítulo fundamental dentro de su patrimonio y son instrumento imprescin-dible para el cumplimiento de sus atribucio-nes. Los recursos financieros captados deben cubrir, de una u otra forma, las erogaciones que efectúe el poder público, lo cual es abso-lutamente lógico, a pesar del déficit que arroje el ejercicio presupuestario.

Fisco El Estado en su calidad de titular de la hacienda pública y en sus relaciones tributa-rias con los particulares.

Flora y fauna silvestres La ley estima que la flora silvestre está constituida por las especies terrestres y de hongos, sujetas a los procesos de selección natural, incluidas las poblaciones o ejemplares de estas especies que se encuen-tran bajo el control del hombre.

Como fauna silvestre considera a las es-pecies animales que subsisten sujetas a los procesos de selección natural, cuyas pobla-ciones habitan temporal o permanentemente en el territorio nacional y que se desarrollan de manera libre, incluso sus poblaciones menores que se encuentran bajo control del hombre. Los animales domésticos que por abandono se tornen salvajes y por ello sean susceptibles de captura y apropiación se con-siderarán propiedad de la federación.

Debido a la constante y casi indiscrimina-da explotación de la flora y la fauna silves-tres, éstas son ahora escasas y de poca importancia económica, además de haber desaparecido de manera irreversible algunas especies, lo que implica graves daños al equilibrio ecológico.

La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, del 28 de ene-ro de 1988, y la Ley General de Vida Silves-tre del 3 de julio de 2000, contienen reglas tendientes a conservar y desarrollar las es-pecies que integran la fauna y flora silvestres del país.

En cuanto al régimen jurídico aplicable a este tipo de recursos, consideramos que les corresponde el que regula al terreno en don-de se hallen, inclusive las modalidades a que esté sujeto.

Acerca de la flora y fauna silvestres, la ley ecológica establece lo siguiente:

a) Para la protección y aprovechamiento de la flora y la fauna silvestres, se considera-rán los siguientes criterios:

• La preservación del hábitat natural de las especies de flora y fauna del terri-torio nacional, así como la vigilancia de sus zonas de reproducción.

• La protección de los procesos evoluti-vos de las especies y sus recursos

Flora y fauna silvestres 205

genéticos, para lo que se destinarán a la protección e investigación áreas re-presentativas de los sistemas ecológi-cos del país.

• La protección y desarrollo de las espe-cies endémicas, amenazadas o en peli-gro de extinción, a fin de recuperar su estabilidad poblacional.

• El combate del tráfico ilegal de es-pecies.

• El fortalecimiento de las estaciones biológicas de rehabilitación y repobla-miento de especies de fauna silvestre.

• La concertación con la comunidad para propiciar que ésta participe en la conservación de las especies.

b) Los criterios para la protección y el apro-vechamiento de la flora y la fauna silves-tres se considerarán en los siguientes casos:

• El otorgamiento de concesiones, per-misos y, en general, de toda clase de autorizaciones para el aprovecha-miento, posesión, administración, conservación, repoblación, propaga-ción y desarrollo de la flora y fauna silvestres.

• El establecimiento o modificación de vedas de la flora y fauna silvestres.

• Las acciones de sanidad fitopecuaria.• La protección y conservación de la

flora y fauna del territorio nacional, contra la acción perjudicial de plagas y enfermedades, y la contaminación que puede derivarse de actividades fitope-cuarias.

Forestales, recursos Componentes y productos de los bosques susceptibles de aprovecharse.

Desde el inicio de la civilización, en la época en que la humanidad abandona su

carácter nómada y se vuelve sedentaria, tiene principio la destrucción de los bosques. Cuando la explotación desmedida de la ri-queza forestal alcanza niveles masivos, se presenta la principal ruptura del equilibrio ecológico que durante millones de años se había creado y mantenido en nuestro planeta.

En México, la destrucción o inadecuada explotación de los recursos forestales se ha llevado a cabo durante siglos. Ello convirtió en áridas o semiáridas enormes extensiones del territorio nacional, con lo que se ha redu-cido de manera considerable la productivi-dad agrícola, forestal y ganadera. En esta problemática han desempeñado un papel decisivo los incendios forestales.

La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable de 2003, establece objetivos de interés público con el propósito de crear condiciones que permitan conservar y resti-tuir los recursos forestales, admitiendo su explotación idónea.

Forma de estado y de gobierno de los esta-dos unidos mexicanos Según las categorías expresadas en diversos vocablos conexos y de acuerdo con lo preceptuado por su cons-titución política, la forma adoptada por el Estado mexicano es la federal, cuya natura-leza jurídica está definida por el art. 40 de dicha ley suprema al disponer que está compuesto por “[...] estados libres y sobera-nos en todo lo concerniente a su régimen interior pero unidos en una federación[...]”. No es éste el espacio adecuado para polemi-zar acerca del tema. Sólo señalaremos que para algunos tratadistas no se está frente a una federación, en el sentido estricto del término, ya que esta forma de Estado supo-ne determinados requisitos, los cuales no se han observado en el proceso de conforma-ción de la organización política mexicana, como la existencia previa de verdaderos

206 Forestales, recursos

estados independientes, que asumen la deci-sión de establecer una alianza o unión, en virtud de la cual supeditan su soberanía a la del nuevo Estado federal.

Sin embargo, hay quien sostiene la real existencia de dos tipos de estados federales: aquellos que han surgido según el proceso referido y que generalmente se caracterizan porque los estados miembros conservan su poder originario, asignándole al estado fede-ral determinadas atribuciones más bien limi-tadas. Y, por otra parte, los estados que, como México, han seguido el proceso inver-so, al partir de un Estado central o unitario que mediante su constitución se organiza en federación, para lo que le reconoce auto-nomía a ciertos conglomerados humanos asentados en extensiones territoriales deter-minadas, a los cuales denomina estados li-bres, y a los que les reparte tareas específicas, por lo que el Estado federal se reserva facul-tades más amplias y discrecionales.

La forma de gobierno en México. Si la forma de Estado de la organización política mexi-cana se ha prestado a polémica entre los es-tudiosos, de lo que no existe la menor duda es de la forma de gobierno adoptada, pues el régimen presidencial delineado en su carta magna se ha visto confirmado a cada mo-mento en el plano de los hechos, ya que, no obstante la voluntad sostenida por las diver-sas actas constitucionales que lo han regido a lo largo de la vida independiente, en el sentido de adoptar la tesis de la existencia de un solo poder supremo, dividido para su ejercicio en legislativo, ejecutivo y judicial, la figura del ejecutivo ha traspasado el um-bral del equilibrio, y se ha asentado como el rector de la vida política nacional, al tiempo que ha supeditado a su proyecto de gobier-no a los órganos encargados de las funcio-nes legislativa y judicial.

En el presidente de la república coinciden las facultades de jefe de estado y jefe de go-bierno, que en el régimen parlamentario se reservan a distintas personas, debiéndose señalar que la diferenciación más común entre ellas es que el primero tiene a su cargo actos básicamente protocolarios, y el segun-do ejerce de manera efectiva el poder que le ha sido conferido.

BibliografíaBobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-nario de política, t. I, Siglo XXI, México, 2002. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.González Casanova, Pablo, La democracia en México, 3a. ed., Era, México, 1969.Meyer, Lorenzo, “El Estado mexicano contem-poráneo”, en Lecturas de política mexicana, 1a. reimp., El Colegio de México, México, 1981.Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.

Forma escrita Requisito constitucional del acto administrativo.

El mandato constitucional es claro en el sentido de que los actos de autoridad han de ser por escrito. Esto constituye una garantía de certeza jurídica.

Además, la forma escrita ha de reunir ciertas cuestiones que la lógica, la ley y la costumbre contemplan (fecha, firma, clari-dad, etcétera).

Formalidades del acto administrativo Véase Elementos del acto administrativo, Refrendo y Requisitos constitucionales del acto admi-nistrativo.

Formalidades esenciales del procedimiento Esta expresión, referida inicialmente a la ma-teria procesal o judicial, se ha hecho extensiva

Formalidades esenciales del pocedimiento 207

a las otras ramas del derecho. Hay una total indefinición acerca de cuáles son esas for-malidades, pero podemos indicar que son aquellas previstas en la ley para no dejar en estado de indefensión al particular, como escuchar a éste, notificarle las decisiones que le afectan directamente, etcétera.

Formas de Estado y de gobierno Considera-mos al Estado como la estructura permanen-te de la organización política de una sociedad, asentada ésta en un territorio determinado donde aquélla ejerce su poder con exclusión de cualquier otra y de conformidad a un or-den jurídico; por gobierno, y para los efectos del presente diccionario, entenderemos al conjunto de órganos al que el Estado institu-cionalmente le ha conferido el ejercicio de ese poder.

Vale la pena aclarar, respecto de esta es-trecha relación, que la misma ha motivado una gran confusión en torno de estos dos entes sociales, que han llegado a conside-rarse como uno solo, no obstante que, en realidad, el Estado es una de las tantas for-mas con que la humanidad se ha organiza-do políticamente a lo largo de la historia, y que el gobierno ha estado presente en todas ellas.

En efecto, y esto ya lo expresamos en el desarrollo de la voz correspondiente, la apa-rición del Estado, en tanto fenómeno social, se remonta al siglo XV de n. e. con antece-dentes directos a fines del siglo XII; al go-bierno, en cambio, podemos situarlo desde los orígenes de las sociedades humanas, por-que surge como respuesta a la necesidad de mantener la cohesión del grupo, que es la mejor herramienta de supervivencia. En nin-guna sociedad se ha encontrado la acepta-ción espontánea e inmediata, por parte de sus integrantes, de las reglas de convivencia es-tablecidas, lo que ha requerido siempre un

órgano (seguramente primero fue un jefe o jefes) que las imponga y tome las decisiones a fin de evitar las consecuencias disgregato-rias que pudieran acarrear los frecuentes conflictos y, además, que se encargue de la organización de la defensa contra los peli-gros externos (principalmente la amenaza de otro grupo).

La formación de relaciones sociales cada día más complejas propició la intensa evolu-ción de estos dos entes, y configuró formas cada vez más elaboradas de acuerdo con las necesidades sociales de la organización polí-tica. Ello ha motivado que los estudiosos de la materia los clasificaran en atención a dis-tintos criterios. En este trabajo sólo se han recogido aquellos que se han considerado vigentes y aplicables a la realidad actual.

• Formas de Estado: federal y central.• Forma de gobierno: régimen parla-

mentario y régimen presidencial.

BibliografíaArnáiz Amigo, Aurora, Ética y Estado, 2a. ed., UNAM, México, 1975.Bobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-nario de política, Siglo XXI, México, 1981.García Máynez, Eduardo, Introducción al estu-dio del derecho, 47a. ed., Porrúa, México, 1995.Hegel, G. F., Filosofía del derecho, UNAM, Col. Nuestros clásicos, núm. 51, México, 1975.Kant, Immanuel, Principios metafísicos de la doctrina del derecho, UNAM, Col. Nuestros clásicos, núm. 33, México, 1978. Kaplan, Marcos, Estado y sociedad, UNAM, México, 1980.

Formas de gobierno Además de las formas de gobierno parlamentario y presidencial, histó-ricamente se han dado otras, como la monar-quía moderada, la autocracia, la teocracia, etcétera.

208 Formas de Estado y de gobierno

En la actualidad, y atendiendo a un crite-rio eminentemente orgánico, las formas de gobierno son la parlamentaria y la presiden-cial, según sea el titular que ejerza el poder.

Formas de organización administrativa Siste-mas que estructuran los entes del poder ejecu-tivo. Están determinados por la línea jerárquica que con mayor o menor intensidad los vincula con el titular del propio poder ejecutivo, ya sea que ese titular se llame presidente, primer mi-nistro, gabinete, gobernador o ayuntamiento. Las formas de organización son la manera en que se integra la administración pública y se ordenan los órganos del poder público encar-gados de la actividad o función administrativa del Estado.

La ciencia del derecho administrativo es-tudia, por ejemplo, tres formas de organiza-ción administrativa:

1. La centralización. 2. La desconcentración. 3. La descentralización.

Estas tres formas se analizarán con cierto detalle en las voces correspondientes.

El derecho mexicano vigente establece las siguientes formas de organización de la administración pública (el art. 90 constitu-cional sólo utiliza el primer y tercer voca-blos).

• Centralizada• Desconcentrada• Paraestatal, dividida en:

a) Organismos descentralizados.b) Empresas de participación estatal mayo-

ritaria.c) Empresas de participación estatal minori-

taria.d) Fideicomisos públicos.

Cada una de estas figuras habrá de ser estu-diada por separado en el lugar que le co-rresponda. Baste por ahora indicar alguna nota de identificación, de manera general y aproximada:

1. Centralización. Los órganos dependen inmediata y directamente del titular del poder ejecutivo.

2. Desconcentración. Los entes guardan re-lación jerárquica con algún órgano cen-tralizado, pero existe cierta libertad en lo que respecta a su actuación técnica.

3. Paraestatal. Corresponde a la forma lla-mada en la doctrina, descentralización. Se estructura mediante entes que ostentan una personalidad jurídica propia, distinta de la del Estado, y cuyo nexo con el jefe del poder ejecutivo es de carácter indirec-to. Como se indicó, en nuestro derecho existen cuatro clases de estos órganos paraestatales, los que, según se indica en su oportunidad, están regulados por di-versas disposiciones y pueden adoptar diversos esquemas en lo que se refiere a su origen, funcionamiento y objetivos.

BibliografíaBenoit, Francis-Paul, El derecho administrativo francés, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979.Bourjol, Maurice, Droit administratif, t. I, Mas-son, París, 1972.García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed., EISA, Madrid, 1968.Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. I, 7a. ed., Centro de Estu-dios Constitucionales, Madrid, 1980.Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-trativo, t. I, 5a. ed., Fundación de Derecho Ad-ministrativo, Buenos Aires, 1998.

Formas de organización administrativa 209

Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Orlando, V. E., Principios de derecho adminis-trativo, Instituto Nacional de Administración Pública, Col. Clásicos de la administración, se-rie A, núm. 5, Madrid, 1979.Puget, Henry, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, París, 1969.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.

Francia País generador de una tradición, orien-tó la organización de las naciones que se independizaron durante el siglo XIX en Amé-rica Latina. La administración pública fran-cesa, cuya concepción de servicio público durante mucho tiempo comprendió toda acti-vidad del Estado, se replanteó conceptual-mente su actuación cuando la vieja tesis del servicio público no resistió las críticas de la modernidad.

De esta revisión no escapan las relaciones imperantes entre el Estado y sus servidores, ya que antes se entendía como funcionario a todo individuo que participaba normal y per-manentemente en la operación de un servicio público. Esto ha variado, en la actualidad funcionario público es solamente aquella persona que participa en la administración gubernamental de acuerdo con un estatuto o reglamento público.

FSTSE Siglas de la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (véase).

Fuentes alternas para generar electricidad Además de los hidrocarburos y los materia-les radiactivos, existen otras fuentes energé-ticas: el carbón, la luz solar, el oleaje marino, los vientos y el calor proveniente del interior de la Tierra, básicamente para producir elec-tricidad.

1. Carbón. El carbón (mineral o vegetal) se ha utilizado como fuente de energía des-de la prehistoria. Fue el principal (casi único) elemento para obtener la energía necesaria en el despegue industrial del siglo XIX. En la actualidad sigue teniendo aplicación en la materia que nos ocupa.

El carbón mineral, el más importante de los dos tipos citados, está contemplado en el art. 27 constitucional y en la ley minera como recurso natural del dominio directo de la federación. Así, está sujeto a la reglamentación respectiva como bien estatal y sustancia mineral.

El carbón sigue siendo un elemento abundante en nuestro planeta, mas su uso es definitivamente dañino para el equili-brio ecológico.

México, al igual que numerosos paí-ses, posee en abundancia este mineral y lo emplea en escala considerable, princi-palmente en la industria eléctrica y side-rúrgica.

2. Energía solar. El Sol, como fuente ener-gética, produce también el movimiento de mar y vientos. Sin embargo, en este punto nos referimos a la energía obtenida directamente de la captación artificial de los rayos solares.

En algunos países esta energía ha pasa-do la fase experimental y se cuenta ya con aplicaciones prácticas; tiene la ventaja de provenir de una fuente prácticamente in-agotable; además, al parecer no causa da-ños ecológicos.

En México, el aprovechamiento de la energía solar se encuentra en una etapa experimental. Aunque no existe disposi-ción jurídica directa en este punto, con-sideramos que, en tanto que sirve para producir electricidad, el Congreso de la Unión puede legislar al respecto, basán-dose en la fracc. X del art. 73 de la

210 Francia

constitución federal; además, el espacio situado sobre el territorio nacional es pa-trimonio del Estado.

3. Energía marina. Es viable la utilización de la enorme fuerza que implica el flujo del mar como fuente de energía para pro-ducir primordialmente electricidad.

La explotación de la energía marina se encuentra, también, en una etapa experi-mental y se trata, asimismo, de una fuente inagotable para la humanidad y escasa-mente dañina para el medio. Nuestro de-recho tampoco contempla la explotación energética del oleaje marino, aunque los mares sí están incluidos dentro del patri-monio estatal y, en tanto generador de electricidad, el Congreso de la Unión puede legislar en esta cuestión.

4. Energía eólica. O de los vientos. Es fac-tible utilizarla con fines motrices; de he-cho, en el pasado ya fue empleada para mover navíos y molinos.

La posible utilización en el nivel in-dustrial y, en especial, para electricidad, está abierta; el orden jurídico la contem-pla de manera implícita en los arts. 27 y 73 constitucionales. En México operan plantas en este rubro, principalmente en el estado de Oaxaca.

5. Energía geotérmica. El empleo del calor del interior de nuestro planeta se conside-ra como una de las fuentes alternas de energía, en especial para producir electri-cidad. La geotérmica es una energía cuya aplicación es del todo viable: existen es-taciones experimentales en algunos paí-ses (Italia, Guatemala y El Salvador, por ejemplo).

En nuestro país, 2.8% de la capacidad instalada para generar electricidad corres-ponde a esta fuente.

La ventaja de la energía geotérmica sobre el petróleo y el carbón es que

procede de una fuente inagotable para la civilización. La situación jurídica de esta fuente es similar a la planteada para la energía solar, marina y eólica: sólo existen disposiciones indirectas al respecto.

Biocombustibles La producción de carbu-rantes a partir de cierta materia prima vege-tal ha cobrado auge en fechas recientes. Su factibilidad técnica es palmaria, pero sub-sisten serias dudas en torno a sus efectos secundarios en el ambiente y en el campo alimentarios.

Bibliografía: véase en Energéticos.

Fuentes del derecho administrativo Fuente: origen de una cosa. (DEM, M. Alonso).

En la teoría general del derecho (intro-ducción al estudio del derecho) usualmente se estudian tres tipos de fuentes: formales, reales e históricas. Las primeras se refieren a los diversos tipos de textos normativos (constitución política, leyes, tratados, regla-mentos, etc.). Las fuentes reales son los acontecimientos culturales de cualquier tipo que determinan el contenido del derecho positivo, y las fuentes históricas son aquellos documentos y vestigios de otra índole que permiten conocer el orden jurídico de socie-dades anteriores a la nuestra.

Se supone la existencia de fuentes para estudiar o conocer el derecho (fuentes for-males e históricas) y, al lado de ellas, las de la fuerza creadora del derecho originada por fenómenos sociológicos de todo tipo que determinan el contenido de éste (fuentes reales principalmente). La “conciencia so-cial, como base originaria del derecho”, ha dicho García Trevijano de tales fenómenos, los cuales resultan ser la fuente del orden jurídico, es decir, de donde éste proviene.

Fuentes del derecho administrativo 211

El derecho, la norma jurídica, surge como producto de ciertos fenómenos sociales que, debido a su fuerza, logran que el legislador les dé forma y los incorpore en los textos legales. El derecho resulta así ser la expre-sión normativa de las pretensiones e ideolo-gía de las fuerzas reales de poder.

El derecho administrativo, no obstante su amplitud, requiere supletoriedad en su apli-cación, por eso se recurre al derecho civil y mercantil, al derecho procesal, a los princi-pios generales de derecho y, de manera ex-cepcional, a la costumbre y a los estudios doctrinales. La supletoriedad se presenta, como es sabido, cuando un ordenamiento adolece de lagunas y él mismo establece que éstas se subsanen por medio de la aplicación de otros textos legales.

En derecho administrativo, como en casi todas las ramas jurídicas, suele citarse una lista de fuentes, que son, en realidad, las fuentes formales o los documentos donde se encuentran las normas de nuestra materia, así como aquellos otros textos, ideas o acti-vidades que contengan, directa o indirecta-mente reglas o elementos supletorios o interpretativos. Dicha lista en el derecho mexicano es la siguiente:

a) Constitución Política de los Estados Uni-dos Mexicanos.

b) Leyes federales. c) Tratados y convenios internacionales. d) Leyes locales. e) Reglamentos (véase). f) Planes y programas (véase). g) Normas oficiales. h) Circulares. i) Decretos (véase). j) Acuerdos (véase). k) Convenios. l) Jurisprudencia. m) Derecho civil, procesal, mercantil, penal

y laboral.

n) Principios generales de derecho. ñ) Costumbre. o) Doctrina.

Las señaladas en los incisos a) a k) son fuen-tes directas y están ordenadas conforme a una secuencia de prelación jerárquica; las cinco restantes son fuentes interpretativas o supletorias.

Algunas de estas fuentes habrán de con-ceptuarse en diversas voces de este dicciona-rio; otras han sido objeto de comentario en distintas asignaturas. Es de señalarse que expresiones como oficio circular, bases ge-nerales, resoluciones, reglas, etc., son va-riantes de reglamentos, circular, decreto o acuerdo. (Véase Normatividad.)

BibliografíaBielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Boquera Oliver, José María, Derecho adminis-trativo, vol. I, 3a. ed., Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid, 1979.Castellanos Ruiz, Gregorio, Compendio históri-co sobre las fuentes del derecho, M. Gabucio M., Villahermosa, 1896.García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de derecho administrativo, t. I, 3a. ed., Revista de Derecho Privado, Madrid, 1974.Laubadère, André de, Traité de droit adminis-tratif, t. I, 8a. ed., LGDJ, París, 1980.

Fuero Protección constitucional otorgada a los funcionarios de alta jerarquía o de elección popular para impedir que se les finque res-ponsabilidad excepto procedimiento que se inicie o se siga ante el órgano legislativo fe-deral o local. (Véase Responsabilidad de los servidores públicos.)

Fuerza aérea Véase Ejército y fuerza aérea.

Fuerzas armadas Grupo de individuos dedica-dos a la defensa de la comunidad.

212 Fuero

Antecedentes. Provienen de los orígenes de las sociedades que, ante los peligros que re-presentaban otras comunidades, se organizan para preservar la seguridad de sus bienes, sus vidas y sus estructuras sociales.

Asimismo, dichos cuerpos se constituían, en muchos casos, para someter a otras socie-dades y obtener de ellas las más variadas ventajas, como mano de obra esclava o tribu-to; por esta vía surgieron los grandes impe-rios esclavistas de la antigüedad. Práctica guerrera que la humanidad no la ha podido erradicar a la fecha, prueba de ello son las dos grandes conflagraciones que el mundo ha sufrido en el siglo XX.

Con el desarrollo de las civilizaciones, estos grupos fueron evolucionando en la misma medida y, en algunos casos, represen-taban el aspecto central de ese avance, en torno del cual giraba la existencia misma de algunas comunidades. Esparta y Roma son destacados ejemplos de esa actitud, sólo por citar a dos de las muchas que en el devenir histórico se han dado.

En esas sociedades se observa con toda claridad la profesionalización que, a decir del politólogo italiano Gianfranco Pasquini,

es el proceso mediante el cual un grupo de indi-viduos adquiere una serie de capacidades y de conocimientos técnicos y se organiza en una institución con normas y reglamentos propios que lo separan de los otros grupos y de las otras instituciones presentes en la sociedad,

y que en nuestro caso se refiere a la profesio-nalización de las armas.

Al afirmar que el grado de desarrollo de las sociedades se supeditaba (y aún hoy se supedita) a la evolución de este grupo arma-do, no sólo nos referíamos al perfecciona-miento de su organización, sino también a la incorporación de los avances tecnológi-cos con fines bélicos, como sucedió con la

utilización del caballo, el invento de la pól-vora, la aviación o el descubrimiento del átomo.

Es así como a lo largo de la historia se han conformado los ejércitos, constituyéndose en parte integral de las sociedades, lo cual es un reflejo de sus valores dominantes. Actual-mente existe la tendencia de que sus activi-dades se desarrollen de manera subordinada al poder político (al menos es lo más desea-ble), incluso cuando se observa una clara diferenciación entre los ejércitos y la socie-dad civil a la que sirven, ya que no llegan a asimilarse por completo a ella en virtud de la profesionalización militar que regula el in-greso de los individuos a ese estatus o insti-tución mediante requisitos determinados, y la cual luego reglamenta su estadía de forma rigurosa.

En el México precortesiano, la profesio-nalización militar de los aztecas los llevó a la fundación de uno de los imperios más sóli-dos que se hayan conocido, el cual no su-cumbió ante hombres o ante una civilización superior, sino por una profecía religiosa, que finalmente lo llevó a la esclavitud y destruyó su vida militar.

En la época colonial, pasaron más de dos siglos antes de que la Nueva España contara con un ejército, cuya creación, en 1765, obe-deció principalmente a la necesidad de prote-gerse de una posible agresión inglesa.

Durante la dictadura de Porfirio Díaz el ejército adquirió una forma más institucio-nal, con objeto de mantener la pacificación lograda. Más adelante, el periodo posrevolu-cionario se caracteriza por la lucha de faccio-nes en la que intervienen los elementos del ejército inclinándose en favor de una u otra, hecho que provocó frecuentes divisiones al interior del ejército regular.

Esta situación obliga a Álvaro Obregón a iniciar durante su gobierno un proceso de

Fuerzas armadas 213

despolitización del ejército, que consistió en eliminar a los jefes militares opositores a su gobierno y ocuparse de la formación de los nuevos oficiales, mediante los programas de estudio aplicados en las escuelas militares (Jorge Alberto Lozoya).

Organización militar. A la fecha, el ejército mexicano está plenamente institucionalizado y subordinado al poder político civil, y for-ma parte de la administración pública fede-ral, cuyo titular (el presidente de la república) es el jefe supremo de las fuerzas armadas, quien mediante la Secretaría de la Defensa Nacional organiza y opera el desempeño del ejército y la fuerza aérea. Esta última surgió a inicios del siglo XX, con el invento de la aviación. Se dice que el primer ataque aéreo con fines bélicos tuvo lugar en México, con motivo de las luchas revolucionarias. Como dato curioso, se menciona que en dicho ata-que (1914) los explosivos fueron lanzados a mano.

Por lo que se refiere a la Secretaría de la Defensa Nacional, mencionaremos que la Ley Orgánica de la Administración Pública Fede-ral le asigna, entre otros, los siguientes asun-tos referidos a la administración de las fuerzas armadas:

1. Organizar, administrar y preparar al ejér-cito y a la fuerza aérea.

2. Organizar sus reservas e impartirles la ins-trucción técnica militar correspondiente.

3. Manejar el activo del ejército y la fuerza aérea al servicio de la federación y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los estados.

4. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los miembros del ejército y de la fuerza aérea.

5. Construir y preparar las fortificaciones, fortalezas y toda clase de recintos militares

para uso del ejército y de la fuerza aérea, así como la administración y conserva-ción de cuarteles y hospitales y demás establecimientos militares.

6. Manejar sus almacenes. 7. Administrar la justicia militar. 8. Intervenir en los indultos de delitos del

orden militar. 9. Dirigir la educación profesional de los

miembros del ejército y de la fuerza aé-rea, y coordinar la instrucción militar de la población civil.

10. Adquirir y fabricar armamento, municio-nes, vestuario y toda clase de materiales y elementos destinados a estas fuerzas ar-madas.

11. Inspeccionar los servicios del ejército y de la fuerza aérea.

12. Prestar los servicios auxiliares que re-quieran el ejército y la fuerza aérea, así como los servicios civiles que a dichas fuerzas señale el ejecutivo federal.

Para el desempeño de las citadas actividades, la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, publicada el 26 de diciembre de 1986, da forma a los elementos que estructu-ran estos cuerpos armados, iniciando por asignarles como tareas o, mejor dicho, como misiones generales las siguientes:

• Defensa de la integridad, independen-cia y soberanía del país.

• Garantizar la seguridad interna.• Prestar auxilio a la población civil en

casos de calamidad pública.• Ejecutar acciones cívicas y obras so-

ciales.• Coadyuvar en el mantenimiento del

orden, prestar auxilio a la ciudadanía en sus personas y patrimonio en caso de desastre, y contribuir a la recons-trucción de las zonas afectadas.

214 Fuerzas armadas

A su vez, el desarrollo de estas misiones ge-nerales requiere una organización de los elementos que conforman al ejército y la fuerza aérea, la cual comienza con una es-tructura jerárquica que comprende los si-guientes niveles de mando:

1. Mando supremo. Ejercido por el presi-dente de la república en los términos de la fracc. V del art. 89 constitucional.

2. Alto mando. Desempeñado por el secreta-rio de la defensa nacional, cuyas ausen-cias serán cubiertas por el subsecretario y, en su defecto, por el oficial mayor de la dependencia; servidores públicos que la ley considera auxiliares directos del se-cretario.

3. Mandos superiores. Son ya sea operati-vos o de servicio. Los operativos son desempeñados por el comandante de la fuerza aérea y los comandantes de regio-nes militares, zonas militares (integradas fundamentalmente por miembros del ejército), grandes unidades terrestres o aéreas, unidades conjuntas o combinadas y los de las unidades circunstanciales que el alto mando determine implementar.

Es preciso señalar que las zonas mili-tares se establecen con base en la división política de la República mexicana y que, a su vez, una o más de ellas integran las regiones militares que atienden a necesi-dades estratégicas determinadas por el alto mando.

En lo que se refiere a las grandes uni-dades, conjuntas o combinadas, se consti-tuyen por unidades de dos o más armas; son las brigadas, divisiones y cuerpos, en el caso del ejército, y grupos, alas y divi-siones en el caso de la fuerza aérea.

Respecto a los mandos superiores de servicios, éstos se dedican a las acciones logísticas destinadas a satisfacer los re-

querimientos del ejército y de la fuerza aérea en su operación.

4. Mandos de unidades. Las unidades son grupos constituidos por tropas del ejérci-to y la fuerza aérea, equipadas y adiestra-das para cumplir misiones operativas en el combate; su funcionamiento se basa principalmente en normas tácticas. Son de arma, vuelo o servicio. A diferencia de las grandes unidades a que nos referimos líneas arriba, se constituyen por elemen-tos de una sola arma y de los servicios que sean necesarios en el caso del ejército y de uno o varios tipos de material de vuelo. En el primer supuesto son escua-dras, pelotones, secciones, compañías, escuadrones o baterías, grupos, batallo-nes o regimientos, y en la fuerza aérea son escuadrillas y escuadrones.

Una vez establecida esta estructura en la je-rarquía de mando, consideramos la integra-ción de las fuerzas armadas nacionales. Al respecto, el ejército mexicano se constituye de armas y de servicios.

En cuanto a las armas, la ley orgánica las define como:

[...] los componentes del ejército mexicano cuya misión principal es el combate, el que será ejecutado por cada uno de ellos en fun-ción de cómo combinen el armamento, la for-ma preponderante de desplazarse, su poder de choque y forma de trabajo.

Además, señala sus distintos tipos: infan-tería, caballería, artillería, blindada e inge-nieros.

En relación con los servicios, éstos son comunes al ejército y la fuerza aérea, y su finalidad es satisfacer necesidades de vida y operación por medio de apoyo administrati-vo y logístico; para ello se integran unidades organizadas, equipadas y adiestradas.

Fuerzas armadas 215

La ley instituye los siguientes servicios: de ingenieros, de cartografía, de transmisio-nes, de material de guerra, de transportes, de administración, de intendencia, de sanidad, de justicia, de veterinaria y remonta, meteo-rológico, de control de vuelo y de material de vuelo.

Por su parte, a la fuerza aérea mexicana la componen: la comandancia de la fuerza aé-rea, el estado mayor de la fuerza aérea, uni-dades de vuelo (a las que ya nos referimos), tropas terrestres de la fuerza aérea y servi-cios (enunciados en el párrafo anterior).

Los miembros del servicio militar obliga-torio pertenecerán a las reservas del ejército de acuerdo con las edades que señala la ley orgánica citada y en las condiciones que la autoridad militar determine.

En el interior de estas fuerzas armadas existen cuerpos especiales, constituidos por grupos cuyos miembros poseen conoci-mientos especializados para manejar los recursos materiales, técnicos y tácticos en las misiones que específicamente se les en-comiendan.

Estos cuerpos son los siguientes: el cuerpo de guardias presidenciales, el cuerpo de aero-tropas, el de la policía militar y el de música militar.

Aun cuando no están contemplados con ese carácter por la ley, nosotros añadiríamos a la lista anterior los cuerpos de defensas rurales, formados por ejidatarios voluntarios bajo el mando de militares profesionales, cuya misión es cooperar con las tropas en las actividades que determine la autoridad militar.

Jerarquías. En atención a sus capacidades, su preparación, sus responsabilidades y su antigüedad, los integrantes del ejército y la fuerza aérea gozarán de grados en la escala jerárquica, que se estructura de la manera siguiente:

1. Generales:a) De división. b) De brigada o de ala (según sea el

caso). c) Brigadier o de grupo (según sea el

caso). 2. Jefes:

a) Coronel. b) Teniente coronel. c) Mayor.

3. Oficiales:a) Capitán primero. b) Capitán segundo.c) Teniente. d) Subteniente.

4. Tropa:a) Clases:

• Sargento primero.• Sargento segundo.• Cabo.

b) Soldado.

(Véase Armada, Educación militar y Justi-cia militar.)

BibliografíaBobbio, Norberto y Nicola Matteucci, Diccio-nario de política, 13a. ed., Siglo XXI, México, 2002.Canasi, José, Derecho administrativo, vol. IV, Depalma, Buenos Aires, 1977.Código de Justicia Militar (texto vigente).Franco, María Teresa y Gloria Villegas More-no., “La Revolución día a día”, en Así fue la Revolución mexicana, t. VII, Secretaría de Edu-cación Pública, México, 1985.León Portilla, Miguel, La visión de los vencidos, 11a. ed., UNAM, México, 1987.Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-deral.Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexi-canos.Lozoya, Jorge Alberto, El ejército mexicano, 2a. ed., Colegio de México, México, 1986.

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Función administrativa Véase Funciones del Estado.

Función jurisdiccional Véase Funciones del Estado.

Función legislativa Véase Funciones del Estado.

Función pública Los tratadistas consideran al Estado como una gran organización cuya complejidad supera las emprendidas por los particulares.

Esto ocurre en función del cúmulo de ac-tividades de las que se ocupa, que se ven multiplicadas por el constante desarrollo de la vida social, y que se ve obligado a afrontar mediante la prestación de servicios a gran escala o bien con el cumplimiento de activi-dades que le son privativas.

La actividad del Estado no parece tener más límites que los que él mismo se impo-ne, por lo que crea y extingue las estructu-ras administrativas que considera necesarias para el cumplimiento de sus fines. A través de la historia, el Estado ha incrementado el número de personas empleadas para desem-

peñar las tareas asumidas, ya que al igual que en las demás empresas, el brazo ejecutor para las actividades lo constituye el trabajo humano.

La incorporación de hombres abocados a la función pública, desde la antigüedad, fue formando un cuerpo de funcionarios y em-pleados de la administración estatal pro-vistos de gran influencia social. Típicos ejemplos son Grecia y Roma en sus tiempos de mayor esplendor militar. Aristóteles esti-maba que la función pública debe confiarse a un selecto grupo de ciudadanos maduros.

En el siglo XVIII los fisiócratas franceses bautizaron a este cuerpo dedicado a la fun-ción pública con el nombre de burocracia, término que desde sus inicios asume una connotación negativa, pues fue utilizado por los liberales para identificar al formalismo, la altanería, el despilfarro de recursos, la falta de entusiasmo para desarrollar activida-des, la corrupción y la adopción de trámites excesivos que, entre otros, caracterizaban al aparato administrativo de los gobiernos auto-ritarios durante los siglos XVIII y XIX. Este sentimiento negativo y generalizado no ha desaparecido en nuestros días.

Durante el siglo XIX este concepto se em-pleó en sentido técnico, lo que dio lugar a una serie de estudios jurídicos, psicológicos, administrativos, etcétera.

De los estudios jurídicos relativos al tema, para nosotros tienen especial interés los que remiten a las relaciones laborales establecidas entre ese cuerpo de funcionarios y el Estado, las que generalmente son regu-ladas de manera diferente de las que rigen a los demás trabajadores, lo que da origen al llamado derecho burocrático.

La función pública realizada por los tra-bajadores al servicio del Estado, aun cuando se encuentra vinculada con la actividad pú-blica de éste, no debe confundirse con ella.

Función pública 217

La función pública está referida a la capaci-dad de acción que guarda todo trabajador del Estado en cuanto tal, y la actividad pública se identifica con todas las acciones a cargo del Estado. La capacidad de acción, llamada función pública, implica una relación laboral entre el Estado y el servidor.

La función pública la constituyen las ta-reas burocráticas, las cuales implican una relación laboral. No obstante que la función pública es de obligado análisis para los auto-res del derecho administrativo, en el material consultado no encontramos una sola defini-ción de la misma. Curiosamente, al abordar el tema los tratadistas se limitan a definir al funcionario público y su relación con el Es-tado, y no dan la noción de función pública. Erróneamente, se suele generalizar al emitir juicios respecto de la burocracia, como si se tratara de un todo homogéneo, cuando en realidad no es así en virtud de la diversidad de regímenes que le son aplicables y la dis-tinción existente entre los niveles jerárquicos que la componen.

Por otra parte, el término burocracia vie-ne del francés bureau, y éste proviene del latín buere, que significa pieza de lana, en alusión al paño con el que se cubría la mesa para la atención de los asuntos públicos, que posteriormente da este nombre a la mesa misma, y luego se extiende a la habitación donde ésta se encuentra, modificándose de bureau a buraliste, con el que se identifica a todos los empleados sin ninguna distinción.

Finalmente, se atribuye a Bernard de Gournay el desarrollo de la declinación del término burocratie con el que pretende de-notar al gobierno de los oficinistas, cuya aceptación fue casi inmediata por toda Euro-pa; se incorporó al Diccionario de la Aca-demia Francesa de la Lengua en 1789 (Alejandro Nieto). (Véase Principios consti-tucionales de la función pública.)

BibliografíaAristóteles, La política, 9a. ed., Espasa Calpe, col. Austral, núm. 239, Madrid, 1962.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Kamenka, Eugene, et al., La burocracia. Tra-yectoria de un concepto, Fondo de Cultura Económica, col. Breviarios, núm. 302, México, 1981.Kaplan, Marcos, Estado y sociedad, UNAM, México, 1981.Leal, Juan Felipe, México: Estado, burocracia y sindicatos, El Caballito, México, 1980.Martínez Morales, Rafael, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Miliband, Ralph, El Estado en la sociedad capi-talista, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1976.Nieto García, Alejandro, La burocracia, Insti-tuto de Estudios Administrativos, Escuela Na-cional de Administración Pública, Madrid, 1976.Sánchez Morón, Derecho de la función pública, Tecnos, Madrid, 1996.

Funcionario público Persona que presta un servicio remunerado al Estado, bajo la direc-ción y dependencia de un superior jerárquico o conforme a las facultades que la legisla-ción le asigna. En la práctica mexicana, el término se aplica sólo a los servidores públi-cos que efectúan tareas de dirección o toman decisiones que comprometen la voluntad es-tatal. (Véase Altos funcionarios y empleados; Confianza. Empleados de; Función pública.)

Bibliografía Briceño Ruiz, Alberto, Derecho individual del trabajo, Harla, México, 1989.Dávalos, José, Derecho del trabajo, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1988.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artícu-lo 123 Constitucional.Poder Judicial Federal, Jurisprudencia 1917-1985, quinta parte, Mayo Ediciones, México, 1985.

218 Funcionario público

Russomano, Mozart Víctor, La estabilidad del trabajador en la empresa, 2a. ed., Instituto de investigaciones jurídicas, UNAM, México, 1981.Trueba Urbina, Alberto, Nuevo derecho admi-nistrativo del trabajo, ts. I y II, 2a. ed., Porrúa, México, 1979.

Funciones Manera que tiene el Estado de cum-plir sus cometidos o atribuciones: la legisla-tiva, la jurisdiccional y la administrativa.

No debe confundirse con fines, atribucio-nes, cometidos, competencia o facultades, ni emplearse como sinónimo de estos otros vocablos. (Véase Atribuciones.)

Funciones del Estado Función: acción y ejer-cicio de un empleo, facultad u oficio (DRAE).

Función significa cumplimiento de algo, de un deber. Las funciones son los medios de que el Estado se vale para ejercitar sus atribucio-nes, las cuales se encaminan al logro de sus fines. El poder estatal, que es uno solo, se estructura en órganos: legislativo, ejecutivo y judicial. A cada uno de ellos se le asigna una función (legislativa, administrativa y jurisdiccional) con modalidades y excepcio-nes. De modo que las funciones del Estado son el sistema o medio que utiliza el poder público para cumplir con sus atribuciones o realizar sus cometidos, destinados al logro de sus fines.

Cuando la gran mayoría de los tratadistas de derecho administrativo abandona la idea de servicio público como explicación de todas las tareas que efectúa el poder público por medio de los órganos del ejecutivo, surge una variedad de teorías para conceptuar la actividad estatal en el orden administrativo. Las diversas teorías emplean distinta termi-nología, la cual muchas veces se contradice o pretende innovar, cuando en realidad sólo

está recurriendo a sinónimos para designar a una misma actividad.

Tradicionalmente se parte de la idea de la división de poderes y se indica que a cada uno de ellos le corresponde efectuar una función (legislativa, administrativa o juris-diccional). Este planteamiento no resulta tan sencillo si tenemos en cuenta lo siguiente: ¿por qué y para qué realizan esas funciones los poderes del Estado?, ¿existen diferencias entre los vocablos: fines, atribuciones, come-tidos, funciones, competencia y facultades? Además, no todos los actos que realiza cada uno de los poderes corresponden a la función que se supone que tienen asignada (por ejemplo, parte de las tareas del Congreso de la Unión no son de carácter legislativo).

Las funciones del Estado se realizan, bá-sicamente, por medio de actos de derecho público que emiten los órganos legislativo, ejecutivo y judicial. A estos órganos les co-rresponde la función legislativa, administra-tiva y jurisdiccional, respectivamente. A esas tres funciones clásicas, algunos autores agre-gan la función constituyente, la función gu-bernamental y la función municipal.

Para clasificar los actos del poder público de acuerdo con las funciones del Estado, suelen seguirse tres criterios: el orgánico, el formal y el material. (Véase Funciones del Estado. Criterio orgánico.)

BibliografíaCarrillo Patraca, Joaquín, “La naturaleza intrín-seca de la función administrativa”, en Aporta-ciones al conocimiento de la administración federal, Secretaría de la Presidencia, México, 1976.Demichel, André, Le droit administratif, LGDJ, París, 1978.Flores García, Fernando, “Acto jurisdiccional”, en Diccionario jurídico mexicano, t. I, Instituto de investigaciones jurídicas, UNAM, México, 1982.

Funciones del Estado 219

Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998.Gallego Anabitarte, Alfredo, Derecho adminis-trativo, programa y guía para su estudio, Uni-versidad Autónoma de Madrid, Madrid, 1980.García Máynez, Eduardo, Introducción al estudio del derecho, 50a. ed., Porrúa, México, 1998.Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-trativo, t. I, Macchi, Buenos Aires, 1977.Gutiérrez y González, Ernesto, Derecho de las obligaciones, 4a. ed., Cajica, Puebla, 1971.Ríos Elizondo, Roberto, El acto de gobierno, Porrúa, México, 1975.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.

Funciones del Estado. Criterio formal Tareas y procedimientos asignados a los tres pode-res, que no siempre coinciden con el nombre que identifica al respectivo poder. El criterio orgánico resulta insatisfactorio para explicar, por ejemplo, por qué el congreso realiza ac-tos administrativos, la suprema corte emite reglamentos y la administración pública diri-me conflictos en algunas materias. Esto se explica porque la repartición de funciones entre los tres poderes no es tajante; en reali-dad, difícilmente podría serlo. Lo que existe es una asignación de competencias muy pre-cisas a cada ente estatal.

El criterio formal, que atiende a la forma o al procedimiento para emitir el acto, podrá ser de las siguientes clases:

a) Legislativo, si parte de una iniciativa o proyecto, provoca una discusión y final-mente se promulga.

b) Administrativo, cuando se trate de emitir actos reglamentarios, condición o mate-riales.

c) Jurisdiccional, en tanto resuelve una con-troversia.

Bibliografía: véase en Funciones del Estado.

Funciones del Estado. Criterio materiaL Punto de vista que pretende determinar la naturaleza o esencia del acto realizado para clasificarlo dentro de una de las tres funcio-nes estatales. Conforme a este enfoque, un acto será:

• Legislativo, en el supuesto de que sea una norma abstracta, general, impera-tiva, con sanción directa o indirecta, e impersonal.

• Administrativo, si nos hallamos ante actos condición o materiales realiza-dos por órganos públicos.

• Jurisdiccional, cuando para resolver una controversia se coloque un caso ante un mandato de ley, y se haga a favor de una persona un pronuncia-miento que adquiera fuerza de verdad legal.

Estos criterios para clasificar los actos de derecho público según la función estatal a la que correspondan son, como toda opinión en el estudio del orden jurídico, susceptibles de críticas, variantes e invocaciones. Sólo he-mos pretendido describirlos sin entrar en polémicas (para ampliar la información, véa-se la bibliografía que figura en la voz funcio-nes del Estado de este diccionario, en especial las obras de Gabino Fraga y de Enrique Sa-yagués).

En cuanto al derecho positivo vigente en México, se pueden citar, entre otros, los si-guientes casos en que los poderes de la unión realizan, materialmente, función dis-tinta de la que les corresponde de manera primordial.

Poder legislativo

Actos administrativos. Nombramiento de su personal de apoyo, designación de funcionarios

220 Funciones del Estado. Criterio formal

y empleados de la contaduría mayor de ha-cienda (fiscalizadora del empleo del presu-puesto de egresos), revisión de la cuenta pública anual, conceder autorizaciones para aceptar y usar condecoraciones extranjeras, autorizar servicios a gobiernos de otros paí-ses, resolver respecto de la solicitud del jefe de estado para salir del territorio nacional, el manejo de su biblioteca, su labor editorial, sancionar a los legisladores por ausencias, ratificación de nombramientos que haga el presidente (funcionarios de hacienda, diplo-máticos, cónsules, jefes militares).

Actos jurisdiccionales. La instrucción de juicio político a altos funcionarios, la califi-cación de la elección del presidente de la república.

Poder ejecutivo

Actos legislativos. Expedición de reglamen-tos y disposiciones similares de carácter ge-neral, leyes de emergencia conforme al art. 29 de la constitución federal, modificaciones a las leyes impositivas del comercio exterior (según el art. 131 constitucional).

Actos jurisdiccionales. Las tareas del tribunal fiscal de la federación y de los tribunales agra-rios; de las juntas de conciliación y arbitraje; ciertos recursos administrativos y algunas ac-tividades de órganos, como la Procuraduría Federal del Consumidor y la comisión nacio-nal bancaria y de valores.

Poder judicial

Actos legislativos. La emisión de reglamentos de carácter interno, fijar la jurisprudencia.

Actos administrativos. Designación de jue-ces de distrito y magistrados de circuito,

nombramiento del demás personal de las distintas dependencias del poder judicial, elaboración del proyecto de su presupuesto de egresos.

Funciones del Estado. Criterio orgánico Un acto será legislativo, administrativo o juris-diccional, dependiendo de cuál de los tres poderes del Estado lo emita.

Así, todo acto del congreso, de alguna de las cámaras de la comisión permanente o de alguna de sus oficinas, será legislativo.

Cualquier acto que realice el poder ejecu-tivo mediante alguna dependencia o entidad, será orgánicamente administrativo.

En cuanto a los actos jurisdiccionales, dentro de este criterio orgánico lo serán to-dos los que efectúe el poder judicial por medio de la actividad de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el consejo de la ju-dicatura federal, los tribunales de circuito, juzgados de distrito, tribunales y juzgados estaduales y juzgados municipales.

El criterio orgánico sólo toma en cuenta al ente que realiza la función, sin considerar la naturaleza del acto.

Este enfoque orgánico de los actos de derecho público puede recibir otras denomi-naciones: formal (Gabino Fraga), subjetivo (Agustín Gordillo). Nosotros seguimos aquí el enfoque triple (orgánico, formal y mate-rial), expuesto en la cátedra de derecho ad-ministrativo impartida por Carlos Cortés Figueroa (1965).

Bibliografía: véase en Funciones del Estado.

Fundamentación Requisito constitucional del acto administrativo.

Fundamentar un acto implica indicar con precisión qué ley o leyes y cuáles de sus ar-tículos son aplicables al caso y originan y justifican su emisión.

Fundamentación 221

No señalar las normas que dan funda-mento legal al acto, hace que éste se vicie.

La fundamentación, es decir, citar el ar-tículo y la ley aplicable, se refiere tanto al contenido del acto como a la competencia del órgano y a las facultades del servidor público.

Fundamento Constitucional de la Función Pública En México, el art. 123 constitu-cional, en su apartado B, fundamenta las relaciones jurídico laborales entre el Esta-do y sus trabajadores cuando éstos presten sus servicios para los poderes de la unión o bien para el gobierno del Distrito Fede-ral. Sin embargo, en su fracc. XIII bis, el citado artículo incluye a los trabajadores de las instituciones oficiales que prestan el servicio público de banca y crédito y ex-cluye del régimen en su fracc. XIII, a los militares, marinos, ministerio público, miembros de los cuerpos de seguridad pú-blica y a quienes se desempeñen en el servicio exterior, casos en que las relacio-nes jurídico laborales se regulan por sus propias leyes.

En el citado apartado aparecen como ba-ses mínimas los derechos individuales de los que gozan los servidores públicos, entre los que destacan:

• Jornada máxima de trabajo (fracc. I). • Días de descanso por semana (fracc. II). • Veinte días de vacaciones al año como

mínimo (fracc. III).• La fijación, en el presupuesto que co-

rresponda, de los salarios sin que éstos puedan ser disminuidos durante su vi-gencia (fracc. IV).

• Términos en los que serán otorgados los ascensos de acuerdo con un siste-ma escalafonario (fracc. VIII).

• Especificaciones conforme a las que se otorgará la seguridad social (fracc. XI).

También les reconoce el derecho de asociar-se y establece los requisitos para poder acce-der a la huelga, los que se expresan de tal manera que prácticamente impiden su ejerci-cio (fracc. X).

Existen otros preceptos constitucionales que, además del mencionado para las fuer-zas armadas, ministerio público, los cuerpos de seguridad pública y diplomáticos, enmar-can un tratamiento especial para ciertos servidores públicos; tal es el caso del art. 122, que señala como facultad de la asam-blea legislativa otorgar o negar su aproba-ción para los nombramientos de magistrados propuestos por el jefe del Distrito Federal para el tribunal superior de justicia del Dis-trito Federal; o del art. 76, que contempla como facultades del senado ratificar los nombramientos de ministros, agentes diplo-máticos, cónsules generales, servidores pú-blicos superiores de hacienda, así como de las fuerzas armadas (fracc. II); efectuar de la terna propuesta, los nombramientos de mi-nistros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y aprobar las renuncias de éstos (fracc. VIII).

De obligada mención es el contenido de otras disposiciones constitucionales de gran importancia para la materia, como la que señala el art. 73, al facultar al Congreso de la Unión para expedir las leyes reglamenta-rias del art. 123 de la propia carta magna (fracc. X), así como: "Para crear y suprimir empleos públicos de la federación y seña-lar, aumentar o disminuir sus dotaciones" (fracc. XI).

El título cuarto de la ley suprema, que comprende los arts. 108 a 114, está dedicado a las reglas referentes a las responsabilidades de los servidores públicos.

222 Fundamento Constitucional de la Función Pública

Otras disposiciones de la constitución, relacionadas con la función pública, se en-cuentran contenidas en los arts. 22; 32; 51, 56, 62, 63; 89, 91; 41, 102; 99, 100, 101; 75, 125, 127, 128; 116, 122 y 115.

Bibliografía:

Martínez Morales, Rafael, Constitución Políti-ca de los Estados Unidos Mexicanos, comenta-da, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.

Fundamento Constitucional de la Función Pública 223

Gabinete Figura del derecho, propia de aque-llos países que poseen régimen parlamenta-rio; consiste en la reunión de los ministros, bajo la presidencia del primer ministro o del jefe de gabinete, con el fin de tomar decisio-nes colectivas.

En México no existe el gabinete desde un punto de vista jurídico. Como se recordará, el poder ejecutivo se deposita en un solo in-dividuo, el presidente de la república, y no en algún órgano colegiado.

El art. 7o. de la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal establece la posi-bilidad de que el presidente convoque a reuniones de funcionarios de la más alta jerarquía:

[...] cuando se trate de definir o evaluar la po-lítica del gobierno federal en materias que sean de la competencia concurrente de varias dependencias, o entidades de la administra-ción pública federal.

A estas reuniones, que en realidad se tratan de acuerdos colectivos, a los que no está obligado el presidente, se les ha denomina-do, de manera incorrecta, gabinetes. Tales gabinetes carecen de relevancia jurídica y su finalidad resulta ser sobre todo de carácter informativo o publicitario.

Surgidos por reforma a la ley en 1982, en la actualidad los mal llamados gabinetes, son:

1. Económico. 2. Agropecuario. 3. Desarrollo social. 4. Política interior. 5. Política exterior. 6. Seguridad nacional. 7. Salud. 8. Turismo.

Gasto público Erogaciones monetarias que realiza el Estado en el ejercicio de sus fun-ciones; forma parte de la actividad financiera y se efectúa conforme a la respectiva autori-zación del poder legislativo (presupuesto de egresos).

Tras una serie de consideraciones acer-ca de la evolución y el carácter multidisci-plinario del gasto público, Carlos M. Giuliani Fonrouge formula la siguiente definición: “Es toda erogación, general-mente en dinero, que incide sobre las fi-nanzas del Estado y se destina al cumplimiento de fines administrativos económico-sociales”.

El gasto público (entiéndase el que rea-liza el Estado, o éste y los particulares por

cuenta del mismo), representa un impor-tante volumen del producto interno bruto (27% aproximadamente); pero también es la vía por cuyo medio se solventan la mayor parte de las tareas estatales: vigilancia, edu-cación, salubridad, relaciones con el exterior, obras públicas, seguridad, conservación del patrimonio cultural, etcétera.

Además, mediante el gasto público el Es-tado influye decisivamente en la marcha de la economía de la sociedad al fijar las reglas que han de seguir el volumen de inversiones, la generación directa e indirecta de empleos, el índice de inflación, el fomento industrial y comercial, entre otros rubros.

Aun en los sistemas de mercado más or-todoxos, el gasto público implica una marca-da orientación y una significativa influencia sobre la economía de la sociedad; desde lue-go, en los sistemas de economía planificada

o socialista, la importancia es trascendente en extremo.

Bibliografía: véase en Derecho financiero.

Gendarmería Véase Policía preventiva.

Geotermia Véase Fuentes alternas para gene-rar electricidad.

Gobernado Persona, física o colectiva, sujeta a la aplicación que del orden jurídico hagan los órganos estatales; esto es, súbdito o na-cional de un Estado.

Gobernador Titular de la administración públi-ca local en los estados de la federación de la República mexicana.

Gobierno local Poder público de los estados de la federación.

Gratificación Véase Prestaciones económicas.

226 Gendarmería

Haberes Prestaciones económicas (véase) que recibe el personal militar como remunera-ción por la función pública que realiza.

Habilitación Véase Adscripción.

Hecho del príncipe Cualquier modificación, por parte de la autoridad pública, a las condi-ciones que se pactaron en el contrato origi-nal. Esta idea, por su amplitud, podría considerarse una más de las cláusulas exorbi-tantes, las cuales carecen de valor práctico.

Por consiguiente, es necesario considerar el he cho del príncipe no sólo con un criterio orgánico, que establece como contrato admi-nistrativo aquel en el cual una de las partes es la administración pú blica, sino de manera que la persona pública que contrató utilice sus poderes extracontractuales. Por ejemplo, un impuesto que grave con nuevas cargas a un concesionario, o la suspensión de una obra pública por motivo de interés general.

Acerca de este particular, cabría dudar si el otro contratante tiene derecho a una in-demnización o no. Al respecto, sería pruden-te estudiar el caso concre to, pero siempre tomando en cuenta que existe una disposi-ción legislativa que perjudica a la contrapar-te de la administración pública de una forma

direc ta, y que puede ser que esta norma nie-gue todo derecho a la indemnización.

Hecho jurídico Acontecimiento de la naturale-za o del ser humano que provoca consecuen-cias en el ámbito jurídico, sin que haya la intención de producirlas.

Hidrocarburos Carburo de hidrógeno. Con ese vocablo se designa genéricamente al petróleo y sus derivados, al gas natural, y similares.

La importancia económica y social del petróleo y sus derivados es de sobra conoci-da. El constitu yente de Querétaro reservó los hidrocarburos al dominio directo de la fede-ración; el Estado expro pió los bienes de las concesionarias por decreto del 18 de marzo de 1938.

Conforme al art. 27 constitucional y su ley regla mentaria, corresponde a la federa-ción el dominio directo, inalienable e im-prescriptible de todos los carburos de hidrógeno que se encuentren en el te rritorio del país, comprendida la plataforma conti-nental, en mantos y yacimientos, cualquiera que sea su estado físico, incluso los estados intermedios, y que componen el crudo, lo acompañen o se deriven de él. Sólo el Estado

podrá llevar a cabo las distintas explotacio-nes de los hidrocarburos que constituyen la industria petrolera.

La industria petrolera incluye:

a) La exploración, la explotación, la refina-ción, el transporte, el almacenamiento, la distribución y la venta de primera mano del petróleo y de los productos que se obtengan de su refinación.

b) La elaboración, exploración, explotación y la venta de primera mano de gas, así como el transporte y almacenamiento in-dispensable para interconectar su explo-tación y elabora ción.

c) La elaboración, el almacenamiento, el trans porte, la distribución y la venta de primera mano de los derivados del petró-leo que sean susceptibles de servir como materia prima industrial básica y los del gas que sean petroquímicos básicos.

La federación llevará a cabo la exploración y la ex plotación del petróleo y las demás acti-vidades que incluye la industria petrolera por medio de Petró leos Mexicanos y organismos subsidiarios, institu ciones descentralizadas cuyas estructuras, tareas y regímenes inter-nos determinan las leyes, reglamen tos y de-más disposiciones. La Secretaría de Energía asignará a Petróleos Mexicanos y a sus orga-nismos subsidiarios los terrenos que le soli-citen o que el ejecutivo federal considere conveniente destinarles para fines de explo-ración y explotación petroleras.

El reconocimiento y exploración com-prende:

1. Trabajos de geología. 2. Trabajos gravimétricos y magnetométri-

cos. 3. Trabajos sismológicos y perforación de

po zos de tiro.

4. Trabajos eléctricos y electromagnéticos. 5. Trabajos topográficos. 6. Perforación de pozos de sondeo. 7. Trabajos de geoquímica y muestreo de

ro cas. 8. Otros trabajos destinados a determinar las

posibilidades petroleras de los terrenos.

Las concesiones de exploración confieren al conce sionario derecho para ejecutar trabajos de explora ción superficial en todas las for-mas sancionadas por la práctica, de sondeo, de exploración en general y de perforaciones preparadas para la explotación, todos ellos con el fin de hallar petróleo.

La industria petrolera es de utilidad públi-ca, por lo que tendrá preferencia sobre cual-quier otro aprovechamiento de la superficie y del subsuelo de los terrenos, y la ocupación o expropiación de los mis mos procederá mediante la indemnización que corresponda, en todos los casos en que lo requieran las ne-cesidades del país. El ejecutivo federal dictará las disposiciones relativas a la vigilancia de los trabajos petroleros y las normas técnicas a que deberá estar sujeta la explotación.

Higiene Aseo del centro de trabajo. Caracte-rísticas o condiciones de limpieza que debe tener el entorno laboral; el mantener-los es obligación tanto del Estado como de los trabajadores, aunque proporcionar las ins-talaciones y el material necesarios le co-rresponde al titular del órgano u organismo público.

Historia del derecho administrativo Relación sistemática de los antecedentes de esa disci-plina. El derecho administrativo se considera como una rama jurídica de reciente consoli-dación (segunda mitad del siglo XIX), aun-que el fenómeno del que se ocupa (la administración pública) es una de las primeras

228 Higiene

organizaciones sociales que surgieron. (Véa-se Administración pública, Ciencia del de-recho administrativo, Ciencia de la administración y Derecho administrativo. Concepto.)

Huelga Derecho de los trabajadores y emplea-dos para suspender indefinidamente sus acti-vidades, con el propósito de lograr mejores prestaciones de parte del patrón, o que se respeten las que ya poseen. La suspensión es temporal y colectiva.

En la teoría del derecho del trabajo huel-ga se define como la suspensión temporal del trabajo, resultado de una coalición obrera —acuerdo de un grupo de trabajadores para la defensa de sus intereses comunes—, que tiene por objeto obligar al patrón a acceder a sus demandas y conseguir así un equilibrio entre los diversos factores de la producción, armonizando los derechos del trabajo con los del capital (Nicolás Pizarro Suárez).

En el ámbito de la función pública, es uno de los puntos que más atención ha re-querido de los estudiosos de la materia, así como de aquellos abogados litigantes que han hecho de los conflictos laborales entre el Estado y los servidores públicos su espe-cialidad.

Esto está motivado por las grandes limi-tantes a que debe sujetarse el ejercicio de este derecho por parte de los servidores pú-blicos en México, en contraste al que están en posibilidad de hacer valer los trabajadores en general.

Al respecto, la fracc. X del apartado B del art. 123 constitucional prevé que para decla-rar la huelga, los servidores públicos debe-rán verse afectados por la violación general y sistemática de sus derechos (condición ambigua y sujeta a la apreciación personal de

la autoridad), y deberán cumplir, por supuesto, con los demás requisitos fijados por la ley.

La huelga deberá ser declarada, cuando menos, por las dos terceras partes de los tra-bajadores de la dependencia; también habrá de presentarse pliego petitorio al presidente del tribunal federal de conciliación y arbitra-je, quien correrá traslado a la dependencia de que se trate para que ésta resuelva en un lap-so de 10 días.

En las 72 horas siguientes a la presenta-ción, el tribunal resolverá acerca de la legali-dad de la huelga; en caso positivo, procederá a promover la conciliación de las partes. Transcurrido el plazo de 10 días referido, sin haber llegado a un acuerdo, los servidores públicos podrán suspender labores.

Si la huelga se declara ilegal y se han suspendido labores, se cesará a los trabaja-dores que hayan participado. Podrá concluir una huelga por conciliación de las partes, resolución de la mayoría de los trabaja-dores, declaración de ilegalidad o inexis-tencia, o laudo del árbitro designado por las partes.

Es importante señalar que los huelguistas están obligados a mantener en funciones a los trabajadores necesarios para desempeñar los servicios que por su naturaleza no puedan suspenderse; disposición que genera contro-versia en virtud de que nulifica en mucho los efectos que se esperan de un movimiento huelguístico al no suspender totalmente.

Bibliografía De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo, t. II, 13a. ed., Porrúa, México, 1999.De La Cueva, Mario, Derecho mexicano del trabajo, t. II, 6a. ed., Porrúa, México, 1964.Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere-cho mexicano, s.d., México, 1938.

Huelga 229

Impuesto Tributo, carga (DEM, M. Alonso). Principal figura tributaria, económica y doc-trinalmente; por su medio, el Estado obtiene la mayor parte de sus ingresos, y el particular hace la más importante contribución de una parte de su patrimonio para los gastos de la comunidad.

Veamos algunos puntos relacionados con el impuesto, sin pretender ahondar en los mismos, sino solamente esbozarlos, puesto que su estudio detallado corresponde al dere-cho fiscal.

En primer término, consideramos acep-table la definición que daba el art. 2o. del Código Fiscal de la Federación de 1967: “Impuestos son las prestaciones en dinero o en especie que fija la ley con carácter general y obligatorio, a cargo de personas físicas o morales, para cubrir los gastos públicos”.

Otro concepto de impuesto es el siguiente:

Son impuestos las prestaciones en dinero o en especie, exigidas por el Estado en virtud del poder de imperio, a quienes se hallen en las situaciones consideradas por la ley como hechos imponibles.

Carlos M. Giuliani Fonrouge

Francisco Nitti lo define como

una cuota, parte de su riqueza, que los ciuda-danos dan obligatoriamente al Estado y a los entes locales de derecho administrativo para ponerlos en condiciones de proveer a la satis-facción de las necesidades colectivas.

Características. Por lo general, en este tema se estudian los principios o las carac-terísticas del impuesto. Mencionemos dos versiones a este respecto. La mayor parte de los tratados de la materia citan al inglés Adam Smith, para quien los principios teóricos de los impuestos son: justicia, cer-tidumbre, comodidad (para que el contribu-yente efectúe el pago) y economía (éste consiste en que el costo de la recaudación sea bajo).

Conforme a la definición del código fiscal anterior y prescindiendo en cierta forma de los contenidos en el art. 31, fracc. IV de la constitución, tales principios o característi-cas son:

• Se trata de una prestación en la que el particular no recibe nada determinado o determinable a cambio.

• Los sujetos que lo pagan serán perso-nas físicas y morales: en ocasiones, las

llamadas unidades económicas podrán ser sujetos pasivos del impuesto.

• Debe cubrirse en dinero y, excepcio-nalmente, en especie.

• Es general: la carga tributaria debe estar prevista para aplicarse a cual-quier individuo, sin discriminaciones.

• Obligatoriedad: cubrir el importe del impuesto es totalmente obligatorio y de ninguna manera potestativo u op-cional.

Principios constitucionales. Como comple-mento de las anteriores características del impuesto señalemos los principios constitu-cionales que establece la fracc. IV del art. 31:

• Legalidad. Es decir, que lo fija la ley y nunca un reglamento, decreto o acuer-do; por tanto, es general y obligatorio.

• Servirá para cubrir los gastos públi-cos. Los impuestos no estarán destina-dos a un fin específico, sino de forma global irán a las arcas estatales para ayudar a cubrir las necesidades públi-cas. Excepcionalmente, se ha admitido que algún impuesto tenga un fin deter-minado. La jurisprudencia ha sido varia-ble en este punto, lo mismo que la ley.

• Deberán ser proporcionales y equita-tivos. Se ha discutido mucho, en la doctrina y en la jurisprudencia, qué es lo que significan uno y otro vocablos. Sergio Francisco de la Garza conclu-ye que sintetizan la idea de que sean justos, es decir, que guarden propor-ción con los ingresos que se están gravando.

• En nuestro derecho, existirá la posibi-lidad de que se establezcan y recauden en los tres niveles de gobierno: federa-ción, estados y municipios.

Hay una serie de disposiciones constitu-cionales que regulan la materia impositiva, ellos son: los numerales 31, fracc. IV; 73, fraccs. VII, IX y XXIX-A; 117, fraccs. IV, V, VI, VII y IX; 118, fracc. I; 115, fracc. IV; 74, fracc. IV; 131; 21 y 22; 72, inc. h). Podría-mos agregar la fracc. I del art. 89, en cuanto a la facultad reglamentaria del presidente de la república.

Elementos del impuesto. Los autores, al estu-diar los elementos del impuesto, lo hacen variando su enfoque y número; para nuestros fines introductorios al derecho financiero, mencionaremos sólo los siguientes:

1. Sujetos. 2. Objeto. 3. Fuente. 4. Cuota.

A estos elementos hay quien agrega: tarifa, base, exenciones, momento de exigibili-dad, fundamento, motivo, procedimiento, etcétera.

1. Sujetos. En el impuesto existen sujetos activos y sujetos pasivos; los primeros son los que lo establecen, liquidan y re-caudan. De esta manera, los sujetos acti-vos serán la federación, las entidades federativas y los municipios. Los sujetos pasivos son las personas físicas o morales que se ubican en el supuesto señalado por la ley como hecho generador del crédito fiscal; o sea, las personas obligadas al pago del impuesto.

En el impuesto, como en cualquier otro tri-buto, una vez que se ha realizado el hecho generador del crédito fiscal, existen un suje-to activo y un sujeto pasivo de la obligación, siendo siempre el sujeto activo el Estado. [En cuanto al sujeto pasivo] es la persona

232 Impuesto

física o moral, mexicana o extranjera que está obligada al pago de una prestación determinada al fisco.

Raúl Rodríguez Lobato

Se afirma, no sin razón, que el constitu-yente omitió señalar a los extranjeros la obligación de contribuir al gasto público. Esta omisión pretende subsanarse en la ley de nacionalidad, en la que sí se establece esa exigencia a los no nacionales que se ubiquen en el presupuesto imponible.

2. Objeto. Consiste en las circunstancias de hecho que motivan el que una persona (sujeto pasivo) sea obligada a pagar. En sí, el objeto es el hecho generador del crédito fiscal que señala la ley.

El objeto del impuesto tiene existencia jurí-dica, y en consecuencia, es imputable al contribuyente sólo desde el momento en que el supuesto tipificado en la norma se realiza. Mientras este supuesto no se reali-za, el objeto del impuesto queda como mero supuesto, pero al momento en que el hecho generador del impuesto se produce, el con-tribuyente queda obligado al pago de un determinado impuesto.

Jacinto Faya Viesca

Por último, dentro de los elementos del impuesto, mencionaremos la fuente y la cuota. En estos puntos, la doctrina es poco homogénea: el enfoque que se le da varía a menudo y, a veces, de manera radical.

3. Fuente. Consiste en la actividad econó-mica gravada por el legislador (Raúl Rodríguez Lobato), de donde se obten-drán las cantidades necesarias para cu-brir el impuesto. Una misma fuente puede implicar la presencia de diversos objetos tributarios y de varios sujetos activos.

4. Cuota. Es la cantidad líquida que el sujeto pasivo tendrá que aportar una vez que se

haya colocado en el supuesto señalado por la ley. Otra acepción de cuota es: el importe fijo por pagar, establecido por la ley. Este elemento difiere de los porcenta-jes variables que la ley pudiera fijar como parte de la obligación tributaria.

Clasificación de los impuestos. La mayoría de los autores proponen una serie de clasifi-caciones de los impuestos: a) reales y b) per-sonales; a) objetivos (indicarán la materia imponible) y b) subjetivos (señalarán el suje-to pasivo); a) directos (la ley indica clara-mente al sujeto pasivo) y b) indirectos (la norma permite que la carga impositiva sea trasladada a otra persona).

Dado que las clasificaciones anteriores son discutibles, señalaremos la que mencio-na Sergio Francisco de la Garza, en la que indica que los impuestos pueden ser sobre capital (riqueza ya adquirida), trabajo y con-sumo o gasto (indirectos).

Se llega a dar el caso de impuestos que se ubican en más de una categoría de las arriba anotadas, por ejemplo: el impuesto sobre la renta.

La reforma fiscal en México. Los impuestos, como hemos dicho, constituyen la principal fuente de ingresos públicos y de ellos depen-den la mayor parte de los programas guber-namentales; por este motivo, la reforma fiscal (similar, en cierto modo, a la reforma administrativa; véase) se ha vuelto una me-dida de carácter continuo.

La reforma fiscal está constituida por una serie de medidas legislativas y administrati-vas tendientes a instrumentar una revisión y actualización permanentes del sistema tribu-tario, con objeto de mejorar la captación de recursos financieros.

La reforma fiscal, según la política hacen-daria de cada época, puede perseguir el

Impuesto 233

aumento de la carga tributaria, ampliar el número de contribuyentes o perfeccionar los sistemas de recaudación, etcétera.

En México, al margen de las necesidades financieras del Estado, existe la costumbre de modificar anualmente la legislación ha-cendaria por medio de una “ley que estable-ce, reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones fiscales”, la cual es conocida como miscelánea fiscal. Este ordenamiento, inserto en ese movimiento permanente lla-mado reforma fiscal, parece tener dos finali-dades: dificultar el cumplimiento de la ley tributaria e ir cortando todos los caminos de defensa que el particular pudiera tener ante una legislación cada día más confusa.

Concurrencia impositiva. “La doble imposi-ción se presenta cuando una misma fuente es gravada con dos o más impuestos, ya los establezca una misma entidad, o bien porque concurra en esa fuente dos o más entidades diversas” (Ernesto Flores Zavala).

En la concurrencia impositiva existe la posibilidad de diversas combinaciones en que participen: la federación, las entidades federativas, los municipios y otros países.

Dicho fenómeno, llamado también doble o triple tributación, es sumamente complejo y resulta difícil resolverlo. En general, debe ser evitado, ya que daña al contribuyente. Al respecto, bastante se ha logrado en nuestro sistema hacendario por medio de los conve-nios de coordinación fiscal, los cuales, aun-que criticables en la medida en que mengua la escasa autonomía local, han arrojado re-sultados positivos en este campo. (Véase Ingresos federales.)

BibliografíaArco Ruete, Luis del, Doble imposición interna-cional y derecho tributario español, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1977.

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Impugnación del acto administrativo Véase Justicia administrativa.

Inconformidad Véase Recurso administrativo.

Incorporación Véase Acuerdo de destino.

234 Impugnación del acto administrativo

Indemnización Junto con la utilidad pública, es el eje de la expropiación. Hemos hecho algu-nas consideraciones acerca de esta cuestión (en la voz correspondiente) en el sentido de que resulta de gran importancia para el par-ticular que ha visto mermado su patrimonio en virtud del acto de expropiación.

La constitución mexicana de 1857 regula-ba la expropiación estableciendo que proce-dería por causas de utilidad pública y previa indemnización. Dada la precaria situación financiera del Estado, al establecerse el re-quisito de previo pago, se limitó de manera considerable la utilización de este medio de adquisición; en ocasiones se actuó al margen del texto constitucional y la indemnización no fue cubierta previamente a la ocupación de la propiedad privada.

El art. 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 con-sidera que la expropiación procederá por causas de utilidad pública y mediante indem-nización. El cambio del término previa por el de mediante, ha sido interpretado por la le-gislación, la jurisprudencia y la doctrina mexicanas como un claro deseo del poder constituyente de permitir el pago del importe de la indemnización de forma previa, simul-tánea o posterior al acto expropiatorio.

No obstante esa interpretación casi unáni-me, en ocasiones el particular afectado insiste en que cualquier disposición legal o interpre-tación judicial para efectuar pagos posteriores al desposeimiento son anticonstitucionales.

La indemnización, compensación que el Estado hace al particular por la merma efec-tuada a su patrimonio, está prevista en nues-tro texto constitucional como esencia de la expropiación.

Desde fines del siglo XVIII se determinó que fuera justa, previa y en dinero, pero el actual orden jurídico permite que sea pos-terior.

La constitución señala que el valor catas-tral declarado o consentido por el particular sea la base para la indemnización, y la ley de la materia establece (a partir de 1994) un lapso máximo de un año para el pago de la misma. Un plazo mayor (15 años en algún estado de la república), ha sido considerado por la Suprema Corte de Justicia de la Na-ción como anticonstitucional.

En la práctica, opera la comisión de ava-lúos de bienes nacionales, la que, auxiliándo-se de instituciones bancarias, determina el monto o las bases para fijar el monto de la indemnización, usualmente muy superior al valor catastral de que habla la ley suprema; al presente la ley fija el valor comercial como el que debe tomarse en cuenta para el pago correspondiente.

En cuanto al plazo para pagar, si bien ha quedado señalado que la ley permite un año, en realidad dicho pago suele ocurrir en un plazo menor. En efecto, la indemnización, debido a razones presupuestales, se cubre den-tro del ejercicio financiero en el cual se efectuó la expropiación, ya que durante el mismo debe ejercerse la partida presu-puestaria de pago de indemnizaciones. Curiosamente, es por negligencia o por fallas de los particulares en demostrar su derecho, que la secretaría de estado co-rrespondiente no paga de manera oportuna la indemnización. (Véase Expropiación y Utilidad pública.)

Indemnización global Véase Retiro voluntario.

Ineficacia del acto administrativo Véase Irre-gularidades e ineficacias del acto adminis-trativo.

Infracción administrativa El primer vocablo, indica el diccionario, denomina a toda trans-gresión o quebrantamiento de una ley, pacto

Infracción administrativa 235

o tratado; o de una norma jurídica, moral, lógica o doctrinal.

De acuerdo con ello, cuando la transgre-sión se realiza en detrimento de una norma jurídica de carácter administrativo, se dice que es administrativa, y le corresponde a un órgano del poder ejecutivo imponer la san-ción que conforme a la ley proceda.

Para Hans Kelsen, la sanción es un ele-mento diferenciador entre la regla de dere-cho y la moral, y su contenido es un acto coactivo dirigido al individuo que puede violarla, amenazándolo con infligirle un daño o carga que, según la gravedad de la falta, irá desde el simple forzamiento a repa-rar el perjuicio causado o la imposición de una multa, hasta la privación de la libertad o de la vida misma. Así, la naturaleza de la sanción estará condicionada por la clase de norma jurídica violada, y si el individuo, por ejemplo, no cumple con el contrato que ha suscrito, será obligado a hacerlo y, en su caso, a resarcir los perjuicios que haya cau-sado: si ha robado, se le privará de la liber-tad; si ha transgredido el reglamento de tránsito, será multado, etcétera.

Al respecto, son diversos los criterios que se utilizan para clasificar las sanciones; entre ellos está el que atiende al tipo de castigo que se impone: corporal, patrimonial o pri-vativo de derechos. Asimismo, hay otro cri-terio que atiende a la autoridad que los impone; en ese sentido las sanciones son administrativas o judiciales.

O bien, aquel que toma como referencia la rama del derecho de la cual se desprende la norma violada; criterio que distingue entre sanciones civiles, penales, administrativas, procesales, internacionales, etcétera.

No obstante que esta última clasificación es la más aceptada, tiene el inconveniente de reconocer tantas clases de sanciones como disciplinas jurídicas especiales vayan

surgiendo, lo que, desde luego, nulifica la utilidad práctica de este criterio.

Es innegable que la existencia de la san-ción en todo orden jurídico tiene por objeto garantizar su acatamiento por parte de aque-llos a quienes éste se dirige; de tal suerte que, a la fecha, no se pone en tela de juicio su indisoluble inherencia al derecho.

La gran variedad de sanciones hace difícil su comprensión en un solo género, ya que aun cuando sólo se observe una diferencia de grado entre ellas en cuanto que representan un daño para el infractor y su propósito es la salvaguarda de un orden jurídico, son tan distintos los casos específicos que les dan origen, que resulta igualmente difícil relacio-nar, por ejemplo, la declaratoria de rescisión de un contrato con una pena de muerte de-cretada.

La diferencia más notable entre las san-ciones administrativas y las penas propia-mente dichas consiste en que las primeras (consecuencias jurídicas de las infracciones administrativas) serán impuestas por la ad-ministración pública, y las segundas (conse-cuencia jurídica de los delitos) son dictadas por la autoridad judicial dentro de sus res-pectivos ámbitos de competencia.

Paralelamente a ello, debemos reafirmar la diferencia entre las infracciones adminis-trativas y los delitos: las primeras son materia de conocimiento de la autoridad ad-ministrativa, en tanto que los segundos le corresponden al órgano judicial.

Expuesto lo anterior, nos referiremos en particular a las infracciones administrativas, en las cuales se considera una distinción bá-sica entre las infracciones cometidas en contra de la administración pública, por cuyo medio se violan normas que regulan su organización y orden interno (por ejemplo, la no presentación, por parte de un servidor público, de su declaración patrimonial, cuando

236 Infracción administrativa

así lo señale la Ley Federal de Responsabili-dades de los Servidores Públicos), y las in-fracciones cometidas en contra de las normas jurídicas que regulan el orden social en ge-neral (por ejemplo, la violación a los regla-mentos de tránsito o de justicia cívica).

En el primer caso, la administración está tutelando a sus particulares requerimientos de funcionamiento; y en el segundo, al orden social (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández).

Génesis de la infracción administrativa. El cómo se genera la infracción administrativa resulta intrascendente para nuestra disciplina jurídica; en todo caso, su estudio estaría re-servado para la sociología jurídica, pues se trata de investigar los pasos que llevan a ciertos integrantes de nuestra sociedad a que-brantar las disposiciones legales administra-tivas. Por medio de un paralelismo con la génesis social del delito, cuyo estudio no le corresponde principalmente al penalista sino también al sociólogo jurídico, se podría de-terminar la trayectoria que siguen los indivi-duos para delinquir.

Infracciones procesales. Toda autoridad ante la que se instaura un proceso, para hacer cumplir sus propias determinaciones de trá-mite cuando éstas obligan a una de las partes, puede decretar sanciones que se denominan vías de apremio, las cuales no van más allá de la multa, la ejecución forzosa o el arresto no mayor de 36 horas. Su carácter es mate-rialmente administrativo.

Sin embargo, hay casos en que también son dictadas por una autoridad administrati-va que conoce de un procedimiento; por ejemplo, la Secretaría de la Función Pública, que en términos de la Ley Federal de Res-ponsabilidades Administrativas de los Servi-dores Públicos puede emplear las vías de

apremio señaladas para la correcta reali-zación de los procedimientos de investigación y aplicación de sanciones, incluido el re-curso de revocación que le corresponde conocer.

BibliografíaCódigo Fiscal de la Federación.Foucault, Michel, Vigilar y castigar, nacimiento de la prisión, 6a. ed., Siglo XXI, México, 1981.García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, t. II, Civitas, Madrid, 1978.García Domínguez, Miguel Ángel, Las multas administrativas federales y su impugnación, UNAM, México, 1985.Ley Federal de Responsabilidades Administrati-vas de los Servidores Públicos.Lomelí Cerezo, Margarita, Derecho fiscal repre-sivo, Porrúa, México, 1979.Martínez Morales, Rafael I., Constitución Polí-tica de los Estados Unidos Mexicanos, comenta-da, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Porte-Petit, Celestino, Apuntamientos de dere-cho penal, Porrúa, México, 1989.Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. II, 12a. ed., Porrúa, México, 1983.Urzúa Macías, Efraín, Derecho administrativo, 5a. ed., Universidad de Guadalajara, Guadalaja-ra, 1979.Villalobos, Ignacio, Derecho penal mexicano, 2a. ed., Porrúa, México, 1960.

Infracción cívica Ilícito administrativo antes conocido como falta de policía y buen go-bierno. La Ley de Cultura Cívica para el Distrito Federal indica qué conductas se con-sideran dentro de esta categoría jurídica; ellas se enumeran y comentan en la voz juz-gados cívicos (véase).

Inglaterra Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte. En 1972 en Gran Breta-ña, 2.7% de la población económicamente

Inglaterra 237

activa era cubierta por el servicio civil. Es difícil imaginar un sistema burocrático más riguroso que el inglés; sin embargo, a dife-rencia de la mayoría de los demás países europeos, las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores no son reguladas por un estatuto o reglamento expedido en espe-cial para ello. La práctica y la costumbre van generando las disposiciones por aplicar, con base en la utilidad y los principios que deben regir a la función pública como una actividad honorable y de privilegio.

Las oficinas del tesoro se encargan de fi-jar las normas, así como de coordinar los programas de cada ministerio para orientar y adiestrar a los empleados al servicio de la corona (servidores públicos).

Para los ingleses la solución de todos sus problemas proviene del eficiente desempeño de sus instituciones, de ahí el cuidado que ponen en la formación y el control del servi-dor público, ya que consideran que más que una superespecialización, al estilo de Esta-dos Unidos de América, se requiere contar con hombres poseedores de una elevada cul-tura, lo que les permitiría la flexibilidad ne-cesaria para actuar de manera práctica ante cualquier situación.

Según Álvaro Rodríguez, “el ingreso al gobierno es una responsabilidad y un pri-vilegio; es una distinción de alto rango social”.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Dos Santos, Joao Alfonso, et al., Funçāo públi-ca, Moraes, Lisboa, 1981.González Pedrero, Enrique, La riqueza de la pobreza, col. Lecturas Mexicanas, 2a. serie, núm. 17, Joaquín Mortiz-SEP, México, 1985. Loschak, Daniele, La fonction publique en Grande Bretagne, Presses Universitaires de France, París, 1977.

Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.

Ingreso Véase Requisitos para ingresar al servicio de la administración pública en México.

Ingresos del Estado Ingreso: del latín, significa entrada (BDE, J. Corominas).

El Estado requiere una inmensa masa de recursos pecuniarios para hacer frente a los gastos públicos y para lograr la realización de los fines que, como organización política, le son inherentes.

El gobernado, por su parte, es el que debe proporcionar esos recursos monetarios a efecto de que se cubran los gastos de la so-ciedad política a la que pertenece. Esta apor-tación del administrado representa un sacrificio, pero es la forma en que las nece-sidades derivadas de la vida en sociedad se satisfagan. El Estado, mediante diversas fi-guras tributarias de carácter legal, establece la obligación de los individuos, cuyo cum-plimiento permite solventar los gastos co-munes.

En esta voz pretendemos proporcionar elementos introductorios que correspondan a la forma y a las figuras jurídicas que el poder público emplea para allegarse los recursos financieros que le permitan, por medio del gasto público, satisfacer las necesidades comunes que el Estado considere primor-diales.

La importancia de la captación de recur-sos monetarios se aprecia en la actividad fo-rense: el litigio en materia fiscal es el más numeroso de los que se dan en el derecho administrativo.

El Estado obtiene ingresos por vía del derecho público y por vía del derecho priva-do. Para obtener los primeros actúa como ente soberano, y para el particular significa uno de los sacrificios fundamentales que le

238 Ingreso

impone la vida en sociedad. Los de derecho privado los obtiene cuando se sujeta a reglas que lo colocan en una situación de relativa igualdad con los propios gobernados.

Son ejemplos de ingresos por vía del de-recho privado aquellos que provienen de su actividad industrial y comercial por medio de empresas públicas, cuando realiza contra-tos como la compraventa; los que obtiene por las regalías que se derivan de la explota-ción de patentes, marcas o derechos de autor, así como los que recibe en calidad de divi-dendos por acciones en sociedades mercanti-les, o bien, cuando se beneficia con un legado. En estos supuestos, y en términos generales, la legislación ordinaria será la aplicable, aunque siempre habrá reglas que le confieran un trato especial a la interven-ción del Estado.

Los ingresos por vía del derecho privado se clasifican, según la rama jurídica que los regula, en civiles, mercantiles y administra-tivos (no escapa a nuestro comentario la aparente contradicción que existe en incluir en este renglón los ingresos privados que están previstos en las leyes administrativas; por ejemplo, los derivados de marcas y pa-tentes).

Concepto. Resulta difícil conceptuar los in-gresos que se obtienen por vía de derecho público sin caer en contradicciones. En efec-to, en este rubro se incluyen renglones como los empréstitos, cuya naturaleza no implica su captación coercible, lo mismo que tribu-tos recaudables de manera normal o extraor-dinaria, en los que sí existe la obligatoriedad y la posible coacción.

Por lo anterior, suele estudiarse y adoptar-se con más frecuencia la noción de tributo y no la de ingreso de derecho público, que es más amplia. Aquél es un aporte económico que los gobernados hacen al Estado de

manera obligatoria para sufragar los gastos públicos.

Otro concepto de tributo: prestación pe-cuniaria “que el Estado, o un ente público autorizado al efecto por aquél, en virtud de su soberanía territorial, exige de sujetos eco-nómicos sometidos a la misma” (Ernest Blumenstein).

Clasificación. Aparte de la clasificación de los ingresos por vía de derecho público y por vía de derecho privado, existen las si-guientes:

1. La clasificación que establece la constitu-ción y que se refiere a ingresos federales, locales o estatales y municipales (art. 31, fracc. IV).

2. La que tradicionalmente ha dividido los ingresos en ordinarios y extraordinarios. Los primeros serán aquellos tributos que establezca la ley anual de ingresos; los extraordinarios serán los que el poder público llegue a fijar ante una situación de urgencia para hacer frente a ésta.

Esta segunda clasificación, como sue-le suceder en la mayoría de los casos, es insuficiente, ya que no contempla percep-ciones como las relativas al financia-miento, que deben considerarse un ingreso provisional del Estado, puesto que han de restituirse y, además, no se proporcionan de forma obligatoria.

Para algunos autores, los ingresos ex-traordinarios son los siguientes: los em-préstitos, las multas, la emisión de moneda y la expropiación. Opinamos que la principal crítica que puede hacerse a esta clasificación es en el sentido de que la expropiación implica un egreso pecu-niario y no un ingreso.

3. La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006 determinó que

Ingresos del Estado 239

el poder público puede captar los nueve rubros siguientes:a) Impuestos. b) Aportaciones de seguridad social.c) Contribuciones de mejoras. d) Derechos. e) Contribuciones no comprendidas en las

fracciones precedentes causadas en ejercicios fiscales anteriores pendientes de liquidación o de pago (rezagos).

f) Productos. g) Aprovechamientos. h) Ingresos derivados de financiamien-

tos. i) Ingresos de paraestatales.

4. Por nuestra parte, y de acuerdo, en princi-pio, con el Código Fiscal de la Federación del 31 de diciembre de 1981, anotamos la siguiente clasificación:• Contribuciones: comprende impuestos,

derechos, aportaciones de seguridad social y contribuciones de mejoras.

• Recargos.• Multas.• Productos.• Aprovechamientos.

Con la expresión contribuciones, el legisla-dor quiso utilizar la terminología del art. 31, fracc. IV, de la constitución federal, que es-tablece la obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público; también se ha dicho, de forma quizá un poco ingenua, que el término contribución no resulta tan autori-tario como el de tributo; éste, sin embargo, es más técnico.

Ingresos federales La constitución señala fuen-tes impositivas exclusivas para la federación y desde 1983 a los municipios; el resto puede ser gravado por los estados o, de manera concurrente, por los diversos niveles de go-bierno.

Las fuentes exclusivas de la federación se fijan principalmente en el art. 73, fracc. XXIX-A: comercio exterior, recursos natu-rales, lo señalado en los párrs. 4o. y 5o. del art. 27, instituciones de crédito, sociedades de seguros, servicios públicos federales, energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y otros derivados del petróleo, cerillos, fós-foros, aguamiel y productos de su fermenta-ción, explotación forestal, y producción y consumo de cerveza.

Las fuentes tributarias reservadas a los municipios, previstas en el art. 115, fracc. IV, son las siguientes: propiedad inmobiliaria y servicios públicos municipales.

Por otra parte, los arts. 117 y 118 esta-blecen que los estados no pueden, en nin-gún caso:

1. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

2. Prohibir ni gravar, directa ni indirecta-mente, la entrada a su territorio, ni la sa-lida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.

3. Gravar la circulación, ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exacción se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mer-cancía.

4. Expedir ni mantener en vigor leyes o dis-posiciones fiscales que importen diferen-cias de impuestos o requisitos por razón de la procedencia de mercancías naciona-les o extranjeras, ya sea que estas diferen-cias se establezcan respecto de la producción similar de la localidad, o en-tre producciones semejantes de distinta procedencia.

5. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta con

240 Ingresos federales

cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice.

6. Establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribu-ciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

Recordemos que los impuestos municipales se establecen en leyes expedidas por el con-greso o la legislatura local, ya que el ayunta-miento no tiene funciones legislativas, salvo en los casos excepcionales vistos en la voz municipio de este diccionario.

Participación a los estados y municipios en impuestos federales. Debido a que en nues-tro sistema fiscal la federación ha ido acapa-rando las fuentes impositivas de mayor significación financiera, se ha hecho necesa-rio establecer un mecanismo que permita redistribuir el ingreso público entre los tres niveles de gobierno (federal, local y munici-pal). Este mecanismo de redistribución de los recursos tributarios es el sistema de par-ticipaciones a estados y municipios en im-puestos federales.

Inicialmente, el constituyente estableció que las legislaturas locales serían las que fi-jaran la participación municipal sobre las cantidades que la federación entregara a los estados, cantidades provenientes del impues-to recaudado por energía eléctrica. Posterior-mente, surgió la coordinación en materia fiscal, por cuyo medio se celebran convenios entre la federación y los estados; en dichos convenios, además de otras cuestiones, se fijan las bases de operación en materia de participaciones impositivas.

Aparte de los factores políticos, técni-cos y financieros, las participaciones van a determinarse en atención de que se eli-mine la doble o triple concurrencia impo-sitiva.

En el aspecto financiero, las participacio-nes federales llegan a constituir el principal renglón de ingresos para algunos estados y municipios (un promedio de 89%, aproxima-damente).

Ley anual de ingresos. La ley de ingresos de la federación es para la captación de recursos pecuniarios lo que el presupuesto de egresos es para el gasto público. Existen leyes anua-les de ingresos en los niveles federal, local y municipal; en este último caso, su aproba-ción corre a cargo de la legislatura local.

La ley de ingresos cuenta con las caracte-rísticas o los principios que mencionamos en seguida:

1. Anualidad. Tiene vigencia durante el año fiscal, que corresponde al año ca-lendario.

2. No reconducción. El art. 74, fracc. IV, de la constitución general de la república, se interpreta en el sentido de que no es posi-ble que continúe en vigor la ley anterior si la nueva no ha sido aprobada, promul-gada y publicada.

3. Revalidación. De la vigencia de las leyes fiscales que establecen los distintos tribu-tos que ha de recaudar el Estado.

4. Precisión. En virtud de que cualquier impuesto o ingreso que no esté incluido en la ley no podrá ser recaudado, ya sea que se trate de una omisión voluntaria o involuntaria.

5. Catalogación. Es un catálogo de rubros por obtener en el año de su vigencia.

6. Previsibilidad. Ya que establece las canti-dades estimadas que de cada concepto habrá de obtener la hacienda pública; ello a partir de la ley para el año de 1982, pues con anterioridad esas cantidades sólo se manejaban dentro de la exposición de motivos de la iniciativa correspondiente.

Ingresos federales 241

El procedimiento que se sigue para la elabo-ración de la ley de ingresos de la federación es, al menos en el nivel normativo, más sen-cillo que el del presupuesto de egresos, y comprende las siguientes etapas:

a) La Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico es la encargada de preparar el pro-yecto de iniciativa de ley de ingresos. De conformidad con el art. 74, fracc. IV, re-formado en 1977, se terminó la discusión acerca de la posibilidad de que fuera al-gún diputado o senador o alguna legisla-tura local quien pudiera presentar la iniciativa.

b) En las primeras semanas del año, la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público intercambiará información con las de-pendencias y entidades financieras res-pecto de las necesidades de gasto que tendrá la federación.

c) A más tardar el 8 de septiembre de cada año, el secretario de hacienda y crédito público comparecerá ante la cámara de diputados para presentar la iniciativa, la cual le corresponde formalmente al presi-dente de la república. Cuando se trate de un año en que hubiera habido cambio de titular del poder ejecutivo, la compare-cencia del secretario y la presentación de la iniciativa serán a más tardar el 15 de diciembre.

d) La iniciativa será discutida y aprobada en la cámara de diputados, como cámara de origen. Éste es uno de los pocos casos en que la constitución señala a una de las dos cámaras como de origen para deter-minada ley. Esta discusión y aprobación se efectúa antes de hacer lo mismo con el presupuesto de egresos.

e) La cámara de senadores discutirá y apro-bará la iniciativa, en calidad de cámara revisora.

f) La ley será promulgada y publicada antes del 1 de enero del año en que vaya a regir; el decreto promulgatorio será refrendado por el secretario de gobernación.

Ingresos municipales Cuestión esencial a pro-pósito del municipio es la relativa a sus in-gresos, pues de ellos depende en gran medida el oportuno y adecuado cumplimiento de sus cometidos. En la voz correspondiente se menciona cómo este aspecto ha ocupado el centro del debate que se suscitó acerca de la autonomía y la vida municipal.

El constituyente de 1917 apenas señaló escasas fuentes de ingresos al municipio. Con la reforma del 3 de febrero de 1983, se pretendió superar esa situación mediante la formulación de algunas medidas orientadas al fortalecimiento financiero de la institu-ción que se comenta. En esta materia, el art. 115 constitucional establece en la actuali-dad que:

Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendi-mientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingre-sos que las legislaturas establezcan a su fa-vor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyen-do tasas adicionales, que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consoli-dación, traslación y mejora, así como las que se funden en el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar con-venios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios

242 Ingresos municipales

con arreglo a las bases, los montos y los plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la fa-cultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incs. a) y c), ni concederán exenciones en rela-ción con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios res-pecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la federación, de los estados o de los municipios, estarán exentos de dichas contribuciones.

Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos.

Por otro lado, el art. 73, fracc. XXIX-A, último párrafo, prevé que las entidades fe-derativas compartan la participación que la federación les otorgue sobre el impuesto de energía eléctrica. Antes de la reforma de 1983 al art. 115, ésa era la única mención que la carta magna hacía respecto a los in-gresos municipales. (Véase Competencia municipal y Municipio.)

Inmigración Entrada de extranjeros a un país, los cuales por razones económicas, cultura-les o políticas dejan su lugar de origen.

El traslado de un país a otro es un fenó-meno muy antiguo y que ha atravesado por diversos estadios históricos.

En la antigüedad, incluido el periodo de florecimiento de la civilización grecolatina, los grandes movimientos migratorios se ha-cen con motivo de las guerras de conquista, ya que los prisioneros son objeto de traslados en calidad de esclavos.

Durante la Edad Media europea, dado lo escaso e inseguro de los caminos, la inmigra-ción es casi nula. Hay fenómenos aislados, como el auge comercial de las repúblicas italianas y las cruzadas de la cristiandad. Los siglos XV y XVI constituyen la época de los descubrimientos y conquistas en África, América y Asia, a donde el extranjero llega a dominar, invadir y colonizar.

La gran inmigración de africanos a Amé-rica representó el traslado de millones de seres humanos en los siglos XVII y XVIII, principalmente.

En América Latina, durante el siglo XIX, los extranjeros son bienvenidos por su poten-cial capacidad de modernizar las economías locales de los países recién independizados. Se les permite invertir en minería, comercio y en la incipiente industria.

En la actualidad, la mayoría de los países regulan minuciosamente la entrada y la es-tancia de los extranjeros, limitándolas en al-gunas ocasiones por motivos laborales o de integración cultural.

En México, hoy en día, la permanencia de los extranjeros en el territorio nacional y las actividades que pueden realizar las regula la Ley General de Población, con-forme a la calidad que les corresponda y les asigne la autoridad de migración: no inmigrante, inmigrante e inmigrado. Respecto a estas figuras, la ley señala lo siguiente:

1. No inmigrante. Es el extranjero que con per-miso de la Secretaría de Gobernación se in-terna en el país temporalmente y asume alguna de las siguientes características:

a) Turista. Le corresponde a aquel que ingresa con fines de recreo o salud, o para realizar actividades artísticas, cul-turales o deportivas, no remuneradas

Inmigración 243

ni lucrativas, y con una temporalidad máxima de seis meses improrrogables.

b) Transmigrante. Se concede a quien entra al territorio nacional en tránsito hacia otro país. Esa persona podrá per-manecer en México hasta por 30 días.

c) Visitante. Se considera para quienes entran en el país para dedicarse al ejer-cicio de alguna actividad lucrativa o no, siempre que sea lícita y honesta, con autorización para permanecer en México hasta por un año.

Cuando el extranjero visitante du-rante su estancia viva de sus recursos traídos del extranjero, de las rentas que éstos produzcan o de cualquier ingreso proveniente del exterior; su internación tenga como propósito co-nocer alternativas de inversión o para realizar éstas; se dedique a activida-des científicas, técnicas, de asesoría, artísticas, deportivas o similares; se interne para ocupar cargos de con-fianza, o asistir a asambleas y sesio-nes de consejos de administración de empresas, podrán concederse hasta cuatro prórrogas por la misma tempo-ralidad cada una, con entradas y sali-das múltiples.

d) Ministro de culto o asociado religioso. Se otorga para ejercer el ministerio de algún culto, o para la realización de labores de asistencia social y filantró-picas, que coincidan con los fines de la asociación religiosa a la que pertenez-ca, siempre que ésta cuente con regis-tro ante la Secretaría de Gobernación y que el extranjero posea, con antela-ción, el ca rácter de ministro de culto o de asociado en los términos de la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público. La visa se dará hasta por un año y podrán concederse hasta cuatro

prórrogas, cada una por igual tempora-lidad con entradas y salidas múltiples.

e) Asilado político. Esta visa se concede a quien entra en el territorio nacional para proteger su libertad o su vida de per-secuciones políticas en su país de ori-gen, y es autoriza do por el tiempo que la Secretaría de Gobernación juzgue conveniente, atendiendo a las circuns-tancias que en cada caso concurran. Si el asilado político viola las leyes na-cionales, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perderá su caracterís tica migratoria y la misma secretaría le podrá otorgar la calidad que juzgue conveniente para continuar su legal estancia en el país. Asimismo, si el asilado político se ausenta del país, perderá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya salido con permiso de la propia dependencia.

f) Refugiado. Para proteger su vida, se-guridad o libertad, cuando hayan sido amenazadas por violencia generaliza-da, agresión extranjera, conflictos in-ternos, violación masiva de de rechos humanos u otras circunstancias que ha-yan perturbado gravemente el orden público en su país de origen, que lo hayan obligado a huir a otra nación. No quedan comprendi das en la presen-te característica migratoria aquellas personas que son objeto de perse cución política prevista en la característica an-terior. La Secretaría de Gobernación renovará su permiso de estancia en el país cuantas veces lo estime necesario. Si el refugiado viola las leyes naciona-les, sin perjuicio de las sanciones que por ello le sean aplicables, perderá su característica migratoria y la misma dependencia podrá otorgarle la calidad

244 Inmigración

que juzgue procedente para continuar su legal estancia en el país. Asimismo, si el refugiado se ausenta del país, per-derá todo derecho a regresar en esta calidad migratoria, salvo que haya sa-lido con permiso de la secretaría. El refugiado no podrá ser devuelto a su país de origen, ni enviado a cualquier otro, en donde su vida, libertad o segu-ridad se vean en peligro.

La Secretaría de Gobernación po-drá dis pensar la sanción a que se hu-biere hecho acreedor por su internación ilegal al país al extranjero a quien se otorgue esta caracterís tica migratoria, atendiendo precisamente a la naturale-za de la figura jurídica de refugiado.

g) Estudiante. Para iniciar, terminar o perfeccionar estudios en instituciones o planteles educativos oficiales, o in-corporados con reconocimiento guber-namental de validez, o para realizar estudios que no lo requieran, con pró-rrogas anuales y con autorizaciones para permanecer en el país sólo el tiempo que duren sus estudios y el que sea necesa rio para obtener la docu-mentación final es colar, pudiendo au-sentarse del país, cada año, hasta por 120 días en total, si estudia en alguna ciudad fronteriza y es residente de lo-calidad limítrofe, no se aplicará la se-ñalada limitación de ausencias.

h) Visitante distinguido. Se otorga en casos es peciales, de manera excepcio-nal. Es un permiso de cortesía para internarse y re sidir en el país hasta por seis meses y se confiere a investigado-res, científicos o humanistas de presti-gio internacional, periodistas u otras personas prominentes. La Secretaría de Gobernación podrá renovar estos per misos en los casos que lo estime pertinente.

i) Visitante local. Esta visa consiste en que las autoridades de migración po-drán autorizar a extranjeros para que visiten puertos marítimos o ciudades fronterizas sin que su permanencia exceda de tres días.

j) Visitante provisional. Esta característi-ca se presenta cuando la Secretaría de Gobernación autoriza, con carácter ex-cepcional y hasta por 30 días, el des-embarco transitorio de extranjeros que lleguen a puertos de mar o aeropuertos con servicio internacional, cuya docu-mentación carezca de algún requisito secundario. En estos casos, deberán constituir depósito o fianza que garan-tice su regreso al país de procedencia, de su nacionalidad o de su origen, si no cumplen con el requisito en el plazo concedido.

k) Corresponsal. Para realizar activida-des pro pias de la profesión de periodis-ta, para cubrir un evento especial o para su ejercicio temporal, siempre que acredite debidamente su nombra-miento o ejercicio de la profesión en los términos que fije la secretaría. El permiso se otorgará hasta por un año, y podrán concederse prórrogas por igual temporalidad cada una, con entradas y salidas múltiples.

2. Inmigrante. Se reconoce como tal al ex-tranjero que se interna legalmente en el país con el propósito de radicar en él en tanto adquiere la calidad de inmigrado. Los inmigrantes se aceptarán hasta por cinco años y sus características son las que en segui da se reseñan:

a) Rentista. Es quien ingresa en el país para vivir de sus recursos traídos del extranjero; de los intereses que le

Inmigración 245

produzca la inversión de su capital en certificados, títulos y bonos del Estado o de las instituciones nacionales de crédito u otras que determine la Secre-taría de Gobernación o de cualquier ingreso permanente que proceda del exterior. La Secretaría de Gobernación podrá autorizar a los rentistas para que presten servicios como profesores, in-vestigadores, científicos o técnicos, cuando a juicio de ella dichas activida-des resulten benéficas para el país.

b) Inversionista. Es quien se interna en la re pública para invertir su capital en la industria, comercio o servicios, de conformidad con las leyes nacionales y siempre que la inversión contribuya al desarrollo económico y social del país y la misma se mantenga durante la residencia del extranjero en el país.

c) Profesional. Es el que llega para ejer-cer una profesión. Esta visa se concede sólo en casos excepcionales y previo registro del título ante la Secretaría de Educación Pública.

d) Cargo de confianza. Esta característica se otorga a quien llega al país para asumir cargos de dirección y otros de absoluta con fianza en empresas o ins-tituciones establecidas en la república, siempre que a juicio de la Secretaría de Gobernación no haya dupli cidad de cargos y que el servicio de que se trate justifique la internación.

e) Científico. Esta visa se otorga a todo aquel que arriba al territorio nacional para dirigir o realizar investigaciones científicas, para difundir conocimien-tos de alguna ciencia, preparar investi-gadores o realizar trabajos docentes, cuando estas actividades se realicen en interés del desarrollo nacional a jui-cio de la Secretaría de Gobernación,

tomando en cuenta la información ge-neral que al respecto le proporcionen las instituciones que estime conve-niente consultar.

f) Técnico. Con la visa de técnico ingre-san y permanecen en territorio nacional personas que realizarán investigación aplicada dentro de la producción o des-empeñarán funciones técnicas o espe-cializadas que no puedan ser prestadas, a juicio de la Secretaría de Goberna-ción, por residentes en el país.

g) Familiar. Esta visa se concede a quien llega al país pero dependerá económicamente del cónyuge o de un pariente consanguíneo, inmigrante, inmigrado o mexicano en línea recta sin límite de grado o transversal hasta el segundo.

Los inmigrantes familiares podrán ser autorizados por la Secretaría de Gobernación para realizar las activida-des que establezca el reglamento.

Los hijos y hermanos extranjeros de los inmigrantes, inmigrados o mexi-canos, sólo podrán admitirse dentro de esta característica cuando sean meno-res de edad, excepto que tengan impe-dimento debidamente com probado para trabajar o estén estudiando en forma estable.

h) Artistas y deportistas. Se da a personas que vayan a “realizar —dice la ley— actividades artísticas, deportivas o análogas” que resul ten de beneficio para la nación.

i) Asimilados. Para realizar cualquier ac-tividad lícita y honesta, en caso de ex-tranjeros que hayan sido asimilados al medio nacional o hayan tenido o ten-gan cónyuge o hijo mexi cano y que no se encuentren comprendidos en las an-teriores características, en los térmi nos

246 Inmigración

que establezca el reglamento de la Ley General de Población.

3. Inmigrado. Por medio de esta calidad mi-gratoria el extranjero adquiere derecho de residencia definitiva en el país.

Los inmigrantes con residencia legal en el país durante cinco años podrán ad-quirir la calidad migratoria de inmigra-dos, siempre que hayan observado las disposiciones de la ley y sus reglamentos y que sus actividades hayan sido honestas y positivas para la comunidad.

BibliografíaBustamante, Jorge A., et al., Estudios fronteri-zos, ANUIES, México, 1981. Contreras Vaca, Francisco José, Derecho Inter-nacional privado, parte especial, Oxford Uni-versity Press, México, 2001.Domínguez Vargas, Sergio, Teoría económica, 6a. ed., Porrúa, México, 1977. Fisher, Galen M., Diccionario de sociología, 4a. reimp., Fondo de Cultura Económica, Méxi-co, 1971. Hawley, Amos H., Ecología humana, 3a. ed., Tecnos, Madrid, 1982.Laubadère, André de, Traité de droit adminis-tratif, t. III, 3a. ed., LGDJ, París, 1978. Ley General de Población.Melotti, Humberto, Sociología del hambre, Fon-do de Cultura Económica, México, 1980.Rangel Couto, Hugo, La teoría económica y el derecho, 3a. ed., Porrúa, México, 1980.

Institución En derecho administrativo tiene dos connotaciones:

1. Ente de derecho público de cualquier natu-raleza jurídica (centralizado, paraestatal, descentralizado, sociedad civil o mercantil de estado, asociación civil, desconcentra-do, comisión, comité, registro público, au-tónomo, órgano legislativo o judicial, etcétera).

2. Figura doctrinal que explica algún aspecto de la ciencia del derecho (v.gr.: reglamento, acuerdo, código, ineficacia). Estructura conceptual de un aspecto de nuestra disci-plina.

Instituto de las personas adultas mayores Véase Senectud.

Instituto de Seguridad Social para las Fuer-zas Armadas Mexicanas Organismo públi-co federal descentralizado que tiene a su cargo proporcionar los servicios de seguri-dad social a los miembros del ejército, fuerza aérea y armada de México, es decir, al perso-nal militar que realiza función pública.

Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Organismo público descentralizado, de carácter federal, encargado de proporcionar seguridad social (véase) al personal civil al servicio de los po-deres de la unión que se encuentra regulado por el apartado B del art. 123 constitucional.

Véase la ley del ISSSTE en el anexo de este diccionario.

Instituto Mexicano del Petróleo Organismo descentralizado de carácter preponderante-mente técnico, educativo y cultural, con personalidad jurídica y patrimonio propios, creado en 1965.

Este instituto se ocupa de la investigación científica básica y aplicada, del desarrollo de disciplinas de investigación básica y aplica-da, de la formación de investigadores, de difundir los adelantos científicos y de su aplicación en la técnica petrolera, así como de la capacitación de personal obrero que pueda desempeñar labores en el nivel subpro-fesional, en las industrias petrolera, petroquí-mica básica, petroquímica derivada y química.

Instituto Mexicano del Petróleo 247

Sus actividades las realiza por medio de laboratorios, plantas piloto, plantas comer-ciales, centros educativos, o en los campos divididos por ramas, de acuerdo con sus pla-nes de trabajo, de la forma siguiente:

1. Geología y geofísica. 2. Ingeniería petrolera, estudio de transpor-

tes y distribución de hidrocarburos y economía petrolera.

3. Química, refinación y petroquímica. 4. Manejo y adaptación de equipo. 5. Estudio y adaptación de tecnología. 6. Electrónica aplicada a las industrias pe-

trolera, petroquímica y química. 7. Seguridad industrial. 8. Cursos de organización y administración

industrial. 9. Cualquiera otra actividad relacionada con

las industrias petrolera, petroquímica y química.

Instituto Mexicano del Seguro Social Orga-nismo federal descentralizado que propor-ciona servicios de seguridad social a los trabajadores y empleados en general. En el derecho burocrático, se le menciona porque da ese tipo de prestaciones a los servidores públicos regulados por el apartado A del art. 123 de la constitución general de la repúbli-ca, esto es a la mayoría de las paraestatales.

Aunque para algunos autores la naturale-za de este organismo es sui generis; labo-ralmente está sujeto al apartado A del art. 123 de la carta magna y a la Ley Federal del Trabajo.

El contrato colectivo que rige a la institu-ción contiene reglas relativas a:

• Definiciones. • Generalidades. • Documentación, su inspección y nó-

minas.

• Contratación. • Jornadas y horarios. • Ausencias, permisos y licencias. • Descansos, movimientos y permutas. • Sanciones sindicales. • Previsión social. • Enfermedades generales.• Riesgos de trabajo. • Salario. • Jubilaciones y pensiones. • Capacitación y estudios. • Deportes. • Sindicatos. • Comisión mixta de disciplina. • Estipulaciones varias. • Fondo de retiro.• Gratificación por antigüedad. • Turismo social, prestaciones varias. • Cláusulas transitorias.

Como anexos:

• Tabulador de salarios.• Reglamentos para diversas cuestiones.

Instrucciones de servicio Véase Circular.

Interés general Equivalente legal y doctrinario de interés público (véase); son dos expresio-nes para designar una misma figura.

A pesar de esa sinonimia normalmente aceptada, preferimos la expresión interés público, porque, en rigurosa lógica, sería muy discutible hablar de generalidad cuando se trata de los fines, los deseos y las metas de una sociedad; siempre habrá quien discrepe de los objetivos mayoritarios.

Interés privado Pretensión individual respecto de un bien de índole cultural o material, cuyo logro no le compete al Estado. Suele anali-zarse como lo contrario del interés público o como las partes que integran a éste (es decir,

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el interés público, afirman algunos autores, es la suma de los intereses privados o particu-lares). En la entrada interés público co-mentamos las diferencias entre ambas expresiones.

En derecho administrativo tiene impor-tancia esta noción al ser delimitada del inte-rés público (véase).

Interés público Este concepto resulta difícil de precisar y, sin embargo, su empleo es fre-cuente en los textos legales y doctrinarios, llegando incluso a considerarlo como sinóni-mo de necesidad pública, provecho común, beneficio colectivo, utilidad social, interés social, interés nacional, necesidad colectiva, utilidad nacional, interés general, utilidad pública, etc. No obstante existe una diferen-cia, pues todos estos conceptos no siempre son de igual jerarquía y, en ocasiones, en verdad hay variantes; también es cierto que no son de igual grado, ya que el interés pú-blico es la noción que abarca a los demás o, en otros términos, es el más universal.

Dada la enorme cantidad de vocablos que se evocan en este concepto, su confusión y uso irreflexivo, así como la aparente sinoni-mia, no haremos el análisis de cada término, pero es necesario tratar de desentrañar nues-tro concepto fundamental: interés público, para lo cual iniciamos por establecer el sen-tido de la palabra interés.

Para Ihering, interés debe tomarse en su sentido más amplio, ya que puede ser aplicado no sólo con carácter económico, sino también con otros de muy diversa índole, por ejemplo, la personalidad, el honor, la familia, la salva-guardia de los diferentes bienes, etcétera.

Esta idea vincula intrínsecamente el con-cepto valor, que sería la medida de la utilidad de un bien; el interés, en ese caso, será el valor en su relación peculiar con el individuo y sus aspiraciones.

Lo anterior nos permite entender que el interés varía según el tiempo, los sitios, las sociedades y que da lugar a que se produzcan diferentes derechos, siempre como protec-ción al interés; por tanto, es posible que un interés no tenga carácter jurídico, pues para que así fuera, sería necesaria la protección del derecho, es decir, si atendemos a que todo individuo busca su realización, y para ello su actuar se basa en su interés personal, éste puede ser de índole moral, mística, espi-ritual, económica, política, etc.; sólo cuando este interés entre en juego o en pugna con otros intereses, el derecho lo protegerá o lo regulará, pero si es irrelevante para el campo jurídico, como los primeros mencionados (morales, místicos, espirituales), existirá un interés, pero carecerá de carácter jurídico.

Se advierte que el interés es un concepto subjetivo, el cual ha sido clasificado como privado y colectivo. Al respecto, algunos autores sostienen que éstos no se dividen ta-jantemente sino que, al contrario, no es posi-ble determinar dónde empieza uno y dónde termina el otro, puesto que toda norma pre-tende la realización de ambos, por cuanto que lo relevante de la protección individual también adquiere importancia en el contexto del interés colectivo.

Sin embargo, para algunos autores como Pedro Aguilar Altamira es importante distin-guir entre el interés colectivo y el individual, pues el miembro de una agrupación no está capacitado para ejercer una acción en defen-sa del interés común o profesional de la asociación a que pertenece, ni a la inversa; por tanto, el vocablo colectivo constituye la esencia propia del interés, a diferencia del derecho que supone una obligación en fa-vor de una determinada persona.

Ahora bien, la naturaleza del interés es múltiple, como ya se ha dicho, pues compren-de aspectos materiales, morales, religiosos,

Interés público 249

así como conceptos genéricos que abarcan distintas ramas patrimoniales, intelectuales, económicas, jurídicas, etcétera.

El sólo hecho de hablar de interés impli-ca una gran dificultad, ya que entraña concepciones de todo tipo, formuladas pri-mordialmente con base en una reflexión fi-losófica, lo que nos permite apreciar que en toda esta gama de ideas surge lo que es in-evitable: conflictos entre los distintos inte-reses, así como en la forma de resolverlos. A este respecto, Luis Recaséns Siches ex-pone que la naturaleza humana siempre buscará su realización. En este contexto, cada individuo tiene multitud de deseos que quiere concretar y, como es lógico, entra en competencia y, por ende, a menudo en con-flicto con los intereses de su prójimo; en este sentido, el autor entiende el interés como la demanda o deseo que los indivi-duos tratan de satisfacer, bien sea de for-ma personal, o bien, por medio del grupo social.

En razón de que la satisfacción de todos los intereses de cada particular es imposible, forzosamente existen conflictos. Para resol-ver dichos problemas, el derecho positivo actúa así:

1. Clasifica los intereses opuestos en: a) in-tereses que merecen protección y b) intereses que no merecen protección; respecto de estos últimos, ya se indicó que son los que no tienen un carácter ju-rídico, y su protección o salvaguarda co-rresponde al campo donde se generan (morales, religiosos, éticos, etcétera).

2. Establece una tabla jerárquica, en donde se precisan qué intereses deben ser prote-gidos y la prioridad de éstos.

3. Define los límites para reconocer y proteger los intereses, y mediante normas jurídicas impone su aplicación por la auto-

ridad correspondiente: judicial o admi-nistrativa.

4. Establece la estructura orgánica a fin de:a) Declarar las normas para resolver los

conflictos de intereses (potestad legis-lativa y reglamentaria).

b) Ejecutar estas normas (poder ejecutivo). c) Dictar normas individualizadas (sen-

tencias).

El conflicto de intereses se resolverá aten-diendo a todas las circunstancias que se pre-senten; no puede haber una solución universal en virtud de la variedad de intereses, más aún si consideramos el carácter jurídico o no jurídico de este concepto, por lo que siempre deberá decidirse conforme el caso concreto.

La multitud de intereses nos llevaría a infinitas clasificaciones, situación que rebasa la intención de este texto, por lo que tomare-mos la de Roscoe Pound, citado por Luis Recaséns, que se basa en los tipos concretos de intereses humanos que claman por protec-ción en el ámbito jurídico.

a) Intereses individuales. Dentro de ellos se encuentran los patrimoniales, la sa-lud, la libertad, los económicos, los familiares, las creencias, la opinión y el trabajo, por citar algunos. Claro está que ellos deben limitarse, precisamen-te para evitar conflictos.

b) Intereses públicos. Aquí caben los es-tatales, porque como organización, el Estado tiene necesidades y fines por cumplir y en esto radica su interés, que será público por el sujeto de que pro-viene.

Es importante destacar que en este inciso no se hace referencia al concep-to que tratamos de delimitar (que es el de interés público), sino que este

250 Interés público

comentario versa sólo a una clasifica-ción de interés, por lo que no hay que confundirlas.

c) Intereses sociales. Aquí se estaría ha-blando de un orden social, de una au-sencia de trastornos, de la paz, la seguridad, el orden, el progreso, la cul-tura, y hasta del bien común, con la aclaración de que hay quien considera a este último concepto superior al inte-rés social. No entraremos a polemizar en tal cuestión, pues no es materia de este texto, sino de la filosofía del derecho.

Se ha hecho referencia exclusivamente al vocablo interés, y nos damos cuenta de que existe una complejidad, la cual persistirá en todo el desarrollo del tema, pues no podemos ignorar que la relación indisoluble de las palabras interés y público, lo hacen aún más dificultoso y, por supuesto, nos lleva a consi-derar que el interés público no es estable en su concepción y contenido, ya que ambas cuestiones variarán según la época, la na-ción, la sociedad, la religión, la moral, la cultura, etc., que se presenten en un lugar y tiempo determinados; concepción y conteni-do que pueden catalogarse o no dentro del ámbito jurídico.

Las alternativas que influyen en su con-figuración nos darán una visión diferente, conforme los criterios con que se trate; así, podemos hablar del asunto desde una perspectiva filosófica, económica, jurídi-ca, etcétera.

El interés público rebasa lo jurídico, en razón de que debe ser considerado como el deseo de un individuo que, de forma simul-tánea, concomitante o concurrente, tiene el mismo sentido en su orientación que el de los demás miembros de una sociedad, en un lugar y un tiempo determinados; es decir, no

se trata de satisfacer las necesidades de un individuo, ni los egoísmos ni intereses parti-culares de forma individual; por el contrario, el deseo de la colectividad por determinada cuestión deberá considerarse como un bien para la satisfacción de todos.

El interés público debe entenderse como la concreción material del deseo de la colec-tividad por un bien determinado. Ante ello, el derecho tiene la obligación de emitir una norma protectora de dicho bien; de esa ma-nera, el interés público adquiere relevancia jurídica.

Por todo esto, el interés público es una limitante de la libertad individual, lo que se aprecia con claridad cuando un sujeto, en ejercicio de su libertad, se apropia de un objeto común. Puede ser que no lo dañe, es más, quizá lo restaure o mejore, pero ello equivaldría a causar un perjuicio a la colec-tividad, pues no se satisfaría el interés pú-blico, de ahí que sea necesario restringir la libertad individual para la realización de los fines comunes, por y para todos, por igual. No se trata sólo de bienes materiales, sino de algo más valioso, que es el interés públi-co, y de esta manera se nos presenta como un gran continente, en el cual se tiene el contenido de elementos llamados finalida-des comunes.

La figura en estudio no mantiene una di-rección única; al contrario, se habla de múl-tiples variantes y directrices, por lo que el interés público no es uno solo sino una infi-nidad de intereses dado que depende esen-cialmente de la sociedad.

En este sentido de variabilidad, se llegan a encontrar aparentes contradicciones; por ejemplo, cuando el interés público de la co-lectividad requiere para su satisfacción el rompimiento del orden establecido, porque se impone una guerra, ya sea para la defensa de la nación, la recuperación de una parte del

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territorio o por cualquier causa trascenden-tal. No se está en presencia de un desorden, sino que precisamente en aras de la satisfac-ción del interés público, se da lugar a la si-tuación prevista para que impere la ley marcial, por tanto, no existe ninguna contra-dicción en buscar el bienestar de la colectivi-dad por medio de un estado de paz o de beligerancia, excepto porque la regulación a que se sujeten los gobernados será diferente, según sea el caso, pero se entiende en ambas situaciones que lo importante es satisfacer el interés público.

De lo apuntado se infiere que también encontramos acepciones de interés público provenientes de un punto de vista político y, por supuesto, otras nacidas de un enfoque jurídico que se entrelazan.

Para entender el sentido político, hay que evitar dos errores, como lo expone Georges Vedel. El primero de éstos sería conceptuar el interés público como la suma de los inte-reses particulares; por poner un ejemplo, “el interés público sería la síntesis del interés de los productores de alcohol y el de las vícti-mas del alcoholismo, lo cual es un absurdo”. El segundo consiste en pensar que el interés público es algo ajeno o indiferente al indivi-duo en sí o a los grupos que conforman la nación. Esto porque todo lo actuado por el particular, los grupos sociales, la administra-ción y el propio Estado no tendría valor si su fin primordial no fuera el ser humano, lo que pone de relieve que el interés público está en relación directa con el hombre y no con las instituciones y que en provecho de aquél se encuentra el sacrificio de unos hombres por otros.

En este orden de ideas, el interés público constituye un arbitraje entre los diversos in-tereses de los individuos, que responderá a dos directrices: una cuantitativa, que serán los deseos del grupo más numeroso, y la otra

cualitativa, que obedece al valor protegido, salud, seguridad, asistencia médica gratuita, y que, por tanto, es más importante que los intereses particularizados.

Ante el peso de estos argumentos, es ne-cesario invocar el interés público con una significación jurídica, y esto será posible mediante los principios de competencia de las autoridades para arbitrar esos intereses particulares en pugna.

Es preciso recordar la aclaración mencio-nada al principio de este tema, respecto del uso indiscriminado de este término, no obs-tante que incluso así se revelan los factores de jerarquía e importancia que se le impri-men al concepto.

En primera instancia, se debe entender al texto constitucional, que es donde se encuen-tran las normas del más alto nivel y del que se desprende el valor intrínseco del concep-to, pues es su apreciación la que hará del interés público el elemento primordial para satisfacer los fines estatales en la medida en que logre armonizar la satisfacción de los intereses particulares. Sin embargo, es el le-gislador quien tiene la responsabilidad de precisar y establecer el interés público, dado que éste es sumamente variable y debe de ir en concordancia con el dinamismo de la so-ciedad y los avances de ésta. La ley, aunque no siempre con tino, ha ido incorporando en su texto este concepto, medida que permite no sólo salvaguardar los intereses de la co-lectividad, sino mantener un control sobre la administración pública, pues también esta-blece las reglas jurídicas a que han de some-terse tanto la administración pública como los gobernados para lograr el fin implícito de dicho interés público.

Por otro lado, la administración pública participa en la delimitación y el logro del interés público, desde el momento en que éste no está reservado al poder legislativo, ya

252 Interés público

que la actuación del poder ejecutivo no sólo se circunscribe a la facultad reglamentaria, sino que también interviene en todo aquello que implica vigilancia estatal, en la correcta observancia de los principios generales del derecho y en lo referente a su campo de ac-ción propio; en este sentido, se encuentran íntimamente vinculados el interés público y la administración a propósito de los servicios públicos.

En este contexto, la relación entre lo polí-tico y lo jurídico se presenta de las siguientes formas:

1. La acción administrativa siempre deberá estar revestida de legalidad, lo que presu-pone el fin del interés público.

2. Los particulares, atendiendo a la legali-dad y la moralidad existentes, buscarán variados fines y no necesariamente el in-terés público.

3. El actuar de la administración no tiene la opción de elegir entre diversos intereses, sino que siempre atenderá al interés pú-blico; en cada caso concreto, evitará que se desvíe de su fin la tarea encomendada, so pena de invalidez del acto.

4. Los medios para alcanzar el interés públi-co pueden estar bajo la administración, pero siempre se atenderá a la agilidad y, frecuentemente, a la oportunidad del acto mismo.

En estos incisos se distingue el control que implica el interés público sobre la adminis-tración, ya que, como se ve, el control pri-mordialmente se concreta a la legalidad y la oportunidad y, en ese sentido, el desvío o exceso de poder de la autoridad no puede invocar razones de interés público, porque los elementos atribuidos a esta noción cons-tituyen a su vez una tutela del individuo y, asimismo, la oportunidad de actuar de la

administración; por tanto, si no se satisfacen estos requisitos necesariamente esa actua-ción resultará ineficaz.

Por todo lo expuesto, procederemos a realizar definiciones breves y concisas que sirvan de base para delinear el concepto de interés público.

Interés personal. Es el derivado de una actua-ción individual que excluye todo nexo con el grupo social; sin embargo, debido a la com-plejidad de las relaciones humanas, este ac-tuar se amplía considerablemente, porque situaciones en apariencia particulares y priva-das, se tornan de cierta manera colectivas; por ejemplo, las de carácter tributario o electoral.

Interés directo. Se entiende que es actual y real; por ningún motivo se habrá de suponer o considerar futuro.

Interés legítimo. Es el que provoca una rela-ción protegida por la ley.

Al formular estas consideraciones, se po-dría pensar que el interés individual le impri-me una orientación filosófico jurídica al interés público, y que la restricción a la liber-tad individual a la cual nos referimos antes, sólo es un medio de defensa del propio par-ticular para hacer valer sus derechos, pero esto no es así, como lo demuestra el Código Civil Federal en sus arts. 6o. y 8o., que se transcriben por su importancia.

Art. 6o. La voluntad de los particulares no puede eximir de la observancia de la ley, ni alterarla o modificarla. Sólo pueden renunciar-se los derechos privados que no afecten di-rectamente al interés público, cuando la renuncia no perjudique derechos de terceros.

Art. 8o. Los actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de interés público serán nulos, excepto en los casos en que la ley ordene lo contrario.

Interés público 253

Como se observa, el interés público está si-tuado en una categoría superior a los intere-ses particulares, si bien su complejidad y su falta de definición concreta en ocasiones hacen que se caiga en confusiones. Ahora bien, la tarea de definir este término, como se habrá apreciado, no es fácil por sus mis-mas implicaciones que tiene con la libertad, con otros vocablos y con el dinamismo de la sociedad y las circunstancias de tiempo, lugar e idiosincrasia que se presenten. Aun así, se citarán los conceptos de algunos au-tores, a efecto de esclarecer un poco esta ambigüedad.

Para Agustín Gordillo, el interés público está presente cuando, de entre la mayoría de individuos, cada uno puede escindir del mismo su interés personal; si los individuos no pueden distinguir su interés individual del interés público, este último será una falacia.

Por su parte, Gordon C. Bjork identifica el interés público con la limitación a la li-bertad de los particulares para comprar y vender bienes en condiciones que no le sean fijadas por la sociedad, para que dicha limi-tación se constituya en factor determinante del orden.

Para Enrique Silva Cimma, el interés pú-blico es la suma de las necesidades indivi-duales y colectivas y que en su generalidad, llegan a ser públicas.

Para Miguel S. Marienhoff, no debe ha-blarse de interés público, sino que debe interpretarse como el interés general, enten-diéndose éste como la suma considerable de similitudes de intereses individuales.

Se puede advertir que el concepto de inte-rés público, a pesar de ser estudiado desde diversos ángulos, sigue siendo discutible, y por su definición no es posible que sea una noción que acepten unánimemente los trata-distas.

Por nuestra parte, opinamos que el interés público es el deseo social para el logro de determinado beneficio común o para la reali-zación de ciertas acciones tendientes a la consecución de los fines que persigue un grupo nacional, que pueden estar o no pre-vistos en el orden jurídico.

En resumen, el interés público es la pre-tensión de un sector poblacional para que un bien o actividad material o cultural, que les es común, sea proporcionado o protegido por el Estado al considerarlo éste primordial.

Figuras afines. Se han señalado como sinó-nimos de interés público:

• Interés social, interés general, interés nacional, interés colectivo.

• Utilidad pública, utilidad nacional, uti-lidad social.

• Beneficio colectivo, beneficio social, beneficio general.

• Necesidad pública, necesidad colectiva.• Provecho común.• Bienestar general.

Bibliografía: véase en Orden público.

Interés social Véase Interés público.

Intereses Véase Aprovechamientos y Recargos.

Irregularidades e ineficacias del acto admi-nistrativo En el derecho administrativo, ac-tualmente se habla, más que de nulidades, de actos irregulares y de ineficacias. Un acto es irregular cuando no ha sido elaborado con-forme a las reglas correspondientes, o sea, cuando son defectuosos uno o más de sus elementos o requisitos.

El acto administrativo que padece una irregularidad no debe producir sus efectos hasta que tal irregularidad sea corregida, si

254 Interés social

ello es legalmente posible, ya que podría tratarse de un defecto que por su naturaleza y por disposición de la ley sea insubsana-ble y, en ese caso, la ineficacia sería total.

Un acto, a pesar de no ser perfecto puede ser eficaz, al acatarlo el gobernado y extin-guirse de manera normal.

La ineficacia del acto puede ser total o parcial. No existe texto legal unificado para normar las irregularidades e inefica-cias de los actos administrativos. Ésta es una situación casi generalizada en el dere-cho comparado, y en la teoría no hay una-nimidad al respecto. Por lo general se opta por comentar cada elemento o requisito y señalar qué consecuencia produce su au-sencia o defecto. Este sistema es el que adoptaremos.

1. Sujeto. Si el acto lo emite un órgano in-competente, no debe producir efecto y resulta totalmente nulo o ineficaz.

2. Manifestación de voluntad. Cuando haya existido algún vicio del consentimiento, el acto podrá convalidarse. Si no ha ha-bido voluntad alguna, no existirá el acto.

3 Objeto. Si éste no existe o es ilícito habrá ineficacia total.

4. Forma. La falta de forma invalida el acto, pero si ésta es de carácter secunda-rio la autoridad puede restituir el proce-dimiento.

5. Motivo. La ausencia o indebida motivación pueden subsanarse si la ley lo permite.

6. Finalidad. Si no se persigue un fin de interés general, de manera directa o indi-recta, mediata o inmediata, el acto es in-eficaz. Esto resulta difícil, mas no imposible de probar por parte del admi-nistrado.

7. Mérito. Más difícil de demostrar es la inconveniencia o falta de oportunidad de un acto; pero si se comprueba, esa irregu-laridad es insubsanable.

Autoridad que decreta la ineficacia o la anu-lación. Se ha afirmado que los actos admi-nistrativos gozan de una presunción de legalidad. Sostener lo contrario haría inope-rante la actividad del poder público; por tanto, es el gobernado quien debe impugnar los actos irregulares.

La autoridad que emitió el acto irregular o su superior jerárquico, en atención al dere-cho de petición o por virtud del poder de re-visión, pueden declarar que un acto es ineficaz y que procede su anulación o su modificación.

En el supuesto de actuar en virtud de una petición del particular, parece no haber pro-blema en nuestro sistema jurídico para que se reconozcan la irregularidad e ineficacia. La posibilidad de que el superior jerárquico o la propia autoridad emisora anulen de oficio un acto irregular resulta más discuti-ble: la ineficacia o la anulación sólo serán correctas si no se afecta al gobernado en derechos adquiridos o en expectativas de éstos, salvo cuando se trate de nulidad de ple-no derecho.

Aceptar indiscriminadamente la anula-ción de oficio sería crear una falta de certeza jurídica en los actos de la administración pública; pero negarla por completo es impe-dir un eficiente medio de autotutela con el que deben contar las autoridades.

En México, la Ley Federal de Procedi-miento Administrativo (1994) habla de nuli-dad o anulabilidad del acto administrativo cuando haya irregularidad u omisión de los elementos y los requisitos que para éste pre-vé la propia ley. (Véase Nulidad del acto administrativo.)

Irregularidades e ineficacias del acto administrativo 255

Bibliografía Código Civil Federal.Diez, Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961.García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1978.Laubadère, André de, Traité de droit adminis-tratif, 8a. ed., t. I, LGDJ, París, 1980.Ley Federal de Procedimiento Administrativo.Lutzesco, Georges, Teoría y práctica de las nu-lidades, 7a. ed., Porrúa, México, 1993.Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Quintanilla García, Miguel Ángel, Derecho de las obligaciones, Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán, UNAM, México, 1979.Santamaría Pastor, Juan Alfonso, La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos, 2a. ed., Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1975.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974. Urzúa Macías, Efraín, Derecho administrativo, 5a. ed., Universidad de Guadalajara, Guadalaja-ra, 1979.Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-lar, Madrid, 1980.Zanobini, Guido, Curso de derecho administra-tivo, vol. I, Arayú, Buenos Aires, 1954.

Irretroactividad Uno de los requisitos consti-tucionales del acto administrativo (véase).

El principio de la no retroactividad que el art. 14 constitucional indica para la ley es aplicable a los actos administrativos. En vir-tud de que los órganos de la administración pública actuarán ejecutando la ley, es lógico concluir que sus acciones deben seguir las características de ésta.

La no retroactividad del acto administra-tivo se refiere a los efectos de éste, es decir, no puede lesionar derechos adquiridos con anterioridad a su emisión.

Italia La legislación italiana distingue entre los ofi cios públicos principales, que representan la volun tad del órgano para el que trabajan, y los oficios públicos auxiliares, que se limi-tan a tareas de mero trá mite o preparatorias de la toma de decisiones.

De acuerdo con este criterio distintivo, la legisla ción otorga un tratamiento específico según el tipo de servidor de que se trate, para lo que determina con forme a las característi-cas de su desempeño, cuándo se está ante un representante del Estado propiamen te dicho y cuándo ante un empleado que de manera permanente y netamente profesional presta sus servicios sin tomar decisiones o sin tener representación pública.

256 Irretroactividad

Jefe de Estado Véase Facultades del presiden-te de la república.

Jefe de gobierno Véase Facultades del presi-dente de la república.

Jefe inmediato Véase Superior jerárquico.

Jerarquía Véase Relación jerárquica.

Jubilación Terminar una relación laboral pro-longada, por razones de edad o decrepitud, con derecho a pensión. Según el art. 60 de la Ley del ISSSTE, tienen derecho a la pensión por jubilación los trabajadores con 30 años o más de servicios y las trabajadoras con 28 años o más de servicios; en ambos casos se exige un tiempo igual de cotizaciones al ins-tituto, cualquiera que sea la edad.

La jubilación da derecho al pago de una cantidad equivalente a 100% del sueldo y su percepción comenzará a partir del día si-guiente a aquel en que el trabajador haya disfrutado del último sueldo antes de causar baja.

Por otro lado, tienen derecho a la pen-sión de retiro por edad, los trabajadores que al cumplir 55 años, tuviesen 15 de servicios como mínimo con igual tiempo de aportar

al instituto. La cuenta de los años de servi-cio se hará considerando un solo empleo, aun cuando el trabajador hubiese desempe-ñado simultáneamente varios; por tanto, para dicha cuenta se considerará, por una sola vez, el tiempo durante el cual haya te-nido o tenga el interesado el carácter de trabajador.

Juicio de residencia Véase Responsabilidad de los servidores públicos.

Justicia administrativa Cuando un órgano ad-ministrativo resuelve un conflicto que impli-ca un derecho subjetivo.

En este apartado hemos agrupado los me-dios con que cuenta el particular para el control de la legalidad de la administración pública, así como algunas actividades para-jurisdiccionales que realiza la administración pública federal.

No obstante que hay textos especializados sobre algunos de los aspectos que abarca este tema, creemos necesario exponerlo, así sea de forma sucinta, en esta obra. Más aún, para un importante sector de la doctrina adminis-trativista nuestra materia se divide en dos partes: la acción administrativa y el control de la administración pública.

Opinamos que, una vez expuestos los conceptos fundamentales del derecho admi-nistrativo, la estructura de los entes del poder ejecutivo, los recursos patrimoniales del Es-tado y parte de la acción administrativa, re-sulta obvia y necesaria la descripción, por sumaria que sea, de las defensas que el par-ticular puede intentar ante los actos adminis-trativos que le afecten de manera ilegal. Esas defensas no pueden ser ignoradas por nues-tra disciplina a riesgo de convertirse en una mera elucubración teorizante sin contacto real y práctico con el derecho vivo.

Sistema de control. Desde luego, nos referi-remos a los mecanismos que se ponen al al-cance de los administrados y por cuyo medio pueden obligar a los órganos del poder eje-cutivo a actuar conforme al orden jurídico en los asuntos que les afectan.

El actuar de la administración pública está, como dice Jean Rivero, totalmente so-metido al derecho; es decir, el principio de legalidad norma toda actividad de la admi-nistración pública. Cuando la autoridad no se conduce conforme a la ley, o así lo cree el particular, deben existir medios al alcance de éste para que la administración retome el camino legal.

Los sistemas que encontramos para ese control son los siguientes:

1. Control legislativo.2. Control judicial. 3. Autocontrol.

El primero de ellos, llamado también control político, se presenta en algunos países escan-dinavos mediante el ombudsmän, figura ésta que recientemente ha sido estudiada de ma-nera brillante en nuestro medio. Se trata de un funcionario designado por el parlamento para que conozca de las quejas que formulan

los particulares contra actos gubernamenta-les administrativos.

Nuestro derecho universitario adoptó en la UNAM esta figura al crear, en 1985, la defensoría de los derechos universitarios.

El control judicial lo efectúa precisamen-te el poder judicial conforme a un sistema de controversias (jurisdiccional). A éste corres-ponde en el sistema anglosajón el habeas corpus y, en México, el amparo.

El autocontrol estaría instrumentado por el contencioso administrativo (tribunales que se basan en el modelo francés, llamado también sistema continental europeo) y por los recursos administrativos. Éste es el ver-dadero autocontrol ejercido por parte de la administración pública. Tanto el contencio-so administrativo como el recurso administrati-vo se realizan ante órganos administrativos, es decir, no pertenecientes al poder legislativo ni al judicial.

Bibliografía: véase en Contencioso administrativo.

Justicia militar Sistema excepcional en el de-recho mexicano relativo a las infracciones y delitos cometidos por los integrantes de las fuerzas armadas. Merece especial mención en este diccionario la administración de jus-ticia militar, ya que constituye un fuero cuya existencia ha sido motivo de innumerables disputas de orden jurídico y político a lo largo de nuestra historia, las cuales han pro-piciado la variación en los instrumentos le-gislativos que lo han regulado.

En este sentido, se sabe que la constitu-ción federal de 1824, siguiendo una tradición jurídica, reconoce los fueros militares y reli-giosos, costumbre que se extendió a las leyes constitucionales de 1836 y a las bases orgá-nicas de la república de 1843.

Sin embargo, la Ley de Administración de Justicia de 1855, mejor conocida como ley

258 Justicia militar

Juárez, suprimió la existencia de tales reduc-tos, siendo causa de rebeliones que, al grito de “religión y fueros”, se oponían a esta dis-posición que afectaba sus intereses, tradicio-nalmente reconocidos en todo el mundo civilizado en esa época. Los levantamientos tuvieron como consecuencia la restauración de esta potestad jurisdiccional, mediante un decreto publicado en 1858, no obstante que la constitución de 1857 sólo reconocía el fuero de guerra.

Posteriormente, con las leyes de reforma dictadas en 1859, se suprime en definitiva el fuero eclesiástico.

La constitución federal vigente, en su art. 13, confirma el reconocimiento al fuero mi-litar en nuestro país, de la siguiente manera:

[...] Subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; pero los tribunales militares, en ningún caso y por nin-gún motivo, podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al ejérci-to. Cuando en un delito o falta del orden militar estuviese implicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda.

De donde se desprende que el principal efec-to del fuero militar de las fuerzas armadas es la potestad para gozar de una jurisdicción autónoma que se ejerce mediante sus propios tribunales o instancias, conforme a leyes que les son idóneas en casos específicos.

Los órganos en que reside este fuero son, de acuerdo con la ley: el supremo tribunal de justicia militar y los cuerpos de defensores de oficio (cuyas actividades coinciden con las realizadas por sus similares en el llamado fuero común), los cuales están reglamenta-dos en el Código de Justicia Militar.

Los delitos y las faltas que son sometidos al conocimiento de los tribunales castrenses y demás autoridades militares se contemplan en el Código de Justicia Militar. Por su im-portancia sólo enunciaremos los primeros:

1. Son delitos contra la seguridad exterior de la nación: la traición a la patria, el es-pionaje, los que se efectúan contra el derecho de gentes y la violación de neu-tralidad.

2. Son delitos contra la seguridad interior del Estado: la rebelión y la sedición.

3. Son delitos contra la existencia y seguri-dad del ejército: la falsificación; el frau-de; la malversación; la retención de haberes; el extravío; la enajenación; el robo; la destrucción de lo perteneciente al ejército; la deserción e insumisión; la in-utilización voluntaria para el servicio; los insultos; las amenazas o las violencias contra centinelas, guardias, tropa forma-da, salvaguardias, bandera y ejército; los ultrajes y las violencias contra policías, y la falsa alarma.

4. Son delitos contra la jerarquía y la autori-dad: la insubordinación, el abuso de auto-ridad, la desobediencia y asonada.

5. Son delitos cometidos en ejercicio de las funciones militares o con motivo de ellas: el abandono de servicio; el maltra-to a prisioneros, a detenidos, a presos y heridos; el pillaje; la devastación; el me-rodeo; la apropiación de botín; el contra-bando; el saqueo, y la violencia contra personas.

6. Son delitos contra el deber y decoro mili-tares: la infracción de deberes comunes a todos los que están obligados a servir en el ejército; la infracción de los deberes de centinela, vigilante, serviola, tope y timo-nel; la infracción de deberes especiales de aviadores; la infracción de deberes corres-pondientes a cada militar según su comi-sión o empleo; la infracción de los deberes de prisioneros; la evasión y el auxilio para ésta; contra el honor militar, y el duelo.

7. Delitos cometidos en la administración de justicia y delitos cometidos con moti-vo de la administración de justicia.

Justicia militar 259

Por último, los órganos judiciales encarga-dos de la administración de justicia militar son, relacionados por su orden jerárquico:

a) Supremo tribunal militar.b) Consejos de guerra ordinarios.c) Consejos de guerra extraordinarios.d) Jueces.

Éstos se auxilian en su función de:

1. Los jueces penales del orden común. 2. La policía judicial militar y la policía

común. 3. Peritos médicos legistas militares, los in-

térpretes y demás peritos. 4. El jefe del archivo judicial y biblioteca

militares.

5. Los que las leyes o reglamentos dispon-gan.

Bibliografía: véase en Fuerzas armadas.

Justicia naval Véase Armada.

Juzgados cívicos Oficinas dependientes del gobierno del Distrito Federal que se encar-gan de conocer y sancionar las faltas de policía y buen gobierno, llamadas ahora in-fracciones cívicas.

En términos generales, la ley de la mate-ria regula una serie de conductas, tendientes en lo fundamental a la correcta utilización de la vía pública. (Véase Faltas de policía y buen gobierno.)

260 Juzgados cívicos

Laudo Resolución del tribunal federal de con-ciliación y arbitraje a una controversia labo-ral burocrática que le fue planteada. En los casos en que es aplicable el apartado A del art. 123 de la constitución, el laudo lo emite la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje.

Legalidad Requisito constitucional de todo acto administrativo (véase).

Toda la actividad del Estado, ya sea fun-ción administrativa, jurisdiccional o legisla-tiva, debe ajus tarse a la ley. Así, los actos de los órganos del poder ejecutivo han de ser producidos conforme a disposiciones previa-mente emitidas por el legislador.

Si, en términos generales, el particular puede hacer todo lo que la ley no le prohíba, la adminis tración pública solamente puede hacer lo que la ley le permita en forma ex-presa.

Según otro enfoque, el principio de le-galidad se refiere a que los actos adminis-trativos se reputan válidos o legítimos; correspondiendo, en todo caso, al goberna-do o a los medios de control demostrar lo contrario.

Ley Ordenamiento jurídico de carácter general, abstracto, obligatorio e impersonal, que con-

tiene una sanción directa o indirecta en caso de inobservancia.

Ley burocrática Nombre que se da comúnmen-te a la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apar-tado B del Artículo 123 Constitucional. (Véa-se Relación de trabajo entre el Estado y sus trabajadores de base, art. 123, apartado B.)

Ley de ingresos Véase Ingresos federales.

Ley del instituto de seguridad y servicios so-ciales de los trabajadores del estado Véase el Anexo de este diccionario.

Ley federal Ordenamiento legal del Congreso de la Unión en cuestiones en que también puede haber leyes de carácter local, por ser materias concurren tes. Este criterio para la nomenclatura no siempre se sigue, como podrá advertirse en muchos de los siguientes cuerpos normativos:

Ley Federal de Armas de Fuego y Explo-sivos.

Ley Federal de Cinematografía.Ley Federal de Competencia Económica.Ley Federal de Correduría Pública.

Ley Federal de Derechos.Ley Federal de Fomento a las Actividades

Realizadas por Organizaciones de la Sociedad Civil.

Ley Federal de Instituciones de Fianzas.Ley Federal de Juegos y Sorteos.Ley Federal de las Entidades Paraesta-

tales.Ley Federal de los Trabajadores al Servi-

cio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitu-cional.

Ley Federal de Metrología y Normali-zación.

Ley Federal de Presupuesto y Responsa-bilidad Hacendaria

Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo.

Ley Federal de Protección al Consumidor.Ley Federal de Radio y Televisión. Ley Federal de Responsabilidades de los

Servidores Públicos. Ley Federal de Responsabilidades Admi-

nistrativas de los Servidores Públicos.Ley Federal de Sanidad Animal. Ley Federal de Sanidad Vegetal. Ley Federal de Telecomunicaciones. Ley Federal de Transparencia y Acceso a

la Información Pública.Ley Federal de Turismo.Ley Federal de Variedades Vegetales.Ley Federal del Derecho de Autor.Ley Federal del Impuesto sobre Automó-

viles Nuevos. Ley Federal del Mar.Ley Federal del Trabajo.Ley Federal para el Control de Precurso-

res Químicos, Productos Químicos Esenciales y Máquinas para Elaborar Cápsulas, Tabletas y/o Comprimidos.

Ley Federal para la Administración de Bienes Asegurados, Decomisados y Abandonados.

Ley Federal para el Fomento de la Mi-croindustria y la Actividad Artesanal.

Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Pú-blico.

Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación.

Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueoló gicos, Artísticos e Históricos.

Ley general La que regula actividades que son competencia exclusiva de la federación.

No es ocioso aclarar que la clasificación no siem pre se sigue en la práctica, ya que existen numero sas excepciones; se puede afirmar que el nombre que se da a la ley de-pende exclusivamente del ca pricho del legis-lador; así tenemos:

Ley General de Asentamientos Humanos.Ley General de Bibliotecas.Ley General de Bienes Nacionales. Ley General de Cultura Física y Deporte.Ley General de Derechos Lingüísticos de

los Pueblos Indígenas.Ley General de Desarrollo Forestal y Sus-

tentable.Ley General de Desarrollo Social.Ley General de Deuda Pública.Ley General de Educación.Ley General de Instituciones y Socieda-

des Mutua listas de Seguros.Ley General de Organizaciones y Activi-

dades Auxi liares del Crédito.Ley General de Población. Ley General de Protección Civil.Ley General de Salud.Ley General de Sociedades Cooperativas.Ley General del Equilibrio Ecológico y la

Protección al Ambiente.Ley General del Sistema de Medios de

Impugna ción en Materia Electoral.Ley General para la Prevención y Gestión

Integral de los Residuos.

262 Ley general

Ley General que Establece las Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Ley local La expedida por la legislatura o congre-so de una entidad federativa para tener vigencia en el ámbito territorial del estado correspon-diente, y con contenido relativo a cuestiones que no sean de competencia federal.

Ley marco Tomada de la doctrina francesa, se ha empezado a utilizar la expresión leyes marco; éstas, se dice, fijan normas que habrán de desarro llarse en otras leyes. Tal idea es inapli-cable en nues tro sistema jurídico, donde todas las leyes tienen igual rango y sólo se distingue entre leyes federales y locales; sólo persiste el principio de que toda norma deroga a la ante-rior en lo que se le oponga.

Ley orgánica La sustentada en algún artículo constitucional relacionado con la estructura del poder público (Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal), o la referida a un ente estatal específico (Ley Orgánica del Instituto Politécnico Nacional); a continua-ción damos una lista completa de las leyes orgánicas vigentes:

Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal.

Ley Orgánica de la Armada de México.Ley Orgánica de la Financiera Rural.Ley Orgánica de la Lotería Nacional para

la Asistencia Pública.Ley Orgánica de la Procuraduría General

de la República.Ley Orgánica de la Universidad Autóno-

ma Metropolitana.Ley Orgánica de la Universidad Nacional

Autónoma de México.Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.Ley Orgánica de los Tribunales Militares.

Ley Orgánica de Nacional Financiera.Ley Orgánica de Petróleos Mexicanos y

Organismos Subsidiarios.Ley Orgánica de Sociedad Hipotecaria

Federal.Ley Orgánica del Banco Nacional de Co-

mercio Exterior.Ley Orgánica del Banco Nacional de

Obras y Servicios Públicos.Ley Orgánica del Banco Nacional del

Ejército, Fuerza Aérea y Armada.Ley Orgánica del Consejo Nacional de

Ciencia y Tecnología.Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea

Mexicanos.Ley Orgánica del Instituto Nacional de

Antropología e Historia.Ley Orgánica del Instituto Politécnico

Nacional.Ley Orgánica del Seminario de Cultura

Mexicana. Ley Orgánica del Tribunal Federal de Jus-

ticia Fiscal y Administrativa.

Ley reglamentaria La derivada de los primeros 29 artículos de la constitución federal (parte dogmática), y la que desarrolla directamente algún artículo constitucional sin el ánimo pre-ponderante de estructurar órganos públicos. En esta categoría tenemos las siguientes:

Ley Reglamentaria de la Fracción V del Artículo 76 de la Constitución General de la República.

Ley Reglamentaria de la Fracción XIII bis del Apartado B del Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ley Reglamentaria de la Fracción XVIII del Artículo 73 Constitucional, en lo que se refiere a la Facultad del Congreso para Dictar Reglas para Determinar el Valor Relativo de la Moneda Extranjera.

Ley reglamentaria 263

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Cons-titucional en el ramo del Petróleo.

Ley Reglamentaria del Artículo 27 Cons-titucional en Materia Nuclear.

Ley Reglamentaria del Artículo 5o. Cons-titucional, Relativo al Ejercicio de las Profesiones en el Distrito Federal.

Ley Reglamentaria del Servicio Ferroviario.

Desde luego que cualquier ley, sin importar el nombre que el congreso le haya impuesto, debe tener necesariamente un fundamento constitucional; de lo contrario, resultaría vi-ciada del todo.

Liberalismo económico Respuesta teórica y práctica que surge al inicio de que la industria y el comercio operan en gran escala. Esta con-cepción teórica práctica va aunada a una ma-yor interrelación económica entre las naciones y constituye una consecuencia del resquebra-jamiento del Estado protector absolutista.

El liberalismo propugna porque se le per-mita al individuo realizar libremente sus acti-vidades económicas, mientras que al Estado sólo debe corresponderle defender al país, administrar justicia y ocuparse de algunas ta-reas que no interesen a los particulares.

Adam Smith y los fisiócratas justifican el liberalismo económico a partir de la concep-ción de que las actividades de producción y distribución se desarrollan de manera natural, sin necesidad de regulación alguna por parte del Estado.

Además de que esta concepción incluye en sí diversas corrientes y variantes, la ela-boración teórica de la escuela liberal es muy amplia y el análisis detallado de sus planteamientos requiere un espacio mayor al asignado en este diccionario. A título simplemente informativo, recordaremos, remitiéndonos a textos especializados, las

siguientes tendencias liberales del siglo XIX:

a) Fisiócratas: escuela francesa que sostiene que la tierra es la fuente primordial de la riqueza; principales autores: Francisco Quesnay y Roberto Turgot. Respecto a esta escuela, hay quienes opinan que sus planteamientos no representan una co-rriente liberal propiamente dicha.

b) Las sustentadas y expuestas por Adam Smith, David Ricardo, Roberto Malthus, John Stuart Mill (que propugna cierto intervencionismo) y Juan Bautista Say.

c) Conforme a una clasificación acostumbra-da de las corrientes liberales, se agrupan en puros y estatistas, según recomienden una total abstención del Estado en la inter-vención de las cuestiones económicas o le concedan cierta injerencia limitada.

Bibliografía: véase en Rectoría económica.

Licencia Medio de control sobre el ejercicio de determinadas actividades que desempeñan los gobernados. Si éstos cumplen con los requisitos exigidos pueden desarrollar dichas actividades, ya que la propia administración les reconoce el derecho de ejercicio. Ejem-plo: licencia de manejo vehicular.

Conviene señalar que estos conceptos se refieren a la expansión de la esfera jurídica de los gobernados, asimismo, es importante acla-rar que la doctrina sostiene que autorización es la categoría o género y los demás concep-tos son formas de la misma, los cuales com-parten principios y régimen jurídico; en este sentido opina José Roberto Dromi.

Diferencias de la concesión. Existe discre-pancia acerca de si la concesión es contrato, acto mixto o discrecional. La primera de las diferencias es que las licencias son actos

264 Liberalismo económico

administrativos unilaterales y exigen requisi-tos evidentemente más fáciles de satisfacer que los de la concesión.

Además, las primeras tienen objetivos distintos de la última, y en la concesión no hay un derecho preexistente como en el caso del otro concepto.

Aunque las diferencias son muchas, sólo agregaremos que la forma de terminar la concesión respecto a las autorizaciones, los permisos y las licencias es completamente distinta, pues éstos concluyen cuando expira su vigencia o cuando se cancelan en virtud de situaciones excepcionales.

Regulación jurídica. Como se apuntó, las au-torizaciones, los permisos y las licencias son actos administrativos formal y materialmente, y su régimen jurídico, contenido por lo general en leyes y reglamentos de carácter administra-tivo, partirá de la base prevista en la Constitu-ción Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diversos ordenamientos administrativos con-tendrán las normas relativas a los procedi-mientos concernientes al punto aquí tratado, así como a los requisitos, la competencia, la vigencia, el ámbito de validez territorial, etc. Es necesario consultar la ley y los reglamentos de la materia específica para conocer con pre-cisión cómo se regula cada aprobación, autori-zación, permiso o licencia, regulación que, en todo caso, no deberá ir más allá o en contra de la correspondiente base constitucional.

Debido a la falta de unidad terminológica en la doctrina y en los textos legales, es reco-mendable que, en concreto, el legislador limi-te los alcances de estas figuras a lo siguiente:

• Aprobación. Perfeccionar un acto previo.

• Autorización. Conferir vigencia a un derecho, controlándolo por razones de interés público.

• Permiso. Facilitar el uso de bienes del Estado en situaciones que no sean ma-teria de concesión.

• Licencia. Aceptar la realización de ac-tividades, previa verificación de cono-cimientos o de pericia para el caso.

(Véase Autorización y Permiso.)

Bibliografía Álvarez Gendín, Sabino, Tratado general de dere-cho administrativo, t. I, Bosch, Barcelona, 1958.Dromi, José Roberto, Derecho administrativo económico, t. II, Astrea, Buenos Aires, 1980.Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. I, 7a. ed., Centro de Estu-dios Constitucionales, Madrid, 1980.Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.

Licencias Permiso que se otorga al servidor público para ausentarse de su centro de tra-bajo por algún motivo justificado y por el tiempo que la dependencia decida conforme a la valoración de cada caso.

En la función pública mexicana el sistema de licencias a los servidores públicos es di-verso y complejo; constituye uno de los renglones de prestaciones no económicas más apreciado y utilizado por los trabajadores. El sistema puede variar de una dependencia a otra, conforme a lo que establezcan las corres-pondientes condiciones generales de trabajo.

La licencia puede ser:

a) Con o sin goce de sueldo. b) Por enfermedad o accidente, o para aten-

der asuntos personales.c) Por breve o largo periodo.

Licitación pública Véase Contratos adminis-trativos.

Licencias 265

Marca registrada Figura de la propiedad in-dustrial. La marca consiste en todo signo visible que distinga productos o servicios de otros de su misma especie o clase en el mer-cado. Su registro otorga exclusividad para usarse y explotarse.

De acuerdo con la Ley de la Propiedad Industrial, no se registrarán como marca:

a) Los nombres, figuras o formas tridimen-sionales animadas o cambiantes, que se expresan de manera dinámica, aun cuan-do sean visibles.

b) Los nombres técnicos o de uso común de los productos o servicios que pretenden ampararse con la marca, así como aque-llas palabras que, en el lenguaje corriente o en las prácticas comerciales, se hayan convertido en la designación usual o ge-nérica de ellos.

c) Las formas tridimensionales que sean del dominio público o de uso común y las que carezcan de originalidad, así como la forma usual y corriente de los productos o la impuesta por su naturaleza o función industrial.

d) Las denominaciones, figuras o formas tridimensionales que, considerando el conjunto de sus características, sean des-

criptivas de los productos o servicios que traten de registrarse como marca. Quedan incluidas en este supuesto las palabras descriptivas o indicativas que en el co-mercio sirvan para designar la especie, calidad, cantidad, composición, destino, valor, lugar de origen de los productos o la época de producción.

e) Las letras, los números o los colores ais-lados, a menos que estén combinados o acompañados de elementos tales como signos, diseños o denominaciones, que les den un carácter distintivo.

f) La traducción a otro idioma, la variación ortográfica caprichosa o la construcción artificial de palabras no registrables.

g) Las que reproduzcan o imiten, sin auto-rización, escudos, banderas o emblemas de cualquier país, estado, municipio o divisiones políticas equivalentes, así como las denominaciones, siglas, sím-bolos o emblemas de organizaciones in-ternacionales o gubernamentales de cualquier otra organización reconocida oficialmente, así como la designación verbal de ello.

h) Las que reproduzcan o imiten signos o sellos oficiales de control y garantía adoptados por un país, sin autorización de

la autoridad competente, o monedas, bi-lletes de banco, monedas conmemorati-vas o cualquier medio oficial de pago nacional o extranjero.

i) Las que reproduzcan o imiten los nom-bres o la representación gráfica de conde-coraciones, medallas u otros premios obtenidos en exposiciones, ferias, con-gresos, eventos culturales o deportivos, reconocidos oficialmente.

j) Las denominaciones geográficas, propias o comunes, y los mapas, así como los gentilicios, nombres y adjetivos, cuando indiquen la procedencia de los productos o servicios y puedan provocar confusión o error en cuanto a su origen.

k) Los nombres de poblaciones o lugares que se caractericen por la fabricación de ciertos productos, para amparar éstos, excepto los nombres de lugares de pro-piedad particular, cuando sean especiales e inconfundibles, y se tenga el consenti-miento del dueño.

l) Los nombres, seudónimos, firmas y retra-tos de personas, sin consentimiento de los interesados o, si han fallecido, en su or-den, del cónyuge, parientes consanguí-neos en línea directa y por adopción, y colaterales, ambos hasta el cuarto grado.

m) Los títulos de obras intelectuales o artís-ticas, así como los títulos de publicacio-nes y difusiones periódicas, los personajes ficticios o simbólicos, los personajes hu-manos de caracterización, los nombres artísticos y de grupos artísticos, a menos que el titular del derecho lo autorice.

n) Las denominaciones, figuras o formas tridimensionales, susceptibles de enga-ñar al público o inducir al error, enten-diéndose por tales las que constituyan falsas indicaciones sobre la naturaleza o cualidades del producto o servicio que pretenda amparar.

o) Las denominaciones, figuras o formas tridimensionales, iguales o semejantes a una marca que el Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial estime notoriamente conocida en México, para ser aplicadas a cualquier producto o servicio.

p) Una marca que sea idéntica o semejante en grado de confusión a otra en trámite de registro, a una registrada y vigente, apli-cada a los mismos o similares productos o servicios. Sin embargo, sí podrá regis-trarse una marca que sea idéntica a otra ya registrada, si la solicitud es planteada por el mismo titular, para aplicarla a pro-ductos o servicios similares.

q) Una marca que sea idéntica o similar en grado de confusión, a un nombre comer-cial aplicado a una empresa industrial, comercial o de servicios, cuyo giro pre-ponderante sea la elaboración o venta de los productos o la prestación de los servi-cios que se pretendan amparar con la marca, y siempre que el nombre comer-cial haya sido usado con anterioridad a la presentación de la solicitud de registro de la marca o la de uso declarado de la mis-ma. Lo anterior no será aplicable cuando la solicitud de marca la presente el titular del nombre comercial, si no existe otro nombre comercial idéntico que haya sido publicado.

Temporalidad. Los efectos del registro de una marca tendrán vigencia de 10 años. Este plazo será renovable indefinidamente por periodos iguales, si se cumplen los requisitos legales y reglamentarios, lo que incluye su uso cuando menos en una clase.

El registro de una marca concede a su titular el uso exclusivo de la misma y la posibilidad de perseguir ante los tribunales a los terceros que la empleen sin su autori-zación.

268 Marca registrada

Existen diversas clases de marcas que el reglamento establece (por ejemplo, bebidas sin alcohol, bebidas alcohólicas, artículos de limpieza), de las cuales el particular puede solicitar el registro en una o varias.

Marcas colectivas Los comerciantes, fabrican-tes, productores o prestadores de servicios, por medio de sus asociaciones o sociedades, podrán obtener el registro de una marca co-mún, para distinguir sus bienes o servicios respecto de los de terceros. Estas marcas colectivas siguen las reglas anotadas para las marcas en general.

Marcha, pago de Pago único que se efectúa en el supuesto de que un pensionista fallezca. El ISSSTE, siguiendo las formalidades que es-tablezca su ley orgánica, entregará a los deudores o a las personas que hayan cubierto los gastos funerarios la cuantía de cuatro meses de pensión.

Marina de guerra Véase Armada.

Medicamentos El art. 221 de la ley General de Salud establece y proporciona las defini-ciones de medicamento, fármaco, materia prima, aditivo y materiales, por lo cual reco-mendamos su lectura.

Por parte de la Secretaría de Salud se esta-blece el control de la producción, comerciali-zación y publicidad de los medicamentos.

También se determina la división de los medicamentos en magistrales, oficiales y especialidades farmacéuticas, según el art. 224.

En el aspecto de control, registro y auto-rización de medicamentos, la autoridad ad-ministrativa realiza una intensa actividad tendiente a controlar la calidad y las propie-dades de los productos que se utilizan en el campo de la salud. Representa un impor-tante renglón de la actividad pública y su

perfeccionamiento resulta deseable, sobre todo para la eliminación de productos cuya utilización ha sido prohibida en otros países por sus comprobados efectos dañinos.

Mejora regulatoria Véase Reforma adminis-trativa.

México Véase Relación de trabajo entre el Esta-do y sus servidores. Antecedentes mexicanos.

Migración Movimiento poblacional que impli-ca el traslado de un lugar a otro, ya sea den-tro del territorio nacional o de un país a otro. Así, hay migración interna o externa.

Salir al exterior de la nación se califica como emigración; llegar a un país extranjero es inmigración. (Véase Inmigración.)

Ministro De ministrar: servir o ejercer un ofi-cio (DRAE).

Titular de un órgano centralizado en los regímenes parlamentarios. Denominación que se da también a los colaboradores direc-tos del jefe del ejecutivo en algunos países de sistema presidencial. (Véase Secretaría de Éstado.)

Modalidades de la propiedad Limitantes de carácter general y permanente al derecho absoluto sobre los bienes y sus accesorios. El art. 27, párr. 3o., de la constitución política federal establece:

La nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalida-des que dicte el interés público [...]

Las modalidades de la propiedad que se pre-vén en la disposición transcrita en el párrafo anterior no son una forma que tenga el Estado de adquirir bienes, sino sólo la posibilidad de establecer limitantes a la propiedad privada

Modalidades de la propiedad 269

en virtud de los intereses de la sociedad. Deben estar establecidas en la ley de manera general y permanente, sin afectar el dominio de los bienes.

A pesar de obedecer a una causa de interés público que prevé la ley, de ninguna manera se indemnizará al particular cuya propiedad se ve sujeta a ciertas limitantes, pues no se le ha privado de ella.

Ejemplos de modalidades de la propiedad los encontramos en materia de asentamientos humanos, protección al ambiente (emisión de humos y ruidos en establecimientos fabriles y automóviles), en inmuebles declarados monu-mentos históricos o artísticos, obras de arte, libros y documentos raros o valiosos.

Las limitaciones al derecho de propiedad han existido en todo sistema jurídico. Pién-sese en las imposiciones del derecho romano respecto a la obligación de administrar ade-cuadamente el patrimonio propio, la equipa-ración del pródigo con el menor de edad, la protección de los intereses de los herederos potenciales.

En las características de las modalidades de la propiedad encontramos diferencias con los procedimientos de adquisición de bienes: en las primeras no hay cambio de titular de la cosa ni pago de contrapres-tación alguna; las establece la ley de mane-ra abstracta, general y permanente, y obedecen a causas de interés público. En los modos de adquisición de bienes hay una transmisión del dominio y, por lo general, el Estado erogará alguna cantidad por concep-to de contraprestación (precio, indemniza-ción, etc.); corresponden a la actividad normal de la administración pública o a causas de utilidad pública y se refieren a situaciones concretas y particulares.

Motivación Descripción de las circunstancias de hecho que hacen aplicable la norma jurídica

al caso concreto. Es la adecuación lógica del supuesto de derecho a la situación subjetiva del administrado.

La necesidad de que la administración pública funde y motive sus actos se recono-ció en el siglo XIX por la jurisprudencia francesa. En México, además del art. 16 constitucional, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reiterado este requisito, y fijando para las resoluciones administrati-vas que:

fundarlas implica señalar los preceptos lega-les sustantivos... y motivarlas es mostrar que en el caso se han realizado los supuestos de hecho que condicionan la aplicación de aque-llos preceptos.

Movimientos de personal Véase Adscripción.

Muerte del servidor público Véase Pensión por fallecimiento.

Multa El Código Fiscal de la Federación de 1981 habla de sanciones. Pero el término, obviamente, incluiría otras figuras y en rea-lidad se está refiriendo sólo a sanciones pe-cuniarias, es decir, a multas.

Las multas procederán en el caso de que el particular haya incurrido en alguna ilici-tud. En este caso, la ley también las conside-ra accesorios de las contribuciones y partícipes de su naturaleza, pero existen mu-chas multas fijadas no a propósito de contri-buciones, sino por ilícitos de otra índole y que siempre tendrán carácter fiscal, según lo ha establecido el tribunal federal de justicia fiscal y administrativa. “Las multas no se establecen con el propósito principal de au-mentar los ingresos del Estado, sino para castigar las transgresiones a las disposicio-nes legales” (Margarita Lomelí C.), aunque representen un significativo renglón finan-ciero dentro de la ley anual correspondiente.

270 Motivación

Municipio Etimológicamente: de tomar oficio, obligación, tarea (BDE, J. Corominas).

Unidad de carácter jurídico, político y geográfico, considerada la célula de la orga-nización estatal. La ley le asigna ciertos asuntos para ser atendidos por sus órganos gubernamentales y delimita su ámbito terri-torial.

Antecedentes en México. El municipio es una de las figuras de organización política más antiguas del mundo, suelen estudiarse sus antecedentes en el derecho romano y en el derecho español medieval, como prece-dentes del actual municipio mexicano. Se le considera la forma elemental de estructurar políticamente a la sociedad.

Algunos historiadores consideran que existe un antecedente más directo del muni-cipio mexicano: el calpulli de los aztecas que, a pesar de su carácter agrario fundamen-tal, también realizaba actividades de tipo administrativo. Al arribo de Hernán Cortés a nuestro territorio, el grupo expedicionario que lo acompañaba procede a fundar la Villa Rica de la Vera Cruz tomando como base el modelo español del municipio. Así se consti-tuyó el primer ayuntamiento en México; como regulación jurídica en esta materia, el conquistador expidió las ordenanzas de 1524 y 1525.

A lo largo de la Colonia, el municipio se establece, desarrolla y es regulado, siempre con base en el esquema español; desde lue-go, se le insertan ciertos matices locales, de acuerdo con las necesidades del virreinato y de la ciudad o villa donde se asentaban sus autoridades. Éstas eran designadas general-mente por el virrey y en algunos casos ex-cepcionales por el propio rey de España.

Una vez independizado el país, el munici-pio subsiste de manera precaria. Los docu-mentos constitucionales de tipo federal, a

partir del acta constitutiva (1824), contem-plan escasa o indirectamente a esa figura ju-rídico política, dado que se hacía hincapié en la autonomía de las entidades federativas. Sólo la constitución centralista de 1836 (sex-ta ley, arts. 22, 23 y 25), se ocupó de regular la existencia del ayuntamiento.

En el congreso constituyente de Queréta-ro (1916-1917), el municipio es objeto de gran discusión tanto porque se aducía que regularlo iría en contra de la autonomía de los estados, porque se pretendía señalar con claridad sus fuentes de ingresos fiscales. La tradición federalista de dejar que las legisla-turas locales normaran la actividad munici-pal era contraria a la idea de la Revolución de 1910, en el sentido de crear el llamado municipio libre. Finalmente, se superó la costumbre constitucional de no proteger al municipio y el art. 115 fijó las tibias medidas que, con algunas importantes reformas, han subsistido hasta nuestros días. Para el surgi-miento de dicho art. 115 fue determinante la situación que vivió el municipio durante el gobierno de Porfirio Díaz, en el cual los fun-cionarios intermedios entre el gobernador y los ayuntamientos creaban casi siempre un clima de violencia y de corrupción en la pro-vincia.

Ubicación del municipio en el sistema fede-ral. De conformidad con el art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las partes de la federación, o sea, los estados, adoptarán como base de su orga-nización política y administrativa al munici-pio, al frente del cual habrá un ayuntamiento electo mediante sufragio universal.

Lo anterior significa que el Estado mexi-cano está dividido, territorial y políticamen-te, primero en entidades federativas y luego en municipios. Esto lleva a anticipar que existen tres niveles de gobierno: el federal, el

Municipio 271

local y el municipal, sin que ello quiera decir que los estados miembros de la federación surgieron por la suma de municipios que hubieren decidido confederarse.

El municipio existe en la mayoría de los países, aunque con distintas características particulares y a veces otros nombres: comu-na, burgo, condado. Los hay en Estados fe-derales y en estados unitarios o centralistas. Sin importar la denominación o tipo de Esta-do, el municipio no siempre tendrá la misma relación con el gobierno nacional; en algu-nas ocasiones dependerá de él y en otras gozará de una mayor o menor autonomía.

En resumen: aunque en nuestro sistema al municipio se le otorga cierta autonomía, esto no sucede en todos los demás países que también son de tipo federal.

Naturaleza política administrativa. El mu-nicipio se considera la célula política y ad-ministrativa del estado, ya se trate de una formación natural o porque el orden jurídico lo reconozca y regule y, en algunos casos, sean creados por éste. Surge como un fenó-meno urbano, dada la necesidad de las ciuda-des de contar con un gobierno local que atienda los requerimientos de servicios co-munes inmediatos.

El municipio puede enfocarse como desconcentración, o bien, como descentra-lización por región, de tipo político o ad-ministrativo. Pero también puede contar con un grado de autonomía o autarquía tal que lo convierta en una entidad de carácter político con funciones administrativas muy propias y definidas.

En el fondo de las consideraciones ante-riores yace la polémica acerca de si el Estado moderno es un todo, y por ello desconcentra cierta competencia en entes regionales, o si la actual organización política estatal es la suma de partes (municipios y estados).

Generalmente se acepta que el Estado moderno (ente único y soberano en determi-nado territorio) reconoce, por diversas cau-sas y distintos fundamentos, la existencia de entidades regionales, provistas de cometidos y de competencia específicos.

Debido al origen, la evolución y la activi-dad presente de los municipios, parece indu-dable que su naturaleza y sus funciones son tanto políticas como administrativas.

La doctrina acepta de manera unánime su carácter administrativo; en lo que podría ha-ber duda es en su naturaleza política. Sin pretender ahondar en esta cuestión, resulta palpable en la realidad que las autoridades municipales poseen y ejercen cierto poder dentro de su circunscripción territorial, lo que determina su naturaleza política, además de ser, de una u otra forma, agentes del Estado.

Gobierno municipal. El municipio es un ente territorial de carácter político y admi-nistrativo que cuenta con órganos de gobier-no, según sea la legislación específica de cada estado, y que sigue determinadas direc-trices formuladas en la constitución federal, lo que es acorde con el sistema vigente en México.

El principal órgano del municipio y su representante es el ayuntamiento, ente cole-giado que tiene a su cargo el desempeño de la función administrativa conforme a la distribución de competencias que establece la constitución de la república. Ese ayunta-miento (integrado según lo prevea la ley local correspondiente) no depende jerárqui-camente del gobernador ni de algún funcio-nario federal.

La disposición constitucional que señala la prohibición de que exista autoridad algu-na entre el ayuntamiento y el gobernador tiene su origen en la situación anterior a 1917, en que hubo funcionarios (con diversas

272 Municipio

denominaciones) que controlaban determi-nado número de municipios, lo que gene-raba los llamados cacicazgos. El texto actual prohíbe ese tipo de jefes políticos, pero no implica que haya relación jerárqui-ca entre ayuntamiento y gobernador, sino que la comunicación de ambos ha de ser directa, sin intermediarios, como titulares que son de entes autónomos.

El gobierno municipal se deposita, según se dijo, en el ayuntamiento (encabezado por el presidente municipal) como órgano ejecu-tivo; también llegan a haber jueces de paz con jurisdicción en el propio municipio; y finalmente, en términos generales, la función legislativa estará a cargo del congreso esta-tal, ya que su autonomía no implica que puedan legislar (con las excepciones que se indican más adelante).

El municipio y las formas de organización administrativa. Las formas de organiza-ción administrativa (véase), son centralización, desconcentración y descentralización, según su relación directa, atenuada o indirecta con el jefe del ejecutivo federal.

Un importante sector de la doctrina admi-nistrativa (Gabino Fraga y Andrés Serra Ro-jas, entre otros) sostiene que el municipio es una forma de descentralización. Dicho sector considera que ésta puede ser por servicio, por colaboración y por región, y que el mu-nicipio corresponde a esta última, ya que el estado, por su medio, organiza y proporciona los servicios públicos en determinada ciudad o región.

Características. El tema del municipio co-rresponde más al derecho constitucional y, quizá con mayor precisión, al derecho muni-cipal, por lo que nuestra descripción será somera y se limitará a los aspectos admi-nistrativos del mismo. En ese sentido, del art. 115 de la constitución federal podemos

destacar las siguientes características del municipio:

1. Posee personalidad jurídica y patrimonio propios.

2. Cuenta con un gobierno autónomo en el ámbito administrativo.

3. Su órgano administrativo (ayuntamien-to) es electo por medio de sufragio universal.

4. Posee facultad reglamentaria para los asuntos de su competencia.

5. Es el congreso local de la entidad fede-rativa el que legisla para el ámbito municipal. El municipio puede legislar excepcionalmente en materia presupues-tal y de asentamientos humanos.

6. Están a su cargo ciertos servicios públi-cos de carácter vecinal.

7. Administra con autonomía su hacienda pública (recursos monetarios, básica-mente).

Autonomía. La constitución utiliza la expre-sión municipio libre en el art. 115, la que debe interpretarse principalmente como au-tonomía en el ámbito administrativo. Esa autonomía municipal es limitada y ello obe-dece a múltiples razones, entre las que sobre-salen:

a) La necesidad política de que exista un solo poder soberano dentro del Estado nacional.

b) La tendencia del gobierno central a some-ter, de hecho o de derecho, a los gobier-nos estaduales y municipales.

c) El viejo alegato de los partidarios del fe-deralismo en el sentido de que sean los estados quienes legislen en lo interno, incluido, desde luego, lo municipal.

d) La existencia, ahora ya prevista en la constitución, de que se suscriban los

Municipio 273

llamados convenios de coordinación. És-tos permiten “arrancarle” a los munici-pios, por parte de los gobiernos del estado y federal, algunos de los ya escasos asun-tos de su competencia.

e) De manera fundamental, la penuria econó-mica en la que vive la mayoría de los mu-nicipios debido a la falta de renglones tributarios convenientes a sus necesidades y a la índole de los servicios que deben prestar a la colectividad. Esta situación de finanzas inadecuadas, que se denunció en el congreso constituyente de 1917, no es privativa de México (también se presenta, por ejemplo, en Francia, según Georges Vedel).

Legislación municipal. Tanto las leyes fede-rales como las estaduales tienen plena apli-cación o vigencia en el territorio municipal y a ellas están sujetos sus habitantes. Claro está que ambos tipos de leyes deberán ceñir-se en todos los casos a lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El municipio carece de órgano legislativo propio. Es el congreso de la entidad federati-va el que legisla en materia municipal. Como excepción a este principio tenemos dos ca-sos: lo que se refiere al presupuesto de egresos y lo que concierne a las disposiciones en materia de desarrollo urbano que habrán de emitir los ayuntamientos, aunque hay que apuntar que en la doctrina no siempre se les reconoce a esos dos casos la calidad de ley.

Mención especial requiere la existencia, prácticamente en los 31 estados de la federa-ción, de una ley orgánica municipal, la que abarcará los siguientes aspectos que, desde luego, varían de una a otra entidad:

1. Naturaleza del municipio. 2. Derechos y obligaciones de la población.

3. División territorial, indicando la cabecera municipal o sede del ayuntamiento.

4. Servicios públicos. 5. Hacienda pública municipal: bienes, in-

gresos y egresos. 6. Gobierno municipal: ayuntamiento, pre-

sidente municipal, síndicos, regidores, secretario y dependencias (direcciones o departamentos).

7. La facultad reglamentaria del ayunta-miento.

8. Concesiones, permisos, licencias y con-tratos administrativos.

9. Recursos y sanciones administrativos. 10. Servidores públicos municipales.11. De la desaparición del ayuntamiento e in-

habilitación de alguno de sus integrantes.

Relación entre el municipio, la federación y las entidades federativas. En principio, la constitución general de la república reparte entre la federación, los estados y los munici-pios los asuntos que les corresponda y reco-noce así tres niveles. Cada uno de dichos niveles cuenta con gobierno propio, según lo hemos indicado.

Aun cuando no existe una relación jerár-quica del municipio con la federación o con el gobierno del estado, hay una serie de interac-ciones de carácter legal o político. Por ejem-plo, el gobierno local es el que legisla para el municipio (por medio del congreso o legisla-tura del estado) y los ayuntamientos deben realizar determinados actos en ciertas mate-rias, los cuales están previstos en las leyes federales o locales. Al celebrar convenios de coordinación pierden mucho de su ya precaria autonomía, y su situación financiera depende casi por completo de las participaciones tribu-tarias que les hagan el estado y la federación.

De manera que, si bien existe una autono-mía formal del municipio frente la entidad federativa y ante el gobierno federal, no es

274 Municipio

menos cierto que también hay una subordina-ción real debida a causas financieras y políti-cas. (Véase Competencia municipal, Ingresos municipales y Municipios por estado.)

BibliografíaBoehm de Lameiras, Brigitte (coord.), El muni-cipio en México, El Colegio de Michoacán, Za-mora, Mich., 1987.Escuela Libre de Derecho, Legislación pública estatal, 32 volúmenes, Instituto Mexicano del Seguro Social, México, 1984.Esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho en México, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1984.Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998.Hernández, Octavio A., et al., Derechos del pue-blo mexicano, México a través de sus constitucio-nes, t. VIII, cámara de diputados, XLVI legislatura del Congreso de la Unión, México, 1967.Moreno Díaz, Daniel, Derecho constitucional mexicano, 4a. ed., Pax-México, Librería Carlos Césarman, México, 1978.Ochoa, Campos, Moisés, La reforma municipal, 4a. ed., Porrúa, México, 1985.Palavicini, Félix F., Historia de la constitución de 1917, t. II, Consejo Editorial del Gobierno del Estado de Tabasco, México, 1980.Posada de Herrera, José de, Lecciones de admi-nistración, t. I, Instituto Nacional de Administra-ción Pública, Col. Clásicos de la administración, serie A, núm. 3, Madrid, 1978.Puget, Henry, Les institutions administratives étrangères, Dalloz, París, 1969.Rendón-Huerta Barrera, Teresa, Derecho muni-cipal, Porrúa, México, 1985.Romerovargas Yturbide, Ignacio, El calpulli de Anáhuac, Romerovargas, México, 1959.Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.Vedel, Georges, Derecho administrativo, t. I, Aguilar, Madrid, 1980.

Municipios por estado En México existen 2 450 municipios, los que no están repartidos

de manera igual entre los diversos estados de la federación ni atendiendo a la superficie y a su población. El número de municipios por entidad federativa es el siguiente:

1. Aguascalientes 11 2. Baja California 5 3. Baja California Sur 5 4. Campeche 10 5. Chiapas 122 6. Chihuahua 67 7. Coahuila 38 8. Colima 10 9. Durango 39 10. Guanajuato 46 11. Guerrero 77 12. Hidalgo 84 13. Jalisco 125 14. México 125 15. Michoacán 113 16. Morelos 33 17. Nayarit 20 18. Nuevo León 51 19. Oaxaca 570 20. Puebla 217 21. Querétaro 18 22. Quintana Roo 8 23. San Luis Potosí 58 24. Sinaloa 18 25. Sonora 72 26. Tabasco 17 27. Tamaulipas 43 28. Tlaxcala 60 29. Veracruz 210 30. Yucatán 106 31. Zacatecas 57 32. Distrito Federal 16

En el caso del Distrito Federal no se trata de municipios, sino de delegaciones políticas (asimilables histórica y funcionalmente al concepto de municipio).

Municipios por estado 275

De la diversa cantidad de municipios con que cuenta cada estado se podrían describir las causas y extraer conclusiones de todo tipo: histórico, étnico, político, geográfico, estratégico, sociológico, económico y cultu-ral, lo cual indudablemente no es objeto de nuestra disciplina. Bástenos recordar que las

particularidades de cada municipio determi-narán su capacidad económica para realizar sus funciones, las cuales también han de in-fluir en su estructura administrativa; por ejemplo, no será lo mismo la administración en un municipio con más de un millón de habitantes que en uno de 10 000.

276 Municipios por estado

Nacionalización Acto mediante el cual el Esta-do reserva, para sí o a sus súbditos, algún recurso natural o determinada actividad. Nos encontramos, en principio, en presencia de un concepto no jurídico.

1. Por medio de la nacionalización el Estado no adquiere bienes, sino que reserva una actividad a sus gobernados o se reserva para sí determinado renglón de sus recur-sos. Así, en el primer caso, están confia-das exclusivamente a mexicanos algunas actividades (cada vez menos por la aper-tura al exterior), de conformidad con las leyes de la materia. En el segundo caso, el Estado, mediante expropiación o compra-venta, se hará cargo de algún recurso o actividad (es la situación de los hidrocar-buros y de la energía eléctrica). De esta forma, detrás de alguna llamada naciona-lización habrá siempre una figura jurídica que la haga realidad, sea esa figura la expropiación, la compraventa de acciones o la reforma legislativa.

2. La probable excepción en nuestro dere-cho la constituye la nacionalización de los bienes de corporaciones religiosas, que estuvo regulada por el art. 27 de la carta magna y la Ley de Nacionalización

de Bienes, Reglamentaria de la Fracc. II del Art. 27 Constitucional. Es muy discuti-ble si en este caso el Estado adquiría bienes o sólo declaraba que algunos de ellos debían ser inscritos como parte de su patrimonio, al cual pertenecían por el hecho de estar destinados a una corpora-ción de tipo religioso. Se ha considerado la posibilidad de que se trate de propie-dad originaria o de que formen parte del dominio directo del estado. Por lo gene-ral, se hacía una declaratoria de naciona-lización de bienes, que era un acto para que determinado bien se inscribiera en el registro público de la propiedad federal. Podía darse una demanda por parte de la Procuraduría General de la República de nacionalización de bienes ante un juez de distrito cuando existía denuncia de particular u oposición a la declaratoria de nacionalización. Creemos que se trató, en realidad, de un caso de confiscación con hondas raíces históricas. A partir de la reforma constitucional del 28 de ene-ro de 1992, este tipo de nacionalización desapareció; los bienes adquiridos por medio de ella con anterioridad a esa fecha permanecen en el patrimonio pú-blico.

3. En algunos países, por otro lado, se admi-te la existencia de la nacionalización por parte del Estado. Según Eduardo Novoa Monreal, procederá la nacionalización cuando se trate de recursos naturales o de medios de producción, pudiendo o no mediar indemnización. Para Ramón Mar-tín Mateo, la indemnización siempre será necesaria. La Organización de las Nacio-nes Unidas ha admitido el derecho que tienen los Estados para nacionalizar bie-nes en esos términos, siempre que ello no implique medidas discriminatorias. La ausencia de indemnización estará justifi-cada cuando no implique enriquecimien-to injusto del Estado. En este orden de ideas, cabe mencionar las nacionalizacio-nes del cobre en Chile (1971), del canal de Suez por Egipto (1956 ), de la planta industrial soviética en la tercera década del siglo XX y de los energéticos en Boli-via (2006).

4. Con el auge del neoliberalismo, estas acepciones del término nacionalización tienden a caer en desuso.

Bibliografía: véase en Expropiación.

Negativa ficta Véase Silencio administrativo.

Nivel Ubicación, con efectos jerárquicos y para prestaciones económicas, de un servidor pú-blico dentro de la estructura organizacional de una dependencia o entidad; generalmente se refiere a los mandos medios y superiores, aunque en ciertos casos alude a cualquier trabajador al servicio del Estado.

Nombramiento Acto jurídico formal por el que la administración pública designa a una per-sona como funcionario o empleado y la so-mete al régimen que, conforme a la ley, le es aplicable específicamente a la función

pública. Es la forma normal para iniciar la relación entre el Estado y los servidores pú-blicos.

Es el acto final del procedimiento de de-signación, que se inicia con la selección de los candidatos a un cargo público según dis-tintos sistemas que exigen cumplir requisitos específicos, por los que se procura asegurar, a criterio de la autoridad o de los ciudadanos, la capacidad y honradez del futuro servidor público.

Clases de nombramiento. Actualmente, en la mayor parte de los países, el diseño de los sistemas de selección de los servidores pú-blicos se efectúa de acuerdo con la trascen-dencia que socialmente se le reconozca a la labor que les sea encomendada, y con ello se establecen las distintas clases de nombra-miento.

Sufragio. Selección mediante el voto de los ciudadanos o de sus representantes (en el caso de las elecciones indirectas). La prime-ra es la manera usual de nombrar a los servi-dores públicos más importantes; en México se utiliza para designar al presidente de la república, gobernadores, legisladores federa-les y locales, ayuntamientos, entre otros.

Por decisión de un funcionario de rango superior. Es la más común en nuestro medio y la que tradicionalmente ha redituado pre-eminencia social a quienes han sido investi-dos mediante esta facultad. Esto es explicable en un país en el que el Estado se ha conver-tido en el patrón más importante.

Concurrencia de voluntades de distintas au-toridades gubernamentales. Es en el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que requiere la propuesta del presidente de la república, seguida de la se-lección por la cámara de senadores.

278 Negativa ficta

Por decisión de un cuerpo colegiado. Por ejemplo, la designación de los magistrados de circuito y jueces de distrito en nuestro poder judicial, a cargo del consejo de la judi-catura federal.

Concurso. Por oposición o por méritos. En virtud de éste, el aspirante deberá competir con otros para ocupar el cargo vacante, me-diante examen (oposición) o por la valora-ción de la experiencia, especialización o éxitos alcanzados en la materia propia del cargo por desempeñar (méritos).

Por otra parte, nuestra legislación usa otra clasificación que atiende a la temporalidad; en este caso se habla de definitivo, interino, provi-sional, por tiempo fijo o por obra determinada (art. 15, fracc. III de la ley burocrática), de los que el primero se perfila como la única forma de nombramiento para empleados de base, ya que las otras modalidades tienden a desapare-cer por razones de índole administrativa.

El nombramiento en nuestra legislación. En los arts. 3o. y 12 de la llamada ley burocráti-ca se ubica al nombramiento como el acto jurídico por el que se inicia una relación de función pública entre el Estado y los trabaja-dores a su servicio.

Trabajador es toda persona que preste un servicio físico, intelectual o de ambos géne-ros, en virtud de nombramiento expedido o por figurar en las listas de raya de los trabaja-dores temporales.

Los trabajadores prestarán sus servicios en virtud de nombramiento expedido por el fun-cionario facultado para extenderlo o por estar incluidos en las listas de raya de trabajadores temporales, para obra determinada o por tiempo fijo.

Los trabajadores temporales constituyen mino-ría en el ámbito laboral de la administración

pública mexicana, y por los problemas que en el pasado reciente ha provocado la contra-tación en esos términos se restringió hasta casi desaparecer; pero todavía hay trabajado-res contratados a lista de raya (temporales), que han acumulado los años de servicio sufi-cientes para jubilarse.

En nuestro país los nombramientos que tienen lugar a partir del sufragio directo son los de:

a) Presidente de la república cada seis años (art. 81 constitucional)

b) Gobernadores estaduales, de conformi-dad con sus respectivas legislaciones (art. 116 constitucional)

c) Senadores y diputados, sean éstos federa-les o locales, incluso los integrantes de la asamblea en el Distrito Federal (arts. 51, 56 y 122 constitucionales)

d) Funcionarios de los ayuntamientos, cons-tituidos por presidente municipal, regido-res y síndicos (art. 115 constitucional)

e) Jefe de gobierno y los delegados políticos del Distrito Federal.

f) Integrantes de los comités vecinales en las delegaciones del Distrito Federal.

En nuestros textos legales se prevén casos de sufragio indirecto como la designación del presidente de la república provisional, interi-no o sustituto (art. 84 constitucional).

La modalidad de designar al servidor pú-blico mediante la decisión de un superior jerárquico tiene su ejemplo típico, en Méxi-co, con lo dispuesto por la fracc. II del art. 89 de la constitución federal, que le otorga al presidente de la república la facultad para:

Nombrar y remover libremente a los secreta-rios de despacho, remover a los agentes diplo-máticos y empleados superiores de hacienda y nombrar y remover libremente a los demás empleados de la unión, cuyo nombramiento o

Nombramiento 279

remoción no esté determinado de otro modo en la constitución o en las leyes.

Las tres fracciones posteriores, contempladas en ese mismo artículo, también se refieren a dicha facultad presidencial para nombrar al personal diplomático y al militar.

Como ejemplo de la concurrencia de vo-luntades de distintas autoridades, además del citado con motivo de la designación de los ministros de la corte (art. 96 constitucional), está el nombramiento de los magistrados del tribunal superior de justicia del Distrito Fe-deral, por parte del jefe del Distrito Federal, nombramiento que requiere, además, la apro-bación de la asamblea legislativa (art. 122 constitucional).

Aun cuando el sistema concursal para aspirar a un empleo público no está desarro-llado en nuestro medio, existen bases legales para su aplicación. En ese sentido se pronun-cia la fracc. VII del apartado B del art. 123 constitucional, al disponer que:

La designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conoci-mientos y aptitudes de los aspirantes.

En atención a la permanencia en el empleo, la ley burocrática los clasifica en trabajado-res de base y trabajadores de confianza; los primeros cuentan con inamovilidad en los términos del art. 6o. de la ley citada, la que ha sido interpretada en el sentido de recono-cerle al empleo un tratamiento que lo equipa-ra con un derecho patrimonial constituido con favor del empleado de base, a diferencia del trabajador de confianza, a quien lo exclu-ye de este derecho, y del régimen contempla-do por la ley de la materia.

La relación jurídica de trabajo surge de la prestación del servicio subordinado y dirigi-do, y se formaliza con el nombramiento autorizado por el oficial mayor, el director

general de personal o de administración, por el titular de la unidad administrativa, en los términos del reglamento interior de la secre-taría u órgano desconcentrado y aceptado por el propio empleado.

El nombramiento aceptado obliga a la secretaría, departamento administrativo o procuraduría y al trabajador al cumplimiento de las obligaciones inherentes al mismo y a las consecuencias que sean conforme a la ley, al uso y a la buena fe.

La constancia de nombramiento deberán autorizarla los servidores públicos faculta-dos para ello, acreditará que el trabajador ha sido nombrado legalmente para desempeñar el puesto que especifica, que aceptó sus de-beres y derechos, que protestó guardar la constitución y las leyes que de ella emanen, de conformidad con el art. 128 de la ley su-prema. Esta protesta no se efectúa realmente, sino en los niveles superiores; esto es inco-rrecto, pues la obligación de tal formalidad es para cualquier servidor público sin distin-ción de rango, nivel o categoría.

En la Secretaría de Hacienda y Crédito Público la constancia de nombramiento a que se refiere el párrafo anterior contendrá la siguiente información:

1. Nombre y datos del registro federal de contribuyentes del trabajador.

2. Unidad administrativa de adscripción. 3. Tipo de nombramiento y puesto. 4. Clave de pago y escala de remuneración

del puesto. 5. Descripción de la radicación del sueldo. 6. Nombre del puesto, de conformidad con

el catálogo institucional de puestos de la secretaría.

7. Zona económica a la que corresponderá la prestación del servicio.

8. Fijación del periodo de vigencia presu-puestal.

280 Nombramiento

9. Percepciones asignadas. 10. Horario de la jornada de trabajo. 11. Antecedentes inmediatos del puesto.12. Datos personales del empleado (naciona-

lidad, sexo, estado civil, domicilio y telé-fono).

13. Firmas de autorización de los servidores públicos competentes y de aceptación del trabajador.

14. Protesta conforme al art. 128 constitucio-nal.

15. Lugar y fecha de expedición del nombra-miento (podrá ser de carácter permanente o temporal).

Nombres comerciales Figura de la propiedad industrial. Es la denominación de una em-presa. El derecho a su uso de manera exclu-siva está protegido sin que sea necesario obtener registro del mismo ante la autoridad administrativa. La protección que la ley otorga abarca la zona geográfica de la clien-tela efectiva del establecimiento que use el nombre.

Normatividad Conjunto de normas o reglas. Compilación de disposiciones jurídicas ela-borada para uso interno en alguna institución gubernamental.

Esta expresión se emplea mucho en la práctica administrativa mexicana para desig-nar ese agrupamiento de reglas de derecho. Dado el uso dogmático de su contenido, es oportuno recordar que hay ciertos principios que deben tomarse en cuenta: jerarquía nor-mativa (constitución, ley y tratado, regla-mento, circular, acuerdo), la derogación tácita (toda norma de igual o superior rango deroga a la anterior), además que existen di-versos métodos de interpretación legal y no sólo el gramatical; para aplicar correctamen-te la norma jurídica no basta su lectura, ya que el derecho es una ciencia compleja.

Notificación Etapa dentro del procedimiento administrativo mediante la que se da a cono-cer al gobernado un acto que le afecta direc-tamente. La notificación puede ser un requisito de eficacia para algunos actos ad-ministrativos. También le permite al particu-lar enterarse del contenido del acto y, en su caso, empezar el cómputo de los términos para su impugnación mediante el recurso administrativo, el contencioso administrati-vo o el amparo, según proceda.

Cualquier acto administrativo debe hacer-se de manera fehaciente del conocimiento del interesado, ya sea por medio de notifica-ción (por lo general en su domicilio) o me-diante publicación en el periódico o diario oficial del gobierno. La notificación misma debe hacerse cumpliendo ciertas formali-dades que la ley prevea y aquellas que suelan seguirse por costumbre y lógica.

La Ley Federal de Procedimiento Admi-nistrativo (1994) regula con cierto detalle la figura de referencia.

Nulidad del acto administrativo Nulo es: falto de fuerza para obligar (DEM, M. Alonso). Defecto o vicio de un acto administrativo.

Los conceptos de inexistencia y nulidad en el derecho civil. A lo largo de siglos, en el de-recho civil se ha elaborado una teoría de las nulidades de los actos jurídicos, basada fun-damentalmente en la ausencia o los vicios de los elementos y los requisitos del propio acto. Como las consecuencias de tal ausencia o vicio pueden ser muy diversas, se han efec-tuado clasificaciones y vertido opiniones en una interminable polémica, sin que hasta la fecha se haya logrado alcanzar consenso acerca de este particular.

La teoría de las nulidades vino a compli-carse con el estudio de los actos inexistentes, cuyo origen algunos atribuyen al derecho

Nulidad del acto administrativo 281

romano y otros al código de Napoleón, hasta llegar al surgimiento de una corriente, mayo-ritaria en la actualidad, la cual califica a la inexistencia de contraria a la lógica, lo que ha conducido a que insistentemente se hable sólo de nulidades.

En este asunto se ha creado una termino-logía muy variada, según los alcances que se den a la irregularidad que afecta a un acto: nulidad absoluta y nulidad relativa; acto nulo y anulable; nulo de pleno derecho; convalidable e inconvalidable; ineficacia; nulidad subsanable e insubsanable, etc. Des-de luego, en este lugar no es posible ni con-veniente analizar esos términos y sus alcances.

El Código Civil Federal adopta el sistema de inexistencia, nulidad absoluta y nulidad relativa, aunque de hecho trata sólo de actos nulos convalidables y no convalidables, se-gún el contenido de los arts. 2224 y 2242.

Conforme el citado código civil, la nuli-dad absoluta no desaparece por conforma-ción ni prescripción y puede invocarla cualquier interesado, en tanto que los actos jurídicos afectados de nulidad relativa son convalidables, según las disposiciones que transcribimos en seguida:

Art. 8o. Los actos ejecutados contra el tenor de las leyes prohibitivas o de interés público serán nulos, excepto en los casos en que la ley ordene lo contrarío.Art. 2224. El acto jurídico inexistente por la falta de consentimiento o de objeto que pueda ser materia de él, no producirá efecto legal alguno. No es susceptible de valer por confir-mación, ni por prescripción; su inexistencia puede invocarse por todo interesado.Art. 2225. La ilicitud en el objeto, en el fin o en la condición del acto produce su nulidad, ya absoluta, ya relativa, según lo disponga la ley.

Art. 2226. La nulidad absoluta por lo general no impide que el acto produzca provisional-mente sus efectos, los cuales serán destrui-dos retroactivamente cuando se pronuncie por el juez la nulidad. De ella puede prevaler-se todo interesado y no desaparece por la confirmación o la prescripción.Art. 2227. La nulidad es relativa cuando no reúne todos los caracteres enumerados en el artículo anterior. Siempre permite que el acto produzca provisionalmente sus efectos.Art. 2228. La falta de forma establecida por la ley, si no se trata de actos solemnes, así como el error, el dolo, la violencia, la lesión, y la incapacidad de cualquiera de los auto-res del acto, produce la nulidad relativa del mismo.Art. 2229. La acción y la excepción de nulidad por falta de forma compete a todos los intere-sados.Art. 2230. La nulidad por causa de error, dolo, violencia, lesión o incapacidad, sólo puede invocarse por el que ha sufrido esos vicios de consentimiento, se ha perjudicado por la le-sión o es el incapaz.Art. 2231. La nulidad de un acto jurídico por falta de forma establecida por la ley, se extin-gue por la confirmación de ese acto hecho en la forma omitida.Art. 2232. Cuando la falta de forma produzca nulidad del acto, si la voluntad de las partes ha quedado constante de una manera indubi-table y no se trata de un acto revocable, cualquiera de los interesados puede exigir que el acto se otorgue en la forma prescrita por la ley.Art. 2233. Cuando el contrato es nulo por in-capacidad, violencia o error, puede ser confir-mado cuando cese el vicio o motivo de nulidad, siempre que no concurra otra causa que invalide la confirmación.Art. 2234. El cumplimiento voluntario por me-dio del pago, novación, o por cualquier otro modo, se tiene por ratificación tácita y extin-gue la acción.

282 Nulidad del acto administrativo

Art. 2235. La confirmación se retrotrae al día en que se verificó el acto nulo; pero ese efec-to retroactivo no perjudicará a los derechos de tercero.Art. 2238. El acto jurídico viciado de nulidad en parte, no es totalmente nulo, si las partes que lo forman pueden legalmente subsistir separadas, a menos que se demuestre que al celebrarse el acto se quiso que sólo íntegra-mente subsistiera.Art. 2239. La anulación del acto obliga a las partes a restituirse mutuamente lo que han recibido o percibido en virtud o por conse-cuencia del acto anulado.

Derecho comparado. En Argentina se habla de actos inexistentes, nulos y anulables; se polemiza acerca de los primeros y se señala la necesidad de desarrollar una teoría propia de la invalidez de los actos administrativos.

En España, la ley regula la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad, en tanto que lo más avanzado de la doctrina (Juan Santa-maría Pastor) sostiene que se supere la idea de los actos inexistentes y elabora una teoría de la ineficacia en el derecho administrativo.

La jurisprudencia del contencioso admi-nistrativo francés desarrolló la idea de los actos inexistentes, indicando, además, que cualquier nulidad debe estar prevista en el texto legal para invocarla y decretarla en su caso.

En Italia parece haber una tendencia más favorable a la figura de la inexistencia. Al lado de la nulidad en sus dos variantes, se añade un cuarto renglón: irregularidades se-cundarias que no trascienden a la validez del acto al carecer de importancia.

La crítica que puede hacerse a la teoría civilista, quizá se considere un atrevimiento ante la tradición y el prestigio de sus elabo-raciones, es que en algunas ocasiones ha resultado poco práctica y que no es posible traspasarla, sin más, al derecho público,

debido a la diferencia de sujetos e intereses tutelados.

Las nulidades en el derecho administrativo. Las llamadas nulidades en el derecho admi-nistrativo resultan ser un punto complejo de nuestra disciplina, en el que hay gran confu-sión doctrinaria y legislativa, ya sea por pretender calcar las instituciones que en de-recho civil existen en este renglón, o bien, porque se desarrollan teorías propias que no son totalmente aceptadas ni resuelven del todo el problema práctico.

Como mencionamos al principio, las irre-gularidades son defectos o vicios de un acto administrativo al carecer éste de uno de sus elementos o requisitos, o porque éstos son inadecuados. La ineficacia se refiere a la falta de realización de un acto, es decir, no producir los efectos para los cuales se creó.

El problema de las nulidades o irregulari-dades en el derecho administrativo se descri-be con acierto en la siguiente cita:

La teoría sobre las irregularidades de los ac-tos administrativos constituye uno de los capí-tulos más difíciles del derecho público. La inexistencia de disposiciones expresas que la regulen, junto con la evidente inaplicabilidad del derecho civil, ha hecho que la elaboración de los principios en esta materia quede librada a la doctrina y la jurisprudencia. Por esa ra-zón. y tratándose de cuestiones que promue-ven grandes dudas —incluso en el derecho privado, donde hay textos expresos de carác-ter general—, no es de extrañar las vacilacio-nes y aun contradicciones en esta materia.

Enrique Sayagués Laso

Extinción en virtud de recursos o por senten-cias de tribunales administrativos o de am-paro. Dentro de los medios de control de la legalidad de la administración pública se se-ñalan en nuestro derecho, fundamentalmen-te, el recurso administrativo, el contencioso

Nulidad del acto administrativo 283

administrativo y el juicio de amparo. Estos sistemas deberán estudiarse de manera par-ticularizada.

Como medios anormales de extinción de actos administrativos, las decisiones a recur-sos, a procesos contencioso administrativos y judiciales (amparo), indican que la irregu-laridad que aduce el particular es o no cierta y, por tanto, se ordena la ineficacia o la nuli-dad solicitada, o bien, se confirma la lega-lidad del acto impugnado. También se puede pronunciar en el sentido de que se subsane la irregularidad.

Desde otro enfoque, dichos sistemas de impugnación son los medios de defensa con que cuenta el particular ante el poder público contra actos que considere lesivos a sus inte-reses por ilegales o inoportunos, es decir, por actos irregulares cuya ineficacia deberá deci-dirse.

De manera excepcional, en materia tribu-taria, la autoridad podrá solicitar ante los tribunales contencioso administrativos la nu-lidad de un acto favorable al gobernado.

Las nulidades en la Ley Federal de Procedi-miento Administrativo. La ley del rubro ex-cluye de su aplicación las materias de índole fiscal, financiera, ministerio público, agraria, laboral, competencia económica, responsa-bilidad de servidores públicos, electoral; así como cuestiones locales, municipales y de paraestatales.

En el tema que nos ocupa, habla de nuli-dad y anulabilidad del acto administrativo, sobre las que prevé lo siguiente:

Art. 6o. La omisión o irregularidad de cuales-quiera de los elementos o requisitos estable-cidos en las fraccs. I a XII del art. 3o. de la presente ley producirá la nulidad del acto ad-ministrativo.

El acto administrativo que se declare jurídi-camente nulo será inválido; no se presumirá

legítimo ni ejecutable; será subsanable, sin perjuicio de que pueda expedirse un nuevo acto. Los particulares no tendrán obligación de cumplirlo y los servidores públicos deberán hacer constar su oposición a ejecutar el acto, fundando y motivando tal negativa. La declara-ción de nulidad producirá efectos retroactivos.

En caso de que el acto se hubiera consu-mado, o bien sea imposible de hecho o de derecho retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad del servidor público que lo hubiere emitido u ordenado.

Art. 7o. La omisión o irregularidad en los ele-mentos y requisitos señalados en las fraccs. XII a XVI del art. 3o. de esta ley, producirá la anulabilidad del acto administrativo.

El acto declarado anulable se considerará válido; gozará de presunción de legitimidad y ejecutividad, y será subsanable por los órga-nos administrativos mediante el pleno cum-plimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para la plena validez y eficacia del acto. Tanto los servidores públicos como los particulares tendrán obligación de cumplirlo.

El saneamiento del acto anulable produci-rá efectos retroactivos y el acto se considerará como si siempre hubiere sido válido.

Art. 3o. Son elementos y requisitos del acto administrativo:

I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo.

II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo, determinado o determinable; pre-ciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley.

III. Cumplir con la finalidad del interés público regulado por las normas en que se con-creta, sin que puedan perseguirse otros fines distintos.

IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en que la ley autorice otra forma de expedición.

284 Nulidad del acto administrativo

V. Estar fundado y motivado. VI. Estar fundado y motivado debidamente

[SIC]. VII. Ser expedito sujetándose a las disposi-

ciones relativas al procedimiento admi-nistrativo previstas en esta ley.

VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto.

IX. Ser expedido sin que medie dolo o vio-lencia en su emisión.

X. Mencionar el órgano del cual emana. XI. Ser expedido, en su caso, por órgano co-

legiado habiéndose satisfecho los requisi-tos exigidos por la ley o decreto, según sea el caso, para la expedición del acto.

XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identifica-ción del expediente, documentos o nom-bre completo de las personas.

XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión.

XIV. Tratándose de actos administrativos que deban notificarse, deberá hacerse

mención de la oficina en que se encuen-tra y puede ser consultado el expediente respectivo.

XV. Tratándose de actos administrativos re-curribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan.

XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las par-tes o establecidos por la ley.

Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-cacias del acto administrativo.

Nulidad de pleno derecho La que prevé la ley con ese carácter o que, en casos excepciona-les, ordena la autoridad judicial ante actos administrativos emitidos por algún órgano que resulte notoriamente incompetente, o porque se haya producido sin respetar en lo más mínimo las formas correspondien-tes, o bien, constituya un delito o su objeto sea obviamente imposible.

Nulidad de pleno derecho 285

Obligaciones de la dependencia Deberes de carácter jurídico laboral que tiene un órgano centralizado frente a los servidores públicos, con motivo de la función pública que éstos realizan.

En la función pública el patrón es el Es-tado, pero en los ordenamientos jurídicos aplicables se menciona al titular de la depen-dencia como el obligado frente al servidor público, lo que es aparente, ya que la rela-ción laboral se da entre el trabajador y el Estado (federación, entidades federativas o municipios). Usualmente se indican como obligaciones las que en seguida se anotan:

1. Proporcionar el equipo para la realización de las actividades a efecto del cumpli-miento de sus programas, de conformidad con la organización y recursos presupues-tales y respetando la dignidad del trabaja-dor; promover las medidas que tiendan a su desempeño eficiente e institucional, así como su bienestar personal y el de su familia.

2. Informar a los trabajadores de los concur-sos escalafonarios; y extender los nom-bramientos que procedan.

3. Señalar a la comisión de escalafón las vacantes que se presenten una vez que se

produzca la baja o se aprueben plazas de base.

4. Aceptar las propuestas sindicales para cubrir las plazas vacantes del último ni-vel, en los términos del art. 62 de la ley burocrática.

5. Preferir, en igualdad de condiciones, a los trabajadores sindicalizados, a los que con anterioridad hubieran prestado servicios y a quienes tengan a éste como único in-greso familiar.

6. Dar preferencia a las propuestas de incor-poración que formulen los trabajadores que opten por alguna pensión, en cual-quiera de las modalidades que prevé el sistema estatal de seguridad social, o en caso de fallecimiento cuando el trabaja-dor hubiera generado derechos para jubi-larse.

7. Cubrir oportunamente a los servidores públicos la remuneración que señalan los tabuladores, las primas, aguinaldo y otras prestaciones que devengan, de confor-midad con lo que establecen los ordena-mientos jurídicos y los usos de la dependencia.

8. Proporcionar al servidor público una co-pia del documento en que consta su nom-bramiento.

9. Efectuar los descuentos procedentes y devolver al trabajador o recuperar aque-llos que no procedan.

10. Emplear los servicios del trabajador sólo en las tareas que comprenda su puesto.

11. Dar al servidor público y a sus familiares un trato respetuoso e imparcial y fomen-tar las buenas relaciones para el mejor desempeño de sus labores.

12. Dar a conocer oportunamente al trabaja-dor las comisiones determinadas por la dependencia, proporcionándole pasajes y viáticos en los términos previstos en la ley y condiciones generales de trabajo.

13. Proporcionar el equipo que requiera el servidor público para el desempeño de su trabajo.

14. Informar con oportunidad al trabajador las causas de traslado por periodos mayo-res, dándole gastos de viaje y mudanza del menaje de casa, salvo que el traslado lo hubiera solicitado el trabajador.

15. Otorgar y fomentar al trabajador la capa-citación para mejorar la función pública, que propicie al mismo tiempo su desarro-llo personal.

16. Conceder los descansos, vacaciones, per-misos y licencias que legalmente le co-rrespondan al empleado público.

17. Otorgar los estímulos y recompensas ci-viles en los términos de la ley de la mate-ria y de las condiciones generales de trabajo, y tomar en cuenta el parecer del sindicato de la propia dependencia.

18. Fomentar actividades cívicas, culturales, deportivas y sociales, conjuntamente con el sindicato.

19. Asignar al trabajador tareas adecuadas a sus posibilidades de desempeño, en caso de incapacidad parcial permanente.

20. Dar el apoyo que requieran para el des-empeño de sus labores las comisiones de seguridad e higiene.

21. Patrocinar jurídicamente a los servidores públicos cuando sean procesados por ac-tos ejecutados en cumplimiento de su deber y otorgar las fianzas que sean fija-das para que obtengan su libertad.

22. Asignar al trabajador el cargo que desem-peñaba o equivalente al reingresar a la función pública, en caso de supresión del puesto durante su ausencia.

23. Disponer la reanudación de labores del trabajador, una vez que se dicte sentencia absolutoria, en el caso de suspensión tem-poral del nombramiento.

24. Cubrir al servidor público la indemniza-ción por cese injustificado en el caso de haber optado por ella, así como los sala-rios caídos y otras prestaciones en los términos del laudo, según lo previsto en la ley.

25. Acatar el laudo respectivo, y reinstalar al servidor público en el puesto o en otro equivalente, en el caso de ocupación o supresión del que desempeñaba.

26. Expedir a los trabajadores los documen-tos necesarios para la obtención de pres-taciones que otorgue el sistema de seguridad social.

27. En caso de fallecimiento del trabajador, cubrir a quien se haya hecho cargo de los gastos de inhumación el importe de cua-tro meses de salario.

28. Proporcionar al sindicato, para el desarro-llo de sus actividades, la información re-lativa a los trabajadores miembros de él.

29. Permitir al trabajador la asistencia a las actividades sindicales.

30. Dictar medidas de seguridad para los ca-sos de incendio, terremoto y otros hechos que pongan en peligro al personal.

Obligaciones del servidor público En la reali-zación de la función pública los trabajadores están obligados, principalmente, a:

288 Obligaciones de la dependencia

1. Efectuar las actividades propias de su puesto con el cuidado, eficiencia y efica-cia que requiere la realización de los programas, en los términos de las condi-ciones generales de trabajo.

2. Comportarse con rectitud, respeto e im-parcialidad con sus superiores jerárqui-cos, compañeros y subordinados, así como con los parientes de éstos, dentro y fuera de los recintos de trabajo y del ho-rario laboral, a efecto de coadyuvar a la armonía en el desarrollo de la función pública.

3. Sujetarse a la dirección y dependencia de sus jefes inmediatos, y seguir las directri-ces que éstos le señalen en el ejercicio de sus facultades e informar de cualquier irregularidad en la función pública de que tenga conocimiento.

4. Cooperar idóneamente en la formulación de los programas de las unidades de ads-cripción y guardar reserva de los asuntos que lleguen a su conocimiento con moti-vo del trabajo que tengan carácter secre-to o que por su naturaleza no deben divulgarse.

5. Evitar actos que pongan en peligro su se-guridad y la de sus compañeros; además, conservar en buen estado los muebles, documentos, valores, equipo y demás efectos que se le den para el desempeño de la función pública e informar por es-crito a su jefe inmediato los desperfectos que esos bienes sufran.

6. Cubrir la reparación del daño que inten-cionalmente, por negligencia o impericia, cause a los bienes públicos que use al servicio de la institución, cuando de las indagaciones que se realicen quede de-mostrado que el daño le es imputable.

7. Participar en los programas de capacita-ción en términos del reglamento de la materia.

8. Concurrir puntualmente al lugar de tra-bajo para el desempeño de sus labores, y permanecer en él durante el horario laboral de acuerdo con la naturaleza de sus tareas y con sujeción a lo previsto en las normas aplicables y a su nombra-miento.

9. Desarrollar las labores correspondientes a su puesto sin perjuicio de que disfrute de la exención en el control de asistencia.

10. Residir dentro del país salvo cuando las oficinas donde preste servicios no estén ubicadas en el mismo o sea autorizado expresamente para tal fin.

11. Registrar y actualizar los datos de su do-micilio particular, dentro de un plazo breve, en su centro de trabajo.

12. Usar en el desempeño de las labores, los uniformes y el equipo de seguridad que la dependencia le otorgue, cuando el puesto lo requiera o en acatamiento de disposi-ciones legales o reglamentarias.

13. Permanecer en su centro de trabajo el tiempo indispensable para prestar el apo-yo que se requiera, en los casos de catás-trofe en que peligre la vida o la seguridad del trabajador, los servidores públicos o la existencia de las instalaciones, y observar las disposiciones vigentes de prevención de riesgos.

14. Avisar a su oficina de adscripción los casos de enfermedad o accidente que le afecten, así como de los que tenga cono-cimiento.

15. Sujetarse a las visitas y los exámenes médicos en los términos de ley.

16. Cumplir las comisiones que se le encar-guen y para los casos de traslado, presen-tarse al nuevo lugar de trabajo.

17. Tratar con cortesía y prontitud al pú-blico.

18. Participar en los actos culturales, de-portivos y sociales que promuevan la

Obligaciones del servidor público 289

dependencia y el sindicato, que vayan de acuerdo con sus aptitudes, edad y salud.

19. Cubrir las deudas contraídas con el Esta-do y devolver los pagos que se le hayan hecho en exceso, con sujeción a lo esta-blecido en las leyes correspondientes.

20. Responsabilizarse de las tareas asignadas al puesto que desempeña hasta que haga entrega del mismo y de los valores o bie-nes cuya custodia tenga; informar del es-tado de los asuntos; llevar a cabo la devolución de material y equipo de acuer-do con los ordenamientos aplicables.

21. Comparecer ante la autoridad que lo re-quiera, cuando se trate de hechos propios, le consten o haya intervenido en el levan-tamiento de actas administrativas.

22. Portar el gafete de identificación en el interior de su centro de trabajo y, en su caso, mostrar la credencial que lo acredita para determinada actividad oficial.

Obra pública Véase Contrato de obra pública.

Oficial mayor Funcionario de alto nivel pre-sente en casi todo organigrama de los entes centralizados. Debe su nombre a que, en alguna época, se denominó oficiales a los empleados gubernamentales (servidores pú-blicos en la terminología actual), y el encar-gado de las relaciones con ellos era el más importante: el oficial mayor.

Oficialía mayor Oficina que por lo general tiene a su cargo la captación y el manejo de personal, las adquisiciones, la conservación, los inventarios, los archivos, la elaboración de manuales de organización, etcétera.

Oficio circular Véase Circular.

ONG Véase Organismos no gubernamentales.

Oposición Sistema o modalidad para designar a los servidores públicos. Las pruebas para ac-ceder a un empleo público se han transfor-mado en un nuevo trámite, al que no está necesariamente supeditado el nombramiento, lo que desvirtúa la existencia de dicha figura, poco desarrollada en nuestra legislación.

La oposición, como modalidad de nom-bramiento, está destinada a evolucionar para usarse en la mayoría de los casos a efecto de suplir los métodos basados en la recomenda-ción o en corruptelas, que tanto dañan el co-rrecto desempeño de la función pública.

Véase Concurso para ingreso.

Orden público La noción de orden público es de las más estudiadas y controvertidas en la teoría jurídico administrativa y constituye, según Ramón Martín Mateo y Francisco Sosa Wagner, uno de los tres pilares del de-recho administrativo clásico.

No debe confundirse con la paz callejera.Son numerosos los intentos por definirlo,

y hay quien estructura el estudio de la parte especial del derecho administrativo a partir de este concepto.

El orden público lo conceptúa Bartolomé A. Fiorini como un gran contenido: “noción en sí, nunca como una institución y menos una figura jurídica, que bajo su imperio, la libertad individual queda restringida y sin defensa”. El hecho de que pueda ser un con-cepto metajurídico no significa que carezca de implicaciones de índole jurídica. En este sentido se pronuncia Rafael Bielsa al asentar que “el orden público no es estrictamente un concepto jurídico sino que puede contener la idea de una ética social y una economía po-pular, es la fórmula del bienestar general, y su función, formalmente al menos, es asegu-rar el orden jurídico”.

Desde una perspectiva filosófica, Luis Recaséns Siches establece que para la

290 Obra pública

existencia de las libertades éstas tienen que ser limitadas, y las razones para ello son primordialmente de ética social, de orden público y de bienestar general; entendiendo el concepto que nos ocupa como la ausencia de perturbaciones materiales, como alboro-tos, motines, sediciones, es decir, la total falta de desórdenes, ya que el ejercicio de las libertades individuales sólo puede efectuarse en la paz, la tranquilidad y la seguridad; sin embargo, cómo se interprete el orden públi-co resulta conflictivo, pues esta idea ha sido manejada con un especial sentido político de carácter tradicional.

Lo anterior conduce a plantear lo dicho por Carlos García Oviedo y Enrique Martí-nez Useros: el orden público no es un valor absoluto, sino relativo, pues no sólo se habla de alterar la tranquilidad y seguridad públi-cas, sino también de perturbar el normal funcionamiento de los servicios públicos y de alterar la paz pública.

Por su parte, José Canasi establece que el orden público es un contenido del orden ju-rídico; según Kelsen, debemos entender éste como un sistema de normas con sustancia constitucional referida al Estado. Por ello, el orden público abarca al derecho público y al privado. Se presenta como un conjunto de reglas e instituciones destinadas a mantener en un país el buen funcionamiento de los servicios públicos, la seguridad y la morali-dad de las relaciones entre particulares, y cuya aplicación en las convenciones no pue-den, en principio, excluirla los contratantes, en opinión de Capitant.

Ahora bien, el orden público se puede referir (Salvat) a un conjunto de principios de orden superior, políticos, económicos, morales y algunas veces religiosos, a los cuales una sociedad considera estrechamente vinculada la existencia y la conservación de la organización social establecida.

Para Georges Vedel, el orden público, en el sentido administrativo del término, se constituye mediante un mínimo determinado de condiciones esenciales requeridas por una vida social conveniente y su contenido varía con el estado de las creencias sociales. La seguridad de los bienes y de las personas, la salubridad y la tranquilidad constituyen su fundamento; incluye igualmente aspectos económicos e incluso estéticos (cuestiones arquitectónicas).

Como se observa, la idea de orden públi-co no tiene una clara definición ni hay con-senso general acerca de cómo conceptuarlo, ya que dependiendo del país, el autor y las circunstancias que se presenten, éste varía. Sin embargo, dentro de las semejanzas están la de mantener la seguridad, la paz, el orden social y el ejercicio de las libertades indivi-duales, aunque, paradójicamente, para tal objeto se limiten éstas.

Dichas limitaciones se logran mediante la figura denominada policía administrativa, estudiada en la voz correspondiente; baste su mención para establecer que la convivencia humana no es fruto sólo de la buena fe, sino que también requiere órganos encargados de vigilar el respeto dentro de esa convivencia y, si es necesario, usar la fuerza con el fin de conservar la paz. (León Duguit: “El derecho sin la fuerza es la impotencia; la fuerza sin el derecho es la barbarie.”)

La fuerza opera de dos maneras: como coacción psíquica o como coacción física; la primera implica que la norma jurídica contiene una sanción, y el temor a ésta es el motivo interno para que sea cumplida; la segunda es el conjunto de instituciones bá-sicas del Estado que intervienen con el fin de que se cumpla la norma o se deduzca la responsabilidad, para ello se acude a me-dios mecánicos que mantengan el orden público.

291 Orden público Orden público 291

En este sentido, el orden público es una noción material y externa que debe confor-marse de tres elementos tradicionales:

1. La tranquilidad pública o tranquilidad en las calles.

2. La seguridad pública o garantía preventi-va permanente contra los delitos.

3. La salubridad pública o garantía preventiva permanente contra los factores que pongan en peligro la salud de la comunidad.

La doctrina moderna del derecho administra-tivo considera estos tres elementos tradicio-nales del orden público, y agrega los que a continuación se anotan:

4. Alimentación integral del pueblo. 5. Educación. 6. Planeación demográfica.

No debe olvidarse el aspecto moral e ideoló-gico del orden público, pues ahí reside el elemento psicológico del respeto a las nor-mas que permiten la convivencia social; pero tampoco hay que limitar la noción a uno solo de sus elementos.

Lo anotado nos permite afirmar que el or-den público se encuentra inmerso en el dere-cho, sin hacer distinción en público o privado, ya que si bien se estudia como el imperio de la ley, la normalidad jurídica, el buen fun-cionamiento de los servicios públicos y del actuar del Estado, también se halla en las relaciones de los particulares entre sí, de tal suerte que vemos al orden público ínsito en el derecho privado, en aspectos de familia o bien en las reformas al código civil en mate-ria de arrendamiento; ello sin dejar de consi-derar que todo convenio, contrato o acto que se celebre entre los particulares, no puede dejar de observar las leyes que entrañan el orden público. La contravención a este prin-cipio traería como consecuencia que ese acto

o cláusula se tuviera por no puesta o fuera nula de pleno derecho, no sólo para salva-guardar los derechos del particular contra-tante, sino porque va más allá de esa protección puesto que aceptar un acto con-trario al orden público sería socavar el nor-mal funcionamiento de la sociedad en sí misma. Esta limitación que se indica no es nueva, por el contrario, tiene su fuente indi-recta en el derecho romano, el cual influye en los códigos napolitano y napoleónico. En efecto, el código francés establece: no pue-den derogarse, por convenciones privadas, las leyes que interesen al orden público y a las buenas costumbres.

En atención a lo anterior Betti (citado por Cardini) expone que el orden público es una noción de contenido variable y elástico, a efecto de cristalizar en torno suyo las normas de interés político que exigen observancia incondicional e inderogable por parte de la actividad privada.

Hasta aquí hemos considerado el orden público como un término unívoco, ya que a simple vista parece no tener más que un sig-nificado desde el punto de vista semántico, pero para Aurax Castex y Lambías, la pala-bra orden no se emplea en el sentido material de orden en contraposición con su antinómi-co desorden, sino que tiene un significado de clase, de categoría; esto es, leyes de catego-ría de clase pública, en oposición a las otras que no lo son o que no revisten esa caracte-rística. Sin embargo, para Risolía, orden es una disposición o acomodación metódica de lo múltiple conforme a un plano o pauta que asigna un lugar propio; y el orden público así concebido sería acomodación o disposición de la realidad social, conforme a un plan sistemático: las normas jurídicas.

Es de notarse que ni siquiera en el vocablo los estudiosos guardan uniformidad; es decir, la palabra orden pierde toda su proporción

292 Orden público

gramatical y se puede entender como catego-ría o grado superior o como un sistema de ordenación; y esto, es natural, presupone distintas posiciones respecto a un mismo término, y es esta diversidad de pensamien-tos lo que hace aún más controvertido el concepto de orden público.

Ahora bien, como apunta Fernando Fi-gueroa, esta noción se deduce subjetivamen-te en virtud de las circunstancias de tiempo y lugar, políticas, filosóficas o morales privati-vas en el momento en que la ley se ha expe-dido o se pretende aplicar.

La concepción del orden público debe considerarse como el estado de paz interior del conglomerado, lo cual es resultado de la protección contra los diferentes peligros que podrían alcanzar a dañar al individuo o si no existiera el ejercicio equitativo de las liberta-des individuales.

Al respecto, Kant observó que la libertad absoluta de todos es imposible, así que de-ben coexistir las libertades, por tanto, orden público y libertad no se contraponen sino que se complementan solidariamente.

Así, el orden público presenta dos aspec-tos: uno negativo, que constituye la ausencia de trastornos o alteraciones, y uno positivo, que exige no sólo la conservación de una existencia pacífica, sino un conjunto de ac-ciones tendientes a mantenerlo y renovarlo para alcanzar el logro de sus objetivos.

A las anteriores consideraciones, es indis-pensable añadir los argumentos de Eugenio O. Cardini, al decir que orden público es el estándar jurídico (trascendente a la norma) que (en virtud de los superiores principios iusfilosóficos que lo informan, vinculados a la conservación de la sociedad) restringe el ámbito de la autonomía de la voluntad, limi-ta de modo temporal el principio de la irre-troactividad de las leyes, determina en el espacio su territorialidad excluyente y, en

general, sujeta de manera irremediable a los destinatarios.

Este autor introduce un nuevo elemento, el cual debemos justificar y entender, para comprender el concepto. Pues cada paso dado para lograr la definición pareciera in-troducirnos dentro de un laberinto de pala-bras, conceptos, etimologías o paradojas que contribuyen a aumentar la confusión; pero, como lo apuntamos al principio, el concepto de orden público no tiene una definición perfecta, por lo que para intentar su com-prensión y alcance es necesario desentrañar toda su complejidad y emprender un estable y confiable punto de vista que nos acerque lo más posible a su naturaleza real.

Para Eugenio Cardini, el estándar jurídico es toda directiva, norma, pauta, cartabón o valla, impuesto o ínsitamente en el ordena-miento positivo, para indicar al intérprete una línea de conducta social razonablemente correcta en la administración del derecho, acorde con su objeto y su finalidad, y provis-to de una pretensión de orden, seguridad, solidaridad y justicia.

Con el fin de aclarar un poco esta posi-ción, se puede decir, en puridad jurídica, que no existen leyes de orden público, sino leyes, instituciones, normas, conductas, etc., en que está en juego, se halla afectado, colisiona o no el orden público o la moral o las buenas costumbres.

Es necesario recordar que tanto el orden público como la moral y las buenas costum-bres son variables, de acuerdo con las cir-cunstancias de tiempo, lugar y sociedad en un momento determinado. Por supuesto, no entraremos a tratar el tema de la moralidad o las buenas costumbres, porque ello reba-saría la intención de este texto; además, sería abordar temas más bien filosóficos, que podrían desvirtuar y confundir el con-cepto toral.

Orden público 293

Sin embargo, en el contexto que hemos venido manejando, no podemos soslayar que la violación al principio del orden público provoca la nulidad absoluta y, por ende, in-convalidable.

Hemos tratado de ofrecer una visión, lo más amplia posible, de lo que representa, y de los alcances e importancia del orden pú-blico, es, entonces, el momento de citar de una manera agrupada las partes integrantes de este concepto.

Si consideramos al orden público como una noción en sí misma, se integra de dos partes:

a) Interés público. Esta figura fue tratada detalladamente en el vocablo correspon-diente.

b) Finalidad. Es el aspecto teleológico for-mado por el contenido filosófico de la actividad social por cuanto ésta persigue una vida confortable en convivencia, mediante el aseguramiento de satisfacto-res, como la salud, la educación, la ali-mentación.

En la tesis que considera al orden público como un estándar jurídico, sus característi-cas son las siguientes:

1. Imperatividad absoluta. 2. Irrefragable obligatoriedad. 3. Sometimiento forzoso a sus normas. 4. Conexidad con el derecho público y con

existencia y soberanía del Estado.

En el caso de entender al orden público como una figura eminentemente jurídica, tendrá los siguientes caracteres:

a) Supone la aplicación de un régimen de derecho.

b) Permite suprimir, atendiendo a la legali-dad, los conflictos entre exigencias dis-tintas.

c) Es una fuente de derecho, ya que al bus-car la adecuada aplicación de normas para solucionar determinados conflictos, crea situaciones jurídicas y hace que dé frutos la jurisprudencia.

Por último, si atendemos a la adecuación de la conducta humana individual y colec-tiva, el orden público posee dos caracterís-ticas:

a) Conducta legal del poder público, es de-cir, respecto a los derechos y a las garan-tías del individuo y con apego al orden jurídico que determina su actividad.

b) Conducta del particular ceñida a las re-glas jurídicas correspondientes, que in-cluye el respeto a la esfera de actividad de los otros particulares.

Así, se puede invocar el orden público en cualquier situación o momento, y tal parece que en busca de la defensa de éste, la admi-nistración pública amplía sus poderes, cosa que no sucede, pues el orden público impli-ca el respeto al orden jurídico; por esto es oportuno transcribir lo asentado por Ignacio Burgoa:

El primer tribunal colegiado en materia admi-nistrativa del primer circuito, ha establecido una importante tesis jurisprudencial en la que sostiene que, en cada caso concreto, las autori-dades responsables y el tercero perjudicado, si lo hubiere, deben aportar las pruebas idóneas para demostrar que el otorgamiento de la sus-pensión causaría afectaciones al interés social o contravenciones a disposiciones de orden público. En la referida tesis se asevera: no bas-ta que el acto se funde formalmente en una ley de interés público; o que de forma expresa o

294 Orden público

implícita pretenda perseguir una finalidad de interés social, para que la suspensión sea im-procedente conforme al art. 124 de la ley de amparo. sino que es menester que las autorida-des y los terceros perjudicados aporten al áni-mo del juzgador elementos de convicción suficientes para que pueda razonablemente es-timarse que, en el caso concreto que se plantee, la concesión de la suspensión causaría tales perjuicios al interés social, o que implicaría una contravención directa e ineludible, prima facie y para los efectos de la suspensión, a disposiciones de orden público, no sólo por el apoyo formalmente buscado en dichas disposi-ciones, sino por las características materiales del acto mismo. Por lo demás, aunque pueda ser de interés público ayudar a ciertos grupos de personas, no se debe confundir el interés particular de uno de esos grupos con el inte-rés público mismo, y cuando no esté en juego el interés de todos esos grupos protegidos, sino el de uno solo de ellos, habría que ver si la concesión de la suspensión podría dañar un interés colectivo de forma mayor que como podría dañar al quejoso la ejecución del acto concreto reclamado. O sea que, en términos generales y para aplicar el criterio de interés social y de orden público contenidos en el pre-cepto en comento, se debe sopesar o contra-balancear el perjuicio que podría sufrir el quejoso con la ejecución del acto reclamado, y el monto de la afectación a sus derechos en disputa, con el perjuicio que podrían sufrir las metas de interés colectivo perseguidas con el acto concreto de autoridad.

Lo apuntado nos permite apreciar claramen-te cómo el orden público tiene un desarrollo en todos los campos y actividades del queha-cer humano y cómo su importancia trascien-de a todas sus tareas; sin embargo, a pesar de su magnitud, no hay un consenso general ni en la doctrina ni en la legislación para formu-lar una definición adecuada, por lo que, a ma-nera de conclusión, se plantean las siguientes consideraciones:

1. El orden público rebasa las fronteras del derecho, pero reviste una trascendencia jurídica innegable.

2. Mediante el orden público se restringe la libertad personal en aras de lograr la con-vivencia pacífica.

3. Su observancia implica una situación de paz y tranquilidad, donde el individuo logre realizar sus cometidos.

4. Las normas catalogadas de esta manera son obligatorias e irrenunciables.

5. Los particulares no pueden, alegando su libertad de contratar, suscribir convenios en contravención del orden público.

6. Toda norma o cláusula que contravenga el principio del orden público sufre nuli-dad absoluta.

7. Su sola invocación no basta para que se esté necesariamente en presencia del or-den público, el juzgador deberá allegarse los medios necesarios para otorgar esa categoría a la disposición en cuestión.

8. Las leyes no son de orden público, sino que afectan o contienen disposiciones de orden público.

Con las reflexiones anteriores, nos encontra-mos ante la posibilidad de dar un concepto que resuma las ideas expuestas; así decimos que:

Orden público es el conjunto de normas con tras-cendencia jurídica, absolutamente obligatorias e irrenunciables, que persiguen cierto grado de armonía social y de eficacia del derecho.

Una observación final: estimamos que el or-den público es una noción política, cuya de-limitación jurídica aún está en desarrollo.

BibliografíaAguilar Altamira, Pedro, Curso de derecho ad-ministrativo, ed. póstuma, Depalma, Buenos Aires, 1971.

Orden público 295

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Organismo En derecho positivo mexicano esta palabra designa a los entes paraestatales des-centralizados.

Véase Descentralización administrativa.

Organismos no gubernamentales La defensa de los derechos humanos, la denuncia de violaciones a ellos y contribuir a proteger el ambiente de elementos contaminantes han dado lugar al surgimiento de asociaciones de particulares dedicadas a las tareas de carácter altruista. Estos organismos pueden perseguir otros fines, como sería el caso de la protec-ción civil, la lucha contra las adicciones, la ayuda a personas discapacitadas.

Para algunos, en el fondo de estas activi-dades se esconden fines de contenido neta-mente político e incluso de tipo fraudulento.

Sin embargo, a la fecha constituyen una fuerza de presión tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Hay algunas cuyo prestigio es tan grande que una recomenda-ción u opinión de su parte obliga a determi-nado gobierno a acceder a la petición planteada, en especial en los renglones eco-lógico y de los derechos humanos.

Jurídicamente, conforme a nuestro dere-cho positivo, deberían constituirse como asociaciones civiles para actuar con plena eficacia, poseer personalidad propia y contar con bienes también propios. No obstante lo cierto de esta afirmación, existe en esos or-ganismos la tendencia a eludir cualquier sis-tema que implique la intervención directa o indirecta del poder público en su formación, actividad o control.

Organismos públicos descentralizados Forman parte de la administración pública federal

296 Organismo

(paraestatal) que generalmente prestan un servicio público y la autonomía de su opera-ción es relativa, ya que está sujeta a un con-siderable número de controles que ejercen las dependencias estatales centralizadas.

La Ley Federal de las Entidades Paraesta-tales en vigor dispone que en los instrumen-tos legales utilizados para crear dichos organismos se indicará el régimen laboral al que se sujetarán, lo que permite en la prác-tica dejar librada a las circunstancias la deci-sión acerca del régimen por aplicar en cada caso, situación que genera discriminación respecto de los derechos de los demás traba-jadores que prestan sus servicios para la ad-ministración pública descentralizada. La Suprema Corte de Justicia de la Nación sos-tiene actualmente que la relación laboral en las paraestatales debe regirse sólo por el apartado A del art. 123 constitucional.

En el ambiente laboral se reconocen como trabajadores privilegiados a los que prestan sus servicios en algunos de estos organismos. Las razones en que se apoya tal consideración surgen de comparar las pres-taciones económicas de que gozan éstos con las del resto de los obreros y empleados de nuestro país. Ése es uno de los motivos por el que es codiciada la obtención de un lugar en sus nóminas, ya que de lograrse puede constituir una herencia en favor de sus des-cendientes.

Tales son los casos de Petróleos Mexica-nos y de la Comisión Federal de Electricidad, cuyos contratos colectivos de trabajo son ex-tensos y prolijos en materia de beneficios económicos en favor de sus trabajadores, quienes gozan, además, de gran estabilidad en el empleo.

Las representaciones sindicales de estos dos organismos descentralizados poseen una enorme fuerza laboral en nuestro país, y su influencia trasciende al ámbito de la política,

hecho que les permite asistir a la revisión de sus contratos colectivos con una actitud más decidida para exigir mejores prestaciones y condiciones de trabajo.

Por ejemplo, el contrato colectivo de trabajo de la Comisión Federal de Electrici-dad impone como condición para que los trabajadores de base puedan desempeñar un puesto de confianza, que estén autorizados por el sindicato, y queda a criterio de éste que se les otorgue la plaza de manera per-manente; además, la empresa deberá conve-nir con la representación sindical la creación de puestos de confianza, por lo que queda obligada a dar previamente aviso por escri-to de la designación o cambio de los traba-jadores de confianza.

El salario diario está integrado por las cantidades indicadas en los tabuladores, más el fondo de ahorro, el tiempo extra constante, la ayuda para renta, la compensa-ción por jornada nocturna, el servicio eléc-trico gratuito, la cuota de transporte, la ayuda de despensa y el fondo de previsión, entre otros.

Es oportuno preguntarse si los trabaja-dores de tales organismos públicos descen-tralizados por servicio desempeñan una función pública, en razón de que éstos go-zan de autonomía jurídica respecto al Esta-do, sus relaciones laborales las regulan el apartado A del art. 123 constitucional y la Ley Federal del Trabajo, aplicables a la generalidad de trabajadores y patrones, además, el vínculo organismo-trabajador no se establece en virtud de un nombramiento, sino por un contrato de trabajo.

En cuanto a los contratos colectivos de trabajo que rigen las relaciones entre las empresas públicas y sus empleados y traba-jadores, su estudio excedería los objetivos de este diccionario y del propio derecho burocrático; a efecto de proporcionar una

Organismos públicos descentralizados 297

idea acerca de las amplias dimensiones de esos instrumentos laborales, mencionamos en las voces correspondientes los aspectos incluidos en cada uno de dichos contratos colectivos.

Véase Apartado A del artículo 123 cons-titucional; Comisión Federal de Electrici-dad, Ferrocarriles Nacionales de México; Instituto Mexicano del Seguro Social y Pe-tróleos Mexicanos.

Organización administrativa, formas deVéase Formas de organización adminis-

trativa.

Órgano Sinónimo de ente centralizado o des-concentrado de la administración pública. Para referirse a esas instituciones, afirman algunos estudiosos, no debe emplearse la palabra organismo, pues ésta implica una autonomía que no poseen los órganos.

Véase Centralización administrativa y Desconcentración administrativa.

Órgano superior de fiscalización de la federa-ción Véase Auditoria superior de la federación.

Órganos desconcentrados Véase Desconcen-tración administrativa.

298 Organización administrativa

Paraestatales Véase Descentralización admi-nistrativa.

Pararreglamentos La abundante y extraconsti-tucional actividad reglamentaria, pretendida-mente disfrazada con otra terminología; la expresión proviene de la doctrina francesa contemporánea.

El reglamento es un medio jurídico de vital importancia para los cometidos de la sociedad, de modo que todos los días aumenta su núme-ro, aunque no siempre observa los requisitos que constitucionalmente le corresponden.

Conforme a nuestro derecho, encontra-mos que no sólo el presidente de la república emite reglamentos, sino que también pueden hacerlo en su ámbito de competencia los gobernadores de las entidades federativas, los ayuntamientos de los municipios, los or-ganismos descentralizados (cuando su ley orgánica así lo prevea), y el jefe de gobierno del Distrito Federal.

Dentro de la administración pública fede-ral centralizada solamente el presidente de la república puede reglamentar; la facultad del art. 89, fracc. I, de la constitución general, es indelegable de tal modo que el reglamento que expida cualquier otra autoridad será vio-latorio de la ley suprema.

Esta observación es válida sin importar la jerarquía o nivel de dicha autoridad (secreta-rio o subsecretario de Estado, director gene-ral, etc.); tampoco se modifica la situación por el empleo de distinta denominación para el ordenamiento (reglas generales, bases, li-neamientos, programas, disposiciones gene-rales, normas oficiales, etc.); igualmente resultarán anticonstitucionales los reglamen-tos que expidan los organismos descentrali-zados y que afecten la esfera jurídica de los particulares.

Aparente excepción a lo que se indica son las reglas de urgencia que puede llegar a emitir el consejo de salubridad general (véa-se), pero en esencia se trata de reglamentos de necesidad que hace suyos el presidente de la república.

Parlamentario, régimen Forma de gobierno en la cual el poder se deposita en una asamblea basada en un principio de representación de diversos estratos sociales, y cuyas funciones se refieren principalmente a la actividad legislati-va del Estado, así como a la elección de los funcionarios encargados de las tareas ejecuti-vas (por lo general miembros del propio parla-mento), y a quienes la misma asamblea puede remover cuando así lo considere conveniente.

El sistema o régimen parlamentario sur-ge como una respuesta antagónica al poder centralizado de la forma de gobierno ya superada, la monarquía absoluta, a efecto de participar del poder político que antes se encontraba en manos de un solo hombre, a quien paulatinamente se obliga a compartir-lo ante el influjo de una creciente fuerza modernizante representada por la burgue-sía, fuerza ésta que le imprime a la monar-quía absoluta carácter constitucional al hacerla responsable de sus actos de gobier-no ante el parlamento, organismo que al-canzó su apogeo político en los umbrales del siglo XX.

Participaciones federales a estados y munici-pios Véase Ingresos federales.

Particular Persona física o colectiva a quien le es aplicable el orden jurídico creado por el Estado, y que no es un ente público ni un servidor público que actúa como tal. En otros términos, se trata del nacional o súbdi-to de un Estado.

Patente de invención Exclusividad que el Esta-do otorga y protege para la explotación de un invento; éste requiere ser susceptible de apli-cación industrial.

Se considera invento toda creación huma-na que posibilite transformar la materia o la energía existente en la naturaleza, para apro-vechamiento del hombre y que éste satisfaga sus necesidades concretas.

Según el art. 19 de la Ley de la Propiedad Industrial no son patentables:

a) Los principios teóricos o científicos.b) Los descubrimientos que consistan en dar

a conocer algo que ya existía en la natu-raleza, aun cuando anteriormente fuese desconocido para el hombre.

c) Los esquemas, planes, reglas y métodos para realizar actos mentales, juegos o negocios y los métodos matemáticos.

d) Los programas de computación.e) Las formas para presentar información.f) Las creaciones estéticas y las obras artís-

ticas o literarias.g) Los métodos de tratamiento quirúrgico,

terapéutico o de diagnóstico aplicables al ser humano y los relativos a animales.

h) La yuxtaposición de invenciones conoci-das o mezclas de productos ya conocidos, su variación de uso, de forma, de tamaño o de materiales, salvo que en realidad se trate de combinación o fusión de tal mane-ra que no puedan funcionar separada-mente o que las cualidades o funciones características de las mismas sean modi-ficadas para obtener un resultado indus-trial o un uso no obvio para un técnico en la materia.

Temporalidad. La vigencia de las patentes será de 20 años improrrogables, contada a partir de la fecha de presentación de su solicitud.

Derechos. Con las modalidades previstas en la ley, la patente confiere a su titular el de-recho de explotar de forma exclusiva la in-vención, ya sea por sí o por otros con su autorización.

Los derechos que confiere una patente no producirán efecto contra:

• Un tercero que, en el ámbito privado o académico y con fines no lucrativos, realice actividades de investigación científica o técnica puramente experi-mentales o de enseñanza, y para ello fabrique o utilice un producto o use un proceso patentado.

• Cualquier persona que comercialice, adquiera o use el producto o el proceso

300 Participaciones federales a estados y municipios

patentado, luego de que dicho produc-to hubiera sido introducido ilícitamen-te en el mercado.

• Cualquiera que, antes de la fecha de presentación de la solicitud de patente o, en su caso, de prioridad reconocida, utilice el proceso patentado, fabrique el producto patentado o hubiere inicia-do los preparativos necesarios para llevar a cabo tal utilización.

• El empleo de la invención de que se trate en los vehículos de transporte de otros países que formen parte de ellos, cuando éstos estén en tránsito en el territorio de la república.

• Un tercero que, en el caso de patentes relacionadas con materia viva, utilice el producto patentado como fuente inicial de variación o propagación para obte-ner otros productos, salvo que esa utili-zación se realice en forma reiterada.

• Un tercero que, en el caso de patentes relacionadas con productos que con-sistan en materia viva, utilice, ponga en circulación o comercialice los pro-ductos patentados, para fines que no sean de multiplicación o propagación, después de que éstos hayan sido intro-ducidos lícitamente en el mercado por el titular de la patente, o la persona que tenga concedida una licencia.

Patrimonio del Estado El Estado como perso-na moral o colectiva que es, y en virtud de los fines que persigue, cuenta con un patri-monio cuyo manejo le corresponde. Dadas las dimensiones de las tareas estatales y la importancia económica y estratégica de su acervo patrimonial, así como la necesidad de un adecuado control de éste, conceptuarlo y sistematizarlo ha sido labor constante y am-pliamente desarrollada por tratadistas y le-gisladores.

El patrimonio lo integran los recursos materiales del Estado, tan importante como su sistema jurídico, su ámbito territorial de actuación, su estructura política y su pobla-ción (esta última fundamental, desde luego). En este lugar habremos de ocuparnos de los bienes materiales y los derechos de diversas clases pertenecientes al Estado y que le sir-ven para llevar a cabo sus cometidos o atri-buciones.

Concepto. Existe una gran cantidad de con-ceptos de patrimonio del Estado, muchos de ellos aportan el mayor número de notas posi-bles; por nuestra parte, consideramos que debe definírsele de forma abreviada:

Universalidad de bienes, derechos y recur-sos financieros con que cuenta el Estado para cumplir sus atribuciones. Para Fernan-do Garrido Falla, el patrimonio estatal es el “conjunto de derechos de contenido econó-mico que pertenecen al Estado”.

Jorge Olivera Toro conceptúa el patrimo-nio del Estado como:

el conjunto de bienes, recursos e inversiones que destina o afecta en forma permanente a la prestación directa o indirecta de los servicios públicos o a la realización de sus objetivos o finalidades de política social o económica.

Creemos que con estas ideas acerca de los recursos materiales del Estado se puede con-formar una concepción general acerca de éstos, la cual se precisará cuando se vea la amplia variedad de bienes que comprende.

Elementos. Como elementos del concepto de patrimonio del Estado se pueden señalar:

1. El titular del patrimonio. El Estado, como persona jurídica colectiva que es.

Patrimonio del Estado 301

2. Qué integra dicho patrimonio. Cosas, derechos y recursos financieros; es decir, medios de tipo económico.

3. Una finalidad. Sus fines pueden ser de muy diversa naturaleza, y los determina la posición iusfilosófica de quien defina: el bien común, el interés general, la justi-cia social, la hegemonía de la clase domi-nante, el beneficio social, garantizar la libertad individual, cumplir los cometi-dos o atribuciones estatales, etcétera.

Estimamos que la finalidad es la nota distin-tiva de la figura del patrimonio estatal, pues impide que los criterios civilistas se adap-ten a la actividad patrimonial de derecho público.

El derecho del Estado sobre su patrimonio. Suele estudiarse cuál es la naturaleza del patrimonio del Estado, es decir: qué derecho tiene sobre sus bienes.

Para la corriente civilista, se trata de un derecho de propiedad con las mismas no-tas esenciales de esta figura en el derecho privado.

Rafael Bielsa sostiene que existe un ver-dadero derecho de propiedad, cuyo titular es el pueblo, y que el Estado únicamente admi-nistra el patrimonio común.

Maurice Hauriou considera que se trata de una propiedad de afectación y, a partir de ello, desarrolla su teoría sobre la propiedad administrativa.

Conforme al programa oficial (UNAM) de nuestra disciplina, hay una titularidad so-berana del Estado sobre sus bienes.

Para los autores que siguen la teoría clási-ca de G. Jellinek acerca del Estado, la cues-tión patrimonial la determina la preocupación de buscarle un titular a los bienes.

Sin importar a quién se le asigne, doctri-nariamente, la titularidad del patrimonio

público (persona moral, Estado, nación, gobierno, pueblo, etc.), la realidad jurídico-social es que el Estado con sus bienes puede establecerles modalidades, disponer de ellos y regularlos conforme a mecanismos de de-recho que él mismo llegue a crear.

El patrimonio del Estado, en su sentido restringido, es decir, limitándolo a los bie-nes o las cosas con que cuenta para sus co-metidos, está regulado en los arts. 27, 42, 43, 48 y 132 de la constitución política fe-deral; en el nivel legal primordialmente lo rige la Ley General de Bienes Nacionales, publicada según DOF de 20 de mayo de 2004, la cual abrogó a la del 8 de enero de 1982.

Cierto que el Estado tiene la posibilidad de imponer modalidades a todos los bienes ubicados en el ámbito territorial en que ejer-ce su soberanía, pero sólo es titular de algu-nos bienes que por muy diversas causas le pertenecen, los cuales se consideran patri-monio estatal. Estos bienes el Estado los posee de manera directa o los cede en casos aislados y temporalmente a los particulares por medio de concesión o contrato, cuando la ley así lo permite.

El estudio del patrimonio del Estado se hace normalmente a partir de un concepto amplio que incluye todo su caudal de conte-nido económico, para luego circunscribirlo sólo a bienes o cosas; así, se clasifica en bienes de dominio público y bienes de domi-nio privado estatal. Los primeros son los más importantes y los de mayor trascendencia social.

El poder público en sus tres niveles: fede-ral, local o estadual y municipal, capta recur-sos financieros en volúmenes determinantes para la economía nacional; ello lo puede ha-cer por vías de derecho público y por vías de derecho privado, cuyo estudio se expone en las voces correspondientes.

302 Patrimonio del Estado

Damos los siguientes ejemplos: ingresos por vía de derecho público: impuesto sobre la renta, ingresos por vía de derecho privado; di-videndos de una acción de sociedad anónima.

Si entendemos los derechos con un conte-nido económico, distintos de los bienes y de los recursos financieros, encontramos que el Estado es titular de una enorme serie de ellos; patentes de invención, marcas, dere-chos de autor, servidumbres, participación en sociedades y asociaciones, derechos suce-sorios.

Esos derechos usualmente los regula el derecho privado, pero existen algunos su-puestos cuya normatividad es objeto del de-recho público, como los primeros anotados en el párrafo anterior.

Clasificación de los bienes del Estado. Una vez delimitado nuestro estudio a los bienes o cosas que forman parte del patrimonio esta-tal, estudiaremos ahora su clasificación.

El Código Civil, en su art. 767, clasifica el patrimonio del poder público en:

a) Bienes de uso común.b) Bienes destinados a un servicio público.c) Bienes propios.

Esta clasificación tiene una fundamental fa-lla de origen: el patrimonio no es del poder público, sino del Estado.

La subdivisión tradicional del patrimonio del Estado que sigue la mayoría de autores y leyes es la siguiente:

• Bienes de dominio público.• Bienes de dominio privado.

Con un criterio civilista, hay quienes clasi-fican los bienes del Estado en muebles e inmuebles. Esta clasificación resulta insufi-ciente para explicar el trato diferencial que la

ley le impone a los diversos componentes del patrimonio público.

Registro público de la propiedad federal. Dentro de la administración pública federal existe un registro público de la propiedad federal, regulado por su propio reglamento.

En el registro público de la propiedad fe-deral, al que tendrá acceso toda persona in-teresada, deberá inscribirse cualquier acto jurídico en que esté involucrado un bien in-mueble perteneciente a la federación. Algu-nos ejemplos de actos que han de inscribirse son los siguientes: los títulos por los que se adquiere o extingue el dominio del Estado respecto de bienes inmuebles, los contratos de arrendamiento con duración de cinco años o más, las sentencias judiciales relacionadas con este tipo de bienes (inmuebles federa-les), las informaciones ad perpetuam, los decretos de destino, los laudos arbitrales, las declaratorias de nacionalización de bienes. Cabe mencionar que está considerada la can-celación de registros.

Patrimonio de las entidades federativas y de los municipios. Las entidades federati-vas (incluido el Distrito Federal) y los municipios, en su calidad de personas jurí-dicas, cuentan con patrimonio propio; ge-neralmente regulado en la constitución política local y complementada con dispo-siciones de leyes orgánicas, y del código civil estadual.

El concepto, los elementos y la clasifica-ción señalados antes son aplicables, en tér-minos generales, a los bienes pertenecientes a los estados de la federación y a los munici-pios: claro está que la importancia económi-ca, social y estratégica del patrimonio local o municipal es menor que la del federal, pero aun así representa un renglón significativo de la administración pública.

Patrimonio del Estado 303

El acervo patrimonial de estos entes de derecho público está integrado, aparte de los derechos y recursos financieros que les correspondan, por bienes, tales como merca-dos, calles, jardines, plazas, escuelas, centros penitenciarios, palacios de los poderes loca-les, caminos vecinales, museos, bibliotecas, centros de salud, pequeñas obras de irriga-ción, redes de alcantarillado y agua potable, instalaciones de alumbrado público, rastros, panteones, transportes urbanos, equipo y mo-biliario de las oficinas estatales o municipa-les, archivos y documentos públicos, algunos centros recreativos, talleres gráficos.

Cada entidad federativa determinará cuá-les bienes le pertenecen a ella y cuáles a los municipios, conforme a sus particulares cir-cunstancias y antecedentes históricos; en todo caso, la regulación debe respetar dere-chos adquiridos, el contenido del art. 115 de la constitución general de la república y el principio de legalidad.

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Pensión Cantidad de dinero que se paga con regularidad a una persona en razón de haber-se colocado en uno de los supuestos previs-tos en el sistema de seguridad social, tales como años de servicio, edad avanzada, acci-dente, enfermedad, orfandad o viudez.

Pensión por fallecimiento Compensación que se da cuando ocurre el deceso de un trabaja-dor por cuestiones ajenas al servicio, cual-quiera que sea su edad, siempre que hubiera cotizado más de 15 años; o haya cumplido 60 años o más con un mínimo de 10 años de cotización. También se otorgará por la muer-te de un pensionado por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada o invalidez. Dará origen a pensio-nes de viudez, concubinato, orfandad o as-cendencia, en su caso.

La prelación para obtenerla será la si-guiente:

1. La esposa sola, si no hay hijos, o en con-currencia con éstos si los hay y son me-nores de 18 años, o que no lo sean pero estén incapacitados o imposibilitados parcial o totalmente para laborar, o hasta 25 años si están realizando estudios de nivel medio o superior en planteles ofi-ciales o reconocidos y que no tengan tra-bajo retribuido.

2. A falta de esposa, la concubina sola o junto con los hijos, o éstos solos cuando reúnan las condiciones señaladas en el inc. 1, siempre que aquélla hubiera tenido

304 Pensión

hijos con el empleado o pensionista, o vivido en su compañía durante los cinco años anteriores a su muerte y ambos ha-yan permanecido libres de matrimonio durante el concubinato. Si al morir el trabajador o pensionista tuviera más de una concubina, ninguna tendrá derecho a la pensión.

3. El cónyuge supérstite solo, o en concu-rrencia con los hijos, o éstos solos cuando reúnan las condiciones indicadas en el punto 1., siempre que aquél fuera mayor de 55 años, o esté incapacitado para traba-jar y hubiera dependido económicamente de la esposa trabajadora o pensionada.

4. El concubinario solo, o en concurrencia con los hijos, o éstos solos, cuando uno y otros reúnan las condiciones señaladas en las situaciones similares arriba anotadas.

5. A falta de cónyuge, hijos, concubina o concubinario la pensión se dará a la ma-dre o padre conjunta o separadamente y a falta de éstos a los demás ascendientes, en caso de que hubiera dependido del trabajador o pensionista en los cinco años inmediatos anteriores a su muerte.

6. Los hijos adoptivos tendrán derecho a la pensión por orfandad cuando la adopción se haya hecho por el trabajador o pensio-nado antes de haber cumplido 55 años.

Si el hijo pensionado al cumplir los 18 años no pudiera mantenerse mediante su propio trabajo debido a una enfermedad o por pade-cer defectos, el pago de la pensión por orfan-dad se prorrogará por el tiempo que subsista la inhabilitación. En tal caso, el pensionado estará obligado a someterse a los reconoci-mientos y tratamientos que el instituto le prescriba y proporcione, así como a las in-vestigaciones que en cualquier tiempo éste ordene para los efectos de determinar su invalidez, en caso contrario se le suspenderá

la pensión; asimismo, continuarán disfrutan-do de la pensión los hijos solteros hasta los 25 años de edad, si están realizando estu-dios de nivel medio o superior y que carez-can de trabajo remunerado.

El derecho a percibir pensión por causa de muerte se pierde para los familiares derechohabientes del trabajador o pensio-nado por:

• Llegar a la mayoría de edad los hijos e hijas del servidor público pensionado, siempre que no estén incapacitados o imposibilitados físicamente para traba-jar, o estar realizando estudios.

• Contraer matrimonio o vivir en concu-binato. Al contraer matrimonio la viu-da, viudo, concubina o concubinario, recibirán como única y última presta-ción el importe de seis meses de la pensión.

• La divorciada, si contrae nuevas nup-cias o si viviese en concubinato.

• Fallecimiento.

Pensión por invalidez Se otorgará a los traba-jadores que se inhabiliten física o mental-mente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubieran contribuido con sus cuotas cuando menos durante 15 años. Para calcular el monto de esta pen sión se aplicará la tabla contenida en la ley.

El otorgamiento de la pensión por invali-dez que da sujeto al dictamen emitido por uno o más médicos o técnicos, designados por el instituto, en el que se certifique la existencia de la invalidez. Si el afecta do no estuviese de acuerdo con el dictamen del ins-tituto, él o su representante podrá designar médicos para que dictaminen. En caso de desacuerdo entre ambos dictámenes, el ins-tituto propondrá al afecta do una terna de especialistas de prestigio profesional para

Pensión por invalidez 305

que elija uno que dictaminará de modo definiti vo y este dictamen será inatacable y, por lo mismo, obligatorio para el interesado y el instituto.

No se concederá pensión por invalidez cuando la inhabilitación sea consecuencia de un acto intencional del trabajador u originado por algún delito cometido por él mismo; tam-poco si la invalidez es anterior a la fecha de inicio de la relación laboral del Estado con el trabajador. La pensión por invalidez será anu-lada cuando el trabajador recupere su capaci-dad. En tal caso, la dependencia o entidad en la que hubiera prestado sus servicios el traba-jador recuperado, ten drá la obligación de restituirlo a su puesto si es apto para el mis-mo, o en caso contrario asignarle un tra bajo que pueda desempeñar, que debe ser, cuando menos, de un salario y nivel equivalente a los que disfrutaba al acontecer la invalidez. Si el trabajador no aceptara reingresar en el servi-cio o estuviese desempeñando otro trabajo remunerado, le será revocada la pensión.

Permiso Autorización que otorga el superior jerárquico, facultado al respecto, para que un servidor público se ausente de su centro de trabajo por un lapso breve, con el fin de aten-der asuntos personales de urgencia.

Véase Días económicos y Licencias.

Permiso Acto administrativo por el cual la ad-ministración remueve obstáculos para que el particular realice una actividad, pues pre-existe un derecho; por tanto, no se trata de un privilegio. Ejemplo: importación y exporta-ción de mercancías.

Véase Licencias.

Persona Véase Personalidad jurídica.

Personalidad jurídica Todo ente al que la ley ha investido con capacidad para ser titular de

derechos y obligaciones. Algunos tratadistas no sólo lo consideran como un concepto ju-rídico fundamental, sino también como el primer objeto del derecho, en virtud del cual se ha establecido todo orden jurídico.

Clasificación. Nuestra legislación civil sigue a la doctrina y reconoce dos clases de personas:

Persona física. Ser humano al que jurídica-mente se considera como aquel al que la ley ha dotado de derechos y obligaciones.

Persona moral o colectiva. Es la agrupación de individuos a la que, en cuanto tal, la ley le ha reconocido capacidad jurídica indepen-diente de la de sus integrantes para adquirir derechos y contraer obligaciones.

Las personas colectivas de derecho público. En correspondencia con los atributos que los tratadistas y la legislación le han reconocido en materia civil a las personas jurídicas, sean éstas físicas o colectivas, debemos aceptar, asimismo, que los órganos conformantes del aparato del Estado, los que conocemos como personas jurídicas de derecho público, po-seen sus propios atributos o características, los cuales los proveen de la capacidad para ser sujetos de derechos y obligaciones y cuya diferencia, respecto de las primeras, consiste en los fines perseguidos por los unos y las otras y que, en última instancia, en las perso-nas jurídicas de derecho público se cifra en el interés público.

Con base en ello, los atributos o carac-terísticas de dichas personas jurídicas de derecho público son los que a continuación se mencionan:

1. Capacidad. Que en estos casos se limita a la necesaria para cumplir, dentro de un espacio territorial, con el objeto específi-co para el cual se crearon.

306 Permiso

2. Patrimonio. Constituido por los recursos de los que han sido provistos para el cum-plimiento de ese objeto.

3. Objeto. Son las atribuciones y tareas que le han sido asignadas, de acuerdo con las reglas jurídicas, a cada persona jurídica de derecho público.

4. Régimen jurídico específico. Es el conjun-to de reglas que crean a la persona jurí-dica de derecho público, delimitan su competencia, mediante la asignación de las tareas por desempeñar, y, en al-gunas ocasiones, también determinan su duración.

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Petróleo Véase Hidrocarburos.

Petróleos mexicanos Creado por decreto del 7 de junio de 1938, es un organismo públi-co descentralizado del gobierno federal, con personalidad jurídica y patrimonio pro-pios, cuyo objeto es la conducción unifica-da y estratégica de todas las actividades de orden técnico, industrial y comercial que constituyen las industrias petrolera y petro-química.

Petróleos Mexicanos es actualmente la empresa más grande e importante del país y el primer exportador nacional.

Como organismos subsidiarios de esta institución descentralizada, en 1992 se crea-ron las siguientes empresas públicas:

1. Pemex-Exploración y Producción. 2. Pemex-Refinación. 3. Pemex-Gas y Petroquímica Básica. 4. Pemex-Petroquímica.

Las relaciones laborales con sus tra bajadores están sometidas a lo preceptuado en el apar-tado A del art. 123 de la ley suprema.

El índice del contrato colectivo de trabajo es el que a continuación se indica:

• disposiciones generales • ingresos, vacantes y movimientos en

general • antigüedades • escalafón y tabuladores • reducciones, renuncias e indemniza-

ciones correspondientes • disciplina • condiciones generales de trabajo • jornada de trabajo, horarios, salarios y

tiem po extraordinario • labores peligrosas e insalubres • medidas de seguridad e higiene • arrestos, fianzas y cuentas de gastos • permutas • movimientos de personal • servicios médicos • prestación en los casos de enfermedad,

acci dente o muerte • jubilaciones • descansos, vacaciones y permisos • aguinaldo • habitaciones para trabajadores, locales

para el sindicato y para cooperativas • bibliotecas, escuelas, lugares de re-

creo, fo mento de bandas de música y deportes

• becas

Petróleos mexicanos 307

• herramientas e implementos • prestaciones diversas • condiciones especiales de trabajo en

equipos e instalaciones marinas • trabajos marítimos, fluviales y de

dragado • cuotas sindicales y delegados departa-

men tales • disposiciones varias• anexos referidos a salarios (entre otros

temas)

Plan Nacional de Desarrollo Véase Planeación.

Planeación Actividad en la que se formula un documento que mediante la fijación de obje-tivos decida por anticipado acciones de gobierno.

1. Evolución de la planeación en México. La planeación del desarrollo económico y social surge en 1926, en la ex Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas. Posteriormente, países no socialistas adoptan este sistema para prever sus acciones de gobierno. En México, a pe-sar de existir antecedentes significati-vos, la planeación es relativamente reciente (1980).

2. Los antecedentes nacionales del actual mecanismo de planeación son:

a) Ley sobre Planeación General de la Re-pública, Diario Oficial de la Federación del 12 de julio de 1930, la que tuvo apli-cación relativa, o más bien, casi nula.

b) El primer plan sexenal (1934-1940), que sin ser técnicamente un verdadero plan de desarrollo económico y social contenía, no obstante, ciertos elementos de planeación.

c) Los programas de gobierno presentados, al asumir la presidencia de la república,

por el titular del poder ejecutivo federal de 1940 a 1976. Esos documentos pre-sentaban ya un elemental rasgo de pla-neación.

d) Plan de desarrollo económico y social (1966 a 1970), que por falta de una ade-cuada infraestructura jurídica y adminis-trativa no tuvo la aplicación y la publicidad adecuadas.

e) Plan global de desarrollo 1980-1982 (Diario Oficial de la Federación, 17 de abril de 1980), elaborado conforme a las experiencias anteriores, de acuerdo con bases técnicamente más idóneas, y que sirvió para la reforma constitucional de 1983, la cual estatuyó el sistema vigente.

3. Los fines de la planeación. Mediante la planeación se deciden por anticipado ac-ciones de gobierno, fijando objetivos.

En los términos del Plan Nacional de Desarrollo se pretende orientar y dotar de instrumentos al Estado y a la sociedad a efecto de que se alcancen los objetivos nacionales, para lo cual se determinan prioridades, que se definen a partir de los recursos disponibles.

La planeación, dice la ley, es la orde-nación racional y sistemática de acciones del ejecutivo federal para la regulación y promoción de la actividad económica, social y cultural con el propósito de trans-formar la realidad del país, conforme a la constitución.

Se discute acerca de la naturaleza ju-rídica del plan de desarrollo y a menudo se concluye que ésta es de índole sui ge-neris, lo que no aporta mucho para en-tender esa figura. Si tratamos de encuadrarlo dentro de los tipos usuales, se puede afirmar que es un acuerdo del jefe del ejecutivo, que va dirigido a los titulares de todas las dependencias y

308 Plan Nacional de Desarrollo

entidades, respecto de la orientación global que han de darle a sus tareas. Se trata de un acuerdo con matices regla-mentarios, en el cual interviene de mane-ra muy limitada el órgano legislativo o parlamentario.

4. Sistema nacional de planeación. Median-te el llamado sistema nacional de planea-ción democrática se han de llevar a cabo las acciones relacionadas con el plan en lo concerniente a su preparación, formu-lación, instrumentación, control, actuali-zación y evaluación. Dicho sistema lo integran las unidades administrativas que tengan a su cargo los asuntos relativos a la planeación dentro de cada secretaría, o paraestatal y, además, permitirá la partici-pación de los distintos grupos sociales en esa actividad. De su coordinación se en-cargará la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público, a la que le compete aplicar la ley de la materia.

Por su parte, los programas regionales se referirán a las zonas geográficas que se consideren prioritarias o estratégicas, en atención a los objetivos nacionales fija-dos en el mencionado plan, y operarán en el caso de que su extensión territorial re-base el ámbito competencial de una enti-dad federativa. La secretaría someterá tales programas regionales a la considera-ción y aprobación del presidente de la república.

Debido a los graves problemas que origina el excesivo centralismo que im-plica la concentración urbana del Distrito Federal y su zona metropolitana, en los últimos años se han hecho intentos para fortalecer el desarrollo de otras regiones con objeto de desalentar el crecimiento de la capital de la república. Esos intentos no han alcanzado los resultados que eran de esperarse, de modo que se continúan

sufriendo las dañinas consecuencias de la monstruosa expansión de la metrópoli.

Por medio de los convenios de coordi-nación, la federación y las entidades fede-rativas deciden emprender acciones conjuntas, las cuales se conforman a los objetivos y las medidas previstos en el Plan Nacional de Desarrollo.

5. La planeación en las diversas áreas de la administración pública se efectúa en de-talle por medio de los programas secto-riales que el mismo plan nacional ordena que se elaboren y pongan en práctica, para lo cual determina los lineamientos de su contenido.

El plan fija directrices para otras acti-vidades y, en algunas, ordena que se for-mulen los programas respectivos, como sucede en las materias de transporte, tele-comunicaciones, energéticos, minería y pesca.

6. Fundamento constitucional de la planea-ción en México. El fundamento constitu-cional de la planeación en nuestro país se precisó con toda claridad con la reforma del 3 de febrero de 1983, que incluyó los nuevos textos de los art. 25 y 26, en espe-cial el segundo, que está dedicado sólo a la planeación.

El art. 26, cuyo contenido es la materia del presente vocablo, establece, resumi-damente, que se organizará un sistema de planeación del desarrollo económico en el que participen los sectores de la socie-dad, por medio de la elaboración de un plan obligatorio para la administración pública federal. Ésta podrá celebrar con-venios con las entidades federativas y con los particulares para coordinarse en la formulación y la ejecución de dicho plan. Consideramos que antes de 1983 la posibilidad de planear el desarrollo so-cioeconómico estaba dentro de los límites

Planeación 309

constitucionales, por lo que no era nece-sario el nuevo art. 26, específico para el plan.

En el Diario Oficial de la Federación, del 7 de abril de 2006, se publicó el tex-to del decreto que da una nueva redac-ción a ese numeral de la carta magna, en los términos siguientes:Art. 26 A. El Estado organizará un sistema de

planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez, dina-mismo, permanencia y equidad al cre-cimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la nación.

Los fines del proyecto nacional contenidos en esta constitución deter-minarán los objetivos de la planeación. La planeación será democrática. Me-diante la participación de los diversos sectores sociales recogerá las deman-das de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo. Habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los programas de la administración públi-ca federal.

La ley facultará al ejecutivo para que establezca los procedimientos de participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación demo-crática, y los criterios para la formula-ción, instrumentación, control y evaluación del plan y los programas de desarrollo. Asimismo, determinará los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el eje-cutivo federal coordine mediante con-venios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los particulares las acciones a realizar para su elaboración y ejecución.

El sistema de planeación democrática, el Congreso de la Unión tendrá la in-tervención que señale la ley.

7. Ley de Planeación: se publicó el 5 de enero de 1983, es reglamentaria del art. 26 de la constitución federal. En su primera disposición señala que tiene por objeto establecer.

• Las normas y los principios básicos conforme a los cuales se llevará a cabo la planeación nacional del desarrollo y encauzar, en función de ésta, las activi-dades de la administración pública fe-deral.

• Las bases de integración y funciona-miento del sistema nacional de planea-ción democrática.

• Las bases para que el ejecutivo federal coordine sus actividades de planeación con las entidades federativas conforme a la legislación aplicable.

• Las bases para promover y garantizar la participación democrática de los di-versos grupos sociales, por medio de sus organizaciones representativas, en la elaboración del plan y de los progra-mas a que se refiere esa ley.

• Las bases para que las acciones de los gobernados contribuyan a alcanzar los objetivos y prioridades del plan y los programas.

8. Sujetos. La administración pública ela-bora el plan de desarrollo económico y social en cualquier sistema político en que aquél se estructure. La doctrina men-ciona dos clases de planes: imperativos e indicativos. Los primeros se dan en el caso de una economía socialista, y los segundos dentro de una economía de mercado. En ambos supuestos se trata

310 Planeación

de un acto del poder ejecutivo. La teoría establece diferencia entre planificación (sistema socialista) y planeación (siste-ma capitalista).

La planeación es un asunto de la com-petencia de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en la cual intervienen, por medio del “sistema nacional de pla-neación democrática”, las dependencias y las entidades de la administración pública federal. Al sistema lo integran las unida-des que tengan asignadas las tareas en esta materia dentro de cada ente adminis-trativo.

Así pues, el sujeto que emite el plan es la administración pública federal (la fede-ración como persona jurídica). Pueden intervenir particulares y otros entes públi-cos en las consultas para su elaboración, así como en los actos de coordinación y a propósito de la concertación e inducción. Además, hay que considerar que el órga-no legislativo también tiene una modesta participación.

El plan, en tanto que acto jurídico, se dirige fundamentalmente a los subalter-nos del presidente de la república. En el caso de que contenga disposiciones de naturaleza reglamentaria, estará dirigido a todos los gobernados de manera abs-tracta e impersonal.

9. Plan y programas. El término plan se re-serva para el Plan Nacional de Desarro-llo, según la legislación actual. De él se dice que determinará los objetivos nacio-nales, la estrategia y las prioridades del desarrollo del país; que tendrá previsio-nes sobre los recursos que se destinarán a esos objetivos, que fijará los instrumentos y a los responsables de su ejecución; que establecerá la política de carácter glo-bal, sectorial y regional; que sus previ-siones se referirán de manera general a

las actividades económica y social, y que regirá el contenido de los programas.

Las características del plan son las si-guientes:

a) Temporal. Es casi quinquenal. Deberá elaborarse en los primeros seis meses del sexenio presidencial y cesará su vigencia al concluir el periodo constitucional en que se haya aprobado. Se trata de una previsión a mediano plazo.

b) Obligatorio. Su elaboración, aplicación, control y evaluación no son discreciona-les, sino que tendrá que efectuarlos la administración pública federal.

c) Publicable. Deberá darse a conocer por medio del Diario Oficial y de los órganos de los gobiernos locales.

d) Evaluable. Deberá existir un procedi-miento que permita verificar su aplica-ción y que califique sus resultados.

e) Rectificable. Durante su vigencia (de 5.5 años) podrán corregirse los objetivos, las políticas y las metas de acuerdo con las circunstancias supervenientes a su inicial aprobación.

f) Susceptible de observaciones parlamen-tarias. El plan, sus resultados y sus adecuaciones deberán comunicarse al congreso de la unión, el que hará los co-mentarios que juzgue pertinentes. Lo an-terior no tiene consecuencias jurídicas de importancia.

Para cumplir el objetivo de preservar la soberanía, el Plan Nacional de Desarrollo propone fortalecer la capacidad del Esta-do de garantizar la seguridad nacional, la vigencia del estado de derecho y la pre-sencia de las instituciones de la república en todo el territorio nacional.

10. Los programas son las diversas vertientes del plan concebidas con detalle. Pueden

Planeación 311

ser sectoriales, institucionales, regionales o especiales; acerca de ellos, la Ley de Planeación establece:

a) Los programas sectoriales se sujetarán a las previsiones contenidas en el plan y especificarán los objetivos, las priori-dades y las políticas que regirán el des-empeño de las actividades del sector administrativo de que se trate. Conten-drán, asimismo, estimaciones de recur-sos y determinaciones acerca de los instrumentos y los responsables de su ejecución.

b) Los programas institucionales que de-ban elaborar las entidades paraestatales se sujetarán a las previsiones conteni-das en el plan y en el programa secto-rial correspondiente. Las entidades, al elaborar sus programas institucionales, se ajustarán, en lo conducente, a la ley que regule su organización y funciona-miento.

c) Los programas regionales se referirán a las zonas que se consideren priorita-rias o estratégicas, en función de los objetivos nacionales fijados en el plan, y cuya extensión territorial rebase el ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.

d) Los programas especiales deberán contraerse a las prioridades del desa-rrollo integral del país que fije el plan o a las actividades que se relacionen con dos o más dependencias coordina-doras de sector.

11. Coordinación en materia de planeación. El art. 26 de la constitución establece que es el ejecutivo federal el que coordina, por medio de convenios con los gobier-nos de las entidades federativas, las ac-ciones para la elaboración y la ejecución

del plan. Esta norma mengua la precaria autonomía de los estados de la federa-ción, aunque se aduzca que el nuestro es un federalismo de “colaboración”.

La ley de planeación incluye algunas reglas acerca de la coordinación en esta materia. Ellas son las siguientes:

a) El gobierno federal podrá convenir con los gobiernos de las entidades fe-derativas la participación de éstas en las labores de planeación.

b) Las acciones que se encaminen a la consecución de los objetivos naciona-les se planearán de manera conjunta y se llevarán a cabo dentro de las respec-tivas esferas competenciales.

c) Deberá considerarse la participación correspondiente a los municipios.

d) Se otorgará participación a los diver-sos sectores, tanto en la planeación nacional como en la regional.

e) El convenio ha de contener lineamien-tos técnicos en esta cuestión.

f) Se considerarán las acciones que com-petan a ambos niveles de gobierno, incluyendo aquellas que incumban a los municipios.

g) Se precisará la intervención de los órga-nos centralizados federales en las activi-dades de planeación del gobierno local.

h) El convenio respectivo habrá de publi-carse en el Diario Oficial de la Fede-ración.

12. Concertación e inducción. La concerta-ción y la inducción le permiten a la admi-nistración pública, a través de medidas jurídicas y políticas, orientar la actividad económica de los particulares al logro de los objetivos establecidos en el plan.

La concertación es la posibilidad que tiene el gobierno federal de convenir o

312 Planeación

contratar con los representantes de gru-pos sociales o con particulares la reali-zación de determinadas acciones que coadyuven a alcanzar las metas y los ob-jetivos previstos en el plan y programas de desarrollo. Dichos convenios los con-certará la federación, por medio del presi-dente o de algún órgano centralizado o paraestatal, con los particulares.

Tales convenios son obligatorios para las partes, se consideran de derecho pú-blico y de jurisdicción federal; y, además, pueden incluir sanciones por incumpli-miento.

La inducción, mediante medidas de fomento, regulación jurídica restrictiva, de orientación o de prohibición, permitirá encaminar la actividad económica de los sectores social y privado a los objetivos y prioridades del plan y de los programas.

El Estado cuenta con ciertos mecanis-mos que le permiten inducir a los particu-lares a que actúen conforme al plan de desarrollo: presupuesto de egresos, cana-lización de crédito, empresas públicas, impuestos, estímulos fiscales, protección y regulación del comercio exterior, tenen-cia de la tierra, limitaciones al derecho de propiedad, otras disposiciones legales y reglamentarias e introducir reformas a éstas.

En virtud de que nuestro sistema legal de planeación económica y social es indi-cativo, los mecanismos de concertación e inducción revisten señalada importancia para el éxito del plan.

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Poder Ejecutivo Véase Administración públi-ca, Estados de la federación, Municipio y Presidente de la república.

Poder Judicial Federal. Conflictos laborales con sus servidores La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Regla-mentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional prevé un procedimiento espe-cífico para resolver los conflictos que se presenten entre el poder judicial de la federa-ción y sus servidores, de acuerdo con las bases siguientes:

Poder Judicial Federal 313

a) Se constituye una comisión sustanciado-ra, en la que habrá alguien que represente al sindicato de trabajadores al servicio de ese poder.

b) La comisión se encargará de emitir un dic-tamen acerca del conflicto, una vez que haya cumplido con las formalidades que fija la ley referida, para resolver los conflictos laborales.

c) El dictamen formulado pasará al consejo de la judicatura federal para resolver en definitiva sobre el asunto de que se trate.

d) La comisión sustanciadora tendrá un carácter permanente y operará con un secretario de acuerdos, así como con los actuarios y empleados que sean ne-cesarios.

e) Los conflictos entre la Suprema Corte de Justicia de la Nación y su personal los resolverá la propia corte sin que inter-venga en ello el consejo de la judicatura federal.

La vigente Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación da competencia al consejo de la judicatura federal para:

resolver los conflictos de trabajo suscitados entre el poder judicial de la federación y sus servidores públicos en términos de la fracc. XII del apartado B del art. 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a partir del dictamen que le presente la comi-sión sustanciadora del propio poder, con ex-cepción de los conflictos relativos a los servidores públicos de la Suprema Corte de Justicia cuya resolución le corresponda, en los términos de los arts. 152 a 161 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-tículo 123 Constitucional en aquello que fuere conducente.

Policía Como obligado prolegómeno de esta voz es necesario aclarar que policía no es

equivalente de gendarme, sujeto físico, al menos en derecho.

Policía proviene del latín politia y del griego politeké, entendiendo como tal al buen orden y la guarda en las ciudades y re-públicas, mediante el cumplimiento de las leyes y los reglamentos que se han dictado para el buen o mejor gobierno.

Aceptar como absoluta esta definición de policía sería un error, ya que este concepto ha evolucionado y en la actualidad represen-ta una de las expresiones más genéricas en el derecho administrativo. Por ello, para expo-ner el tema es necesario recurrir a las defini-ciones más usuales, centrar, y establecer su alcance real y su potencial semántico a efec-to de sintetizar su noción.

Roberto Dromi define a la policía como la parte de la función administrativa que se encarga de las leyes de policía, y que en-cuentra sus actos concretos de aplicación en la seguridad, la moral y la salubridad públi-cas; en sentido estricto, policía es adminis-tración. Sin embargo, el manejo del vocablo es genérico y no designa una tarea propia o autónoma.

Por su parte, García Oviedo y Martínez Useros exponen un concepto más acorde con la realidad: policía es la acción para lograr un orden o defender el que ya existe; sería, por tanto, un medio para alcanzar un fin.

Para Sarría, la policía comprende todos los medios de carácter no represivo que uti-liza el gobierno. Es, por tanto, la previsión administrativa y es referida fundamental-mente a los servicios públicos.

Rafael Bielsa considera a la policía como “el conjunto de servicios organizados por la administración pública con el fin de asegurar el orden público y garantizar la integridad física, y aun moral de las personas, mediante limitaciones impuestas a la actividad indivi-dual y colectiva de ellas”.

314 Policía

Así, el concepto de policía se presenta de una forma general que en concreto no dice nada; pero, además, como ya indicamos, el concepto y la actividad han evolucionado, por lo que de una manera breve mencionare-mos su proceso y características.

Hasta el siglo XV, por policía se entendió la suma de actividades o tareas del Estado, pero a partir de ese momento se comienza a fragmentar el concepto, y las relaciones in-ternacionales quedan fuera de este campo; así, en el siglo XVIII también adquieren su autonomía la justicia y las finanzas. Enton-ces, la policía era entendida como todo acto de la administración pública para el orden interno, lo cual trajo como consecuencia que dentro de su ámbito de validez especial el Estado no tuviera límites, es decir, podía emitir las normas o coaccionar a su libre al-bedrío, con la convicción de que las medidas eran tomadas en razón de las necesidades y conveniencias del propio Estado y para el bienestar de la nación. En este estadio la policía se considera como una labor del Es-tado de la cual se encargaba el ejecutivo.

En este mismo siglo Juan Esteban Pütter expone que “la policía es la suprema potes-tad que se ejerce para evitar los males futu-ros en el estado de la cosa pública interna y, por tanto, la promoción del bien común no pertenece a la esfera de la policía”. Estas ideas se difundieron rápidamente y fueron aceptadas de inmediato; gracias a ellas el Estado perdía su poder ilimitado de actuar, reduciendo su actividad sólo a intervenir donde se rompiera el orden o la colectividad se enfrentara a situaciones graves o peligrara su integridad. En ese momento se abandona el concepto de Estado autoritario para entrar en el Estado liberal.

Cabe destacar que si bien es cierto que los límites de la policía quedan reducidos a guardar el buen orden y que su intervención

coactiva se justifica para evitar males o peli-gros, los medios de los que puede disponer aún son limitados.

La trascendencia de este pensamiento se tradujo en que el actuar de los gobernados fuera en razón directa de su felicidad, bienes-tar y progreso, y sin la intervención del Esta-do, y menos que éste hiciera acto de presencia con el poder coaccionador, pues a él sólo po-día acudir para asegurar la libertad y la segu-ridad; por tanto, emerge el sustento jurídico de la policía y encuentra así también su base política, que hacen que este concepto adquie-ra sus rasgos propios y pueda diferenciarse plenamente de cualquier otra tarea del Estado. Sus notas distintivas eran las siguientes:

1. Asegurar el bien jurídico denominado derecho natural contra cualquier altera-ción que éste pudiera sufrir; en ese senti-do, restringía la libertad individual, ya que esa protección, por la naturaleza mis-ma del bien, se lograba aunque no se contara con una legislación específica aplicable, en cuyo caso se recurría a la coacción.

2. Posición eminentemente prohibitiva, ya que al limitar la libertad individual lo hacía aplicando medidas de restricción.

3. Esta tarea se encargaba a la parte de la administración que se identificaba con el poder ejecutivo.

4. La mayoría de los autores establecía que su objeto esencial era lograr la seguridad, la salubridad y la moral públicas; para otros autores era alcanzar y mantener el orden de la colectividad.

5. Una tarea que se significaba por la pre-vención, y sólo en caso necesario se em-pleaba la represión.

Tales concepciones significaron un notable avance, porque la obtención por parte del

Policía 315

individuo de los satisfactores que le permi-tan lograr una existencia plena, en otras pa-labras, su felicidad, realización, bienestar, estabilidad, etc., provienen del interior mis-mo del ser humano y no se los imponen o no se los deben imponer designios ajenos a él, la presión estatal o el objetivo de complacer a la sociedad. El individuo debe procurar armonizar estos intereses o bienes para lo-grar el equilibrio entre él y la colectividad. Por tal motivo, la policía se abstiene de inter-venir para suscitar o apremiar la correcta re-lación de los seres humanos, sino que se aboca a mantener el orden existente, defen-derlo y tutelarlo con los medios a su alcance, es decir, por medio de la coacción, porque ella actúa sobre los efectos y no sobre las causas que alteran al orden imperante.

Se puede observar que la noción de poli-cía ha evolucionado, por lo que podría iden-tificarse con el término que se le designa y su campo de acción de la antigüedad con lo que actualmente se conoce como tal; el concepto no ha terminado de evolucionar en razón del dinamismo propio de la sociedad. Es impres-cindible mencionar que el error fundamental que se comete con el concepto policía es asignarle la connotación de arbitrariedad o poder limitado, como en un principio se pen-saba; por el contrario, esta noción ha sido superada ampliamente, aun cuando en nues-tros días todavía no se puede erradicar dicho prejuicio ni la distorsión que sufre el concep-to de policía al que inmediatamente se le asocia con represión o, desde luego, cárcel, concepción errónea. Esperamos aclarar y puntualizar su finalidad, definición y límites en el desarrollo de la presente exposición.

Los embates que sufre el concepto poli-cía, aun desde un aspecto jurídico de regula-ción y limitación de la libertad individual, han hecho que entre en crisis, sobre todo cuando se le identifica con los derechos

naturales (vimos que en su evolución así se llegó a considerar, y aún hoy encontramos autores que lo entienden en ese sentido), e ideologías políticas.

Se ha dicho que los valores que funda-mentalmente la policía protege son la seguri-dad, la salubridad y la moralidad públicas; pero en menoscabo del concepto que veni-mos comentando, se ha expresado que, como cualquier bien, a éstos los protege el orden jurídico vigente, por lo que es innecesario crear una figura especial que asegure valores determinados, pues desde un punto constitu-cional se reconocen y limitan las libertades individuales, por lo que es impropio conside-rar a la policía como una noción preconstitu-cional.

Por otro lado es falso asegurar que la ac-tividad policial es fundamentalmente de ca-rácter prohibitivo, en razón de que existen múltiples disposiciones de hacer, como la de vacunación, la de instalación de elementos de seguridad contra accidentes; la de la colo-cación en un lugar visible de los precios y de las autorizaciones del órgano competente que deben hacer los comerciantes; la de lle-var la contabilidad en libros ex profeso, etc. Todas estas normas son obligaciones positi-vas muy alejadas de las prohibiciones.

En este orden de ideas, encontramos, ade-más que una de las características atribuidas a la policía es que su actividad se reserva a la administración pública; sin embargo, actual-mente no puede decirse que dicha caracterís-tica sea privativa ni prevalezca de una manera exclusiva; en otras palabras, los otros poderes de la unión también realizan actividades que se podrían considerar inclui-das dentro de este concepto, como el caso en que el legislador integra comisiones para la investigación de un asunto en particular, o las presentaciones de algún servidor público (secretarios de Estado, principalmente) para

316 Policía

explicar los asuntos de su competencia ante alguna cámara. El poder judicial también realiza actividades que se podrían catalogar de policía, como la inspección de lugares, la verificación de actos, la guarda y la vigilan-cia de bienes o documentos.

De lo anterior, se puede inferir que el concepto de policía ya no es exclusivo del poder ejecutivo, sino que es aplicable a las tareas efectuadas por los tres poderes indis-tintamente, ya no sólo en su acepción gené-rica, sino en atención a la naturaleza misma de sus funciones. Así tenemos que el legisla-dor emite normas con ese carácter, llamadas leyes de policía, de lo que ha obligado a ha-cer una distinción y ahora se menciona poli-cía y poder de policía. La primera concepción tiene como cometido exclusivo la adminis-tración pública y la segunda, la normatividad que elabora el legislador. Estas nociones se abordarán posteriormente; sin embargo, con-viene señalar que esta actividad no sólo es ejecutiva, sino que ahora debe tomarse como ejecutivo normativa; pero no puede con-cebirse que un mismo concepto encierre tanto la creación de normas en general como su posterior ejecución; es claro, entonces, que esta característica de exclusividad de policía, correspondiente a la administración pública, también se diluye.

De esta manera, se profundiza aún más en lo que se refiere al aspecto con que se inició la llamada crisis del concepto de policía: el objeto que supuestamente tutela esta figura, y que de manera tradicional se había centra-do en la salubridad, la seguridad y la morali-dad públicas es evidente que ya está rebasado, pues aparecen un sinnúmero de valores jurí-dicos protegidos, como la paz, la tranquili-dad pública, la confianza en las instituciones, el decoro público (aquí se estaría en presen-cia del cuidado de las buenas costumbres, sin que esto todavía se pueda considerar que

haya llegado a alterar la moralidad pública. A título de ejemplo citamos el no maltrato a los animales); la economía pública (conside-rada bien jurídico protegido, en lo referente a los salarios, los precios, los monopolios, las casas de bolsa, el no acaparamiento, etc. Dada la situación de inflación que vivimos, la preocupación de los gobiernos respecto de este último renglón ha cobrado auge: su ob-servación se vigila y regula por los tres pode-res sin excepción).

Lo expresado repercute directamente so-bre el concepto que analizamos, advirtiéndo-se que el objeto tutelado está integrado no sólo por lo que por tradición se ha venido considerando, sino que se ha ampliado de una manera significativa y, por tanto, no se puede utilizar el concepto de policía desde un punto de vista técnico jurídico, sino que por el contrario, se podría pensar que esta fi-gura ha perdido su naturaleza y se usa como sinónimo de lo llamado estatal coactivo.

Lo anterior ha permitido que algunos au-tores, dada la amplitud del concepto y del objeto tutelado, afirmen que lo que se prote-ge es el orden público, el bien común o el buen orden. Por lo que respecta al primero, este punto fue tratado con amplitud en el vocablo respectivo y si bien es cierto que el orden público está íntimamente ligado al concepto de policía, es falso tratar de identi-ficarlo como el objeto tutelado por la policía, puesto que de ser así se saldría del contexto jurídico. Asimismo, el orden público abarca el buen orden y, por tanto, la mención de este último es innecesaria y repetitiva. El bien común constituye una figura cuyo estudio pertenece a la filosofía del derecho, y sin profundizar en su análisis diremos que su contenido es muy amplio y que, por lo mis-mo, se reduciría y perdería su esencia, situa-ción inconcebible si lo ciñéramos a ser el objeto tutelado de la policía. Esta posición

Policía 317

entraña, por supuesto, que la noción de poli-cía se torne confusa, y se dificulte la posibi-lidad de encontrar sus verdaderos valores, sus contenidos y su objeto.

Se piensa que la falta o la imposibilidad de concretar un objeto propio y determinado que caracterice a la policía, la convierte en un concepto metajurídico, lo que excluye a la policía del derecho.

En otro aspecto, dentro de la llamada cri-sis del concepto policía, se ha señalado como característica primordial la función preventivo represiva, lo que permite mante-ner el orden establecido para que otra parte del Estado se preocupe de mejorar las condi-ciones de vida y de promover su estabilidad (Agustín Gordillo).

Esta característica ha sido el rasgo distin-tivo de la policía desde el siglo XVIII; los autores coinciden con ella casi siempre, sin embargo, según algunos encierra una contra-dicción.

Esa contradicción la explican de la mane-ra siguiente: toda sociedad constituida esta-blece una jerarquía de normas y principios para que se pueda llevar una vida social aceptable, e impone, por razones de seguri-dad y equilibrio, un orden. Una preocupa-ción constante de la misma sociedad consiste en que ese orden no se rompa, por el contra-rio, se esfuerza por promoverlo; por tanto, cuando se susciten perturbaciones o distur-bios en el orden establecido, la colectividad se une y adopta medidas que en un momento llegan a restringir las libertades individuales, todo por su afán de proteger ese orden. Des-de luego, parte de la preocupación mencio-nada es procurar el mejoramiento de dichas libertades.

La lucha constante por el mantenimiento y progreso de la sociedad mediante el orden público abarca en su conjunto a toda la co-lectividad, lo que da lugar a que la tarea

estatal se divida para proteger a todos los valores y evitar los males que se presenten por cualquier circunstancia.

En la defensa del orden establecido, las conductas de los seres humanos se unifican para formar una fuerza social que en su con-junto colabora para evitar los ataques o per-turbaciones que afectan ese orden.

En ese contexto, la sociedad por sí misma se protege contra las posibles alteraciones que pueda sufrir, desde simples opiniones hasta acciones individuales, las cuales impli-quen suprimirlas con el consenso de la po-blación: es decir, la sociedad nos impone determinadas conductas que nos obligan a comportarnos de una manera específica o a abstenernos de realizar acciones que perju-diquen la buena marcha de la colectividad, con lo que se persigue no sólo su manteni-miento sino su progreso. En este sentido, la promoción del orden público y la prevención de los peligros a que se puede enfrentar son términos que por su naturaleza se encuentran íntimamente vinculados y forman parte de la misma actuación de la sociedad y, por tanto, el carácter preventivo represivo que se le imputa a la policía no existe, porque simple-mente es una manifestación de la sociedad en defensa de ella misma.

Como ejemplos se pueden citar la obliga-ción de instalar servicios sanitarios, los au-mentos salariales obligados por la situación económica reinante, el plantar árboles para mejorar el ambiente, el pago de impuestos, etcétera.

Por último, a título de conclusión de lo que algunos autores denominan la crisis del concepto de policía, se establece que la poli-cía no protege valores jurídicos propios del derecho ni se manifiesta exclusivamente como un conjunto de normas prohibitivas, sino que también incluye disposiciones de ca-rácter positivo; se rechaza que su realización

318 Policía

sea exclusiva de los órganos administrativos, pues es notorio que esta tarea pertenece a los tres poderes, y, fundamentalmente, se im-pugna que tenga un objeto determinado, ya que con el orden jurídico positivo se protege el orden público.

Lo anterior lleva ineludiblemente a algu-nos autores, entre ellos a Agustín Gordillo, a pensar que la noción de policía debe supri-mirse porque no tiene sentido, contenido o característica propias que la distingan.

Así, al parecer, hemos estado comentando acerca de un concepto que no tiene o no debe tener importancia en el mundo jurídico, y que sólo la costumbre, la mala información o una deformación cultural y académica han hecho que el término policía perdure como una institución jurídica que merezca aten-ción o estudio. Lo cierto es que a pesar de la llamada crisis de este concepto, no podemos erradicarlo del sistema jurídico y menos de nuestras instituciones de derecho administra-tivo, porque si la crisis de este concepto contiene afirmaciones que son valederas y que reducen el alcance de la policía, por otra parte no es posible aceptar absolutamente todas sus aseveraciones, es por eso imperati-vo formular algunas aclaraciones que nos permitan llegar a una conclusión objetiva acerca del tema.

En un principio, se manifestó que la crisis de este concepto debía identificarse princi-palmente con los derechos naturales o con las ideologías políticas traducidas a normas jurídicas; esto, como puede advertirse, es incorrecto y sólo en los inicios de la evolu-ción del concepto policía (siglo XV) era ad-mitido, porque en ese estadio se incurría en arbitrariedades; sin embargo, la misma tras-cendencia de esta figura logró que se supri-mieran los errores respecto de la institución, y permitió pensar que la crisis no es en sí del concepto de policía, sino que aquélla

pertenece más bien a la revaloración hecha a los derechos humanos y su forma de garanti-zarlos, así como a las crisis que sufren las ideologías políticas; por lo tanto, la técnica jurídica que hace efectivo el concepto de policía no sufre crisis, sino que es perfecta-mente normal que su evolución transforme sus alcances y contenido.

Por otro lado, como lo establece Andrés Serra Rojas, es necesario no confundir el concepto de policía con el de gendarme o guardián de la paz callejera, también deno-minado agente de policía. Éste se encuentra constantemente y en relación directa con los grandes o pequeños problemas que a diario existen en una población, los cuales parece que aumentan de manera sustancial a medi-da que la sociedad se vuelve más compleja, y es mediante ese contacto que el ciudadano entabla una comunicación inmediata con di-cho servidor público, pero de ninguna mane-ra engloba al término policía, es más, se puede decir que sólo es una parte ínfima de lo que debe representarse como policía.

Concluye Andrés Serra Rojas:

La policía está constituida por un conjunto de facultades que tiene el poder público, para vigi-lar y limitar la acción de los particulares, los cuales dentro del concepto moderno de Estado, deben regular su actividad con los deberes y obligaciones que les impone la ley y se funda en una finalidad de utilidad pública.

En este sentido, se ha objetado que la policía no es exclusiva de la administración pública, ya que la parte reguladora o normativa perte-nece, por naturaleza propia, al poder legisla-tivo. Lo que corresponde al poder ejecutivo es la operación y ejecución de lo que se co-noce como policía. No obstante esto, se puede afirmar que esta tarea es indivisible en dos concepciones so pena de llegar al ab-surdo de fraccionar a cualquier acción que

Policía 319

emprenda el poder público; por otro lado, la normatividad que realiza el poder legislativo permite ubicar a la policía dentro del marco que establece el derecho, y así evitar los abusos y las arbitrariedades que pudieran suscitarse en el ejercicio de esta actividad.

Constreñir el objeto tutelado de la policía a sólo tres aspectos: la seguridad, la salubri-dad y la moralidad, equivaldría a restringir la actividad de la administración, lo que redun-daría en perjuicio de la sociedad misma. De todos es conocido que a medida que las so-ciedades se vuelven más complejas, la admi-nistración pública tiende a acrecentar su intervención en los diversos órdenes; y sería absurdo que no lo hiciera, ya que eso equi-valdría a negar su evolución y el desarrollo de la administración.

Asimismo, parece un error muy común confundir el concepto de policía con el de control estatal coactivo, lo que ocasiona que a toda actividad del Estado se le califique de policía. A título de ejemplo mencionamos a la Secretaría de la Función Pública, a la que en no pocas ocasiones se le identifica como el prototipo de la policía y, más concreta-mente, como policía administrativa. Esto sin duda es falso: hemos dicho que las tareas de la administración pública aumentan todos los días, no por capricho o por ansias de poder, sino en razón de las múltiples necesi-dades que aquélla debe satisfacer en el cum-plimiento de sus cometidos; en este orden de ideas, no puede pensarse que todo lo que emprende la administración pública lleva implícito el concepto de policía, dado que ésa no es su tarea fundamental, sino que es parte de su función, como también lo es el control estatal. En el caso que nos ocupa, la secretaría tiene como misión, precisamente, “controlar” la actividad de los empleados y funcionarios de las dependencias y entidades de la administración pública federal, control

que antes de la creación de esta secretaría llevaba casi exclusivamente de modo interno cada una de las dependencias o entidades, sin que se le denominara policía; era enton-ces, como lo es en la actualidad, en sentido estricto, un control que debe existir de una u otra forma sobre los actos de la adminis-tración.

Debe entenderse que, para evitar caos dentro de la administración pública, es indis-pensable tener un control, el cual, como cualquier instrumento administrativo, ha evolucionado y adquirido rasgos propios que no pueden identificarse con los de policía; lo que sucede es que por la naturaleza misma del control, nos parece estar en presencia del concepto de policía; sin embargo, como ta-rea del propio Estado de revisar sus actos, no se pretende crear una policía, sino entender y supervisar los fenómenos que ocurren en el ámbito de la administración pública, a efecto de corregir las desviaciones o fincar las res-ponsabilidades correspondientes, en este sentido, el control de la administración inci-dentalmente toca lo referente al concepto de policía, pero no lo hace como finalidad. An-tes bien, su propósito fundamental es el control, que en la mayoría de las acciones emprendidas no implica la actividad policial ni atiende a esos principios.

Hay que delimitar perfectamente los cam-pos de acción del control administrativo y del concepto de policía; el primero se justi-fica en razón de la propia administración y en competencia para revisar sus actos y no en la limitación de las garantías individuales a las que atiende, en un aspecto, la policía.

Respecto al concepto que nos ocupa, con el fin de proporcionar una amplia gama de matices, tendremos que remitirnos a la pos-tura que se maneja en otros países. En Ale-mania, el concepto de policía se sustenta sobre la coacción en un nivel de subordinación

320 Policía

en que se hallan los particulares frente al poder del Estado; es decir, el individuo acata la autoridad, como súbdito, al poder supremo (gobierno), pero esto puede llevar a pasar por alto los derechos humanos y las liberta-des de los gobernados.

La concepción de policía que se tiene en Europa, especialmente en las doctrinas fran-cesa e italiana, es restringida y se considera narrow, y atiende a la tradicional idea tripar-tita de seguridad, salubridad y moralidad, que como hemos advertido está muy supera-da pues en la actualidad se atiende al cumpli-miento de muchos fines.

Por su parte, la doctrina estadounidense suprime todo lo que en la noción se relaciona con el orden público, en razón de la privati-zación que impera en su país. Atiende no sólo la seguridad de las personas y los ele-mentos tradicionales del concepto de policía (seguridad, salubridad y moral), sino que además el llamado police power tiene en cuenta las normas protectoras en materia económica y, en general, a cualquier circuns-tancia que ataña al beneficio del individuo en los aspectos económico, social, político, et-cétera.

En mérito de lo expuesto, podemos afir-mar que el concepto de policía está muy le-jos de extinguirse, como llegaron a pensar algunos estudiosos.

En este momento podemos definir poli-cía con las palabras de Marcello Caetano: “la intervención administrativa de la autori-dad pública en el ejercicio de las activida-des individuales susceptibles de hacer peligrar intereses generales, teniendo por objeto evitar que se produzcan, amplíen o generalicen los daños sociales que las leyes procuran evitar”.

En el ejercicio de la policía o del poder de policía, se debe entender que éste afecta la esfera jurídica de los particulares y que para

lograr sus fines debe regularse por el derecho sin que aquello que va a normarse cambie su esencia o naturaleza, a efecto de que su ejer-cicio se proteja de manera legal y, por tanto, no se limite arbitrariamente.

Las consideraciones anteriores surgen porque esa reglamentación posee una base primordialmente constitucional y, en las disposiciones de ella derivadas, dicha regla-mentación debe tener como finalidad preser-var el orden público y regular los actos que realiza el Estado por motivos de interés pú-blico.

No se puede precisar el alcance de las disposiciones de policía sin que se dejen de atender los derechos subjetivos individuales, ya que la pauta del poder de policía es limitar el campo de acción de los particulares por causas de interés público (el cual prevalecerá sobre el interés individual) que el Estado pretenda lograr, desde luego que siempre habrán de respetarse las garantías individua-les o límites constitucionales, así como la digni-dad humana.

En nuestra carta magna se encuentran disposiciones de policía; de manera enuncia-tiva mencionaremos: policía de reunión y asociación, de la libre manifestación del pen-samiento, de libertad de tránsito, de inviola-bilidad de correspondencia; de inviolabilidad de personas, familia, domicilio, papeles y posesiones; económica; educativa, indus-trial, de cultos, de extranjeros, fiscal, sanita-ria, de guerra, de trabajo, legislativa, federal, estatal y municipal.

Para concluir, se puede conceptuar que policía es toda actividad estatal para verifi-car que los particulares cumplan sus obliga-ciones de derecho público.

BibliografíaBielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. IV, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1965.

Policía 321

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Policía administrativa Como se consignó en la voz correspondiente, el concepto de policía tiene un sentido muy amplio y, según se ad-vierte, podría hablarse en diversos sentidos; sin embargo, es importante que se distinga a la policía judicial de la administrativa. En principio, la primera forma parte de la se-gunda; sus definiciones respectivas permiti-rán precisar sus diferencias.

La policía judicial es una corporación encargada de investigar y perseguir los de-litos para poner a los individuos presunta-mente responsables a disposición de las autoridades competentes, con el fin de que se les consigne y se les siga el proceso corres-pondiente.

Rafael Bielsa dice:

Policía administrativa es la acción directa que el Estado realiza para proteger, preventiva y represivamente, la integridad física de las per-sonas y de las cosas, en el orden moral y de la economía pública en lo que pueda afectar in-mediatamente a las primeras. Ese orden es un presupuesto de existencia de la propia adminis-tración pública.

Como se advierte, la diferencia es esencial, pues mientras que la judicial se refiere pri-mordialmente a los delitos, la administrativa trata de conservar el orden público. Además, una sería el género (administrativa) y la otra la especie (judicial); sin embargo, se mantie-nen estrechas relaciones entre ambas poli-cías, tanto por su finalidad de preservar el orden establecido como porque las acciones que cada una desarrolla ayudan al desenvol-vimiento de la otra.

Por otro lado, policía administrativa se puede entender en dos sentidos: aquel que sig-nifica al personal que realiza la acción de pre-vención o represión, y que, como ya se aclaró, es el más utilizado en el lenguaje corriente a pesar de que constituye una equivocación.

322 Policía administrativa

Es preferible que se denomine a estos agen-tes personal de policía.

En el sentido jurídico, la policía adminis-trativa designa la actividad de vigilancia que realiza el Estado. Aquí se encuentra la esen-cia del concepto de policía y de manera es-pecial la administrativa. A pesar de pecar de reiterativos, debemos entender claramente que la policía administrativa es una actividad estatal que no puede identificarse con el control que ejerce el Estado sobre sí mismo, ni tampoco con el personal de policía en ningún aspecto, porque este personal puede ser no el agente que nos detiene en la calle o que porta uniforme, placa o armas, sino aquel que revisa o vigila documentos, cifras, hace cálculos, inspecciona artículos comer-ciales, etc., y no porta uniforme o armas, tal vez nunca esté en contacto con el particular, porque su función no es represiva sino de vigilancia; no obstante, no se le puede dejar de identificar como un elemento de la policía administrativa; por ejemplo: un auditor fiscal de la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co, el verificador de precios de la Procuradu-ría Federal del Consumidor, el agente del servicio nacional migratorio de la Secretaría de Gobernación y el verificador de la conta-minación de la secretaría competente.

Manifestaciones de la policía administra-tiva. Hemos estudiado los conceptos de poli-cía y policía administrativa, y los matices que presentan y del análisis se colige clara-mente que la gama en que se despliegan sus actividades puede ser casi infinita.

Las manifestaciones de la policía admi-nistrativa también son incontables, pues incluyen todas las disposiciones administra-tivas que se encaminen a limitar la libertad de los gobernados con motivo del manteni-miento del orden, la seguridad, la economía, la tranquilidad, la moralidad, la salubridad, etc.,

es decir, casi todos los ámbitos de la vida humana, porque prácticamente en todos sus aspectos existen disposiciones de policía que atienden al bienestar de la colectividad y cuyo objeto es permitir el mejor desarrollo de la sociedad. A manera de ejemplo, pode-mos exponer una enumeración de estas ma-nifestaciones a las que se les ha denominado policía administrativa especial, porque la materia sobre la que tienen competencia es específica. Esto no implica que existan di-versas policías administrativas, ésta es sólo una: es el género, pero en un afán clasifica-torio y en la búsqueda de la especialización de las materias, se le ha dividido para su análisis y estudio académico, así tenemos:

1. Policía fiscal. 2. Policía aduanera. 3. Policía migratoria. 4. Policía de salubridad. 5. Policía de la propiedad. 6. Policía de cultos. 7. Policía de precios. 8. Policía agraria. 9. Policía del trabajo. 10. Policía de industria y comercio. 11. Policía de prensa. 12. Policía funeraria. 13. Policía patrimonial. 14. Policía minera. 15. Policía ambiental o de la naturaleza

Bibliografía: véase en Policía.

Policía. Clasificación constitucional Para la constitución política federal mexicana, la po-licía se contrae a cuerpos represivos; esto es, no se refiere a ella como actividad de vigi-lancia general, sino concretamente a la po-licía preventiva, policía judicial y policía militar.

Véase Policía y Policía administrativa.

Policía. Clasificación constitucional 323

Policía judicial Conjunto de servidores públi-cos bajo las órdenes del ministerio público (procuraduría general de justicia), que tiene como facultades la investigación y persecu-ción de los delitos.

Su régimen laboral, por mandato de la constitución de la república es distinto del previsto para los servidores públicos en general.

Véase Policía administrativa.

Policía militar Cuerpo dentro de la estructura castrense encargado de prevenir conductas ilícitas de los miembros de las fuerzas arma-das, vigilar las instalaciones de éstas y velar por el orden, la seguridad y la tranquilidad de las mismas. También es auxiliar de la policía judicial militar.

Policía preventiva Cuerpo de servidores públi-cos (de carácter federal, local o municipal), que tiene facultades para cuidar la tranquili-dad en la vía pública (calles, parques y pla-yas). No debe confundirse con la actividad total de vigilancia del poder ejecutivo, ni pretender que tiene asignada competencia para investigar y perseguir delitos, pues ésta le corresponde a la policía judicial.

La constitución política federal prevé que los cuerpos policiacos se regulen por un or-denamiento jurídico especializado, distinto de la ley burocrática reglamentaria del art. 123.

Política administrativa Véase Política estatal y administrativa.

Política estatal y administrativa Política deri-va del latín politicus y del griego politiké, y es una ciencia social, que en algunas ocasio-nes ha sido identificada con el derecho polí-tico. Su objeto de estudio son las leyes o los fenómenos dentro de los que se desarrolla la

vida del Estado: su nacimiento, su marcha, sus tareas.

Henry Pratt Fairchild define la política como “teoría, arte y práctica del gobierno”. En este sentido, las circunstancias que se presentan en los países desempeñan un papel muy importante. Históricamente, los fines del Estado varían de acuerdo con las condi-ciones prevalecientes en un momento deter-minado: a veces es la defensa nacional, la conservación del territorio, la salud de la po-blación; otras pueden ser de índole subjetiva como la defensa religiosa, el ideal democrá-tico, la tradición, etc. En la actualidad se piensa que la economía nacional y la política social son los factores principales de las ta-reas del Estado.

Desde una perspectiva que, acaso, permi-ta definirla mejor, decimos que política es una forma de gobernar, de atender el sistema de gobierno adoptado por una nación, por supuesto siempre velando por los intereses propios de la sociedad tanto en el aspecto interno como en el externo. Esto se logra cuando se sigue un procedimiento para la solución de los problemas en general. En este sentido, política significa la orienta-ción, la dirección, las prioridades que el poder ejecutivo y que en ocasiones el poder legislativo dan a la tarea de la administra-ción o del Estado.

La manifestación de estas actividades toma forma mediante el acto político, por el cual se crean o imputan efectos jurídicos, sociales o económicos a los gobernados, sin que éstos puedan reaccionar de forma jurídi-ca contra tales actos para evitarlos o tratar de invalidarlos; sólo la ley podrá destruirlos, pero éste es un efecto que alcanza a cual-quier acto. Sin embargo, la misma ley con-fiere fuerza a los actos políticos, pues éstos encierran un interés público, la seguridad del Estado o de sus nacionales y se relacionan

324 Policía judicial

directamente con el orden público (véase). Por esta razón los gobernados acatan las medidas que de esta forma se dicten, sin importar su regulación jurídica, porque lo trascendental es lograr los objetivos del bien-estar o de la seguridad que pretende alcanzar el Estado.

En esa medida, las políticas del Estado adquieren una determinación objetiva y ma-terial: benefician a la sociedad, de ahí que tengan una fuerza y calidad jurídicas; por tanto, es válido el razonamiento de que la tarea política es una acción orientada hacia el logro de los fines estatales, basada en los principios de justicia y seguridad para propi-ciar una vida mejor de la colectividad.

Todo ello muestra la complejidad de la política estatal o estadual, pues su valoración es subjetiva, ya que depende de los criterios aplicados por el gobernante en turno y de las circunstancias sociales que se presentan en un momento determinado.

Para entender la política estatal es necesa-rio conocer sus orígenes y las teorías en las que se basa el actuar del Estado para el logro de sus fines; con ese fin recurrimos a Georges Vedel, quien expone que, en un principio, los actos de gobierno (identificables con la polí-tica estatal, que es nuestro tema), perseguían la finalidad de que no se les incluyera en la esfera de control que corresponde al poder judicial y al legislativo, ya que estas decisio-nes tenían un carácter de política general del Estado y, por consiguiente, no era posible someterlos a controles jurisdiccionales.

Posteriormente, sólo determinadas deci-siones se excluían del control jurisdiccional, pero tenían que justificarse de manera plena por razones poderosas de Estado.

Hoy en día, muchos autores abrigan se-rias dudas acerca de tales determinaciones, pues no debe haber ningún acto o ninguna medida que escape a un control, por mínimo

que éste sea, ya que de lo contrario se afec-taría el orden jurídico. No obstante lo ante-rior, la seguridad del Estado ha prevalecido. Acerca de esta posición se han desarrollado varias corrientes, a ese respecto se puede comentar:

1. Lo concerniente a la “alta política” no admite control o recurso alguno, porque su móvil es político. Se debe entender por esto los asuntos que directamente atiende el gobernante; por fortuna, esta idea se ha ido desechando, y la administración, aun-que poco a poco, ha de responder de sus tareas ante un juez; situación que no se presentaba en el siglo XIX, por lo que fá-cilmente se llegaba a arbitrariedades o abusos.

2. Abandonada la razón de la “alta política” o del móvil político, había que ejercer control sobre todos los actos de la admi-nistración, lo cual no parece posible toda-vía; porque la configuración misma del Estado y sus tareas permite que pueda prevalecer su poder. Así, se afirma que no debe haber control sobre ciertos actos, no tanto por su móvil político, sino por la naturaleza intrínseca del acto, es decir, es de tal magnitud e importancia que la con-vierten en una razón de Estado y, por tanto, se encuentra relacionado íntima-mente con la supervivencia del mismo Estado.

Por tanto, es necesario elaborar una lista precisa de los actos de gobierno que por su naturaleza escapan al control jurisdiccional. Esta enumeración podría elaborarse median-te la jurisprudencia, o bien, pormenorizarla en los textos legales, porque, como ya se dijo antes, nada está sobre la ley, y ésta puede establecer la regulación de la denominada política estadual, mas no su control.

Policía estatal y administrativa 325

Como ejemplo de esta enumeración, po-dríamos citar los actos de relación entre los poderes de la unión, las relaciones interna-cionales que lleva a cabo el ejecutivo, las medidas de orden interior como la salubri-dad, la educación y la cultura.

En los ejemplos apuntados, vemos cómo una iniciativa de ley presentada por el ejecu-tivo no pueden objetarla los particulares, así como tampoco las medidas de seguridad o de paz interior, en virtud de su naturaleza.

En esta breve referencia al nacimiento de los actos de gobierno o política administrati-va, se observa que aun cuando se quiera ejercer un completo control, ya sea jurisdic-cional o legislativo, ello no es posible en virtud de las circunstancias que en un mo-mento determinado se presentan, porque aun lo subjetivo del actuar del gobernante en turno le permite argüir un interés superior (en este caso el colectivo) para dictar la línea que debe seguir su administración de forma general o sobre ciertas ramas en especial, entendiendo estos razonamientos en aras del interés público.

Sin embargo, es preciso dejar establecido que la política estadual (o estatal mejor di-cho) no se refiere a acciones autónomas ni fuera del derecho. Por el contrario, la tarea misma del Estado debe justificarse y acep-tarse plenamente en un marco jurídico e institucional por la comunidad; por tanto, sus actos son y deben ser regidos por el derecho público.

Las ideas que se han esbozado suscriben la corriente doctrinaria según la cual las ac-ciones de gobierno son función administrati-va sólo en un sentido amplio. La valoración realista de política que aplica técnicas y nor-mas para la asignación unilateral de priorida-des, de acuerdo con lo que los gobernantes hayan captado de las demandas de la colecti-vidad, percepción subjetiva en la que basarán

su política y ésta se tendrá que hacer por sectores, para ofrecer de una mejor manera los bienes y servicios, por esa vía se puede hablar de política educativa, sanitaria, agra-ria, fiscal, industrial, económica, etc., y la jerarquización de estos rubros o estas mate-rias se hará con criterios subjetivos que, in-sistimos, son del gobernante; pero esta subjetividad no debe tomarse como arbitra-riedad, sino como una visión de lo que nece-sita el país.

La valoración de las necesidades del Esta-do se relaciona estrechamente con los nive-les de gobierno (federal, estatal y municipal), los partidos políticos, los grupos de presión, los factores reales de poder y todo conglome-rado que influya para que se provea al encar-gado de proyectar la política de los elementos necesarios para realizar su labor; nos referi-mos al encargado, porque como se ve, la política estatal tiene muchos rubros y en cada uno de éstos se encuentra un encargado o titular. En nuestro país podemos citar, por ejemplo, a los secretarios de Estado (en el nivel federal), quienes tienen la misión de conducir en sus respectivas ramas las reglas marcadas, pero la responsabilidad recae di-rectamente en el jefe del ejecutivo, puesto que él asume la orientación general que se le imprimirá a la política estatal.

Lo anterior no implica que los secretarios de Estado no tengan responsabilidad; la tienen, pero es respecto a su superior jerár-quico (excepcionalmente, la habrá, previa declaración legislativa de procedencia), por-que, además, con base en su actuación, y en la información y desarrollo de su despacho, es como el presidente puede formular su plan de acción, tomar las medidas pertinen-tes, lograr el avance deseado o rectificar su política.

Nos hemos referido al nivel federal por-que éste tiene la competencia para fijar la

326 Policía estatal y administrativa

política del país; pero, guardando las debidas proporciones, en cada nivel de gobierno se pueden trasladar los conceptos y las teorías aquí expuestos.

Es el momento de recapitular y ofrecer el concepto de política estatal o administrati-va; la orientación o directriz que le dan los responsables del gobierno a la actividad del Estado.

En este aspecto, la política administrativa o estadual fijará el rumbo, la tendencia, de acuerdo con el criterio personal del gober-nante en turno —atendiendo a las circunstan-cias que se presenten en un lugar y tiempo determinados— a la actividad de un Estado, y siempre con base en el interés de la colec-tividad.

De lo anterior se desprende que no se trata de afectar la esfera jurídica de los parti-culares, puesto que lo que se busca es el mejoramiento de la sociedad, la conserva-ción de la paz, el orden interno, la salubri-dad, el estado de derecho y, en una acepción más amplia, lograr los fines estatales.

En los programas de estudio de la UNAM, política estadual y política administrativa aparecen como si se tratara de dos conceptos diferentes, criterio que nosotros no compar-timos, por las siguientes razones: quienes sostienen que son dos conceptos distintos argumentan que su diferencia radica en que política estadual es dirección e impulso, y política administrativa es la acción com-plementaria y subordinada; por tanto, con-cluyen, responden a fines distintos. Ello no es contundente, porque no se trata de dos categorías jurídicas diferentes o complemen-tarias, sino de sinónimos, ya que tienen los mismos principios y elementos, son esen-cialmente iguales. Tal vez con fines didácti-cos se pensó en separarlas, pero ello no ha creado más que confusión, porque si se pen-sara de esa manera, cualquier concepto sería

factible de desmembrarse, pudiendo llegar al absurdo de encontrarnos con política ejecuti-va, legislativa, judicial, administrativa, mu-nicipal, colonial, delegacional, etc., como categorías autónomas.

Bibliografía: véase en Policía.

Portugal Los ministerios de administración interna y de finanzas son los órganos res-ponsables de la instrumentación de las po-líticas que el Estado aplica en materia de función pública. Dichos funcionarios están facultados para representarlo ante el tribu-nal correspondiente y sostener negociaciones con la representación de los servidores, así como para expedir acuerdos con carácter obligatorio.

La regulación de la función pública en Portugal no está comprendida en un solo cuerpo que determine el carácter de la rela-ción, sino en un sinnúmero de decretos, decretos ley y leyes los que, de manera ca-suística, van resolviendo sobre la marcha los obstáculos que se le presentan al Estado, sin menoscabar los derechos individuales que constitucionalmente le son reconocidos al ciudadano y, como tal, al servidor público.

Premio Reconocimiento al servidor público por el desarrollo de la función pública de manera honesta, puntual, imparcial, eficiente, eficaz, adecuada, legal y oportuna. Esto se hace mediante estímulos y recompensas previstas en las condiciones generales de trabajo, in-dependientemente de lo que fije la Ley de Premios, Estímulos y Recompensas Civiles.

Los premios o estímulos que usualmente se otorgan son los siguientes:

1. Notas de reconocimiento. 2. Gratificaciones en dinero. 3. Vales de despensa.

Premio 327

4. Días de descanso o vacaciones extraordi-narios o adicionales.

5. Derecho preferencial en los movimientos escalafonarios.

6. Reconocimiento público de la acción loable que haya realizado el trabajador.

7. Otras que establezcan las propias condi-ciones generales de trabajo de la depen-dencia o el contrato colectivo de la entidad paraestatal.

Prescripción Medio de adquirir derechos o li-berarse de obligaciones por el transcurso del tiempo de acuerdo con las modalidades que fije la ley. Esta figura se aplica en derecho administrativo y burocrático a propósito del acto cuya extinción se produce mediante modos excepcionales, por ejemplo, en mate-ria fiscal.

Consideramos que la imprescriptibilidad no es atributo del acto administrativo: debe fijarla expresamente la ley. En caso de que el texto legal sea omiso respecto a la prescrip-ción, se estará a la supletoriedad del derecho común.

Presidencia de la República Oficina del jefe del poder ejecutivo y, por extensión, conjun-to de las diferentes unidades administrativas de apoyo con que cuenta el presidente. De ninguna manera es admisible calificar a la presidencia de la república como una depen-dencia centralizada de la administración pú-blica federal, pues la jefatura de ésta no puede estar subordinada a ella misma.

El presidente de la república cuenta, para sus actividades oficiales, con una serie de oficinas o unidades de apoyo y asesoría. Es-tas unidades varían frecuentemente en nú-mero e importancia, y su naturaleza jurídica escapa a las tradicionales formas de organi-zación administrativa, pues no realizan actos de autoridad y su labor es de meras auxiliares

en las tareas que le competen al jefe del po-der ejecutivo.

En la actualidad, esas unidades dependien-tes en forma directa del presidente son:

1. Consejería jurídica. 2. Conservaduría de palacio nacional. 3. Coordinación de asesores para asuntos de

política económica y política social. 4. Coordinación de asesores para asuntos de

política interior y política exterior. 5. Dirección general de comunicación social. 6. Estado mayor presidencial. 7. Secretaría ejecutiva del consejo consulti-

vo de ciencias. 8. Secretaría particular. 9. Secretaría privada.

Véase Centralización administrativa.

Presidencial, régimen Forma de gobierno que, a diferencia del sistema parlamentario, se caracteriza porque la hegemonía política del Estado no recae en una asamblea, sino en un solo hombre al que el pueblo elige, ya sea de manera directa o por intermedio de representantes, y al que se le denomina presidente.

Las exigencias propias de la dinámica del Estado contemporáneo implican que el orden jurídico, en un sistema presidencial, otorgue a su titular facultades discrecionales que le permitan afrontar con idoneidad la problemá-tica socioeconómica imperante en su país.

Presidente de la República El poder ejecutivo federal en México se deposita en una sola persona, que es el presidente de la república. Los entes o dependencias que se estructuran inmediatamente bajo su mando configuran la administración centralizada de la federación que tendrá a su cargo los negocios del orden administrativo de jurisdicción federal.

328 Prescripción

Requisitos para ser presidente. Los arts. 82 y 83 de la constitución política establecen los requisitos para ser electo presidente de la república:

1. Ser ciudadano mexicano por nacimiento, en pleno goce de sus derechos, hijo de padre o madre mexicana, y haber residido en el país un mínimo de 20 años.

2. Tener 35 años cumplidos el día de la elección.

3. Haber residido en el país durante todo el año anterior al día de la elección.

4. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto.

5. No estar en servicio activo, en caso de pertenecer al ejército, seis meses antes del día de la elección.

6. No ser secretario o subsecretario de Esta-do, jefe o secretario general de departa-mento administrativo, procurador de la república o gobernador de algún estado, a menos de que se separe de su puesto seis meses antes de la elección.

7. No haber desempeñado el puesto de presi-dente, electo popularmente, o con el ca-rácter de interino, provisional o sustituto.

El presidente de la república como funciona-rio político y administrativo. Establecer la diferencia que indica el encabezado de párra-fo es entrar en el ámbito de otra añeja polé-mica, que gira en torno de qué es política y qué es administración pública y cuán enlaza-das están la una con la otra. Polémica que no viene al caso reseñar aquí.

Según Ríos Elizondo, el acto político o de gobierno es, en esencia, una modalidad del acto administrativo. Éste es el enunciado de una de las dos tesis sobre la cuestión aquí planteada. La otra posición indica que no toda la actividad de la administración pú-blica se traduce en actos administrativos

jurídicamente regulados, sino que existe una larga serie de supuestos extraordinarios en el accionar del jefe del ejecutivo y de sus auxiliares.

El presidente de la república como fun-cionario administrativo es el jefe superior de toda la administración pública federal, y por ello se encuentra en la cúspide de la pirámide jerárquica.

Como funcionario político, el presidente es jefe de Estado y jefe de gobierno. En nuestra realidad política, tiene un enorme poder y desempeña actividades variadas en numerosos aspectos de la vida nacional (Jor-ge Carpizo).

BibliografíaCarpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, 2a. ed., Siglo XXI, México, 1979.Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998.Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-deral.Moreno Rodríguez, Rodrigo, La administración pública federal en México, Instituto de Investi-gaciones Jurídicas, UNAM México, 1980.Ríos Elizondo, Roberto, El acto de gobierno, Porrúa, México, 1975.

Véanse Facultades del presidente de la repú-blica y Presidencia de la república.

Prestaciones económicas Pago recibido por el trabajador a cambio del esfuerzo desplegado durante la jornada previamente establecida; incluye no sólo el salario convenido sino las ventajas que se puedan traducir en la satis-facción de una necesidad de naturaleza eco-nómica.

Las prestaciones económicas adquieren relieve si recordamos que la causa y finali-dad de todo trabajo realizado por el hombre es la satisfacción de sus necesidades natura-les o sociales. Desde tiempos inmemoriales,

Prestaciones económicas 329

a la relación que con ese fin el hombre esta-blecía con la naturaleza o sus semejantes se le denominó trabajo; con el paso de los si-glos y la aparición del trabajo asalariado, como nueva forma de satisfacer sus necesi-dades, una vez alcanzados importantes lo-gros en materia de jornada de trabajo, condiciones de seguridad e higiene, estabili-dad en el empleo, etc., el salario y otras prestaciones económicas pasan a ser el punto central en la relación de trabajo.

En México en determinadas circunstan-cias los trabajadores al servicio del Estado cuentan con pagos por concepto de sobre-sueldo, horas extra, gratificación anual (lla-mada aguinaldo), bono de actuación, prima por antigüedad, ayuda para renta, según pro-ceda; además del sueldo considerado en los tabuladores respectivos y las prestaciones de seguridad social. El aguinaldo y la prima vacacional se dan en casi todos los casos.

Dentro de las prestaciones de seguridad social, tienen clara naturaleza económica los préstamos de corto y mediano plazos.

Respecto de viáticos, pasajes, hospedaje, alimentación, uniformes, herramientas, com-bustibles, vehículos, es discutible si son me-dios para el desarrollo de la función pública o si en ciertos casos forman parte del sueldo del servidor público.

La constitución política federal prevé que todo empleo público debe ser remunerado, y su monto debe establecerlo el presupuesto de egresos o ley posterior y es irrenunciable.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.De la Cueva, Mario, Derecho mexicano del tra-bajo, t. I, 16a. ed., Porrúa, México, 1964.Guerrero, Euquerio, L., Manual de relaciones industriales, 3a. ed., Porrúa, México, 1980.

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional.Ley Federal del Trabajo.Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural y Pesca y Alimentación, Condiciones ge-nerales de trabajo.

Préstamos a servidores públicos Actividad dentro del sistema mexicano de seguridad so-cial que proporciona cantidades en dinero a los trabajadores del Estado, con la obligación de restituirlos en determinado tiempo. Tam-bién llamados préstamos a corto plazo, están considerados ajenos a la seguridad social propiamente dicha (A. Briceño Ruiz), sujetos a la capacidad de la entidad y a la discrecio-nalidad de su directiva.

De acuerdo con el presupuesto del ISSSTE, los préstamos a corto plazo se otorgarán a los trabajadores según las siguientes reglas:

1. A quienes hayan cubierto al instituto aportaciones por más de un año.

2. Mediante garantía del total de dichas aportaciones.

3. El monto del préstamo se regirá por las bases que establece la ley, en proporción a sueldo y antigüedad.

4. El plazo para el pago del préstamo e inte-rés anual, será el que, mediante acuerdos generales, fije la junta directiva.

5. Cuando el préstamo rebase el monto de las aportaciones, el excedente se garanti-zará en un fondo especial llamado fondo de garantía.

6. El préstamo e intereses serán pagados en abonos quincenales iguales, en un plazo no mayor de 48 quincenas.

7. Los trabajadores de confianza y tempora-les podrán obtener préstamos a corto plazo conforme a las mismas reglas, me-diante las garantías que determine la junta directiva.

330 Préstamos a servidores públicos

8. Los préstamos se harán de tal manera que los abonos sumados a los descuentos por préstamos hipotecarios y a los que deban hacerse por cualquier otro adeudo a favor del instituto, no excedan de 50% del suel-do del interesado.

Préstamos hipotecarios Antes de la creación del fondo de la vivienda, FOVISSSTE, los préstamos hipotecarios para adquisición o construcción de departamentos o casas para servidores del Estado tuvieron amplia difu-sión y con el surgimiento de ese fideicomiso se consolidan. Posteriormente, la ley fue re-formada para que la hipoteca en favor del fondo pueda aparecer en segundo lugar, y permitir así al trabajador contratar otro crédi-to que haga posible cubrir el costo total del inmueble.

Todo el mecanismo hipotecario resulta una necesaria garantía para el Estado tratán-dose de este tipo de inversiones, aunque lo complicado y caro de los procedimientos puede ser criticable y molesto.

Presupuesto de egresos Decisión del órgano legislativo que permite a la administración pública tasar los recursos monetarios del Estado durante un año fiscal.

Según la abrogada Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público Federal, “el presupuesto de egresos de la federación será el que contenga el decreto que apruebe la cámara de diputados, a iniciativa del ejecu-tivo, para expensar, durante el periodo de. un año a partir del 1 de enero, las activida-des, las obras y los servicios públicos pre-vistos en los programas a cargo de las entidades que en el propio presupuesto se señalen”.

La mayor parte de las definiciones de la voz presupuesto incluye egresos e ingresos estatales, de ahí que no sean adaptables de

manera automática a nuestro sistema en el que se emplea únicamente para designar las erogaciones.

Rafael Bielsa define el presupuesto como “un cálculo legal de ingresos y gasto públi-cos autorizados para ser realizados en un periodo administrativo financiero”.

Las notas esenciales del concepto de pre-supuesto son las siguientes:

1. Es un acto del poder legislativo. En nues-tro caso, de la cámara de diputados en el presupuesto federal.

2. Contiene una autorización a la adminis-tración pública para que ésta utilice los recursos pecuniarios que se recauden; es decir, la administración pública sólo po-drá erogar las cantidades que le hayan sido autorizadas mediante el presupuesto y de conformidad con el mismo.

3. Está limitado, en el tiempo, a un año fis-cal, el cual en nuestro país corresponde al año calendario (1 de enero al 31 de di-ciembre).

El Estado realiza gastos para cumplir con sus cometidos o atribuciones, los cuales lleva a cabo de conformidad con el documento le-gislativo que lo autoriza para ello. Dicho documento se llama presupuesto de egresos, y está encaminado a satisfacer las necesida-des comunes de la población. Representa, por otra parte, un importante instrumento para orientar la actividad económica nacional: aumento o contracción de las inversiones, generación de empleos, influencia en la atenuación o incremento de la inflación, fo-mento a la producción y comercialización privadas, etcétera.

En México, el monto del presupuesto es de tal volumen que en 2006 representó 24% del producto interno bruto, aproxima-damente.

Presupuesto de egresos 331

En virtud de que los dineros públicos son, ante todo, peculio que aportan los goberna-dos, el uso correcto que haga de ellos la ad-ministración debe ser el punto central del derecho presupuestario; de lo contrario, esta disciplina carece de sentido.

Orígenes del presupuesto. Quizá el origen del presupuesto, como hoy lo conocemos, aparece en el derecho inglés, cuando el par-lamento le impone limitaciones a la activi-dad gubernamental del monarca.

En el siglo XIX y a principios del XX, la idea se desarrolla en torno de la autoriza-ción que implica el mismo presupuesto para que la administración gaste los dineros pú-blicos. Más adelante se percibe la influen-cia que el presupuesto ejerce en la economía nacional, así como en el logro de los fines estatales.

En la actualidad, y dado el desarrollo de la planeación y del presupuesto por programas, no se concibe la actividad presupuestaria sin que esté debidamente ligada a los objetivos sociales del Estado y a la orientación econó-mica de las tareas de la comunidad.

En el concepto presupuesto pueden in-cluirse tanto los ingresos como los egresos pecuniarios del Estado. En este sentido lo consideran la legislación y doctrina de diver-sos países. En México, esa expresión se ha reservado tradicionalmente a los egresos.

Se habla, también, de presupuesto de egresos, por un lado, y presupuesto de ingre-sos, por el otro. Tampoco esta dicotomía se utiliza en nuestras doctrina, legislación o práctica administrativas.

Algunos tratadistas distinguen entre pre-supuesto financiero y presupuesto económi-co; el primero corresponde al documento jurídico que autoriza el empleo de los ingre-sos estatales y el segundo está referido a una actividad más amplia proyectada hacia las

metas previstas en el plan de desarrollo so-cioeconómico.

Naturaleza jurídica. El presupuesto consti-tuye el instrumento jurídico que le permitirá a la administración pública erogar las canti-dades necesarias para cubrir los gastos públi-cos y atender las necesidades colectivas, de acuerdo con la jerarquización que de éstas se haya hecho.

En algunos países, el presupuesto se re-fiere tanto a ingresos como a los gastos del poder público (Venezuela, por ejemplo); sin embargo, en nuestro país el presupuesto se refiere siempre a los egresos.

Se ha polemizado a fondo acerca de la naturaleza jurídica del presupuesto de egre-sos. A este respecto se ha sostenido principal-mente o bien que se trata de una verdadera ley o bien que es un acto administrativo emitido por el órgano legislativo o parla-mentario.

Desde un punto de vista eminentemente formal y orgánico estamos, como es lógico, en presencia de un acto legislativo, puesto que sigue el procedimiento usual de cualquier ley (iniciativa, discusión, aprobación, promulga-ción y publicación). El argumento de que no es ley porque en él sólo interviene una de las dos cámaras del congreso nos parece superfi-cial, ya que ese hecho no es determinante de la esencia jurídica de un ordenamiento.

Si el presupuesto de egresos se considera con un criterio material, parece ser que no reúne las notas que identifican a una ley: generalidad, abstracción e impersonalidad; sino que, por el contrario, contiene disposi-ciones concretas, particulares y que se diri-gen específicamente a los entes públicos. Por esto, estimamos acertado considerarlo un acto administrativo emitido por un órgano legislativo (cámara de diputados, en el caso del presupuesto federal).

332 Presupuesto de egresos

Si, como queda anotado, el presupuesto es un decreto legislativo y no una ley, es del todo erróneo que en las disposiciones de ese documento se establezcan reglas que modifi-can de hecho la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Con mayor razón será indebida la delegación de faculta-des que suele hacerse para que el presidente de la república o la Secretaría de Hacienda y Crédito Público modifiquen el presupuesto, pues ello es competencia exclusiva de la cá-mara de diputados, y ésta no puede, constitu-cionalmente, traspasar su potestad, como tampoco puede modificar por sí la ley sin que intervenga su colegisladora.

Principios que rigen al presupuesto. La mayo-ría de los autores estudian, con mayor o menor amplitud, los requisitos que debe contener el presupuesto o los principios que deben normar-lo. De conformidad al programa oficial (UNAM, 1986), esos principios son los siguientes:

1. Universalidad. 2. Especialidad. 3. Anualidad. 4. Unidad. 5. Planificación. 6. Exactitud. 7. Claridad. 8. Exclusividad. 9. Previsión. 10. Publicidad. 11. Periodicidad.

En seguida se proporciona una breve expli-cación de cada uno de dichos requisitos.

1. Universalidad. Consiste en que el presupuesto debe in-

cluir todos los gastos del poder público. Desde 1965 se incluyeron algunos orga-nismos descentralizados y ciertas empresas

de participación estatal (8 para 2006, que es mucho menos de la totalidad de las entidades que integran la administración pública paraestatal), aunque también es discutible que se consideren dentro del presupuesto este tipo de entes, pues ello va en contra de las características de los mismos, entre las que se cuentan las auto-nomías financiera y presupuestal.

2. Especialidad. El presupuesto debe llegar hasta cierto

detalle y no otorgar partidas de forma ge-neral. Aquí también se discute hasta dón-de debe penetrar el legislador, pues si va hasta cuestiones muy concretas le estará quitando libertad de acción al ejecutivo.

Podemos mencionar cómo se sistema-tiza, al subdividirse, el total del presu-puesto:

a) Ramos. Que corresponden a los distin-tos poderes, las secretarías, las eroga-ciones adicionales, la deuda, y a las entidades paraestatales incluidas en el presupuesto anual.

b) Programas. Las cantidades que se asignen a cada dependencia o entidad se referirán a los programas de acción que han de desarrollarlas.

c) Subprogramas. El rubro anterior habrá de dividirse en subprogramas. Ambos deberán señalar sus objetivos y metas.

d) Partidas. Aquí estamos en presencia de asignaciones más concretas, cuya eroga-ción está permitida. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá auto-rizar transferencia de partidas; de ello se informará en la cuenta pública anual.

3. Anualidad. Indicamos ya que el presupuesto en Méxi-

co tiene una vigencia anual. Aunque se ha

Presupuesto de egresos 333

afirmado que existen otros países con presupuestos que comprenden periodos más largos, en la actualidad no se da prácticamente en ninguna parte. Nuestro presupuesto rige del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año. En otros lugares el periodo es distinto; por ejemplo, Ja-pón, Canadá, Gran Bretaña y Dinamarca inician su año fiscal el 1 de abril; en Ita-lia, Senegal, Suecia y Camerún el presu-puesto entra en vigor el lo. de julio; en Estados Unidos de América, el 1 de octu-bre. Existe un punto muy importante respecto a la vigencia anual del presu-puesto: lo que se conoce como la recon-ducción.

Si el presupuesto no ha entrado en vi-gor el 1 de enero no se podría realizar, en los términos del art. 126 constitucional, erogación alguna; esto significa que en nuestro derecho no existe la reconduc-ción del presupuesto anterior (la misma prohibición establecía la constitución de 1857 en su art. 119). Sin embargo, según el art. 75 de la carta magna, el pago de salarios sí deberá efectuarse a pesar de la omisión en el presupuesto, por lo que podemos considerar que estamos en presencia de una reconducción parcial, válida únicamente para efectos de remu-neraciones al trabajo personal.

En la constitución política de Estado los estados de Aguascalientes, Chiapas y Jalisco, por ejemplo, sí está prevista la reconducción, y el presupuesto del año anterior continúa vigente hasta en tanto no se promulgue y publique el nuevo.

La mayoría de los países regulan mi-nuciosamente, casi siempre en el nivel constitucional, la reconducción del presu-puesto; en dichos países se consideran diversas posibilidades: falta de iniciativa,

veto, retraso imputable al parlamento, bloqueo de la oposición, etc. En nuestro caso, teóricamente se puede dar la situa-ción de que el 1 de enero no se haya concluido el procedimiento de elabora-ción y aprobación del presupuesto, lo que provocaría situaciones de suma gravedad en los campos financiero, administrativo y económico. Este planteamiento estuvo a punto de ser realidad desde diciembre de 1997, en que se puso de manifiesto la omisión que al respecto padece nuestro orden jurídico.

4. Unidad. Significa que el presupuesto debe estar

contenido en un solo documento; en algu-nos países, el presupuesto abarca más de un texto, por ejemplo, uno para gasto corriente, otro para sueldos y otro de in-versiones.

5. Planeación. Por estimarlo más idóneo, utilizamos el

vocablo planeación y no planificación que emplea el programa de la materia.

En 1983 se introdujo, ya en firme, en el derecho mexicano la regulación de los planes de desarrollo socioeconómico a mediano plazo, de suerte tal que en la ac-tualidad es posible que nuestros presu-puestos anuales estén referidos a la consecución de las metas fijadas en un plan nacional de desarrollo económico y social.

La Ley de Planeación (1983) dispone que el presupuesto federal concuerde con los objetivos, los programas y las metas que se establezcan en el plan nacional.

6. Exactitud. Se refiere a que las cantidades previstas

correspondan a lo que el poder público

334 Presupuesto de egresos

necesitará para cumplir con las atribucio-nes estatales.

En este punto, debe mencionarse lo que en economía se consideró como el presupuesto equilibrado, el cual debe corresponder precisamente a lo recauda-do y a lo que se habrá de gastar; sin embargo, desde hace décadas casi todas las finanzas públicas admiten un cierto déficit.

Según Jean Cathelineau, “tradicional-mente prevaleció un gran principio en materia de finanzas públicas: el principio de equilibrio presupuestal”.

En la actualidad se considera conve-niente, para efectos de rectoría económi-ca, que el Estado gaste un poco más de lo que recauda.

El déficit del presupuesto puede ser de dos tipos:

a) Económico. La administración pública eroga recursos mayores a los captados.

b) Legal. El poder público excede sus gastos al monto autorizado por el le-gislativo.

7. Claridad. Consistirá en que el presupuesto sea en-

tendible, y cuya consulta a los servidores públicos y administrados resulte accesi-ble y no presente complicaciones.

Dicha claridad se logra, en cierta for-ma, por medio de la subdivisión que se mencionó a propósito del principio de especialidad (supra 2).

La existencia de partidas secretas la permite la ley suprema, pero condiciona-da a que las mismas sean necesarias, de que las considere el presupuesto y de que las empleen los secretarios por acuerdo escrito del jefe del ejecutivo (art. 74, fracc. IV, párr. tercero).

8. Exclusividad. Consiste en que el presupuesto es un do-

cumento que se refiere a los gastos del Estado y no de los administrados.

De lo anterior, se deduce que los egre-sos para salarios de servidores domésti-cos, el mantenimiento de residencias y automóviles de funcionarios, etc., no de-ben preverse en el presupuesto.

9. Previsión. Significa que el documento legislativo

debe estar aprobado, promulgado y publi-cado antes de su entrada en vigor, para evitar la falta de actividad en la adminis-tración pública, lo que acarrearía graves trastornos económicos y jurídicos a la sociedad.

La constitución, la ley y el reglamen-to de ésta establecen con precisión los términos para los pasos del procedi-miento que requiere la elaboración y aprobación del presupuesto, que vere-mos más adelante.

10. Publicidad. El presupuesto habrá de publicarse en el

Diario Oficial de la Federación para que surta los efectos correspondientes. Tam-bién, en los términos del art. 120 consti-tucional, debe incluirse en el órgano oficial de cada entidad federativa.

Además, la administración pública di-funde con amplitud el texto en otros me-dios de comunicación masiva, señalando las metas previstas y prioridades que se-rán atendidas.

El decreto de la cámara de diputados relativo a la aprobación del “presupuesto de egresos de la federación para el ejerci-cio fiscal de...”, que se publica a lo largo de 74 páginas, distribuye los gas-tos en ramos y fija una serie de criterios

Presupuesto de egresos 335

relacionados con el empleo y la vigilan-cia del mismo (en 81 artículos y 44 transitorios y 29 anexos para el de 2005); no obstante, el presupuesto en sí lo cons-tituyen anexos de cientos de páginas, los cuales son sistematizados por dependen-cia y entidad, en donde se detallan pro-gramas, subprogramas, etc. (estos anexos no se publican en el Diario Oficial).

11. Periodicidad. Este principio está ya contemplado en el de

anualidad. Significa que es un documento que tiene vigencia por tiempo determina-do: el periodo financiero de un año.

Por razones prácticas, en los tres me-ses siguientes al cese de su vigencia se llegan a efectuar pagos con cargo al pre-supuesto caduco. Esto procede si el egre-so estaba autorizado y fue registrado en el año anterior.

Procedimiento. La elaboración del presu-puesto de egresos implica una serie de estu-dios, cálculos, discusiones y procedimientos muy complejos.

Tradicionalmente se ha afirmado que el Estado primero determina cuánto necesita gastar y después de dónde ha de obtener esas cantidades, y que ésta es una diferencia esen-cial con la economía privada, en la cual pri-mero se determinan los ingresos y después se establece en qué se han de gastar. En nuestra opinión, esto no es del todo cierto, ya que el Estado también necesita conocer sus posibi-lidades de captación de ingresos pecuniarios para determinar qué necesidades colectivas pueden satisfacerse y en qué medida.

La elaboración del presupuesto compren-de los siguientes pasos:

1. Al iniciarse cada año, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público indicará a las

dependencias y entidades que se incluyen en esta cuestión los lineamientos para elaborar los programas por considerarse en el siguiente presupuesto. En cada de-pendencia y entidad habrá una unidad encargada de programar.

2. Como segunda etapa, la propia secretaría señalará las políticas que deberán seguir-se en los anteproyectos de presupuesto.

3. Las entidades y las dependencias envia-rán a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sus anteproyectos, los cuales se discutirán y ajustarán con esta secretaría en los siguientes meses.

4. Acto seguido, los anteproyectos defini-dos se enviarán de nuevo a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; en ellos ya se habrán ejecutado los ajustes reque-ridos por esta secretaría.

5. El 8 de septiembre el titular de Hacienda y Crédito Público comparecerá ante la cámara de diputados para presentar la ini-ciativa de presupuesto de egresos. La iniciativa corresponde de manera exclusi-va al presidente de la república, de confor-midad con el art. 74, fracc. IV, de la constitución federal, reformado el 6 de diciembre de 1977, con lo que se dio tér-mino a la discusión acerca de si era posible que otras personas o cuerpos señalados en el art. 71 de la propia cons-titución presentaran el proyecto de pre-supuesto. De acuerdo con la reforma del 17 de noviembre de 1982 a la misma fracc. del art. 74, cuando exista cambio de titular del poder ejecutivo la presenta-ción de la iniciativa se hará el 15 de diciembre.

6. Una vez presentada la iniciativa, ésta se discutirá y aprobará (a más tardar el 15 de Noviembre o el 31 de diciembre) en la cámara de diputados; para ello se seguirá el procedimiento usual observado para

336 Presupuesto de egresos

cualquier proyecto de ley que haya de someterse a votación en ese órgano.

7. El último paso será la promulgación y publicación que, como decreto, se haga del presupuesto de egresos de la federa-ción por parte del poder ejecutivo. El de-creto promulgatorio llevará el refrendo del secretario de gobernación.

En el caso de los presupuestos de las entida-des federativas, el órgano encargado de su discusión y aprobación es la legislatura o congreso local. Para los municipios, esta cuestión presupuestaria cae en el ámbito competencial del ayuntamiento, actuando éste como órgano colegiado.

Desde 1977, quedó claramente fijado en el texto constitucional que la iniciativa del presupuesto corresponde al presidente de la república. Cierto es que esta intervención es decisiva en el contenido y la orientación del documento primordial del gasto público anual.

El ejecutivo calcula los ingresos públicos para preparar la iniciativa de egresos. Este cálculo deberá basarse en la experiencia del año anterior, ajustándola según los índices de inflación y de incremento tributario, si los hubiere, así como en la política de emprésti-tos que se haya decidido y en el crecimiento demográfico y económico que se estime fac-tible.

El cálculo de los egresos tendrá en cuenta los factores arriba señalados, lo mismo que los programas aprobados; ese cálculo se basa en costos. Para todo ello existen una técnica y un sistema especializados.

En la utilización de los recursos moneta-rios previstos en el decreto de presupuesto, la intervención del ejecutivo es prácticamen-te absoluta, ya que éste recauda y encauza las cantidades correspondientes a cada enti-dad y dependencia y a los poderes judicial y

legislativo, de conformidad con la ley de in-gresos y el presupuesto (ambos anuales).

Así, el largo camino para la elaboración del presupuesto comprende:

a) Etapa administrativa. De enero al 8 de septiembre (o 15 de diciembre) del año anterior a su vigencia.

b) Etapa legislativa. Del 8 de septiembre (o 15 de diciembre) al 31 de diciembre ante-riores a su entrada en vigor.

Los organismos descentralizados y las em-presas de participación estatal elaboran y ejercen su presupuesto también de confor-midad con las reglas comunes que precisan y vigilan, según su competencia, la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público, la Secretaría de la Función Pública y la corres-pondiente coordinadora de sector.

La aprobación del presupuesto de aque-llos organismos paraestatales no incluidos en el presupuesto de egresos de la federación, que son la mayoría, la hará el órgano cole-giado de gobierno de cada entidad. Este presupuesto lo administra la propia entidad, que goza en ese aspecto de una relativa au-tonomía.

Empleo del presupuesto. Cada dependencia ejecutará su presupuesto de manera más o menos directa. Lo mismo sucede con el po-der judicial y con el legislativo, así como con las paraestatales incluidas en el decreto de presupuesto federal.

La tesorería de la federación es la caja general del gobierno nacional; la Secretaría de Hacienda y Crédito Público aprueba de-terminados pagos con el fin de ejercer un mayor control. La transferencia de partidas, técnicamente criticable, está permitida en la legislación vigente. En cuanto a las partidas secretas, su empleo necesita un acuerdo

Presupuesto de egresos 337

presidencial. La administración no unificada del presupuesto federal es producto de la re-forma administrativa: el presupuesto distri-buido por ramo en el decreto que emiten los diputados, lo manejará cada dependencia o entidad del gobierno de una manera aislada, aunque, desde luego, conforme a las nor-mas generales y a los criterios contables que fije la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

BibliografíaBeteta, Ramón, “Los presupuestos federales de ingresos y egresos para el desarrollo”, El dere-cho en los planes de desarrollo económico y social de México, Facultad de Derecho, UNAM, México, 1964.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Camargo, Pedro Pablo, El control fiscal en los estados americanos y México, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1964.Cathelineau, Jean, Finances publiques, LGDJ, París, 1975. Chapoy Bonifaz, Dolores B., El régimen finan-ciero del Estado en las constituciones latinoa-mericanas, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1973.Faya Viesca, Jacinto, Finanzas públicas, 2a. ed., Porrúa, México, 1986.Fernández-Victorio y Servando Camps, El con-trol externo de la actividad financiera de la ad-ministración pública, Instituto de Estudios Fiscales, Ministerio de Hacienda, Madrid, 1977.Garza, Sergio Francisco de la, Derecho finan-ciero mexicano, 15a. ed., Porrúa, México, 1988.Giuliani Fonrouge, Carlos, Derecho financiero, vol. I, 3a. ed., Depalma, Buenos Aires, 1977.Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006, Diario Oficial de la Federación, 22 de diciembre de 2005.Raynaud, Jean, El tribunal de cuentas, Fondo de Cultura Económica, núm. 372, Col. Breviarios, México, 1986.

Retchkiman, Benjamín, Introducción al estudio de la economía pública, 2a. ed., UNAM, Méxi-co, 1977.Sánchez Cuén, Manuel, “Comentarios sobre el art. 126 constitucional”, en Estudios de derecho público contemporáneo, Fondo de Cultura Eco-nómica y UNAM, México, 1972.Silva Cimma, Enrique, El control público, Con-traloría General de la República, Caracas, 1976.Véanse Auditoría Superior de la federación, con-trol presupuestal y Presupuesto por programas.

Presupuesto por programas En el tradicio-nal presupuesto de egresos se asignan de-terminadas cantidades de numerario a cada una de las unidades administrativas que configuran una dependencia o entidad. En la actualidad, dentro del sistema de presu-puesto por programas, los recursos finan-cieros se destinan a la realización de actividades futuras determinadas de mane-ra precisa (programas).

Así, el programa establece por anticipado qué se va a hacer, cómo, en qué tiempo, con qué personal, con qué costo y cómo se solventará. Los programas, que señalan ob-jetivos y metas, se dividen en subprogramas. La preparación de un presupuesto por pro-gramas requiere una compleja técnica admi-nistrativa, y su estudio, además de extenso y especializado, rebasaría por mucho las pre-tensiones de esta obra.

Véase Presupuesto de egresos.

Principios constitucionales de la función pú-blica Según el art. 113 de la constitución general de la república, la función pública debe salvaguardar los siguientes principios o características:

1. Legalidad. 2. Honradez. 3. Lealtad.

338 Presupuesto por programas

4. Imparcialidad. 5. Eficiencia.

Algunos de ellos resultan obvios o duplica-dos, por eso es necesario y conveniente su delimitación legislativa.

Procedimiento administrativo Serie coordina-da de medidas tendientes a producir y ejecu-tar un acto administrativo.

En la doctrina española figura la siguiente definición de procedimiento administrativo:

El cauce legal que los órganos de la adminis-tración pública se ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su competencia respectiva, para producir los ac-tos administrativos.

López Nieto y Mallo

Diferencia entre proceso y procedimiento. Si bien proceso y procedimiento pueden consi-derarse gramatical y etimológicamente como sinónimos, en derecho, y en especial en nuestra asignatura, se han establecido dife-rencias conceptuales de trascendencia. De esta suerte, tenemos que por proceso se en-tiende a los actos realizados ante y por un órgano jurisdiccional para resolver una con-troversia entre partes calificadas; en tanto que como procedimiento se califica a la serie de pasos o medidas tendientes a la produc-ción o ejecución de un acto jurídico.

El proceso posee como característica fun-damental “ser una secuencia de actos que tienen por fin decidir una controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez) con fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada)” (Agustín Gordillo). En tanto que “procedi-miento propiamente dicho es aquel que fija preestablecidamente los cauces de los actos que contribuyen a un objetivo final” (Ramón Martín Mateo).

Clasificación. El procedimiento administra-tivo puede clasificarse de diversas maneras. Así, se habla de procedimiento formal y aformal, general y especial, unifásico y bifá-sico, declarativo y ejecutivo, técnico o de gestión (Francisco González Navarro), ordi-narios y especiales, flexible o rígido, líneal o triangular, etc. Seguiremos la clasificación que adoptamos en nuestros textos para la asignatura correspondiente:

Procedimiento interno. Se refiere a la creación de actos que surten sus efectos dentro del propio órgano emisor; por ejemplo, una amonestación del superior al inferior.

Procedimiento externo. Es el que se reali-za ante los particulares para que el acto surta sus efectos, satisfaga ciertas forma-lidades o sea ejecutado.

Procedimiento previo. Son las fases nece-sarias para producir de manera adecuada el acto administrativo.

Procedimiento de ejecución. Son las eta-pas que han de efectuarse para que el acto se cumpla, ya sea de manera voluntaria o mediante el uso de coacción.

Procedimiento de oficio. Es el que se lle-va a cabo por iniciativa de la autoridad administrativa en ejercicio de sus facul-tades, para el cumplimiento de las atri-buciones del órgano y conforme a la asignación de competencias que la ley les haya hecho.

Procedimiento a petición de parte. En este caso, aunque ya aclaramos que el acto administrativo es unilateral, para que el órgano actúe legalmente se requiere

Procedimiento administrativo 339

que el gobernado lo solicite, ya sea porque la ley así lo prevé o porque se hace uso del derecho de petición establecido en el art. 8o. constitucional.

Características y requisitos del procedi-miento administrativo. Las características del procedimiento administrativo varían se-gún las diversas concepciones que del mis-mo se tengan, así como por cuestiones de índole política. Por nuestra parte señalamos las siguientes:

1. Legalidad. Debe estar previsto o permiti-do en la ley, dentro de la competencia del órgano.

2. Eficiencia. Que logre producir o ejecutar adecuadamente el acto.

3. Gratuidad. Generalmente existirá esta nota, salvo si se trata de servicios públi-cos o actividad registral.

4. Publicidad. Es decir, no existen los pro-cedimientos secretos excepto en asuntos de seguridad nacional, diplomáticos o en que por razones morales deba mantenerse reserva.

5. Agilidad. Aunque en la práctica ocurre casi siempre que los trámites administra-tivos marchan con lentitud, todos los movimientos de reforma administrativa tienden a darles rapidez.

6. Equidad. Ha de observarse el principio in dubio pro actione; esto es, que el pro-cedimiento debe tender a lograr el resul-tado más favorable al administrado o particular.

7. Requisitos del procedimiento. Deben es-tar contenidos en ley o disposición regla-mentaria y ser técnicamente idóneos para emitir o ejecutar el acto. Debido a que no existe en México un código o ley que re-gule de manera unificada los procedi-mientos administrativos sino de manera

parcial, se estará a lo previsto en cada caso; y acatando siempre lo que la cons-titución federal prevé respecto a procedi-miento.

Las formalidades o requisitos que la cons-titución política señala, aplicables al procedi-miento externo, son prácticamente las mismas que se indicaron a propósito del acto administrativo: forma escrita, compe-tencia del órgano, fundamentación, motiva-ción, no retroactividad, no dejar en estado de indefensión al gobernado y efectuarse conforme a la ley.

Ley Federal de Procedimiento Administrati-vo. Esta ley fue publicada el 4 de agosto de 1994 e inició su vigencia el 1 de junio de 1995. Sus disposiciones no se aplican a cues-tiones de paraestatales, locales, municipales, de carácter fiscal, financiero, electoral, res-ponsabilidades de los servidores públicos, competencia económica, de ministerio públi-co, justicias agraria y del trabajo.

Entre su articulado, destacan en relación con la presente voz, lo siguiente.

Art. 12. Las disposiciones de este título son aplicables a la actuación de los particulares ante la administración pública federal, así como a los actos a través de los cuales se desenvuelve la función administrativa.

Art. 14. El procedimiento administrativo po-drá iniciarse de oficio o a petición de parte interesada.

Art. 15. La administración pública federal no podrá exigir más formalidades que las expre-samente previstas en la ley.

Las promociones deberán hacerse por es-crito en el que se precisará el nombre, deno-minación o razón social de quién o quiénes promuevan, en su caso de su representante legal, domicilio para recibir notificaciones; así como nombre de la persona o personas

340 Procedimiento administrativo

autorizadas para recibirlas, la petición que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la petición, el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión. El escri-to deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá su huella digital.

El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, así como los que en cada caso sean requeri-dos en los ordenamientos respectivos.

Art. 16. La administración pública federal, en sus relaciones con los particulares, tendrá las siguientes obligaciones:

I. Solicitar la comparecencia de éstos, sólo cuando así esté previsto en la ley, previa citación en la que se hará constar expre-samente el lugar, fecha, hora y objeto de la comparecencia, así como los efectos de no atenderla.

II. Requerir informes, documentos y otros datos durante la realización de visitas de verificación, sólo en aquellos casos pre-vistos en ésta u otras leyes.

III. Hacer del conocimiento de éstos, en cualquier momento, del estado de la tra-mitación de los procedimientos en los que tengan interés jurídico, y a proporcio-nar copia de los documentos contenidos en ellos.

IV. Hacer constar en las copias de los do-cumentos que se presenten junto con los originales, la presentación de los mismos.

V. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los que deberán ser tomados en cuenta por el órgano compe-tente al dictar resolución.

VI. Abstenerse de requerir documentos y solicitar información que no sean exigi-dos por las normas aplicables al proce-dimiento, o que ya se encuentren en el expediente que se está tramitando.

VII. Proporcionar información y orientar acer-ca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones legales vigentes

impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar.

VIII. Permitir el acceso a sus registros y archi-vos, en los términos previstos en ésta u otras leyes.

IX. Tratar con respeto a los particulares y facilitar el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

X. Dictar resolución expresa sobre cuantas peticiones le formulen; así como en los procedimientos iniciados de oficio, cuya instrucción y resolución afecte a terceros, debiendo dictarla dentro del plazo fijado por la ley.

Art. 17-A. Cuando los escritos que presen-ten los interesados no contengan los datos o no cumplan con los requisitos aplicables, la dependencia u organismo descentraliza-do correspondiente deberá prevenir a los in-teresados, por escrito y por una sola vez, para que subsanen la omisión dentro del término que establezcan la dependencia u organismo descentralizado, el cual no podrá ser menor de cinco días hábiles a partir de que haya surtido efectos la notificación; transcurrido el plazo correspondiente sin desahogar la prevención, se desechará el trámite.

Salvo que en una disposición de carácter general se disponga otro plazo, la prevención de información faltante deberá hacerse dentro del primer tercio del plazo de respuesta o, de no requerirse resolución alguna, dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación del escrito correspondiente. La fracción de día que en su caso resulte de la división del plazo de respuesta se computará como un día com-pleto. En caso de que la resolución del trámite sea inmediata, la prevención de información faltante también deberá hacerse de manera inmediata a la presentación del escrito res-pectivo.

De no realizarse la prevención menciona-da en el párrafo anterior dentro del plazo aplicable, no se podrá desechar el trámite ar-gumentando que está incompleto. En el su-puesto de que el requerimiento de información se haga en tiempo, el plazo para que la de-pendencia correspondiente resuelva el trámite se suspenderá y se reanudará a partir del día

Procedimiento administrativo 341

hábil inmediato siguiente a aquel en el que el interesado conteste.

Art. 17-B. Salvo disposición expresa en con-trario, los plazos para que la autoridad contes-te empezarán a correr al día hábil inmediato siguiente a la presentación del escrito corres-pondiente.

Art. 18. El procedimiento administrativo conti-nuará de oficio, sin perjuicio del impulso que puedan darle los interesados. En caso de co-rresponderles a estos últimos y no lo hicieren, operará la caducidad en los términos previs-tos en esta ley.

Art. 33. Los interesados en un procedimiento administrativo tendrán derecho de conocer, en cualquier momento, el estado de su tramita-ción, recabando la oportuna información en las oficinas correspondientes, salvo cuando contengan información sobre la defensa y seguridad nacional, sean relativos a materias protegidas por el secreto comercial o indus-trial, en los que el interesado no sea titular o causahabiente, o se trate de asuntos en que exista disposición legal que lo prohíba.

Art. 42. Los escritos dirigidos a la administra-ción pública federal deberán presentarse di-rectamente en sus oficinas autorizadas para tales efectos, en las oficinas de correos, me-diante mensajería o telefax, salvo el caso del escrito inicial de impugnación, el cual deberá presentarse precisamente en las oficinas ad-ministrativas correspondientes.

Cuando un escrito sea presentado ante un órgano incompetente, dicho órgano remitirá la promoción al que sea competente en el plazo de cinco días. En tal caso, se tendrá como fecha de presentación la del acuse de recibo del órgano incompetente, salvo que éste aperciba al particular en el sentido de que su ocurso se recibe sólo para el efecto de ser turnado a la autoridad competente; de esta circunstancia deberá dejarse constancia por escrito en el propio documento y en la copia sellada que al efecto se exhiba.

Los escritos recibidos por correo certificado con acuse de recibo se considerarán presentados

en las fechas que indique el sello fechador de la oficina de correos, excepto en los casos en que hubieren sido dirigidos a una autoridad que resulte incompetente. Para tal efecto, se agregará al expediente el sobre sin destruir en donde aparezca el sello fechador, y cuando así proceda se estará a lo dispuesto en el párrafo anterior.

Art. 43. En ningún caso se podrán rechazar los escritos en las unidades de recepción de documentos.

Cuando en cualquier estado se considere que alguno de los actos no reúne los requisi-tos necesarios, el órgano administrativo lo pondrá en conocimiento de la parte interesa-da, concediéndole un plazo de cinco días para su cumplimiento. Los interesados que no cumplan con lo dispuesto en este artículo, se les podrá declarar la caducidad del ejercicio de su derecho, en los términos previstos en la presente ley.

Art. 44. Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo podrá adoptar las medidas pro-visionales establecidas en las leyes adminis-trativas de la materia, y en su caso, en la presente ley para asegurar la eficacia de la reso-lución que pudiera recaer, si existieren sufi-cientes elementos de juicio para ello.

Art. 47. Las cuestiones incidentales que se susciten durante el procedimiento no suspen-derán la tramitación del mismo, incluyendo la recusación, en la inteligencia que de existir un procedimiento incidental de recusación, éste deberá resolverse antes de dictarse resolu-ción definitiva o en la misma resolución.

Art. 57. Ponen fin al procedimiento adminis-trativo:

I. La resolución del mismo. II. El desistimiento. III. La renuncia al derecho en que se funde

la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el ordenamiento jurídico.

IV. La declaración de caducidad. V. La imposibilidad material de continuarlo

por causas sobrevenidas.

342 Procedimiento administrativo

VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrarío al ordenamiento jurídico ni verse sobre materias que no sean susceptibles de transacción, y ten-gan por objeto satisfacer el interés públi-co, con el alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso pre-vea la disposición que lo regula.

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Proceso administrativo Proceso en el que con-curren cualquiera de las dos circunstancias siguientes: que una de las partes en la contro-versia sea la administración pública, o que quien resuelve la controversia sea un órgano de la propia administración pública (tribu-nales administrativos u órganos parajuris-diccionales del poder ejecutivo: juntas de conciliación y arbitraje, por ejemplo).

En la doctrina existe una tendencia mayo-ritaria que se orienta a reservar la expresión proceso administrativo para aquel que se si-gue ante tribunales contencioso administrati-vos y en los cuales es parte, desde luego, la administración pública.

Procuraduría Ente del poder público que tiene por cometido realizar ciertos actos encami-nados a la obtención de objetivos en materia de justicia o protección al débil (cuestiones penales, agrarias, laborales, familiares, eco-lógicas, entre otras).

Procuraduría de la defensa del menor y de la familia Programa de actividades del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF).

El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia, organismo federal descentralizado, cuyo nombre y tareas han cambiado a lo largo de cuatro décadas (INPI, IMAN), tiene por objetivo la promoción de la asistencia social y la prestación de servicios en esta materia. Los principales ordenamien-tos que lo rigen son la Ley sobre el Sistema Nacional de Asistencia Social y el Estatuto Orgánico del Sistema Nacional para el Desa-rrollo Integral de la Familia, los cuales han permitido llevar a cabo un programa de labo-res que se orienta a procurar la defensa ade-cuada de los derechos del menor y de la familia, a aquellas personas cuyos recursos culturales y económicos las colocan en situa-ción desventajosa frente a las violaciones legales perpetradas contra ellas. Ese progra-ma lo realiza la Procuraduría de la Defensa del Menor y de la Familia, la que por medio de una intensa actividad de asesoramiento jurí-dico y defensoría (semejante a la de oficio) conoce de numerosos casos de obligaciones alimentarías, maltrato a niños y divorcios necesarios, principalmente. Estas cuestiones

Procuraduría de la defensa del menor y de la familia 343

se tramitan y resuelven, desde luego, ante las autoridades o tribunales competentes, pero impulsadas por personal de la procu-raduría.

En un país como el nuestro, donde, la-mentablemente, el machismo, la irresponsa-bilidad frente a la familia y el abandono y maltrato de los infantes ocurren con frecuen-cia, resultaría saludable desarrollar y fortale-cer este programa, dotándolo de personalidad jurídica y de recursos adecuados, así como difundir sus cometidos.

Procuraduría de la defensa del trabajo El derecho del trabajo quizá se origina en la necesidad de proteger a la parte débil de la relación laboral, y ésa es su principal fi-nalidad; de suerte que esta rama jurídica se relaciona íntimamente con el estado social de derecho. El mecanismo de suplencia de la queja en materia laboral viene a reforzar esta tendencia de tutelaje estatal, brindando un apoyo adicional a los derechos del traba-jador.

En 1975, y con carácter de órgano des-concentrado, se reestructura la procuraduría federal de la defensa del trabajo, dependien-te de la secretaría del trabajo y previsión social. Esta procuraduría la estableció la Ley Federal del Trabajo en 1931; se regla-mentó el 11 de septiembre de 1933 y quedó bajo la dependencia del jefe del departamen-to del trabajo.

En 1975 se consideró que no obstante los avances en derecho del trabajo, el creciente desempleo y marginación social, así como la frecuente violación a los derechos de los no sindicalizados, de mujeres y de niños traba-jadores, obligaban a acentuar la tutela estatal en materia laboral, por lo que era oportuno precisar la competencia de la Procuraduría Federal de la Defensa del Trabajo en ese campo, dotándola de autonomía en sus

operaciones (desconcentración administrati-va) y mayor dinamismo.

El decreto que reorganizó a esa procura-duría le encarga las siguientes tareas:

1. Representar y asesorar a trabajadores y sindicatos ante cualquier autoridad; resol-ver sus consultas jurídicas y representar-los en los conflictos relacionados con la aplicación de normas de trabajo o que se deriven de las mismas relaciones.

2. Prevenir y denunciar la violación de nor-mas laborales. Para este efecto, la procu-raduría hará valer las instancias, los recursos o los trámites que sean necesa-rios, con el fin de que se respete el dere-cho de los trabajadores.

3. Denunciar en la vía administrativa o ju-risdiccional la falta o la retención de pago de salarios mínimos o del reparto de uti-lidades, y realizar las gestiones encamina-das a subsanar esa omisión.

4. Denunciar ante la Junta Federal de Con-ciliación y Arbitraje los criterios contra-dictorios en que hayan incurrido las juntas especiales al pronunciar sus laudos, exci-tando a aquélla a unificar el sentido de esas decisiones.

5. Denunciar ante el presidente de la Junta Federal de Conciliación y Arbitraje y ante el jurado de responsabilidad de los repre-sentantes el incumplimiento de deberes de los funcionarios encargados de impar-tir justicia laboral, para que aquéllos procedan conforme a derecho.

6. Proponer a las partes soluciones amisto-sas para el arreglo de los conflictos, y hacerlas constar en actas autorizadas, las cuales tendrán valor probatorio pleno.

7. Coordinar sus actividades con las autori-dades laborales, en especial con las pro-curadurías de la defensa del trabajo que funcionen en los estados, con el fin de

344 Procuraduría de la defensa del trabajo

establecer criterios comunes a favor de los trabajadores. Con ese objeto podrá celebrar convenios con dichas depen-dencias.

En 1984, con base en la experiencia de la procuraduría antes mencionada, se crea la Procuraduría de la Defensa de los Traba-jadores al Servicio del Estado, para los empleados públicos. Según su instrumento de creación, a dicha procuraduría le corres-ponde la defensa gratuita de los intereses de los trabajadores en las cuestiones que se relacionan con la aplicación de la ley de la materia, así como proponer soluciones por la vía conciliatoria.

Procuraduría de defensa de los trabajadores al servicio del Estado Oficina dependiente del tribunal federal de conciliación y arbitra-je. Tiene competencia para asesorar y defen-der de manera gratuita a los servidores públicos que participen en un procedimiento ante dicho tribunal.

Véase Tribunal federal de conciliación y arbitraje.

Procuraduría General de la República Ente centralizado de la administración pública federal competente para cuestiones penales. A ella le corresponde, principalmente, el ejercicio de la acción penal y organizar y dirigir al ministerio público y a la policía judicial federales.

Antecedentes. Los antecedentes más remo-tos, concretamente en su carácter de ministe-rio público, se hallan en el derecho vigente en el virreinato, en el que encontramos a los llamados fiscales, funcionarios públicos fa-cultados para procurar justicia y perseguir delitos, los cuales dependían de la Real Au-diencia.

Las constituciones políticas del siglo XIX regulan la presencia de un fiscal, integrante del poder judicial en el nivel de ministro de la Suprema Corte. La llamada ley Lares, de 1853, utiliza la expresión procurador gene-ral de la nación.

El art. 124 de la constitución federal de 1824 estableció que:

La suprema corte de justicia se compondrá de once ministros distribuidos en tres salas y de un fiscal, pudiendo el congreso general au-mentar o disminuir su número, si lo juzgare conveniente.

La Ley de Secretarías de Estado de 1891 asignó lo relativo al ministerio público a la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública. En mayo de 1900 se reforma la constitución de 1857 para excluir a la Procuraduría Gene-ral de la República del poder judicial. La constitución de 1917 previó la existencia de ese ente en su art. 102, al cual se le reconocía alguna autonomía.

Han existido leyes orgánicas del minis-terio público en 1908, 1919, 1934, 1942 y 1955, a las que han seguido leyes de la procuraduría promulgadas en 1975, 1983 y 1996.

Órgano centralizado. La constitución políti-ca federal da algunos fundamentos para pensar que la procuraduría de justicia es un órgano centralizado; ello se deduce de los arts. 29, 102, apartado A y 89, fracc. IX. En efecto, su titular es propuesto libremente por el jefe del poder ejecutivo, acude al acuerdo de secretarios y jefes de departamento para la suspensión de garantías. Pero, por otro lado, y ello implica una diferencia con las secretarías y los departamentos, no está pre-visto que refrende actos presidenciales en los términos del art. 92, ni que comparezca o

Procuraduría General de la República 345

informe ante las cámaras del congreso de la unión, aunque la comparecencia y el informe anual de hecho se den en la práctica.

Por su parte, la Ley Orgánica de la Admi-nistración Pública Federal, en su art. lo. ha-blaba claramente de que la Procuraduría General de la República integraba, entre otros, la centralización administrativa. El funcionario titular de ese órgano puede ser llamado para la actuación de los denomina-dos gabinetes (acuerdos colectivos).

Al lado de este aspecto orgánico, en el cual en efecto la procuraduría se encuentra dentro del poder ejecutivo, existe una tradi-ción de siglos para considerarla dentro del ámbito judicial y, según veremos, algunas de sus acciones son de naturaleza jurisdiccional más que de carácter administrativo.

Carácter político y administrativo del procu-rador. En calidad de colaborador directo del jefe del poder ejecutivo, el procurador gene-ral de la república asume una serie de tareas de carácter político, las cuales se citan a pro-pósito de los secretarios de Estado. Además de esos actos comunes a los titulares de los entes centralizados, podemos mencionar la intervención que le corresponde en las con-troversias seguidas entre dos o más entidades de la federación, entre un estado y la propia federación y entre los poderes de una misma entidad federativa, así como en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales.

En cuanto al carácter jurídico del procura-dor, resulta en verdad difícil separar lo admi-nistrativo y lo político de lo jurídico, pero puede mencionarse al respecto que encabeza un órgano centralizado federal, su calidad de jefe del ministerio público, que su depen-dencia es la titular de la acción penal y que ha de intervenir en cualquier procedimiento judicial en el cual la federación sea parte interesada.

Respecto a su carácter administrativo, se puede indicar que el procurador es el que encabeza la escala jerárquica de su depen-dencia y, por tanto, ejerce todas las faculta-des que ello implica y es colaborador directo del presidente de la república. A partir del 1 de enero de 1995 dejó de ser el consejero jurídico del gobierno federal.

Competencia de la Procuraduría General de la República. En las correspondientes voces examinamos las llamadas funciones del Es-tado (la legislativa, la jurisdiccional o judi-cial, y la administrativa), y las distinguimos de los fines del propio Estado, los cometidos o las atribuciones de éste, y de la competen-cia de los órganos estatales y de las faculta-des de los servidores públicos. Mencionamos lo anterior en este lugar, porque en derecho administrativo no es posible usar como sinó-nimos las palabras atribuciones, cometidos, funciones, competencia y facultades. Aun cuando en el lenguaje común, dentro de la práctica administrativa, se usen de manera indistinta dentro de nuestra disciplina, debe-mos emplearlas en su justo significado.

De conformidad con lo anterior, la procu-raduría realiza una función administrativa, en tanto que orgánicamente forma parte del poder ejecutivo (administración pública fe-deral). También es oportuno decir que cierto sector importante de sus tareas tiene rela-ción, formal y materialmente, con la función jurisdiccional: allegarse pruebas, solicitar y ejecutar órdenes de aprehensión, procurar justicia pronta y expedita, etcétera.

Facultades del procurador general de la re-pública. El procurador general de la repúbli-ca tiene las facultades que establecen los arts. 102. apartado A y 21 de la constitución federal, la ley orgánica de la propia procura-duría y el reglamento de esa ley.

346 Procuraduría General de la República

Según lo previsto en el Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, las facultades del titular son las que a continuación se detallan:

1. Presidir el ministerio público federal. 2. Delegar algunas facultades en servidores

públicos subalternos por medio de dispo-siciones de carácter general o particular, sin perder por ello la posibilidad de ejer-cicio directo.

3. Determinar las directrices generales para el buen despacho de los asuntos a cargo de la dependencia, así como las corres-pondientes a las entidades sujetas a la coordinación de la procuraduría.

4. Proponer al presidente de la república las reformas normativas necesarias para la exacta observancia de la constitución, y sugerir para el mismo fin, por medio de los conductos pertinentes, la reforma de nor-mas locales.

5. Proponer al presidente de la república las diversas medidas que convengan para el mejoramiento de la procuración y de la impartición de la justicia, así como los programas y las acciones co-rrespondientes.

6. Promover, en su caso, el conocimiento por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de los asuntos que ésta deba resolver conforme a la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

7. Disponer la intervención del ministerio público como coadyuvante en los nego-cios en que sean parte o tengan interés jurídico las entidades de la administra-ción pública federal, según lo dispuesto en la ley.

8. Intervenir en las controversias que se susciten entre dos o más estados de la unión, entre un estado y la federación, o entre los poderes de un mismo estado.

9. Representar al gobierno federal, previo acuerdo del presidente de la república, en la celebración de convenios y acuerdos con las entidades federativas sobre apoyo y asesoría recíprocos, auxilio al ministe-rio público y a la policía judicial, y en otros asuntos que competen a la procura-duría, con la intervención que correspon-da a otras autoridades.

10. Promover ante el presidente de la repú-blica instrumentos de alcance internacio-nal en materia de procuración de justicia y de colaboración policial o judicial.

11. Informar al presidente de la república so-bre los asuntos encomendados a la procu-raduría y recabar y ejecutar, en su caso, los acuerdos que se requieran.

12. Determinar la asignación de materias a las delegaciones.

13. Fijar las condiciones generales de trabajo de la procuraduría, teniendo en cuenta la opinión del sindicato.

14. Aprobar el anteproyecto de presupuesto de egresos de la procuraduría.

15. Aprobar la organización y el funciona-miento de las unidades de la procuraduría y expedir acuerdos, circulares y manuales de organización, procedimiento y servi-cios al público y, en su caso, disponer su publicación.

16. Fijar los criterios y los procedimientos para el ingreso, la adscripción, el cambio, la promoción y la permanencia en el ser-vicio, así como las sanciones de los servi-dores públicos de la procuraduría, con arreglo a las disposiciones aplicables.

17. Resolver las dudas que se susciten con motivo de la interpretación y la aplica-ción del reglamento y los casos no previs-tos en éste.

18. Desempeñar las tareas y las comisiones especiales que el presidente de la repúbli-ca le encomiende.

Procuraduría General de la República 347

Estructura interna de la procuraduría. Se-gún el art. 1o. del reglamento de la Ley Or-gánica de la Procuraduría General de la República, la estructura interna de ésta com-prende oficinas de rango superior o de apoyo al procurador, direcciones generales, y dele-gaciones; conforme a la lista que de ellas hace dicho artículo, el que, por otro lado, es frecuentemente objeto de reformas.

BibliografíaHernández, Octavio A., et al., Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus cons-tituciones, t. VII, Cámara de diputados, XLVI Legislatura del congreso de la unión, México, 1967.Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, “Manual de Organización de la Procu-raduría General de la República”, en Diario Ofi-cial de la Federación, del 25 de abril de 2005.Reglamento de la Ley Orgánica de la Procura-duría General de la República, Diario Oficial de la Federación del 25 de junio de 2003.

Productos La ley los define como “contrapres-taciones por los servicios que presta el Esta-do en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enaje-nación de bienes del dominio privado”. La terminología empleada pareciera llevarnos a la conclusión de que no se trata de ingresos tributarios.

Si aceptamos que los productos son ingre-sos estatales por vía de derecho público, en-tonces deberá reconocérseles categoría de tributos y, por tanto, su obligatoriedad y eje-cutoriedad. Si, por el contrario, se admite que son ingresos por vía de derecho privado, entonces su exclusión de la clasificación de los tributos debe hacerse de manera tajante.

Programas Véase Planeación y Presupuesto por programas.

Prohibiciones a los servidores públicos Con-ductas vedadas a los trabajadores del Estado en el desempeño de la función pública. A manera de ejemplo se resume lo que al res-pecto se prevé en las condiciones generales de trabajo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público:

1. Ejercer las tareas o labores de un puesto, cargo o comisión, posterior al término de su nombramiento o del periodo para el cual se le designó.

2. Aceptar otro puesto, cargo, comisión ofi-cial o particular, y desempeñarlo cuando sea incompatible con las labores y jorna-da que tiene asignadas, que le impidan las disposiciones aplicables.

3. Aprovechar su cargo para intervenir u obtener beneficio personal dentro o fuera de la jornada, en la atención o resolución de asuntos en los que tenga interés perso-nal, por sí o por interpósita persona.

4. Solicitar, insinuar o aceptar gratificacio-nes, obsequios, así como ofrecerlos o entregarlos a otros trabajadores, por dar preferencia al despacho de los asuntos; obstaculizar su trámite o retardar su reso-lución, así como aprovechar su puesto para influir en la resolución de asuntos en la secretaría.

5. Hacer dolosamente anotaciones inexactas o alteraciones en documentos en trámite, archivados o en vías de serlo; falsificar éstos, firmas, sellos, calcas, troqueles, credenciales, así como cualquier otro de carácter oficial.

6. Proporcionar a terceros, sin autorización, documentos, datos o informes de carácter reservado, relacionados con asuntos de la secretaría, así como extraviarlos, des-truirlos o sustraerlos.

7. Utilizar servicios de los subalternos en asuntos ajenos a sus tareas oficiales.

348 Productos

8. Usar sin autorización las instalaciones y bienes de la secretaría, así como los que tenga a su cuidado, para fines ajenos a sus actividades.

9. Destruir intencionalmente edificios, ins-trumentos, materiales o documentos rela-cionados con su trabajo.

10. Permanecer o entrar en las oficinas des-pués de la jornada laboral, salvo que se cuente con autorización.

11. Registrar la asistencia de otro trabajador o permitir que esta acción se realice en su favor.

12. Presentarse en estado de ebriedad, bajo la influencia de drogas, enervantes o afecta-do por la ingestión de medicamentos no prescritos por médico autorizado.

13. Introducir e ingerir en el sitio de trabajo bebidas embriagantes, drogas, enervantes o medicamentos no prescritos por médico autorizado.

14. Cometer actos contrarios a la moral o a las buenas costumbres en el centro de trabajo, durante o fuera de la jornada la-boral.

15. Introducir o ingerir alimentos en las áreas de trabajo, realizar actos de comercio o hacer préstamos con interés a sus compa-ñeros de labores, ya sea directamente o por interpósita persona.

16. Hacer préstamos con interés a trabajado-res cuyos salarios tenga que entregarles, cuando se trate de cajeros, pagadores o comisión similar, aun cuando ésta fuera transitoria, así como retener salarios por encargo de otra persona, sin que medie orden de autoridad competente.

17. Portar cualquier tipo de armas dentro del centro de trabajo, salvo aquellos que por su cargo lo requieran y se encuentren en servicio.

18. Realizar actos ajenos a sus labores dentro de la jornada y recintos oficiales de la secretaría.

19. Suspender sus labores durante la jornada de trabajo o instigar a los trabajadores a que dejen de cumplir con sus obligacio-nes o a que cometan cualquier acto prohi-bido por ley.

20. Asistir dentro de los recintos oficiales a reuniones de carácter sindical o de otra índole, salvo que se cuente con la autori-zación de un servidor público superior.

21. Usar en forma irracional (sic) los medios de comunicación de la secretaría.

Propiedad intelectual El importante y amplio campo jurídico de la propiedad industrial suele ser objeto de estudio en el derecho mercantil, el derecho internacional privado y el derecho económico y, en algunas ocasio-nes, como rama autónoma de la ciencia del derecho. La otra parte de la propiedad inte-lectual, los derechos de autor, se incluye a veces en los programas de derecho civil o también como disciplina independiente: de-recho autoral.

El sistema de propiedad intelectual com-prende: a) propiedad industrial y b) dere-chos de autor. La primera, a su vez, incluye patentes de invención, diseño industrial, es-quemas de trazado, modelos de utilidad, marcas, marcas colectivas, avisos comercia-les, nombres comerciales, denominaciones de origen y secretos industriales.

BibliografíaÁlvarez Soberanis, Jaime, La regulación de las invenciones y marcas y de la transferencia tec-nológica, Porrúa, México, 1979. Campillo Sainz, José, et al., Inversión extranje-ra y transferencia de tecnología en México, Tecnos y Asociación Nacional de Abogados de Empresa, México, 1973.Carreras Maldonado, María, “Reglamentación jurídica de la propiedad industrial”, Memoria del primer seminario sobre derechos de autor, propiedad industrial y transferencia de tecnolo-gía, UNAM, México, 1985.

Propiedad intelectual 349

Farell Cubillas, Arsenio, El sistema mexicano de derechos de autor, Ignacio Vado, México, 1966.Lares, Teodosio, Lecciones de derecho adminis-trativo, UNAM, México, 1978.Ley de la Propiedad Industrial. Ley Federal del Derecho de Autor.Ley sobre el Control y Registro de la Transfe-rencia de Tecnología y el Uso y Explotación de Patentes y Marcas (vigente de 1982 a 1991).Loredo Hill, Adolfo, Derecho autoral mexicano, Porrúa, México, 1982.Martínez Morales, Rafael I., Derecho adminis-trativo, primer curso, 5a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Nava Negrete, Justo, Derecho de los marcas, Porrúa, México, 1985.Rangel Medina, David, Tratado de derecho marcario, s.d., México, 1960.Rapacki, Ryszard, “Las premisas económicas de la transferencia internacional de tecnología”, en Economía política, núms. 44-45, Escuela Supe-rior de Economía, IPN, México, 1975.Reséndiz Núñez, Daniel, “La transferencia de tecnología y los programas nacionales de desarro-llo”, en Memoria del primer seminario sobre derechos de autor, propiedad industrial y trans-ferencia de tecnología, UNAM, México, 1985.Sepúlveda, César, El sistema mexicano de pro-piedad industrial, 2a. ed., Porrúa, México, 1981.

Propiedad originaria El territorio no es pro-piedad del Estado, sino su ámbito espacial de actuación jurídico política; por tanto, no se adquiere territorio sino que se ejerce o no un poder soberano dentro de un cierto lugar geográfico.

Después de este comentario, estamos en condiciones de hablar de la propiedad originaria.

Según el art. 27 constitucional, la propie-dad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la nación. Esta expresión del constituyente ha sido

ampliamente discutida por la doctrina, la ju-risprudencia y en la práctica, básicamente en torno de dos puntos:

a) Si la carta magna se está refiriendo a la nación, la federación, los estados, los municipios o a varios de ellos. Conside-ramos, dado que no es el lugar para ana-lizar detalladamente esta cuestión, que se refiere al Estado como expresión jurídico política de la nación y que será el legisla-dor quien determine a cuál de los tres ni-veles de gobierno se reservan alguna actividad o bienes.

b) Si el Estado, realmente dueño inicial de tierras y aguas, en un momento determi-nado de la historia, haya cedido la pro-piedad de sus bienes al pueblo. Como fundamento de este criterio se mencio-nan las mercedes reales otorgadas por la corona española a raíz de la conquista de 1521. La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado por conside-rar que los títulos que contienen esas mercedes reales de tierras y aguas tienen validez para efectos agrarios, como me-dios de prueba.

Existe la postura contraria que supone que la monarquía ibérica no tuvo derecho alguno para transmitir propiedad a los particulares y que el Estado mexicano de 1821 recuperó la soberanía que se le arrebató a las culturas precolombinas; en este supuesto, no hubo, a lo largo de nuestra historia, ningún momento en que el poder público haya cedido sus bie-nes para constituir la propiedad privada. De tal manera que la propiedad originaria, como la entiende el constituyente, se limita a que el Estado es jurídicamente soberano para esta-blecer modalidades a la propiedad privada y regular el patrimonio público, es decir, el lla-mado dominio eminente sobre el territorio.

350 Propiedad originaria

Al lado de ese dominio eminente (imperio del Estado sobre su territorio), existe el do-minio directo por medio del cual el Estado se reserva ciertos bienes o actividades.

Protesta constitucionaL El art. 128 de la cons-titución general de la república establece:

Todo funcionario público, sin excepción algu-na, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la constitución y las leyes que de ella emanen.

Esta norma jurídica se debe a que la protes-ta sustituyó al juramento de carácter reli-gioso, que aún se emplea en algunos regímenes jurídico políticos, y estuvo en vigor en México.

En este precepto se estatuye la obligación, para todo funcionario público (antes del ini-cio de sus tareas), de prestar protesta de acatar la constitución federal y la legislación expedida en conformidad con ella.

Debemos entender que se trata de un acto solemne de derecho público; que se toma la expresión funcionario público como sinónimo de servidor público; y que el incumplir la protesta, puede tener conse-cuencias jurídicas.

En la práctica, indebidamente, no se rinde esta protesta, salvo en los casos que se presta ante órgano legislativo o colegiado de carác-ter judicial. La omisión es grave ya que, en estricto derecho, están viciados todos los actos que emita alguna autoridad que no haya prestado la aludida protesta.

Ciertas dependencias acostumbran incluir en el texto del respectivo nombramiento (véase), que se rinde la protesta constitucio-nal; esto casi en todos los supuestos es falso, y si en efecto se tratara de una protesta por escrito, resulta discutible su validez. Ade-más, el nombramiento es firmado por el tra-bajador, usualmente, días después del inicio de la función pública.

Protesta constitucional 351

Radicación Véase Adscripción.

Ramas del derecho administrativo Caracte-rística de la vida actual es la hiperespeciali-zación de las ciencias, la técnica y de todo conocimiento y estudio, como vemos que ocurre en la medicina, la ingeniería, la admi-nistración, etc. A esta tendencia tampoco es-capa el derecho administrativo, en el que los respectivos teóricos y litigantes pretenden reivindicar la autonomía de cada uno de los aspectos que regula.

Así, se habla de derecho aduanero, derecho asistencial, derecho bancario, derecho buro-crático, derecho cultural, derecho de la propie-dad intelectual, derecho de las comunicaciones, derecho del consumidor, derecho del transpor-te, derecho de las telecomunicaciones, derecho ecológico, derecho económico, derecho educa-tivo, derecho electoral, derecho energético, derecho forestal, derecho funerario, derecho hidráulico, derecho migratorio, derecho mi-nero, derecho pesquero, derecho procesal administrativo, derecho registral, derecho sanitario, derecho universitario, derecho ur-banístico, etc., cuyas denominaciones indi-can qué actividad regula cada rama.

Hemos dicho que el derecho, como cien-cia y como conjunto de normas, es uno solo

y que por razones de su estudio y descripción se ha dividido, división que siempre será controvertible y que nunca logrará una acep-tación universal.

Se considera, y no de manera unánime, que las siguientes ramas del derecho se desprendie-ron del administrativo y que, además, han al-canzado su autonomía científica y académica:

a) Derecho financiero.b) Derecho fiscal (rama del anterior).c) Derecho agrario.d) Derecho municipal.e) Derecho militar.f) Derecho demográfico.

BibliografíaÁlvarez Gendin, Sabino, Tratado general de derecho administrativo, t. I, Bosch, Barcelona, 1958.Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. I, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Garrido Falla, Fernando, Tratado de derecho administrativo, vol. I, 7a. ed., Centro de Estu-dios Constitucionales, Madrid, 1980. Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Royo Villanueva, Antonio, Elementos de dere-cho administrativo, 10a. ed., Imprenta Castella-na, Valladolid, 1927.

Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-nistrativo, t. I, 2a. ed., Facultad de Derecho, Universidad de Madrid, Madrid, 1972.

Reasignación Véase Adscripción.

Recargos Accesorios de las contribuciones; tra-dicionalmente fueron catalogados en el rubro de aprovechamientos. Pensamos que, en todo caso, debe dárseles un tratamiento distinto porque ambos son de naturaleza singular.

En el caso de los recargos estaremos fren-te a cantidades adicionales que el particular debe cubrir, aparte del crédito fiscal, en vir-tud de que no cubrió éste oportunamente al fisco; el código nos dice que son accesorios de las contribuciones y participan de la natu-raleza de éstas, lo cual es discutible.

Creemos que existe una diferencia entre intereses y recargos, ya que es distinto el caso en que el particular obtiene la prórroga para cubrir el crédito (en este supuesto se está frente a intereses) y que aquél en el cual el particular se toma un tiempo adicional para pagar. Resulta claro que si el particular ha obtenido de parte de la autoridad la pró-rroga, no estará sujeto a sanciones.

La ley anual de ingresos fijará el porcen-taje que se aplicará por concepto de recargos e intereses. La justificación de éstos es resar-cir al Estado el costo del dinero que no capta oportunamente.

Recompensas Véase Premios.

Reconducción Véase Presupuesto de egresos.

Reconsideración Véase Recurso administrativo.

Recopilación Véase Compilación.

Rectoría económica Rectoría del desarrollo na-cional, conforme la terminología que emplea la constitución política federal. El tema más

bien pertenece a la teoría económica, a la historia del pensamiento económico y al de-recho económico. Estas disciplinas se abo-can a estudiarlo en la extensión que conviene a su importancia.

El tema de rectoría económica sirve para iniciar el estudio particular de algunas leyes, es decir, constituye la parte especial del de-recho administrativo, la cual, es preciso abordar después de estudiar la mayor parte de los principios y conceptos generales que informan a esta disciplina jurídica.

Toda legislación de contenido económico es, de cierta forma, rectora de la actividad económica; en este sentido sería necesario comentar innumerables textos jurídicos, lo que iría más allá de la finalidad de la exposi-ción de la presente obra y de este tema, por ello nos circunscribiremos a los cuatro si-guientes rubros: el art. 25 de la constitución federal; el art. 131 de la misma constitución (comercio exterior); la Ley Federal de Compe-tencia Económica y lo relativo a monopolios.

Art. 25 constitucional. El art. 25 de la cons-titución política federal, con un nuevo texto que se le añadió el 3 de febrero de 1983, está incluido en el llamado capítulo económico de la carta magna, el cual se inserta inade-cuadamente en el capítulo que se refiere a las garantías individuales.

Más que contenido normativo, el art. 25 tiene una declaración de política económica del Estado mexicano. Se refiere a tres as-pectos concretos: a) la rectoría económica; b) los sectores productivos, cuya existencia y actuar quedan garantizados, y c) las áreas económicas en que pueden participar los sectores (privado, social y público).

a) En materia de rectoría económica, se es-tablece que el desarrollo nacional implica por parte del Estado lo siguiente:

354 Reasignación

• Definir actividades de interés público; los lineamientos del sistema económi-co del país; qué áreas corresponden a cada sector, la responsabilidad social en actividades empresariales.

• Fundamentar de manera unificada las acciones estatales en ese renglón; las medidas de interés público.

• Proteger los recursos productivos; al sector privado para que contribuya al desarrollo económico del país; el ambiente; las libertades individuales en actividades económicas.

• Fomentar al sector social; una más justa distribución del ingreso; activida-des de interés público; la expansión económica; el empleo.

• Coordinarse, para la planeación, la marcha de la economía y para el desa-rrollo, con estados y municipios.

b) Sectores productivos: se garantizan la exis-tencia y la participación de los sectores privado (iniciativa particular), social y pú-blico (empresas estatales y paraestatales).

Se prevén como sectores productivos otras formas que surjan o coexistan con las anteriores. En cuanto al sector social, se señala que forman parte de él ejidos, sociedades cooperativas, organizaciones sindicales, comunidades indígenas, em-presas en que participen mayoritariamen-te trabajadores y “todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servi-cios socialmente necesarios”. Esta última expresión del constituyente no podía ser más ambigua, porque en ella cabrían casi todas las sociedades mercantiles (las que ya están, lógicamente, en el sector priva-do). Quizá quiso referirse a sociedades y asociaciones civiles e instituciones de asistencia privada.

c) Áreas económicas: se puede interpretar que existen tres:

• Estratégica: está reservada al Estado e incluye acuñación de moneda, co-rreos, telégrafos, radiotelegrafía, emisión de billetes, petróleo y simila-res, petroquímica básica, minerales radiactivos, energía nuclear, electrici-dad, y lo que señale mediante ley el congreso federal.

• Prioritaria: reservada al sector públi-co, solo o con la participación de los sectores privado y social. Su delimita-ción queda en manos del legislador. Ejemplo: servicio público de banca y crédito.

• Libre: incluye toda actividad económi-ca no considerada en las áreas estraté-gica y prioritaria. En ella pueden actuar con libertad los particulares, quedando sólo sujetos a un sistema de vigilancia de parte del Estado.

Véase Comisión federal de competencia eco-nómica.

BibliografíaAguilar M., Alonso, Dialéctica de la economía mexicana, Nuestro Tiempo, México, 1968.Ángeles, Luis, Introducción a la economía polí-tica, UAM, Terra Nova, México, 1984.Cardiel Reyes, Raúl, La filosofía política del México actual, 2a. ed., UNAM, México, 1987.Carvajal Contreras, Máximo, Derecho aduane-ro, 7a. ed., Porrúa, México, 1998.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Dromi, José Roberto, Derecho administrativo económico, ts. 1 y 2, Astrea, Buenos Aires, 1979 y 1980.Gómez Granillo, Moisés, Breve historia de las doctrinas económicas, 6a. ed., Esfinge, México, 1976.

Rectoría económica 355

Herrerías, Armando, Fundamentos para la his-toria del pensamiento económico, Limusa-Wiley, México, 1972.Ley Federal de Competencia Económica.López Gallo, Manuel, Economía y política en la historia de México, 34a. ed., El Caballito, Méxi-co, 1994.Palacios Luna, Manuel R., El derecho económi-co en México, Porrúa, México, 3a. ed., 1988.Quintana Adriano, Elvia A., El comercio exte-rior de México, Instituto de investigaciones jurí-dicas, UNAM y Porrúa, México, 1989.Sweesy, Paul M., Teoría del desarrollo capita-lista, 7a. reimp., Fondo de Cultura Económica, México, 1973.Witker V., Jorge, Introducción al derecho eco-nómico, 4a. ed., McGraw-Hill, México, 1999.

Recurso administrativo Posibilidad que tiene la administración pública de reconocer, co-rrigiéndolo, un error de su actuación, lo cual hará en virtud de una petición del particular en ese sentido. Esa petición tiene su origen primario en el art. 8o. de nuestro texto cons-titucional.

En esta figura la administración pública no actúa como parte dentro de un proceso, sino que sólo intervendrá para revisar (modi-ficándolo, anulándolo o confirmándolo) al-gún acto que el particular considera ilegal o inoportuno.

Puede definirse el recurso administrativo como el medio de defensa establecido en la ley en favor de los gobernados para que la administración pública revise un acto admi-nistrativo que ellos consideran ilegal, quedan-do aquélla obligada a anularlo, modificarlo o confirmarlo.

Para Héctor Fix Zamudio, el recurso ad-ministrativo es “un derecho de impugnación que se tramita a través de un procedimiento, y que se traduce en una resolución que también tiene el carácter de acto adminis-trativo”.

El recurso administrativo, que es una garantía del particular, como nos dice Eduar-do García de Enterría, concluye con un nue-vo acto administrativo y de ninguna manera con una sentencia, puesto que no se está en presencia de un proceso jurisdiccional.

Los elementos o los requisitos del recurso administrativo se han estudiado desde distin-tas perspectivas. Así, para Jesús González Pérez, los requisitos quedarán clasificados del siguiente modo:

a) Subjetivos. Órgano competente e inte-resado o recurrente.

b) Objetivos. Acto impugnable o recurri-ble y fundamento del recurso.

c) De la actividad. Lugar, tiempo y forma.

Hadel Mostafá formula las cinco preguntas siguientes, a las cuales responde de la mane-ra que se indica:

• ¿Quién recurre? El particular o admi-nistrado.

• ¿Contra qué recurre? Contra un acto administrativo.

• ¿Ante quién recurre? Ante la autoridad competente para conocerlo.

• ¿Por qué recurre? Porque lesiona sus intereses y porque la ley lo permite.

• ¿Cómo recurre? Según el procedi-miento previsto para cada recurso.

Consideramos, siguiendo casi textualmente a Andrés Serra Rojas, que los elementos del recurso administrativo son los siguientes:

1. Una resolución administrativa que consti-tuye la base para la impugnación, es decir, un acto administrativo impugnable.

2. El particular que interpone el recurso, que es a quien le interesa que la autoridad revise su actuación.

356 Recurso administrativo

3. Debe afectar al particular. Esto es nece-sario, ya que no sería lógico que el gober-nado quisiera, a petición de él mismo, la revisión de un acto que le beneficia.

4. Debe estar establecido en la ley. Esto ya lo indicamos en el concepto de recurso administrativo, y es necesario que, aun-que sólo lo enuncie, la ley lo establezca. En nuestro derecho, en algunos casos sólo se indica el nombre del recurso y el plazo para interponerlo; aun así, debe ser la ley quien lo prevea.

5. La autoridad ante la que se interpone será siempre de carácter administrativo, pues ya señalamos que a los órganos del poder ejecutivo se les está brindando la oportunidad de corregir un posible e in-voluntario error de apreciación al emitir un acto administrativo.

6. Plazo para interponerlo. Ya que el recur-so nunca se tramita de oficio, la ley seña-lará el tiempo de que dispone el particular para presentar su impugnación, el cual suele ser variable en nuestra legislación: 8, 15, 30 días, conforme al ordenamiento aplicable. En la actualidad parece existir un movimiento legislativo tendiente a unificar el término a 15 días hábiles, su-ponemos que para hacerlo coincidir con la ley de amparo.

7. Requisitos de forma. La ley o los regla-mentos correspondientes establecerán esta cuestión; en cierta forma será, en todo caso, escrita. En algunos casos, como en materia de normas de calidad y de comercio exterior, existen formatos impresos para presentar el recurso que la ley prevé.

8. Procedimiento adecuado. Las etapas del procedimiento establecidas en otras ramas del derecho no se seguirán minuciosamen-te en materia de recursos administrativos; sin embargo, es necesario que se respeten

determinadas fases y garantías del proce-dimiento. Cabe destacar que el Código Federal de Procedimientos Civiles es su-pletorio de la legislación administrativa en este punto.

9. Obligación de la autoridad de dictar resolución. Dado que toda la mecánica del recurso administrativo parte de la garantía individual llamada derecho de petición, es totalmente obligatorio que recaiga una resolución, la cual, como lo hemos indicado, consistirá en anular, modificar o confirmar el acto que se impugnó; tal resolución es un nuevo acto administrativo, y se debe insistir en que no se trata, bajo ningún concepto, de una sentencia, ya que no ha existido contienda procesal ante órgano investido con potestad para pronunciar verdad le-gal a favor de una parte en controversia con otra.

Dentro del recurso administrativo debemos estudiar lo relacionado con la clasificación o las clases de recursos existentes. En esta cuestión, la doctrina y la ley son poco unifor-mes y utilizan indistintamente las siguientes denominaciones: inconformidad, reconside-ración, oposición, revocación, reclamación, reposición, alzada, revisión, revisión jerár-quica, queja. Por ello, consideramos que la clasificación (escuchada en alguna conferen-cia) que se basa en la autoridad encargada de conocer y resolver el recurso, es más adecua-da que las nada constantes adoptadas por nuestras leyes o la doctrina.

La clasificación mencionada en el párrafo anterior se refiere a tres clases de recursos: circular, vertical y horizontal.

En el primero, será el mismo funcionario que emitió el acto impugnado quien conozca del recurso. En el vertical, corresponde al superior jerárquico del autor de la resolución

Recurso administrativo 357

recurrida conocer de su impugnación. El re-curso horizontal implica la existencia de un órgano especializado, una autoridad de la misma jerarquía de la emisora, a la cual se le encarga el procedimiento en materia de re-cursos administrativos.

La clasificación descrita tiene la ventaja de presentar una constante, independiente-mente de las diferencias o fallas terminológi-cas del legislador o de los autores. Conforme a la Ley Federal de Procedimiento Adminis-trativo, sólo hay un recurso: el de revisión, que se interpone ante quien produjo el acto impugnado y cuya resolución corresponde al superior de dicho funcionario.

El recurso administrativo debe agotarse previamente a la vía de amparo, conforme al criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, establecido desde 1929. No será necesario el recurso cuando el gobernado o sus bienes corran inminente peligro; si se trata de una ley que el particular estime vio-latoria de la constitución; o bien, se produzca daño irreparable; en el supuesto de que se exijan en la ley de la materia mayores requi-sitos que los fijados para el amparo o en el caso de que se violen directamente preceptos constitucionales.

El 4 de agosto de 1994, con vigencia a partir del lo. de junio de 1995, se publicó la Ley Federal de Procedimiento Administrati-vo. Una de sus aportaciones más señaladas es el estatuir un solo recurso administrativo: el de revisión que ha de interponerse en 15 días; aunque deja a elección del gobernado el seguir esa vía o la judicial.

Se excluyen de la normatividad de esa ley las cuestiones fiscales y financieras, así como las relativas a las responsabilidades de los servidores públicos, elecciones, compe-tencia económica, justicia laboral y agraria, ministerio público y asuntos locales, munici-pales y de paraestatales.

Según el art. 87, “la interposición del re-curso suspenderá la ejecución del acto” im-pugnado, siempre que:

1. Lo solicite expresamente el particular. 2. Sea procedente el recurso. 3. No se siga perjuicio al interés social o se

contravengan disposiciones de orden pú-blico.

4. No se ocasionen daños o perjuicios a otras personas, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolu-ción favorable.

5. Cuando se trata de multas, el afectado ga-rantice el crédito fiscal en cualesquiera de las formas previstas en el código fiscal.

La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión dentro de los cinco días siguien-tes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión.

Los arts. 89 y 90 prevén las causas de improcedencia y sobreseimiento, de la si-guiente forma:

A. Se desechará por improcedente el recurso:

a) Contra actos que sean materia de otro recurso que se encuentre en trámite, pro-movido por el mismo recurrente.

b) Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del particular.

c) Contra actos consumados de un modo irreparable.

d) Contra actos consentidos expresamente.e) Cuando se esté tramitando ante los tribu-

nales alguna defensa legal interpuesta por el promovente, que pueda tener por efec-to modificar, revocar o nulificar el acto.

B. Será sobreseído el recurso si:

a) El promovente se desiste expresamente.

358 Recurso administrativo

b) El agraviado fallece durante el procedi-miento, si el acto respectivo sólo afecta su persona.

c) Durante el procedimiento sobrevenga al-guna de las causas de improcedencia a que nos hemos referido.

d) Cuando hayan cesado los efectos del acto.e) Por falta de objeto o materia del acto res-

pectivo.f) No se pruebe la existencia del acto im-

pugnado.

Bibliografía: véase en Contencioso adminis-trativo.

Reforma administrativa Reformar, en una de sus acepciones, es arreglar, poner en orden (DEM, M. Alonso).

Dado que la administración pública no es algo estático ni permanece ajena a los cambios de la sociedad, es objeto de cons-tantes presiones e influencias por parte de los fenómenos políticos, económicos y so-ciales que se producen en el país. Los órga-nos administrativos del Estado, a pesar de la rigidez que les imprimen el principio de je-rarquía y la tradición, reciben presión de la dinámica social, las innovaciones tecnoló-gicas y los avances de la disciplina de la administración.

Todo lo anterior, que la doctrina ha estu-diado de manera amplia, crea la necesidad de modificar y actualizar permanentemente la organización y los métodos de los entes del poder público. Este movimiento de in-novación continua se llama reforma admi-nistrativa.

En México se inician a partir de 1973 los estudios y programas contemporáneos de reforma administrativa. Éstos llevaron a to-mar ciertas medidas jurídicas, como la expe-dición de una nueva ley de la administración pública (1976), mayor control sobre los

entes paraestatales, cambios en el sistema de responsabilidades de los servidores públicos (1982), eliminación de trámites innecesarios ante las oficinas gubernamentales, transfe-rencia de entes paraestatales a los particula-res (1984 a 1995).

Entre las muchas finalidades que se le han atribuido a la reforma administrativa, está la de aumentar la eficacia del poder ejecutivo y de sus órganos, con el fin de cooperar para que se logre el desarrollo socioeconómico del país.

En nuestro medio, el sistema de reforma administrativa recibe el nombre no muy téc-nico de simplificación administrativa, ten-diente, de manera central, a eliminar gestiones duplicadas o innecesarias. El programa y los acuerdos relativos a esta cuestión se publican en el Diario Oficial de la Federación.

BibliografíaCarrillo Castro, Alejandro, La reforma adminis-trativa en México, Instituto Nacional de Admi-nistración Pública, México, 1973. Faya Viesca, Jacinto, Administración pública federal, Porrúa, México, 1979.Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998,Leemans, Arne F., (comp.), Cómo reformar la administración pública, Fondo de Cultura Eco-nómica, México, 1977. Montañez, Luis S., “La reorganización de la rama ejecutiva”, en Experiencias nacionales en reforma administrativa, Centro Latinoamerica-no de Administración para el Desarrollo, Méxi-co, 1979. Nass, Otto, Reforma administrativa y ciencia de la administración, Centro de Formación y Per-feccionamiento de Funcionarios, Madrid, 1964. Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 30a, ed., Porrúa, México, 1996.

Refrendo Acto en el cual un ministro pone su firma en un decreto debajo de la del jefe de Estado (DEM, M. Alonso).

Refrendo 359

Es decir, la firma del secretario de Estado que deben contener los reglamentos, decre-tos y acuerdos presidenciales. Es una de las pocas notas parlamentarias que posee nues-tro sistema jurídico político, el cual, según sabemos, es de tipo presidencial.

Existen diversas teorías que explican la naturaleza del refrendo:

a) Acto de solidaridad. Esta interpretación se adapta al sistema parlamentario, ya que en un gobierno presidencial no es lógico que el superior (presidente de la república) necesite de la solidaridad de un subordinado (secretario de Estado).

b) El secretario que refrenda se responsabi-liza del acto. Esto tampoco es aplicable en nuestra legislación, ya que la respon-sabilidad política en que pueden incurrir los secretarios tiene diferentes causales.

c) Acto de certificación. El secretario de Estado no es fedatario, no tiene fe públi-ca. Además, en la práctica, los secretarios firman antes de que lo haga el presidente.

d) Acto netamente secretarial. El refrendo es un acto de derecho público, por medio del cual se perfecciona un reglamento, decreto o acuerdo del presidente de la república, para efectos de su observancia constitucional.

Efectos del refrendo. El refrendo, en calidad de acto ministerial, será un acto de respon-sabilidad y solidaridad; pero como figura netamente secretarial, según nuestro derecho positivo produce el siguiente efecto que el texto constitucional prevé:

Art. 92. Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán estar firmados por el secretario de Estado o jefe de departamento administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no serán obedecidos.

Por su parte, el art. 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal esta-blece al respecto:

Los reglamentos, decretos y acuerdos expedi-dos por el presidente de la república deberán, para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el secretario de Estado o el jefe del departamento administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competen-cia de dos o más secretarías o departamen-tos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.

Es claro que al hablar de validez, la ley va más allá de la regla constitucional. Con el refrendo no está en juego la validez del acto que lo requiere, sino sólo su obser-vancia.

En la reforma del 26 de diciembre de 1985, el artículo citado de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal limitó el refrendo en lo siguiente:

Tratándose de los decretos promulgatorios de las leyes o decretos expedidos por el congreso de la unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la secretaría de gobernación.

Creemos que esta modificación viola el art. 92 de la constitución, pues ella no prevé ex-cepción alguna en cuanto al refrendo. No obstante, la Suprema Corte de Justicia de la Nación falló el 29 de abril de 1986 en el sentido de que la reforma era correcta, por cuanto el decreto promulgatorio es un mero trámite que pone punto final al procedimien-to legislativo.

Por último, en el caso de que un secretario de Estado se negara a refrendar, se ha soste-nido la opinión generalizada de que no ten-dría el efecto de detener un acto presidencial, pues el jefe del ejecutivo removería de inme-diato al secretario renuente a firmar, solución ésta de facto y no de jure.

360 Refrendo

La irregularidad del acto administrativo en el refrendo ministerial. Vimos en qué consis-te el refrendo en nuestro derecho; indicamos, asimismo, que es una formalidad que revis-ten ciertos actos, la cual determinará que sean obedecidos. De acuerdo con la teoría de las irregularidades e ineficacia del acto ad-ministrativo, éste no surtirá efectos cuando le falte el refrendo a una orden presidencial, requisito éste que es subsanable si no implica retroactividad.

Regalos Obsequios que los servidores públicos pueden aceptar de los gobernados. Sin em-bargo están limitados en cuanto a su valor y periodicidad, en los términos de la Ley Fede-ral de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Registro público de la propiedad federal Véase Patrimonio del Estado.

Reglamento Si bien gramaticalmente es un conjunto de reglas, normas, principios o pau-tas que rigen una actividad, la expresión, por lo usual se reserva a un cuerpo normativo de carácter jurídico, se le estudia como fuente del derecho y aparece en la pirámide jurídica abajo de la ley.

“Se llama reglamento a toda norma escri-ta dictada por la administración”, (Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernán-dez.) José Luis Villar Palasí, por su parte, nos da la siguiente definición: “Reglamento es la disposición general para conductas fu-turas, imputable al aparato administrativo del estado, con rango inferior a la ley y for-ma y régimen típicos.”

El reglamento de autoridad. Es propiamente el que interesa al derecho público, ya que lo expide órgano estatal competente y es fuente de derechos y de obligaciones.

Tanto la legislación como la doctrina na-cional y extranjera por lo general estiman al reglamento como un acto proveniente del ejecutivo; sin embargo, nuestro derecho ad-mite la posibilidad de que las autoridades legislativa y judicial expidan los reglamen-tos correspondientes a los órganos de esos poderes.

El reglamento de autoridad es el que expide un órgano público y que, al crear situaciones jurídicas generales, tiene obligatoriedad (es ejecutivo y ejecutorio), de suerte que el regla-mento de autoridad forma parte del orden jurí-dico positivo, en tanto que el de particulares pertenece al ámbito contractual privado.

Como fundamento de la actividad regla-mentaria no se cita qué artículo y qué ley la permiten, sino que se reseñan sus posibles causas y justificaciones:

a) Es una herencia del sistema monárquico, bajo el cual el rey poseyó facultad regla-mentaria, facultad ésta que no le arrebató el parlamento.

b) Es consecuencia de la discrecionalidad que existe en la mayor parte de los cam-pos de acción del poder ejecutivo (por lo usual queda a criterio de la administra-ción pública emitir o no los reglamentos que la ley permite).

c) Equilibrar la función legislativa. Esto supone que el reglamento contiene nor-mas materialmente legislativas y, en virtud de la importancia que la ley tiene dentro de la vida social, no resulta con-veniente dejar del todo su elaboración en manos de un solo poder, sino que el con-greso debe producir lo general y el eje-cutivo lo específico.

d) Manejar adecuadamente el elemento cam-biante y detallista del orden jurídico. Se supone que el procedimiento legislativo es más lento que el administrativo; en virtud

Reglamento 361

de ello será más expedito actualizar y precisar la aplicación de la ley si se permi-te que el ejecutivo produzca las normas secundarias, es decir, los reglamentos.

El reglamento administrativo. Al reglamen-to lo consideran muchos autores como un acto administrativo, o sea, una declaración unilateral de voluntad emitida por el poder ejecutivo que crea situaciones jurídicas ge-nerales. Por otro lado, se le incluye dentro de la categoría de los actos regla.

Se ha utilizado el término reglamento administrativo para diferenciarlo del llama-do reglamento jurídico, asumiendo que éste lo dicta el legislativo y el primero el ejecuti-vo. Esa distinción resulta prácticamente inaplicable en nuestro orden normativo.

Dentro de los requisitos teóricos, encon-tramos que el reglamento:

a) Es un acto unilateral emitido por la auto-ridad administrativa.

b) Crea normas jurídicas generales.c) Debe tener permanencia y vigencia ge-

nerales.d) Es de rango inferior a la ley y está subor-

dinado a ésta.e) Aunque es un acto unilateral de autori-

dad, obliga a la misma.

En el aspecto formal, sus requisitos son los que se indican a continuación:

• Firma del secretario de Estado o jefe de departamento a cuyo ramo competa el asunto (refrendo secretarial).

• Tiene que publicarse en el Diario Ofi-cial de la Federación.

• Su procedimiento de creación es inter-no, es decir, dentro de la administra-ción pública.

Diferencias entre el reglamento y la ley. Existen varias diferencias fundamentales en-tre la ley y el reglamento, mismas que en seguida se indican:

a) La ley es superior jerárquicamente al re-glamento, por tanto, hay una distinción de grado.

b) Consecuencia de lo anterior es que en-contremos la reserva de ley, es decir, que ciertas materias, por su trascendencia, sólo serán reguladas por ley y no por re-glamento.

c) La ley, orgánicamente, emana del poder legislativo, en tanto que el reglamento lo emite el ejecutivo.

d) El procedimiento de creación es distinto, según los órganos que emitan estas dispo-siciones.

e) Todo reglamento se vincula a una ley: no hay reglamento sin ley.

f) Ningún reglamento puede abrogar o de-rogar una ley, en tanto que ésta sí puede dejar sin vigencia parcial o total un regla-mento.

En los textos doctrinales se señala con insis-tencia que la diferencia central entre la ley y el reglamento, además de la cuestión orgáni-ca, está en la intensidad de la norma jurídica. Esta afirmación es relativa, ya que habrá le-yes con reglas muy específicas y reglamen-tos con disposiciones bastante generales.

Finalidad del reglamento. Es evidente que el reglamento nos permite llegar al detalle de las situaciones contempladas en el orden normativo superior (la ley); pero su finalidad no sólo es de complementación de la ley, sino que también crea situaciones jurídicas generales, lo que en la esfera administrativa posibilita afrontar de manera equitativa los

362 Reglamento

problemas que se presentan dentro de la di-námica social.

Es necesario destacar que la función o fi-nalidad del reglamento no es sólo adminis-trativa, pues sus normas son de aplicación general y su observancia corresponde a todo individuo que se coloque en el supuesto previsto por el propio reglamento, el cual puede referirse a materias de muy distinta naturaleza (mercantil, laboral, registral, elec-toral, etcétera).

En algunos países, el sistema jurídico re-serva a la ley los asuntos importantes y deja como materia de los reglamentos las cuestio-nes consideradas secundarias desde el punto de vista social. Esta situación no se da en el derecho mexicano, en donde todas las ac-tividades regulables jurídicamente están re-servadas a la ley, y el reglamento sólo puede desarrollar el contenido de ésta.

Facultad reglamentaria del presidente de la república. El art. 89, fracc. I, de la constitu-ción federal establece:

Las facultades y obligaciones del presidente son las siguientes:

I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el congreso de la unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

Lo anterior ha sido interpretado por la doctri-na, la legislación y la jurisprudencia, en el sentido de que el presidente posee la potes-tad reglamentaria; ello le corresponde, ade-más, en razón de su calidad de titular de la administración pública y como jefe de Esta-do y de gobierno.

La facultad reglamentaria del presidente de la república, según se ha indicado, deriva directamente de la fracc. I del art. 89 consti-tucional y de ninguna manera se trata de facultades legislativas delegadas por el

congreso de la unión. Ésta ha sido la opinión reiterada de nuestro máximo tribunal.

Reglamentos administrativos. Se indicó an-tes que los reglamentos, salvo raras excep-ciones, los emite el jefe del ejecutivo; en razón de ello, su naturaleza es administrativa desde un punto de vista orgánico. En cuanto a su procedimiento de creación, es decir formalmente, son administrativos. Ahora bien, desde un ángulo material son actos le-gislativos, ya que contienen normas jurídicas generales, abstractas e impersonales y pro-vistas de sanción directa o indirecta.

Reglamentación de las leyes. Quedó indica-do que reglamentar las leyes es un acto orgá-nico y formalmente administrativo, cuya emisión corresponde al jefe del ejecutivo en el marco de sus facultades indelegables. Se trata, también, de una facultad discrecional; no obstante cabe recordar que algunas veces el legislador ordena en el texto de la ley que los reglamentos correspondientes deberán emitirse en cierto tiempo; lo que de acuerdo con lo expuesto, resulta rebatible.

Jurisprudencia. Existe una vasta producción jurisprudencial en materia de reglamentos, cuyos puntos esenciales han sido incluidos en los otros aspectos de esta voz y que puede consultarse en la obra que citamos en la bi-bliografía correspondiente. A continuación, se incluye una interesante tesis que resume algunos de los puntos ya tratados:

REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIR-LOS. SU NATURALEZA. El art. 89, fracc. I, de nuestra carta magna, confiere al presidente de la república tres facultades: a) la de pro-mulgar las leyes que expida el congreso de la unión; b) la de ejecutar dichas leyes, y c) la de proveer en la esfera administrativa su exacta

Reglamento 363

observancia, o sea, la facultad reglamentaria. Esta última facultad es la que determina que el ejecutivo pueda expedir disposiciones ge-nerales y abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley; desarrollando y comple-mentando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos jurídicos expedidos por el congreso de la unión. El reglamento es un acto formalmente administrativo y materialmen-te legislativo; participa de los atributos de la ley, aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de naturaleza impersonal, general y abs-tracta.

Dos características separan la ley del re-glamento en sentido estricto: este último ema-na del ejecutivo, a quien incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observan-cia de la ley, y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero aun en lo que parece común en los dos orde-namientos, que es un carácter general y abs-tracto, sepárense por la finalidad que en el área del reglamento se imprime a dicha carac-terística, ya que el reglamento determina de modo general y abstracto los medios que de-berán emplearse para aplicar la ley a los ca-sos concretos.

Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975,

tercera parte, Segunda sala, tesis 512.

Derecho comparado. La normatividad rela-cionada con la naturaleza y alcances del reglamento en otros países aborda una serie de aspectos, algunos de los cuales nos re-sultan ajenos: los reglamentos autónomos, los de necesidad y los provinciales; la reser-va de la ley; las autoridades que poseen la facultad de emitirlos; los relativos a su im-pugnación por medios administrativos y judiciales, etcétera.

Como dato interesante, a propósito de las dudas que aún suele suscitar la fracc. I del art. 89 constitucional, incluimos esta cita de Enrique Sayagués Laso:

Tampoco es de recibo la doctrina que exige texto constitucional o legal expreso para admitir

la existencia de potestad reglamentaria, porque va contra la realidad institucional. La mayoría de las constituciones no consagran expresamen-te la competencia reglamentaria amplia del poder ejecutivo, mencionando sólo los regla-mentos de ejecución y, sin embargo, nadie duda acerca de la existencia de esa potestad. Por tal motivo algunos admiten que la atribu-ción de competencia reglamentaria no tiene por qué ser expresa, pudiendo estar implícita; pero aceptado esto, prácticamente se vuelve al criterio que consideramos exacto, de que la potestad re-glamentaria es inherente a la función adminis-trativa, está en la naturaleza misma de ésta.

Se dan casos en el extranjero en los cuales la facultad reglamentaria corresponde al conse-jo de ministros o gabinete, aunque general-mente le compete al jefe de gobierno.

BibliografíaBielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. II, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Cazorla Prieto, Luis María, Temas de derecho administrativo, Ministerio de Hacienda, Ma-drid, 1978.García de Enterría, Eduardo y Tomás Ramón Fernández, Curso de derecho administrativo, t. I, 2a. ed., Civitas, Madrid, 1978.García Oviedo, Carlos y Enrique Martínez Use-ros, Derecho administrativo, t. I, 9a. ed, EISA, Madrid, 1989.Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-trativo, t. I, 5a. ed., Fundación de Derecho Ad-ministrativo, Buenos Aires, 1998.Guerrero Lara, Ezequiel y Enrique Guadarrama López (comps.), La interpretación constitucio-nal de la Suprema Corte de Justicia, ts. I, II y III, 2a. ed., t. IV, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1985 (t. III, 1986).Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.

364 Reglamento

Silva Cimma, Enrique, Derecho administrativo chileno y comparado, t. I, 2a, ed., Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 1964.Suay Milio José, “Consideraciones sobre los reglamentos heterónomos, con referencia a la intervención en ellos del Consejo de Estado”, en Estudios de derecho administrativo, Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1972.Vedel, Georges, Derecho administrativo, Agui-lar, Madrid, 1980.Villar Palasí, José Luis, Curso de derecho admi-nistrativo, t. I, 2a. ed., Facultad de Derecho, Universidad de Madrid, Madrid, 1972.

Reglamento de particulares El derecho, como sistema normativo de toda sociedad, regula innumerables aspectos de la actividad de los gobernados, pero reconoce a éstos la potes-tad de autonormarse en sus interrelaciones, trátese de asociaciones, grupos deportivos o familiares, instituciones religiosas o cultura-les, etcétera.

La posibilidad que tienen dichos grupos de darse normas propias e internas, que regu-len su actividad, se traduce en los llamados reglamentos de particulares. En este caso, lo verdaderamente importante radica en el al-cance, la eficacia o la trascendencia de esas reglas, tanto dentro de la institución como hacia su exterior: el reglamento sólo debe afectar a los miembros del grupo o de la asociación en sus acciones comunes y será responsabilidad del individuo obedecer o no lo prescrito, exponiéndose, en caso de no acatarlo, a sufrir la sanción máxima, la cual consistiría en ser excluido de la respectiva comunidad.

El fundamento, pues, de los reglamentos de particulares lo encontramos en el princi-pio de la voluntad de las partes; es una cuestión contractual, un “pacto de caballe-ros”. Cuando esas normas tengan la virtud o la fuerza de surtir efectos en el exterior de la

comunidad que rigen, su fundamento se encontrará en el reconocimiento que la ley haga de esos reglamentos.

Bibliografía: véase en Reglamento.

Reglamento interior Los órganos del Estado se agrupan en los poderes ejecutivo, legis-lativo y judicial, los que para su organiza-ción requieren un reglamento interior, según lo indica la ley. Esas disposiciones, según la opinión de Rafael Bielsa, no tie-nen generalidad.

Respecto al poder ejecutivo federal, existen los reglamentos interiores de las secretarías y los departamentos de Estado. Éstos los expide el presidente de la repúbli-ca, correspondiendo a cada dependencia preparar el proyecto de su ramo según pre-vé la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

En el poder legislativo, cada cámara formula y emite su propio reglamento inte-rior: es la constitución política la que direc-tamente les otorga la facultad reglamentaria. No obstante, esos reglamentos deberán sus-tentarse en la ley correspondiente.

La Ley Orgánica del Poder Judicial Federal asigna al pleno de la Suprema Cor-te de Justicia de la Nación competencia para elaborar el reglamento interior corres-pondiente.

La expresión estatutos, que se utiliza hace décadas para algunos ordenamientos inter-nos de la Universidad Nacional Autónoma de México, se ha extendido a otros organis-mos paraestatales, por lo que es oportuno anotar algo acerca de ellos: “son reglamen-tos, pero especiales, es decir, dictados para regir un ente autárquico” (Rafael Bielsa).

Bibliografía: véase en Reglamento.

Reglamento interior 365

Reglamentos autónomos Los que correspon-den al desarrollo de reglas que contiene una ley y, por supuesto, los emite la autori-dad administrativa. Nace este planteamien-to de Posada y su traducción de la idea alemana de Verordung (reglamento) y del poder reglamentario de los derechos fran-cés y belga.

Este tipo de reglamentos, que no está expresa-mente previsto en las leyes ni en la constitu-ción, estaría constituido por aquellos dictados para regir una materia en la que precisamente no hay normas legales aplicables (de ahí jus-tamente lo de autónomo).

Agustín Gordillo

Es necesario aclarar que en el derecho mexi-cano no puede existir válidamente un regla-mento autónomo, pues siempre habrá un engarce mayor o menor a una ley. Lo que puede variar es la forma en que se vincule el reglamento con la ley en la cual se sustenta, ya sea en su desarrollo, ejecución o autoriza-ción. En ningún caso el presidente de la re-pública, a quien le corresponde la facultad reglamentaria (a nivel local: al gobernador), puede emitir un reglamento que desarrolle de manera directa la norma prevista en el nivel constitucional; siempre será absoluta-mente necesaria la presencia de una ley entre el texto constitucional y cualquier disposi-ción de carácter reglamentario.

Bibliografía: véase en Reglamento.

Reglamentos de necesidad Los que emite el ejecutivo para enfrentar una situación de ur-gencia, llámese guerra, calamidad pública, catástrofe, plaga, epidemia, etc. Esos regla-mentos obedecen a una eventualidad de proporciones descomunales, la que la admi-nistración pública debe atender adoptando

medidas rápidas y pertinentes en el caso de que por el mismo trastorno no se pudiera reunir el órgano legislativo.

De esos reglamentos dice Luis M. Cazorla:

Son los que pueden dictar determinadas autori-dades en casos de calamidades públicas, cuando la ley les autoriza para que en tal contingencia adopten las medidas que juzguen necesarias. Estos reglamentos, pues, pueden hacer quebrar —según la autoridad competente para dictarlos lo estime o no necesario—, ya el principio de jerarquía normativa, ya el principio de reserva de ley; ya ambos principios a la vez. Ahora bien, sólo podrán aplicarse en tanto en cuanto subsis-ta el estado de hecho que determina su promul-gación.

No es posible aceptar esa categoría de regla-mentos en nuestro derecho patrio, pues el sistema jurídico mexicano permite realizar un adecuado reparto de funciones y compe-tencias entre los poderes legislativo y ejecu-tivo, y en el caso de una urgente y grave necesidad, la constitución prevé de mane-ra exacta las soluciones y de ninguna manera presenta el reglamento de necesidad (cfr. art. 29 de la carta magna).

En todo caso, tratando de adaptar esta fi-gura a nuestro derecho patrio, podrían cata-logarse como reglamentos de necesidad las reglas generales que llegara a expedir el con-sejo de salubridad general (véase) con fun-damento en la fracc. XVI del art. 73 de la constitución de la república.

Bibliografía: véase en Reglamento.

Reglas generales Véase Pararreglamentos.

Relación de trabajo entre el Estado y sus ser-vidores. Antecedentes mexicanos Época colonial. Leyes de Indias. La administración de los territorios que conquistó la corona

366 Reglamentos autónomos

española trajo consigo la necesidad de expe-dir gran cantidad de disposiciones legales, que se aplicaban según las circunstancias específicas de cada una de las formaciones sociales dominadas, a las que se había inten-tado trasplantar el aparato burocrático admi-nistrativo de la metrópoli. A su compilación más depurada, se le conoce como Leyes de los reinos de Indias (1680).

La explotación de los recursos de sus nuevos dominios requería un abastecimiento regular de trabajadores forzados, reclutados generalmente entre la población indígena por los empleados menores. Para ello, la corona contaba con un enorme sistema bu-rocrático que:

intervenía en los detalles más ínfimos de ese aspecto fundamental de la vida económica, con una amplitud de atribuciones y un grado de corrupción tales que ninguna iniciativa eco-nómica podía tener efecto sin contar con su beneplácito y apoyo.

Enrique Semo

Mucho tuvo que ver en ello el sistema de venta de oficios con el que el soberano espa-ñol se allegaba recursos, ya que los sueldos que percibían los funcionarios nombrados con este sistema no compensaban el precio paga-do por el cargo, de tal suerte que el atractivo para obtenerlo eran las prebendas e ingresos provenientes de corruptelas. Esto llegó al ex-tremo de someter a la venta el derecho a ser nombrado en el cargo a la muerte o remoción del funcionario titular (futuras).

En la citada recopilación de Leyes de los reinos de Indias, de manera sistemática se ordenaron las disposiciones emitidas, para tratar con ello de limitar el enorme poder que gozaban los funcionarios de la Nueva Espa-ña (la más grande burocracia hasta entonces conocida), al amparo de la lejanía de la resi-dencia de la corona.

Dicha legislación consideraba las re-glas para el desempeño de los empleados públicos, y establecía la competencia de sus cargos, así como sus sueldos y otros beneficios.

Desde el comienzo de la acción coloniza-dora, la metrópoli, sabedora de las dificultades en lo concerniente a que sus instrucciones las cumplieran cabalmente los funcionarios pú-blicos asentados en el nuevo mundo, estable-ció procedimientos para determinar la responsabilidad de éstos:

uno público era la residencia, llamada así porque durante él se asignaba al funcionario residenciado un lugar donde debía permane-cer, alejado de aquel en que había ejercido sus funciones, de las que se le separaba; se publicaban pregones convocando a todos aquellos que tuvieran algún agravio que el funcionario encausado les hubiera hecho; el otro era la visita, éste era secreto, no afec-taba a un solo funcionario, sino a todos los comprendidos en la visita; ninguno de ellos en particular sabía si le hacían cargos.

Toribio Esquivel Obregón

En el caso de la visita, era el consejo de indias el que, una vez analizada la sumaria que en sobre sellado le hacían llegar, emitía sentencia.

México independiente

1. El Decreto Constitucional para la Liber-tad de la América Mexicana, sancionado en Apatzingán el 22 de octubre de 1814. Este documento, más que un antecedente jurídico, es histórico, ya que jamás fue aplicado en todo el territorio nacional. Para nuestro tema no representa mayor importancia, ya que dejó provisionalmen-te vigente la legislación del gobierno es-pañol, con la salvedad de la organización política y lineamientos generales.

Relación de trabajo entre el Estado y sus servidores 367

2. La constitución de 1824. Esta carta magna de corte federalista siguió la de Estados Unidos de América, cuya influencia en el terreno de las ideas políticas se dejó sentir en toda el área y particularmente en nues-tro país, gracias a la cercanía, mediante las logias de masones (yorquinos).

Respecto de la materia que nos ocupa, ese ordenamiento fundamental otorgaba al jefe del ejecutivo amplias facultades: nombrar y remover libremente a los se-cretarios del despacho, a los jefes de las oficinas generales de hacienda y a los comisarios generales, al personal diplo-mático, a los oficiales militares de rango superior (coronel como mínimo) y a los empleados de las oficinas de la federa-ción (no señala grados); otorgar retiros, licencias y pensiones a los militares, y sancionar administrativamente a los em-pleados infractores de las órdenes y de-cretos (art. 110).

Durante la vigencia de esta constitu-ción se suscitaron algunas cuestiones in-teresantes, como la preocupación del gobierno surgido del movimiento inde-pendentista por los empleos públicos que todavía ocupaban españoles. Esto dio motivo a la expedición de un bando, fe-chado el 30 de junio de 1833 (casi a 12 años de consumada la independencia), que los retiraba o jubilaba del servicio.

En lo que concierne al personal del servicio exterior, mediante decreto ex-pedido en 1829 se determinaron sus dere-chos y obligaciones, y se establecieron los requisitos que debían observar para el cumplimiento de su labor, entre los que destacan los de ser mexicano por naci-miento y mayor de 30 años.

Asimismo, en 1831 y 1835, se pro-mulgaron las leyes que fijaban nuevos sueldos para estos funcionarios, de acuer-

do con la responsabilidad conferida y el lugar donde se desempeñaban.

Una de las características de esta etapa de la vida nacional es la abundancia de disposiciones expedidas respecto de los empleados públicos. La falta de integra-ción y sistematización de aquéllas impi-dió un tratamiento uniforme para regular las relaciones laborales de la burocracia en general.

3. Leyes constitucionales de 1836. No debe-mos olvidar que con la abrogación de la constitución de 1824, y con la promulga-ción de dichas leyes, mejor conocidas como las siete leyes, también se modificó el sistema federal, se retornó al centra-lismo y se sumó a los tres poderes estable-cidos, un cuarto, el supremo poder conservador, encargado de vigilar la ac-tuación de los demás e intervenir en los conflictos que se suscitaran entre el legis-lativo y el ejecutivo.

En la segunda de las siete leyes se es-tablecía un sueldo de seis mil pesos anua-les para cada uno de los miembros del supremo poder conservador (cinco pro-pietarios y tres suplentes), así como los requisitos para ocupar el cargo: ser mexi-cano por nacimiento, mayor de cuarenta años, haber ocupado alguno de los si-guientes puestos: presidente o vicepresi-dente de la república, secretario de despacho, senador o diputado, o magis-trado de la suprema corte, y percibir una renta anual no menor de tres mil pesos.

En lo referente a los empleados públi-cos en general, la primera ley señalaba requisitos en cuanto al origen para des-empeñarse como tales:

• Ser nacido en territorio nacional y de padre mexicano (por nacimiento o na-turalización).

368 Relación de trabajo entre el Estado y sus servidores

• Haber nacido en el extranjero de padre mexicano por nacimiento o naturaliza-ción, siempre que se apegaran a lo previsto en ambos casos por la ley.

• Haber nacido en territorio nacional de padre extranjero, haber permanecido en él hasta la época de disponer de sí, y dado el aviso correspondiente (es decir, haber optado por ser súbdito mexicano).

• Ser naturalizado conforme a las leyes.

Además, se prohibía pagar dos sueldos a aquellos empleados que ocupaban dos cargos públicos. Mediante circular del 27 de febrero de 1838 se determinó que de-bido a la situación económica del gobier-no, se pagaría a los empleados públicos sólo la mitad de sus sueldos.

Igual que en la etapa anterior abunda-ron disposiciones de diversa naturaleza (leyes, decretos, circulares, etc.), que re-gulaban las relaciones del gobierno con sus trabajadores, especialmente en mate-ria de sueldos. Este periodo se caracteriza por la carencia de una elemental sistemá-tica jurídica.

4. La constitución de 1857. Este documento legal marcó un retorno al federalismo y otorgó al presidente de la república facul-tades para designar y remover al personal diplomático, así como a los demás fun-cionarios de la unión, cuyo nombra-miento no determinaran de distinta forma las leyes.

En su art. 32, esta constitución dispuso que en igualdad de circunstancias, los mexicanos serían preferidos sobre los ex-tranjeros para ocupar un empleo público.

También fijó la exigencia de prestar juramento de lealtad a la constitución y a las leyes, como acto previo a la toma de posesión de un cargo público.

Recuérdese que la pugna entre libera-les y conservadores, quienes enarbolaban las banderas federalista y centralista, res-pectivamente, interrumpió durante poco menos de un año la vigencia de esta cons-titución.

Época contemporánea. La Constitución de 1917. Una vez promulgada esta cons-titución, el gobierno federal inició la lu-cha para lograr su aplicación en las circunstancias por las que atravesaba el país: comunicaciones destruidas, campos sin cultivo, comercio interrumpido, ca-rencia de un sistema bancario, en fin, la bancarrota económica.

La aplicación de los arts. 27 y 123, especialmente, contó con muchos obstácu-los. En el caso de este último, esa difi-cultad residía en tener que enfrentar un elevado desempleo, inseguridad en el trabajo y declaración de huelgas. El go-bierno mismo,

tuvo necesidad de hacer economías que abarcaron la reducción del número de empleados públicos, y a los que conservó en sus puestos sólo pudo pagarles 50% en moneda metálica; en otras ocasiones tuvo que suspender los pagos temporalmente, como a los maestros en 1919, y éstos se fueron a la huelga a mediados de año.

Berta Ulloa

Las relaciones laborales Estado servido-res públicos siguieron desarrollándose sobre bases civilistas; incluso la Ley Fe-deral de Trabajo, expedida en 1931, no considera a la burocracia, exclusión que confirmó la jurisprudencia.

En 1938, se expidió el primer Estatuto Jurídico de los Trabajadores del Estado, el cual en 1941 fue abrogado por otro del mismo nombre.

Relación de trabajo entre el estado y sus servidores 369

Con anterioridad a esos estatutos, en 1934 el presidente Abelardo L. Rodrí-guez expidió el “Acuerdo sobre organiza-ción y funcionamiento de la Ley de Servicio Civil”, que constituye el primer antecedente de nuestra actual legislación burocrática, no obstante que no se haya promulgado la ley a que se refiere tal acuerdo.

Con la consolidación del sistema jurídi-co político surgido en 1917, así como con el desarrollo de las formas de organización laboral en el país, se dieron las condicio-nes para que, en 1960, se adicionara el art. 123 constitucional con el apartado B y, en 1963, se expidiera su ley reglamen-taria, Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, también conocida como ley burocrática.

Bibliografía Canseco Malloy, Pedro, Aspectos jurídicos del surgimiento de la burocracia en México durante el siglo XIX, tesis profesional, Facultad de Dere-cho, UNAM, México, 1982.Cosío Villegas, Daniel (coord.), Historia gene-ral de México, ts. 1 y 2, 3a. ed., 3a. reimp., Harla y El Colegio de México, México, 1988.De la Peña, Sergio, La formación del capitalismo en México, 6a. ed., Siglo XXI e Instituto de in-vestigaciones sociales, UNAM, México, 1979.Esquivel Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho en México, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1984.Riva Palacio, Vicente (dir.), México a través de los siglos, ts. I a V, 15a. ed., Cumbre, México, 1979.Semo, Enrique, Historia mexicana. Economía y lucha de clases, 2a. ed., Era, México, 1981.Solís, Leopoldo, La realidad económica mexi-cana: retrovisión y perspectivas, 12a. ed., Siglo XXI, México, 1983.Zavala, Silvio A., Las instituciones jurídicas en la conquista de América, 2a., ed., Porrúa, Méxi-co, 1971.

Relación de trabajo entre el Estado y sus trabajadores de base, art. 123, Apartado B Contenido de la relación. La legislación mexicana otorga a la relación jurídica exis-tente entre el Estado y sus servidores un contenido laboral. Prueba de ello es que en nuestra constitución federal están ubicadas las bases fundamentales que la regulan, en el apartado B con que se adicionó, en 1960, al art. 123.

Aun cuando haya sido ubicada la función pública dentro del texto legal que norma la materia del derecho del trabajo, se obser-van marcadas diferencias respecto de las disposiciones aplicables a la relación que se da entre los trabajadores en general y sus patrones; en atención a que en este caso el pa-trón es el Estado, cuya finalidad social es totalmente diversa a la de los medios priva-dos de producción, y no persigue el propósi-to de lucro que caracteriza a éstos.

Es importante notar que las disposiciones del apartado B contienen los derechos míni-mos que deben gozar los servidores públicos en la relación establecida; esta característica de consagración constitucional de los princi-pios fundamentales es propia del derecho del trabajo, pues éste se considera como un de-recho social.

Efectos de la relación. Una vez establecido el vínculo jurídico laboral entre el servidor público y el Estado, por medio de los titula-res de sus dependencias y entidades, ambos se ven sometidos al régimen legal que en-marca la función pública; en virtud de las particularidades que la caracterizan, no pue-de aplicarse la misma normatividad que la dirigida a los trabajadores en general.

Es así que de forma paralela, en nuestro país están vigentes, por lo menos, dos grandes regímenes jurídicos laborales: el derecho del trabajo propiamente dicho y el denominado

370 Relación de trabajo entre el Estado y sus trabajadores de base, art. 123, Apartado B

derecho burocrático, expresiones correlati-vas de la división en los apartados A y B del art. 123 constitucional.

Los efectos de esta relación los constitu-yen los derechos y las obligaciones señala-dos en la propia carta magna y en sus leyes reglamentarias, a los servidores públicos y a los titulares de las dependencias y entidades de los poderes de la unión. Éstos, en térmi-nos generales, se refieren a:

• La calidad e intensidad del trabajo por desempeñar.

• La contraprestación devengada por el servidor público.

• Las condiciones de seguridad e higie-ne en las que se debe prestar el servi-cio. El régimen de seguridad social que le es aplicable.

• La jurisdicción a la que deberán suje-tarse en caso de conflicto laboral: Tri-bunal Federal de Conciliación y Arbitraje, en la mayoría de los casos.

Caracteres de la relación. Para algunos tra-tadistas, la función pública la definen ciertos caracteres que pueden resumirse de la si-guiente manera:

1. Profesionalidad. Los individuos investi-dos como servidores públicos hacen de la función pública su actividad económica cotidiana.

2. Continuidad. Es la no interrupción reque-rida necesariamente para generar los de-rechos propios de todo servidor público; por ejemplo, la inamovilidad después de seis meses de trabajo ininterrumpido y el derecho a la jubilación, una vez cumpli-dos los años de servicio necesarios.

3. Carrera administrativa. Basada en la vo-luntad natural de mejorar, por parte del servidor público, su situación dentro de la

administración pública, aspirar a cargos de mayor responsabilidad, y a lograr me-jores satisfactores o sueldo, etcétera.

4. Existencia de un contrato. Tanto el Esta-do como el servidor público asumen una serie de derechos y obligaciones que son correlativos, una vez que se aceptó el nombramiento.

5. Contraprestación pecuniaria. Constitucio-nalmente, todo empleo público debe retri-buirse con un sueldo a cargo del Estado.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Guerrero, Euquerio L., Manual de relaciones industriales, 3a. ed., Porrúa, México, 1980.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Ar-tículo 123 Constitucional. Ley Federal del Trabajo.Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarro-llo Rural, Pesca y Alimentación, Condiciones generales de trabajo.Trueba Urbina, Alberto y Jorge Trueba Barrera, Legislación federal del trabajo burocrático, 38a. ed, Porrúa, México, 1999.

Relación jerárquica Véase Centralización ad-ministrativa.

Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho Este tipo de rela-ciones pueden ser de supletoriedad o porque algunas reglas de derecho administrativo se derivan de esas ramas. Así, tenemos sus vinculaciones con el:

a) Derecho constitucional. La constitución política es la ley suprema. Ella estructura la base de los entes públicos y establece las reglas en materia de derechos huma-nos, reglas que habrán de acatarse y

Relaciones del derecho administrativo con otras ramas del derecho 371

respetarse en la actuación de la adminis-tración pública. Además, la constitución contiene otras normas que se refieren a cuestiones administrativas. Alguien ha dicho que el administrativo es derecho constitucional aplicado; de ahí la impor-tancia de estas relaciones.

b) Derecho civil. El Estado, en el código civil, reconoce los principios generales de derecho y establece algunas regulacio-nes que son aplicables a diversas ramas jurídicas. Por otro lado, la administración pública utiliza figuras del derecho civil, como la donación, los legados, las asocia-ciones.

c) Derecho mercantil. Ciertas figuras de esta disciplina las usan en forma intensiva los órganos estatales: las sociedades, los contratos, etc. Además, el Estado efectúa operaciones de carácter comercial.

d) Derecho procesal. Esta rama presenta una fundamental relación de supletorie-dad para los procedimientos de produc-ción y ejecución del acto administrativo, así como para la impugnación de éste, en su caso.

e) Derecho internacional público. El poder ejecutivo es el que origina y aplica (casi siempre) los tratados y convenios interna-cionales. Además, define y expresa la política exterior.

f) Derecho internacional privado. La solu-ción de los conflictos de leyes se efectúa, por lo general, mediante actos de la admi-nistración pública.

g) Derecho penal. Un ente de la administra-ción pública es titular de la acción penal y maneja el sistema penitenciario; de ahí las relaciones con esta rama jurídica.

h) Derecho del trabajo. En México, los con-flictos laborales en primera instancia se ventilan ante órganos administrativos (jun-tas de conciliación y arbitraje). El Estado

mantiene vitales relaciones con sus traba-jadores.

Con las ciencias no jurídicas. Las relaciones del derecho administrativo con las discipli-nas no jurídicas abarcan dos grandes áreas:

a) Con aquellas ramas del conocimiento (científico o técnico) que lo originan, nutren o auxilian. Por ejemplo:

• Administración• Economía• Gramática• Historia• Política• Sociología

b) Con los campos del conocimiento o queha-cer humano que son precisamente la materia que regula el derecho administrativo. En mayor o menor medida, casi toda actividad de la sociedad la consideran las reglas del derecho. Así, tenemos:

• Administración• Agricultura• Comercio exterior• Contabilidad• Ecología• Economía• Industria• Informática• Ingeniería• Medicina• Mercado de valores• Urbanismo

Bibliografía: véase en Ramas del derecho ad-ministrativo.

Remoción Véase Adscripción.

Remuneración Véase Prestaciones econó-micas.

372 Remoción

Renuncia a la concesión Decisión de no ejer-cer los derechos que implica la concesión ni cumplir las correlativas obligaciones. Rafael Bielsa sostiene que la renuncia no es admisi-ble como forma de extinción de la concesión por cuanto está en juego el interés público.

En relación con la renuncia debe recor-darse que los servicios públicos no se pueden suspender, y que no es conveniente que los bienes estatales por explotar queden sujetos a decisiones caprichosas del concesionario, por tanto, es factible pensar que la opinión del autor citado es correcta, excepto que la autoridad concedente acepte la renuncia de manera expresa.

Renuncia de derechos Acto por el cual el par-ticular desiste de los beneficios que contiene a su favor un acto administrativo; tal desisti-miento puede ser expreso o tácito, ya sea porque le hace saber su decisión al órgano administrativo, o simplemente no ejerce el derecho que tiene. De esta forma el acto ad-ministrativo no produce sus efectos y se ex-tingue de una manera anormal.

República Forma de organización política de un país, en donde los titulares de los entes públicos se renuevan de manera periódica, a contrario sensu, en las monarquías el poder se tiene vitaliciamente.

Requisición Figura que surge en el derecho militar, pues se da ante una situación de gue-rra con el exterior o un conflicto interior. Por medio de ella el Estado adquirirá temporal-mente bienes. El último párrafo del art. 16 de la constitución general de la república (anti-guo art. 26), establece al respecto:

En tiempo de paz ningún miembro del ejército podrá alojarse en casa particular contra la voluntad del dueño, ni imponer prestación

alguna. En tiempo de guerra, los militares podrán exigir alojamiento, bagajes, alimentos y otras prestaciones, en los términos que es-tablezca la ley marcial correspondiente.

La idea del constituyente de regular la requi-sición sintetiza la finalidad que en este asun-to las normas jurídicas han tenido desde hace siglos: limitar la acción de los ejércitos para preservar a la población civil de posibles saqueos, de los cuales muchas veces fue víc-tima en el pasado.

La requisición la ha de decretar una auto-ridad militar (en nuestro caso la Secretaría de la Defensa Nacional o la Secretaría de Mari-na), obedecerá a una situación de excepción (el estado de beligerancia), debe ser median-te indemnización y no implica perder la propiedad en definitiva (salvo cuando se trate de bienes perecederos).

La diferencia radical entre esta figura y la expropiación está en que debe existir una suspensión de garantías y que el particular perderá la propiedad sólo de forma temporal; además, debe referirse a bienes que necesi-ten los militares, como alimentos, vestuario, equipo de transporte y habitaciones.

La indemnización será proporcional a la temporal merma patrimonial que sufra el gobernado por la desposesión.

Existe la posibilidad de requisar servicios personales. En este caso no estamos en pre-sencia, lógicamente, de un modo de adquirir bienes, sino derechos en favor del Estado. La requisición de trabajos personales está consi-derada en la legislación federal ante situacio-nes catastróficas o que dañen de modo grave algún servicio público importante.

Para que proceda esa requisición de traba-jo personal, deberá suspenderse la garantía del art. 5o. constitucional, el cual prohíbe la prestación de servicios sin consentimiento del afectado, en los términos siguientes:

Requisición 373

Nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impues-to como pena por la autoridad judicial, el cual se sujetará a lo dispuesto en las fraccs. I y II del art. 123.

En cuanto a los servicios públicos sólo podrán ser obligatorios, en los términos que establezcan las leyes respectivas, el de las armas y los jurados, así como el desempeño de los cargos concejales y los de elección popular, directa o indirecta. Las funciones electorales o censales tendrán carácter obli-gatorio y gratuito. Los servicios profesionales de índole social serán obligatorios y retribui-dos en los términos de la ley y con las excep-ciones que ésta señale.

En nuestro derecho, y conforme a la Ley de Vías Generales de Comunicación, se ha dado el caso de requisar o incautar instalaciones que sirven de base para la prestación de ser-vicios públicos; es discutible la constitucio-nalidad de tales medidas requisitorias; y la forma como afecta a los trabajadores y a los principios que regulan la huelga es materia de análisis en el derecho laboral.

Para el derecho administrativo, en virtud de que se trataba casi siempre de empresas de participación estatal mayoritaria, es difícil analizar si se violaron garantías a particula-res, puesto que el objeto de la requisa fueron instalaciones de la propia administración pública federal. En caso de que se hubiera dado la requisición de trabajos personales, sí estaríamos en presencia de violaciones al art. 5o. de la carta magna.

Ejemplos de esas requisas son los si-guientes:

• Control aéreo: Diario Oficial de la Federación, 12 de agosto de 1960.

• Teléfonos de México, S.A. de C.V.: Diario Oficial de la Federación del

10 de septiembre de 1984 y 9 de abril de 1987.

• Compañía de Luz y Fuerza del Centro, S.A.: Diario Oficial de la Federación publicado el 28 de febrero de 1987.

• Compañía Mexicana de Aviación, S.A.: 2 de noviembre de 1987.

• Autotransportes Urbanos de Pasajeros R100: 6 de mayo de 1989.

• Servicios Aéreos Litoral, S.A. de C.V.: 2 de marzo de 1994.

En derecho comparado existen muy diversos enfoques en el estudio de la requisa, de tal suerte que es imposible indicar principios válidos en todos los sistemas jurídicos; por supuesto que la figura se refiere siempre a mecanismos estatales de adquisición patri-monial.

Bibliografía: véase en Expropiación.

Requisitos constitucionales del acto adminis-trativo Puntos que obligatoriamente deben satisfacer las decisiones de los entes del po-der ejecutivo para que estén adecuadas a las garantías tuteladas en la carta magna.

La constitución federal mexicana fija re-quisitos de los actos administrativos, en los arts. 14 y 16, que en lo conducente prevén:

Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autori-dad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento (art. 16).

A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna (art. 14).

En este diccionario se da una breve explica-ción de estas disposiciones, por cuanto im-plican requisitos que ha de satisfacer la acción de los órganos administrativos del Estado.

374 Requisición

Véase al respecto las voces correspon-dientes a esos requisitos: competencia, for-ma escrita, fundamentación, motivación, legalidad e irretroactividad.

BibliografíaBenoit, Francis-Paul, El derecho administrativo francés, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1977.Carrillo Flores, Antonio, La justicia federal y la administración pública, 2a. ed., Porrúa, México, 1973.Diez Manuel M., El acto administrativo, 2a. ed., Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1961. Martínez Morales, Rafael, Garantías constitu-cionales, Iure, México, 2007.Rodríguez, Ramón, Derecho constitucional, 2a. ed., 1a., reimp., UNAM, México, 1978.Ruiz, Eduardo, Derecho constitucional, 2a. ed., 1a. reimp., UNAM, México, 1978.

Requisitos para ingresar al servicio de la administración pública en México No están considerados de manera sistemática en nuestra legislación vigente; se regulan usualmente en las condiciones generales de trabajo, los reglamentos o los contratos colectivos. Se señalan de manera especial los aplicables para el ingreso en la admi-nistración pública de algunos funcionarios de alto rango.

El apartado B del art. 123 constitucional, en su fracc. VII, ordena:

la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conoci-mientos y aptitudes de los aspirantes.

El art. 9o. de la ley reglamentaria del citado apartado dispone que los trabajadores de base deberán ser de nacionalidad mexicana y, por excepción, podrán sustituirlos extran-jeros cuando no existan nacionales que pue-dan desempeñar el empleo.

Dicha ley preceptúa que en caso de plazas vacantes los aspirantes deberán reunir los requisitos que fije cada dependencia en par-ticular.

Desde luego, los requisitos variarán se-gún sean las necesidades de cada dependen-cia o entidad de la administración pública federal.

Por ejemplo, la Secretaría de Agricultu-ra, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación en sus condiciones genera-les de trabajo, incluía como requisitos de admisión:

• Presentar solicitud.• Edad mínima de 16 años. • Nacionalidad mexicana, con la salve-

dad referida en la ley de la materia.• Escolaridad o conocimientos afines al

puesto plaza.• No padecer enfermedad transmisible o

incapacidad para el trabajo.• No tener antecedentes penales. En su

caso, la secretaría podrá dispensarlo si el o los delitos cometidos no afectan el buen desempeño del trabajo.

• Aprobar los exámenes previstos para el empleo a desempeñar.

• En caso de profesionales, presentar cédula profesional o autorización para ejercer.

Para la Secretaría de Hacienda y Crédito Público los requisitos son:

1. Presentar solicitud utilizando la forma oficial autorizada que deberá contener los datos necesarios para conocer los antece-dentes del solicitante.

2. Tener como mínimo 16 años de edad, salvo en los puestos en los que se mane-jen fondos y valores en cuyo caso deberá tener 18 años.

Requisitos para ingresar al servicio de la administración pública en México 375

3. Los trabajadores de base deberán ser de nacionalidad mexicana y sólo podrán ser sustituidos por extranjeros cuando no existan mexicanos debidamente capacita-dos para desarrollar las labores requeri-das por el servicio. La sustitución será decidida por el titular, que dará al sindi-cato la intervención que le corresponda.

4. Tener los conocimientos o el grado de escolaridad, así como las aptitudes o habilidades que requiera el empleo, lo que se comprobará con la documentación fehaciente y en su caso, con las evalua-ciones que realice la secretaría.

5. Copia certificada del acta de nacimiento y cartilla del servicio militar nacional li-berada, en su caso, o acreditar que se está cumpliendo con él.

6. Poseer buena salud y no tener impedi-mento físico o mental para el trabajo, situaciones que se comprobarán con el examen médico que practique la institu-ción oficial correspondiente.

7. Inscribirse en el registro de personal ci-vil, conforme a lo dispuesto por la Ley Federal de Presupuesto y Responsabili-dad Hacendaria.

8. Declarar bajo protesta de decir verdad que no trabaja en otra dependencia del ejecuti-vo federal, de conformidad con lo dispues-to en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, en relación con el instructivo que establece las reglas para la compatibilidad de empleos.

9. No haber sido separado de algún empleo, cargo o comisión del gobierno federal o de particular por alguna de las causas pre-vistas en la ley, ley de responsabilidades y otras disposiciones legales aplicables, a no ser que por el tiempo transcurrido, que no será menor de un año, contado a partir de la fecha de separación, la secretaría estime que son necesarios sus servicios.

10. Exhibir la constancia de no inhabilitación que le expida la Secretaría de la Función Pública, de conformidad con lo dispuesto por la ley de responsabilidades.

11. No estar sujeto a proceso penal; esta cir-cunstancia se acreditará por el aspirante con las constancias procedentes.

12. La dirección general de personal, con el propósito de cumplir oportunamente con las normas aplicables en la materia, podrá adicionalmente establecer las adecuacio-nes que estime necesarias y oportunas.

Respecto a los requisitos señalados de ma-nera especial en la constitución federal, observamos aquellos que se exigen para ser presidente de la república (art. 82), los que se requieren para ser secretario del despacho (art. 91) y los que se indican para otros funcionarios, como gobernado-res de los estados.

Algunas leyes orgánicas establecen requi-sitos especiales para otros funcionarios, por ejemplo, magistrados, miembros de ayunta-mientos, etc.; además de las previstas para diplomáticos, cónsules, militares, ministerio público, policías judiciales y preventivos, entre otros.

Rescate de la concesión El rescate es un medio de dar por terminada la concesión (véase) antes del plazo previsto en la misma; Jèze sostiene que:

El rescate de una concesión es la decisión unila-teral por la cual el concedente, fuera del caso de la caducidad, pone fin a la concesión, antes de la fecha fijada para su expiración.

En el caso de presentarse el rescate, éste debe ser justificado, ya sea porque algún cambio no permita que el concesionario siga prestando el servicio o usando el bien,

376 Rescate de la concesión

o porque se presente alguna circunstancia de interés público que motive la medida. De lo contrario, el particular perjudicado puede oponerse, ya que se estaría frente a un caso de exceso o desvío de poder.

José Canasi expone que “un rescate pre-maturo, antes del vencimiento del plazo o término de la concesión implica necesaria-mente el pago de una indemnización, que estará en función directa de los daños y perjuicios”. Desde luego, existe opinión en contrario: en el supuesto de rescate justifica-do no se debe cubrir ninguna indemnización al concesionario.

Rescisión Medio de concluir un negocio jurídi-co bilateral por incumplimiento de una de las partes o por alguna causa ajena a la vo-luntad de éstas; la parte que decide la resci-sión no incurre en responsabilidad alguna. Si se trata de actos administrativos, difícil-mente se dará esta vía para concluirlos, pues ya indicamos, tales actos son de carácter unilateral. Podría ubicarse, y eso con reser-vas, a la concesión como un acto administra-tivo rescindible. A la rescisión, en el derecho administrativo, corresponde más bien consi-derarla dentro de los contratos que celebre el poder ejecutivo.

José Canasi expone que en la concesión “podrían aplicarse los principios generales de la rescisión de los contratos” por incum-plimiento del concesionario, lo cual es acep-table siempre que se considere la concesión como un contrato administrativo.

La mención anterior es importante porque en nuestra práctica jurídico administrativa se usa erróneamente la expresión contrato con-cesión.

Reserva de la ley Opinión según la cual existen ciertas materias que sólo puede regular un ordenamiento legal, y las demás ser conteni-do de algún reglamento.

Responsabilidad administrativa Actos u omisiones que vayan en demérito de la le-galidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia con que los servidores públicos deben desempeñar sus empleos, cargos o comisiones y que implican sanciones admi-nistrativas.

A partir de esos principios condensados en legalidad y eficiencia, que rigen la fun-ción pública, se expidió la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públi-cos (1982), y posteriormente la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2002) cuya aplicación corresponde básicamente a la Secretaría de la Función Pública. En esta ley se determi-nan las obligaciones de los trabajadores del Estado para un adecuado desempeño de sus labores, así como las sanciones y los proce-dimientos para aplicarlas en caso de que in-curran en actos u omisiones previstas por dicha ley como infracciones.

La constitución política federal señala que las sanciones, además de las indicadas en las leyes, serán: suspensión, destitución, inhabilitación y multa. Las multas se estable-cen conforme al beneficio económico logra-do por el responsable y con los daños y perjuicios causados por su conducta u omi-sión; en todo caso, no podrán ir más allá de tres veces el beneficio logrado o de los daños y perjuicios originados.

El constituyente permanente dejó al texto legal señalar los casos de prescripción de la responsabilidad administrativa en los que deberá considerarse la índole y las conse-cuencias de la infracción; cuando ésta se es-time grave el plazo para prescribir no será menor de tres años.

Las sanciones por infracciones administra-tivas, previstas en la Ley Federal de Respon-sabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, son las siguientes: amonestación

Responsabilidad administrativa 377

privada o pública, suspensión, destitución del puesto, sanción económica e inhabilita-ción temporal para desempeñar empleos, car-gos o comisiones en la administración pública federal. Las sanciones se gradúan en relación con la gravedad de la falta y demás elementos que deben valorarse para el ejercicio de facul-tades discrecionales.

En el mecanismo de control de la admi-nistración pública federal, además de la Secretaría de la Función Pública, desempeña un papel importante el órgano de control interno (antes llamado contraloría interna) de cada dependencia o entidad.

Es importante y de actualidad la creación por la ley de 1982 del registro patrimonial de los servidores públicos. Éste capta la infor-mación acerca de los bienes de los trabajado-res del Estado, que sirve de base para realizar la detección de posibles ilícitos. La informa-ción debe proporcionarse al iniciar y termi-nar la relación laboral y cada año en que ésta dure: esa obligación corresponde a todo ser-vidor público a partir de jefe de departamen-to o su equivalente.

Una vez detectada la irregularidad en las tareas de un servidor público, la Secretaría de la Función Pública procederá a sancio-nar el acto o la omisión o hará la denuncia correspondiente si el ilícito no es de su incum-bencia. Las decisiones de esa dependencia pueden impugnarse mediante recurso ad-ministrativo, o juicio de nulidad ante el tribunal federal de justicia fiscal y adminis-trativa.

Responsabilidad civil Se da por causar a una persona daños o perjuicios valuables mone-tariamente.

Cuando se trata de demandas de carácter civil que se entablen contra cualquier servi-dor público, no se requerirá declaración de procedencia, llamada también desafuero.

La responsabilidad civil halla su funda-mento en los arts. 1910 y 1927 del código de esa materia, que establecen lo siguiente:

a) El que obrando contra la ley o las buenas costumbres cause daño a otra está obliga-do a repararlo, salvo que demuestre que el daño se produjo como consecuencia de culpa o negligencia inexcusable de la víctima.

b) El Estado queda obligado a responder por los daños originados por sus funcionarios en el ejercicio de las tareas que les estén asignadas; tal responsabilidad es solidaria en ilícitos dolosos y subsidiaria en otros casos, y solamente se hará efectiva contra el Estado cuando el servidor público di-rectamente responsable no tenga bienes suficientes con qué responder del daño y perjuicio causados.

El recién reformado art. 113 de la constitu-ción dispone que la responsabilidad estatal por los daños que, a causa de su actividad administrativa irregular, se provoque en los bienes o derecho de los gobernados será ob-jetiva y directa.

Los particulares serán indemnizados de acuerdo con las bases límites y procedimien-tos que fije la Ley Federal de Responsabili-dad Patrimonial del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federación el 31 de di-ciembre de 2004.

Responsabilidad de los servidores públicos Obligación de pagar las consecuencias de un acto; responder por la conducta propia. De acuerdo con esta idea, un servidor públi-co debe pagar o responder por sus actos indebidos o ilícitos, según lo establezcan las leyes.

Como consecuencia de los enormes re-cursos económicos que han poseído las

378 Responsabilidad civil

sociedades políticas de todos los tiempos, así como por el poder con que han contado, ha existido una tendencia en algunos servidores públicos de cualquier época a utilizar en su beneficio particular esos recursos y ese poder.

Antecedentes. Se conocen antecedentes del sistema de responsabilidades de la burocra-cia, tanto en el derecho romano como en los sistemas jurídicos que se desarrollaron posteriormente en el resto del continente europeo; también se citan disposiciones rela-tivas a esta materia en el derecho náhuatl.

Durante la época colonial, hay una per-manente preocupación por esto que se mani-fiesta principalmente mediante las normas relativas al juicio de residencia. Éste experi-mentó una continua evolución y presentó variadas modalidades a lo largo del tiempo en que se instruyó. Su finalidad consistía en radicar o arraigar a un funcionario público que hubiera terminado su cargo, hasta que un juez reciba y resuelva las quejas que contra su desempeño tuvieran los gobernados o el poder público.

En el México independiente se empieza a desarrollar un sistema de responsabilidades que recogía y rebasaba al juicio de residen-cia; aun así, se conservaron ciertos vestigios de éste hasta la segunda mitad del siglo XX (Coahuila: la ley vigente todavía en 1967, emplea esta terminología en materia de res-ponsabilidad burocrática).

Las constituciones políticas del siglo XIX mencionaban las responsabilidades de los servidores públicos, pero de manera no muy sistemática, aunque es claro que el tema pre-ocupaba constantemente a la sociedad mexicana. Las medidas para combatir la co-rrupción de los funcionarios están incluidas en importantes documentos políticos y jurí-dicos, desde la toma de posesión del primer presidente, el general Guadalupe Victoria,

hasta alcanzar su apogeo durante la renova-ción moral (1982-1988), y persisten en nues-tros días.

El constituyente de 1916-1917 dedica el título cuarto de la carta magna a “las respon-sabilidades de los funcionarios públicos”. En 1940 se emitió la Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Fede-ración, del Departamento y Territorios Federa-les, la cual es abrogada por otra, publicada en diciembre de 1979, que a su vez suple la de 1982, actualmente en vigencia.

Fundamento constitucional. El 28 de di-ciembre de 1982 se publicaron las reformas del título cuarto de la constitución federal en materia de responsabilidades de los servido-res públicos, que estableció el actual sistema en sus arts. 108 a 114. Reglamentaria de es-tos artículos constitucionales, se expidió la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (1982).

Para los efectos jurídicos de responsabili-dades en la función pública se considera servidores públicos a: los representantes de elección popular; los integrantes de los pode-res judicial federal y del Distrito Federal, a los funcionarios y empleados, y a toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier tipo en la administración pública federal o en el Distrito Federal, quienes serán responsables por los actos u omisiones en que incurran en el ejercicio de sus facultades. Quedan comprendidos en este supuesto los funcionarios y empleados de los entes públi-cos ahora calificados como autónomos.

Los gobernadores de las entidades federa-tivas, los diputados de las legislaturas locales y los magistrados de los tribunales superio-res de justicia estaduales serán responsables por las violaciones a la constitución y las leyes federales, y por el incorrecto manejo de los recursos de la federación.

Responsabilidad de los servidores públicos 379

Las constituciones de los estados, para efectos de responsabilidades, indicarán el ca-rácter de servidores públicos de quienes des-empeñen un empleo, un cargo o una comisión en los estados y municipios, según dispone el art. 108 de la constitución de la república.

Tanto la federación como los estados den-tro del ámbito de su competencia expedirán las leyes de responsabilidades de los servi-dores públicos y otras disposiciones jurídi-cas complementarias para sancionar a aquellos que teniendo este carácter, incurran en responsabilidad de cualquier tipo. Los procedimientos para aplicar sanciones por responsabilidades se desarrollarán indepen-dientemente. No es admisible imponer dos veces sanciones del mismo tipo por una sola conducta; si son de carácter económico, no deberán ser mayores a tres veces del benefi-cio obtenido o del daño causado.

Por otro lado, se concede acción a cual-quier ciudadano para que bajo su responsabi-lidad y mediante la presentación de pruebas, pueda formular denuncia ante la cámara de diputados federal respecto de las conductas que la constitución prevé como causales de responsabilidad.

Bibliografía Armienta Calderón, Gonzalo et al., Los servido-res públicos y sus nuevas responsabilidades, Esther, México, 1984.Barragán Barragán, José, La responsabilidad de los servidores públicos, Instituto de investiga-ciones jurídicas, UNAM, México, 1984.Blasco Esteve, A. Avelino, La responsabilidad de la administración por actos administrativos, Civitas, Madrid, 1981.Cárdenas, Raúl F., Responsabilidad de los fun-cionarios públicos, Porrúa, México, 1982.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Delpérée, Francis, L’elaboration du droit discipli-naire de la fonction publique, LGDJ, París, 1969.

González Bustamante, Juan José, Los delitos de los altos funcionarios y el fuero constitucional, Botas, México, 1946.Lanz Cárdenas, José Trinidad, “La ley de res-ponsabilidades, un código de conducta del ser-vidor público”, en Praxis, núm. 65, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1984.Ley Federal de Responsabilidades Administrati-vas de los Servidores Públicos. Ley Federal de Responsabilidades de los Ser-vidores Públicos.Lions, Monique, El poder legislativo en Améri-ca Latina, UNAM, México, 1974.Mommsen, Theodor, Historia de Roma, ts. I y II, 5a. ed., Aguilar, col. Biblioteca Premios Nobel, Madrid, 1962.Silva Cimma, Enrique, El control público, Con-traloría General de la República, Caracas, 1976.Varas, Guillermo, Derecho administrativo, 2a. ed., Nascimiento, Santiago, 1958.Ventura Silva, Sabino, Derecho romano, 2a. ed., Porrúa, México, 1966.

Responsabilidad del Estado La posibilidad de lograr que el Estado pague por daños causa-dos a los particulares está escasamente regu-lada y estudiada en México. Existe, aunque de manera limitada e incipiente.

Véase Responsabilidad civil.

Responsabilidad penal Existe ante actos u omisiones tipificados como delitos por la legislación federal o local.

Según la constitución general de la repú-blica, al presidente, durante el tiempo que dure su encargo, sólo podrá acusársele de traición a la patria y por delitos graves del orden común; aunque no aclara qué delitos estima graves, actualmente el código penal da una larga lista de conductas consideradas así. La acusación se hará ante la cámara de senadores, que deberá resolver al respecto.

380 Responsabilidad penal

Ante la comisión de delitos por parte de cualquier otro servidor público se actuará conforme disponga el código penal o la ley que tipifique el acto u omisión, aunque en algunos casos, según se indica adelante, se requiere que la cámara de diputados decida previamente si procede o no.

La constitución deja determinar a la legis-lación los casos y circunstancias en que se deba sancionar penalmente por causa de en-riquecimiento ilícito a los servidores públi-cos que durante su encargo, o con motivo del mismo, por sí o por interpósita persona, au-menten radicalmente su patrimonio, adquie-ran bienes o se conduzcan como dueños sobre ellos y cuya procedencia no pudiesen justificar. Las leyes penales sancionarán con el decomiso de dichos bienes, además de otras penas que procedan.

Por otro lado, la ley suprema establece, en su art. 111, que para proceder penalmente contra los diputados federales y senadores, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los miembros del consejo de la judicatura federal, los secretarios de Estado, los jefes de departamento administrativo, los diputados a la asamblea del Distrito Federal, el procurador general de la república, el pro-curador de justicia del Distrito Federal, los consejeros del Instituto Federal Electoral y los magistrados de la sala superior del tribu-nal electoral, por la comisión de delitos du-rante el tiempo de su encargo, se requiere que la cámara de diputados, por mayoría de sus miembros presentes en sesión, apruebe actuar contra el inculpado.

Si la resolución de la cámara es negativa, se suspenderá todo procedimiento, pero ello no será obstáculo para que la imputación por la comisión del delito reanude su curso cuan-do el inculpado haya concluido su encargo o empleo, pues la misma no juzga los funda-mentos de la acusación.

Si la cámara declara que ha lugar a proce-der, el inculpado deberá quedar a disposición del órgano competente para que se actúe conforme a derecho.

Para proceder penalmente por delitos fe-derales contra los gobernadores de los esta-dos, diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia y consejeros de la judicatura de las entidades federativas, se seguirá el procedimiento establecido para los funcionarios federales, pero la declara-ción de procedencia será para efecto de que se comunique a la legislatura local y que ésta actúe como corresponda en el ejercicio de su competencia.

Las declaraciones y resoluciones de las cámaras de diputados y senadores en mate-ria de responsabilidades no admiten ningún recurso.

El efecto de la declaración que ha lugar proceder contra el inculpado será separarlo de su cargo en tanto esté sujeto a proceso penal. Si éste culmina absolviéndolo, el in-culpado podrá reasumir su cargo; si fuese condenatorio y se trata de un delito cometido durante el ejercicio de su encargo, no se con-cederá el indulto al reo.

Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo previsto en la legislación pe-nal, y si se trata de delitos por cuya comisión el autor haya obtenido beneficio económico o causado daños o perjuicios patrimoniales, deberá decidirse de acuerdo con el lucro ob-tenido y con la necesidad de reparar los da-ños y perjuicios causados por el ilícito.

No se requerirá declaración de proceden-cia de la cámara de diputados cuando algu-no de los servidores públicos que cuentan con fuero incurra en delito durante el tiem-po en que esté separado de su cargo por cualquier motivo. Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus labores o ha sido nombrado o electo para desempeñar otro

Responsabilidad penal 381

cargo distinto, de los que poseen fuero, se requerirá el procedimiento correspondiente ante la cámara.

La responsabilidad por delitos cometidos durante su encargo por cualquier servidor público será exigible según los plazos de prescripción establecidos en la legislación penal, y nunca serán inferiores a tres años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el funcionario desempeñe algún cargo con fuero constitucional en los térmi-nos del art. 111 de la ley suprema.

El código penal para toda la república ti-pifica los siguientes delitos que pueden cometer los servidores públicos en el desem-peño de su encargo oficial:

• Ejercicio indebido de servicio público • Abuso de autoridad • Coalición de servidores públicos • Uso indebido de atribuciones y fa-

cultades • Concusión, intimidación y ejercicio

abusivo de funciones • Tráfico de influencia • Cohecho • Peculado • Enriquecimiento ilícito • Cometidos contra la administración de

justicia • Ejercicio indebido del propio derecho.

Además de esos delitos, que el código agrupa como “cometidos por servidores públicos” y “come tidos contra la adminis-tración de justicia”, conside ramos que tam-bién en los siguientes, debido a su naturaleza, pueden incidir los agentes del poder público:

• Traición a la patria • Espionaje • Sabotaje

• Violación de inmunidad y neutralidad • Evasión de presos • Violación de correspondencia • Ultraje a las insignias nacionales • Revelación de secretos • Falsificación de documentos • Variación del nombre o del domicilio • Uso indebido de condecoraciones, uni-

formes, grados, jerarquías, divisas, in-signias y siglas

• Contra el consumo y la riqueza na-cionales

• Violación de garantías constitucionales • Fraude

Las enumeraciones anteriores indican los delitos que se cometerían como una desvia-ción del ejercicio de la función pública. Pero el servidor público puede llegar a cometer cualquier delito federal o del fuero común, por lo que entonces será responsable confor-me a las leyes relativas.

Responsabilidad política En el texto consti-tucional se establece al respecto que se impondrá mediante juicio político la desti-tución o inhabilitación para desempeñar función pública de cualquier índole, a los servidores públicos que se indican en el siguiente párrafo, cuando en el desempeño de sus labores incurran en actos u omisio-nes que vayan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su adecuado despacho.

Pueden ser sometidos a juicio político los senadores y diputados federales, los minis-tros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los integrantes de los consejos de la judicatura, los secretarios de Estado, los jefes de departamento administrativo, los di-putados a la asamblea del Distrito Federal, el procurador general de la república, el procurador general de justicia del Distrito

382 Responsabilidad política

Federal, los magistrados de circuito y los jueces de distrito, los magistrados y jueces del fuero común en el Distrito Federal, los consejeros y el secretario ejecutivo del Ins-tituto Federal Electoral, los magistrados electorales, los titulares de organismos des-centralizados, de empresas de participación estatal mayoritaria y de fideicomisos públi-cos. Los gobernadores de los estados, dipu-tados locales y magistrados de los tribunales superiores de justicia estaduales podrán ser sujetos de juicio político por violaciones a la constitución y las leyes federales, pero en este caso la resolución será declarativa y se notificará a la legislatura local para que en ejercicio de su competencia proceda confor-me a derecho.

La improcedencia del juicio político por la simple expresión de ideas está garantiza-da por la carta magna. Para aplicar sancio-nes mediante juicio político, la cámara de diputados procederá a la acusación respec-tiva ante la de senadores, previa decisión de la mayoría absoluta del número de los miembros presentes en sesión de aquella cámara, después de haber sustanciado el procedimiento respectivo y escuchado al inculpado.

En conocimiento de la acusación, la cá-mara de senadores se erigirá en jurado de sentencia y, una vez practicadas las diligen-cias correspondientes y otorgándole au-diencia al acusado, aplicará la sanción que proceda mediante resolución de las dos ter-ceras partes de los miembros presentes.

Las declaraciones y resoluciones de las cámaras de diputados y senadores no admi-ten ningún medio de impugnación.

Podrá iniciarse el procedimiento de juicio político contra algún servidor público sólo durante el desempeño de su encargo y hasta un año después. Está previsto que las sancio-nes procedentes con motivo de ese juicio

deben aplicarse en un periodo máximo de un año a partir de iniciado el correspondiente procedimiento.

Como se aprecia la constitución es exten-sa en lo que se refiere a reglas en materia de responsabilidad política, es la de técnica con mejor desarrollo, pero en la práctica su aplicación no ha prosperado mayormente, pues se quedan en la etapa inicial del proce-dimiento. Cabe comentar la exclusión del presidente de la república en la lista de los funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político.

Bibliografía Armienta Calderón, Gonzalo et al., Los servido-res públicos y sus nuevas responsabilidades, Esther, México, 1984.Barragán Barragán, José, La responsabilidad de los servidores públicos, Instituto de investiga-ciones jurídicas, UNAM, México, 1984.Cárdenas, Raúl, F., Responsabilidad de los fun-cionarios públicos, Porrúa, México, 1982. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Delpérée, Francis, L’elaboration du droit disci-plinaire de la fonction publique, LGDJ, París, 1969. González Bustamante, Juan José, Los delitos de los altos funcionarios y el fuero constitucional, Botas, México, 1946.Lanz Cárdenas, José Trinidad, “La ley de responsabilida des, un código de conducta del servidor público”, en Praxis, núm. 65, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 1984.

Retiro voluntario Separación definitiva de la función pública de un individuo sin tener derecho a pensión por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicio, cesantía en edad avanzada o invalidez. Recibirá una indemni-zación global equivalente al monto que la ley prevé conforme a su antigüedad y tiempo de cotizar al instituto.

Retiro voluntario 383

Si el trabajador muriera sin tener derecho a pensiones el instituto entregará a sus bene-ficiarios, en el orden establecido a propósito de la pensión por causa de muerte, el impor-te de la indemnización global.

Sólo podrá afectarse la indemnización global en los siguientes casos:

• Si el trabajador adeudara alguna can-tidad al Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado.

• Por orden de las autoridades y cuando al trabajador se le impute algún delito con motivo del desempeño de su em-pleo y que entrañe responsabilidad con la dependencia o entidad correspon-diente. En este caso, se retendrá el to-tal de la indemnización hasta que se dicte fallo absolutorio y en caso con-trario sólo se entregará el sobrante, después de cubrir dicha responsabi-lidad. Si el trabajador estuviera prote-gido por algún fondo de garantía, éste operará en primer término.

• Si el servidor público separado del empleo reingresara y quisiera que el tiempo durante el que trabajó con anterioridad se le compute para efec-tos de ley, reintegrará en el plazo que le otorgue el instituto la indemniza-ción global que hubiera recibido, más los intereses que determine la junta directiva.

Retrocesión Sinónimo, en derecho comparado, de la reversión en materia expropiatoria.

Véase Reversión.

Reubicación Véase Adscripción.

Reversión Hemos dicho que los bienes afectos a la concesión (véase) no cambian de dueño

por ese solo hecho; no obstante, puede esti-pularse que al terminar la concesión las instalaciones que haya utilizado el conce-sionario pasen a ser propiedad del Estado, sin que éste deba pagar indemnización al-guna. A esto se le denomina reversión; es necesario aclarar que no se trata de un dere-cho nato del concedente, sino de una estipulación que puede o no estar prevista en la concesión; más aún, como lo expone Miguel S. Marienhoff:

Esta expresión (reversión), aunque gramatical-mente se le acepte como correcta en este senti-do, en realidad no es de uso recomendable, por cuanto si los bienes aludidos nunca fueron del Estado, se presta a confusión decir que ellos re-vertirán a él. En estos casos es más propio ha-blar de transferencia de bienes.

Derecho de reversión en la expropiación. La Ley de Expropiación, también aplicable en el Distrito Federal para asuntos locales, esta-blece la reexpropiación o retrocesión lla-mándola reversión, la cual deberá intentar el gobernado si en un lapso de cinco años la cosa que le fue expropiada no se ha utiliza-do, o bien se destinó a fin distinto de aquel para el que fue expropiada. La ley también es omisa en cuanto a los detalles de la rever-sión. (La ley fija un término de dos años para ejercer ese derecho a partir de la fecha en que sea exigible la reversión.)

La autoridad debe resolver en 45 días. El particular sólo ha de regresar lo que se le haya pagado de indemnización.

La reversión, de poco uso en la práctica, es interesante teóricamente y llama la aten-ción de los alumnos en la cátedra, en espe-cial acerca de los términos, destino de la indemnización ya pagada, etc. En el Diario Oficial del 25 de noviembre de 1982 se re-suelve un caso de reversión, cuya expropia-ción se publicó el 8 de enero de 1945. El

384 Retrocesión

nuevo acto administrativo resultó favorable al particular en el ejemplo citado.

Revisión Véase Recurso administrativo.

Revocación Acto que hace cesar los efectos jurídicos de uno válido por convenir así a quien lo produjo. Existe tanto en el derecho público como en el privado. La mayoría de los autores que tratan la revocación adminis-trativa están de acuerdo en que existe una gran confusión en su empleo, tanto en la doctrina como en la ley.

Dos problemas suscita la revocación ad-ministrativa:

a) Uno de carácter terminológico al confun-dírsele con la anulación de un acto irregu-lar o con algún medio de defensa que los particulares posean para impugnar aque-llos actos que consideren lesivos a su in-terés (recurso de revocación). Nuestra legislación acostumbra usar en este últi-mo sentido el vocablo revocación, desde luego de forma inadecuada.

b) El segundo problema gira en torno de qué actos pueden revocarse y con qué alcances.

Indiquemos algunos aspectos importantes acerca de la revocación administrativa. Esta forma de extinción implica dejar sin efectos un acto válido; debe decidirla una autoridad competente, en ejercicio de sus facultades; ha de estar prevista en la ley; se emite de oficio, nunca a petición del gobernado; no debe causar perjuicio al particular; recae so-bre un acto que no ha agotado sus efectos; obedece a una causa de conveniencia para el interés público; constituye un nuevo acto administrativo.

Si faltara una de estas notas fundamenta-les estaríamos ante una revocación viciada

por irregularidad o ante otra figura jurídica, como la anulación o algún medio de defensa (recurso administrativo de revocación).

Recalcamos que el acto revocado debe ser perfecto y no haber agotado sus consecuen-cias; el motivo que origina la revocación es de oportunidad y con miras al interés público; en ninguna circunstancia deberá perjudicar dere-chos adquiridos del gobernado.

Cabe mencionar que en el derecho procesal civil y penal existe el recurso de revocación; éste opera contra autos de trámite no apelables, el cual lo resuelve el propio juez. Esta figura es, desde luego, distinta de la revocación adminis-trativa que describimos brevemente.

La revocación de la concesión puede producirse por razones de oportunidad o conveniencia. En nuestro país, cuando el con-cesionario incurre en faltas graves a las condi-ciones del título correspondiente se habla de revocación, cuando en realidad se está ante una sanción consistente en cancelar la con-cesión (de cierta manera será una forma especial de rescisión).

Bibliografía: véase en Irregularidades e inefi-cacias del acto administrativo.

Rezago * Aprovechamientos.

Riesgo de trabajo Posibilidad que tiene un servidor público de sufrir un accidente o en-fermedad con motivo del desempeño de sus labores para el Estado. De producirse, puede provocar:

1. Incapacidad temporal. 2. Incapacidad permanente parcial. 3. Incapacidad permanente total. 4. Muerte.

El riesgo de trabajo trae aparejadas las medi-das protectoras de seguridad social que las leyes prevén.

Riesgo de trabajo 385

Salario Remuneración a los trabajadores de bajos ingresos y dedicados a tareas manuales.

Cantidad de dinero con que se retribuye a los obreros manuales (DEM, M. Alonso).

Algunos autores consideran el salario como sinónimo de sueldo o jornal, otros es-tablecen distinción entre esas categorías.

A continuación transcribimos algunos co-mentarios, en torno de este tema, de Mario de la Cueva (con base en la anterior Ley Federal del Trabajo).

El derecho individual del trabajo tiene como propósito esencial asegurar, a cada trabajador, un nivel decoroso de vida. Por ello, e inmediatamente después de la pro-tección a la persona física, dato que se revela en los principios sobre jornada de trabajo, descansos y vacaciones, tuvo que ocuparse nuestro estatuto de los proble-mas del salario.

La relación de trabajo crea de hecho y en la generalidad de los casos una condi-ción de dependencia económica del tra-bajador hacia la empresa. El salario es, en la vida real, la fuente única o, al menos, principal de ingresos para el trabajador, de cuya circunstancia se desprende que el salario tiene un carácter alimenticio que

constantemente le han reconocido la doc-trina y la jurisprudencia; y es así porque constituye el medio de satisfacer las ne-cesidades alimenticias del obrero y de su familia.

No es, pues, de extrañar, que los legis-ladores y el movimiento obrero se hayan esforzado por garantizar al trabajador la percepción efectiva y real del salario y que, a este efecto, se hayan dictado, desde el siglo XIX, numerosas e importantes disposiciones.

El viejo derecho civil y la legislación del trabajo —incluida la Ley Federal del Trabajo— utilizan diversas palabras para designar los ingresos de los trabajado-res: las más generalizadas han sido sala-rio, jornal y sueldo. Estas dos últimas denominaciones se refieren a formas es-peciales de retribución de los servicios, según que el pago se haga por día o por mes. El término salario es, actualmente, el más general y en él se comprenden las diversas formas de retribución del tra-bajo. Es el usado por las legislaciones extranjeras.

El art. 17 de la ley, al definir la rela-ción de trabajo, menciona, entre sus ele-mentos fundamentales, la retribución que

debe pagarse al trabajador y esta retribu-ción es la consecuencia necesaria que deriva del hecho de la prestación de un servicio; el pago de la retribución es la obligación principal del empresario. En-tendemos bajo el rubro formas del sala-rio, las distintas maneras de ser de la retribución. La fracc. V del art. 24 de la ley habla de sueldo, salario, jornal o par-ticipación, y señala dos formas principa-les de retribución, según que el pago de los servicios se calcule por unidad de tiempo o por unidad de obra; la misma fracción del art. 24 acepta la posibilidad de que las partes fijen otras formas de retribución. Finalmente, la fracc. III del citado art. 24 de la ley se refiere al con-trato a precio alzado. Creemos que la ley no agotó el problema, por lo que es indis-pensable considerar las diversas formas de retribución que se presentan en la rea-lidad de las relaciones de trabajo.

1. Tradicionalmente se ha distinguido entre salario por unidad de tiempo y salario por unidad de obra, conocido este último también con el nombre de salario a destajo, si bien el primero de los términos es más preciso. La di-ferencia fundamental que se señala entre estas dos formas de retribución del trabajo consiste en que, en la pri-mera, se calcula el salario atendiendo al tiempo —jornada diaria de trabajo, semana o mes—, independientemente del resultado que se obtenga del traba-jo, en tanto en la segunda se toma en cuenta, de manera principal, el resulta-do del trabajo.

En el salario por unidad de tiempo la medida es siempre la misma, a sa-ber, horas, de trabajo diario, semanal o mensual; en el salario por unidad de

obra, por el contrario, se presentan al-gunas modalidades, pues es natural que la medida sea distinta según los diferentes objetos a que se aplica la actividad del trabajador. Este objeto puede consistir en la construcción de piezas independientes unas de otras, como durmientes, zapatos, etc., en cu-yos casos se pagará el servicio según el número de piezas producidas y en-tregadas al patrón, pero puede también suceder que la unidad de pago sea una medida lineal, metro de zanja o de barda, etcétera.

Durante mucho tiempo se confun-dió esta clasificación de los salarios con la distinción de los contratos de prestación de servicios conocidos con las denominaciones de contrato de trabajo o arrendamiento de servicios o contrato de empresa, hasta que demos-tró Lotmar la inconsistencia de este punto de vista. La confusión en la doc-trina extranjera no ha desaparecido del todo y es únicamente el derecho mexi-cano el que vino a precisar la diferen-cia entre los contratos y redujo las dos formas de salario a dos especies del mismo contrato: Contrato de trabajo con salario por unidad de tiempo y contrato de trabajo con salario por unidad de obra; frente a estas dos es-pecies, nuestro derecho colocó el con-trato de obra a precio alzado, regido por los arts. 2616 y siguientes del có-digo civil.

La distinción entre estas dos formas del salario no es absoluta, pues cuando se contratan los servicios de una perso-na por horas, días, semanas o meses, se tiene en cuenta, necesariamente, un rendimiento determinado y a la inver-sa, al fijarse el salario por unidad de

388 Salario

obra, se considera siempre el tiempo que ha de invertirse en la producción, realización o construcción de la obra. Este cruce de las dos formas del sala-rio se pone de manifiesto con sólo re-cordar la obligación del trabajador de desempeñar el servicio con la intensi-dad, cuidado y esmero apropiados. Por otra parte y en cuanto al salario por unidad de obra, ha de tenerse en cuenta que la retribución que perciba el trabajador ha de ser tal, que el nú-mero de unidades obtenidas durante ocho horas equivalga al salario míni-mo o al salario remunerador que co-rresponda a una prestación de servicios retribuida con salario por unidad de tiempo.

La imposibilidad de crear una línea divisoria exacta entre las dos formas de salario condujo al reconocimiento de una forma mixta, cuyo origen se en-cuentra en el derecho de España y que se denomina, salario por tarea. La le-gislación mexicana no tiene disposi-ción alguna que pudiera aplicarse a esta forma de retribución, pero no por ello ha de estimarse prohibida, pues, el art. 24, fracc. V de la ley, da oportuni-dad para señalar otras formas del sala-rio. El art. 38 de la ley española sobre contrato de trabajo de 1944, lo define: “El trabajo por tarea consiste en la obligación del obrero de realizar una determinada cantidad de obra o trabajo en la jornada u otro periodo de tiempo al efecto establecido, entendiéndose cumplida dicha jornada o periodo de tiempo en cuanto se haya ultimado el trabajo fijado en la tarea”. El salario por tarea se combina, generalmente, con un sistema de primas: la cantidad de obra o trabajo que exceda a la fijada

para la tarea se remunera con una pri-ma extraordinaria. Supongamos que se convino que el trabajador ejecutara, en la jornada de trabajo, un número de piezas igual a diez; si el trabajador entrega once o más, recibirá un au-mento en su salario, aumento que pue-de ser una prima igual por cada una de las piezas excedentes o una prima pro-gresiva.

Es indudable que este procedimien-to estimula al trabajador; éste puede limitarse a cumplir su tarea o bien pro-curarse un mayor salario. El sistema parece haber dado excelentes resulta-dos en Rusia, y se encuentra ligado al movimiento que se conoce en ese país con el nombre de Stakhanovismo, lle-vado a la exageración puede conducir a deplorables resultados —igual ocurre, con el salario por unidad de obra—, pues si bien es de desear un aumento en la productibilidad, que se traduzca en un mejoramiento de los salarios, no debe buscarse este resultado con peligro de la salud de los trabajadores y es manifiesto que los sistemas de primas extraordinarias obligan fre-cuentemente al desarrollo de esfuer-zos excesivos.

El salario por unidad de obra ha sido objeto de numerosas críticas en todos los tiempos: Adam Smith, en su libro La Riqueza de las Naciones, afir-mó que el salario por unidad de obra “es agotador y perturba seriamente la salud”. Y Marx puso de manifiesto, en el siglo XIX, que este sistema, mejor que cualquier otro, se prestaba a la explotación de los trabajadores.

Aceptamos las críticas al salario por unidad de obra; sus efectos han sido particularmente dolorosos en el

Salario 389

trabajo a domicilio; reconocemos tam-bién que los trabajadores, en términos generales, son opuestos a este sistema y que lo admiten, únicamente, en cier-tos trabajos en que parece indispensa-ble. Pero aun en esas actividades, es urgente la búsqueda de una reglamen-tación que permita evitar los inconve-nientes que se han apuntado y en ello radica uno de los propósitos del dere-cho del trabajo: nuestro estatuto parte de la idea de que, en el actual sistema de producción capitalista, la injusticia no puede corregirse y se conforma, para el presente, con lo que denomina-mos la finalidad inmediata del derecho del trabajo, que es un mínimo de garantías y seguridad para los trabaja-dores. El derecho mexicano ofrece ventajas que no existen en otras legis-laciones: la posibilidad de intervención de las juntas de conciliación y arbitraje y el principio del salario remunerador, bien utilizados, son dos elementos que ayudan a buscar resultados concretos y equitativos.

2. El art. 24 de la ley, en su fracc. III, menciona otra forma de retribución y es el salario a precio alzado: es el que se fija en los casos en que se utilizan los servicios de una persona por todo el tiempo indispensable a la ejecución o construcción de una obra y a cambio de los cuales se le paga una cantidad global.

Esta modalidad del salario aproxi-ma la relación de trabajo al contrato de obra a precio alzado, el cual, como sabemos, está regido por el derecho civil, pero la diferencia consiste en que, independientemente de la relación de subordinación, en el contrato de derecho civil, el constructor de la obra

pone su actividad y los materiales, en tanto en la relación de trabajo, el obre-ro pone únicamente su actividad.

3. El art. 25 de la ley fija los requisitos que han de constar en el contrato escri-to cuando el salario se determina por unidad de obra; el precepto, que por su claridad no necesita comentario, com-prende, tanto el salario por unidad de obra, como el salario a precio alzado, pues, la especificación de la naturaleza de la obra por realizar, es indispensa-ble en uno y otro de los supuestos.

4. La extensión del derecho del trabajo a grupos de trabajadores distintos del obrero y del empleado de comercio, obligó a considerar nuevas formas del salario, entre las que debe mencionarse el salario a comisión. El derecho mexi-cano y un número cada vez mayor de legislaciones extranjeras, han extendi-do los beneficios de nuestra legisla-ción a los agentes de comercio cuando concurren los caracteres de la rela-ción de trabajo. Pues bien, la forma usual de retribución para estos trabaja-dores ha sido el salario a comisión.

La comisión es una forma del sala-rio que consiste en que el trabajador recibe un porcentaje sobre cada una de las operaciones que realiza para la empresa a la que presta sus servicios. El salario a comisión puede ser la úni-ca percepción que reciba el trabajador, pero es posible que se señale una retri-bución fija y, además, una comisión. En los dos casos, el salario a comisión se distingue de la participación en las utilidades: el trabajador obtiene el de-recho a la retribución por el solo hecho de realizar, para la empresa a la que presta sus servicios, una o más opera-ciones; en cambio, en la participación

390 Salario

en las utilidades, el derecho se abre, únicamente, cuando, a la terminación de un periodo determinado, la empresa ha obtenido utilidades; esta diferencia es lo que permite que el salario a comi-sión sea la única retribución que co-rresponda al trabajador, en tanto la participación en las utilidades es una prestación que tiene que agregarse a un salario fijo.

Contenido del salario. El art. 86 de la ley expresa que el salario comprende, además de los pagos hechos por cuota diaria, las gratificaciones, percepcio-nes, habitación y cualquier otra canti-dad que sea entregada a un trabajador a cambio de su labor ordinaria. La lectura del precepto sugiere dos cues-tiones principales: primeramente, la determinación de las prestaciones que comprende el salario; y en segundo término, la consideración particular de algunas de esas prestaciones.

El salario puede integrarse con una sola o con varias prestaciones, pero, en todo caso, el salario necesita compren-der, como prestación esencial, una cantidad en dinero efectivo. Esto signi-fica que las prestaciones que forman o pueden formar parte del salario, se di-viden en prestación de base y presta-ciones complementarias.

Véase Prestaciones económicas.

Salubridad Elemento del orden público.Véase Salud pública.

Salud pública Reducción de la tasa de mortali-dad por medio del combate a las enfermeda-des de mayor incidencia entre la población.

El derecho sanitario, como se denomina-ba al antecedente del actual derecho protector

de la salud, pretende autonomía respecto del derecho administrativo. El nuevo nombre supone una ampliación de los aspectos que regula. Lo sanitario, dentro de la actividad de la administración pública, se refiere a la salud pública.

Si bien, en términos generales, lo sanita-rio puede entenderse como lo relativo a la sanidad y ésta identificarse con el conjunto de servicios gubernamentales que se organi-zan para preservar la salud del común de los habitantes de la nación, de un estado o de un municipio, para efectos del estudio de la Ley General de Salud es importante distinguir la vigilancia sanitaria, que corresponde a los gobiernos federal, local y municipal, según los acuerdos de coordinación que se tengan celebrados. La ley establece disposiciones acerca de visitas sanitarias que se realizarán por medio de inspectores, las cuales conclui-rán con el levantamiento de un acta al res-pecto. Como es lógico, tanto la visita como el acta se referirán al cumplimiento o a la infracción de las disposiciones que en mate-ria de salud establezcan la ley, los reglamen-tos y los demás ordenamientos vigentes.

Fundamento constitucional de la protección a la salud. El art. 4o. de la constitución polí-tica de la república, en su párrafo cuarto, establece:

Toda persona tiene derecho a la protección de la salud. La ley definirá las bases y modalida-des para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la federación y las entidades federativas en materia de sa-lubridad general, conforme a lo que dispone la fracc. XVI del art. 73 de esta constitución.

Este párrafo, que se agrega según la reforma del 3 de febrero de 1983, consagra el llama-do derecho a la salud, el que, más bien y

Salud pública 391

como lo señala el texto constitucional, se refiere a la protección que a la salud deben brindar las instituciones del poder público y que confirma la competencia del congreso de la unión para legislar en materia de salu-bridad, prevista en el art. 73 de la propia constitución.

La fracc. XVI de dicho art. 73 se refiere a que el congreso puede dictar leyes sobre la salubridad general de la república. De la misma disposición se deducía, con anteriori-dad a 1983, que la salubridad general es materia en la que concurren la federación y los estados.

En la actualidad, gracias a los acuerdos y las bases de coordinación suscritos entre el gobierno federal y los de los estados, se tiende a que las entidades federativas ma-nejen determinados servicios, según los programas de regionalización de la admi-nistración pública federal. La normatividad y el financiamiento de los mismos se reser-van a la federación.

Áreas que abarca la salud. La salud es la ausencia de enfermedades e implica una condición física y mentalmente sana. Lo que aquí debe tratarse son las áreas que abarca la acción estatal protectora de la salud.

Este punto puede describirse con base en los arts. 3o. y 33 de la Ley General de Salud, publicada el 7 de febrero de 1984, a cuyo tenor los servicios de salubridad que el Esta-do proporcionará han de referirse a los si-guientes aspectos generales o específicos:

I. Atención médica preventiva. II Servicios médicos curativos. III. Servicios de rehabilitación.

Estos tres primeros rubros son los genéricos, pudiéndose comprender en ellos todos los siguientes:

1. Organización y vigilancia de la prestación de los servicios que ofrecen estableci-mientos que no pertenecen a las institu-ciones públicas de seguridad social.

2. Coordinación y evaluación de los servi-cios de salud que proporcionan las insti-tuciones públicas de seguridad social.

3. Atención médica en beneficio de los grupos vulnerables.

4. Atención materno infantil. 5. Programas de planeación familiar. 6. Salud mental. 7. Vigilancia de las actividades profesiona-

les y similares que se relacionan con la salud.

8. Fomento de los estudios especializados en esta materia.

9. Coordinación de la investigación cientí-fica en el ramo.

10. Control de las investigaciones médicas que se efectúen en seres humanos.

11. Orientación en materia nutricional. 12. Intervención para prevenir y controlar

factores ambientales que afecten la salud humana.

13. Salud ocupacional y el saneamiento básico.

14. Prevención y control de enfermedades transmisibles y no transmisibles y de accidentes.

15. Prevención de la invalidez. 16. Asistencia social. 17. Programas contra el alcoholismo y el

tabaquismo. 18. Prevención y combate contra la farma-

codependencia. 19. Control sanitario de productos y servi-

cios, que incluye equipo y productos re-lacionados con la salud.

20. Control de importación y exportación de productos y servicios médicos.

21. Control de la publicidad en cuestiones relacionadas con la salud.

392 Salud pública

22. Control sanitario de la disposición de ór-ganos, tejidos y cadáveres de humanos.

23. La sanidad internacional.

Prevención de enfermedades. Debe ser el objeto en torno del cual gire la actividad que en materia de salud realice la administración pública. El concepto moderno de medicina se refiere más a prevenir que a curar las en-fermedades.

En los países altamente desarrollados la medicina preventiva ha alcanzado niveles de gran eficiencia, y en otros resulta total-mente obligatorio someterse a las activida-des que en este ramo lleva a cabo el poder público.

Hacer conciencia de que en nuestra socie-dad debe arraigar la idea de medicina pre-ventiva y que ésta sea aceptada es una tarea que debe interesar y comprometer no sólo a las autoridades, sino también a los indivi-duos y a las familias.

La Ley General de Salud también se re-fiere a la prevención y el control de enferme-dades y accidentes, en ella se establecen, independientemente de las disposiciones contenidas en leyes laborales y de seguridad social, los siguientes medios de acción:

1. Dictar normas técnicas para la preven-ción y el control de enfermedades y acci-dentes.

2. Establecer y operar el sistema nacional de vigilancia epidemiológica.

3. Realizar los programas y actividades necesarios en este rubro.

4. Establecer los mecanismos de colabora-ción entre los sectores público, social y privado para poner en práctica dichos medios de acción.

La misma ley agrupa las disposiciones en materia de salud preventiva en tres áreas:

• Enfermedades transmisibles.• Enfermedades no transmisibles.• Accidentes.

Duración de las enfermedades. Se considera que existe enfermedad mientras un individuo no está plenamente sano, es decir, en tanto no haya recuperado la salud. La duración de la enfermedad abarca desde que ésta aparece, y afecta el desarrollo y las facultades plenas del individuo, hasta su total restablecimien-to, que se alcanza en virtud de tratamientos curativos o de rehabilitación.

La duración de las enfermedades, medida convencionalmente, variará de acuerdo con la naturaleza del mal y de la respuesta del individuo enfermo a ciertos tratamientos cu-rativos.

Rehabilitación de enfermos. De acuerdo con la política de protección a la salud, elevada al rango de garantía individual y consagrada por nuestra carta magna, la enfermedad no habrá desaparecido mientras el individuo no se reincorpore plenamente a sus activida-des ocupacionales, recreativas y sociales, lo que sólo es posible y aconsejable ante la au-sencia total de enfermedad. La Ley General de Salud que se comenta contiene disposi-ciones en materia de rehabilitación, dirigidas en especial a la rehabilitación de inválidos.

Sanción Consecuencia coactiva de una conduc-ta ilícita.

Véase Responsabilidad de los servidores públicos.

Sanción administrativa Potestad sancionadora de la administración pública. “Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por infracciones de los reglamen-tos gubernativos y de policía…” indica el art. 21 de nuestra carta magna, con lo que

Sanción administrativa 393

instituye la potestad de la administración pública para imponer sanciones en esa materia.

Si seguimos textualmente lo que expresa el precepto constitucional, se podría conside-rar que éste excluye a la mayor parte de las leyes administrativas (las fiscales entre ellas), de la posibilidad para el poder ejecu-tivo de hacerlas cumplir coactivamente o reprimir su violación.

Sin embargo, algunos tratadistas, basán-dose en lo que disponían las constituciones anteriores acerca de este particular, sostienen la inexistencia de tal limitante, pues conside-ran que el citado artículo adolece de una redacción incorrecta y que la voluntad del legislador es la de extender la facultad san-cionadora a toda la legislación administrati-va. Complementa esta idea lo que señala el art. 89, fracc. I, de la misma constitución, que faculta y obliga al presidente de la repú-blica a ejecutar las leyes, lo que no sería posible sin el poder sancionador.

Vienen a confirmar esta tesis los arts. 22 y 109, también constitucionales, al indicar, el primero, que no será confiscación aplicar los bienes del infractor para el pago de impues-tos o multas y, el segundo, que ordena la imposición de sanciones administrativas a los servidores públicos por actos u omisio-nes que atenten contra la legalidad que deben observar en el desempeño de sus cargos.

De la lectura del citado art. 21 de la cons-titución federal, al parecer, se desprende una gran limitante a la potestad sancionadora de la administración pública, al señalar que ésta sólo podrá consistir en imponer multa o arresto hasta por 36 horas, con lo que deja fuera de los medios de acción del poder eje-cutivo la clausura, el decomiso y la cancela-ción de licencias, que son otros tipos de sanción que comúnmente utiliza el derecho mexicano. Respecto de esta cuestión, la

Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dicho que el art. 21 no pretende limitar las clases de sanción, sino sólo separar la com-petencia en materia de ilícitos: lo penal debe corresponderle al poder judicial y las infrac-ciones administrativas al poder ejecutivo.

El procedimiento para averiguar los delitos y el de las infracciones. El multirreferido art. 21 constitucional designa al ministerio público, auxiliado por la policía judicial (autoridades administrativas), responsable de la persecución de los delitos, correspon-diéndole a la autoridad judicial imponer las penas respectivas. El mismo dispositivo, como ya se citó, señala que a la autoridad administrativa le compete la aplicación de sanciones por las infracciones a los regla-mentos gubernativos y de policía y, en nues-tra opinión, a todas las leyes de naturaleza administrativa.

En el caso de los delitos sólo habrá acción penal en contra de personas físicas, pero en las infracciones administrativas podrá respon-sabilizarse tanto a éstas como a las morales.

Con motivo de la comisión de los delitos, las penas impuestas son predominantemente corporales (privativas de la libertad). En lo que respecta a las infracciones administrati-vas, éstas son la excepción y en ningún caso deben exceder de 36 horas, además de que hay un predominio de las sanciones de carác-ter patrimonial o que constituyan la priva-ción de algún derecho (clausuras, aplicación de bienes al adeudo, etcétera).

Independientemente de lo anterior, exis-ten otras diferencias básicas en cuanto al procedimiento, como las previstas por el art. 16 constitucional.

Procedimiento para imponer sanciones. En el procedimiento administrativo que se siga para imponer una sanción y en el documento

394 Sanción administrativa

en que conste esta misma, han de observarse las formalidades que indicamos para el acto administrativo, ya que se trata precisamente de un acto de esta naturaleza.

De conformidad con sus respectivas le-yes, encontramos una gran diversidad de procedimientos; por ejemplo, en el caso de las sanciones impuestas por el agente de tránsito vehicular, por lo general de inmedia-to a la comisión de la infracción, el procedi-miento es completamente distinto al seguido en el supuesto de las impuestas por la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público, con motivo de una infracción detectada después de una revisión de libros y demás documen-tos fiscales; o bien, en la consistente en inha-bilitar a un servidor público que no ha rendido su declaración de bienes ante la Se-cretaría de la Función Pública, hecho com-probado después de haberse realizado la investigación respectiva y escuchar al pre-sunto infractor.

Naturaleza de las sanciones administrativas. Como hemos podido observar en el desarro-llo de este tema, existe una dificultad, que por ahora se considera irresoluble, para de-terminar la naturaleza de las sanciones, pro-blemática ésta que, como es obvio, se extiende a las de carácter administrativo.

Para los efectos de nuestra disciplina, de-bemos considerar como sanciones adminis-trativas aquellas consecuencias represivas de un ilícito, previstas en disposiciones jurídi-cas y cuya imposición le corresponde a la autoridad administrativa.

Según su ámbito de aplicación, tenemos sanciones mediante las cuales la administra-ción pública protege su organización y orden internos, es decir, su buen funcionamiento; y las que utiliza para garantizar el orden social.

Todo sistema de sanciones administra-tivas debe tender a que sean justos los

procedimientos y la facultad sancionadora del poder ejecutivo.

La finalidad de la sanción, como la de la pena, sigue siendo objeto de un debate sin resolver: castigo, venganza, ejemplarizar, desalentar la imitación, atemorizar, indemni-zar, proteger el interés público, reeducar, et-cétera.

Es decir, mientras no se efectúe una ade-cuada sistematización de las normas relativas a las infracciones y sanciones administrati-vas no se logrará alcanzar un ámbito jurídico en el que impere la equidad.

Bibliografía: véase en Inspección adminis-trativa.

Sar Véase Sistema de ahorro para el retiro.

Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-sarrollo Rural, Pesca y Alimentación. Ente centralizado federal cuya competencia, se-gún el art. 35 de la LOAPF, es:

1. Formular, conducir y evaluar la política de desarrollo rural a fin de elevar el ni-vel de vida de los que habitan en el cam-po, en coordinación con las dependencias competentes.

2. Promover el empleo en el medio rural, así como establecer acciones para fomentar la productividad y la rentabilidad de las actividades económicas rurales.

3. Integrar e impulsar proyectos de inver-sión que permitan canalizar productiva-mente recursos públicos y privados al gasto social en el sector campesino; coor-dinar y ejecutar la política para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de productores rurales a través de las accio-nes de planeación, programación, concer-tación, coordinación, de aplicación, recuperación y revolvencia de recursos,

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación 395

para ser destinados a aquellos fines; así como de asistencia técnica y de otros medios que se requieran para ese propó-sito, con la intervención de la administra-ción pública federal y de los gobiernos estatales y municipales, y con la partici-pación de los sectores social y privado.

4. Fomentar los programas y elaborar nor-mas oficiales de sanidad animal y vege-tal, así como atender, coordinar, supervisar y evaluar las campañas de sanidad.

5. Procesar y difundir la información esta-dística y geográfica referente a la oferta y la demanda de productos relacionados con el sector rural.

6. Apoyar, en coordinación con la Secreta-ría de Educación Pública, las actividades de los centros de educación agrícola me-dia superior y superior, y establecer y di-rigir escuelas técnicas de agricultura, ganadería, apicultura, avicultura y silvi-cultura.

7. Organizar y fomentar las investigaciones agrícolas, ganaderas, avícolas, apícolas y silvícolas, estableciendo institutos expe-rimentales, laboratorios, estaciones de cría, semilleros y viveros, vinculándose a las instituciones de educación de las loca-lidades que correspondan, en coordina-ción, en su caso, con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

8. Lo concerniente a los programas y activi-dades de asistencia técnica y capacita-ción de los productores rurales.

9. Fomentar el desarrollo de la infraestruc-tura industrial y comercial de la pro-ducción agropecuaria, en coordinación con la Secretaría de Economía.

10. Promover la constitución de asociaciones rurales.

11. Elaborar, actualizar y difundir un banco de proyectos y oportunidades de inver-sión en el sector campesino.

12. Participar, junto con la Secretaría de Me-dio Ambiente y Recursos Naturales, en la conservación de los suelos agrícolas, pas-tizales y bosques, y aplicar las técnicas conducentes.

13. Fomentar y organizar la producción eco-nómica del artesanado, de las artes popu-lares y de las industriales familiares del campo, con la participación que corres-ponda a otras dependencias o entidades.

14. Coordinar las acciones que el ejecutivo federal convenga con los gobiernos loca-les para el desarrollo de las diversas re-giones agrícolas y ganaderas.

15. Proponer el establecimiento de políticas en asuntos internacionales y comercio exterior agropecuarios.

16. Organizar los estudios económicos sobre la vida rural, con objeto de establecer los medios para mejorarla.

17. Organizar y patrocinar congresos, ferias, exposiciones y concursos de actividades que se desarrollen principalmente en el medio rural.

18. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la determinación de los criterios para los estímulos fiscales y financieros para el fomento de la pro-ducción rural, así como evaluar sus re-sultados.

19. Programar y proponer, con la participa-ción de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, la construcción de pequeñas obras de irrigación; y ejecutar y conservar bordos, canales, tajos, abre-vaderos y jagüeyes que compete realizar a la federación por sí o en cooperación con los estados, los municipios o los par-ticulares.

20. Participar, con la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, en la promoción de plantaciones forestales, según los programas formulados y que

396 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación

competa realizar al gobierno federal, por sí o en coordinación con los estados, mu-nicipios o de particulares.

21. Fomentar la actividad pesquera por me-dio de un ente público que tendrá a su cargo lo siguiente:

• Realizar directamente y autorizar lo referente a acuacultura; así como esta-blecer viveros, criaderos y reservas de especies acuáticas.

• Promover y asesorar técnicamente la producción, industrialización y co-mercialización de los productos pes-queros en todos sus aspectos, en coordinación con las dependencias competentes.

• Estudiar, proyectar, construir y conser-var las obras de infraestructura pes-quera y de acuacultura que requiere el desarrollo del sector pesquero, con la participación de los estados, los muni-cipios o de particulares.

• Proponer a la Secretaría de Agricultu-ra, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación la expedición de las normas oficiales que correspondan a la actividad pesquera.

• Regular la organización de la flota pesquera, así como las artes de pesca, proponiendo a la Secretaría de Agri-cultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, las normas ofi-ciales que sean pertinentes.

• Impulsar la creación de las zonas por-tuarias, así como su conservación y mantenimiento.

• Promover, en coordinación con la Secretaría de Economía, el consumo humano de productos pesqueros, ase-gurar el abasto y la distribución de esos productos y de materia prima a la industria.

22. Los demás asuntos que le atribuyen las reglas y reglamentos.

Secretaría de Comunicaciones y Transpor-tes. Ente centralizado federal cuya compe-tencia, según el art. 36 de la LOAPF, es:

1. Establecer las políticas y los programas para el desarrollo del transporte y las co-municaciones.

2. Vigilar los servicios públicos de correos y telégrafos y sus servicios diversos; con-ducir la administración de los servicios federales de comunicaciones eléctricas y electrónicas y su enlace con los servicios similares públicos concesionados con los servicios privados de teléfonos, telé-grafos e inalámbricos y con los estatales y extranjeros, así como el servicio públi-co de procesamiento remoto de datos.

3. Otorgar concesiones y permisos, previa opinión de la Secretaría de Goberna-ción, para establecer y explotar siste-mas y servicios telegráficos, telefónicos, sistemas y servicios de comunicación inalámbrica por telecomunicaciones y sa-télites de servicio público de procesamien-to remoto de datos, estaciones de radio experimentales, culturales y de aficiona-dos y estaciones de radiodifusión co-merciales y culturales; así como vigilar el aspecto técnico de tales sistemas, ser-vicios y estaciones.

4. Otorgar concesiones y permisos para operar servicios aéreos en el territorio nacional, fomentar, regular y vigilar su operación, así como negociar convenios para la prestación de servicios aéreos in-ternacionales.

5. Vigilar la administración de los aeropuer-tos federales, conceder permisos para la construcción de aeropuertos particulares y vigilar su operación.

Secretaría de Comunicaciones y Transportes 397

6. Administrar los servicios de control de tránsito, de información y seguridad en la navegación aérea.

7. Construir las vías férreas, patios y termi-nales de carácter federal para ferroca-rriles, y efectuar la vigilancia técnica de su funcionamiento y operación.

8. Regular y vigilar la administración ferro-viaria.

9. Otorgar concesiones y permisos para la explotación de servicios de autotrans-portes en las carreteras federales y vigilar técnicamente su funcionamiento, así como el cumplimiento de las disposicio-nes legales.

10. Realizar el servicio de policía en las ca-rreteras federales.

11. Participar en los convenios para la cons-trucción y operación de los puentes inter-nacionales.

12. Fijar normas de funcionamiento de los servicios públicos de comunicaciones y transportes y las tarifas para el cobro de los mismos, así como otorgar concesio-nes y permisos y fijar las tarifas y reglas de aplicación de todas las maniobras y servicios marítimos, portuarios, auxilia-res y conexos relacionados con los trans-portes o las comunicaciones, y participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en el establecimiento de las tari-fas de los servicios de comunicaciones y transportes que presta la administración pública.

13. Fomentar sociedades cooperativas cuyo objeto sea la prestación de servicios de comunicaciones y transportes.

14. Regular, fomentar y organizar la marina mercante.

15. Establecer los requisitos que deban satisfa-cer el personal técnico de la aviación civil, marina mercante, servicios públicos de transporte terrestre y de telecomunicaciones,

y conceder las licencias y autorizaciones respectivas.

16. Expedir las normas técnicas para comu-nicaciones y transportes por agua.

17. Vigilar los servicios de la marina mercante.

18. Construir y conservar las obras maríti-mas, portuarias y de dragado, instalar el señalamiento marítimo y proporcionar los servicios de información y seguridad para la navegación.

19. Adjudicar contratos, concesiones y per-misos para el establecimiento y explota-ción de servicios relacionados con las comunicaciones por agua, así como co-ordinar en los puertos marítimos y fluvia-les las actividades de servicios marítimos y portuarios, los medios de transporte que operen en ellos y los servicios de las vías generales de comunicación para su eficiente operación y funcionamiento, salvo los asignados a la Secretaría de Marina.

20. Administrar los puertos centralizados y coordinar los de la administración paraes-tatal y otorgar concesiones y permisos para la ocupación de las zonas federales en los recintos portuarios.

21. Construir y conservar los caminos y puentes federales, incluso los internacio-nales, así como las estaciones y centrales de autotransporte.

22. Construir y conservar los caminos y puentes en cooperación con los gobier-nos de los estados, con los municipios y los particulares.

23. Construir aeropuertos federales y coope-rar con los gobiernos de los estados y de los municipios en la construcción y con-servación de obras de ese tipo.

24. Otorgar concesiones y permisos para construir las obras que le corresponda realizar.

398 Secretaría de Comunicaciones y Transportes

25. Cuidar de los aspectos ecológicos y los de planeación urbana, en los derechos de vía de las vías federales de comunicación.

26. Fomentar y, en su caso, organizar la ca-pacitación, investigación y el desarrollo tecnológico en materia de comunicacio-nes y transportes.

27. Los demás asuntos que le fijen las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Desarrollo Social Ente centrali-zado federal cuya competencia, según el art. 32 de la LOAPF, es:

1. Establecer la política de desarrollo so-cial para el combate a la pobreza: en particular, la de asentamientos huma-nos, desarrollo urbano y vivienda.

2. Proyectar y coordinar, con la participa-ción de los gobiernos estatales y munici-pales, la planeación regional.

3. Coordinar las acciones para el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida en lo que el ejecutivo federal conven-ga con los gobiernos estatales y municipa-les, buscando propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimien-to de medidas de control.

4. Elaborar los programas regionales y es-peciales que le señale el ejecutivo, to-mando en cuenta las propuestas que para el efecto realicen las dependencias y las entidades de la administración pública y los gobiernos estatales y municipales, así como autorizar las acciones e inversio-nes convenidas en el marco de lo dis-puesto en el punto 2 que antecede, en coordinación con la Secretaría de Hacien-da y Crédito Público.

5. Evaluar la aplicación de los fondos en favor de estados y municipios, y de los sectores social y privado que se deriven de las acciones e inversiones

convenidas en los términos de los pun-tos anteriores.

6. Coordinar, concertar y ejecutar progra-mas especiales para la atención de los sectores sociales más desprotegidos, en especial de los grupos indígenas y de los pobladores de las zonas áridas de las áreas rurales, así como de los colonos de las áreas urbanas, para elevar el nivel de vida de la población, con la intervención de las dependencias y las entidades co-rrespondientes y de los gobiernos estata-les y municipales, y con la participación de los sectores social y privado.

7. Proyectar la distribución de la población y la ordenación territorial de los centros de población, conjuntamente con las de-pendencias y entidades que corresponda, así como coordinar las acciones que el ejecutivo convenga con los ejecutivos estatales para la realización de acciones coincidentes en esta materia, con la parti-cipación de los sectores social y privado.

8. Prever las necesidades de tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, conside-rando la disponibilidad de agua determi-nada por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos naturales; y regu-lar, en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, los mecanismos para satisfacer esas necesidades.

9. Elaborar, apoyar y ejecutar programas para satisfacer las necesidades de suelo urbano y el establecimiento de provisio-nes y reservas territoriales para el adecua-do desarrollo de los centros de población, en coordinación con las dependencias y entidades correspondientes y los go-biernos estatales y municipales, y con la participación de grupos sociales.

10. Promover programas de vivienda y de desarrollo urbano, y apoyar su ejecución, con la participación de los gobiernos

Secretaría de Desarrollo Social 399

estatales y municipales, y de los sectores social y privado.

11. Fomentar la organización de sociedades cooperativas de vivienda y materiales de construcción, en coordinación con las secretarías del Trabajo y Previsión Social y de Economía.

12. Fomentar mecanismos de financiamiento para el desarrollo regional y urbano, así como para la vivienda, con la participa-ción de las dependencias y las entidades correspondientes, de los gobiernos estata-les y municipales, de las instituciones de crédito y de grupos sociales.

13. Promover la construcción de obras de infraestructura y equipamiento para el desarrollo regional y urbano y el bienes-tar social, en coordinación con los go-biernos estatales y municipales y con la participación de los sectores social y privado.

14. Asegurar la distribución, comercializa-ción y abastecimiento de los productos de consumo básico de la población de escasos recursos, con la intervención de la Secretaría de Economía y la de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, bajo principios que eviten el uso o aprovechamiento in-debido y ajenos a los objetivos institu-cionales.

15. Los demás asuntos que le fijen las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Economía Ente centralizado fe-deral cuya competencia, según el art. 34 de la LOAPF, es:

1. Delinear las políticas de industria, comer-cio exterior, interior, abasto y precios; con excepción de los precios de bienes y servicios de la administración pública federal.

2. Regular, fomentar y vigilar la comerciali-zación, distribución y consumo de los bienes y servicios.

3. Establecer la política de industrialización, distribución y consumo de los productos agrícolas, ganaderos, forestales, minera-les y pesqueros, en coordinación con las secretarías que correspondan.

4. Fomentar el comercio exterior. 5. Estudiar, proyectar y determinar los aran-

celes y fijar los precios oficiales, escu-chando a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; estudiar y determinar las restricciones para la importación y exportación, y participar con la mencio-nada secretaría en la fijación de los crite-rios para los estímulos al comercio exterior.

6. Estudiar y determinar mediante reglas generales, conforme a los montos esta-blecidos por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los estímulos fiscales para el fomento industrial, el comercio interior y exterior y el abasto, incluyendo los subsidios sobre impuestos de importa-ción y administrar su aplicación, así como vigilar y evaluar sus resultados.

7. Establecer la política de precios, y con el auxilio y participación de las autoridades locales, vigilar su cumplimiento, particu-larmente en lo que se refiere a artículos de consumo y uso popular, y establecer las tarifas para la prestación de aquellos servicios de interés público que considere necesarios, con la exclusión de los pre-cios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública; y definir el uso preferente que deba darse a determinadas mercancías.

8. Las medidas de protección al consumidor. 9. Participar con las secretarías de Desarro-

llo Social, de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación y

400 Secretaría de Economía

de Medio Ambiente y Recursos Natu-rales, en la distribución de productos y el abastecimiento de los de consumo básico.

10. Fomentar la organización y constitución de sociedades cooperativas, cuyo objeto sea la producción industrial, la distribu-ción o el consumo.

11. Coordinar y dirigir, con la colaboración de la secretaría que corresponda, el siste-ma nacional de abasto, con el fin de asegurar la distribución y comercializa-ción de productos y el abastecimiento de los de consumo básico.

12. Coordinar y ejecutar la política nacional para crear y apoyar empresas que asocien a grupos de escasos recursos en áreas urbanas a través de acciones de progra-mación, concertación y evaluación, de aplicación y recuperación de recursos para ser destinados a los mismos fines; así como de asistencia técnica y de otros medios para ese propósito previa califica-ción, con la intervención de las depen-dencias y entidades de la administración pública federal correspondientes y de los gobiernos estatales y municipales, y con la participación de los sectores social y privado.

13. Registrar la propiedad industrial y mer-cantil; así como regular y orientar la in-versión extranjera y la transferencia de tecnología.

14. Establecer y vigilar las normas de cali-dad, pesas y medidas para la actividad comercial; así como las normas y especi-ficaciones industriales.

15. La prestación de servicio registral mer-cantil a nivel federal, así como promover y apoyar el adecuado funcionamiento de los registros públicos locales.

16. Fomentar el pequeño comercio rural y ur-bano, así como promover lonjas, centros y

sistemas comerciales de carácter regional o nacional en coordinación con la Secreta-ría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

17. Impulsar, en coordinación con las depen-dencias o entidades que tengan relación con las actividades específicas de que se trate, la producción de aquellos bienes y servicios que se consideren fundamenta-les para la regulación de los precios.

18. Organizar y patrocinar exposiciones, fe-rias y congresos de índole industrial y comercial.

19. Organizar la distribución y consumo a fin de evitar el acaparamiento, las in-termediaciones innecesarias o excesi-vas y el encarecimiento de los productos y servicios.

20. Regular la producción industrial con ex-clusión de la que esté asignada a otra de-pendencia.

21. Asesorar a la iniciativa privada en el es-tablecimiento de industrias y empresas que se dediquen a la exportación de ma-nufacturas.

22. Fomentar y regular el desarrollo de la industria de transformaciones e intervenir en el suministro de energía eléctrica y en la distribución de gas.

23. Fomentar y organizar la producción eco-nómica del artesanado, de las artes popu-lares y de las industrias familiares.

24. Fomentar la industria nacional. 25. Promover y estimular la industria peque-

ña y mediana y regular la organización de industriales.

26. Promover y organizar investigación téc-nico industrial.

27. Registrar los precios de mercancías, arren-damientos de bienes muebles y contrata-ción de servicios, que regirán para el sector público; dictaminar los contratos o pedidos respectivos; autorizar las compras

Secretaría de Economía 401

del sector público en el país de bienes de procedencia extranjera; conjuntamente con la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co, autorizar las bases de las convocatorias para realizar concursos internacionales.

28. Formular y conducir la política en mate-ria minera.

29. Fomentar el aprovechamiento de los re-cursos minerales y llevar el catastro mi-nero; regular la explotación de salinas ubicadas en terrenos de propiedad nacio-nal y en las formadas directamente por aguas marítimas.

30. Otorgar contratos, concesiones, permi-sos, autorizaciones y asignaciones en materia minera, en los términos de la ley correspondiente.

31. Las demás cuestiones que le atribuyan otras leyes y los reglamentos.

Secretaría de Educación Pública Ente centra-lizado federal cuya competencia, según el art. 38 de la LOAPF, es:

1. Organizar, vigilar y desarrollar en las escue-las oficiales, incorporadas o reconocidas:

a) La enseñanza preescolar, primaria, se-cundaria y normal, urbana, semiurbana y rural.

b) La enseñanza que se imparta en las es-cuelas a que se refiere la fracc. XII del art. 123 de la constitución federal.

c) La enseñanza técnica, industrial, comer-cial y de artes y oficios, incluida la edu-cación que se imparta a los adultos.

d) La enseñanza agrícola, con la coopera-ción de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

e) La enseñanza superior.f) La enseñanza deportiva, militar y la cul-

tura física.

2. Desarrollar la educación artística que se imparta en las escuelas e institutos oficia-les, incorporados o reconocidos para la enseñanza y difusión de las bellas artes y de las artes populares.

3. Crear y mantener las escuelas oficiales en el Distrito Federal, excluidas las que de-penden de otras secretarías.

4. Crear y mantener, en su caso, escuelas de todas clases que funcionen en la repúbli-ca, dependientes de la federación, excep-tuadas las que por la ley estén adscritas a otras dependencias.

5. Vigilar que se cumplan las disposicio-nes relacionadas con la educación pre-escolar, primaria, secundaria, técnica y normal, establecidas en la constitución y prescribir las normas a que debe ajus-tarse la incorporación de las escuelas particulares al sistema educativo na-cional.

6. Ejercer la vigilancia que proceda en los planteles que impartan educación en la republica, conforme a lo previsto en el art. 3o. constitucional.

7. Organizar, administrar y enriquecer las bibliotecas que sostenga la propia se-cretaría o que formen parte de sus depen-dencias.

8. Promover la creación de institutos de investigación científica y técnica y el establecimiento de laboratorios, obser-vatorios, planetarios y demás centros que requiera la educación primaria, se-cundaria, normal, técnica y superior; orientar, en coordinación con las depen-dencias competentes y con las entidades públicas y privadas, el desarrollo de la investigación científica y tecnológica.

9. Patrocinar la realización de congresos, asambleas, competencias y concursos de carácter científico, técnico, cultural, edu-cativo y artístico.

402 Secretaría de Educación Pública

10. Fomentar el intercambio cultural con otros países, con la colaboración de la Secretaría de Relaciones Exteriores.

11. Mantener al corriente el escalafón y el seguro del magisterio, y crear un sistema de estímulos para el profesorado, aten-diendo a las directrices que emita la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el sistema general de administra-ción y desarrollo de personal.

12. Administrar el registro de la propiedad literaria y artística.

13. Otorgar becas para que los estudiantes de nacionalidad mexicana puedan realizar investigaciones o completar ciclos de es-tudios fuera del país.

14. Mejorar y fomentar el teatro en el país y organizar concursos para autores, actores y escenógrafos.

15. Revalidar estudios y títulos, y conceder autorización para el ejercicio de las capa-cidades que se acrediten.

16. Vigilar, con auxilio de las asociaciones de profesionales, el debido ejercicio de las profesiones.

17. Organizar misiones culturales. 18. Integrar el catálogo del patrimonio histó-

rico del país. 19. Formular y administrar el catálogo de

monumentos nacionales. 20. Organizar, sostener y administrar museos

históricos, arqueológicos y artísticos, pi-nacotecas y galerías, a efecto de cuidar los tesoros históricos y artísticos del patrimonio cultural de la nación.

21. Conservar, proteger y mantener los mo-numentos arqueológicos, históricos y ar-tísticos que conforman el patrimonio cultural de la nación.

22. Fomentar la producción cinematográfica, de radio y televisión y de la industria editorial, con apego a lo dispuesto por el art. 3o. constitucional cuando se trate de

cuestiones educativas; dirigir y coordinar la administración de las estaciones radio-difusoras y televisoras pertenecientes al ejecutivo federal, con exclusión de las que dependan de otras secretarías y de-partamentos.

23. Organizar exposiciones artísticas, ferias, certámenes, audiciones, representaciones teatrales y exhibiciones cinematográficas de interés para la cultura.

24. Determinar y organizar la participación del país en competencias deportivas in-ternacionales; organizar desfiles atléti-cos y toda clase de eventos deportivos, cuando no corresponda hacerlo a otra dependencia.

25. Cooperar en las tareas que desempeñe la confederación deportiva y mantener la es-cuela de educación física.

26. Formular normas y programas y ejecutar acciones para promover la educación físi-ca, el deporte para todos, el deporte estu-diantil y el deporte selectivo; promover y, en su caso, organizar la formación y la capacitación de instructores, profesores y licenciados en especialidades de cultura física y deporte; fomentar los estudios de posgrado y la investigación de las cien-cias del deporte; así como la creación de esquemas de financiamiento al deporte con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades de la ad-ministración.

27. Organizar, promover y supervisar progra-mas de capacitación y adiestramiento en coordinación con las dependencias fede-rales, los gobiernos de los estados y de los municipios, las entidades públicas y privadas, así como los fideicomisos crea-dos con tal propósito. A este fin, organi-zará sistemas de orientación vocacional, de enseñanza abierta y de acreditación de estudios.

Secretaría de Educación Pública 403

28. Orientar las actividades artísticas, cultu-rales, recreativas y deportivas que realice el sector público.

29. Establecer los criterios educativos y cul-turales en la cinematografía, radio y tele-visión y en la industria editorial.

30. Organizar y promover acciones tendientes al pleno desarrollo de la juventud y a su incorporación a la actividad nacional, esta-bleciendo para ello sistemas de servicio social, centros de estudios, programas de recreación y de atención a los problemas de los jóvenes. Crear y organizar siste-mas de enseñanza especial para niños, adolescentes y jóvenes que lo requieran.

31. Los demás rubros que le fijen las leyes y reglamentos.

Secretaría de Energía Ente centralizado fede-ral cuya competencia, según el art. 33 de la LOAPF, es:

1. Establecer la política energética del país. 2. Ejercer los derechos del Estado en mate-

ria de petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos y gaseosos, y energía nuclear, así como el aprovecha-miento de los bienes y los recursos natu-rales que se requieran para generar, conducir, transformar, distribuir y abaste-cer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público.

3. Conducir la actividad de las paraestatales cuyo objeto esté relacionado con la ex-plotación y transformación de los hidro-carburos y la generación de energía eléctrica y nuclear, con apego a la legisla-ción en materia ambiental.

4. Participar en foros internacionales res-pecto de las materias competencia de la Secretaría de Relaciones Exteriores, y proponer a ésta la celebración de tratados internacionales en tales materias.

5. Fomentar la participación de los particu-lares, en los términos de las disposiciones aplicables, en la generación y aprove-chamiento de energía, con apego a la legislación en materia ambiental.

6. La programación energética a mediano y largo plazos, así como fijar las directrices económicas y sociales para el sector ener-gético paraestatal.

7. Otorgar concesiones, autorizaciones y permisos en materia energética, confor-me a las leyes y reglamentos.

8. Realizar y promover estudios e investiga-ciones sobre ahorro de energía, estructu-ras, proyectos, mercados, precios y tarifas, activos, procedimientos, normas y demás aspectos relacionados con el sector ener-gético, y proponer en su caso las acciones conducentes.

9. Regular y, en su caso, expedir normas sobre producción, comercialización, con-diciones de calidad, suministro de energía y demás aspectos que promuevan la mo-dernización, eficiencia y desarrollo del sector, así como controlar y vigilar su cumplimiento.

10. Regular y, en su caso, expedir normas en materia de seguridad nuclear y salvaguar-das, incluyendo lo relativo al uso, pro-ducción, explotación, aprovechamiento, transportación, enajenación, importación y exportación de materiales radiactivos; además, controlar y vigilar su cumpli-miento.

11. Llevar el catastro petrolero. 12. Los demás asuntos que le encomienden

las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Estado Órgano administrativo centralizado, previsto en el art. 90 constitu-cional, cuya competencia es atender los asuntos que la ley le asigne de una determi-nada rama de la administración pública.

404 Secretaría de Energía

Conviene recordar aquí que ninguna se-cretaría de Estado goza de personalidad jurí-dica propia, ya que la calidad de persona, a propósito del poder público, es un atributo del Estado, en este caso de la federación como un todo.

Antecedentes. Fue preocupación de todos los constituyentes, a lo largo de la historia de México, establecer los órganos que auxilia-rían al jefe del poder ejecutivo en los asuntos administrativos. Los documentos constitu-cionales en esta cuestión siguen dos tenden-cias: los de carácter centralista indican qué secretarías o ministerios existirán, y los de tipo federal remiten a una ley que al efecto expida el poder legislativo.

Esos antecedentes constitucionales son los siguientes:

1. Elementos constitucionales de 1811, que se deben a Ignacio López Rayón. En su punto 16 establecen los despachos de gracia y justicia y de guerra y hacienda.

2. Constitución de Cádiz de 1812. Enumera-ba las secretarías y remitía a un reglamen-to para establecer las facultades de cada una de ellas.

3. Constitución de Apatzingán de 1814. En su art. 134 establecía tres dependencias: guerra, hacienda y gobierno.

4. Reglamento Provisional Político del Impe-rio Mexicano, del 10 de enero de 1823. En su art. 32 estableció las siguientes oficinas: interior y relaciones exteriores; justicia y negocios eclesiásticos; hacienda, y guerra y marina. Dentro de ese mismo régimen jurídico existió el Reglamento Provisional para el Gobierno Interior y Exterior de las Secretarías de Estado y del Despacho Universal, del 8 de noviembre de 1821.

5. La constitución federal de 1824 remitió en su art. 117 a una ley para que ésta

fijara el número y la competencia de las secretarías.

6. Leyes constitucionales de 1836. En este documento se establecieron cuatro de-pendencias: interior, guerra y marina, hacienda y relaciones exteriores.

7. Bases Orgánicas de la República mexica-na de 1843. En su art. 93 se establecieron cuatro secretarías: relaciones exteriores, gobernación y policía; justicia, negocios eclesiásticos, instrucción pública e indus-tria; hacienda, y guerra y marina.

8. La constitución federal de 1857, que se promulgó el 5 de febrero y entró en vigor el 16 de septiembre de ese año, en su art. 86, con una redacción casi idéntica a la que tuvo el art. 90 constitu-cional desde 1917 hasta 1981, remitía a una ley para los efectos de establecer las dependencias de la administración pública.

9. Estatuto Provisional del Imperio Mexi-cano de 1865. En su art. 5o. indicó que existirían los siguientes ministerios de la casa imperial; de estado, de negocios extranjeros y marina, de gobernación; de justicia; de instrucción pública y cultos; de guerra; de fomento, y de ha-cienda.

10. La constitución federal de 1917, en su art. 90, remitió a una ley que establecería las secretarías y su competencia y creó los departamentos administrativos. Ese artículo se reformó el 21 de abril de 1981 para incluir la llamada administración paraestatal, cuyas bases de organización serían fijadas por la misma ley.

Dentro del vigente orden constitucional han existido las leyes orgánicas del art. 90 que a continuación se señalan, indicando qué secretarías se previeron en cada una de ellas.

Secretaría de Estado 405

1. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, del 14 de abril de 1917, que esta-bleció las siguientes:

a) De estado, a la que le correspondían, en términos generales, las facultades de las actuales secretarías de goberna-ción y relaciones exteriores.

b) Hacienda y crédito público. c) Guerra y marina. d) Comunicaciones. e) Fomento. f) Industria y comercio.

2. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, publicada el 31 de diciembre de 1917, se promulgó el 25 del mismo mes y año.

a) Gobernación. b) Relaciones Exteriores. c) Hacienda y Crédito Público. d) Guerra y Marina. e) Agricultura y Fomento. f) Comunicaciones y Obras Públicas. g) Industria, Comercio y Trabajo.

Esta ley, de diciembre de 1917, en su exposición de motivos explicaba el porqué del orden que seguía para men-cionar las secretarías y los departa-mentos, afirmando que era el momento de dar prioridad a los asuntos internos sobre los externos. Ese orden ha preva-lecido, en términos generales, hasta nuestros días, lo que ha originado, erróneamente, la creencia de que algu-nas dependencias tienen mayor impor-tancia que otras.

3. Ley de Secretarías de Estado, Departa-mentos Administrativos y demás Depen-dencias del Poder Ejecutivo, de 6 de abril de 1934.

Esta ley sería el antecedente más di-recto de la ley vigente actualmente, pues incluyó a otras oficinas dependientes del poder ejecutivo, aparte de las secretarías y los departamentos.

Secretarias:

a) Gobernación. b) Relaciones Exteriores. c) Hacienda y Crédito Público. d) Guerra y Marina. e) Seguridad Nacional. f) Agricultura y Fomento. g) Comunicaciones y Obras Públicas. h) Educación Pública.

Departamentos: estableció cinco, y se mencionan en esa voz.Otras dependencias:

a) Procuraduría General de la República. b) Procuraduría del Distrito y territorios

federales. c) Gobiernos de los territorios federales.

4. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, de 31 de diciembre de 1935. Después de la breve vigencia de la ley anterior, se expide esta nueva, que tam-bién habría de tener una corta vida. Es-tableció:

a) Gobernación. b) Relaciones Exteriores. c) Hacienda y Crédito Público. d) Guerra y Marina. e) Economía Nacional f) Agricultura y Fomento. g) Comunicaciones y Obras Públicas. h) Educación Pública.

5. Ley de Secretarías y Departamentos de Esta-do, del 30 de diciembre de 1939:

406 Secretaría de Estado

a) Gobernación. b) Relaciones Exteriores. c) Hacienda y Crédito Público. d) Defensa Nacional. e) Economía Nacional. f) Agricultura y Fomento. g) Comunicaciones y Obras Públicas. h) Educación Pública i) Asistencia Pública.

6. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, del 21 de diciembre de 1946. Esta ley mencionaba de manera muy breve la competencia de cada secretaría y departa-mento, por lo que fue necesario emitir un reglamento, el cual se publicó el 2 de enero de 1947 y resultó anticonstitucio-nal, pues la disposición de la carta magna es en el sentido de que sea una ley la que fije los asuntos de cada dependencia.

En esa ocasión se establecieron las si-guientes secretarías:

a) Gobernación. b) Relaciones Exteriores. c) Hacienda y Crédito Público. d) Defensa Nacional. e) Marina. f) Economía. g) Agricultura y Ganadería. h) Recursos Hidráulicos. i) Comunicaciones y Obras Públicas. j) Educación Pública. k) Salubridad y Asistencia. l) Trabajo y Previsión Social. m) Bienes Nacionales e Inspección Ad-

ministrativa.

7. Ley de Secretarías y Departamentos de Estado, del 24 de diciembre de 1958; en vigor el 1 de enero de 1959. Es el antece-dente inmediato de la ley actual y estable-cía las siguientes secretarías:

a) Gobernación. b) Relaciones Exteriores. c) Hacienda y Crédito Público. d) Defensa Nacional. e) Marina. f) Industria y Comercio. g) Agricultura y Ganadería. h) Recursos Hidráulicos. i) Comunicaciones y Transportes. j) Obras Públicas. k) Educación Pública. l) Salubridad y Asistencia. m) Trabajo y Previsión Social. n) Patrimonio Nacional. ñ) Presidencia.

La actual Ley Orgánica de la Administra-ción Pública Federal, que se publicó el 29 de diciembre de 1976 y se le han hecho reformas en 18 ocasiones: 8 de diciembre de 1978, 4 de enero de 1982, 29 de diciem-bre de 1982, 30 de diciembre de 1983, 21 de enero de 1985, 26 de diciembre de 1985, 14 de mayo de 1986, 24 de diciembre de 1986, 4 de enero de 1989, 22 de julio de 1991, 21 de febrero de 1992, 25 de mayo de 1992, 23 de diciembre de 1993, 28 de di-ciembre de 1994, 19 de diciembre de 1995, 15 de mayo de 1996, 24 de diciembre de 1996 y 4 de diciembre de 1997, establece 17 secretarías de Estado y una procuradu-ría de justicia. Entró en vigor el 1 de enero de 1977.

Estructura interna. Sólo la adecuada ordena-ción de los órganos de una secretaría posi-bilitará el correcto ejercicio de la relación jerárquica entre los cientos o miles de servi-dores públicos que laboren en ella. Esa orde-nación ha de posibilitar también la distribución de facultades para el despacho de los diversos y complejos asuntos que sean competencia de esos entes centralizados.

Secretaría de Estado 407

La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal establece que cada secreta-ría cuente con subsecretarios, oficial mayor, directores, subdirectores; jefes y subjefes de departamento, de oficina, de sección y de mesa; además, funcionarios previstos en el reglamento interior y en otras disposiciones legales, los cuales actúan con la calidad de auxiliares de su titular. Conviene indicar que hay directores generales y, como subalternos de éstos, directores de área.

Esos servidores públicos estarán al frente de oficinas ordenadas de manera piramidal, en cuya cúspide se hallará el secretario de Estado. Su número variará según el volumen de asuntos a cargo de cada dependencia; tam-bién habrá otros funcionarios, como el con-tralor interno, o cargos específicos (procurador fiscal y tesorero de la federación en la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público). En to-dos los supuestos, serán considerados en el presupuesto de egresos correspondiente.

Reglas comunes a las dependencias de la administración pública centralizada federal. Desde luego que las reglas de derecho admi-nistrativo que se refieren a la estructura y el funcionamiento de los entes centralizados les son comunes a todos los órganos federales de ese tipo; de lo contrario, la naturaleza de és-tos sería distinta. En el derecho mexicano encontramos una extensa lista de cuestiones cuya regulación es uniforme para todas las unidades centralizadas. A continuación men-cionamos algunos de esos asuntos, los cuales agrupamos temáticamente y cuyo estudio es materia de los diversos cursos de nuestra disciplina.

1. Principios generales. Las distintas unida-des forman un todo, que es la administra-ción pública centralizada federal, son parte de una sola persona moral o colectiva

(Estados Unidos Mexicanos), de suerte que ninguna de ellas goza de personali-dad jurídica propia; todos los entes cen-tralizados ostentan igual rango; no existe supremacía de alguno sobre los demás; los conflictos de competencia entre ellas se resuelven mediante acuerdo presiden-cial que tramita la Secretaría de Goberna-ción. Para su mejor funcionamiento deben proporcionarse entre sí la información que requieran.

2. Normas relacionadas con la actividad y órganos legislativos. Las unidades mencio-nadas refrendan los reglamentos, decretos y acuerdos presidenciales y están obligadas a informar por escrito, anualmente, al con-greso de la unión; a comparecer ante éste para que el titular explique algún asunto de su competencia o aclare alguna iniciativa; a preparar los proyectos de iniciativas del presidente de la república y a asistir al acuerdo colectivo para solicitar la sus-pensión de garantías en los términos del art. 29 constitucional.

3. Cuestiones reglamentarias. Esas unida-des se ocupan de la preparación de los proyectos de reglamentos, acuerdos, circulares y decretos presidenciales de su ramo. Cada una de ellas cuenta con regla-mento interior, manual de organización, manuales de procedimientos y de servi-cios al público. Pueden tener gaceta gu-bernamental y han de demandar publicar en el Diario Oficial de la Federación to-dos aquellos acuerdos, circulares, decre-tos y comunicados que trasciendan a los particulares.

4. Aspectos orgánicos. Todas estas unidades cuentan con una estructura jerarquizada. Pueden tener órganos desconcentrados, y los responsables o representantes de los centralizados forman parte de comisiones intersecretariales. Cuando así lo indique

408 Secretaría de Estado

la ley o el acuerdo respectivo, pueden inte-grar los llamados gabinetes (acuerdos co-lectivos); cuentan con oficinas periféricas o regionales en las entidades federativas, y ejercerán tutela administrativa o vigilancia sobre algunos órganos paraestatales dentro del sistema de sectorización.

5. Reglas de administración. Las unidades mencionadas comparten un sistema inter-no y externo de control de su actuar, lo mismo respecto a la preparación y el uso de su presupuesto de gastos; cuentan con un mismo método de contabilidad y ar-chivo; e igualmente en cuanto a informáti-ca y publicaciones. La lista de asuntos reglados de manera común es larga: pro-gramación, planeación, evaluación, manejo de bienes, expropiación, obra pública, ad-quisiciones, arrendamientos, concentración de ingresos, contratación de seguros y fian-zas, etcétera.

6. Regulación acerca de empleados y fun-cionarios. En todas estas unidades priva un mismo sistema para el caso de suplen-cias y delegación de facultades, métodos de captación y nombramiento de perso-nal, así como sueldos, sistema de segu-ridad social, capacitación y cuestión escalafonaria. Existe un tribunal adminis-trativo (tribunal federal de conciliación y arbitraje) para dirimir controversias laborales entre el Estado y los servidores públicos. Opera un solo sistema de res-ponsabilidad en todas las dependencias del poder ejecutivo federal.

Todas estas reglas comunes a las diversas unidades federales, algunas de ellas referidas al titular o a otros servidores públicos de esas unidades, se encuentran en diversos ordena-mientos de derecho positivo. Podemos citar, a modo de ejemplo, los siguientes: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal; Ley del Diario Oficial de la Fe-deración y Gacetas Gubernamentales; Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria; Ley de Información Estadística y Geográfica; Ley de Planeación; Ley Gene-ral de Bienes Nacionales; Ley de Expropia-ción, Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público; Ley de Ingre-sos de la Federación; presupuesto de egresos de la federación; Ley Federal de los Trabaja-dores al Servicio del Estado, Reglamentaria del apartado B del artículo 123 Constitucio-nal; Ley del Instituto de Seguridad y Servi-cios Sociales de los Trabajadores del Estado; Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos; Ley Federal de Respon-sabilidades Administrativas de los Servido-res Públicos.

Las secretarías de Estado en la actualidad. De acuerdo con el párr. II del art. lo. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la administración pública centra-lizada la conforman la presidencia de la re-pública, las secretarías de Estado y los departamentos administrativos. Esta disposi-ción se contradice con el art. 2o. de la misma ley, que considera integrantes de la organi-zación sólo a las secretarías y a los departa-mentos. Por otra parte, es criticable que la ley estime como órgano a la presidencia de la república, ya que ésta no puede ser una dependencia de sí misma.

Una vez anotadas las observaciones ante-riores, pasemos a enumerar los organismos que forman la administración centralizada federal, según el art. 26 de la citada ley:

1. Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-sarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

2. Secretaría de Comunicaciones y Trans-portes.

Secretaría de Estado 409

3. Secretaría de la Defensa Nacional. 4. Secretaría de Desarrollo Social. 5. Secretaría de Economía. 6. Secretaría de la Función Pública. 7. Secretaría de Educación Pública. 8. Secretaría de Energía. 9. Secretaría de Gobernación. 10. Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-

blico. 11. Secretaría de Marina. 12. Secretaría de Medio Ambiente y Recur-

sos Naturales. 13. Secretaría de la Reforma Agraria. 14. Secretaría de Relaciones Exteriores. 15. Secretaría de Salud. 16. Secretaría de Seguridad Pública. 17. Secretaría del Trabajo y Previsión Social. 18. Secretaría de Turismo.

BibliografíaCarrillo Flores, Antonio, “La evolución del de-recho administrativo mexicano en el siglo xx”, en LXXV años de evolución jurídica en el mun-do, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1980.Di Malta, Pierre, Essai sur la notion de pouvoir hiérarchique, LGDJ, París, 1961.Fernández Ruiz, Jorge, El Estado empresario, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 1982.Fraga, Gabino, Derecho administrativo, 38a. ed., Porrúa, México, 1998.Gordillo, Agustín, Tratado de derecho adminis-trativo, t. I y II, Macchi, Buenos Aires, 1977.Hernández, Octavio A., et al., Derechos del pueblo mexicano, México a través de sus constituciones, t. VII, Cámara de diputados, XLVI Legislatura del congreso de la unión, México, 1967.Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, 30a. ed., Porrúa, México, 1996.

Secretaría de Gobernación Ente centralizado cuya competencia, según el art. 27 de la LOAPF, es:

1. Presentar ante el congreso de la unión las iniciativas de ley del presidente de la re-pública.

2. Publicar las leyes y los decretos que expidan el congreso de la unión, algu-na de sus cámaras o el presidente de la república.

3. Dirigir el Diario Oficial de la Federación. 4. Vigilar el cumplimiento de los preceptos

constitucionales por parte de las autorida-des, especialmente en lo que se refiere a las garantías individuales, y dictar las medidas administrativas que se requieran al respecto.

5. Cuidar el cumplimiento de las disposicio-nes jurídicas sobre culto religioso y disciplina externa, dictando las medidas procedentes.

6. Aplicar el art. 33 de la constitución federal.

7. Conducir las relaciones del poder ejecuti-vo con los otros dos poderes de la unión, con los gobiernos de los estados y con los ayuntamientos, y ante los organismos autónomos.

8. Tramitar lo relativo al ejercicio de las fa-cultades que otorga al ejecutivo la consti-tución, sobre nombramientos, renuncias y licencias de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, y de los consejeros de la judicatura federal.

9. Conducir la política poblacional, excepto colonización, asentamientos humanos y turismo.

10. Compilar los ordenamientos jurídicos de la federación, de los estados y municipios y dar datos de ellos a través de sistemas electrónicos.

11. Tramitar lo relacionado con los nom-bramientos, remociones, renuncias y licencias de los secretarios y jefes de de-partamento, y del procurador general de la república.

410 Secretaría de Gobernación

12. Intervenir en los nombramientos, destitu-ciones, renuncias y jubilaciones de funcio-narios que no se atribuyan expresamente a otras dependencias.

13. Llevar el registro de autógrafos de los funcionarios de la federación y de los go-bernadores de los estados, y legalizar sus firmas.

14. Conducir las relaciones del gobierno fe-deral con el tribunal federal de concilia-ción y arbitraje.

15. Administrar las islas de jurisdicción federal (en dichas islas regirán las le-yes de la unión y tendrán jurisdicción los tribunales federales con mayor cer-canía).

16. Manejar el servicio nacional de identifi-cación personal.

17. Administrar el archivo general de la nación.

18. Ejercer el derecho de expropiación en aquellos casos no encomendados a otra dependencia.

19. Vigilar que las publicaciones impresas, las transmisiones de radio y televisión y las películas cinematográficas se man-tengan dentro de los límites del respeto a la vida privada, la paz y moral pública y la dignidad personal, y no ataquen los derechos de terceros, ni provoquen la comisión de delitos o perturben el orden público.

20. Autorizar y vigilar el juego, las apuestas, las loterías y las rifas.

21. Compilar las normas que impongan mo-dalidades a la propiedad privada, dictadas por interés público.

22. Conducir las relaciones políticas del po-der ejecutivo con los partidos y agrupa-ciones políticos, con las organizaciones sociales y con las asociaciones religiosas.

23. Fomentar el desarrollo político, promover la participación ciudadana y favorecer las

condiciones que permitan acuerdos polí-ticos y consensos sociales para que, en los términos de la constitución y de las leyes, se mantengan las condiciones de gobernabilidad.

24. Establecer y manejar el sistema de inves-tigación e información que contribuya a preservar la integridad y estabilidad del estado mexicano.

25. Conducir y poner en ejecución, en coor-dinación con las autoridades de los go-biernos de los estados, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la administración pública, las políticas y los programas de protec-ción civil del ejecutivo para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la pobla-ción en situaciones de desastre y convenir con instituciones de los sectores privado y social las acciones conducentes al mis-mo objetivo.

26. Formular, normar, coordinar y vigilar las políticas para la participación de la mu-jer en el desarrollo, así como propiciar la coordinación interinstitucional para la realización de programas en esa materia.

27. Establecer el calendario oficial. 28. Conducir la política interior que no com-

peta a otra dependencia. 29. Formular, regular y conducir la política

de comunicación social del gobierno y las relaciones con los medios de información masiva.

30. Orientar, autorizar, coordinar, supervisar y evaluar los programas de comunicación social de las entidades y dependencias federales.

31. Los demás renglones que le asignen las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público Ente centralizado federal cuya competencia, según el art. 31 de la LOAPF, es:

Secretaría de Hacienda y Crédito Público 411

1. Proyectar y coordinar la planeación del desarrollo y elaborar, con la participa-ción de los grupos interesados, el plan nacional.

2. Proyectar y calcular los ingresos de la federación y de las entidades paraestata-les, considerando las necesidades del gasto público, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financie-ra de la administración pública.

3. Estudiar y formular los proyectos de dis-posiciones fiscales y de la ley de ingresos de la federación.

4. Dirigir la política monetaria y crediticia. 5. Manejar la deuda pública de la federación

y del Distrito Federal. 6. Realizar o autorizar las operaciones en

que se haga uso del crédito público. 7. Coordinar, evaluar y vigilar el sistema

bancario del país, que comprende al ban-co central, a la banca nacional de desarro-llo y las demás instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crédito.

8. Ejercer la competencia que le señale la ley en materia de seguros, fianzas, valores y de organizaciones y actividades auxilia-res del crédito.

9. Determinar los criterios y montos de los estímulos fiscales, escuchando para ello a las dependencias correspondientes y ad-ministrar su aplicación en los casos en que no competa a otra secretaría.

10. Establecer y revisar los precios y las tari-fas de los bienes y servicios de la admi-nistración pública, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretaría de Economía y con la participación de las dependencias que corresponda.

11. Cobrar las contribuciones, productos y aprovechamientos federales en los térmi-nos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposi-ciones fiscales.

12. Dirigir las aduanas y sus servicios. 13. Representar el interés de la federación en

procesos fiscales. 14. Proyectar y calcular los egresos federales

y de la administración pública paraesta-tal, haciéndolos compatibles con la dis-ponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional.

15. Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de presupuesto de egresos y presentarlos, previo acuerdo del presidente.

16. Evaluar y autorizar los programas de in-versión pública de las dependencias y entidades de la administración pública.

17. Llevar a cabo las tramitaciones y los re-gistros que requiera la vigilancia y eva-luación del gasto público federal y de los presupuestos de egresos.

18. Elaborar la cuenta anual de la hacienda pública federal.

19. Coordinar y desarrollar los servicios de es-tadística y de información geográfica; esta-blecer las normas para la organización, funcionamiento y coordinación de los sistemas estadísticos y de información geográfica, así como normar y coordinar los servicios de informática de las depen-dencias y entidades de la administración pública.

20. Fijar los lineamientos para la elaboración de la documentación necesaria para el informe presidencial e integrar dicha do-cumentación.

21. Opinar, previamente a su expedición, sobre las normas y los lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y desincorporación de activos, servicios y ejecución de obras públicas de la admi-nistración pública.

22. Vigilar el cumplimiento de las obligacio-nes derivadas de la materia de planeación,

412 Secretaría de Hacienda y Crédito Público

así como de programación, presupuesta-ción, contabilidad y evaluación.

23. Ejercer el control presupuestal de los servicios personales, así como, en forma conjunta con la Secretaría de la Función Pública, aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la administración pública federal y sus modificaciones; establecer lineamientos en materia de administra-ción de personal.

24. Las demás cuestiones que le atribuyan otras leyes y los reglamentos.

Secretaría de la Defensa Nacional Ente cen-tralizado federal cuya competencia, según el art. 29 de la LOAPF, es:

1. Administrar y preparar al ejército y la fuerza aérea.

2. Organizar el servicio militar nacional. 3. Organizar las reservas del ejército y de la

fuerza aérea, e impartirles la instrucción técnica militar necesaria.

4. Manejar el activo del ejército y la fuerza aérea, y los contingentes armados que no constituyan la guardia nacional de los estados.

5. Conceder licencias y retiros, e intervenir en las pensiones de los integrantes del ejército y de la fuerza aérea.

6. Manejar la movilización del país en caso de guerra; formular y ejecutar, en su caso, los planes y órdenes necesarios para la defensa de la república y dirigir la defen-sa civil.

7. Construir y preparar toda clase de recin-tos militares para uso del ejército y de la fuerza aérea, así como la administración y conservación de cuarteles y hospitales y demás instalaciones militares.

8. Asesorar militarmente la construcción de vías de comunicación terrestres y aéreas.

9. Administrar los almacenes del ejército y de la fuerza aérea.

10. Administrar la justicia militar. 11. Intervenir en los indultos de los delitos

del fuero militar. 12. Los servicios de sanidad militar. 13. La educación profesional de los miem-

bros del ejército y de la fuerza aérea y coordinar, en su caso, la instrucción mili-tar de la población civil.

14. Adquirir y fabricar armamento, municiones, vestuario y demás materiales y elementos destinados al ejército y a la fuerza aérea.

15. Inspeccionar los servicios del ejército y de la aviación militar.

16. Intervenir en la expedición de permisos para la portación de armas de fuego, con objeto de que no incluyan las armas prohi-bidas por la ley, y aquellas que la nación reserve para el uso exclusivo del ejército y armada, con excepción de las que porten los empleados federales, así como vigilar y expedir permisos para el comercio, transporte y almacenamiento de armas de fuego, municiones, explosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico.

17. Intervenir en la importación y exporta-ción de armas de fuego, municiones, ex-plosivos, agresivos químicos, artificios y material estratégico.

18. Intervenir en el otorgamiento de permi-sos para expediciones científicas extran-jeras en el territorio nacional.

19. Proporcionar los servicios auxiliares que requieran el ejército y la fuerza aérea, así como los servicios civiles que a dichas fuerzas les señale el ejecutivo.

20. Los demás rubros que le atribuyan las leyes y los reglamentos.

Secretaría de la Función Pública Ente centra-lizado federal cuya competencia, según el art. 37 de la LOAPF, es:

Secretaría de la Función Pública 413

1. Establecer el sistema de control y evalua-ción gubernamental, inspeccionar el ejer-cicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos.

2. Expedir las normas que regulen los pro-cedimientos de control de la administra-ción pública, para lo cual podrá requerir de las dependencias competentes la expe-dición de normas complementarias para el control administrativo.

3. Vigilar el cumplimiento de las normas de control y fiscalización, así como asesorar y apoyar a los órganos de control interno de las dependencias y entidades de la administración pública.

4. Establecer las bases para la realización de auditorías en las dependencias y entidades de la administración pública, así como realizar las auditorías que se requieran a las dependencias y entidades en sustitu-ción o apoyo de sus propias unidades de control.

5. Vigilar el cumplimiento, por parte de las dependencias y entidades de la adminis-tración pública, de las disposiciones en materia de planeación, presupuestación, ingresos, financiamiento, inversión, pa-trimonio, fondos y valores.

6. Organizar y coordinar el desarrollo ad-ministrativo integral en las dependencias y entidades de la administración públi-ca, a fin de que los recursos y los pro-cedimientos técnicos de la misma sean aprovechados y aplicados con criterios de eficiencia, buscando la eficacia, des-centralización, desconcentración y sim-plificación administrativa. Para ello, podrá realizar o encomendar las inves-tigaciones y análisis necesarios sobre estas materias, y dictar las disposicio-nes administrativas necesarias al efec-to, tanto para las dependencias como

para las entidades de la administración pública.

7. Realizar, por sí o a solicitud de la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público o de la coordinadora del sector correspon-diente, auditorías y evaluaciones a las dependencias y entidades de la adminis-tración pública, con el objeto de promo-ver la eficiencia en su gestión y propiciar el cumplimiento de los objetivos conteni-dos en sus programas.

8. Inspeccionar y vigilar, directamente a través de los órganos de control, que las dependencias y entidades de la ad-ministración pública cumplan con las disposiciones en materia de sistemas de registro y contabilidad, contrata-ción y remuneraciones de personal, adquisiciones, arrendamientos, servi-cios y ejecución de la obra pública, con-servación, uso, destino, afectación, enajenación y baja de bienes muebles e inmuebles, almacenes y demás recursos materiales de la administración pública federal.

9. Opinar, previamente a su expedición, sobre los proyectos de normas de contabi-lidad y de control en materia de progra-mación, presupuestación, administración de recursos, así como sobre los proyec-tos de normas en materia de contratación de deuda y manejo de fondos y valores que formule la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

10. Designar a los auditores externos de las entidades, así como normar y controlar su actividad.

11. Designar, para el mejor control y evalua-ción gubernamentales, delegados de la propia secretaría ante las dependencias y órganos desconcentrados de la adminis-tración pública centralizada, y comisarios en los órganos de gobierno y vigilancia

414 Secretaría de la Función Pública

de las entidades de la administración pú-blica paraestatal.

12. Nombrar y remover de manera discrecio-nal a las personas que habrán de actuar como titulares de las áreas de control de las dependencias y entidades de la admi-nistración pública; tanto en este caso como en los dos puntos anteriores, las personas propuestas o designadas debe-rán reunir los requisitos que establezca la secretaría.

13. Colaborar con la auditoría superior de la federación para el establecimiento de los procedimientos que permitan a ambos órganos el cumplimiento de sus respecti-vas tareas.

14. Informar periódicamente al ejecutivo so-bre el resultado de la evaluación de la gestión de las dependencias y entidades de la administración pública, así como de aquellas que hayan sido objeto de fiscali-zación, e informar a las autoridades com-petentes, cuando proceda, del resultado de tales intervenciones y, en su caso, dic-tar las acciones para corregir las irregula-ridades detectadas.

15. Recibir y registrar las declaraciones pa-trimoniales de los servidores públicos de la administración pública, y verificar su contenido mediante las investigaciones pertinentes de acuerdo con las disposicio-nes aplicables.

16. Atender las quejas e inconformidades que presenten los particulares con motivo de convenios que celebren con las depen-dencias y entidades de la administración pública, salvo los casos en que otras leyes establezcan medios de impugnación dife-rentes.

17. Conocer e investigar las conductas de los servidores públicos que puedan constituir responsabilidades administrativas; apli-car las sanciones que correspondan y, en

su caso, efectuar las denuncias ante el ministerio público, prestándole para tal efecto la colaboración que le fuere re-querida.

18. Autorizar, junto con la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público, en el ámbito de sus respectivas competencias, las estruc-turas orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la adminis-tración pública y sus modificaciones, así como registrar dichas estructuras para efectos de desarrollo y modernización de los recursos humanos.

19. Establecer normas y políticas para adqui-siciones, arrendamientos, desincorpora-ción de activos, servicios y obras públicas de la administración pública federal.

20. La política inmobiliaria de la adminis-tración pública, salvo lo que se refiere a playas, zona marítimo terrestre, terre-nos ganados al mar o cualquier depósito de aguas marítimas y demás zonas fe-derales.

21. Expedir normas, autorizar y, en su caso, construir, rehabilitar, conservar o admi-nistrar directamente o a través de terce-ros, los edificios públicos y, en general, los bienes inmuebles de la federación, a fin de obtener el mayor provecho del uso y goce de los mismos. Para tal efecto, la secretaría podrá coordinarse con estados y municipios, o bien con los particulares y con otros países.

22. Administrar los inmuebles de propiedad federal, cuando no estén asignados a otra dependencia o entidad.

23. Regular la adquisición, arrendamiento, enajenación, destino o afectación de los bienes inmuebles de la administración pú-blica federal y, en su caso, representar el interés de la federación; así como expedir las normas para la formulación de inventa-rios y para la realización y actualización

Secretaría de la Función Pública 415

de los avalúos sobre dichos bienes que realice la propia secretaría, o bien, terceros debidamente autorizados para ello.

24. Llevar el registro público de la propiedad inmueble federal y el inventario general de ésta.

25. Reivindicar la propiedad de la federación, por conducto del procurador general de la república.

26. Los demás asuntos que le encomienden la legislación y los reglamentos.

Secretaría de la Reforma Agraria Ente cen-tralizado federal cuya competencia, según el art. 41 de la LOAPF, es:

1. Aplicar las disposiciones agrarias del art. 27 constitucional, así como las leyes agrarias y sus reglamentos.

2. Conceder o ampliar, en términos de ley, las dotaciones o restituciones de tierra y aguas a los núcleos de población.

3. Crear nuevos centros de población agrí-cola y dotarlos de tierras, aguas y de la zona urbana ejidal.

4. Participar en la titulación y el parcela-miento ejidal.

5. Administrar el registro agrario nacional, así como el catastro de las propiedades ejidales, comunales e inafectables.

6. Conocer de los asuntos relativos a los lí-mites y el deslinde de las tierras ejidales y comunales.

7. Hacer el reconocimiento y la titulación de tierras y aguas comunales.

8. Resolver las cuestiones relacionadas con los problemas de los núcleos de pobla-ción ejidal y de bienes comunales en lo que no corresponda a otras dependencias o entidades, con la participación de las autoridades estatales y municipales.

9. Cooperar con las autoridades competen-tes en la realización de los programas de

conservación de tierras y aguas en ejidos y comunidades.

10. Proyectar los programas de colonización ejidal, para realizarlos promoviendo el mejoramiento de la población rural y, en especial, de la población ejidal exceden-te, escuchando la opinión de la Secretaría de Desarrollo Social.

11. Administrar los terrenos baldíos, nacio-nales y demasías.

12. Ejecutar los acuerdos que dicte el presi-dente de la república en materia agraria, así como resolver los asuntos correspon-dientes a la organización ejidal.

13. Las demás actividades que le fijen las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Marina Ente centralizado fede-ral cuya competencia, según el art. 30 de la LOAPF, es:

1. Administrar y preparar la armada. 2. Manejar el activo y las reservas de la

armada. 3. Otorgar licencias y retiros e intervenir

en las pensiones de los miembros de la armada.

4. Ejercer la soberanía en aguas territoria-les, así como la vigilancia de las costas, vías navegables, islas y la zona económi-ca exclusiva.

5. Administrar y operar el servicio de aero-náutica naval militar.

6. Dirigir la educación naval. 7. Administrar el servicio de policía ma-

rítima. 8. Inspeccionar los servicios de la armada

de México. 9. Construir y conservar las obras portuarias

que requiera la armada. 10. Establecer y operar los almacenes y esta-

ciones de combustibles y lubricantes de la armada.

416 Secretaría de la Reforma Agraria

11. Realizar trabajos topohidrográficos de las costas, islas, puertos y vías navega-bles, así como organizar el archivo de cartas marítimas y las estadísticas co-rrespondientes.

12. Intervenir en el otorgamiento de permi-sos para expediciones científicas extran-jeras en aguas nacionales.

13. Participar en la administración de la jus-ticia militar.

14. Construir, mantener y operar astilleros, diques, varaderos y establecimientos navales destinados a los navíos de la armada.

15. Asesorar militarmente los proyectos de construcción de vías generales de comu-nicación por agua.

16. Proporcionar los servicios de sanidad naval. 17. Programar y ejecutar, directamente o en

colaboración con otras dependencias e instituciones, la actividad de investiga-ción oceanográfica en las aguas de juris-dicción federal.

18. Organizar el archivo de información oceanográfica.

19. Los demás que le atribuyan las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Ente centralizado federal cuya competencia, según el art. 32 bis de la LOAPF, es:

1. La protección, restauración y conserva-ción de los ecosistemas y recursos natura-les, bienes y servicios ambientales, con el fin de propiciar su aprovechamiento y desarrollo sustentable.

2. La política federal en materia de recursos naturales, siempre que no estén encomen-dados a otra dependencia, así como en materia de ecología, saneamiento am-biental, agua, regulación ambiental del

desarrollo urbano, con la participación que corresponda a otras dependencias y entidades.

3. Administrar y regular el uso y fomentar el aprovechamiento sustentable de los re-cursos naturales que correspondan a la federación, con excepción de petróleo y todos los carburos de hidrógeno, líquidos, sólidos y gaseosos, así como minerales radiactivos.

4. Establecer, con la participación que co-rresponda a otras dependencias y a las autoridades estatales y municipales, nor-mas sobre la preservación y restauración de la calidad del ambiente; sobre los ecosistemas naturales; sobre el aprove-chamiento sustentable de los recursos naturales y de la flora y fauna silvestre, terrestre y acuática; sobre descargas de aguas residuales, y en materia minera, y sobre materiales y residuos sólidos y pe-ligrosos.

5. Vigilar y estimular, en coordinación con otras autoridades el cumplimiento de las leyes, normas oficiales y programas rela-cionados con los recursos naturales, am-biente, aguas, bosques, flora y fauna silvestre, terrestre y acuática, y demás materias competencia de la secretaría, así como, en su caso, imponer las sanciones que procedan.

6. Proponer al ejecutivo el establecimiento de áreas naturales protegidas, y promo-ver, para su administración y vigilancia, la participación de autoridades federales o locales y de universidades, centros de investigación y particulares.

7. Organizar y administrar áreas naturales protegidas, y supervisar las labores de conservación y protección de dichas áreas, cuando su administración recaiga en gobiernos estatales y municipales o en personas físicas o morales.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 417

8. Ejercer la propiedad de la federación en las playas, zona marítimo-terrestre y te-rrenos ganados al mar.

9. Intervenir en foros internacionales res-pecto de las materias competencia de la secretaría, con la participación corres-pondiente de la Secretaría de Relaciones Exteriores, y proponer a ésta la celebra-ción de tratados internacionales en tales materias.

10. Promover el ordenamiento ecológico del territorio del país, en coordinación con las autoridades federales, estatales y mu-nicipales, y con la participación de los gobernados.

11. Evaluar y dictaminar las manifestaciones de impacto ambiental de los proyectos de desarrollo que le presenten los sectores público, social y privado; resolver acerca de los estudios de riesgo ambiental y de los programas para la prevención de acci-dentes con incidencia ecológica.

12. Elaborar, promover y difundir las tecnolo-gías y formas de uso requeridas para el aprovechamiento sustentable de los ecosis-temas, y sobre la calidad ambiental de los procesos productivos y de los servicios.

13. Programas de reforestación y restaura-ción ecológica, con la cooperación de otras autoridades; en coordinación, en su caso, con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

14. Evaluar la calidad del ambiente y esta-blecer y promover el sistema de infor-mación ambiental, que incluirá los sistemas de monitoreo atmosférico, de suelos y de cuerpos de agua de jurisdic-ción federal, y los inventarios de recur-sos naturales y de fauna silvestre; con la cooperación de las autoridades esta-tales y municipales, las instituciones de investigación y educación superior, y las

dependencias y entidades competentes en ello.

15. Desarrollar y promover procedimientos de valuación económica del capital natu-ral y de los bienes y servicios ambientales que éste presta, y cooperar con dependen-cias y entidades para desarrollar un siste-ma integrado de inventario ambiental y económico.

16. La política sobre cambio climático y pro-tección de la capa de ozono.

17. Fomentar la participación social y de la comunidad científica en la formulación, aplicación y vigilancia de la política am-biental, y convenir acciones con los sec-tores social y privado para la protección y restauración del ambiente.

18. Levantar el censo de predios forestales y silvopastoriles y de sus productos; orga-nizar y manejar la cartografía y estadísti-ca forestal, así como llevar el registro y cuidar la conservación de los árboles his-tóricos y notables.

19. Proponer y en su caso resolver acerca de vedas forestales y de caza, de conformi-dad con la legislación aplicable, y esta-blecer el calendario cinegético y el de aves canoras y de ornato.

20. Imponer las restricciones sobre la circu-lación o tránsito por el territorio nacional de especies de la flora y fauna silvestres procedentes del o destinadas al extranje-ro, y promover ante la Secretaría de Eco-nomía el establecimiento de medidas de regulación o restricción a su importación o exportación, cuando se requiera para su conservación o aprovechamiento.

21. Dirigir los trabajos y servicios meteoro-lógicos climatológicos, hidrológicos y geohidrológicos, así como el sistema meteorológico nacional y participar en los convenios internacionales relativos a ellos.

418 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

22. Proyectos de formación, capacitación y actualización para mejorar la capacidad de gestión ambiental y el uso sustentable de recursos naturales; estimular que las ins-tituciones de educación superior y los centros de investigación realicen forma-ción de especialistas, proporcionen cono-cimientos ambientales e impulsen la investigación científica y tecnológica en la materia; fomentar que los organismos de promoción de la cultura y los medios de comunicación social contribuyan a la formación de actividades y valores de protección ambiental y de conservación del patrimonio natural; y, en coordina-ción con la Secretaría de Educación Pública, fortalecer los contenidos am-bientales de planes y programas de estu-dio y los materiales de enseñanza de los diversos niveles de modalidades de educación.

23. Organizar, dirigir y reglamentar los tra-bajos de hidrología en cuencas, cauces y álveos de aguas federales, tanto superfi-ciales como subterráneos, conforme a la ley.

24. Administrar y reglamentar el aprovecha-miento de cuencas hidráulicas, vasos, manantiales y aguas de propiedad federal, y de las zonas federales correspondientes, con exclusión de las que se atribuyan a otra dependencia; establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particu-lares que deban satisfacer las de aguas residuales, cuando sean de jurisdicción federal; autorizar, en su caso, el verti-miento de aguas residuales en el mar, en coordinación con la Secretaría de Marina, cuando provenga de fuentes móviles o plataformas fijas; en cuencas, cauces y demás depósitos de aguas de propiedad federal; y promover y, en su caso, ejecutar y operar la infraestructura y los servicios

necesarios para el mejoramiento de la calidad del agua en las cuencas.

25. Proyectar, construir y conservar, con la participación que corresponda a la Secre-taría de Agricultura, Ganadería, Desarro-llo Rural, Pesca y Alimentación, las obras de riego, desecación, drenaje, defensa y mejoramiento de terrenos y las de peque-ña irrigación, de acuerdo con los progra-mas formulados y que competa realizar a la federación por sí o en cooperación con las autoridades estatales y municipa-les o de particulares.

26. Conservar las corrientes, lagos y lagunas de jurisdicción federal; la protección de cuencas alimentadoras y las obras de co-rrección torrencial.

27. Administrar el sistema hidrológico del valle de México.

28. Controlar los ríos y demás corrientes y ejecutar las obras necesarias de defensa contra inundaciones.

29. Administrar los sistemas nacionales de riego, con la intervención de los usuarios, en los términos que lo determinen las le-yes; en coordinación, en su caso, con la Secretaría de Agricultura, Ganadería, De-sarrollo Rural, Pesca y Alimentación.

30. Realizar las obras hidráulicas que deri-ven de tratados internacionales

31. Intervenir, en su caso, en la dotación de agua a los centros de población e indus-trias; fomentar y apoyar el desarrollo de los sistemas de agua potable, drenaje, al-cantarillado y tratamiento de aguas resi-duales que realicen las autoridades locales; así como programar, proyectar, construir, administrar y conservar por sí, o mediante el otorgamiento de la asigna-ción o concesión que en su caso se re-quiera, o en los términos del convenio que se celebre, las obras y servicios de captación, potabilización, tratamiento

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales 419

de aguas residuales, conducción y sumi-nistro de aguas federales.

32. Participar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público en la determinación de los criterios para el establecimiento de los estímulos fiscales y financieros para el aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y el cuidado del am-biente.

33. Otorgar contratos, concesiones, licencias, permisos, autorizaciones, asignaciones, y reconocer derechos según corresponda, en materia de aguas, forestal, ecológica, explotación de la flora y fauna silvestres, y sobre playas, zona marítimo-terrestre y terrenos ganados al mar.

34. Diseñar y operar, con la participación que competa a otras dependencias y enti-dades, la adopción de instrumentos eco-nómicos para la protección, restauración y conservación del ambiente.

35. La demás que le atribuyan las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Relaciones Exteriores Ente cen-tralizado federal cuya competencia, según el art. 28 de la LOAPF, es:

1. Promover, propiciar y asegurar la coordi-nación de acciones en el exterior de las dependencias y entidades federales; y sin afectar la competencia que a cada una de ellas corresponda, conducir la política exterior, para lo cual intervendrá en los tratados, acuerdos y convenciones en los que el país sea parte.

2. Dirigir el servicio exterior en sus aspec-tos diplomático y consular en los términos de la ley y, por medio de los agentes del mismo servicio, velar en el extranjero por el buen nombre de México; impartir pro-tección a los mexicanos; cobrar derechos consulares e impuestos; ejercer funciones

notariales, de registro civil, de auxilio judicial y las demás tareas que señalan las leyes, y adquirir, administrar y conser-var las propiedades de la federación en el extranjero.

3. Intervenir en lo relativo a comisiones, congresos, conferencias y exposicio-nes internacionales de que el país for-me parte.

4. Intervenir en las cuestiones relacionadas con los límites y aguas internacionales.

5. Conceder a los extranjeros las licencias y autorizaciones que requieran para ad-quirir el dominio de las tierras, aguas y sus accesiones en la República mexica-na; obtener concesiones y celebrar con-tratos, intervenir en la explotación de recursos naturales o para invertir o parti-cipar en sociedades mexicanas, así como conceder permisos para la constitución de éstas o reformar sus estatutos o ad-quirir bienes inmuebles o derechos sobre ellos.

6. Llevar el registro de las operaciones rea-lizadas conforme al punto precedente.

7. Intervenir en las cuestiones relacionadas con nacionalidad y naturalización.

8. Guardar y usar el gran sello de la nación. 9. Coleccionar los autógrafos de los docu-

mentos diplomáticos. 10. Legalizar las firmas de los documentos

que deban producir efectos en el extranje-ro, y de los documentos extranjeros que deban producirlos en México.

11. Intervenir, por medio del procurador ge-neral de la república, en la extradición y en los exhortos internacionales o cargas rogatorias para hacerlos llegar a su desti-no, previo examen de que llenen los re-quisitos para su diligenciación y de su procedencia o improcedencia, para hacer-lo del conocimiento de las autoridades judiciales.

420 Secretaría de Relaciones Exteriores

12. Las demás actividades que le asignen las leyes y los reglamentos.

Secretaría de Salud Ente centralizado federal cuya competencia, según el art. 39 de la LOAPF, es:

1. Establecer la política en materia de asis-tencia social, servicios médicos y salubri-dad general, con excepción de lo relativo al saneamiento del ambiente; y coordinar los programas de servicios de salud de la administración pública federal, así como los agrupamientos por tareas y programas afines que se determinen.

2. Crear y administrar establecimientos de salubridad, de asistencia pública y de te-rapia social en cualquier lugar del país y organizar la asistencia pública en el Dis-trito Federal.

3. Aplicar a la asistencia pública los fondos que le proporcionen Lotería Nacional y Pronósticos para la Asistencia Pública, y administrar el patrimonio de la benefi-cencia pública en el Distrito Federal, a fin de apoyar los programas de servicios de salud.

4. Organizar y vigilar las instituciones de beneficencia privada, e integrar sus patro-natos, respetando la voluntad de los fun-dadores.

5. Administrar los bienes y fondos que el gobierno destine para la atención de los servicios de asistencia pública.

6. Planear, normar, coordinar y evaluar el sistema nacional de salud y proveer la participación de las dependencias y en-tidades públicas que presten servicios de salud, a fin de asegurar el derecho a la protección de la salud. Asimismo, propiciará y coordinará la participación de los sectores social y privado en di-cho sistema y determinará la política y

acciones de inducción y concertación correspondientes.

7. Planear, normar y controlar los servicios de atención médica, salud pública, asistencia social y regulación sanitaria que correspon-dan al sistema nacional de salud.

8. Dictar las normas a que quedará sujeta la prestación de servicios de salud en las materias de salubridad, incluyendo las de asistencia social, por parte de los sectores público, social y privado, y verificar su cumplimiento.

9. Administrar servicios sanitarios genera-les en toda la república.

10. La policía sanitaria de la república, con excepción de la agropecuaria, salvo cuan-do se trate de preservar la salud humana.

11. La policía sanitaria especial en los puer-tos, costas y fronteras, con excepción de la agropecuaria, salvo cuando afecte o pueda afectar la salud de seres humanos.

12. Realizar el control higiénico sobre la preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y circulación de comestibles y bebidas.

13. Controlar la preparación, aplicación, im-portación y exportación de productos bio-lógicos, excepto los de uso veterinario.

14. Regular la higiene veterinaria en lo que se relaciona con los alimentos que pue-dan afectar la salud humana.

15. Controlar la preparación, posesión, uso, suministro, importación, exportación y distribución de drogas y productos medi-cinales, a excepción de los de uso vete-rinario que no estén comprendidos en la convención de Ginebra.

16. Poner en vigor las medidas necesarias para luchar contra las enfermedades transmisibles, contra las plagas sociales que afecten la salud, contra el alcoholis-mo y las toxicomanías y otros vicios, y contra la mendicidad.

Secretaría de Salud 421

17. Medidas tendientes a conservar la salud y la vida de los trabajadores y la higiene industrial, con excepción de lo que se relaciona con la previsión social en el trabajo.

18. Administrar las escuelas, institutos y ser-vicios de higiene establecidos por la federación, excluyendo aquellos que se relacionen exclusivamente con la sanidad animal.

19. Organizar congresos y reuniones cuya te-mática sea de índole sanitaria o asistencial.

20. Prestar los servicios de su competencia, directamente o en coordinación con los gobiernos de las entidades federativas y del Distrito Federal.

21. Actuar como autoridad sanitaria, ejercer las facultades en materia de salubridad general que las leyes le confieren al eje-cutivo, vigilar el cumplimiento de la Ley General de Salud, sus reglamentos y de-más disposiciones y ejercer la acción ex-traordinaria en materia de salubridad general.

22. Establecer las normas que deben orientar los servicios de asistencia social que presten las dependencias y entidades y proveer a su cumplimiento.

23. Emitir y ejecutar, con la participación que corresponda a otras dependencias asistenciales, públicas y privadas, pro-gramas para la asistencia, prevención, atención y tratamiento a los discapaci-tados.

24. Las demás actividades que le fijen leyes y reglamentos.

Secretaría de Seguridad Pública Ente centra-lizado federal cuya competencia, según el art. 30 bis de la LOAPF, es:

1. Desarrollar la política de seguridad públi-ca y proponer la política criminal en el

ámbito federal que comprenda las normas y acciones para prevenir la comisión de delitos.

2. Presidir el consejo nacional de seguridad pública.

3. Proponer al consejo nacional de seguri-dad pública la designación del secretario ejecutivo del mismo y, en su caso, remo-verlo libremente.

4. Proponer, en el seno del consejo nacio-nal de seguridad pública, políticas y ac-ciones de coordinación en materia de prevención del delito y política criminal para todo el país.

5. Fomentar la participación ciudadana en la formulación de programas de preven-ción en materia de delitos federales y, por conducto del sistema nacional de seguridad pública, en los delitos del fue-ro común.

6. Promover y facilitar la participación so-cial para el desarrollo de sus actividades de vigilancia.

7. Atender de manera expedita las denun-cias y quejas con relación al ejercicio de sus actividades.

8. Organizar, administrar y supervisar la po-licía federal preventiva, así como garanti-zar el desempeño honesto de su personal y aplicar su régimen disciplinario.

9. Proponer al presidente de la república el nombramiento del comisionado de la po-licía federal preventiva.

10. Salvaguardar la integridad y el patrimo-nio de las personas, prevenir la comisión de delitos del orden federal, así como preservar la libertad, tranquilidad y paz pública.

11. Establecer un sistema destinado a obte-ner, analizar y procesar información para la prevención de delitos, mediante méto-dos que garanticen el respeto a los dere-chos humanos.

422 Secretaría de Seguridad Pública

12. Elaborar y difundir estudios multidisci-plinarios y estadísticas sobre el fenómeno delictivo.

13. Efectuar, en coordinación con la Procu-raduría General de la República, estu-dios sobre los actos delictivos no denunciados e incorporar esta variable en las políticas en materia de prevención del delito.

14. Organizar y administrar el servicio para la atención a las víctimas del delito y celebrar acuerdos de colaboración con otras instituciones del sector público y privado para el mejor cumplimiento de este punto.

15. Organizar, dirigir y administrar el servicio civil de carrera de la policía a su cargo.

16. Regular y autorizar la portación de ar-mas para empleados federales, en co-ordinación con la Secretaría de la Defensa Nacional.

17. Otorgar las autorizaciones a empresas que presten servicios privados de seguri-dad en uno o más estados, así como su-pervisar su funcionamiento.

18. Celebrar convenios de colaboración, en el ámbito de su competencia y en el mar-co del sistema nacional de seguridad pública, con otras autoridades federales, estatales, municipales y del Distrito Fe-deral, así como con instituciones simila-res, en los términos de los tratados internacionales.

19. Colaborar dentro del sistema nacional de seguridad pública, cuando así lo soliciten otras autoridades federales, estatales, mu-nicipales o del Distrito Federal compe-tentes, en la protección de la integridad física de las personas y en la preservación de sus bienes, en situaciones de peligro cuando se vean amenazadas por distur-bios y otras situaciones que impliquen violencia o riesgo inminente.

20. Auxiliar al poder judicial de la federación y a la Procuraduría General de la Repú-blica, cuando así lo soliciten, para el de-bido ejercicio de sus cometidos.

21. Ejecutar las penas por delitos del orden federal, y administrar el sistema federal penitenciario, así como organizar y diri-gir las actividades de apoyo a liberados.

22. Participar, conforme a los tratados res-pectivos, en el traslado de reos.

23. Administrar el sistema federal para el tratamiento de menores infractores, en términos de la política correspondiente y con apego a los derechos humanos.

24. Los demás rubros que le asignen las leyes y reglamentos.

Secretaría del Trabajo y Previsión Social Ente centralizado federal cuya competencia, según el art. 40 de la LOAPF, es:

1. Cuidar la observancia y aplicación de las disposiciones contenidas en el art. 123 y conexos de la constitución federal, en la Ley Federal del Trabajo y en los regla-mentos de ésta.

2. Propiciar el equilibrio entre los factores de la producción, de conformidad con las disposiciones legales.

3. Intervenir en los contratos de trabajo de los mexicanos que vayan a prestar sus servicios en el extranjero, en cooperación con las secretarías de Gobernación, de Economía y de Relaciones Exteriores.

4. Dirigir la formulación y promulgación de los contratos ley de trabajo.

5. Fomentar el incremento de la productivi-dad en el trabajo.

6. Promover el desarrollo de la capacitación y el adiestramiento en y para el trabajo, realizar investigaciones, prestar servicios de asesoría e impartir cursos de capacita-ción que para incrementar la productividad

Secretaría del Trabajo y Previsión Social 423

en el trabajo requieran los sectores produc-tivos, en coordinación con la Secretaría de Educación Pública.

7. Establecer y dirigir el servicio nacional de empleo.

8. Coordinar la integración y establecimien-to de las juntas federales de conciliación, de la federal de conciliación y arbitraje y de las comisiones para regular las rela-ciones obrero-patronales que sean de ju-risdicción federal, así como vigilar su funcionamiento.

9. Registrar las asociaciones obreras, patro-nales y profesionales de jurisdicción fe-deral que se ajusten a las leyes.

10. Fomentar la organización de sociedades cooperativas y demás formas de organi-zación social para el trabajo, en coordina-ción con las dependencias competentes, así como resolver, tramitar y registrar su constitución, disolución y liquidación.

11. Ordenar las medidas de seguridad e higie-ne industriales, para la protección de los trabajadores, y vigilar su cumplimiento.

12. Coordinar la procuraduría federal de la defensa del trabajo.

13. Organizar exposiciones y museos del trabajo y previsión social.

14. Participar en los congresos y reuniones internacionales de trabajo, en coordina-ción con la Secretaría de Relaciones Ex-teriores.

15. Llevar las estadísticas correspondientes a la materia del trabajo, de acuerdo con las normas que establezca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

16. Establecer la política y coordinar los ser-vicios de seguridad social de la adminis-tración pública; intervenir en los asuntos relacionados con el seguro social en los términos de la ley de la materia.

17. Estudiar y proyectar programas para im-pulsar la ocupación en el país.

18. Fomentar la cultura y recreación entre los trabajadores y sus familias.

19. Los demás que le fijen leyes y regla-mentos.

Secretaría de Turismo Ente centralizado fede-ral cuya competencia, según el art. 42 de la LOAPF, es:

1. Establecer la política de desarrollo de la actividad turística del país.

2. Promover, en coordinación con las enti-dades federativas, las zonas de desarrollo turístico y formular, en conjunto con la Secretaría de Medio Ambiente y Recur-sos Naturales, la declaratoria respectiva.

3. Participar en las comisiones consultivas de tarifas y la técnica consultiva de vías generales de comunicación.

4. Registrar a los prestadores de servicios turísticos.

5. Fomentar y opinar en el otorgamiento de facilidades y franquicias a los prestadores de servicios turísticos y participar, con la Secretaría de Hacienda y Crédito Públi-co, en la determinación de los criterios para el establecimiento de los estímu-los fiscales para la actividad turística y administrar su aplicación, así como vigi-lar y evaluar sus resultados.

6. Autorizar los precios y tarifas de los ser-vicios turísticos, previamente registrados; y participar, con la Secretaría de Hacien-da y Crédito Público, en el estableci-miento de los precios y tarifas de los bienes y servicios turísticos a cargo de la administración pública.

7. Vigilar, con el apoyo de las autoridades estatales y municipales, la correcta apli-cación de los precios y tarifas autorizados o registrados y la prestación de servicios turísticos en los términos autorizados o en la forma en que se hayan contratado.

424 Secretaría del Trabajo y Previsión Social

8. Estimular la creación de asociaciones, comités y patronatos de carácter públi-co, privado o mixto, de naturaleza tu-rística.

9. Emitir opinión, ante la Secretaría de Eco-nomía, en aquellos casos en que la inver-sión extranjera concurra en proyectos turísticos o en servicios turísticos.

10. Orientar y estimular las medidas de protección al turismo, y vigilar su cum-plimiento en coordinación con las depen-dencias y entidades de la administración pública y con las autoridades estatales y municipales.

11. Promover y facilitar el intercambio y de-sarrollo turístico con otros países, en co-ordinación con la Secretaría de Relaciones Exteriores.

12. Promover y, en su caso, organizar con la Secretaría de Educación Pública la capa-citación, investigación y el desarrollo tecnológico en turismo.

13. Formular y difundir la información en materia de turismo: coordinar la publici-dad que en esta materia efectúen las en-tidades de la federación, las autoridades estatales y municipales y promover la que realicen los sectores social y privado.

14. Promover, coordinar y, en su caso, orga-nizar los espectáculos, congresos, excur-siones y otros eventos tradicionales y folclóricos, para atracción turística.

15. Fijar y modificar las categorías de los prestadores de servicios turísticos por actividad.

16. Autorizar los reglamentos interiores de los establecimientos de turismo.

17. Llevar la estadística en materia de tu-rismo, según las disposiciones que dicte la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

18. Promover la coordinación de los presta-dores de servicios turísticos.

19. Proyectar y apoyar el desarrollo de la in-fraestructura turística y estimular la inter-vención de los sectores social y privado.

20. Fijar e imponer el tipo y monto de las san-ciones por el incumplimiento y violación de las disposiciones en materia turística.

21. Los demás que le otorguen las leyes y los reglamentos.

Secretario de Estado Titular de una secretaría de Estado. Ocupa el nivel más alto dentro de la jerarquía de una dependencia; es colabo-rador directo del jefe de gobierno y tiene ciertas obligaciones frente a los órganos legislativos.

En otras palabras, es aquel que encabeza un órgano administrativo centralizado y posee facultades para atender los asuntos que según la ley son de su competencia.

Diferencia entre secretario de Estado y mi-nistro. Por lo general, el secretario es figura de un régimen presidencial y el ministro lo es de un sistema parlamentario. Ambos están al frente de órganos administrativos centrali-zados (secretaría o ministerio).

La diferencia fundamental entre secreta-rio de Estado y ministro radica en que el primero no tiene que obtener permanente-mente la aprobación del órgano legislativo, en tanto que el ministro sí enfrenta plena responsabilidad ante el parlamento. Al secre-tario puede destituirlo el presidente; al mi-nistro, el parlamento.

Es oportuno comentar que en algunos sistemas presidenciales se utiliza el término ministro para calificar a quien, según nuestro derecho, sería un secretario de Estado. En otros más, existen unos y otros, presentando fundamentalmente diferencias de rango (por ejemplo: Colombia, Guatemala y El Salva-dor, en el primer supuesto; en el segundo, Argentina).

Secretario de Estado 425

Sectorización Forma de control o de tutela ad-ministrativa de las entidades paraestatales.

Véase Control de paraestatales.

Sector social Véase Rectoría económica.

Seguridad Conjunto de medidas técnicas y operativas que debe aplicarse en los centros y en los procedimientos de trabajo con la fi-nalidad de evitar accidentes o enfermedades profesionales.

Tales medidas deben proponerlas, apli-carlas, acatarlas, revisarlas y mejorarlas de manera conjunta los trabajadores y los repre-sentantes del titular del ente público.

Seguridad social El derecho de la seguridad social se estudia como disciplina autónoma no sólo en relación con el derecho adminis-trativo, sino también respecto del derecho del trabajo con el que surge en la segunda mitad del siglo XIX. En este diccionario cir-cunscrito a cuestiones burocráticas, la segu-ridad social para los servidores públicos es tratada de manera sintética y sin más preten-siones que como un enunciado de una amplia rama del derecho.

Los antecedentes indirectos de la seguri-dad social se hallan en la beneficencia pú-blica y privada, así como en las sociedades mutualistas.

La seguridad social, tanto por su naturale-za como por sus alcances de interés público, ha logrado ocupar un merecido lugar dentro de casi todas las constituciones del mundo; su objetivo principal es amparar a las cla-ses débiles mediante la aplicación de medi-das económicas, políticas, jurídicas y sociales que tiendan a proteger o prevenir la vejez, la cesantía en edad avanzada, la in-validez, el desempleo, quebrantos en la sa-lud. Cuando no las atiende adecuadamente el Estado, estas situaciones de desamparo

generan inseguridad y desajustes sociales. Tales cuestiones, cubiertas por la seguridad social, las analizan diversas ramas del cono-cimiento humano.

En nuestro sistema jurídico-político la seguridad social de los servidores públicos no está bajo la competencia unificada de un solo organismo, la prestación de la misma depende del régimen legal de la relación la-boral; éste pueden regularlo los dispositivos correspondientes a los apartados A o B del art. 123 constitucional, a las fuerzas arma-das, a la gendarmería, etcétera.

Como el grupo más numeroso de traba-jadores públicos queda encuadrado en el apartado B del art. 123 de la constitución, centramos la exposición del presente tema en su estudio. Las fraccs. XI y XIII de dicho apartado establecen que el servicio estatal de seguridad social se organizará según estas bases mínimas:

1. Se cubrirán accidentes y enfermedades profesionales y no profesionales del tra-bajador, maternidad, jubilación, invali-dez, vejez y muerte.

2. En caso de accidente o enfermedad el tra-bajador conservará el empleo por el tiem-po que determine la legislación.

3. Las mujeres durante el embarazo estarán adecuadamente protegidas en su salud, en relación con la gestación; gozarán de un mes de descanso antes de la fecha fijada para el parto y de otros dos después del mismo; deberán percibir su salario y con-servar su empleo y derechos adquiridos por la relación de trabajo. Disfrutarán de asistencia médica y obstétrica, medicinas, ayuda para la lactancia y servicio de guar-dería infantil.

4. Los familiares de los trabajadores tendrán derecho a asistencia médica y medica-mentos.

426 Sectorización

5. Se establecerán centros para recreación y recuperación; y tiendas para beneficio de los trabajadores y su familia.

6. Se proporcionarán a los trabajadores ha-bitaciones en arrendamiento o venta. El Estado establecerá un fondo de la vivien-da para constituir depósitos en favor de los trabajadores y crear un sistema de fi-nanciamiento que permita otorgarles cré-dito suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones o construirlas, repararlas, mejorarlas o para pagar pasi-vos adquiridos por dichos motivos.

El Estado proporcionará al personal en acti-vo del ejército, fuerza aérea y armada las prestaciones a que se refiere el punto seis en términos similares y mediante el organismo encargado de la seguridad social de los com-ponentes de dichas instituciones.

Las entidades paraestatales a las cuales compete esta materia son el Instituto de Se-guridad y Servicios Sociales de los Trabaja-dores del Estado (personal civil) y el Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas Arma-das Mexicanas (personal militar).

Cabe aclarar que determinados servicios de seguridad social (por ejemplo, médicos, guarderías, vivienda) pueden prestarlos di-rectamente la correspondiente dependencia centralizada o entidad paraestatal, así como por medio de convenios suscritos con par-ticulares.

Conforme a su respectiva ley, los seguros, prestaciones y servicios que proporcionará el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, son los que a continuación se enumeran:

1. Medicina preventiva. 2. Seguro de enfermedades y maternidad. 3. Servicios de rehabilitación. 4. Seguro de riesgos de trabajo.

5. Jubilación. 6. Seguro de retiro por edad y tiempo de

servicios. 7. Seguro de invalidez. 8. Seguro por muerte. 9. Seguro de cesantía en edad avanzada. 10. Indemnización global. 11. Servicios de atención para bienestar y

desarrollo infantil. 12. Servicios integrales de retiro a jubilados

y pensionistas. 13. Arrendamiento o venta de habitaciones

pertenecientes al instituto. 14. Préstamos hipotecarios y financiamien-

to para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos o casas habitación, construcción, repara-ción, ampliación o mejoras, así como para el pago de pasivos originados por ello.

15. Préstamos a mediano plazo. 16. Préstamos a corto plazo. 17. Servicios que contribuyan a mejorar la

calidad de vida del trabajador y familia-res derechohabientes.

18. Servicios turísticos. 19. Promociones culturales, de preparación

técnica, fomento deportivo y recreación. 20. Servicios funerarios.

En las voces correspondientes nos ocupare-mos de algunos de los aspectos mencionados.

Bibliografía Amézquita Urbina, Daniel, La seguridad social de los trabajadores del sector público, tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, Méxi-co, 1981.Briseño Ruiz, Alberto, Derecho mexicano de los seguros sociales, Harla, México, 1987.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Ley del Instituto de Seguridad y Servicios So-ciales de los Trabajadores del Estado.

Seguridad social 427

Mendívil Nieblas, Sergio, Los servidores públi-cos en el sistema mexicano de seguridad social, tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, México, 1974.Sánchez León, Gregorio, Derecho mexicano de la seguridad social, Cárdenas, Tijuana, 1987.

Seguro de vida Prestación adicional a las que en materia de seguridad social les corres-ponde por ley a los empleados públicos. Las dependencias y entidades de la admi-nistración pública federal y de los otros poderes de la unión tienen contratado un seguro de vida grupal en favor de sus ser-vidores.

Senectud Ancianidad. Edad del ser humano que sigue a su madurez; no hay unanimidad del momento cronológico en que ello ocurre, suele hablarse de 65 a 70 años.

Uno de los signos negativos que distin-guen a nuestro tiempo es el desprecio hacia los ancianos. La civilización ha cambiado su estimación de la denominada tercera edad, cuya experiencia se valoraba tanto en el pa-sado; ahora, en términos generales, se le margina. La vejez se considera un defecto, y la juventud se pondera como la única edad digna de ser vivida. Por esta razón se veda a los ancianos, y muchas veces a personas maduras que aún se encuentran lejos de la vejez, las oportunidades laborales y de re-creación. Esto ha provocado que los ancia-nos constituyan, salvo algunas excepciones, una minoría débil y marginada.

Hace pocas décadas, el Estado mexicano adoptó medidas tendientes a afrontar este problema. Para ello creó el Instituto de las Personas Adultas Mayores como órgano fe-deral descentralizado, provisto de personali-dad jurídica y patrimonio propios. El Instituto de las Personas Adultas Mayores tiene por objetivos:

1. Reforzar las acciones del gobierno fede-ral emprendidas en beneficio de personas de edad avanzada que se encuentren des-amparadas.

2. Proteger, ayudar, atender y orientar a per-sonas en edad senil, para aliviar sus pade-cimientos y enfermedades, así como sus necesidades económicas más apremiantes, cuando no cuenten con medios suficientes ni con servicios de los sistemas de seguri-dad social y sanitaria ya establecidos.

3. Estudiar los problemas específicos de la senectud, entre los que figura la desocu-pación.

4. Promover actividades recreacionales para los senecentes.

Este organismo es una entidad de carácter asistencial, sectorizado dentro de la Secreta-ría de Salud. Cuenta con un director general y un consejo directivo, al primero lo designa y remueve libremente el presidente de la re-pública.

Servicio civil Labor realizada para el Estado, con su dirección y dependencia, que no tiene naturaleza o finalidad militar.Véase Servicio Civil de carrera.

Servicio civil de carrera 1. Función pública a cargo de los mandos medios en que se ad-quiere inamovilidad y existe la opción de ascenso.

Establecido por la Ley de Servicio Profe-sional de Carrera en la Administración Pú-blica Federal, del 10 de abril de 2003. Opera mediante un sistema de servicio profesional de carrera, el cual es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso de la función pública con base en méritos y con el propósito de impulsar el desarrollo de esa actividad para beneficio de la sociedad.

428 Seguro de vida

El sistema depende del presidente de la república, lo dirige la Secretaría de la Función Pública y su manejo está a car-go de cada dependencia de la adminis-tración pública.

2. Los servidores públicos de carrera se cla-sifican en servidores públicos eventuales y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso, se encuentran en su primer año de desempe-ño, los que hubieren ingresado con moti-vo de los casos excepcionales que señala el artículo 34 y los que ingresen por mo-tivo de un convenio.

El servidor público de carrera ingresa-rá al sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedi-mientos previstos por la ley.

El sistema comprenderá, tomando como base el Catálogo de Puestos del Poder Ejecutivo los siguientes niveles:

• Director general• Director de área• Subdirector de área• Jefe de departamento, y• Enlace

3. El sistema de servicio profesional de carrera comprende los siguientes subsis-temas:

a) Subsistema de planeación de recursos humanos. Determina, en coordinación con las dependencias, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal que requiera la administración pública para el cumplimiento de sus tareas.

b) Subsistema de ingreso. Regula los pro-cesos de reclutamiento y selección de candidatos, así como los requisitos nece-

sarios para que los aspirantes se incor-poren al sistema.

c) Subsistema de desarrollo profesional. Contiene los procedimientos para la determinación de planes individuali-zados de carrera de los servidores públicos, con el propósito de identi-ficar claramente las posibles trayec-torias de desarrollo, permitiéndose ocupar cargos de igual o mayor nivel jerárquico y sueldo, previo cumpli-miento de los requisitos establecidos; así como los requisitos y las reglas a cubrir por parte de los servidores pú-blicos pertenecientes al sistema.

d) Subsistema de capacitación y certifica-ción de capacidades. Establece los modelos de profesionalización para los servidores públicos, que les permi-tan adquirir.

• Los conocimientos básicos, actuali-zación y educación formal en el cargo desempeñado.

• Las aptitudes y actitudes necesarias para ocupar otros cargos de igual o mayor rango.

• La posibilidad de superarse institu-cional, profesional y personalmente dentro de la dependencia.

• Las habilidades necesarias para certificar las capacidades profesio-nales adquiridas.

e) Subsistema de evaluación de desem-peño. Su fin es establecer los meca-nismos de medición y valoración de desempeño y la productividad de los servidores públicos de carrera, que se-rán a su vez los parámetros para ob-tener ascensos, promociones, premios y estímulos, así como garantizar la es-tabilidad ocupacional.

Servicio civil de carrera 429

f) Subsistema de separación. Se encarga de atender los casos y supuestos mediante los cuales un servidor público deja de formar parte del sistema o se suspenden sus derechos.

g) Subsistema de control y evaluación. Su objetivo es diseñar y operar los procedi-mientos y medios que permitan efectuar la vigilancia y, en su caso, corrección de operatividad del sistema.

4. En el Diario Oficial de la Federación del 2 de abril de 2004 se publicó el Regla-mento de la Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal.

Servicio exterior Según la fracc. XIII del aparta-do B del art. 123 de la constitución federal, el personal del servicio exterior se regirá por su propia ley: Ley del Servicio Exterior Mexica-no, publicada el 4 de enero de 1994, de cuyo articulado se mencionan las siguientes reglas:

A. El cuerpo diplomático y el consular inte-gran la rama diplomático-consular, que comprende las categorías que en seguida se citan:

1. Embajador2. Ministro3. Consejero4. Primer secretario5. Segundo secretario6. Tercer secretario7. Agregado diplomático

B. La rama técnico-administrativa compren-de estas categorías:

1. Coordinador administrativo2. Agregado administrativo A3. Agregado administrativo B

4. Agregado administrativo C5. Técnico administrativo A6. Técnico administrativo B7. Técnico administrativo C

C. La comisión de personal someterá al secretario de relaciones exteriores reco-mendaciones para el ingreso, reincorpora-ción, ascensos, traslados, comisiones, disponibilidades, separaciones, retiro, sanciones administrativas y casos excep-cionales de licencia de personal del ser-vicio exterior.

D. El ingreso como funcionario de carrera a la rama diplomático-consular se realizará por oposición, mediante concurso público or-ganizado en etapas eliminatorias que abarca-rá los siguientes exámenes y cursos:

1. Examen de cultura general orientado a las relaciones internacionales.

2. Examen de español.3. Exámenes para comprobar el dominio de

un idioma extranjero y la capacidad para traducir otro, ambos de utilidad para la diplomacia.

4. Elaboración de un ensayo sobre al-gún tema de actualidad en política exterior.

5. Entrevistas con funcionarios de la Secretaría de Relaciones Exteriores y, en su caso, cursos especializados en el Instituto Matías Romero de Estudios Diplomáticos y un año adicional de experiencia práctica en la propia se-cretaría.

E. Los candidatos que deseen ingresar en la rama diplomático-consular deberán cum-plir con los siguientes requisitos.

1. Ser mexicanos por nacimiento, en ejerci-cio de sus derechos civiles y políticos.

430 Servicio exterior

2. Ser menores de 30 años de edad. En casos excepcionales, la comisión de ingreso podrá dispensar este requisito si a su juicio así lo merece el curricu-lum del aspirante.

3. Tener buenos antecedentes.4. Ser apto física y mentalmente para el

desempeño de las actividades del ser-vicio exterior.

5. No pertenecer al estado eclesiástico ni ser ministro de algún culto.

6. Tener por lo menos el grado académi-co de licenciatura por una universidad o institución de enseñanza superior mexicana o extranjera, cuyo nivel de estudios sea satisfactorio según opine la comisión de ingreso.

F. Los miembros del servicio exterior goza-rán durante su permanencia en comisión oficial en el extranjero, de los siguientes derechos:

1. Conservarán, para los efectos de las leyes mexicanas, el domicilio de su último lugar de residencia en el país.

2. Tendrán las percepciones que fije el presupuesto de egresos de la federación y las prestaciones que establezca la ley diplomática, su reglamento y la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios So-ciales de los Trabajadores del Estado.

3. La Secretaría de Relaciones Exteriores cubrirá a los miembros del servicio exterior que sean trasladados a una nueva adscripción, sus gastos de trans-porte e instalación, incluidos los de su cónyuge y familiares dependientes económicos, hasta el segundo grado en línea recta, ascendente o descendente, que vivan con ellos en su lugar de ads-cripción, en los términos que fije el reglamento. De igual manera, se les

cubrirán los gastos de empaque, trans-porte y seguro de menaje de casa.

4. Podrán importar y exportar, libres de pago de impuestos aduanales, su equi-paje y menaje de casa cuando salgan comisionados al extranjero, regresen al país por término de su comisión o por estar en disponibilidad, ajustándose a lo previsto en las leyes respectivas.

5. La exención a que alude el punto ante-rior se extenderá a los automóviles pertenecientes a los miembros del ser-vicio exterior.

6. La secretaría, en los términos de la ley y su reglamento y con apego a las dispo-siciones de disciplina presupuestal, pro-porcionará ayuda para el pago del alquiler de la vivienda de los miembros del servicio exterior que se encuentren adscritos en el extranjero, cuando dadas las condiciones económicas del lugar de adscripción, el pago de dicho alquiler repercuta de manera grave sobre sus ingresos.

7. La secretaría, en los términos de la ley y su reglamento, con apego a las disposi-ciones de disciplina presupuestal, pro-porcionará a los miembros del servicio exterior en el extranjero ayuda para el pago de la educación de los hijos meno-res de edad, cuando ésta sea onerosa.

8. Las autoridades educativas de México revalidarán los estudios que hayan rea-lizado en el extranjero los miembros del servicio exterior, sus dependientes familiares o sus empleados, conforme a las leyes aplicables.

9. Los demás que se indiquen por la ley y su reglamento.

G. Darán motivo a la aplicación de sanciones administrativas las siguientes conductas de los integrantes del servicio exterior:

Servicio exterior 431

1. Abandonar el empleo. 2. Violar las obligaciones de los miem-

bros del servicio exterior establecidas en la ley diplomática.

3. Incurrir en el incumplimiento de algu-na de las obligaciones previstas en la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

4. Actuar con deslealtad al país o a sus instituciones.

5. Estar sujeto a proceso por delito in-tencional.

6. Ser condenado por sentencia dictada con motivo de un delito intencional.

7. Violar el deber del sigilo profesional. 8. Incurrir en descuido manifiesto o

ineptitud comprobada en el desempe-ño de sus obligaciones oficiales.

9. Emplear en forma ilícita o con fines de provecho personal las franquicias, valijas, correos diplomáticos, recursos financieros y materiales, así como las inmunidades y privilegios inherentes al cargo.

10. Expedir documentación consular o migratoria contraviniendo deliberada-mente las normas aplicables o con fi-nes ilícitos.

11. Desobedecer las instrucciones de la secretaría o del jefe superior, siempre que éstas no supongan la comisión de un ilícito.

12. Incumplir habitualmente compromi-sos económicos en el extranjero.

Servicio público Servicio: organización y per-sonal destinados a satisfacer necesidades del público o de alguna entidad oficial o privada (DRAE).

Inmerso en una sociedad tan compleja como lo es la actual, en donde las necesida-des han rebasado los límites impuestos por la supervivencia, el individuo día a día está más

lejos de preocuparse sólo por trabajar, co-mer y vestir. Así, tenemos que la educación, antes soslayada porque era propia de un sector social privilegiado, hoy se ha conver-tido en un imperativo para la generalidad; lo mismo podemos decir de las comunica-ciones, la sanidad pública y la distribución de energía eléctrica, sólo por mencionar al-gunos elementos indispensables en nuestra época.

Estas necesidades las satisface en la co-lectividad el servicio correspondiente, que en ocasiones presta un particular a cambio de una contraprestación, o bien, considera una labor específica que le compete exclusiva-mente al Estado, en su carácter de “adminis-trador público”, encontrándonos en este caso ante un servicio público.

De ahí que los tratadistas hayan partido de dos elementos para intentar definirlo: por un lado, el fin, consistente en la satisfacción de una necesidad considerada como colecti-va y, por el otro, los medios de que se vale la sociedad para resolver esa necesidad, los cuales consisten en la organización creada por el Estado, o bien, en la concesión que se otorga a los particulares para que la efec-túen, desde luego, bajo el control y la vigi-lancia de éste.

Existe una gran variedad de finalidades alcanzables mediante los servicios públicos, los que a su vez pueden ser tan diversos como aquéllas; sin embargo, esto no siempre ha sido así, ya que el pensamiento liberal del siglo pasado, aún vigente para no pocos inte-grantes de nuestra sociedad, consideró que el papel del Estado en esta materia consistía en ocuparse de aquellas necesidades colectivas que por sus características no podían satis-facer los particulares, lo que justificaba la creación de los servicios públicos que se encargaran de subsanar tales necesidades. Esta corriente de opinión tiene tal arraigo

432 Servicio público

que incluso ha llegado a sostenerse como única justificación de la existencia del Estado: el otorgamiento de los servicios públicos.

Por otra parte, la incursión del Estado en otras áreas que conforme a esta posición le estaban vedadas, y el abandono en manos de los particulares de algunas actividades exclu-sivamente propias de aquél, trajo como con-secuencia la reformulación de los criterios con cuyo concurso se pretendía definir al servicio público, lo que acabó por llevar a la adopción de dos criterios fundamentales, uno formal u orgánico y el otro material.

Conforme al primero, el servicio público se distinguirá porque la empresa abocada a otorgarlo es el Estado mismo, o bien él la supervisa y controla mediante la aplicación de normas de derecho público.

Según el segundo criterio (material), para determinar si nos encontramos frente a un servicio público atenderemos a la naturaleza misma de la actividad, cuya característica distintiva, principalmente, será la satisfac-ción de una necesidad de índole colectiva.

Sin embargo, la adopción de tales crite-rios no ha solucionado el problema, y a la fecha continúa esforzándose la doctrina por encontrar un concepto aplicable a todos los casos. Para algunos especialistas la expre-sión servicio público ha ido incluyendo una gran cantidad de actividades que por su dis-paridad dificultan la tarea de definirlo (Enri-que Sayagués Laso).

Esta complicación no sólo es de orden teórico, sino que su actual indefinición ha reavivado la polémica ancestral acerca de los límites de la actuación del Estado dentro de la formación social en la cual emerge, ya que su paulatina intromisión en todos los aspec-tos de la dinámica social ha sido duramente criticada, al grado de ser catalogada como una reencarnación del Leviatán, a que se refería Thomas Hobbes.

En una posición diametralmente opuesta, cabe mencionar que hay quienes exigen al Estado una mayor intervención, la cual per-mita eliminar las desventajas que genera la desigual distribución de la riqueza.

Una vez planteada la problemática de la noción del servicio público, aparece clara la importancia que reviste el contar con los instrumentos teóricos que permitan precisar esta actividad del Estado a los ojos de los usuarios.

El servicio público en el derecho francés. El surgimiento en Francia del servicio público como concepto se relaciona íntimamente con la controversia acerca de los contenidos es-pecíficos del derecho público y del privado, en cuyo fondo yace otra disputa más acerca de los alcances y límites del Estado.

Al respecto, Francis Paul Benoit sostiene que durante el periodo comprendido entre 1800 y 1940 predominó en Francia una gran estabilidad en las estructuras administrativas del Estado, a las que no se le reconocía en su actividad más finalidad que la de prestar los servicios públicos, razón por la cual no había ningún problema para determinar la natura-leza jurídica de éstos, ya que conforme a un criterio orgánico, único posible en ese perio-do, cualquier acto realizado por un ente esta-tal era un servicio público.

La identificación del servicio público con el órgano que lo realizaba era total, al grado de que se consideraba como una unidad, y el régimen al que estaba someti-da la actividad (el servicio público), in-cluía también al órgano, pudiendo definir a uno por medio del otro.

Esta integración empezó a ponerse en duda a partir de 1940, cuando a ciertas or-ganizaciones de profesionales se les asignó la tarea de determinar quiénes podían ejer-cer la profesión respectiva, así como las

Servicio público 433

condiciones bajo las cuales se podía desem-peñar; para ello se estableció el corres-pondiente control sobre el ejercicio de cada profesión y, por tanto, se aseguró a la colec-tividad que el servicio profesional recibido observara un nivel mínimo de calidad.

La inclusión de los particulares en la pres-tación de los servicios públicos, representada por la creación de las asociaciones o de los colegios de profesionales respectivos, no constituyó un hecho aislado, sino el punto de partida de lo que después se convertiría en una verdadera costumbre, al grado de tornar obsoleto el criterio orgánico con el que se determinaba la existencia del servicio públi-co, ya que separaba al órgano de la actividad en virtud de que el Estado delegaba en los particulares el control y la vigilancia de la actividad profesional que desempeñaban otros particulares; esto obligó a los teóricos a iniciar la reformulación de conceptos para ambos.

Este fenómeno sacudió al derecho admi-nistrativo francés, pues minaba la base mis-ma sobre la que hasta ese momento se había sustentado, que era el servicio público como actividad propia y exclusiva de los órganos administrativos del Estado, disociando la unidad órgano-actividad, y abocándose a in-tentar definir al servicio público por medio del régimen al que estaba sometido; es decir, que una vez considerada por el derecho algu-na actividad como servicio público, no nece-sariamente debía desempeñarla el Estado.

Sin embargo, tal escisión no sólo propició que los particulares irrumpieran en los terre-nos que se consideraban privativos del Esta-do, sino que éste también extendió su actividad a dominios de aquellos, ejemplo clásico de lo anterior lo constituye el caso de las llamadas cajas de seguridad social, las cuales tenían originalmente un carácter mu-tualista y poco a poco fueron sometidas a un

régimen público de control que las fue ale-jando de su regulación conforme al derecho privado, ya hacia la mitad del siglo XIX.

Todo este proceso se vivió de manera objetiva y en buena medida en el tribunal francés de conflictos, al interpretar la legisla-ción que preceptuaba la división de los tribu-nales en administrativos y judiciales, y el cual resolvió otorgar la competencia a los primeros en aquellos asuntos que se suscita-ban con motivo de reclamaciones de los particulares afectados por el desempeño de un servicio público, ya sea que el que lo rea-lizara fuera el Estado en forma directa o bien mediante un concesionario u otro particular.

El caso más famoso y que constituye un ejemplo clásico en la historia del derecho administrativo francés, se remonta a 1873, cuando el padre de la pequeña Agnès Blan-co, que una vagoneta había herido en un ac-cidente, emprendió la acción indemnizatoria ante un tribunal civil, el que a su vez planteó el asunto ante el tribunal de conflictos para que indicara qué tipo de tribunal era el com-petente para tomar conocimiento del caso: el judicial o el administrativo. El tribunal de conflictos se pronunció por este último, en virtud de tratarse de un servicio público cuya reglamentación corresponde al derecho ad-ministrativo. Este hecho, al que no se le dio mayor importancia en ese momento, trascen-dió a la solución de casos posteriores y se constituyó en el fundamento de la jurisdic-ción administrativa, así como de la naturale-za administrativa del régimen legal al que están sometidos los servicios públicos, sin importar el sujeto que los presta, sea éste el Estado o particular.

Teorías acerca del servicio público. De la lectura de los dos puntos anteriores podemos inferir la existencia de tres criterios defini-dos, conforme a los cuales se han elaborado

434 Servicio público

las distintas teorías que aunque no tienen aceptación absoluta han descrito al servicio público; ellos son los siguientes:

a) Criterio subjetivo u orgánico. Este crite-rio atiende a la persona que despliega la actividad: si ésta es el Estado o alguno de sus organismos, sin duda nos encontra-mos ante un servicio público.

Tal enfoque es típico de la primera etapa de formación del concepto, en la cual existía una identificación absoluta entre el órgano y la actividad. Al respecto, León Duguit, quien representa la posición radical de este criterio, define al Estado como el conjunto de servi-cios públicos que prestan los gobernantes a la sociedad. Lo cual plantea que toda activi-dad estatal constituye en sí un servicio público, opinión ésta que ha sido objeto de amplio debate y rechazo, ya que la actuación administrativa del Estado no se limita a los servicios públicos, por ejemplo, cuando toma a su cargo una empresa industrial o un teatro, o realiza tareas de vigilancia.

Como ya se mencionó, las teorías que sustentaron este criterio dejaron de tener utilidad; ciertos servicios públicos pasaron a proporcionarlos particulares.

b) Criterio material. Atiende a la naturaleza de la actividad, la cual debe ser de interés general y otorgada mediante prestaciones concretas e individualizadas. A su vez, el interés general deriva de una necesidad colectiva que para satisfacerla requiere la citada actividad, la cual en sí misma constituye un servicio público; por ejem-plo, la enseñanza pública, las telecomuni-caciones, las redes públicas de distribución de agua, la energía eléctrica, la distribu-ción de gasolina y de otros derivados del petróleo.

Acerca de este particular, Gabino Fraga afirma:

Se puede definir al servicio público como una actividad destinada a satisfacer una necesidad colectiva de carácter material, económico o cultural, mediante prestaciones concretas e in-dividualizadas, sujetas a un régimen jurídico que les imponga adecuación, regularidad y uni-formidad.

Esta manera de concebir al servicio público se debe a la irrupción de personas distintas del Estado en la prestación, con lo que se abandona el criterio subjetivo u orgánico.

Sin embargo, conforme a este nuevo criterio la definición del servicio público se complicó todavía más, ya que existe una amplia gama de opiniones respecto al nú-mero de las necesidades colectivas que merecen satisfacerse mediante un servicio público y en relación con su naturaleza misma, es decir, si son o no necesidades colectivas.

En ese tenor, Agustín Gordillo afirma que, “Con ese punto de partida, el fin del servicio público es un elemento contingente y que no sirve para caracterizarlo en un plano teórico estable”. Además, sostiene: “algunos servicios públicos no atienden una verdadera necesidad pública, sino que sim-plemente realizan actividades de utilidad pública”.

c) Criterio formal. Este criterio ha sido el más socorrido de los tres, ya que aun cuando no complace a todos, porque es limitante en exceso, sí alcanza una nota de infalibilidad al reconocer como servi-cio público única y exclusivamente a los que la ley les atribuye tal carácter. Desde luego, es un enfoque muy práctico aun-que poco científico.

Servicio público 435

Concepto de servicio público. La diversidad de tareas a las que se les ha atribuido y se les sigue atribuyendo la denominación de servi-cios públicos, así como la controversia res-pecto de la división del derecho en público y privado, han impedido, a la fecha, la formu-lación de un concepto universalmente acep-tado que pueda ser útil para distinguir esa actividad administrativa, determinar el régi-men jurídico que le es aplicable y señalar los organismos idóneos para su desempeño. In-cluso, hay quien sostiene, como Agustín Gordillo, la imposibilidad lógica de lograrlo en virtud de enfrentarnos a actividades que no son homogéneas en cuanto a su naturale-za, sus fines o su régimen y que, por tanto, no pueden conceptualizar de la misma manera.

Para los efectos de esta obra, sin embar-go, reproducimos dos conceptos:

Servicio público es el servicio administrativo cuyo objeto consiste en facilitar de modo regular y continuo (a cuantos carezcan de medios idóneos) la satisfacción de una nece-sidad colectiva individualmente sentida.

Marcello Caetano

El servicio público es una actividad técnica, directa o indirecta, de la administración públi-ca activa o autorizada a los particulares, que ha sido armada y controlada para asegurar —de una manera permanente, regular, conti-nua y sin propósitos de lucro—, la satisfacción de una necesidad colectiva de interés gene-ral, sujeta a un régimen especial de derecho público.

Andrés Serra Rojas

En este orden de ideas, el instrumento legal define una necesidad colectiva para cuya satisfacción organizará un servicio público sujeto a un procedimiento especial de carác-ter público, el cual debe establecer la propia ley y así asegurar que el servicio observe re-gularidad, continuidad y uniformidad. Desde

luego, la naturaleza de la necesidad por satis-facer puede ser discutible o no, pero según este criterio lo que importa es que la ley así lo considere, para que, de manera inobjeta-ble, una actividad cualquiera se convierta en un servicio público.

Sistema de prestación de los servicios. Aun cuando la forma de proporcionar los servi-cios públicos se relaciona íntimamente con la naturaleza de los mismos y, por tanto, es tan variable como las tareas de la sociedad actual, podemos observar dos grandes rubros en los cuales son otorgados a los goberna-dos: la administración directa y la adminis-tración indirecta.

La primera consiste en que el Estado se hace cargo, por medio de sus órganos admi-nistrativos, de organizar el desempeño de determinados servicios públicos, para de esa manera asegurar su dirección y funciona-miento.

Este sistema, como dijimos, fue el pri-mero en surgir, y su desarrollo, como lo conocemos, se opera en la segunda mitad el siglo XIX, al grado de no atribuirle al Estado más función que la de prestar los servicios públicos necesarios para el desenvolvi-miento económico que exigían los particu-lares. En la actualidad, esta forma de prestación de servicios públicos reviste ma-yor complejidad debido a la proliferación de diversos entes creados por el Estado, exclusivamente para ello, como los organis-mos públicos descentralizados por servicio, o bien, algunas empresas de participación estatal.

Por lo que se refiere al segundo sistema (administración directa), el Estado cede o concesiona a los particulares la facultad de prestar determinados servicios públicos, so-bre las bases que él establezca, y las cuales corresponden al derecho público.

436 Servicio público

En nuestro país son ejemplos de adminis-tración directa: la educación en todos sus grados a cargo de la Secretaría de Educación Pública, con la concurrencia de organismos públicos descentralizados, entre ellos la Uni-versidad Nacional Autónoma de México; la distribución de agua encomendada a la Se-cretaría de Medio Ambiente y Recursos Na-turales; los servicios de salubridad que presta por la Secretaría de Salud.

En lo que respecta a la administración indirecta, están la telefonía, la constitución de fianzas y seguros, casi todo el transporte público, etc.; no abundamos más acerca de este particular, en virtud de que se trata en la voz Concesión.

Clasificación. La notoria falta de unidad terminológica respecto al concepto de servi-cio público, así como la carencia de homoge-neidad en la naturaleza de las actividades que han sido denominadas como tales, propi-cia una amplia variedad de clasificaciones, de acuerdo con otros tantos criterios, cuya utilidad, junto con el concepto mismo de servicio público pone en duda después del proceso degenerativo sufrido en el empleo de esa expresión.

No obstante, es necesario, por lo menos, enunciar algunas de las clasificaciones más comunes. Así, tenemos que en nuestro país, conforme al nivel de competencia en el que se aplican los servicios públicos, éstos pue-den catalogarse en los tres que a continua-ción se anotan:

a) Federales: la distribución de energía eléctrica, el transporte público en rutas nacionales, la telefonía, etcétera.

b) Locales o estaduales: todos aquellos que desempeñan los gobiernos de las entidades federativas o bien que los concesionan y cuya gestión no le haya sido reservada

constitucionalmente a la federación; por ejemplo: el transporte urbano y la reali-zación de los servicios culturales y re-creativos.

c) Municipales: de acuerdo con el art. 115 de la constitución política federal, los muni-cipios tendrán a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, ca-lles, parques y jardines, seguridad pública y tránsito, así como los que determinen sus legislaturas locales.

Según el sistema de prestación, pueden ser de administración directa o indirecta.

Los primeros, a su vez, puede desempe-ñarlos un órgano administrativo centralizado del Estado. Caso típico de esto último es el de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes al otorgar dichos servicios, y la Secretaría de Salud en el caso de los servi-cios médicos y asistenciales. También puede desempeñarlos un ente paraestatal, sea éste un organismo público descentralizado por servicio o una empresa de participación esta-tal, supuestos en los que se ubican la Univer-sidad Nacional Autónoma de México (servicio de enseñanza superior) y las socie-dades nacionales de crédito (servicio público de banca y crédito), respectivamente.

Los servicios públicos de administración indirecta son aquellos que desempeñan los particulares en virtud de una concesión que les otorga el Estado; citamos, a título de ejemplos, el transporte de pasajeros en las ciudades, o bien, de mercancías de una enti-dad federativa a otra.

Un criterio más de clasificación es el que atiende a la naturaleza del acto mismo, es decir, si efectivamente estamos frente a una actividad que satisfaga una necesidad colec-tiva y, por tanto, ante un servicio público

Servicio público 437

propio, o bien ante la actividad que sólo por disposición legal se denomina servicio pú-blico, en tal caso, impropio, del que es ejem-plo la manufacturación y venta de tabacos en Francia, o las de tránsito y vigilancia que menciona el art. 115 de nuestra constitución federal.

Elementos del servicio público. Por lo gene-ral se señalan los siguientes:

a) Es una creación jurídica; no hay servicio si no hay norma que lo cree.

b) Responde a una necesidad colectiva que debe atenderse, sin olvidar que la deter-minación de la necesidad por satisfacer corresponde exclusivamente al Estado.

c) Su desempeño requiere una empresa u organización empresarial profesional-mente establecida.

d) Su prestación debe ser regular, uniforme, continua y técnicamente adecuada a la necesidad colectiva que pretende satisfa-cer. Será regular, en cuanto pueda ser previsible en el tiempo y el espacio, pro-porcionando certidumbre al usuario; uni-forme, en razón de que se prevea en los volúmenes y la calidad fijados, sin discri-minación o privilegio alguno. Continua, en virtud de que requiere ser permanente o, cuando menos, por el tiempo que sub-sista la necesidad colectiva; y técnica-mente adecuada, en el sentido de que satisfaga las expectativas de la necesidad para la que fue creado.

e) Su ofrecimiento lleva implícita la idea dominante de que está desprovisto de lucro.

f) Su actividad la rigen reglas de derecho público, aun cuando lo presten particula-res concesionarios.

g) En su desempeño, requiere tener en cuen-ta el interés del usuario, ya que si no es

así no satisfaría la necesidad colectiva que pretende subsanar, incluso en aque-llos servicios públicos que se otorgan de forma gratuita, además, debe señalarse el mecanismo de defensa del particular con-tra deficiencias provenientes de la presta-ción que recibe.

Crisis actual del concepto. Si retomamos cuanto hasta aquí hemos expuesto acerca del tema, es posible observar que no obstante el unánime reconocimiento de la existencia del fenómeno denominado servicio público y su práctica aplicación cotidiana actual, el concepto está en crisis, ya que la realidad ha superado con mucho las teorías intentadas para explicarlo.

La tradición doctrinaria francesa, por la que se han inclinado los Estados iberoame-ricanos, ha reflejado en ellos las contradic-ciones que la agobian desde la segunda mitad del siglo XX, como culminación de un proceso de profundos cambios sociales que trastocaron las instituciones jurídicas administrativas y tornaron obsoletos los conceptos que respecto a éstas se habían formulado, obligando a los tratadistas mo-dernos a reiniciar sus intentos para descri-bir la nueva realidad, sin lograr todavía resultados claros.

Todo parece indicar que en el centro de la crisis del concepto se encuentran: la determi-nación de la naturaleza de la persona que presta el servicio público, del objeto de la finalidad que se persigue al desempeñarlo y el régimen jurídico al que está sometido.

El cuestionamiento que se refiere a la persona que presta el servicio público es consecuencia, como ya se dijo, de la inter-vención de los particulares en su desempeño, lo cual no sólo aceptó el Estado sino inclu-so lo promovió. Esta intervención chocó con la idea que se tenía relativa a que los servicios

438 Servicio público

públicos única y exclusivamente los otorga-ba el Estado, de manera directa mediante los órganos de la administración pública.

El objeto o finalidad para el que se crea el servicio público también se ha desvirtua-do, ya que tradicionalmente consistía en satisfacer una necesidad colectiva; pero la denominación legal de servicio público que se aplica a actividades que en sí mismas no tienden a ese objetivo, así como la diversi-dad de hechos en los que puede aplicarse el concepto de necesidad colectiva, impiden que ese objeto o finalidad pueda considerar-se como criterio de distinción en la figura que nos ocupa.

Respecto al régimen jurídico al que está sometido el servicio público, resulta el crite-rio de distinción al que más se recurre, pues conforme a él, estrictamente deberá conside-rarse cuando estamos ante una actividad que constituye un servicio público. Sin embargo, ese criterio resulta muy simplista e implica la posibilidad de que, de manera nominalista, se agrupe una serie de actividades desprovis-tas de la homogeneidad que permitiría su análisis científico.

En la actualidad, la degradación termino-lógica del concepto servicio público, en México, adquiere connotaciones nuevas o que ya habían sido ampliamente superadas, de tal manera que se emplea para designar, de manera incorrecta a:

• La función pública, que es la actuación de una persona que realiza tareas al ser-vicio del Estado y por cuenta de éste.

• La administración pública; se identi-fica nuevamente al órgano con la función.

• El sector público, considerando que todo órgano u organismo del Estado, en cualquier poder o nivel, es servicio público.

Este indebido uso de la expresión servicio público podría quedar en el ámbito de lo anecdótico o del lenguaje coloquial, pero la gravedad de ello reside en que se estila entre los funcionarios e incluso entre algunos tra-tadistas. El lenguaje jurídico no puede usarse indiscriminadamente, ya que su empleo in-correcto es dañino para la precisión en doc-trina y para la práctica.

El concepto de servicio público en la legis-lación y la jurisprudencia mexicanas. Aun cuando la expresión servicio público se menciona en nuestra constitución muchísi-mas veces (arts. 3o., 27, 73, 115, 123, etc.), ésta no considera ninguna definición al res-pecto, lo que origina incertidumbre respec-to a los alcances de la misma y dificulta su adecuado desarrollo. En consecuencia, ha quedado a cargo de las disposiciones lega-les secundarias y de la actividad jurispru-dencial aclarar su sentido en nuestro medio. Así, la Ley Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal, en su art. 10, establece:

Para los efectos de esta ley, se entiende por servicio público la actividad organizada que se realice conforme a las leyes o regla-mentos vigentes en el Distrito Federal, con el fin de satisfacer en forma continua, unifor-me, regular y permanente, necesidades de carácter colectivo. La prestación de estos servicios es de interés público.

Por su parte, nuestro máximo tribunal sostiene:

El servicio público consiste en la actividad que se desarrolla para satisfacer una necesidad colectiva de carácter económico o cultural, mediante prestaciones que por virtud de nor-ma especial del poder público deben ser regu-lares, continuas y uniformes [...].

Tesis 419, Apéndice 1985, segunda sala.

Servicio público 439

Que la facultad para legislar en materia de servicios públicos la confiere el art. 27, fracc. IV, de la constitución general de la república “[...] tanto a la federación como a los estados [...]”; la regulación que la ley haga de los ser-vicios públicos no constituye una modalidad o limitante a la propiedad.

Vols. 145-150, Semanario Judicial de la Federación.

La prestación del servicio público debe tomar en cuenta, en todo tiempo, el interés público.

T. XXXIII, Semanario Judicial de la Federación,amparo administrativo 6093/432.

[...] los gobernados tienen derecho de exigir la prestación del servicio público y la consiguien-te obligación de pagar los derechos respecti-vos, siempre que éstos hayan sido decretados de conformidad con la constitución y con las leyes secundarias aplicables.

Apéndice, sexta época, primera parte,amparo en revisión 274/157.

Puede observarse que la legislación y la ju-risprudencia mexicanas relativas a la materia tampoco resuelven el problema que gravita sobre el concepto de servicio público, ya que aun cuando se le define no se considera fórmula alguna que determine la existencia de una necesidad colectiva que, sin lugar a dudas, requiere satisfacerse por medio del establecimiento del servicio público corres-pondiente, lo que, según una corriente de opinión, deja al arbitrio estatal su delimita-ción, en detrimento de los particulares.

De ahí la necesidad de seguir insistiendo en la elaboración de un concepto no que sa-tisfaga a todos, sino que le dé certidumbre a gobernantes y gobernados acerca de las ba-ses reales de aplicación de los servicios pú-blicos, y que evite el manejo caprichoso que, en opinión de no pocos especialistas, sufri-mos en la actualidad como consecuencia de su uso indiscriminado.

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Servicios gratuitos Véase Servicios obligato-rios y gratuitos.

Servicios médicos La Ley del ISSSTE (1983) establece que en caso de enfermedad, el tra-bajador y el pensionista tienen derecho a las

440 Servicios gratuitos

prestaciones en dinero y especie que a conti-nuación se indican:

1. Atención médica de diagnóstico, odonto-lógica, quirúrgica, hospitalaria, farma-céutica y de rehabilitación que sea necesaria desde el principio de la enfer-medad y durante el plazo máximo de 52 semanas para la misma.

2. En caso de enfermos cuyo tratamiento médico no les impida trabajar, y en el de pensionistas, el tratamiento de una misma enfermedad continuará hasta su curación.

3. Cuando la enfermedad incapacite al tra-bajador para sus labores, éste tendrá dere-cho a licencia con goce de sueldo o con medio sueldo, según el art. 111 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Si al vencer la licencia con medio sueldo continúa la incapacidad, se concederá al trabajador licencia sin goce de sueldo hasta por 52 semanas. Durante la licencia sin goce de sueldo, el instituto cubrirá al asegurado un subsidio, en dine-ro, equivalente a 50% del sueldo base.

4. También tendrán derecho a los servicios señalados en el inc. 1, en caso de enfer-medad, los familiares derechohabientes del trabajador o del pensionista que se citan en seguida:

• La esposa, o la mujer con quien haya vivido como si lo fuera durante los cinco años anteriores a la enfermedad o con la que tuviese hijos, siempre que ambos permanezcan libres de matri-monio.

• Los hijos menores de 18 años, siempre que dependan económicamente del ase-gurado o de su cónyuge.

• Los hijos solteros mayores de 18 años, hasta la edad de 25, si están realizando

estudios de nivel medio o superior, en planteles oficiales o reconocidos, y que no tengan un trabajo remunerado.

• Los hijos mayores de dieciocho años incapacitados, que no puedan trabajar.

• El esposo o concubinario de la traba-jadora o pensionista, siempre que fuese mayor de 55 años de edad, o esté incapacitado y dependa económi-camente de ella.

• Los ascendientes que dependan econó-micamente del trabajador o pensionista.

Los servicios médicos encomendados al ins-tituto, relativos a los seguros de riesgos del trabajo, de enfermedades, de maternidad y los servicios de medicina preventiva, los prestará directamente o por medio de conve-nios con quienes tuvieran establecidos di-chos servicios.

En tales casos, las instituciones con que hubiera celebrado esos convenios estarán obligadas a responder directamente por los servicios y a proporcionar al instituto los in-formes médicos o administrativos que éste les pida, así como sujetarse a las instruccio-nes prescritas por el mismo instituto.

Servicios obligatorios y gratuitos Como excep-ción del derecho a la libertad de trabajo, con-sagrado en nuestro país por el art. 5o. constitucional, en el mismo precepto se con-templan como obligatorias, y en algunos ca-sos no remuneradas, algunas tareas. Esto, para ciertos autores, no constituye función pública, ya que carece del consentimiento de las personas obligadas a desempeñarlas, tal es el caso de:

a) Las actividades censales y las tareas elec-torales, que se realizan obligatoria y gra-tuitamente en auxilio de las autoridades competentes.

Servicios obligatorios y gratuitos 441

b) Los cargos de elección popular, desempe-ñados de manera obligatoria mas no gratuita.

c) El servicio de las armas, remunerado, con excepción del servicio militar que prestan los jóvenes que adquieren su mayoría de edad, que es gratuito.

d) El servicio social, el cual es uno de los requisitos para la obtención del titulo profesional. Generalmente no remunera-do o de modo escaso.

e) Como miembro de jurado que conozca de ciertos delitos.

f) El llamado trabajo carcelario y los servi-cios a la comunidad impuestos como pena por la autoridad judicial.

Estos tipos de servicios se prestan al estado generalmente en un lapso breve o cuando las necesidades sociales así lo requieren; están contempladas en la ley y son estrictamente personales, esto es, no puede sustituirse a los individuos obligados a ellos.

Servicios personales prestados al Estado. Clases Diversos son los medios que utiliza el Estado para procurarse la actividad inte-lectual o física de las personas dedicadas a los cometidos que le son propios, y en aten-ción a ello los somete a un régimen jurídico adecuado al tipo de servicio personal presta-do, incluyéndolos en la categoría de servido-res públicos o agentes.

Thomas Hobbes estableció una distinción entre aquellos empleados con autorización para representar la personalidad del Estado en determinados negocios (ministros públicos), y el resto de los trabajadores. Respecto de los primeros, describe las distintas clases de ser-vicios que prestaban, ya fueran para la admi-nistración general (por ejemplo, un gobernador o virrey); para la administración especial (el encargado de la hacienda pública); para la

instrucción pública (sacerdotes y docentes); para la judicatura (jueces); para la ejecución (embajadores) y los consejeros de Estado (sin otra misión que la de informar).

Esta clasificación, superada en la actuali-dad, expresa la preocupación de algunos teóricos, desde los inicios del Estado moder-no, por diferenciar las clases de servicios personales para el desempeño de sus funcio-nes (legislativa, ejecutiva y judicial).

Lo que no ha variado es la pluralidad de formas que revisten los servicios prestados y los regímenes que se aplican a la relación Estado-servidor público, que trae como con-secuencia un sinnúmero de clasificaciones de los empleados del Estado. Rafael Bielsa los clasifica sintéticamente según distintos criterios, en:

a) Representativos y profesionales (burócra-tas). Según se desempeñen como repre-sentantes (del Estado) o técnicos.

b) Electivos o de nombramiento. Por el ori-gen de su designación, esto es, mediante sufragio o por decisión de la autoridad competente.

c) Nacionales, provinciales (en nuestro caso estaduales) y municipales. De conformi-dad con la estructura política administra-tiva de su adscripción.

d) Autoridades o agentes. Según su potestad de mando, los segundos son meros auxi-liares o ejecutivos.

e) Inamovibles y amovibles. De acuerdo con su estabilidad en el empleo. En el derecho mexicano, la Ley Federal de los Trabajado-res al Servicio del Estado establece el privilegio de inamovilidad para aquellos trabajadores que hayan cumplido seis meses en funciones de manera ininterrumpida.

f) Colegiados y unipersonales. Cuando la función requiera el concurso de otros servidores públicos (por ejemplo, los

442 Servicios personales prestados al estado. Clases

senadores y diputados en su actividad le-gislativa) o deba desempeñarse de forma individualizada.

g) Honoríficos o remunerados. Según reciba o no sueldo. Es imperativo aclarar que no todos los que prestan un servicio personal al Estado, por ese solo hecho, deben con-siderarse trabajadores del Estado. Tal es el caso de quienes en México, sujetos a una relación jurídica de carácter privado, desempeñan una tarea para el Estado (por ejemplo, los profesionales), que circuns-tancialmente debe ser satisfecha, y, o bien, se carece para ella del personal es-pecializado, o de momento las cargas de trabajo así lo requieren.

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Servicios que se prestan en virtud de nom-bramiento El nombramiento es el medio

más usual por el que el Estado se allega la prestación de los servicios personales nece-sarios para cumplir con sus funciones; en torno de él, se ha desarrollado una larga disputa entre quienes lo consideran un acto administrativo y quienes lo catalogan como contrato. Como es un tema que abor-daremos en otra voz, sólo señalaremos aquí que es el punto de partida de la rela-ción entre el Estado y sus trabajadores, es decir, da origen al derecho burocrático propiamente dicho.

Existe otra clase de servicio personal que se presta al Estado y es importante mencio-nar: la que se otorga por un contrato colecti-vo de trabajo, típico de algunas instituciones paraestatales, como Petróleos Mexicanos, Instituto Mexicano del Seguro Social, Comi-sión Federal de Electricidad, etc., cuyas rela-ciones laborales las rigen principalmente el apartado A del art. 123 constitucional y la Ley Federal del Trabajo. En esta asevera-ción, al Estado se le considera como realidad política y social y no lo limitamos a su ámbi-to como persona jurídica.

Servicios que se prestan por contrato La prác-tica administrativa en este caso está dirigida a la procuración de servicios necesarios para el Estado, de carácter eventual o especializa-do, para lo que no se requiere sostener una relación de trabajo permanente con quienes los presten. Por ello, capta profesionales li-bres con los que establece un vínculo de ca-rácter netamente civil. Este sistema se ha desvirtuado y en contra de la conveniencia administrativa, se utiliza para beneficiar a personas que por distintos motivos no están en condiciones o no quieren someterse al régimen legal de los servidores públicos, no obstante que las tareas que les asignan pueda desempeñarlas el propio personal de las ins-tituciones gubernamentales.

Servicios que se prestan en virtud de nombramiento 443

Con la finalidad de evitar esta irregulari-dad, en los últimos años el decreto que aprueba el presupuesto de egresos de la fe-deración ha restringido cada vez más ese tipo de contrataciones, limitándolas ex-clusivamente a los casos necesarios para el buen desempeño de la administración pública.

Servidor público Persona física que realiza función pública de cualquier naturaleza.

En el art. 108 de nuestra carta magna se reputa como servidor público a toda perso-na que desempeña un empleo, un cargo o una comisión de cualquier naturaleza den-tro de la administración pública (federal o del Distrito Federal), incluso a los represen-tantes de elección popular, a los miembros del poder judicial y a los demás funciona-rios y empleados.

El concepto de servidor público abarca más que los de funcionario y empleado, pues no sólo se refiere a éstos sino también a toda persona a la que el Estado le haya conferido un cargo o una comisión de cualquier índole. Entre ellos se ubicaría a los individuos que hayan sido designados como funcionarios electorales, o bien para levantar los censos, por mencionar algunos.

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Servidores del Estado. Clasificación La vul-garización de ciertos términos en la vida de una comunidad no capta íntegramente el concepto con el que se identifica a un fenó-meno en especial, y llega a confundir a uno con otro que le es semejante, pero que guarda diferencias respecto al primero, llegándose al extremo de manejarlos como verdaderos sinónimos; por lo que será labor de los especialistas formular las distincio-nes del caso y delimitar el alcance preciso de cada concepto. Tal es el caso de vocablos en nuestra materia, cuando en México la mayo-ría de la gente identifica como sinónimos los términos: burócrata, trabajador al servicio del Estado, funcionario, empleado y servidor público, y los utiliza en forma indistinta para designar (la mayoría de las veces peyorativa-mente) a quien ha hecho de la administración pública su modus vivendi. Sin embargo, como se aclara en diversas voces de este diccionario, tal sinonimia no existe, ya que en tanto el burócrata se da en cualquier orga-nización pública o privada, entre funcionario y empleado públicos existe una tradicional diferenciación; en tanto que servidor público es un concepto más amplio que ambos y, por lo mismo, rebasa la idea que acerca de la función pública se ha definido en el desarro-llo de este texto, al abarcar la acción de ser-vidor público a personas que no guardan una relación de carácter laboral respecto al Esta-do, relación que sí se da necesariamente en la susodicha función pública.

Por tal razón, consideramos que la inten-ción contenida en el programa de estudios que hemos utilizado para el desarrollo de esta materia, es la de exponer la clasificación de los trabajadores al servicio del Estado, más que la de los servidores públicos, además de que estos últimos constituyen, de cierta forma, una denominación, recientemente de moda en nuestro medio y que aparece

444 Servidor público

no hace mucho en los textos jurídicos y, por tanto, ha desarrollado escasamente la doctrina.

De manera muy general puede clasificar-se a los trabajadores al servicio del Estado en empleado, funcionario y alto funcionario:

• Empleado. Presta sus servicios para algún órgano del Estado, en virtud de un nombramiento o porque está inclui-do en las listas de raya, y se desempe-ña normalmente en actividades de apoyo al funcionario. No tiene un po-der de decisión, disposición de la fuer-za pública o representación estatal alguna.

• Funcionario. Dispone de poder jerár-quico respecto de los empleados y de los funcionarios inferiores; poder que deriva en capacidad de mando, de de-cisión y de disciplina; son los llamados mandos medios y aparte de los mandos superiores (en este último caso abarca sólo desde jefe de departamento hasta subsecretario).

• Alto funcionario. Aquel que desempe-ña en el ámbito federal un cargo de elección popular (presidente de la re-pública, diputado o senador); o se en-cuentra en el máximo nivel dentro del poder judicial (ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación); o es titular de cualquier dependencia del poder ejecutivo (secretario de Estado o procurador de justicia). Conforme a la constitución federal, aquí quedan in-cluidos todos los servidores públicos a quienes para exigirles responsabilidad se requiere declaratoria de procedencia del órgano legislativo.

En este nivel de la función pública es donde se verifica en nuestra nación la lucha por el poder político; lucha

que, como esboza Peter H. Smith, se desarrolla sólo entre la “élite política”, a puerta cerrada y sin trascender a la luz pública.

Es importante mencionar que de este estrecho grupo privilegiado es elegido cada seis años el presidente de la república, y su participación en la toma de decisiones sobre los destinos del país es altamente significativa, tan-to por la trascendencia inherente a su puesto como por las facultades que la ley le confiere para el desempeño de su encargo.

La nota característica de esta fac-ción que conforma la estructura polí-tica es que la inestabilidad de sus miembros en los cargos asignados es mucho más marcada que en los niveles inferiores, e implica, la mayoría de las veces, la culminación de la carrera dentro de la función pública.

Clasificación de los funcionarios según las leyes mexicanas. Nuestros textos legislati-vos, al referirse a quienes ejercen la función pública, los dividen en empleados de con-fianza y empleados de base; en apariencia, equivalen a los funcionarios y empleados.

Específicamente, el apartado B del art. 123 constitucional en su fracc. XIV, alude a que los cargos de confianza serán los que deter-mine la ley y, además, deja protegidos los derechos de quienes los desempeñen, tanto en materia de seguridad social como de salario.

Al reglamentar este aspecto, la Ley Fede-ral de los Trabajadores al Servicio del Estado, en su art. 5o., presenta una lista de los trabaja-dores que son considerados de confianza y, por exclusión, determina a los de base.

De la propia constitución federal pode-mos desprender otras clasificaciones, que en

Servidores del Estado. Clasificación 445

su oportunidad fueron comentadas, como la contenida en el art. 108, que habla de los servidores públicos y cataloga en: represen-tantes de elección popular, miembros del poder judicial, funcionarios, empleados y aquellas personas que desempeñen un em-pleo, un cargo o una comisión de cualquier naturaleza. El art. 110 se refiere a aquellos cuyas responsabilidades se determinan me-diante juicio político y aquellos contra quienes se sigue el procedimiento común. Asimismo, es posible inferir una distinción de acuerdo con el nivel de competencia: ser-vidores públicos federales, locales y munici-pales; o de conformidad con la división de poderes: servidores públicos del poder eje-cutivo, legislativo y judicial.

También pueden ensayarse otras clasifi-caciones, como personal sindicalizado y no sindicalizado; civil y militar; y, del poder público y de las paraestatales.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964.Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Duverger, Maurice, Introducción a la políti-ca, 4a. ed., Ariel (Col. Demos), Barcelona, 1976.Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional.Melo, Andrés, “Relaciones jurídico-laborales en el sector público”, en La administración y el desarrollo de personal público, Presidencia de la república, México, 1980. Smith, Peter H., Los laberintos del poder. El reclu-tamiento de las élites políticas en México, 1900-1971, El Colegio de México, México, 1981.

Servidores públicos de la administración pa-raestatal local y municipal Si en el plano federal no se ha logrado una solución al pro-blema de la existencia de distintos sistemas

legales destinados a regular la función públi-ca, menos aún en las entidades federativas y en los ayuntamientos. Así, hay diferentes criterios para regular a los servidores de la administración centralizada local, de los otros poderes, de los cuerpos de seguridad, de los organismos paraestatales de la entidad federativa y del municipio.

Aunque resulta discutible si los emplea-dos de los entes descentralizados y de las sociedades de Estado (municipales y esta-duales), realizan o no función pública, es claro que efectúan un trabajo cuya regula-ción no debe desproteger el orden jurídico, en tanto continúa la controversia acerca de cuál es la contraparte de la relación laboral, si el Estado u otra persona.

Predomina la indefinición y, por tanto, la diversidad de regímenes legales para normar las relaciones existentes entre la administra-ción pública paraestatal local y la munici-pal; esta situación acarrea en el fondo una desprotección para el trabajador, y para el jurista implica analizar cada caso concreto, con el fin de determinar qué ordenamiento es aplicable.

Servidores públicos de las entidades federati-vas Según la constitución general de la repú-blica, los poderes de los estados miembros de la federación se organizarán conforme a la constitución política de cada uno de ellos, y las relaciones de trabajo entre las entidades federativas y sus trabajadores las regirán las leyes que expidan las legislaturas locales con base en lo dispuesto por el art. 123 de la constitución federal y sus disposiciones re-glamentarias.

Lo anotado en el párrafo anterior define la situación jurídico-laboral de los servidores públicos de los estados, que, por omisión de la ley suprema, no estaba precisada; de tal suerte que la aplicación supletoria de ordenamientos

446 Servidores públicos de la administración paraestatal local y municipal

federales o la vigencia de estatutos regla-mentarios ya no se justifica.

Lamentablemente, el texto vigente adole-ce todavía de una falla al no indicar qué apartado del art. 123 fija la pauta que deben seguir los legisladores locales para normar la función pública; es de interpretarse que ha-brá de ser con base en el apartado B y su ley reglamentaria.

Algunas entidades federativas poseían desde hacía tiempo una adecuada legislación protectora de los trabajadores burocráticos, aunada a un razonable sistema de prestacio-nes en materia de seguridad social; pero, por otro lado, había y aún subsisten sistemas de regulación de relaciones laborales de dudosa juridicidad y de menor justicia.

La mayor parte de las leyes locales sigue el modelo de la legislación burocrática fe-deral, adecuándola a las necesidades y capacidad financiera del poder público esta-dual. Así, son similares las disposiciones en materia de nombramiento, jornada, descan-so semanal, salario, vacaciones, aguinaldo, huelga, jubilación, responsabilidades y san-ciones, solución de controversias, protec-ción al menor y a la mujer trabajadores, tiempo extraordinario, seguridad e higiene, inamovilidad en niveles bajos, estatuto especial para cuerpos de seguridad, sindica-tos, etcétera.

En el campo de la seguridad social existe un desfase, desfavorable al empleado local, originado por limitaciones de carácter finan-ciero antes que por una decisión tomada en ese sentido con fundamentos no monetarios. En ocasiones existen organismos públicos locales para este rubro de seguridad social; en otros casos, el gobierno estadual celebra convenios con entes federales para que éstos proporcionen a los servidores de aquél los servicios médicos y asistenciales que les co-rresponden (ISSSTE o IMSS).

En cuanto a la designación, los requisitos y las facultades de los titulares de los órga-nos públicos locales son la constitución polí-tica y la ley orgánica de la administración pública del estado las que contienen las re-glas correspondientes. Tales normas presen-tan algunas diferencias, no muy importantes, entre una y otra entidad federativa.

Servidores públicos de las entidades federati-vas y de los municipios El texto original del art. 123 de la constitución federal suponía competencia de las legislaturas locales o esta-duales para legislar en materia laboral, acerca de los servidores de los gobiernos de las enti-dades federativas y de los municipios. Con motivo de la reforma de dicho artículo en 1929 destinada a federalizar la materia del trabajo, la carta magna fue omisa respecto a la burocracia de los estados y ayuntamientos.

Dicha situación provocó una larga polé-mica en torno de qué legislación laboral era aplicable para tales servidores públicos, si la federal del trabajo, la burocrática federal, alguna que especialmente emitiera un go-bierno local, el código civil estatal, los acuerdos del gobernador, ninguna de ellas, etcétera.

En reforma de marzo de 1987, el constitu-yente permanente puso punto final a la expre-sada polémica al establecer en el art. 116 (fracc. V) y en el 115 (fracc. VIII, segundo párrafo), a quién compete legislar en materia local burocrática, es decir, a la legislatura de cada entidad federativa con base en el art. 123 y disposiciones de él derivadas, pero sin acla-rar a cuál de los dos apartados se refiere.

Bibliografía Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.Dávalos, José, “El art. 123 constitucional debe proteger a los trabajadores al servicio de los gobiernos de los estados y municipios”, en Libro

Servidores públicos de las entidades federativas y de los municipios 447

en homenaje al maestro Mario de la Cueva, Instituto de investigaciones jurídicas, UNAM, México, 1981.De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.Escuela Libre de Derecho, Legislación pública estatal, 32 vols., Instituto Mexicano del Seguro Social, México, 1984.Lanz Duret, Miguel, Derecho constitucional mexicano, 5a. ed., CECSA, México, 1959.Martínez Cabañas, Gustavo, La administración estatal y municipal en México, Instituto Nacio-nal de Administración Pública y Consejo Na-cional de Ciencia y Tecnología, México, 1985.

Servidores públicos municipales Conforme a la fracc. VIII, segundo párrafo del art. 115 de la constitución federal, las relaciones la-borales entre los municipios y sus trabajado-res se regirán por las leyes que expidan las legislaturas locales, con base en lo dispuesto en el art. 123 de la propia constitución y sus disposiciones reglamentarias.

Aunque el texto constitucional no dice si la base para esas leyes burocráticas munici-pales ha de ser el apartado A o el B del art. 123, debemos interpretar que el segundo servi-rá de modelo a esa normatividad; siguiéndo-se supletoriamente el contenido del apartado A. Las muy profundas diferencias entre los municipios mexicanos se presentan también en el ámbito laboral: algunos cuentan con miles de trabajadores, en tanto otros tienen uno, dos o ninguno (salvo los titulares del ayuntamiento), según la complejidad o sen-cillez de su administración pública.

Los municipios ricos poseen una estructu-ra jurídica muy elaborada para normar las relaciones entre sus servidores y la adminis-tración pública municipal, así como para se-guridad social. En estos municipios, que podríamos llamar desarrollados, también se presentó la polémica acerca de cuál le-gislación era aplicable a la función pública;

dichos municipios usualmente seguían la copia del modelo federal que hubiera adop-tado el gobierno estadual.

La constitución política del estado y la correspondiente ley orgánica municipal in-cluyen reglas relativas a la designación, los requisitos y las facultades de los ciudada-nos titulares del ayuntamiento y sus órganos ejecutivos.

En cuanto a los municipios pobres, aun-que formalmente sujetos al sistema jurídico vigente en la entidad federativa a la que per-tenecen, la realidad los enfrenta a graves carencias sólo concebibles por quien las haya vivido o contemplado de cerca. Los ayuntamientos sobreviven inexplicablemen-te: casi sin medios económicos, circunscritos a una simbólica labor de gendarmería y a una diminuta representación política; en muchos casos son receptores de la ayuda vecinal o de algunas empresas particulares, que propor-cionan servicios personales gratuitos o pe-queñas colaboraciones monetarias. En este tipo de ayuda comunitaria es de especial mención la figura del tequio en el estado de Oaxaca.

Lo deseable es que los servidores munici-pales de los ayuntamientos, pobres o ricos, reciban igual tratamiento no sólo en el texto de la ley y de los reglamentos laborales, sino también en la realidad. El derecho burocráti-co habrá de evolucionar hasta lograr una igualdad entre los servidores públicos fede-rales, locales y de todos los municipios, tanto en sus derechos laborales como en materia de seguridad social.

Silencio administrativo Ausencia de acto cuan-do debería haberlo. Lo estudia un importante sector de la doctrina como parte del elemen-to manifestación de voluntad, precisamente como ausencia de ésta. Otro grupo de au-tores habla de esta figura a propósito de la

448 Servidores públicos municipales

clasificación de los actos administrativos en expresos, tácitos y presuntos, e incluyen en estos últimos al silencio administrativo. Tanto la doctrina como la legislación consi-deran dos posibles consecuencias del silen-cio de la administración: la negativa y la positiva. Es decir, ante la falta de respuesta a los planteamientos de los gobernados, se puede suponer que se han resuelto de manera negativa o afirmativa. Existe una tercera po-sibilidad: que al silencio del órgano no se le asigne sentido alguno, subsistiendo la obli-gación de darle respuesta a lo que el particu-lar ha planteado a la autoridad.

He aquí cómo describe Ramón Martín Mateo la figura en estudio:

El silencio administrativo se explica desde la teoría de los actos presuntos; es decir, ante la inactividad de la administración para evitar mayores perjuicios a los administrados, la ley interpreta el silencio en un determinado sentido, al objeto de obviar una paralización perjudicial de las tramitaciones administrativas trascenden-tes para las posibilidades de actuación o de re-curso de los particulares. El silencio, pues no es nada en sí; materialmente es inactividad, vacío en el obrar; pero esta ausencia es coloreada por el ordenamiento; dándole una significación de-terminada. Esta significación puede ser positiva o negativa.

Francisco González Navarro señala:

En su más restringida acepción, el silencio ad-ministrativo lo definimos como una presunción legal, una ficción que la ley establece en benefi-cio del particular, y en virtud de la cual se con-sidera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por éste a la administración.

En materia fiscal, el derecho mexicano le confiere efectos negativos al silencio de la administración pública. Esta situación, muy

conocida en el medio, se denomina negativa ficta.

Recalquemos la idea anterior con las de dos eminentes fiscalistas:

En el derecho fiscal el silencio de la autoridad se presume como la resolución negativa de la instancia; es decir, el significado presunto del silencio es una negativa y así está previsto por el propio art. 37 del Código Fiscal de la Federación al establecer que el silencio de las autoridades fiscales se considera como reso-lución negativa cuando no den respuesta en el término que corresponde. Comúnmente se le llama negativa ficta.

Raúl Rodríguez Lobato

La figura de la negativa ficta en la actualidad también es atribuida a las autoridades admi-nistrativas que no resuelven los recursos o peticiones de los particulares en el término de cuatro meses, en relación con cuestiones que corresponden a la competencia del tribunal fiscal de la federación, aunque no sean esen-cialmente tributarias.

Hugo Carrasco

El silencio administrativo, según se dijo, es la ausencia de acto de un ente de la adminis-tración pública y la consecuencia (negativa o positiva) que la ley le da. El derecho de petición es una de las llamadas garantías individuales (derechos humanos) que le per-mite al gobernado hacerle planteamientos a la autoridad con la consiguiente obligación de ésta de responder.

En el art. 8o., segundo párrafo de la cons-titución se prevé:

A toda petición deberá recaer un acuerdo es-crito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario.

El breve término en que la autoridad debe atender la petición se considera no mayor de

Servicio administrativo 449

cuatro meses, según la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La falta de contestación en un término de 30 días naturales a una petición debidamente formulada por un gobernado posibilitará que éste demande a la autoridad ante el tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal. Lo anterior está previsto en el art. 23, fracc. IV, de la ley de ese tribunal, publi-cada en el Diario Oficial de la Federación del 19 de diciembre de 1995.

Claro está que esa posibilidad de obligar al órgano del Distrito Federal por la vía con-tencioso-administrativa se refiere a asuntos locales de la capital del país.

BibliografíaCarrasco Iriarte, Hugo, Mandatos constitucio-nales en materia tributaria, Themis, México, 1987.Cazorla Prieto, Luis María, Temas de derecho administrativo, Ministerio de Hacienda, Ma-drid, 1978.González Navarro, Francisco, El procedimiento administrativo español en la doctrina científica, Presidencia del Gobierno, Madrid, 1972.Martín Mateo, Ramón, Manual de derecho ad-ministrativo, 4a. ed., Comercial Malvar, Madrid, 1979.Rodríguez Lobato, Raúl, Derecho fiscal, 2a. ed., Harla, México, 1998.

Símbolos nacionales La bandera, el himno y el escudo de un país. Los utilizan los Estados nacionales como medio de diferenciación, además de factor para la cohesión social patriótica.

En México, su regulación jurídica figura en la Ley sobre el Escudo, la Bandera y el Himno Nacional, que se publicó el 8 de fe-brero de 1984.

Simplificación administrativa Véase Reforma administrativa.

Sindicalización de los servidores públicos Reconocido el derecho de los servidores pú-blicos de base para asociarse en defensa de los intereses que les son comunes (art. 123 constitucional, apartado B, fracc. X), la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del citado apartado, dedica su título cuarto a la organización co-lectiva mediante los sindicatos, y entre otras disposiciones establece:

1. La existencia de un solo sindicato por de-pendencia, a diferencia de lo reglamentado por la Ley Federal del Trabajo, que acepta la convivencia de varios, aun cuando uno sea el titular del contrato colectivo.

2. Una vez que el trabajador ingresa volun-tariamente al sindicato no podrá salir de él, a menos que sea expulsado.

3. La constitución de un sindicato requiere un número de 20 agremiados y, además, que en la dependencia no exista ya uno con mayor número.

4. Todos los sindicatos de las dependencias debe registrarlos el tribunal federal de conciliación y arbitraje.

5. Sólo podrán adherirse a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (FSTSE), y nunca a otra organi-zación similar.

6. Se prohíbe todo acto de reelección. 7. Las remuneraciones y gastos que se

paguen a los directivos y empleados de los sindicatos, serán por cuenta de sus miembros.

Asimismo, establece las obligaciones y pro-hibiciones que son propias del sindicato como persona moral y la responsabilidad en la que incurren sus directivos por violación de los estatutos o de la ley misma.

El criterio jurisprudencial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno de

450 Símbolos nacionales

este tema, es en el sentido de reconocer la libertad de afiliación en el servicio civil; puede haber más de un sindicato en cada dependencia de la administración pública federal. De esta manera puede apreciarse con claridad que existe una discrepancia entre el texto de la ley y la interpretación del máximo tribunal del país.

En seguida se transcribe la tesis que cita-mos en el párrafo precedente:

SINDICACIÓN ÚNICA. LAS LEYES O ESTATUTOS QUE LA PREVÉN VIOLAN LA LIBERTAD SINDICAL CONSAGRADA EN EL ART. 123, APARTADO B, FRACC. X, CONSTITUCIONAL. El art. 123 consti-tucional consagra la libertad sindical con un sentido pleno de universalidad, partiendo del derecho personal de cada trabajador a aso-ciarse y reconociendo un derecho colectivo, una vez que el sindicato adquiere existencia y personalidad propias. Dicha libertad debe en-tenderse en sus tres aspectos fundamentales: 1. Un aspecto positivo que consiste en la facultad del trabajador para ingresar a un sin-dicato ya integrado o constituir uno nuevo; 2. Un aspecto negativo, que implica la posibi-lidad de no ingresar a un sindicato determina-do y la de no afiliarse a sindicato alguno; y 3. La libertad de separación o renuncia de for-mar parte de la asociación. Ahora bien, el mandamiento de un solo sindicato de burócra-tas por dependencia gubernativa que esta-blezcan las leyes o estatutos laborales viola la garantía social de libre sindicación de los tra-bajadores prevista en el art. 123, apartado B, fracc. X, de la constitución federal de la repúbli-ca, toda vez que al regular la sindicación única restringe la libertad de asociación de los traba-jadores para la defensa de sus intereses.

Novena época, pleno, Semanario Judicial de la Federación, t. IX, mayo de 1999, tesis: P/J. 43/99.

Sistema de ahorro para el retiro 1. Prestación regulada en los arts. 90 bis A

al 90 bis W de la Ley del Instituto de Se-guridad y Servicios Sociales de los Tra-bajadores del Estado.

Conocido por sus iniciales (SAR) es una prestación de seguridad social, crea-da recientemente por la ley, para que los patrones (de derecho público o privado) aporten un determinado porcentaje del sueldo del trabajador, entregando esos recursos monetarios a una empresa finan-ciera (AFORE).

Para algunos se trata de un modo de experimentar o ensayar la privatización de toda la seguridad social en México.

Es una forma de aumentar los recursos con que contará una persona física en el momento de su jubilación.

2. Algunas observaciones acerca del siste-ma de ahorro para el retiro:

a) La dependencia u organismo entrega cada dos meses un monto equivalente al 2% del salario mensual por concepto de retiro y un 5% por concepto de vi-vienda.

b) Cada bimestre la dependencia o enti-dad entregará un comprobante emitido por quien administre la cuenta indi-vidual, con la cantidad exacta de las aportaciones. Así se tendrá informa-ción sobre los ahorros.

c) La administradora emitirá un estado de cuenta anual donde se detallen las aportaciones, intereses y comisiones de la cuenta.

d) El SAR es para todas las personas que trabajan y que están inscritas en el IMSS, ISSSTE, voluntariamente al sistema.

e) En caso de cambio de trabajo, el em-pleado deberá avisar al nuevo ente o patrón en qué administradora se venía haciendo el depósito.

f) En caso de pensión o jubilación se de-berá acudir a la AFORE para solicitar los ahorros.

Sistema de ahorro para el retiro 451

g) El SAR es completamente inde-pendiente de las pensiones del IMSS o del ISSSTE.

h) El SAR no sustituye los planes de pen-siones de cada empresa.

i) Condiciones para retirar el dinero:

• Retiro total de los recursos:- Al cumplir 65 años de edad.- Recibir una pensión del IMSS o del

ISSSTE por invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada, muerte, incapa-cidad total o permanente, incapaci-dad parcial de más del 50%, edad y años de cotización.

- Recibir una pensión de un plan pri-vado otorgado por la institución en que labora.

- Fallecimiento.• Retiro del 10% del saldo de la cuen-

ta de retiro:- Si se deja de estar sujeto a una rela-

ción laboral (sólo una vez cada 5 años).

- Si se tiene incapacidad temporal por más semanas de las que estable-ce la ley.

j) Se puede ahorrar dinero extra en cada cuenta individual.

k) En caso de que haya incapacidad, cada ente seguirá aportando únicamente mientras pague cuotas del IMSS o del ISSSTE.

l) Si al cumplir los 65 años de edad se sigue trabajando, es posible retirar el saldo completo o seguir ganando inte-reses hasta que se desee.

m) Si alguien se convierte en empleado independiente, la cuenta seguirá ga-nando intereses y sólo se podrá reti-rar el dinero al cumplir hasta 65 años de edad.

n) Las aportaciones que se devuelvan se cubrirán con un solo pago o adquirien-do una renta vitalicia.

3. En seguida se transcriben algunos nume-rales de la ley del ISSSTE que se refieren a la materia tratada en esta voz.

Art. 90 bis A Las dependencias y entida-des están obligadas a enterar al institu-to, el importe de las aportaciones correspondientes al sistema de ahorro para el retiro, mediante la constitución de depósitos de dinero en favor de cada trabajador, en la forma y términos señalados en el presente capítulo.

Art. 90 bis B Las aportaciones a que se refiere el artículo anterior, serán por el importe equivalente al 2% del sueldo básico de cotización del trabajador. Tratándose del ahorro para el retiro, el límite a que se refiere el artículo 15 de esta ley, será el equivalente a veinticin-co veces el salario mínimo general que rija en el Distrito Federal.

Art. 90 bis C Las dependencias y entida-des estarán obligadas a cubrir las apor-taciones establecidas en este capítulo, así como las relativas al fondo de la vivienda mediante la entrega simultá-nea de los recursos correspondientes en instituciones de crédito, para su abono en las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro abier-tas a nombre de los trabajadores. A fin de que las instituciones de crédito pue-dan individualizar dichas aportaciones, las dependencias y entidades deberán proporcionar a las instituciones de cré-dito información relativa a cada trabaja-dor, en la forma y con la periodicidad que al efecto determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo,

452 Sistema de ahorro para el retiro

las dependencias y entidades deberán hacer del conocimiento de las repre-sentaciones sindicales la relación de las aportaciones hechas a favor de sus agremiados.

Las cuentas individuales del siste-ma de ahorro para el retiro tendrán dos subcuentas: la de ahorro para el retiro y la del fondo de la vivienda. La docu-mentación y demás características de estas cuentas, no previstas en esta ley, se sujetarán a las disposiciones de ca-rácter general que expida el Banco de México.

Las dependencias y entidades debe-rán llevar a cabo la apertura de la cuenta individual del sistema de aho-rro para el retiro del trabajador en la o las instituciones de crédito que ellas elijan, dentro de las que tengan oficina en la plaza o, de no haberla, en la po-blación más cercana.

El trabajador que sea titular de una cuenta individual del sistema de aho-rro para el retiro y tuviera una nueva relación de trabajo, habrá de propor-cionar a la dependencia o entidad res-pectiva su número de cuenta, así como la denominación de la institución de crédito operadora de la misma.

El trabajador no deberá tener más de una cuenta del sistema de ahorro para el retiro.

Art. 90 bis D En caso de terminación de la relación laboral, la dependencia o entidad deberá entregar a la institución de crédito respectiva en favor del tra-bajador, la aportación correspondiente al bimestre de que se trate o, en su caso, la parte proporcional de dicha aportación en la fecha en que deba efectuar el pago de las aportaciones correspondientes a dicho bimestre.

Art. 90 bis E El entero de las aportaciones se acreditará mediante la entrega que las dependencias y entidades habrán de efectuar a cada uno de sus trabaja-dores del comprobante expedido por la institución de crédito en la que la de-pendencia o entidad haya enterado las aportaciones citadas, el que ten-drá las características que señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico, mediante la expedición de dis-posiciones de carácter general.

Las instituciones que reciban las aportaciones de las dependencias y entidades deberán proporcionar a és-tas comprobantes individuales a nom-bre de cada trabajador dentro de un plazo de 30 días naturales, contado a partir de la fecha en que reciban las aportaciones citadas. Las dependen-cias y entidades estarán obligadas a entregarles a sus trabajadores dichos comprobantes junto con el último pago de sueldo de los meses de febre-ro, abril, junio, agosto, octubre y di-ciembre de cada año.

La institución de crédito que no siendo la operadora de la cuenta indi-vidual del trabajador reciba aporta-ciones para abono en favor de éste, deberá entregar los recursos corres-pondientes a la institución que opera dicha cuenta para su acreditamiento en la misma, a más tardar el tercer día hábil bancario inmediato siguiente al de su recepción.

El comité técnico del sistema de ahorro para el retiro determinará la co-misión que las dependencias, entidades y los trabajadores deberán cubrir a las instituciones de crédito que expidan comprobantes y no lleven las cuentas individuales respectivas.

Sistema de ahorro para el retiro 453

Art. 90 bis F La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyendo la opinión del Banco de México, y mediante la expe-dición de disposiciones de carácter general podrá autorizar formas y tér-minos distintos a los establecidos, para el entero y la comprobación de las aportaciones correspondientes al aho-rro para el retiro y al fondo de la vi-vienda.

Art. 90 bis G El trabajador podrá notificar a la secretaría de hacienda y crédito público, por sí mismo o por medio de sus representantes sindicales, el in-cumplimiento de las obligaciones a cargo de las dependencias y entidades establecidas en este capítulo.

Los trabajadores titulares de las cuentas del sistema de ahorro para el retiro y, en su caso, sus beneficiarios, podrán a su elección, presentar directa-mente o a través de sus representantes sindicales sus reclamaciones contra las instituciones de crédito ante la comi-sión nacional bancaria o hacer valer sus derechos en la forma que estable-cen las leyes. El procedimiento de conciliación a que se refiere este párra-fo se sujetará a lo dispuesto en los arts. 119 y 120 de la Ley de Institucio-nes de Crédito.

Art. 90 bis H Las instituciones de banca múltiple estarán obligadas a llevar las cuentas individuales del sistema de ahorro para el retiro en los términos de esta ley, actuando por cuenta y or-den del instituto. Dichas cuentas debe-rán contener para su identificación el registro federal de contribuyentes del trabajador.

Las instituciones de crédito infor-marán al público la ubicación de aque-llas de sus sucursales en las cuales

podrán abrirse las mencionadas cuen-tas, mediante publicaciones en perió-dicos de amplia circulación en la plaza de que se trate, en la inteligencia de que habrán de habilitar a este propósi-to cuando menos una sucursal por cada cinco que tengan establecidas en un mismo estado de la república o en el Distrito Federal.

Art. 90 bis I Las aportaciones que reciban las instituciones de crédito operadoras de las cuentas individuales deberán ser depositadas a más tardar el cuarto día hábil bancario inmediato siguiente al de su recepción en la cuenta que el Banco de México le lleve al instituto. El propio Banco de México, actuando por cuenta del mencionado instituto, deberá invertir dichos recursos en cré-ditos a cargo del gobierno federal.

El saldo de dichos créditos al fin de cada mes, se ajustará en una cantidad igual a la resultante de aplicar al saldo promedio diario mensual de los pro-pios créditos la variación porcentual del índice nacional de precios al con-sumidor publicado por el Banco de México, correspondiente al mes inme-diato anterior al del ajuste.

Los créditos a que se refiere el pre-sente artículo causarán intereses a una tasa no inferior al 2% anual, pagaderos mensualmente mediante su reinversión en las respectivas cuentas. El cálculo de estos intereses se hará sobre el sal-do promedio diario mensual de los propios créditos, ajustado, siguiendo el mismo procedimiento previsto en el párrafo anterior.

La tasa citada será determinada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, cuando menos trimestralmen-te, en función de los rendimientos en

454 Sistema de ahorro para el retiro

términos reales de los valores a largo plazo que circulen en el mercado, emi-tidos por el gobierno federal o, en su defecto, por emisores de la más alta calidad crediticia. Esta determinación será dada a conocer mediante publi-cación en el Diario Oficial de la Fede-ración y en periódicos de amplia circulación en el país.

Art. 90 bis J El saldo de las subcuentas de ahorro para el retiro se ajustará y de-vengará intereses en los mismos térmi-nos y condiciones previstos para los créditos a que se refiere el artículo an-terior. Dichos intereses se causarán a más tardar a partir del cuarto día hábil bancario inmediato siguiente a aquel en que las instituciones de crédito que lleven las cuentas individuales reciban las aportaciones, para abono de las cuentas respectivas, y serán pagaderos mediante su reinversión en las propias cuentas. Las instituciones de crédito podrán cargar mensualmente a las subcuentas de ahorro para el retiro, la comisión máxima por manejo de cuenta que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, oyen-do la opinión del Banco de México. La tasa de interés pagadera al trabaja-dor, una vez descontada la menciona-da comisión, no deberá ser inferior a la mínima señalada en el tercer párr. del art. 90 bis L.

El saldo de la subcuenta del fondo de la vivienda de las cuentas indivi-duales devengará intereses en los tér-minos del art. 106.

Art. 90 bis K Las instituciones de crédito deberán informar al trabajador a quien le lleven su cuenta individual del siste-ma de ahorro para el retiro, el estado de la misma cuando menos anualmente,

en la forma que al efecto determine el Banco de México.

Art. 90 bis L El trabajador podrá, en cual-quier tiempo, solicitar directamente a la institución depositaria el traspa-so a otra institución de crédito, de los fondos de su cuenta individual del sis-tema de ahorro para el retiro, a fin de invertirlos en los términos establecidos en el presente capítulo.

Ello, sin perjuicio de que la depen-dencia o entidad pueda continuar ente-rando las aportaciones en la institución de su elección, la cual extenderá los comprobantes respectivos de confor-midad con lo establecido en el art. 90 bis E.

Los trabajadores que decidan tras-pasar los fondos de su cuenta indivi-dual del sistema de ahorro para el retiro de una institución de crédito a otra, pagarán la comisión que deter-mine el Banco de México. Dicha comi-sión será descontada a los trabajadores del importe de los fondos objeto del traspaso.

Art. 90 bis M El trabajador tendrá dere-cho a solicitar a la institución de crédi-to el traspaso de parte o la totalidad de los fondos de la subcuenta de ahorro para el retiro de su cuenta individual, a sociedades de inversión administradas por instituciones de crédito, casas de bolsa, instituciones de seguros o socie-dades operadoras.

Sin perjuicio de lo anterior, la de-pendencia o entidad deberá continuar entregando las aportaciones respecti-vas en la institución de crédito de su elección, para abono en la subcuenta de ahorro para el retiro del trabajador.

Para la organización y el funciona-miento de las sociedades de inversión

Sistema de ahorro para el retiro 455

que administren los recursos prove-nientes de las mencionadas subcuen-tas, se requiere previa autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, quien la otorgará o denegará discrecionalmente. Estas sociedades de inversión se sujetarán en cuanto a la recepción de recursos, el tipo de ins-trumentos en los que puedan invertir-los, la expedición de estados de cuenta y demás características de sus operaciones a las reglas de carácter general que expida la mencionada secretaría, oyendo la opinión del Ban-co de México.

En lo no expresamente previsto en este artículo y en las reglas a que se refiere el párrafo anterior, se estará a lo dispuesto en la Ley de Sociedades de Inversión.

El trabajador tendrá derecho a soli-citar a la sociedad de inversión, el traspaso de parte o la totalidad de los fondos que hubiere invertido en térmi-nos del presente artículo a otra de las sociedades de inversión referidas o a la institución de crédito que le lleve su cuenta individual del sistema de aho-rro para el retiro. El trabajador que se encuentre en cualquiera de los supues-tos previstos en el art. 90 bis O deberá solicitar a la sociedad de inversión de que se trate, el traspaso de los fondos respectivos a la institución de crédito citada.

En caso de que el trabajador solici-te traspasos de fondos a sociedades de inversión, en los términos de este artí-culo, sólo responderán de los mismos y de sus rendimientos dichas socieda-des de inversión.

Art. 90 bis N El trabajador podrá retirar el saldo de la subcuenta de ahorro para

el retiro de su cuenta individual, siem-pre y cuando por razones de una nueva relación laboral, deje de ser sujeto de aseguramiento obligatorio del instituto y dicho saldo se abone en otra cuenta a su nombre en algún otro mecanismo del sistema de ahorro para el retiro de los que al efecto señale el comité técnico del sistema de ahorro para el retiro.

Art. 90 bis Ñ El trabajador tendrá derecho a solicitar la contratación de un seguro de vida, con cargo a los recursos de la subcuenta de ahorro para el retiro, en los términos que al efecto determine el comité técnico del sistema de ahorro para el retiro.

Las instituciones de seguros no podrán otorgar préstamos o créditos con cargo a dichos seguros.

Art. 90 bis O El trabajador que cumpla sesenta y cinco años de edad, o adquie-ra el derecho a disfrutar de una pen-sión por jubilación, retiro por edad y tiempo de servicios, cesantía en edad avanzada, invalidez, incapacidad per-manente total o incapacidad perma-nente parcial del 50% o más, en los términos de esta ley o de algún plan de pensiones establecido por la dependen-cia o entidad de que se trate, tendrá derecho a que la institución de crédito que lleve su cuenta individual del sis-tema de ahorro para el retiro, le en-tregue por cuenta del instituto, los fondos de la misma, situándoselos en la entidad financiera que el trabaja-dor designe, a fin de adquirir una pensión vitalicia, o bien, entregándo-selos al propio trabajador en una sola exhibición.

El trabajador deberá solicitar por escrito a la institución de crédito la

456 Sistema de ahorro para el retiro

entrega de los fondos de su cuenta in-dividual, acompañando los documentos que al efecto señale la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Los planes de pensiones a que se refiere el primer párrafo serán sólo los que reúnan los requisitos que establez-ca la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

Art. 90 bis P Tratándose de incapacida-des temporales del trabajador, si éstas se prolongan por más tiempo que los periodos de prestaciones fijados por esta ley, éste tendrá derecho a que la institución de crédito le entregue, por cuenta del instituto, una cantidad no mayor al 10% del saldo de la subcuen-ta de ahorro para el retiro de su cuenta individual. Para tal efecto, el trabaja-dor deberá proceder en los términos a que se refiere el penúltimo párrafo del art. 90 bis O.

Art. 90 bis Q Durante el tiempo en que el trabajador deje de estar sujeto a una relación laboral, tendrá derecho a: I. Realizar aportaciones a su cuenta

individual siempre y cuando las mismas sean por un importe no in-ferior al equivalente a cinco días de salario mínimo general vigente en el Distrito Federal. Lo anterior sin perjuicio de que las instituciones de crédito puedan recibir aportaciones por montos menores. Estas cuentas quedarán sujetas, en lo conducente, a las disposiciones establecidas en este capítulo, y

II. Retirar de la subcuenta de ahorro para el retiro de su cuenta indivi-dual una cantidad no mayor al 10% del saldo de la propia subcuenta.

El derecho consignado en esta fracción, sólo podrán ejercerlo los

trabajadores cuyo saldo de la sub-cuenta de ahorro para el retiro, re-gistre a la fecha de la solicitud respectiva una cantidad no inferior equivalente al resultado de multi-plicar por dieciocho el monto de la última aportación invertida en la subcuenta de que se trate, y siempre que acredite con los estados de cuenta correspondientes, no haber efectuado retiros durante los cinco años inmediatos anteriores a la fecha citada. El trabajador deberá presentar la solicitud respectiva de conformi-dad con lo establecido en el penúlti-mo párrafo del art. 90 bis O.

Art. 90 bis R Los trabajadores tendrán en todo tiempo el derecho de hacer aportaciones adicionales a su cuenta individual, ya sea por conducto de la dependencia o entidad al efectuarse el entero de las aportaciones o mediante la entrega de efectivo o documentos aceptables para la institución que los reciba.

Art. 90 bis S El trabajador titular de una cuenta individual del sistema de aho-rro para el retiro, deberá a la apertura de la misma, designar beneficiarios. Lo anterior, sin perjuicio de que en cualquier tiempo el trabajador pueda sustituir a las personas que hubiere designado, así como modificar, en su caso, la proporción correspondiente a cada una de ellas.

En caso de fallecimiento del traba-jador, la institución de crédito respecti-va entregará el saldo de la cuenta individual a los beneficiarios que el titular haya señalado por escrito para tal efecto, en la forma elegida por el beneficiario de entre las señaladas en el art. 90 bis O. La designación de be-

Sistema de ahorro para el retiro 457

neficiarios queda sin efecto si el o los designados mueren antes que el titular de la cuenta.

A falta de los beneficiarios a que se refiere el párrafo anterior, dicha entre-ga se hará conforme a lo dispuesto en el art. 501 fraccs. I a IV de la Ley Fe-deral del Trabajo. A falta de las perso-nas a que se refieren estas fracciones, el instituto será el beneficiario.

Los beneficiarios deberán presentar solicitud por escrito a las instituciones de crédito, en los términos señalados en el penúltimo párrafo del art. 90 bis O de esta ley.

Art. 90 bis T Las cantidades que corres-pondan a los trabajadores y a sus bene-ficiarios conforme al presente capítulo son inembargables. Sólo en los casos de obligaciones alimenticias a su cargo pueden embargarse por la autoridad ju-dicial los recursos a que se refieren los arts. 90 bis O, 90 bis P, 90 bis Q frac. II y 90 bis S, hasta el 50% de su monto.

Lo señalado en el párrafo anterior, no autoriza bajo ningún concepto el retiro de los recursos en plazos y con-diciones distintos a los establecidos en este capítulo.

Art. 90 bis U El sistema de ahorro para el retiro a que se refiere este capítulo con-tará con un comité técnico que estará integrado por siete miembros propieta-rios, designados: tres por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público; dos por el Banco de México; uno por el Institu-to de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado; y uno por la Federación de Sindicatos de Trabaja-dores al Servicio del Estado. Por cada miembro propietario se designará un suplente. Asimismo, el comité contará con un secretario.

Los miembros propietarios y su-plentes del comité serán designados por los titulares de las dependencias y entidades mencionadas en el párrafo anterior, de entre los servidores públi-cos que ocupen los cargos de subse-cretario o director general de la administración pública federal centra-lizada, o su equivalente. En el caso de la Federación de Sindicatos de Traba-jadores al Servicio del Estado corres-ponderá hacer la designación al secretario general del comité ejecuti-vo nacional.

Art. 90 bis V Al comité técnico del siste-ma de ahorro para el retiro corresponde-rá: a) Actuar como órgano de consulta respecto de asuntos relativos al siste-ma de ahorro para el retiro de los tra-bajadores; b) En su caso, recomendar a las autoridades competentes la adop-ción de criterios y la expedición de disposiciones sobre dicho sistema; c) Autorizar términos y condiciones particulares para el cumplimiento de obligaciones y el ejercicio de dere-chos a que se refiere este capítulo siempre que, a juicio del comité, el tratamiento concedido por virtud de dichas autorizaciones sea conveniente hacerlo extensivo a todas las personas que se encuentren en el mismo supues-to; d) Resolver sobre las circunstancias específicas no previstas en el presente capítulo, siempre que, a criterio del comité, el tratamiento concedido por virtud de tales resoluciones sea conve-niente hacerlo extensivo a todas las personas que se encuentren en el mis-mo supuesto, y e) Las demás que le señalen otras disposiciones.

El comité publicará en el Diario Ofi-cial de la Federación las autorizaciones

458 Sistema de ahorro para el retiro

y resoluciones a que se refiere el pre-sente artículo.

Art. 90 bis W El comité sesionará cuando menos una vez cada cuatro meses y, en cualquier momento, a petición de algu-no de sus miembros propietarios.

Las reuniones del comité serán presi-didas por el miembro propietario que al efecto se designe de entre los presentes.

Quien presida tendrá voto de cali-dad en caso de empate.

Para que el comité pueda sesionar válidamente, se requerirá la asistencia de cuatro de sus miembros, debiendo estar presentes representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico y del Banco de México. Las reso-luciones se tomarán por mayoría de votos de los miembros presentes.

Sistema de regulación jurídica de la función pública A los sistemas del rubro, legal o re-glamentario, se les llama en doctrina clases de estatutos. El término estatuto proviene del latín statutum, “lo establecido”, “ordenado”, “asentado” o “determinado” y, por extensión se le identifica con cualquier regla o régimen legal aplicable a una situación específica.

Como ha caído en desuso, únicamente se observa en los casos de constitución de so-ciedades, sean civiles o mercantiles; en los que norma su existencia, establece los dere-chos y obligaciones de sus miembros, la forma en que dará cumplimiento a su objeto social y las causas por las que podrá extin-guirse. Asimismo, para regular internamente algunos organismos descentralizados.

También es utilizado, y éste es nuestro interés, para designar al instrumento que contiene las disposiciones legales a las que se someterá el desempeño de la función públi-ca, y se refiere concretamente a la relación de trabajo que establece el Estado con los

servidores públicos. En este sentido, se habla de dos clases de estatutos: el reglamentario y el legal. El primero tiene su origen en una decisión de la autoridad administrativa, esto es, el ejecutivo en ejercicio de su facultad reglamentaria determina las condiciones en las que se desarrollará la relación; el segundo emana de una clásica disposición expedida por el órgano legislativo, es decir, una ley, orgánica y materialmente considerada.

Los rasgos más generales de los estatutos para servidores públicos son los siguientes: expresar los derechos que éstos tienen respec-to al Estado por virtud del desempeño de la función pública (ascenso, sueldo, vacaciones, jubilación, etc.); determinar los deberes (dura-ción de la jornada, buen comportamiento du-rante ella, discreción y respeto por el trabajo asignado, etc.); imponer las sanciones en caso de violación a sus disposiciones y designar a la autoridad competente para decidirlas.

Existe diversidad de estatutos en un solo país para regir las distintas facetas de la fun-ción pública; generalmente se expide un esta-tuto para los funcionarios civiles, otro para el personal militar, otro para los obreros, otro dirigido a los magistrados, etc. Al respecto, Jean-Louis Moreau, que fue secretario gene-ral de gobierno en Francia, afirmaba que la función pública de su país es “una especie de obra maestra de la complejidad”, ya que con-taba con 2 350 000 servidores públicos, y en un universo así, cabe una “colección gigantes-ca de situaciones singulares” que es preciso reglamentar. En nuestro país se ha llegado a extremos similares: se observa cierta comple-jidad que dificulta garantizar un tratamiento laboral equilibrado e igualitario para los servi-dores públicos en su totalidad.

Inconvenientes del estatuto reglamentario. Tal vez el mayor sea supeditar a la discrecio-nalidad de la autoridad administrativa (casi

Sistema de regulación jurídica de la función pública 459

siempre un solo individuo) la instauración de las normas que regirán una relación jurídica, hecho que materialmente considerado im-plica una facultad legislativa. En nuestro país, un estatuto de este tipo sería, técnica-mente, un acto inconstitucional.

Ventajas del estatuto legal. Impide la discre-cionalidad de la autoridad administrativa para reconocer los derechos de los trabajado-res a su servicio, proporciona certidumbre en cuanto a ello, así como estabilidad, ya que su derogación o abrogación requiere el procedi-miento legislativo, sujeto a la discusión de los integrantes de ese poder, en su calidad de representantes populares, y no a la apre-ciación del titular del ejecutivo, en nuestro caso una sola persona.

Dificultades del estatuto legal. Imposibilidad técnica para adecuarse inmediatamente a las cambiantes condiciones sociales, por lo que pierde la posibilidad de incorporar oportuna-mente una disposición que resuelva un con-flicto imprevisto.

Por otra parte, presenta el inconveniente de considerar cuestiones materia de disposi-ciones reglamentarias, lo que dificulta su aplicación por parte del ejecutivo, quien no puede modificarlas cuando las circunstan-cias que le dieron origen cambian.

A nuestro juicio, estas dificultades pue-den atenuarse con un estatuto cuyas disposi-ciones observen tal generalidad que permita una aplicación flexible dentro de los paráme-tros deseados.

Véase Estatuto.

Soberanía Atributo del Estado consistente en no depender política ni jerárquicamente de ningún otro ente.

En la actualidad, ante la idea de la globa-lización y la hegemonía mundial de una sola

superpotencia, se afirma que este concepto ha sido superado.

Estimamos que la soberanía, como ele-mento del Estado moderno, subsiste en nues-tro tiempo, ya que las presiones internas o externas que se ejercen sobre el poder públi-co siempre han existido, pero ellas no impli-can la sumisión de un Estado a otro al grado de borrar su independencia y autogobierno. En efecto, habrá ciertos actos de política in-ternacional que sí lleguen a vulnerar la sobe-ranía estatal; mas esto no implica que el concepto ya no se encuentre vigente.

Sociedad mercantil de estado Véase Empresas de participación estatal.

Sociedades nacionales de crédito Organismos paraestatales de carácter mercantil que pres-tan servicio público de banca y crédito.

Las sociedades nacionales de crédito (banca de desarrollo) se consideran de carác-ter mercantil. Su administración está a cargo de un consejo directivo y de un director ge-neral. En lugar de las tradicionales acciones que existen en otras sociedades, en este caso el capital lo representan certificados de apor-tación patrimonial, de los cuales hay una serie “A” para ser suscrita únicamente por el gobierno federal, que significa 66% del total; y una serie “B”, que constituye el 34% res-tante, a la disposición de los particulares.

Antecedentes: Por decreto presidencial pu-blicado el 2 y 3 de septiembre de 1982, se expropiaron los bancos privados que opera-ban por medio de concesión en México.

El decreto utilizó el término nacionaliza-ción, cuando técnicamente se trataba de una expropiación. Cabe señalar que el decreto fue una copia imperfecta del promulgado el 18 de marzo de 1938, referente a los bienes de las concesionarias petroleras.

460 Soberanía

Después de una serie de imprecisiones jurídicas y falta de definición política en torno de esa medida, por la cual el Estado pasa a controlar directamente el servicio público de la banca, se crearon las socieda-des mercantiles denominadas sociedades nacionales de crédito por medio de ley que se publicó el 31 de diciembre de 1982. Pos-teriormente estuvo vigente la Ley Regla-mentaria del Servicio Público de Banca y Crédito, del 14 de enero de 1985. En esta misma vertiente la inestabilidad jurídica y falta de permanencia de una política eco-nómica definida se reformó el art. 28 cons-titucional el 27 de junio de 1990, para permitirle de nuevo a los particulares dedi-carse a la actividad bancaria.

El 18 de julio de 1990 se publica la Ley de Instituciones de Crédito, la cual regula dos tipos de banca: la privada (sociedades anónimas) y la pública (sociedades naciona-les de crédito), con lo que se retorna al siste-ma de banca mixta. La propia ley establece un régimen transitorio para la modificación y venta de los bancos nacionalizados en 1982, aunque subsiste la posibilidad teórica y legal de que el Estado participe en las sociedades anónimas bancarias (privadas).

Sociedades nacionales de crédito La expropia-ción de la banca privada decretada en sep-tiembre de 1982, trajo consigo la necesidad de modificar la regulación de las relaciones laborales de quienes prestaban sus servicios en esas instituciones, y debieron adecuarse a las nuevas condiciones que creó el surgi-miento de otras empresas de participación estatal (sociedades nacionales de crédito).

En el mes de noviembre de ese mismo año, fue adicionado el apartado B del art. 123 constitucional con la fracc. XIII bis, a efecto de incluir dentro de esas garantías mínimas, al trabajador al servicio de las sociedades

nacionales de crédito; materia respecto de la que abunda la ley reglamentaria de esas rela-ciones laborales sujetas al régimen del apar-tado B del precepto constitucional.

Así, el programa (1986-1993) contiene un error al incluir este punto en el tema referido al apartado A, pues pasa por alto que las re-laciones laborales entre las sociedades na-cionales de crédito y sus trabajadores son reguladas, como ya se dijo, por el apartado B del art. 123 constitucional.

Subsecretario de estado Equivalente a vicemi-nistro en la nomenclatura administrativa de algunos países. Segundo nivel en la escala organizacional de las secretarías de Estado. Véase Secretario de estado.

Sueldo Remuneración que por su trabajo se paga a empleados y funcionarios no clasifi-cados en las categorías más modestas.

Véase Prestaciones económicas.

Superior jerárquico Servidor público que coordina, dirige y supervisa a otro, éste en calidad de subordinado de aquél. En otras palabras, el superior jerárquico de alguien es su jefe inmediato.

La ley, los reglamentos y las circulares asignarán a uno y otro las respectivas fa-cultades para actuar por cuenta de la de-pendencia o entidad en que presten sus servicios.

Suplencia Reemplazo temporal de un funciona-rio titular de un órgano u oficina administra-tiva. Existe un régimen de suplencias cuya finalidad es que no quede acéfalo el órgano administrativo, que se mantenga en opera-ción el poder jerárquico y que no se inte-rrumpa el despacho de los asuntos.

El art. 18 de la Ley Orgánica de la Ad-ministración Pública Federal remite a los

Suplencia 461

reglamentos interiores de las secretarías, ex-pedidos por el presidente de la república, para fijar la forma de suplir a los funciona-rios.

Es de suponer que quien supla al secreta-rio debe satisfacer los requisitos que para ocupar este cargo establece el art. 91 cons-titucional, es decir, ser mexicano por naci-miento, estar en ejercicio de los derechos políticos y civiles, y tener 30 años de edad o más.

En la práctica administrativa se estilaba que, ante la renuncia o fallecimiento del titu-lar de una secretaría, no se designara nuevo secretario, sino que alguno de los subsecreta-rios se encargara del despacho, situación que se prolongaba por meses o años. Creemos incorrecta esta solución, porque lógica y le-galmente no se puede hablar de secretaría sin que haya secretario.

El reglamento interior de cada secretaría, al establecer el régimen de suplencias, sigue el principio de que al superior debe reempla-zarlo el inmediato inferior. Cuando existe más de un funcionario del mismo nivel, se prevé cuál de ellos debe realizar dicha suplen-cia. En todo caso, si el sistema de suplencia no está previsto en el respectivo reglamento interior, el acuerdo correspondiente debe

publicarse en el Diario Oficial de la Federa-ción.

Suspensión de la relación laboral Interrup-ción temporal de los efectos del nombra-miento. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucio-nal, en su art. 45 aclara que la suspensión no implica cese del trabajador, ya que es únicamente una interrupción momentánea de la relación, originada por alguna de estas causales:

• Enfermedad que sufra el trabajador, que signifique peligro para sus com-pañeros o para el público.

• Prisión preventiva, seguida de resolu-ción absolutoria.

• Arresto administrativo.• Irregularidades en la gestión del traba-

jador que maneje fondos y valores o bienes, en tanto se efectúe la investiga-ción respectiva.

Sustentable Sistema que, sin afectar el ambien-te, tenga ventajas sociales, económicas y culturales en la calidad de vida de la pobla-ción actual y de las futuras generaciones.

462 Suspensión de la relación laboral

Tarifa Inicialmente significó informar, dar a conocer (BDE, J. Corominas).

José Canasi dice:

Cuando se trata de servicios públicos, quien los paga es el usuario, sujeto que recibe la presta-ción y que está perfectamente individualizado. Este pago, que es el precio del servicio, recibe el nombre de tasa, tarifa o precio.

La tarifa, denominada así en nuestro país, la cobra el concesionario. Esa tasa la autoriza previamente el Estado, según su propio crite-rio, el cual se debe basar en que el importe de la tarifa tenga un carácter compensatorio, justo y razonable, y que permita un lucro equitativo, de acuerdo con los intereses co-munes del concesionario y de los usuarios. En consecuencia, se puede pensar que la ta-rifa ha de ser cierta, de carácter reglamenta-rio, fijada por la administración pública, modificable por ésta en cualquier momento y que su importe sea justo.

En el supuesto de concesión para el uso o aprovechamiento de bienes del Estado no exis-te tarifa. Un equivalente aproximado de ella son los derechos o tasas fiscales que el conce-sionario ha de pagar a la hacienda pública.

Bibliografía: véase en Concesión.

Telegrama circular Véase Circular.

Télex Véase Circular.

Teoría administrativista Esta posición tiene su origen en el hecho de que la relación del Estado y los servidores públicos surge con motivo de un acto administrativo, como es el nombramiento, en el cual la expresión unila-teral de la potestad soberana del Estado asigna una función pública a la persona que considera idónea para su desempeño.

Los órganos del Estado, por sí mismos, no podrían actuar para dar cumplimiento a los fines de éste, y su existencia sólo es posible mediante la actividad del ser humano, que investido de facultades para cumplir las atri-buciones que la ley reconoce al órgano, eje-cuta la voluntad del Estado en su ámbito de acción.

En la antigüedad los ciudadanos conside-raban un alto reconocimiento su designación honoraria para el desempeño de un cargo público; es decir, no les importaba no recibir pago por ello.

En Grecia imperaba esta idea y no se le confundía con el trabajo que cotidianamente desempeñaban los esclavos y al que se tenía en muy baja estima. Tal vez esta distinción

subsiste en nuestros días, aun cuando de cierta forma los conceptos se han inverti-do, ya que ahora el trabajo burocrático es el que goza de poca estima en un sector importante de la población porque se con-sidera improductivo.

Este criterio administrativista expresa la voluntad del Estado para someter la rela-ción con sus trabajadores a un régimen de derecho administrativo. Cabe señalar que en la mayoría de las escuelas de derecho el tema forma parte de los programas de estu-dio en la materia de derecho administrativo. También los tratados acerca de esta disci-plina analizan el fenómeno de las tareas burocráticas.

Es evidente que estamos ante una relación laboral mediante la cual una persona física presta sus servicios al Estado, que funge en este caso como patrón. Sin embargo, por la misma naturaleza de la función pública, la relación se ve sujeta a un régimen legal que comporta modalidades importantes respecto al que se aplica a los trabajadores en general. Por ejemplo, la forma de iniciar la relación es mediante un nombramiento y no en virtud de un contrato de trabajo; la determinación del sueldo o salario se basa en una disposi-ción administrativa y no en la negociación, la expedición de las condiciones generales de trabajo la realiza el titular en la dependen-cia y no por vía de la revisión o estableci-miento de un contrato colectivo de trabajo. Todos éstos son aspectos administrativos que hacen distinta la relación Estado-servi-dor público.

Bibliografía Álvarez del Castillo, Enrique, “Principios gene-rales y derecho industrial del trabajo”, en El derecho latinoamericano del trabajo, t. II, Fa-cultad de Derecho, UNAM, México, 1974.De Buen Lozano, Néstor, Derecho del trabajo, t. I, 2a. ed., Porrúa, México, 1977.

De la Cueva, Mario, Derecho mexicano del tra-bajo, t. I, 8a. ed., Porrúa, México, 1964.Martínez Morales, Rafael, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, 4a. ed., Oxford University Press, México, 2006.Pérez Paton, Roberto, “Derecho boliviano del trabajo”, en El derecho latinoamericano del trabajo, t. I, Facultad de Derecho, UNAM, Méxi-co, 1974.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.

Teoría autonomista La indefinición que priva entre el derecho del trabajo y el derecho ad-ministrativo, respecto a la función pública, dio origen a una tercera posición la que, un tanto ecléctica, sostiene que las normas que regulan esta materia constituyen una rama autónoma dentro de la sistemática ju-rídica, por contar con disposiciones de am-bas disciplinas.

Véase Derecho burocrático.

Teoría civilista Explica la relación laboral bu-rocrática a partir de un añejo concepto: la prestación de un trabajo asalariado tiene su origen en la libre manifestación de voluntad por parte del prestador y prestatario (trabaja-dor y patrón), los que en igualdad de circuns-tancias convienen las condiciones en las que será desempeñado el servicio. Esta teoría sostiene que, a partir de un acto de naturale-za contractual, el Estado obtiene la fuerza de trabajo necesaria para cumplir con las atribu-ciones que posee.

Tal vez las razones por las que esta teoría tiene vigencia para algunos tratadistas sean de carácter histórico, ya que la tradición romanista ha sobrevivido hasta nuestros días, con esquemas conceptuales que arrai-garon en el derecho civil, pero que resultan inadecuados para explicar ciertos fenómenos jurídicos modernos.

464 Teoría autonomista

En este sentido, el derecho del trabajo no es la excepción, como tampoco es, ya más específicamente, la función pública cuya práctica reviste una reglamentación que des-borda la rigidez conceptual propia del dere-cho civil.

La interpretación que caracteriza a esta teoría ha sido descartada de manera rotunda en México a partir de la promulgación de la constitución de 1917, que estableció los derechos mínimos para los trabajadores en general y limitó considerablemente la posi-bilidad de negociación de las condiciones de la prestación del servicio en virtud de un contrato, ya que resultaba contraproducente para aquellos que no contaban con más pa-trimonio que su fuerza de trabajo. Los he-chos así lo habían demostrado.

Esta innovación legislativa implicó un reconocimiento a la desigualdad de las partes en las relaciones laborales, al decre-tar la imposibilidad de aceptar como legal una relación con tintes tan desventajosos para el trabajador, sin antes garantizarle los derechos fundamentales propios de su condición.

Respecto al individuo que pone su fuer-za de trabajo al servicio del Estado, pasa-ron más de 40 años para que la constitución lo protegiera: fue en 1960 cuando el cons-tituyente permanente adicionó el apartado B al art. 123. En este caso, el nombramien-to es el instrumento legal que fundamenta la relación cotidiana, y aunque presupone la aceptación del futuro servidor público de esta declaración unilateral del Estado, no implica que el acto pueda encuadrarse den-tro de un esquema civilista, en el cual se da en teoría plena libertad e igualdad de dere-chos entre las partes, hecho que en el caso de la función pública no se presenta debido a la prevalencia jurídica del Estado, tanto en lo que se refiere al acto como en lo

concerniente a la relación laboral derivada de él.

Teoría del acto unilateral del estado Se ha señalado que aun cuando el nombramiento es el resultado de una manifestación unilate-ral de la voluntad del Estado, destinada a designar servidor público a un individuo, ello no implica, salvo las excepciones conte-nidas en el art. 5o. constitucional, la obliga-toriedad por parte del mismo individuo de desempeñarse como tal y someterse al régi-men jurídico correspondiente.

Para que esto suceda, debe contarse con la libre aceptación del designado, la que una vez expresada surtirá los efectos que marca la ley, respecto de las facultades que le son conferi-das para el cumplimiento de su cargo, así como en lo referente a los derechos y las obli-gaciones laborales asumidas frente al Estado.

La función pública representa, aún en nues-tros días, una alternativa viable para la obten-ción de empleo. En un mundo cuya organización social ha demostrado incapacidad para propor-cionar un medio de vida a quienes han alcanza-do la mayoría de edad, no es frecuente encontrar individuos que rechacen un nombramiento que les confiera la calidad de servidores públicos; se observa un fenómeno en sentido inverso, sobre todo por lo que se refiere a la anhelada estabilidad en el empleo.

Teoría del acto unión Tesis acerca de la fun-ción pública, basada en la idea de ese acto también conocido como acto condición, que está conceptualizado de manera no muy cla-ra. Esta teoría explica la naturaleza jurídica del acto por el que se establece una relación con el Estado, y pondera:

a) La existencia de normas jurídicas previa-mente creadas para regular la función pública.

Teoría del acto unión 465

b) La decisión libre del Estado y del indivi-duo para iniciar una relación laboral, conforme a las normas referidas.

c) La aplicación de dicho orden jurídico al caso concreto.

No encontramos mayor variación entre el acto unión y cualquier convenio; sin embar-go, los momentos del acto enumerados arri-ba son precisos y se acercan, con mayor objetividad que las teorías anteriores, a una conceptuación satisfactoria.

De ello se infiere, indudablemente, la presencia de un acuerdo de voluntades, ele-mento fundamental de la existencia de la función pública y que con independencia de su denominación constituye un convenio o contrato, pero no de naturaleza civil o admi-nistrativa, a cuyos inconvenientes nos hemos referido en las voces concernientes.

Lo mismo que en materia laboral (trabaja-dores en general), la ciencia del derecho ha aceptado la existencia de los contratos colec-tivo e individual de trabajo como actos aje-nos a cualquier clasificación formulada por el derecho privado o público; creemos nece-sario reconocerle al acto que establece una relación laboral entre el Estado y sus traba-jadores una naturaleza ajena a la tradición civilista o administrativa y ubicarlo ya sea dentro de una variedad del contrato de tra-bajo o dentro de una realidad distinta de todo lo ya conocido, la que forma parte de una disciplina jurídica autónoma: el derecho burocrático.

Teoría del contrato administrativo Basados en la teoría que explica la actividad contrac-tual del Estado, algunos tratadistas sostienen que la función pública implica un contrato de naturaleza administrativa celebrado con el particular que decide desempeñarse como servidor público.

Para formular esta tesis, recordemos que los contratos administrativos atienden al in-terés público y están sujetos a un régimen de derecho público; en tanto que en los de dere-cho privado, el Estado concurre a contratar como particular, es decir, desprovisto de su carácter soberano y sometido a las normas de derecho común.

En México resulta difícil sostener la dis-cusión por la ambigüedad de la expresión interés público, concepto que puede dar ca-bida a cualquier actividad estatal; y porque las contrataciones de servicios, de obra pública, de adquisiciones y de enajenacio-nes la rigen normas del derecho público. Cabría preguntar qué contratos celebrados por el Estado están sujetos al derecho co-mún, en especial si se argumenta que los bienes del Estado (del dominio público o privado) son inembargables y, casi, siem-pre imprescriptibles.

Consideramos discutible que una figura jurídica cuyas aplicaciones delimita la cons-titución (art. 134) deba utilizarse para anali-zar la naturaleza de otra (el nombramiento). Quienes aceptan esta tesis, o sea, considerar como contrato administrativo al acto formal por el cual el Estado establece la función pública, implícitamente niegan que exista una relación laboral, e ignoran que la legisla-ción de la materia vigente en nuestro país sostiene dicha existencia, además de que en realidad sí se da tal relación laboral.

Teoría del derecho vigente La naturaleza jurí-dica del acto de prestación de servicios la determina la ley misma al regularlo. Criterio que por simplista es anticientífico, ya que no todo lo plasmado en un texto legal es técni-camente correcto, y, además, es una posición formalista, que no puede considerarse punto de partida de un concepto general aplicable a las realidades que pretende explicar.

466 Teoría del contrato administrativo

Teoría laboralista La que sostiene el carácter laboral de la relación entre el Estado y sus trabajadores; es la más aceptada en virtud de observarse en ella las características típicas de dirección, dependencia y salario, propias del derecho del trabajo.

Dado que el trabajador es la persona físi-ca que presta a otra, sea ésta física o moral, un trabajo personal subordinado a cambio de una contraprestación económica, es innega-ble el hecho de que aquel que sirve a los fi-nes del Estado en estos términos se considera como trabajador, no obstante que en nuestro caso la relación se inicia en virtud de un nombramiento o por figurar en las listas de raya de los trabajadores temporales (art. 3o. de la Ley Federal de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado). Además, en nuestra legis-lación, las disposiciones reguladoras de esta materia se hallan en el fundamento principal del derecho del trabajo, esto es el art. 123 constitucional y, porque de manera supleto-ria, le son aplicables las normas laborales que rigen para los trabajadores en general. Estos últimos argumentos, a pesar de su ín-dole formal, contribuyen a poner énfasis en la naturaleza laboral de la relación del Esta-do con los servidores públicos.

Bibliografía Delpérée, Francis, L’élaboration du droit discipli-narie de la fonction publique, LGDJ, París, 1969.Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988.Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere-cho mexicano, s. d., México, 1938.Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974.Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996.Vidal Perdomo, Jaime, “Derecho de los fun-cionarios públicos”, en Contratos adminis-trativos, t. II, Astrea Depalma, Buenos Aires, 1982.

Teorías acerca de la naturaleza jurídica del acto por el que el individuo presta sus servicios al estado La pluralidad de regí-menes que caracteriza el desempeño de la función pública, así como la polémica doc-trinaria existente acerca de la rama del siste-ma jurídico moderno, a la que pertenece el llamado derecho burocrático, impiden a su vez determinar con claridad la naturaleza jurídica del acto que establece la relación (laboral o no), entre el Estado y los servido-res públicos.

En nuestra opinión, por razones obvias, en tanto no se aclare el régimen aplicable, no podrá determinarse fuera de duda, la natura-leza jurídica de dicho acto.

El proceso de reivindicaciones laborales iniciado durante la revolución industrial ha sido más lento en el caso de la función públi-ca, porque no se consideraba un trabajo pro-piamente dicho; esta idea a la fecha cuenta con muchos adeptos. En nuestro país, según se ha citado, en 1960 se elevaron a rango constitucional, como garantías sociales, los derechos de este tipo de trabajadores.

El nombramiento, acto por el que común-mente se establece la relación laboral entre el Estado y sus servidores, es objeto de diferen-tes teorías respecto de su naturaleza jurídica, como se mencionó en líneas anteriores; lo que de ninguna manera ha impedido que en el mundo entero haya aumentado el tamaño de las llamadas burocracias, verdaderos ejércitos abocados a la consecución de sus fines, hecho que demuestra el retraso de la ciencia del derecho acerca de la realidad que le corresponde estudiar o regular.

Bibliografía Bielsa, Rafael, Derecho administrativo, t. III, 6a. ed., La Ley, Buenos Aires, 1964. Delpérée, Francis, L’élaboration du droit disci-plinarie de la fonction publique, LGDJ, París, 1969.

Teorías acerca de la naturaleza jurídica del acto por el que el individuo... 467

Olivera Toro, Jorge, Manual de derecho admi-nistrativo, 5a. ed., Porrúa, México, 1988. Pizarro Suárez, Nicolás, La huelga en el dere-cho mexicano, s.d., México, 1938. Sayagués Laso, Enrique, Tratado de derecho administrativo, t. I, 4a. ed., Fundación de Cultu-ra Universitaria, Montevideo, 1974. Serra Rojas, Andrés, Derecho administrativo, t. I, 17a. ed., Porrúa, México, 1996. Vidal Perdomo, Jaime, “Derecho de los funcio-narios públicos”, en Contratos administrativos, t. II, AstreaDepalma, Buenos Aires, 1982.

Véase Teoría administrativista, Teoría auto-nomista, Teoría civilista, Teoría del acto unilateral del Estado, Teoría del acto unión, Teoría del contrato administrativo, Teoría del derecho vigente y Teoría laboralista.

Terminación de los servicios La ley burocráti-ca señala las causas por las que el nombra-miento o la designación dejará de surtir efectos, sin responsabilidad para el Estado:

1. Por renuncia. 2. Por abandono de empleo. 3. Por repetida falta injustificada a las labo-

res relativas al funcionamiento de maqui-naria o equipo o a la atención de personas, que ponga en peligro esos bienes o cause la suspensión o la deficiencia de un servi-cio, o ponga en peligro la salud o la vida de las personas.

4. Por conclusión del término o de la obra previstos en el nombramiento.

5. Por fallecimiento del servidor público. 6. Por incapacidad permanente del trabaja-

dor, física o mental, que le impida el desempeño de su encargo.

7. Cuando el trabajador incurriera en faltas de probidad u honradez o en actos de violencia, amagos, injurias, o malos tra-tos contra sus jefes o compañeros o con-tra los familiares de unos u otros, ya sea dentro o fuera de las horas de trabajo.

8. Cuando faltara por más de tres días con-secutivos a sus labores sin causa justifi-cada.

9. Por destruir intencionalmente obras, ma-quinaria, instrumentos, materias primas y demás objetos relacionados con el tra-bajo.

10. Por cometer actos inmorales durante el trabajo.

11. Por revelar los asuntos secretos o reserva-dos de que tuviera conocimiento con motivo de su trabajo.

12. Por comprometer con su imprudencia o negligencia la seguridad del taller, oficina o dependencia donde preste sus servi-cios o de las personas que allí se encuen-tren.

13. Por no acatar reiteradamente y sin justifi-cación, las órdenes que reciba de sus su-periores.

14. Por concurrir de manera habitual al trabajo en estado de embriaguez o bajo la influencia de algún narcótico o droga enervante.

15. Por incumplimiento de las condiciones generales de trabajo de la dependencia donde labore.

16. Por prisión que sea el resultado de una sentencia ejecutoria.

Para la extinción de la relación laboral por los motivos numerados del 7 al 16, se requie-re resolución del tribunal federal de concilia-ción y arbitraje.

Acerca del art. 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que es-tablece las causales arriba citadas, Alberto Trueba Urbina y Jorge Trueba Barrera for-mularon este comentario:

La estabilidad de los trabajadores al servicio del estado e instituciones descentralizadas que en la terminología burocrática se designa

468 Terminación de los servicios

inamovilidad, es más precisa en favor de los empleados públicos y, sobre todo, la legislación burocrática es más tutelar del empleado público que las leyes laborales para el empleado privado, pues los efectos del nombramiento del burócrata fuera de las seis primeras fracciones en que la relación forzosamente desaparece, la rescisión unilateral por parte del titular de la unidad buro-crática es inadmisible, ya que éste tiene obliga-ción de someter el caso al tribunal federal de conciliación y arbitraje cuando se trate de las causales a que se refiere la fracc. V (equivalente a los números 7 al 16 de nuestra glosa) del pre-cepto que se comenta, y si despide sin causa justificada al empleado, está obligado a reinsta-larlo y a pagarle los salarios vencidos o caídos correspondientes, en los términos previstos por el art. 48 de la Ley Federal del Trabajo, aplicable supletoriamente.

Es cierto que la ley establece expresamente que si el tribunal resuelve que el cese fue justificado, el trabajador no tendrá derecho al pago de salarios caídos, siempre que hu-biere sido suspendido de su empleo con la conformidad del sindicato de su dependen-cia, pues de no ser así tendrá derecho al pago de salarios caídos, ya que si el sindicato no da su conformidad para la suspensión, el burócrata deberá ser removido a otra oficina con objeto de que siga devengando salarios, mientras resuelve el tribunal. No obstante nuestro comentario anterior, fundado en el espíritu y texto del derecho de estabilidad burocrático, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido la siguiente tesis:

No se justifican las anteriores pretensiones del quejoso (despido injustificado y pago de salarios caídos) por lo siguiente:

a) Porque la fracc. V del art. 46 de la Ley Fe-deral de los Trabajadores al Servicio del Esta-do concede a los titulares de las dependencias burocráticas la facultad de suspender en su trabajo a los empleados de las referidas

dependencias, con el consentimiento del sindi-cato, que hayan dado motivo para la termina-ción de su nombramiento, pero no les impone la obligación de hacerlo;

b) Porque aun cuando la referida disposición legal establece que el nombramiento de los trabajadores dejará de surtir efectos sin responsabilidad para los titulares de las de-pendencias por resolución del tribunal respon-sable, no establece sanción alguna para el caso de que no demanden la autorización correspondiente al indicado tribunal, sino que cesen a los empleados y después traten de justificar dicho cese en vía de excepción.

AD 5402/66, Alfredo Castillo Meza, 6 de junio de 1967.

Existen numerosos criterios jurispruden-ciales en torno de las causas que pueden provocar que concluya la relación laboral Estado-servidor público. No es nuestro siste-ma transcribir demasiadas tesis del poder judicial, por lo que nos limitaremos a las dos siguientes:

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. FALTA DE PROBIDAD COMO CAUSA DE CESE. Si un ma-nejador de fondos del erario federal saca de la oficina correspondiente en donde se encuen-tra la pagaduría, una determinada cantidad de dinero registrada como sobrante, sin dar aviso a su superior y recabar autorización para tras-ladarlo a otro lugar, incurre en una falta de probidad, aun cuando con posterioridad lo devuelva argumentando que lo hizo para ase-gurarlo, pues dicha devolución del dinero de-muestra que dispuso del mismo para un fin distinto de aquel para el que estaba destina-do, siendo, por ende, procedente el cese res-pectivo.

Séptima época, cuarta sala, Semanario Judicial de la Federación, vol. 57, amparo directo 1311 / 73.

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. RIÑA DENTRO DE LA OFICINA DE SU ADSCRIPCIÓN Y EN HORAS DE LABORES. ES MOTIVO DE CESE. El solo hecho de que dos trabajadores riñan

Terminación de los servicios 469

en la oficina donde prestan sus servicios y en horas de labores, es suficiente para que se configure la causal de cese que prevé el art. 46, fracc. V, inc. a), de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Séptima época, cuarta sala, Semanario Judicial de la Federación, vol. 45, amparo directo 2584 / 72.

Término y condición Término: Momento en que un acto jurídico debe iniciar o cesar sus consecuencias.

“La condición es un acontecimiento, even-to o hecho futuro y de realización incierta.” M. A. Quintanilla.

“Las palabras plazo y término podemos afirmar que son equivalentes; algunos auto-res hablan de plazo para referirse al conven-cional, y de término para el legal o judicial.” M. A. Quintanilla.

De manera excepcional el acto adminis-trativo puede estar sujeto a término o a con-dición para que surta efectos. En tal caso, el cambio radical superveniente en algún ele-mento del acto o la falta de realización del acontecimiento (condición), puede provocar la extinción anormal del acto cuyos efectos estaban supeditados a término o condición.

Territorio del estado Territorio: círculo de una jurisdicción (DEM, M. Alonso).

La mayoría de los autores considera el territorio uno de los elementos del Estado. También se estudia como el espacio geográ-fico en que se puede aplicar el sistema jurí-dico creado por el ente político soberano (Estado).

Existe una corriente doctrinal minoritaria, la cual estima que hay tras el poder soberano del Estado sobre su territorio un verdadero derecho de propiedad.

La idea de territorio incluye: la superficie terrestre, el subsuelo, los mares y el espacio ubicado sobre aquél.

Conforme el art. 42 constitucional, el te-rritorio nacional comprende:

1. El de las partes integrantes de la federa-ción (o sea las entidades federativas).

2. El de las islas, incluyendo los arrecifes y los cayos en los mares adyacentes.

3. El de las islas de Guadalupe y las de Re-villagigedo.

4. La plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas, los cayos y los arrecifes.

5. Las aguas de los mares territoriales, en la extensión y términos que fije el dere-cho internacional, y las marítimas inte-riores.

6. El espacio situado sobre el territorio na-cional, con la extensión y las modalidades que establezca el derecho internacional.

La misma constitución señala más adelante que dependerán del gobierno federal los con-ceptos indicados en los incs. 2, 4, 5 y 6, con excepción de las islas que a la fecha de la carta magna pertenecían a las entidades fe-derativas.

Si se mantuviera la idea de que el terri-torio (tridimensional: superficie, subsuelo y espacio) es propiedad del Estado, nos veríamos en graves problemas de explicar por qué un predio, por ejemplo, pertenece al mismo tiempo a un particular, a un mu-nicipio, a una entidad federativa y a la federación.

Resulta claro que el territorio no es del Estado en una acepción patrimonial, sino que sólo es (y ello no es poco) el ámbito de aplicación o validez del orden jurídico; es el lugar geográfico determinado en donde se pueden imponer las decisiones soberanas de ese Estado.

Cuando el art. 27 de la constitución fede-ral afirma que la propiedad del territorio na-

470 Término y condición

cional corresponde originariamente a la nación, se refiere a que ésta, en su versión estatal, puede fijarle modalidades a los bie-nes de los particulares.

Titular del poder ejecutivo En el derecho mexicano, sinónimo de presidente de la re-pública, cuya denominación oficial es presi-dente de los Estados Unidos Mexicanos.

El jefe del poder ejecutivo será el presi-dente o el primer ministro, según se trate de regímenes presidenciales o parlamentarios, respectivamente.

Véase Presidente de la república.

Trabajador al servicio del estado Véase Servi-dor Público

Traslado del servidor público Véase Adscrip-ción

Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal Se trata de un tribunal local contencioso administrativo de plena jurisdicción. Se creó por ley publicada el 17 de marzo de 1971 para dirimir las controver-sias entre el Departamento del Distrito Fede-ral y los particulares. En reforma del 3 de enero de 1979 se amplió su competencia para conocer cuestiones de carácter tributa-rio, las cuales antes le concernían al tribunal fiscal de la federación. Fue un tribunal de nulidad en el periodo 1974-1995.

Ese tribunal funcionaba en salas y en ple-no. Lo integraban tres salas de tres magis-trados cada una, además de magistrados supernumerarios hasta para dos salas más, así como un décimo magistrado que presidía al pleno y al tribunal.

Con aprobación de la asamblea legislativa del D. F., se designará a los magistrados para un periodo de seis años, al cabo del cual, si fueran ratificados, serán inamovibles.

Según reforma del 16 de junio de 1986, el tribunal se organizó en sala superior y salas.

La vigente ley, que se publicó el 19 de di-ciembre de 1995, da al tribunal esta estructura:

• Sala superior: compuesta de cinco ma-gistrados, uno de los cuales será presi-dente de esta sala y del tribunal.

• Tres salas ordinarias: tres magistrados en cada una.

• Salas auxiliares: en el número que de-cida la sala superior, integrada cada cual por tres magistrados.

A la sala superior le corresponden los asun-tos siguientes:

1. Fijar la jurisprudencia. 2. Resolver los recursos en contra de reso-

lucio nes de las salas, así como las contra-dicciones en las sentencias de éstas.

3. Resolver el recurso de reclamación en contra de los acuerdos de trámite de la sala superior.

4. Las excitativas de justicia que promue-van las partes cuando los magistrados no formulen el proyecto o no emitan voto respecto de proyectos que formularon otros magistrados.

5. Calificar las recusaciones, excusas e im-pedimentos de los magistrados del tribu-nal y designar al magistrado sustituto.

6. Establecer reglas para la distribución de asuntos entre las salas y los magistrados del tribunal.

7. Designar al presidente del tribunal, quien lo será también de esa sala.

8. Fijar y modificar la adscripción de los magistrados de las salas ordinarias y auxiliares.

9. Designar a los secretarios de acuerdos que suplan las ausencias de los magistra-dos de las salas.

Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal 471

10. Nombrar a los secretarios y actuarios de las distintas salas.

11. Acordar la remoción de los empleados administrativos a ella adscritos.

12. Conceder licencias a los magistrados, y a los secretarios y actuarios a ella adscritos.

13. Dictar medidas para el despacho expedi-to de los asuntos del tribunal.

14. Formular el proyecto de presupuesto de egresos del tribunal y remitirlo al jefe de gobierno del Distrito Federal.

15. Expedir el reglamento interior del tribu-nal y demás disposiciones para su buen funcionamiento.

16. Designar de entre sus miembros a los magistrados visitadores de las salas.

Las salas ordinarias y auxiliares del tribunal conocerán de:

a) Los juicios en contra de actos adminis-trativos que las autoridades del Distrito Federal dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar sin perjuicio de los particulares.

b) Los juicios en contra de resoluciones de-finitivas dictadas por la administración pública del Distrito Federal en las que se determine la existencia de una obligación fiscal, se fije ésta en cantidad líquida o se den bases para su liquidación, nieguen la devolución de un ingreso indebida-mente obtenido o cualquier otra que cau-se agravio en materia tributaria.

c) Los juicios por falta de contestación de las mismas autoridades en un término de treinta días naturales a las promociones que presenten ante ellas los gobernados, salvo que las leyes o los reglamentos fijen otros plazos o la naturaleza del asunto lo requiera.

d) Quejas por incumplimiento de las senten-cias que dicten.

e) El recurso de reclamación en contra de las resoluciones de trámite de la propia sala.

f) Juicios que promuevan las autoridades para que se nulifiquen las resoluciones favorables a un particular y que causen una lesión al fisco del Distrito Federal.

Básicamente, conforme al derogado art. 21 de la ley anterior, el cual sigue sirviendo para efectos de esta exposición, la competencia del tribunal se puede resumir diciendo que lo es a propósito de:

1. Casos de ilegalidad. 2. Incompetencia de la autoridad emisora

del acto impugnado. 3. Violaciones a las formalidades del proce-

dimiento. 4. Arbitrariedad en actos discrecionales. 5. Falta de contestación a una petición en un

lapso de 30 días naturales. 6. Incumplimiento de sentencias del propio

tribunal. 7. Contra acuerdos de trámite, recurso de

reclamación y contra el auto que admita o niegue la suspensión del acto reclamado.

El particular puede optar entre el recurso ordinario o el juicio ante el tribunal, ex-cepto en materia fiscal en la cual será ne-cesario agotar previamente el recurso administrativo.

En materia fiscal, son supletorios de la ley del tribunal, el Código Financiero del D.F. y el Código Fiscal de la Federación. En otras cuestiones lo será el Código de Proce-dimientos Civiles del Distrito Federal.

El procedimiento será el siguiente:

a) Demanda. A presentarse 15 días hábiles a partir de la notificación de la resolución impugnada o de que se haya realizado el

472 Tribunal de lo contencioso administrativo del Distrito Federal

acto cuya legalidad se combate, para este efecto existen formas impresas y deberá firmarla quien la formule, que habrá de tener interés legítimo en el asunto.

Se puede conceder la suspensión pro-visional del acto reclamado, debiendo solicitarla el actor ante el presidente de la sala. Éste la otorgará en el auto que admi-ta la demanda, siempre que no se trate de disposiciones de orden público.

b) Contestación. La autoridad tendrá 15 días para efectuarla. Si no hay contestación se tendrán por confesados los hechos.

c) Audiencia. Ésta será para pruebas, alega-tos y sentencia, en un término de 20 días. Las pruebas pueden ofrecerse en cualquier momento; la confesional de la autoridad no está permitida. Excepcionalmente, el magistrado ponente podrá solicitar 10 días más para dictar sentencia si existie-ran pruebas o elementos cuya evaluación requiriera tiempo adicional.

Existe un cuerpo de defensores y asesores jurídicos gratuitos y está contemplada la suplencia de la queja, incluso en materia fiscal.

Bibliografía: véase en Contencioso adminis-trativo.

Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje Poco estudiado como contencioso adminis-trativo, está previsto en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Regla-mentaria del Apartado B del Artículo 123 Constitucional, en sus arts. 118 a 151.

Se trata, realmente, de un tribunal admi-nistrativo, ya que dirime las controversias surgidas entre el Estado y particulares, en este caso los trabajadores al servicio del Estado. Puesto que los trabajadores están actuando ante el tribunal como particulares y

no en calidad de agentes del poder público, es decir, no realizan función pública, las con-troversias a dirimirse son entre particulares y, generalmente, la administración pública.

Este tribunal funcionaba con tres magistra-dos: un representante del gobierno, uno de los trabajadores —designado por la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado—, y un tercero en la doble calidad de árbitro y de presidente del órgano (el nombra-miento de éste lo hacían los otros dos magis-trados y era para un periodo de seis años).

Según la reforma publicada el 12 de enero de 1984, se adoptó una organización basada en tres salas, compuestas de tres magistrados cada una y de un pleno, al frente del que se encuentra un décimo magistrado designado por el presidente de la república, que preside al pleno y también es titular del tribunal. Está prevista la instalación de salas auxiliares en las capitales de las entidades federativas.

La integración de cada sala se hace con un representante del gobierno y con uno de los trabajadores, designado por la misma federa-ción de sindicatos. El nombramiento y la re-moción de ambos es libre. El presidente de cada sala es el magistrado árbitro, que desig-nan los otros dos para un periodo de seis años; en su ausencia lo sustituye el secretario general de acuerdos.

Está prevista también la existencia de funcionarios conciliadores, actuarios y una procuraduría de defensa de los trabajadores del Estado.

Procedimiento. El título séptimo de la ley burocrática reglamenta de manera específica lo preceptuado por la fracc. XII del aparta-do B del art. 123 constitucional, en cuanto a la integración y funcionamiento de un tribu-nal dedicado a resolver los conflictos indivi-duales, colectivos o intersindicales en los que intervengan los trabajadores al servicio

Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje 473

del Estado; es decir, el tribunal federal de conciliación y arbitraje, cuya estructura se anota líneas arriba.

Su competencia está configurada para co-nocer de los conflictos individuales y colecti-vos de carácter laboral que se susciten entre los trabajadores o empleados de las dependen-cias y el Estado; conceder o cancelar su regis-tro a los sindicatos; intervenir en lo relativo a las condiciones generales de trabajo; y cono-cer de conflictos sindicales e intersindicales.

El procedimiento no requiere las formali-dades o solemnidad que caracterizan a la mayoría de las ramas del derecho, en razón de la simplicidad que exige la impartición de justicia en la materia, que facilita en gran medida a los trabajadores la vía para hacer valer sus derechos (prerrogativa aplicable a los trabajadores en general).

El trabajador podrá presentar la demanda a su elección, en forma escrita o verbal me-diante comparecencia. En una audiencia se recibirán pruebas y alegatos, y se producirá en la misma la resolución correspondiente; esto último pocas veces se da en la realidad, a causa de las diligencias que, en la mayoría de los casos, el tribunal debe realizar antes de emitir el laudo.

Cuando es el titular de la dependencia el que acude ante el tribunal, la ley lo constriñe a presentar, por escrito, su demanda para terminar con los efectos de algún nombra-miento de base, a la que acompañará acta administrativa en la que consten los hechos que motivaron su acción legal.

El trabajador tiene nueve días para dar contestación; con ella debe acompañar sus pruebas o señalar los lugares donde éstas se encuentren, en el caso de no poseerlas. Luego, una vez fijada la controversia, den-tro de los 15 días siguientes, el tribunal ci-tará a audiencia para desahogar pruebas y oír alegatos. A los cinco días, se engrosará

el laudo respectivo (tampoco en la práctica se efectúa en ese lapso), salvo que se deban realizar diligencias adicionales, en cuyo caso la resolución se producirá en no más de 15 días.

Asimismo, el trabajador podrá contar, para la defensa de sus derechos, con la repre-sentación o la asesoría gratuita proporciona-da por la procuraduría de la defensa de los trabajadores al servicio del Estado, órgano integrante del propio tribunal.

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Admi-nistrativa 1. El tribunal fiscal de la federación (nom-

bre anterior del señalado en esta entra-da), empezó a funcionar el 1 de enero de 1937, con cinco salas y un decimosexto magistrado que presidía el pleno y al pro-pio tribunal. Desde esa fecha hasta la re-forma constitucional de 1946, el tribunal tuvo vida al margen de la carta magna; sin embargo, actuó sin mayores proble-mas. En 1942 se le otorgó competencia acerca de depuración de créditos a favor del fisco; con la reforma de 1946 se au-mentaron dos salas.

A partir de 1978 el tribunal es reestruc-turado radicalmente, por medio de una nueva ley publicada el 2 de febrero de ese año, en la cual se adoptó una estructura basada en una sala superior y salas regio-nales. La ley vigente se publicó en el Diario Oficial el 15 de diciembre de 1995 y conserva el sistema de salas.

Su nombre y competencia se cambia al inicio de este siglo XXI, la nueva deno-minación es la que da el título a esta voz; dos comentarios acerca de ella:

a) Todo tribunal es de justicia o busca la justicia, por lo que es innecesario usar ambos vocablos.

474 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

b) La materia administrativa es primero que la fiscal, cronológicamente como rama del derecho, por secuencia alfa-bética y porque la segunda es una rama del derecho administrativo, entre otros argumentos que señalan lo incongruen-te de la terminología usada.

2. La sala superior del tribunal la integran 11 magistrados, uno de los cuales es el presidente de la sala y del tribunal. Las salas regionales se integran de tres magis-trados cada una y uno de ellos es su presidente. Todos los magistrados los designa el presidente de la república, con aprobación del senado o de la comi-sión permanente del congreso de la unión en los recesos de aquél. Su designación es para un periodo de seis años y de nueve para los de la sala superior. La ley de 1978 eliminó, al menos formalmente, la proposición que de dichos nombramien-tos hacía el secretario de hacienda y cré-dito público.

En materia de nombramientos rige el sistema de inamovilidad. Está en vigor lo siguiente: si concluido el segundo perio-do para el cual fueron designados los magistrados regionales se les confirma el cargo, no podrán ser privados de sus puestos, sino en los mismos casos previs-tos para los magistrados del poder judi-cial federal; los integrantes de la sala superior están en posibilidad de ser nom-brados para un nuevo período de nueve años.

3. Las salas regionales tendrán competencia en el territorio de las entidades federati-vas que les señale la sala superior según lo prevé la ley vigente, misma que con anterioridad disponía el nombre de las regiones, así como el número, sede y cir-cunscripción de las salas.

Será competente la sala regional ubi-cada en el territorio en el cual se encuen-tre domiciliada la persona demandante (excepto personas del sistema financiero, controladoras, controladas y sin domici-lio fiscal en México). El descongestiona-miento del centro de la república fue un fracaso, ya que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público retiene competencia cen-tralizadamente, sin delegarla, además de que el grueso de la actividad socioeconó-mica del país sigue efectuándose y diri-giéndose desde la capital federal.

4. En cuando a la competencia por materia, el tribunal federal de justicia fiscal y ad-ministrativa conoce de:

a) Contencioso tributario o fiscal. b) Contencioso de seguridad social civil

y militar. c) Contencioso del contrato de obra pú-

blica. d) Contencioso de responsabilidad de

servidores públicos y de los particula-res involucrados en ello.

e) Contencioso de comercio exterior, en los casos que fija el art. 94 de la ley de esta materia.

f) Impugnaciones a los actos que resuel-van el recurso de revisión que regula la Ley Federal de Procedimiento Admi-nistrativo.

g) Casos previstos en otras leyes, tal sería el de los requerimientos de pago a ins-tituciones de fianzas.

Se trata de un tribunal contencioso admi-nistrativo de anulación. Su competen-cia, según se aprecia, no llega a incluir todas las cuestiones administrativas federa-les. Posee autonomía jerárquica; anterior-mente dictaba sus fallos en representación del poder ejecutivo.

Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 475

El proceso ante el tribunal podrá ini-ciarse contra actos administrativos que no son impugnables mediante recurso administrativo o cuando la interposición de éste sea optativa para el particular afectado.

5. A la sala superior y a sus dos secciones les corresponde:

a) Fijar la jurisprudencia del tribunal. b) Resolver los juicios con características

especiales, según prevea el Código Fiscal de la Federación, o estime el presidente del tribunal.

c) Conocer de las excitativas de justicia que promuevan las partes, cuando los magistrados no formulen el proyecto de resolución que corresponda o no emitan su voto, dentro de los plazos legales.

d) Calificar las recusaciones, excusas y los impedimentos de los magistrados y designar al magistrado sustituto, cuando sean procedentes.

e) Resolver los conflictos de competen-cia entre salas regionales.

f) Establecer las reglas para distribuir los asuntos entre las salas regionales cuan-do haya más de una en la circunscrip-ción territorial, así como entre los magistrados instructores y ponentes.

g) Designar al presidente del tribunal y de la sala superior.

h) Señalar la residencia y el número de las salas regionales.

i) Dictar las medidas para investigar las responsabilidades de los servidores públicos establecidas en la ley, aplicar a los servidores públicos del tribunal las sanciones administrativas corres-pondientes y proponer a la autoridad su aplicación, si hubiera destitución de magistrado.

j) Dar y modificar la adscripción de los magistrados de las secciones y salas regionales, de los secretarios, de los actuarios y de los peritos.

k) Designar entre los secretarios a los que suplan ausencias temporales de magis-trados en las salas regionales.

l) Nombrar y remover al oficial mayor; contralor y secretario general de acuerdos.

m) Expedir el reglamento interior del tri-bunal y disposiciones para su operati-vidad.

n) Designar entre sus miembros a los magistrados visitadores de las salas regionales.

6. De acuerdo con la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, compete a las salas re-gionales conocer de los juicios que se inicien contra las siguientes resolucio-nes definitivas:

a) Las dictadas por autoridades fiscales federales y organismos fiscales autó-nomos, en que se determine la existen-cia de una obligación fiscal, se fije en cantidad líquida o se den bases para su liquidación.

b) Las que nieguen la devolución de un ingreso, de los regulados por el Có-digo Fiscal de la Federación, indebi-damente percibido por el poder público.

c) Las que impongan multas por in-fracción a reglas administrativas fe-derales.

d) Las que causen un agravio en materia fiscal, distinto de aquel al que se refie-ren los tres párrafos anteriores.

e) Las que nieguen o reduzcan las pres-taciones sociales que concedan las

476 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa

leyes en favor de los miembros de las fuerzas armadas o de sus derecho-habientes con cargo al ISFAM o al erario federal, así como las que esta-blezcan obligaciones a cargo de las mismas personas.

Cuando se aleguen cuestiones de jerarquía, antigüedad en el grado o tiempo de servicios, las sentencias sólo tendrán efectos en cuanto a la determinación de la cuantía de la pres-tación pecuniaria que a los propios militares corresponda, o a las bases para su depuración.

f) Las que se dicten a propósito de pen-siones civiles, sea con cargo al erario federal o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.

g) Las que se dicten a propósito de la in-terpretación o el cumplimiento de con-tratos de obras públicas.

h) Las que constituyan créditos por res-ponsabilidades contra servidores pú-blicos de la federación, del Distrito Federal o de los organismos públicos descentralizados federales o del Distri-to Federal, así como en contra de los particulares involucrados en dichas responsabilidades.

i) Las que nieguen a los particulares in-demnización por responsabilidad de servidores públicos. Se puede optar por esta vía o acudir a procedimiento judicial.

j) Las derivadas de prácticas o medidas en comercio exterior, conforme al art. 94 de la ley de esa materia.

k) Las que requieran pago de garantías de obligaciones fiscales a cargo de terceros y a favor de cualquiera de los niveles de gobierno, o de sus organis-mos descentralizados.

l) Las dictadas por las autoridades que pongan fin a un procedimiento admi-nistrativo, a una instancia o resuel-van un expediente, en los términos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

m) De los juicios que se promuevan con-tra una resolución negativa ficta confi-gurada, en las materias señaladas, y

n) Juicios que se promuevan en contra de la negativa de la autoridad a expedir la constancia de haberse configurado la re-solución positiva por la ley.

Véase Contencioso administrativo y Fi-nanzas públicas.

Tribunales administrativos Véase Contencio-so administrativo.

Tribunales de la administración Aquellos en que la administración pública realiza función jurisdiccional con ciertas limitantes al resol-ver controversias entre particulares; esto es, no está dirimiendo controversias entre ella y algún gobernado que impugne su actuación, sino que estamos en presencia de una verda-dera excepción al principio de la división de poderes.

Se ha discutido mucho la constitucio-nalidad y la conveniencia de los tribunales de la administración; sin embargo, son una realidad en el derecho administrativo. Se señalan los fueros como el antecedente de estos órganos. Se les llama también, jurisdicciones administrativas especiales y órganos parajurisdiccionales. Estas de-nominaciones son más afortunadas que la usual, utilizada en el rubro de este punto. No obstante, y a pesar de la confusión con el contencioso administrativo, por lo gene-ral se les conoce como tribunales de la ad-ministración.

Tribunales de la administración 477

En España existen, con la denominación de tribunales de la administración, el jura-do de ética profesional periodística, el tribunal arbitral de seguros y el jurado central de publi-cidad. En cuanto a Francia, podemos seña-lar el tribunal de disciplina presupuestaria.

Los casos de tribunales de la administra-ción que considera nuestro derecho vigente son los siguientes:

1. Tribunales laborales: a los que se conoce como juntas de conciliación y arbitraje.

2. Tribunales agrarios: son materia de estu-dio del derecho agrario, por lo que aquí sólo se les menciona.

3. Procedimientos ante la comisión nacio-nal bancaria y de valores y la de seguros y fianzas: en estas materias es necesario agotar el procedimiento conciliatorio an-tes de acudir a los tribunales ordinarios, según reforma del 27 de diciembre de 1983.

4. Conciliación y arbitraje bursátiles: los inversionistas e intermediarios que operan en la bolsa de valores deben someterse a los oficios conciliatorios de la comisión nacional bancaria y de valo-res, según dispone la Ley del Mercado de Valores, cuando exista conflicto de intereses. Pueden nombrar árbitro en sus diferencias, a sugerencia del mismo orga-nismo.

5. Procuraduría Federal del Consumidor: tanto en el procedimiento conciliatorio, obligatorio para el proveedor, como en el procedimiento arbitral, que es optativo aceptarlo, estaremos en presencia de un tribunal de la administración.

6. Ciertos recursos administrativos: en ma-teria de aguas y de propiedad intelectual, debido a la intervención que se tiene que dar a terceros posiblemente afectados, el procedimiento administrativo llega a

convertirse en una contienda jurídica en-tre dos particulares y el acto administrati-vo que los resuelve contiene una decisión en favor de alguno de ellos.

7. Arbitraje en materia de telecomunica-ciones: el que se efectúe con la inter-vención de la Comisión federal de telecomunicaciones.

8. Comisión nacional de arbitraje médico: Órgano desconcentrado de la Secretaría de Salud, creado el 3 de junio de 1996, para atender a los usuarios de los servicios médicos, privados o públicos, en quejas por negligencia o impericia médicas, por medio de los procedimientos conciliatorio y arbitral.

9. Tribunales militares: estimamos que los tribunales del ejército, fuerza aérea y ar-mada, previstos en el art. 13 constitucio-nal, son tribunales de la administración. Debido a que estos órganos conocen de los delitos y las faltas contra la disciplina militar, realizan función jurisdiccional, sin lugar a dudas. Aquí es clara la rela-ción entre fueros y tribunales de la admi-nistración, en la cual aquellos fungen como antecedentes.

El estudio particularizado de estos órganos y de los procedimientos aquí esbozados es materia de otros temas o ramas del derecho. Sólo los hemos mencionado para aclarar su frecuente confusión con los tribunales admi-nistrativos.

Deseamos concluir con lo siguiente: en nuestra opinión, la existencia de estos tribu-nales de lo administración o tribunales para-jurisdiccionales no se justifica en un sistema que posea una adecuada asignación de com-petencias entre los distintos órganos guber-namentales. Su proliferación es sumamente dañina para una deseable dilución del poder estatal entre los diversos entes públicos, ya

478 Tribunales de la administración

que la concentración de funciones en el ám-bito del poder ejecutivo implica una mayor ineficacia en los medios de control de legali-dad del acto administrativo, además de otros serios males políticos y sociales.

Bibliografía: véase en Contencioso administra-tivo.

Turismo Actividad social que surgió práctica-mente en el siglo XX, por medio de la cual las personas viajan a determinado lugar con pro-pósitos recreacionales, que pueden incluir variante de cultura, deporte, descanso, salud, distracción, etcétera.

Política de turismo. El Estado mexicano le ha conferido una especial importancia al tu-rismo, considerando que debe contribuir para lograr el equilibrio de nuestra balanza de pagos; sin embargo, a pesar del enorme aparato administrativo y legislativo que se estructura en torno de esta actividad, los lo-gros alcanzados son magros. Pensamos que los beneficios que se obtienen en este ren-glón y lo raro que resulta crear un empleo en la industria turística no justifican toda esa enorme actividad jurídica y gubernamental.

A grandes rasgos, la política turística tien-de a crear nuevas áreas que cuenten con los servicios adecuados, difundir los atractivos na-turales y arquitectónicos que el país posee, diversificar la procedencia de los visitantes extranjeros y fomentar el turismo interno.

La directriz en materia turística la deter-mina también el hecho de que esa actividad se considera generadora de empleos.

Los organismos públicos que se relacio-nan con la actividad turística son los si-guientes:

1. Secretaría de Turismo, la cual posee ofi-cinas en el interior de la república; su

naturaleza jurídica es la de un órgano cen-tralizado.

2. Comisión intersecretarial ejecutiva de turismo, creada desde la Ley Federal de Fomento al Turismo del 28 de enero de 1974.

3. Fondo nacional de fomento al turismo. Se trata de un fideicomiso público, conocido por las siglas FONATUR.

4. Comités de planeación y desarrollo esta-tal, en los que intervendrá la Secretaría de Turismo según convenios con las entida-des federativas.

5. Registro nacional de turismo. Se trata de una unidad administrativa de la propia secretaría.

6. Comisiones consultivas, según los diver-sos prestadores de servicios turísticos.

7. Centro de estudios superiores de turismo. Órgano desconcentrado.

Antecedentes. Los antecedentes de los orga-nismos que acabamos de comentar son los que a continuación se reseñan. Ellos mani-fiestan la inquietud e indefinición del poder público respecto a la cuestión turística.

1. Comisión mixta pro turismo, creada por acuerdo presidencial en 1929 y que presi-día el secretario de gobernación.

2. Comisión nacional de turismo, creada por la ley orgánica de 1930. Estableció un sistema de coordinación con las comisio-nes locales de turismo.

3. Secretaría de Economía Nacional. El 1 de enero de 1933 la cuestión turística se traslada a esta secretaría y se crean tres órganos: comisión de turismo, co-mité oficial de turismo y patronato de turismo.

4. Secretaría de Economía Nacional: la Ley de Secretarías y Departamentos de Esta-do de 1934 conserva como competencia

Turismo 479

de esta dependencia las actividades con-cernientes a nuestro tema.

5. Secretaría de Gobernación. Desde mayo de 1935, la cuestión turística pasa a ser de la competencia de esta dependencia del poder ejecutivo. Se creó también la comi-sión nacional de turismo, que comprendía tres órganos: consejo patrocinador, comi-té ejecutivo y consejo consultivo.

6. Dirección general de población. A partir de 1936, con ese nombre y dentro de la Secretaría de Gobernación, se crea la de-pendencia encargada de la injerencia es-tatal en materia turística.

7. Departamento de turismo. En 1937 se crea un departamento de turismo que, según el Reglamento de la Ley General de Población, tenía a su cargo fomentar la actividad turística.

8. Consejo nacional de turismo. Se creó en 1939 con el fin de dar cumplimiento a compromisos internacionales relati-vos a esta actividad.

9. Comisión nacional de turismo. Se creó en 1947 para sustituir a los otros organismos existentes que tenían asignadas tareas en la materia.

10. Dirección general de turismo. Se institu-yó en 1949, dentro de la estructura jerar-quizada de la Secretaría de Gobernación.

11. Consejo nacional de turismo. Se creó en 1949, y se abrogó la ley que había esta-blecido la comisión de 1947.

12. Fondo de garantía y fomento del turismo. Se trata de un fideicomiso público vigen-te desde 1956.

13. Departamento de turismo. Previsto en la Ley de Secretarías y Departamentos de Estado del 24 de diciembre de 1958 como departamento administrativo, según los términos del art. 90 constitucional.

14. Secretaría de Turismo. De acuerdo con las reformas a la ley antes citada, que se

publicaron el 31 de diciembre de 1974, el Departamento de Turismo pasa a ser secreta ría de Estado, situación que con-serva la ley vigente.

En el nivel legislativo han existido, princi-palmente, las siguientes disposiciones espe-cíficas en este asunto:

• Ley Federal de Turismo, del 31 de di-ciembre de 1949.

• Ley Federal de Turismo, del 1 de mar-zo de 1961.

• Ley Federal de Fomento al Turismo, del 28 de enero de 1974.

• Ley Federal de Turismo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 1980, reformada el 31 de diciembre de 1981 y el 8 de enero de 1982.

• Ley Federal de Turismo, publicada el 6 de febrero de 1984.

• Ley Federal de Turismo, del 31 de di-ciembre de 1992.

Regulación actual. La ley vigente considera prestadores de servicios turísticos a:

• Hoteles y similares.• Agencias de viajes.• Guías de turistas.• Restaurantes y bares.• Empresas de intercambio de servicios

turísticos.

A pesar de una supuesta desregulación, ellos son objeto de vigilancia, visitas de verificación y sancio nes por parte de la administración pública.

Por medio de campañas publicitarias se fomenta el turismo interno, tanto por su ín-dole recreacional como porque es factor que dinamiza la economía local. Al lado de esas

480 Turismo

campañas se adoptan medidas como des-cuentos en los pasajes de transportes forá-neos durante los periodos de vacaciones escolares e inducción y promoción de los llamados “paquetes”.

En el turismo interno desempeña un papel importante el llamado turismo social, idea nueva en nuestro medio. En esta cuestión la ley prevé los siguientes aspectos:

• La secretaría promoverá, coordinará y ejecutará programas de turismo social mediante los cuales grupos de obreros, campesinos, niños, jóvenes, estudian-tes, burócratas, profesores, no asalaria-dos y ancianos tengan acceso a las riquezas y a los servicios turísticos disponibles en la república.

• Los programas de turismo social se encaminarán a propiciar la identidad y la solidaridad patrias por medio de la difusión de las zonas turísticas que cuenten con atractivos naturales, histó-ricos, culturales o típicos.

• Se fomentará la participación de los prestadores de servicios y de las insti-tuciones públicas, sociales y privadas en los programas de turismo social, diseñando para ese propósito y de for-ma conjunta paquetes e itinerarios tu-rísticos.

• La secretaría suscribirá convenios con prestadores de servicios turísticos, en los cuales se determinen precios y tari-fas reducidos para el turismo social.

• Se estimularán las inversiones tendien-tes a incrementar las instalaciones diri-gidas al turismo social, así como la formación de sociedades cooperativas y asociaciones que auspicien esta for-ma de turismo.

• Las dependencias y las entidades federa-les, estatales y municipales promoverán

el turismo social entre sus servidores en coordinación con la secretaría, los orga-nismos de seguridad social y los sindi-catos correspondientes.

• Las organizaciones de obreros y de campesinos, así como las agrupaciones populares, podrán solicitar asistencia y asesoría a la secretaría en materia de turismo social.

• La secretaría propondrá programas de intercambio internacional en materia de turismo social.

En cuanto al turismo externo, México recibe cada año más de 21 millones de turistas ex-tranjeros; la mayoría de esos visitantes pro-cede de Estados Unidos de América

A pesar de que la cifra anotada representa un incremento mayor a 50% respecto a los resultados de 1995, ello no es satisfactorio si consideramos el potencial turístico del país, así como el número de visitantes que reciben otras naciones (España, por ejemplo, con varias decenas de millones). De ahí la políti-ca de promoción y diversificación orientada a aumentar el número de turistas y de los países de procedencia.

Por medio de esa política se busca captar viajeros de Europa occidental y de Japón, quienes tienen un buen potencial de gasto. También se persigue guiar al turismo hacia los nuevos polos de desarrollo (Cancún, Huatulco, Puerto Escondido, Zacatecas, et-cétera).

Al difundir en el extranjero los atractivos turísticos debe también hacerse hincapié en las condiciones sociales, económicas y sani-tarias del país, pues la imagen que se tiene afuera no es tan favorable como la idea que tenemos de nosotros mismos; tampoco co-rresponde a la realidad, sino que es más lamentable. Además, el turismo es muy sensible a cualquier problema político o

Turismo 481

económico, fenómeno natural o calamidad pública.

En otro orden de ideas, para crear o am-pliar centros turísticos la secretaría de turis-mo promoverá que se expidan declaratorias de uso del suelo. Esto se hará con la partici-pación de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de los gobiernos esta-tales y municipales; en caso necesario, se escuchará la opinión de la Secretaría de la Reforma Agraria. Con base en esas declara-torias de uso se crearán zonas de desarrollo turístico prioritario.

Las zonas que por sus singulares caracte-rísticas representen un atractivo turístico potencial o real podrán estimarse como el desarrollo turístico prioritario. Los respecti-vos estudios que sirvan de motivación a la declaratoria correspondiente los elaborará la Secretaría de Turismo en coordinación con las secretarías, las paraestatales, los go-biernos estaduales y los ayuntamientos invo-lucrados competenciales en el proyecto.

Corresponde a la Secretaría de Turismo apoyar la constitución de empresas que va-yan a realizar inversiones en las zonas de desarrollo turístico prioritario; asimismo, con la intervención de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, procurará la creación de cooperativas turísticas y, con la Secretaría de la Reforma Agraria, la for-mación de empresas turísticas ejidales o comunales. Las sociedades cooperativas, ejidales y comunales tendrán preferencia en las tareas de fomento empresarial en las zo-nas que se comentan.

Las autoridades de turismo realizarán las gestiones correspondientes a efecto de que

las instancias gubernamentales competentes doten a las zonas de desarrollo turístico prioritario de las obras y los mecanismos idóneos, con el fin de asegurar la infraes-tructura urbana, abasto, producción de bie-nes y servicios, seguridad, atención médica, etc., conforme a las proyecciones de creci-miento y afluencia de paseantes, así como a las características climatológicas de la región.

Con anterioridad a la ley de 1984, se ha-bló de zonas de desarrollo turístico nacio-nal y regiones de desarrollo turístico prioritario.

BibliografíaAcosta Elías, Marciano, Perspectiva jurídica y problemática internacional del turismo, tesis profesional, Facultad de Derecho, UNAM, Méxi-co, 1970.Ley Federal de Turismo.“Manual de Organización Institucional de la Secretaría de Turismo”, en Diario Oficial de la Federación, 14 de septiembre de 2001.Olivera Toro, Jorge, Legislación y organización turística mexicana, 3a. ed., Porrúa, México, 1988.Palacios Luna, Manuel, El derecho económico en México, 3a. ed., Porrúa, México, 1988.Pérez Bonnin, Enrique, Tratado elemental de derecho turístico, Daimon, México, 1978.Vizcaíno Velasco, Rafael, “El turismo, alternati-va fundamental para el desarrollo de México”, en Economía Política, núms. 37-38, Escuela Superior de Economía, IPN, México, 1973.Witker, Jorge, Introducción al derecho económi-co, 4a. ed., McGraw-Hill, México, 1999.

Tutela administrativa Véase Control de pa-raestatales.

482 Tutela administrativa

Universidades autónomas Durante la década de 1970, se debatió ampliamente acerca de la naturaleza jurídica de los servicios propor-cionados dentro de las universidades públi-cas, así como respecto del tipo de régimen legal que debía aplicarse a los prestadores de los mismos. La cuestión quedó resuelta me-diante la reforma constitucional al art. 3o. en 1980. Considerado en dicho artículo como un trabajo especial el que desempeña el per-sonal académico y administrativo en las universidades e instituciones de educación superior de carácter autónomo, en conse-cuencia, sus relaciones laborales las regula el apartado A del art. 123 de la propia constitu-ción, así como la Ley Federal del Trabajo.

La fracc. VIII del citado art. 3o. constitu-cional prevé también que aquellas universi-dades e instituciones de educación superior a las que la ley otorgue autonomía, gozarán de la facultad de gobernarse a sí mismas; reali-zarán sus fines de educar, investigar y difun-dir la cultura conforme a los principios del mismo artículo, con pleno respeto a la li-bertad de cátedra e investigación, al libre examen y a la discusión de las ideas; deter-minarán sus planes y programas; fijarán los términos de ingreso, promoción y permanen-cia de su personal académico; y tendrán

patrimonio propio. La regulación del trabajo se hará de manera que concuerde con la auto-nomía, la libertad de cátedra e investigación y los fines de las instituciones de educación su-perior y universidades.

En lo que se refiere a nuestra máxima casa de estudios (la Universidad Nacional Autónoma de México), es de señalar que aunque sujeta a este régimen, las prestacio-nes de seguridad social las otorga el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado, organismo que generalmente beneficia a los trabajadores considerados en el apartado B del citado pre-cepto constitucional.

Este hecho sui generis, que consideramos incongruente desde el punto de vista jurídi-co, obedece a circunstancias de índole polí-tica que imperaron en el pasado en el ámbito universitario. Tales circunstancias, determi-nantes de esa situación especial en que le son aplicables los apartados A y B del art. 123, no deben exponerse en una obra como ésta dada la naturaleza extrajurídica de tales fe-nómenos.

Uso común, bienes de Tipo de bienes pertene-cientes al dominio público del Estado son: aquellos que puede emplear libremente

cualquier habitante de la república, sin más requisitos que sujetarse a las disposiciones de policía y buen gobierno. Sin embargo, esta idea del uso común es falsa, ya que fre-cuentemente el empleo de esos bienes im-plica obtener concesión o permiso y, en algunos casos, efectuar cierto pago.

Según la ley federal de la materia son las siguientes:

1. Espacio aéreo y sideral. 2. Mar territorial (12 millas marinas). 3. Mar patrimonial (188 millas marinas). 4. Aguas marítimas interiores (bahías, ense-

nadas y radas). 5. Playas. 6. Zona marítimo-terrestre (20 metros). 7. Puertos marítimos y sus obras. 8. Lagos, lagunas y esteros. 9. Ríos, arroyos y otras corrientes de agua. 10. Obras hidráulicas y sus complementos

(canales, vertederos, etcétera). 11. Parques (incluye jardines, explanadas). 12. Caminos y puentes (calles, avenidas, ca-

rreteras, etcétera). 13. Monumentos (arqueológicos, históricos,

artísticos y ornamentales).

Véase Dominio público.

Usuario Véase Concesión.

Utilidad pública En torno de la expropiación, la cuestión más debatida es la de utilidad pública. La constitución política no la define y deja al legislador la tarea de determinar, genéricamente, cuándo habrá utilidad públi-ca para que proceda la expropiación. Una definición de utilidad pública resulta arries-gada y de poco provecho en la práctica.

Podemos afirmar, provisionalmente, que habrá utilidad pública cuando un bien o servicio, material o cultural, común a una

importante mayoría de la población, es consi-derado por el poder público de primordial importancia protegerlo o proporcionarlo.

En nuestro derecho positivo, la Ley de Expropiación publicada en el Diario Oficial de la Federación del 25 de noviembre de 1936 incluye una amplia enumeración de cau-sas de utilidad pública, dentro de las cuales cabe prácticamente cualquier situación pre-vista en otras leyes para expropiar, así como los casos en los que la administración públi-ca requiera bienes de particulares para la realización de sus cometidos.

En resumen, según las disposiciones del art. lo. de la mencionada Ley de Expropia-ción, habrá utilidad pública con motivo de:

1. Servicios públicos. 2. Caminos y puentes. 3. Parques. 4. Embellecimiento y saneamiento de po-

blaciones. 5. Conservación de lugares históricos, artís-

ticos y de belleza panorámica. 6. Guerra exterior o interior. 7. Abastecimiento de artículos de consumo

necesario. 8. Impedir incendios, plagas o inundacio-

nes. 9. Conservación de elementos naturales ex-

plotables. 10. Distribución de la riqueza. 11. Empresas de beneficio general.

Unas brevísimas consideraciones acerca de estas causas de utilidad pública:

1. Servicios públicos: aquí se considera esta figura en un sentido restringido, como la organización de la actividad de la admi-nistración pública tendiente a satisfacer de manera permanente, adecuada y continua las necesidades materiales o culturales de

484 Usuario

la población. Por ejemplo, transporte pú-blico, educación y seguridad.

2. Caminos y puentes: quedan comprendi-dos en esta denominación todo tipo de caminos (carreteras, autopistas, vías fé-rreas, terracerías, brechas, calles, aveni-das, calzadas, etc.), y los puentes en esas mismas vías de comunicación.

3. Parques: este rubro abarca parques, jardi-nes, plazas, parques nacionales, parques recreativos.

4. Embellecimiento y saneamiento de po-blaciones: este renglón ampara todas las cuestiones, ahora de actualidad, relativas a urbanismo y protección ambiental, principalmente.

5. Conservación de lugares históricos, ar-tísticos y de belleza panorámica: en esta nominación se incluyen los sitios y mo-numentos arqueológicos, propiamente históricos y de algún valor artístico. En cuanto a los lugares de belleza panorá-mica, estaríamos en presencia de pro-tección al patrimonio natural y de una medida ecológica contra la contamina-ción visual.

6. Guerra exterior o interior: esta causa de utilidad pública se daría en caso de con-flicto armado interior o guerra con alguna potencia extranjera. Aunque en ciertas situaciones, con motivo de este supuesto, estaríamos en presencia de la requisa u ocupación temporal de la propiedad, que la propia ley de 1936 regula.

7. Abastecimiento de artículos de consumo necesario: asegurar la adecuada distri-bución de este tipo de artículos, de pre-ferencia alimentos, ha sido preocupación del legislador mexicano desde hace tiempo y constituye una respuesta a una añeja práctica especulativa de ciertos par-ticulares; de ahí la importancia de incluir-la, cuando menos de forma hipotética,

como causa de utilidad pública con fines expropiatorios.

8. Con motivo de calamidad pública: ante la presencia de un terremoto, incendios, plagas o inundaciones, y con la idea de controlar los efectos o, en su caso, impe-dirlos. También creemos que estaríamos, en similar situación, frente a la requisa de servicios personales, para la cual la sus-pensión de la garantía del art. 5o. consti-tucional sería necesaria.

9. Conservación de elementos naturales ex-plotables: esta causal de utilidad pública es, podríamos afirmarlo sin exagerar, la síntesis de la intención del art. 27 consti-tucional en materia de energéticos y otros recursos naturales. La visión que de esta cuestión tuvo el legislador de 1916-1917, se ha dicho y lo repetimos, resulta real-mente asombrosa y premonitoria.

10. Distribución de lo riqueza: lograr una me-jor distribución de la riqueza parecería una mera expresión propia del régimen popu-lista que generó nuestra actual legislación expropiatoria; sin embargo, el rubro le da tal flexibilidad a la administración pública que, ante circunstancias muy concretas y alejadas de todo tinte socialista, le permiten realizar determinados cometidos dentro de nuestro sistema y de nuestra economía, primordialmente capitalistas.

11. Empresas de beneficio general: esta causa de utilidad pública, al igual que las ante-riores, se encuentra dentro de aquellas sólo concebibles dentro de un sistema social de derecho en el que el poder público no puede sustraerse a la dinámica de los tiem-pos y las carencias de las mayorías.

Esta causal ha sido valioso instrumento de la administración pública. La segunda sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha afirmado que no hay utilidad pública en este supuesto.

Utilidad pública 485

Como se indicó, existen 11 causales de utili-dad pública que incluyen prácticamente to-das las previstas en otras leyes, como el

Código Civil para el Distrito Federal, la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley Agraria, etcétera.

486 Utilidad pública

Vacaciones Periodo de descanso al que tienen derecho los trabajadores; en el caso de los servidores públicos, serán anualmente dos partes de 10 días hábiles cada una.

La finalidad de las vacaciones es recrea-cional: que permita al empleado cambiar de rutina, descansar, etcétera.

Desde luego, los 20 días de vacaciones al año incluyen pago total del sueldo corres-pondiente, más una pequeña prima que, se supone, habrá de cubrir parte de los gastos de algún paseo.

Respecto a esta prestación laboral, la Su-prema Corte de Justicia de la Nación ha fija-do lo siguiente:

TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. VACA-CIONES NO DISFRUTADAS POR LOS. CASO EN QUE ES PROCEDENTE EL PAGO DE. De la interpretación del segundo párrafo del art. 30 de la Ley Fede-ral de los Trabajadores al Servicio del Estado se advierte que en él sólo se establece la prohibi-ción de pagar en numerario los periodos de vacaciones no disfrutados cuando se encuentre vigente la relación laboral; por lo tanto, dicha hipótesis no es aplicable para aquellos casos en que dicha relación cesó porque existe impo-sibilidad material de que disfruten. Así, por tra-tarse de una prestación devengada antes de concluir la relación laboral, deben pagarse las vacaciones no disfrutadas.

Contradicción de tesis 58/93. Entre el Noveno y Tercer Tribunal Colegiado en Materia de Trabajo del Primer Circuito, 10 de agosto de 1994. Cinco

votos. Ponente: Carlos García Vázquez. Secretaria: Guadalupe Cueto Martínez. Tesis de jurisprudencia

33/94, cuarta sala, Semanario Judicial de la Federación, septiembre de 1994.

Vías generales de comunicación Según la ley de la materia, tienen la calidad de vías gene-rales de comunicación:

1. El mar territorial. 2. Las corrientes flotantes y navegables, así

como las afluentes de ellas que también lo sean, si se encuentran en alguno de los siguientes casos:

a) Cuando desemboquen en el mar o en los lagos, lagunas o esteros federales.

b) Si su cauce sirve de límite, en todo o en parte, al territorio nacional o a dos o más entidades federativas.

c) Cuando pasen de una estado a otro. d) Cuando crucen la línea limítrofe con

otro país.

3. Los lagos, lagunas y esteros, flotables o navegables, si reúnen cualquiera de los requisitos siguientes:

a) Cuando se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar.

b) Cuando estén unidos a corrientes cons-tantes.

c) Cuando su vaso sirva de límite, en todo o en parte, al territorio nacional o a dos o más estados.

d) Cuando pasen de una entidad a otra. e) Cuando crucen la línea divisoria con

otra nación.

4. Los canales destinados o que se destinen a la navegación, cuando estén en cual-quiera de los casos previstos en los pun-tos 2 y 3.

5. Los ferrocarriles:

a) Cuando comuniquen entre sí a dos o más estados de la federación.

b) Cuando todo o en parte del trayecto estén dentro de la zona fronteriza de 100 kilómetros o en la de 50 kilóme-tros a lo largo del litoral, con excep-ción de las líneas divisorias urbanas que no crucen la línea divisoria con otro país y que no operen fuera de los límites de las ciudades.

c) Cuando conecten con algún otro de los enumerados en este punto, siempre que presten servicio público, excep-tuándose las líneas urbanas que no crucen la frontera del país.

d) Los construidos en su totalidad o en parte mayoritaria por la federación.

e) Los ferrocarriles particulares, cuando sean auxiliares de una industria y ha-gan servicio público.

6. Los caminos:

a) Cuando entronquen con alguna ruta de otro.

b) Cuando comuniquen a dos o más esta-dos de la federación entre sí.

c) Cuando en su totalidad o en su mayor parte hayan sido construidos por la federación.

7. Los puentes:

a) Los ya construidos o que se constru-yan sobre las líneas divisorias del país.

b) Los ya construidos o que se constitu-yan sobre vías generales de comunica-ción o sobre criterios federales.

c) La construcción de puentes se hará previo permiso de la Secretaría de la Defensa Nacional, otorgado por medio de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

8. El espacio en que transiten aeronaves. 9. Las líneas telefónicas instaladas y las que

se instalen dentro de la zona fronteriza de 100 kilómetros o de la faja de 50 kilóme-tros a lo largo de los litorales, así como las que se sitúen dentro de los límites de un estado, siempre que conecten con las redes de otra entidad o con las líneas generales de concesión federal o de paí-ses extranjeros, o bien, cuando sean auxiliares de otras vías generales de co-municación o de explotaciones industria-les, agrícolas, mineras, comerciales, etc., que operen con permiso, contrato o con-cesión del gobierno federal.

10. Las líneas conductoras eléctricas y el medio en que se propagan las ondas elec-tromagnéticas cuando se utilizan para verificar comunicaciones de señales, es-critos, imágenes o sonidos de cualquier clase.

11. Las rutas postales.

Estos 11 supuestos son de competencia fede-ral. La legislación les otorga una protección

488 Vías generales de comunicación

muy especial y los regula de manera minu-ciosa con el fin de asegurar que su utiliza-ción o funcionamiento, según sea el caso, no los interrumpa cualquier motivo.

Las medidas preventivas o represivas, que permiten su uso o prestación idóneos y con-tinuos, tal vez resultan excesivas en algunos supuestos, llegando, en casos concretos, a ser violatorios de garantías individuales. En el otro extremo, está la opinión razonable en el sentido de que su empleo es de interés y orden públicos.

Viático Prevención, en especie o en dinero, de lo necesario para el sustento del que hace un viaje (DRAE).

Se trata de un viaje a lugar distinto de la sede de la dependencia o entidad, para reali-zar función pública; no debe tratarse de un cambio de adscripción, caso éste en que no sería procedente pagar viáticos.

De manera usual las condiciones gene-rales de trabajo o el contrato colectivo de trabajo incluyen disposiciones en relación con este tipo de gastos. En el rubro viáticos no se incluye la provisión de pasajes y prin-cipalmente incluyen erogaciones por hospe-daje y alimentos. Como el servidor público estará lejos de sus compromisos familiares y personales, estimamos que puede preverse cierta suma para algún tipo de recreación en su tiempo libre, aunque claro está, la misma debe ser sana y no onerosa en exceso.

Visita domiciliaria Inspección que del hogar u oficina particular de un servidor público pue-de ordenar y llevar a efecto la autoridad ad-ministrativa, con motivo de alguna probable responsabilidad de éste. Ante la presunta res-ponsabilidad por ilícitos, la autoridad puede ordenar este acto, que regulan los arts. 84 y ss. de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Vivienda Morada, habitación (DEM, M. Alon-so). También: domicilio permanente de per-sona física; lugar preciso de residencia; edificación idónea para que en ella habiten personas. El problema habitacional es uno de los más graves en nuestro país. Problema que, por otra parte, existe en casi todas las naciones, inclusive en algunas altamente de-sarrolladas; por lo que las medidas de segu-ridad social en este renglón no son más que un ligero paliativo a una de las injusticias mayormente incomprensibles de la civiliza-ción (el no tener un lugar propio y decoroso donde vivir).

Para los fines habitacionales previstos en la fracc. XI del apartado B del art. 123 cons-titucional, el instituto (ISSSTE) constituirá, conforme a la ley, un fondo de la vivienda que tendrá por objeto establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito, mediante prés-tamos con garantía hipotecaria; así como co-ordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a su adquisición en propiedad por parte de los trabajadores que carezcan de ellas. Los recursos financie-ros del fondo se orientarán a:

1. La compra de terrenos para construir vi-viendas o conjuntos habitacionales des-tinados a la habitación de trabajadores.

2. La adquisición de habitaciones, incluidas las sujetas a régimen de condominio, cuan-do el trabajador carezca de ellas.

3. Construir, reparar, ampliar o mejorar ha-bitaciones.

4. Pagar el enganche, y gastos de escritura-ción, cuando tenga por objeto la adquisición de viviendas de interés social.

5. Cancelar pasivos contraídos por concep-tos habitacionales.

6. Financiar la construcción de conjuntos habitacionales para que los adquieran

Vivienda 489

trabajadores, mediante créditos que otor-gue el instituto, directamente o con parti-cipación de entes públicos o privados.

7. Devolver los depósitos que les correspon-den a los trabajadores.

8. Proporcionar habitaciones en arrenda-miento, con opción de venta.

Para canalizar los recursos del fondo, se ten-drán en cuenta la demanda de habitación y

las necesidades de vivienda, en las diversas localidades del país; y se dará preferencia a los trabajadores de sueldos bajos, así como las posibilidades reales de llevar a cabo construcciones habitacionales.

Por otro lado, la ley permite que los go-biernos de los estados y municipios puedan celebrar convenios con el instituto para in-corporar a sus trabajadores al sistema del fondo.

490 Vivienda

Yacimiento Lugar en el suelo, subsuelo o gran-des profundidades donde se encuentra un recurso natural que puede explotarse. Se

aplica también a propósito de vestigios ar-queológicos o paleontológicos.

nexo

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

PODER EJECUTIVOINSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVI-CIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADO-RES DEL ESTADODECRETO por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado.Al margen un sello con el Escudo Nacional, que dice: Estados Unidos Mexicanos.- Presidencia de la República.FELIPE DE JESÚS CALDERÓN HINOJO-SA, Presidente de los Estados Unidos Mexica-nos, a sus habitantes sabed:Que el Honorable Congreso de la Unión, se ha servido dirigirme el siguiente

DECRETO

“EL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTA-DOS UNIDOS MEXICANOS, DECRETA:SE EXPIDE LA LEY DEL INSTITUTO DE SE-GURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO.

Artículo Único.- Se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Traba-jadores del Estado.

LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABA-JADORES DEL ESTADO

Título primero De las disposiciones generales

Artículo 1. La presente Ley es de orden público, de interés social y de observancia en toda la Re-pública, y se aplicará a las dependencias, Entida-des, Trabajadores al servicio civil, Pensionados y Familiares Derechohabientes, de:

I. La Presidencia de la República, las Dependencias y Entidades de la Ad-ministración Pública Federal, inclu-yendo al propio Instituto;

II. Ambas cámaras del Congreso de la Unión, incluidos los diputados y sena-

nexoLey del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales

de los Trabajadores del Estado

Decreto por el que se expide la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado

dores, así como los Trabajadores de la Entidad de Fiscalización Superior de la Federación;

III. El Poder Judicial de la Federación, incluyendo a los ministros de la Su-prema Corte de Justicia de la Nación, magistrados y jueces, así como con-sejeros del Consejo de la Judicatura Federal;

IV. La Procuraduría General de la Repú-blica;

V. Los órganos jurisdiccionales autó-nomos;

VI. Los órganos con autonomía por dis-posición constitucional;

VII. El Gobierno del Distrito Federal, sus órganos político administrativos, sus órganos autónomos, sus Dependen-cias y Entidades, la Asamblea Legis-lativa del Distrito Federal, incluyendo sus diputados, y el órgano judicial del Distrito Federal, incluyendo magis-trados, jueces y miembros del Conse-jo de la Judicatura del Distrito Federal, conforme a su normatividad específica y con base en los convenios que cele-bren con el Instituto, y

VIII. Los gobiernos de las demás Entidades Federativas de la República, los po-deres legislativos y judiciales locales, las administraciones públicas munici-pales, y sus Trabajadores, en aquellos casos en que celebren convenios con el Instituto en los términos de esta Ley.

Artículo 2. La seguridad social de los Trabaja-dores comprende:

I. El régimen obligatorio, y II. El régimen voluntario.

Artículo 3. Se establecen con carácter obligato-rio los siguientes seguros:

I. De salud, que comprende: a) Atención médica preventiva; b) Atención médica curativa y de

maternidad, y c) Rehabilitación física y mental;

II. De riesgos del trabajo; III. De retiro, cesantía en edad avanzada

y vejez, y IV. De invalidez y vida.

Artículo 4. Se establecen con carácter obligato-rio las siguientes prestaciones y servicios:

I. Préstamos hipotecarios y financia-miento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en pro-piedad de terrenos o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como para el pago de pasivos adquiridos por es-tos conceptos;

II. Préstamos personales: a) Ordinarios; b) Especiales; c) Para adquisición de bienes de

consumo duradero, y d) Extraordinarios para damnifica-

dos por desastres naturales; III. Servicios sociales, consistentes en:

a) Programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar;

b) Servicios turísticos; c) Servicios funerarios, y d) Servicios de atención para el bie-

nestar y desarrollo infantil; IV. Servicios culturales, consistentes en:

a) Programas culturales; b) Programas educativos y de capa-

citación; c) Atención a jubilados, Pensiona-

dos y discapacitados, y d) Programas de fomento deportivo.

496 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Artículo 5. La administración de los seguros, prestaciones y servicios establecidos en el pre-sente ordenamiento, así como la del Fondo de la Vivienda, del PENSIONISSSTE, de sus delega-ciones y de sus demás órganos desconcentrados, estarán a cargo del organismo descentraliza-do con personalidad jurídica y patrimonio pro-pios, denominado Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Esta-do, con domicilio en la Ciudad de México, Distrito Federal, que tiene como objeto con-tribuir al bienestar de los Trabajadores, Pensio-nados y Familiares Derechohabientes, en los términos, condiciones y modalidades previstos en esta Ley.

Artículo 6. Para los efectos de esta Ley, se en-tenderá por:

I. Administradora, las administradoras de fondos para el retiro;

II. Aportaciones, los enteros de recursos que cubran las Dependencias y Enti-dades en cumplimiento de las obligacio-nes que respecto de sus Trabajadores les impone esta Ley;

III. Aseguradora, las instituciones de se-guros autorizadas para operar los segu-ros de Pensiones derivados de las leyes de seguridad social;

IV. Cuenta Individual, aquélla que se abrirá para cada Trabajador en el PENSIONISSSTE o, si el Trabajador así lo elije, en una Administradora, para que se depositen en la misma las Cuotas y Aportaciones de las Sub-cuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, de ahorro solidario, de aportaciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro de largo plazo, y se regis-tren las correspondientes al Fondo de la Vivienda, así como los respectivos

rendimientos de éstas y los demás re-cursos que puedan ser aportados a las mismas;

V. Cuotas, los enteros a la seguridad social que los Trabajadores deben cubrir conforme a lo dispuesto en esta Ley;

VI. Cuota Social, los enteros a la seguridad social que debe realizar el Gobierno Federal, con base en las disposiciones establecidas en esta Ley;

VII. Dependencias, las unidades adminis-trativas de los Poderes de la Unión, la Procuraduría General de la Repú-blica, los órganos jurisdiccionales autónomos, los órganos ejecutivo, legislativo y judicial del Distrito Fe-deral, así como las unidades adminis-trativas de las Entidades Federativas y municipios que se incorporen al ré-gimen de esta Ley;

VIII. Derechohabiente, a los Trabajadores, Pensionados y Familiares Derechoha-bientes;

IX. Descuento, las deducciones ordena-das por el Instituto a las percepcio-nes de los Trabajadores o Pensionados con motivo de las obligaciones con-traídas por éstos, que deberán aplicar las Dependencias, Entidades o el pro-pio Instituto, a través de sus nóminas de pago;

X. Entidades, los organismos descentra-lizados, empresas de participación estatal mayoritaria y demás institu-ciones paraestatales federales y del Gobierno del Distrito Federal, así como los organismos de las Entidades Federativas o municipales y organis-mos públicos que por disposición constitucional cuenten con autono-mía, que se incorporen a los regímenes de esta Ley;

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 497

498 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

XI. Entidades Federativas, a los estados de la República y el Distrito Federal;

XII. Familiares Derechohabientes a: a) El cónyuge, o a falta de éste, el

varón o la mujer con quien, la Trabajadora o la Pensionada con relación al primero, o el Trabaja-dor o el Pensionado, con relación a la segunda, ha vivido como si fuera su cónyuge durante los cin-co años anteriores o con quien tuviese uno o más hijos(as), siem-pre que ambos permanezcan libres de matrimonio. Si el Trabajador o el Pensionado, tiene varias con-cubinas o concubinarios, según sea el caso, ninguno de estos dos últimos sujetos tendrá derecho a los seguros, prestaciones y servi-cios previstos en esta Ley;

b) Los hijos del Trabajador menores de dieciocho años;

c) Los hijos del Trabajador o Pen-sionado mayores de dieciocho años, cuando no puedan mante-nerse por su propio trabajo de-bido a una enfermedad crónica, defecto físico o psíquico, hasta en tanto no desaparezca la incapa-cidad que padecen, lo que se comprobará mediante certificado médico expedido por el Instituto y por medios legales proceden-tes; o hasta la edad de veinticin-co años, previa comprobación de que están realizando estudios del nivel medio superior o superior, de cualquier rama del conoci-miento en planteles oficiales o reconocidos, y que no tengan un trabajo, y

d) Los ascendientes que dependan económicamente del Trabajador o Pensionado. Los familiares que

se mencionan en esta fracción tendrán el derecho que esta Ley establece si reúnen los requisitos siguientes: 1) Que el Trabajador o el Pen-

sionado tenga derecho a los seguros, prestaciones y servi-cios señalados en esta Ley, y

2) Que dichos familiares no ten-gan por sí mismos derechos propios a los seguros, presta-ciones y servicios previstos en esta Ley, o a otros simila-res en materia de servicios de salud, otorgados por cual-quier otro instituto de seguri-dad social;

XIII. Fondo, los recursos en efectivo o en especie que se integran, invierten y administran para garantizar los segu-ros, prestaciones y servicios a cargo del Instituto y respaldar sus Reservas;

XIV. IMSS, al Instituto Mexicano del Se-guro Social;

XV. Instituto, al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajado-res del Estado;

XVI. Monto Constitutivo, la cantidad de dinero que se requiere para contratar una Renta o un Seguro de Sobrevi-vencia con una Aseguradora;

XVII. Pensión o Jubilación, la Renta o Reti-ro Programado;

XVIII. Pensionado, toda persona a la que esta Ley le reconozca tal carácter;

XIX. Pensión Garantizada, aquélla que el Estado asegura a quienes reúnan los requisitos para obtener una Pensión por cesantía en edad avanzada o ve-jez, cuyo monto mensual será la can-tidad de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacio-nal, misma que se actualizará anual-mente, en el mes de febrero, conforme

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 499

al cambio anualizado del Índice Na-cional de Precios al Consumidor;

XX. PENSIONISSSTE, el Fondo Nacio-nal de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, órgano descon-centrado del Instituto creado en los términos de esta Ley;

XXI. Renta, el beneficio periódico que re-ciba el Trabajador durante su retiro o sus Familiares Derechohabientes, por virtud del contrato de Seguro de Pen-sión que se celebre con la Asegurado-ra de su preferencia;

XXII. Reserva, el registro contable en el pasivo del Instituto que refleja la cuantificación completa y actualizada de sus obligaciones contingentes y ciertas;

XXIII. Retiro Programado, la modalidad de obtener una Pensión fraccionando el monto total de los recursos de la Cuenta Individual, para lo cual se tomará en cuenta la esperanza de vida de los Pensionados, así como los rendimientos previsibles de los saldos;

XXIV. Salario Mínimo, el salario mínimo general mensual vigente en el Distrito Federal;

XXV. Seguro de Pensión, el derivado de las leyes de seguridad social, que tenga por objeto, el pago de las Rentas pe-riódicas durante la vida del Pensionado o el que corresponda a sus Familiares Derechohabientes;

XXVI. Seguro de Sobrevivencia, aquel que contratarán los Pensionados por, reti-ro, cesantía en edad avanzada y vejez, a favor de sus Familiares Derechoha-bientes para otorgarles a éstos la Pen-sión que corresponda, en caso de fallecimiento del Pensionado;

XXVII. Subcuenta, cualquiera de las Sub-cuentas de retiro, cesantía en edad

avanzada y vejez, del Fondo de la Vivienda, de ahorro solidario, de apor-taciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo que integran la Cuenta Individual;

XXVIII. Sueldo Básico, el definido en el artícu-lo 17 de esta Ley, y

XXIX. Trabajador, las personas a las que se refiere el artículo 1o. de esta Ley que presten sus servicios en las Depen-dencias o Entidades, mediante desig-nación legal o nombramiento, o por estar incluidas en las listas de raya de los Trabajadores temporales, inclui-das aquéllas que presten sus servicios mediante contrato personal sujeto a la legislación común, que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios por contrato, o que estén incluidos en las listas de raya, siempre y cuando ha-yan laborado una jornada completa de acuerdo con las condiciones genera-les de trabajo y el contrato sea por un periodo mínimo de un año.

Artículo 7. Las Dependencias y Entidades, de-berán remitir al Instituto de manera mensual en los términos que determine el reglamento res-pectivo, toda la información referente a los movimientos afiliatorios, sueldos, modificaciones salariales, Descuentos, Derechohabientes, nó-minas, recibos, así como certificaciones e informes y en general, todo tipo de información necesaria para el otorgamiento de los seguros, prestacio-nes y servicios del Instituto.

Dicha información deberá enviarse a través de medios electrónicos, magnéticos, digitales, ópticos o de cualquier naturaleza, en los térmi-nos que determine la Junta Directiva del Institu-to conforme al reglamento respectivo.

En todo tiempo, las Dependencias y Entida-des deberán expedir los certificados e informes

500 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

que les soliciten tanto los interesados como el Instituto y proporcionar los expedientes y datos que el propio Instituto les requiera de los Tra-bajadores, extrabajadores y Pensionados, así como los informes sobre la forma en que se integran los sueldos de los Trabajadores coti-zantes, sus Aportaciones y Cuotas, y designa-rán a quienes se encarguen del cumplimiento de estas obligaciones. El Instituto se reserva la facultad de verificar la información recibida. En caso de negativa, demora injustificada o cuando la información se suministre en forma inexacta o falsa, la autoridad competente finca-rá la responsabilidad e impondrá las sanciones que correspondan en los términos de las leyes aplicables.

Artículo 8. Los Trabajadores están obligados a proporcionar al Instituto y a las Dependencias o Entidades en que presten sus servicios:

I. La información general de las personas que podrán considerarse como Fami-liares Derechohabientes, y

II. Los informes y documentos probato-rios que se les pidan, relacionados con la aplicación de esta Ley.

Los Trabajadores tendrán derecho a exigir a las Dependencias o Entidades el estricto cumplimiento de las obli-gaciones que les impone el artículo anterior, así como el que el Instituto los registre al igual que a sus Familiares Derechohabientes.

Artículo 9. El Instituto expedirá a todos los Derechohabientes de esta Ley, un medio de iden-tificación para ejercer los derechos que la mis-ma les confiere.

Para estos efectos, las Dependencias y Enti-dades estarán obligadas a proporcionar al Insti-tuto los apoyos necesarios de acuerdo con los lineamientos que éste emita.

Artículo 10. El Instituto definirá los medios para integrar un expediente electrónico único para cada Derechohabiente.

El expediente integrará todo lo relativo a vi-gencia de derechos, historial de cotización, situa-ción jurídica, historia clínica, historia crediticia institucional, así como otros conceptos que se definan en el reglamento respectivo.

Los datos y registros que se asienten en el expediente electrónico serán confidenciales y la revelación de los mismos a terceros, sin autori-zación expresa de las autoridades del Instituto y del Derechohabiente respectivo o sin causa legal que lo justifique, será sancionada en los térmi-nos de la legislación penal federal vigente.

El personal autorizado para el manejo de la información contenida en el expediente electró-nico, así como los Derechohabientes tendrán acceso a la información de sus expedientes me-diante los mecanismos y normas que establezca el Instituto.

La certificación que el Instituto emita en términos de las disposiciones aplicables, a tra-vés de la unidad administrativa competente, con base en la información que conste en el expe-diente electrónico a que se refiere este artículo, tendrá plenos efectos legales para fines civiles, administrativos y judiciales.

El Trabajador y el Pensionado deberán auxi-liar al Instituto a mantener al día su expediente electrónico y el de sus Familiares Derechoha-bientes. Para el efecto, la Junta Directiva incluirá en el reglamento respectivo, disposiciones que los incentiven a presentarse periódicamente a las instalaciones que el Instituto determine para cumplir con esta disposición.

Artículo 11. Para que los Derechohabientes puedan utilizar los seguros, prestaciones y ser-vicios que les corresponden en términos de esta Ley, deberán cumplir los requisitos aplicables.

Artículo 12. Las Dependencias o Entidades debe-rán enterar al Instituto las Cuotas y Aportaciones

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 501

tomando como Sueldo Básico mínimo el límite inferior previsto en el artículo 17 de esta Ley, aun en el caso de Trabajadores que tengan un ingreso inferior a dicho límite.

Artículo 13. El Instituto contará con medios electrónicos que le permitan crear una base de datos institucional, que contendrá los respecti-vos expedientes de sus Derechohabientes, mis-ma a la que deberá dar acceso continuo a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y a las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR reguladas en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro, con ex-cepción de lo relacionado con la información médica de los Derechohabientes, la cual estará reservada al Instituto.

Tanto las Dependencias y Entidades, como los Derechohabientes, tendrán la obligación de proporcionar la información que permita man-tener actualizados los expedientes a que se re-fiere este artículo, conforme lo establezca el reglamento que regule las bases de datos de Derechohabientes.

Asimismo, la Comisión Nacional del Siste-ma de Ahorro para el Retiro podrá solicitar a las Dependencias y Entidades, directamente o a través de las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR, la información necesaria para proveer a la operación del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

La información que se entregue al Instituto, a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro y a las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR será confidencial, por lo que la revelación de ésta a terceros sin autorización expresa de las autoridades del Ins-tituto y del Derechohabiente o sin causa legal que lo justifique, será sancionada en los térmi-nos de la legislación penal federal vigente.

Artículo 14. El Instituto recopilará y clasificará la información sobre los Derechohabientes, a

efecto de formular escalas de sueldos, prome-dios de duración de los servicios que esta Ley regula, tablas de mortalidad, morbilidad y, en general, las estadísticas y cálculos actuariales necesarios para encauzar y mantener el equili-brio financiero de los recursos y cumplir adecua-da y eficientemente con los seguros, prestaciones y servicios que por ley le corresponde adminis-trar. Con base en los resultados de los cálculos actuariales que se realicen, deberán proponerse al Ejecutivo Federal las modificaciones que fueran procedentes.

Artículo 15. El Instituto diseñará y pondrá en operación, un sistema de evaluación del desem-peño, con base en el cual podrá definir las polí-ticas y mecanismos de otorgamiento de los seguros, prestaciones y servicios.

Artículo 16. El Pensionado que traslade su do-micilio al extranjero, continuará recibiendo su Pensión, siempre que los gastos administrativos de traslado de los fondos respectivos corran por cuenta del Pensionado.

Esta disposición será aplicable a los seguros de riesgos del trabajo, invalidez y vida, y retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Título segundoDel régimen obligatorio

Capítulo ISueldos, cuotas y aportaciones

Artículo 17. El Sueldo Básico que se tomará en cuenta para los efectos de esta Ley, será el suel-do del tabulador regional que para cada puesto se haya señalado.

Las Cuotas y Aportaciones establecidas en esta Ley se efectuarán sobre el Sueldo Básico, estableciéndose como límite inferior un Salario Mínimo y como límite superior, el equivalente a diez veces dicho Salario Mínimo.

502 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Será el propio Sueldo Básico, hasta el límite superior equivalente a diez veces el Salario Mí-nimo del Distrito Federal, el que se tomará en cuenta para determinar el monto de los bene-ficios en los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida establecidos por esta Ley.

Las Dependencias y Entidades deberán in-formar al Instituto anualmente, en el mes de enero de cada año, los conceptos de pago suje-tos a las Cuotas y Aportaciones que esta Ley prevé. De igual manera deberán comunicar al Instituto cualquier modificación de los concep-tos de pago, dentro del mes siguiente a que haya ocurrido dicha modificación.

Artículo 18. Los Trabajadores que desempe-ñen dos o más empleos en las Dependencias o Entidades cubrirán sus Cuotas sobre la totalidad de los Sueldos Básicos que correspondan, mis-mos que se tomarán en cuenta para fijar las Pensiones y demás beneficios de los seguros de riesgos del trabajo e invalidez y vida.

El cómputo de los años de servicio se hará considerando uno solo de los empleos, aun cuando el Trabajador hubiese desempeñado simultánea-mente varios, cualesquiera que fuesen; en con-secuencia, para dicho cómputo se considerará por una sola vez el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el carácter de Trabajador.

Artículo 19. La separación por licencia sin goce de sueldo, y la que se conceda por enfer-medad, o por suspensión de los efectos del nombramiento conforme a la legislación federal aplicable, se computará como tiempo de servi-cios en los siguientes casos:

I. Cuando las licencias sean concedidas por un periodo que no exceda de seis meses;

II. Cuando el Trabajador sufra de prisión preventiva seguida de fallo absolutorio,

mientras dure la privación de la li-bertad;

III. Cuando el Trabajador fuere suspendido en los términos del párrafo final del artículo 45 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Constitucional, por todo el tiempo que dure la suspensión y siempre que por laudo ejecutoriado, se le autorice a reanudar labores;

IV. Cuando el Trabajador fuere suspendi-do en los términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, por todo el tiempo que dure la suspensión y siempre que por resolución firme, se revoque la sanción o la medida caute-lar respectiva, y

V. Cuando el Trabajador obtenga laudo favorable ejecutoriado, derivado de un litigio laboral, por todo el tiempo en que estuvo separado del servicio.

En los casos señalados en las fracciones I y II anteriores, el Trabajador, deberá pagar la to-talidad de las Cuotas y Aportaciones estableci-das en esta Ley durante el tiempo que dure la separación. Si el Trabajador falleciere antes de reanudar sus labores y sus Familiares Derecho-habientes tuvieren derecho a Pensión y quisie-ren disfrutar de la misma, deberán cubrir el importe de esas Cuotas y Aportaciones.

Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el párrafo anterior son las señaladas en esta Ley, excepto las del seguro de salud y las del Fondo de la Vivienda.

Por lo que se refiere a las fracciones III, IV y V, las Dependencias y Entidades, al efectuar la liquidación por sueldos dejados de percibir, o por salarios caídos, deberán retener al Trabajador las Cuotas correspondientes, y hacer lo propio respecto de sus Aportaciones enterando ambas

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 503

al Instituto y, por lo que se refiere al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, al PENSIONISSSTE o a la Administradora que opere la Cuenta Individual del Trabajador.

Las Aportaciones y Cuotas a que se refiere el párrafo anterior son las señaladas en esta Ley, excepto las del seguro de salud.

Artículo 20. Cuando no se hubieren hecho a los Trabajadores o Pensionados los Descuentos pro-cedentes conforme a esta Ley, el Instituto man-dará descontar hasta un treinta por ciento del sueldo o Pensión mientras el adeudo no esté cu-bierto. En caso de que la omisión sea atribuible al Trabajador o Pensionado, se le mandará des-contar hasta un cincuenta por ciento del sueldo.

Artículo 21. Las Dependencias y Entidades sujetas al régimen de esta Ley tienen la obliga-ción de retener de los sueldos del Trabajador el equivalente a las Cuotas y Descuentos que éste debe cubrir al Instituto, de conformidad con las disposiciones administrativas que al efecto se emitan. Si las Cuotas y Descuentos no fueren retenidos al efectuarse el pago del sueldo, los obligados a hacerlo sólo podrán retener de éste el monto acumulado equivalente a dos cotizacio-nes; el resto de los no retenidos será a su cargo.

El entero de las Cuotas, Aportaciones y Des-cuentos, será por quincenas vencidas y deberá hacerse en entidades receptoras que actúen por cuenta y orden del Instituto, mediante los siste-mas o programas informáticos que se establez-can al efecto, a más tardar, los días cinco de cada mes, para la segunda quincena del mes inmediato anterior, y veinte de cada mes, para la primera quincena del mes en curso, excepto tratándose de las Cuotas y Aportaciones al segu-ro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda.

El entero de las Cuotas y Aportaciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda será por bimes-tres vencidos, a más tardar el día diecisiete de

los meses de enero, marzo, mayo, julio, sep-tiembre y noviembre de cada año y se realizará mediante los sistemas o programas informáticos que, al efecto, determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

Las Dependencias o Entidades están obliga-das a utilizar los sistemas o programas informá-ticos antes referidos para realizar el pago de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos.

El Instituto se reserva la facultad de verificar la información recibida. En caso de encontrar errores o discrepancias que generen adeudos a favor del Instituto, deberán ser cubiertos en for-ma inmediata con las actualizaciones y recargos que correspondan, en los términos de esta Ley.

Artículo 22. Cuando las Dependencias y Enti-dades sujetas a los regímenes de esta Ley no enteren las Cuotas, Aportaciones y Descuentos dentro del plazo establecido, deberán cubrir a partir de la fecha en que éstas se hicieren exigi-bles en favor del Instituto o, tratándose del se-guro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, en favor del Trabajador, intereses mora-torios a razón de uno punto veinticinco veces la tasa de los Certificados de la Tesorería de la Federación con vencimiento a veintiocho días. Asimismo, deberán cubrir la actualización de dichas Cuotas, Aportaciones y Descuentos, en los términos establecidos en el Código Fiscal de la Federación.

Los titulares de las Dependencias y Entida-des, sus oficiales mayores o equivalentes, y los servidores públicos encargados de realizar las re-tenciones y Descuentos serán responsables en los términos de Ley, de los actos y omisiones que resulten en perjuicio de la Dependencia o Entidad para la que laboren, del Instituto, de los Trabajadores o Pensionados, independiente-mente de la responsabilidad civil, penal o admi-nistrativa en que incurran.

Las omisiones y diferencias que resultaren con motivo de los pagos efectuados, el Instituto las notificará a las Dependencias y Entidades,

504 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

debiendo éstas efectuar la aclaración o el pago, dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de la notificación, en caso contrario, deberán pagar la actualización y recargos a que se refiere este artículo.

Las Dependencias y Entidades mencionadas en este artículo tendrán un plazo de diez días hábi-les a partir del requerimiento formulado por el Instituto, para realizar ante el Instituto las acla-raciones correspondientes.

Posteriormente, el Instituto requerirá a la Tesorería de la Federación, los pagos corres-pondientes por los adeudos vencidos que tengan las Dependencias y Entidades con cargo a su presupuesto. La señalada Tesorería deberá comprobar la procedencia del adeudo y en su caso, hacer el entero correspondiente al Institu-to en un plazo no mayor de cinco días hábiles.

En el caso de los adeudos de las Entidades Federativas, de los municipios, o de sus Depen-dencias o Entidades, se podrá hacer el cargo direc-tamente a las participaciones y transferencias federales de dichas Entidades Federativas.

En ningún caso se autorizará la condonación de adeudos por concepto de Cuotas, Aportaciones y Descuentos, su actualización y recargos.

Artículo 23. Los ingresos provenientes de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos no se con-centrarán en la Tesorería de la Federación, de-berán ser enterados al Instituto. Tratándose de las Cuotas y Aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, se depositarán en la Cuenta Individual del Trabajador.

Artículo 24. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público incluirá en las partidas nece-sarias el concepto de Cuotas y Aportaciones de este ordenamiento al tiempo de examinar los proyectos anuales de presupuestos de las Dependencias y Entidades de la Administra-ción Pública Federal. Asimismo, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público vigilará el

oportuno entero de los recursos por parte de las Dependencias y Entidades, en los térmi-nos de esta Ley.

Artículo 25. En caso de que alguna Dependen-cia o Entidad incumpla por más de seis me-ses en el entero de las Cuotas, Aportaciones y Descuentos previstos en esta Ley, el Instituto estará obligado a hacer público el adeudo co-rrespondiente.

Transcurridos doce meses, consecutivos o dentro de un periodo de dieciocho meses, de incumplimiento parcial o total del entero de Cuo-tas, Aportaciones y Descuentos, el Instituto po-drá suspender, parcial o totalmente, los seguros, prestaciones y servicios que correspondan al adeudo, para lo cual bastará con una notifica-ción por escrito al titular de la Dependencia o Entidad respectiva con sesenta días de anticipa-ción. La Junta Directiva y el Director General del Instituto decidirán sobre el ejercicio de la suspensión dispuesta en el presente párrafo.

En el caso previsto en el párrafo anterior, la Dependencia o Entidad morosa asumirá la res-ponsabilidad y las consecuencias legales que resulten por la suspensión de los beneficios previstos en esta Ley.

Artículo 26. En caso de que las Dependencias y Entidades realicen el pago de Cuotas y Aportaciones en exceso, deberán compensar el monto del exceso contra el monto del si-guiente entero de Cuotas y Aportaciones. Lo anterior, sin perjuicio de las responsabilidades en que hubieran incurrido los funcionarios de la Dependencia o Entidad. Tratándose del se-guro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el pago de Cuotas en exceso no se de-berá revertir.

En caso de que las Dependencias y Entida-des realicen el pago de Cuotas y Aportaciones sin justificación legal, la devolución se sujeta-rá al procedimiento que determine el Institu-to. Tratándose de las Cuotas y Aportaciones al

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 505

seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y a la Subcuenta de ahorro solidario, se deberá estar al procedimiento que determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, y en ningún caso procederá la devolu-ción de actualizaciones o cualquier accesorio diferente al monto nominal de las cantidades pagadas sin justificación legal.

Capítulo IISeguro de salud

Sección IGeneralidades

Artículo 27. El Instituto establecerá un seguro de salud que tiene por objeto proteger, promo-ver y restaurar la salud de sus Derechohabientes, otorgando servicios de salud con calidad, opor-tunidad y equidad. El seguro de salud incluye los componentes de atención médica preventi-va, atención médica curativa y de maternidad y rehabilitación física y mental.

Artículo 28. El Instituto diseñará, implantará y desarrollará su modelo y programas de salud en atención a las características demográficas, socioeconómicas y epidemiológicas de sus De-rechohabientes, y creará las herramientas de supervisión técnica y financiera necesarias para garantizar su cumplimiento.

Para el efecto, la Junta Directiva aprobará los reglamentos en materia de servicios médicos; medición y evaluación del desempeño médico y financiero de los prestadores de servicios de salud del Instituto; incentivos al desempeño y a la calidad del servicio médico; financiamiento de unidades prestadoras de servicios de salud a través de acuerdos de gestión; surtimiento de recetas y abasto de medicamentos; oferta de ca-pacidad excedente; Reservas financieras y ac-tuariales del seguro de salud y los demás que considere pertinentes.

Artículo 29. El Instituto desarrollará una fun-ción prestadora de servicios de salud, mediante la cual se llevarán a cabo las acciones ampara-das por este seguro, a través de las unidades prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con las modalidades de servicio previstas en las Secciones III y IV del presente Capítulo. Esta función procurará que el Instituto brinde al De-rechohabiente servicios de salud suficientes, oportunos y de calidad que contribuyan a preve-nir o mejorar su salud y bienestar.

El Instituto desarrollará también una función financiera de servicios de salud, que administra-rá este seguro, con base en un sistema de evalua-ción y seguimiento que calificará lo mencionado en el párrafo anterior, propondrá asignaciones presupuestarias por resultados y procurará su equilibrio financiero.

Artículo 30. La Junta Directiva del Instituto emitirá disposiciones reglamentarias para la re-gionalización de los servicios de salud, conside-rando criterios demográficos, de morbilidad, de demanda de servicios, de capacidad resolutiva y de eficiencia médica y financiera, entre otros. Asimismo, se establecerán normas y procedi-mientos para el debido escalonamiento de los servicios, referencias y contrarreferencias, su-brogación de servicios y otros que se consideren pertinentes.

Artículo 31. Los servicios médicos que tiene encomendados el Instituto en los términos de los capítulos relativos a los seguros de salud y de riesgos del trabajo, los prestará directamente o por medio de convenios que celebre con quie-nes presten dichos servicios, de conformidad con el reglamento respectivo. Los convenios se celebrarán preferentemente con instituciones públicas del sector salud.

En tales casos, las instituciones que hubie-sen suscrito esos convenios, estarán obligadas a responder directamente de los servicios y a

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proporcionar al Instituto los informes y estadís-ticas médicas o administrativas que éste les so-licite, sujetándose a las instrucciones, normas técnicas, inspecciones y vigilancia establecidas por el mismo Instituto.

El Instituto, previo análisis de la oferta y la demanda y de su capacidad resolutiva, y una vez garantizada la prestación a sus Derechoha-bientes, podrá ofrecer a las instituciones del sector salud la capacidad excedente de sus uni-dades prestadoras de servicios de salud, de acuerdo con el reglamento respectivo.

En estos casos, el Instituto determinará los costos de recuperación que le garanticen el equilibrio financiero.

Sección IIDel Comité de Evaluación y Seguimiento de los Servicios de Salud

Artículo 32. El Instituto establecerá un plan rector para el desarrollo y mejoramiento de la infraestructura y los servicios de salud, que de-berá ser aprobado y revisado periódicamente por la Junta Directiva.

Para este efecto se establecerá un Comité de Evaluación y Seguimiento de los servicios de sa-lud, que se integrará de manera paritaria con tres representantes de las áreas médica, administrati-va y financiera del Instituto y tres representan-tes de las organizaciones de Trabajadores.

El comité tendrá las funciones de evaluar los resultados y de proponer medidas para la ópti-ma prestación de los servicios médicos; plan-tear recomendaciones para que las unidades prestadoras de servicios de salud tengan los re-cursos necesarios y aseguren el equilibrio financie-ro, atendiendo prioritariamente las cuestiones de equipo, infraestructura y recursos humanos; así como proponer reconocimientos por desem-peño, de conformidad con lo que establezca el reglamento que para este propósito apruebe la Junta Directiva.

Sección IIIAtención Médica Preventiva

Artículo 33. El Instituto proporcionará servi-cios de atención médica preventiva tendientes a proteger la salud de los Derechohabientes.

Artículo 34. La atención médica preventiva, conforme a los programas que autorice el Insti-tuto sobre la materia, atenderá:

I. El control de enfermedades preveni-bles por vacunación;

II. El control de enfermedades transmi-sibles;

III. Los programas de autocuidado y de detección oportuna de padecimientos;

IV. Educación para la salud; V. Programas de combate a la drogadic-

ción, el alcoholismo y el tabaquismo; VI. Salud reproductiva y planificación

familiar; VII. Atención materno infantil; VIII. Salud bucal; IX. Educación nutricional; X. Salud mental; XI. Atención primaria a la salud; XII. Envejecimiento saludable; XIII. Prevención y rehabilitación de pacien-

tes con capacidades disminuidas, y XIV. Las demás actividades que determine

como tales la Junta Directiva de acuerdo con las posibilidades finan-cieras del seguro de salud.

Sección IVAtención médica curativa y de materni-dad y rehabilitación física y mental

Artículo 35. La atención médica curativa y de maternidad, así como la de rehabilitación ten-diente a corregir la invalidez física y mental, comprenderá los siguientes servicios:

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I. Medicina familiar; II. Medicina de especialidades; III. Gerontológico y geriátrico; IV. Traumatología y urgencias; V. Oncológico; VI. Quirúrgico, y VII. Extensión hospitalaria.

Artículo 36. En caso de enfermedad el Trabaja-dor y el Pensionado tendrán derecho a recibir atención médica de diagnóstico, de tratamiento, odontológica, consulta externa, quirúrgica, hos-pitalaria, farmacéutica y de rehabilitación que sea necesaria desde el comienzo de la enferme-dad y durante el plazo máximo de cincuenta y dos semanas para la misma enfermedad. El Reglamento de Servicios Médicos determinará qué se entiende por este último concepto.

En el caso de enfermos ambulantes, cuyo tratamiento médico no les impida trabajar, y en el de Pensionados, el tratamiento de una misma enfermedad se continuará hasta su curación.

Artículo 37. Al principiar la enfermedad, tanto el Trabajador como la Dependencia o Entidad en que labore, darán aviso por escrito al Instituto, de acuerdo con las disposiciones que al efecto emita éste.

Cuando la enfermedad imposibilite al Traba-jador para desempeñar su actividad laboral, tendrá derecho a licencia con goce de sueldo o con medio sueldo pagado por la Dependencia o Entidad en que labore, conforme a lo siguiente:

I. A los Trabajadores que tengan menos de un año de servicios, se les podrá conceder licencia por enfermedad no profesional, hasta quince días con goce de sueldo íntegro y hasta quince días más con medio sueldo;

II. A los que tengan de uno a cinco años de servicios, hasta treinta días con goce de sueldo íntegro y hasta treinta días más con medio sueldo;

III. A los que tengan de cinco a diez años de servicios, hasta cuarenta y cinco días con goce de sueldo íntegro y hasta cuarenta y cinco días más con medio sueldo, y

IV. A los que tengan de diez años de servi-cios en adelante, hasta sesenta días con goce de sueldo íntegro y hasta sesenta días más con medio sueldo.

Si al vencer la licencia con medio sueldo conti-núa la imposibilidad del Trabajador para desempe-ñar su labor, se concederá al Trabajador licencia sin goce de sueldo mientras dure la incapacidad, hasta por cincuenta y dos semanas contadas desde que se inició ésta, o a partir de que se expida la primera licencia médica. Durante la licencia sin goce de sueldo el Instituto, con car-go a la Reserva correspondiente del seguro de salud, cubrirá al Trabajador un subsidio en dine-ro equivalente al cincuenta por ciento del Sueldo Básico que percibía el Trabajador al ocurrir la incapacidad.

Para los efectos de las fracciones anteriores, los cómputos deberán hacerse por servicios continuados, o cuando la interrupción en su prestación no sea mayor de seis meses.

La licencia será continua o discontinua, una sola vez cada año contado a partir del momento en que se tomó posesión del puesto. A partir de ese momento, el pago estará a cargo de la Depen-dencia o Entidad conforme a las fracciones que anteceden.

Si al concluir el periodo de cincuenta y dos semanas previsto en el párrafo tercero del presente artículo el Trabajador sigue enfermo, el Instituto prorrogará su tratamiento hasta por cincuenta y dos semanas más, previo dictamen médico. De estas últimas el Instituto sólo cubri-rá el subsidio a que se refiere el párrafo anterior hasta por veintiséis semanas.

A más tardar, al concluir el segundo periodo de cincuenta y dos semanas, el Instituto deberá dictaminar sobre la procedencia de la invalidez

508 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

del Trabajador, que lo hiciere sujeto de una Pensión en los términos de la presente Ley. Si al declararse esta invalidez el Trabajador no reúne los requisitos para tener derecho a una Pensión por invalidez, podrá optar por retirar en una sola exhibición, el saldo de su Cuenta Individual, en el momento que lo desee.

Artículo 38. Cuando se haga la hospitalización del Trabajador en los términos del reglamento respectivo, el subsidio establecido en el artícu-lo anterior se pagará a éste o a los Familiares Derechohabientes señalados en el orden del ar-tículo 41 de esta Ley.

Para la hospitalización o intervención quirúr-gica se requiere el consentimiento expreso del enfermo o de algún familiar responsable, a me-nos que en los casos graves o de urgencia o cuando por la naturaleza de la enfermedad se imponga como indispensable esa medida. La hospitalización de menores de edad y demás incapaces, precisa el consentimiento de quienes ejerzan la patria potestad o la tutela o, en su defecto, del Ministerio Público o autoridad le-galmente competente.

Se suspenderá el pago del subsidio en caso de incumplimiento a la orden del Instituto de someterse el enfermo a hospitalización, o cuan-do se interrumpa el tratamiento sin la autoriza-ción debida.

Artículo 39. La mujer Trabajadora, la pensio-nada, la cónyuge del Trabajador o del Pensiona-do o, en su caso, la concubina de uno u otro, y la hija del Trabajador o Pensionado, soltera, menor de dieciocho años que dependa económi-camente de éstos, según las condiciones del ar-tículo siguiente, tendrán derecho a:

I. Asistencia obstétrica necesaria a par-tir del día en que el Instituto certifique el estado de embarazo. La certificación señalará la fecha probable del parto para los efectos del artículo 28 de la

Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 Cons-titucional;

II. Ayuda para la lactancia cuando, se-gún dictamen médico, exista incapa-cidad física o laboral para amamantar al hijo. Esta ayuda será proporciona-da en especie, hasta por un lapso de seis meses con posterioridad al naci-miento, y se entregará a la madre o, a falta de ésta, a la persona encargada de alimentarlo, y

III. Con cargo al seguro de salud, una canastilla de maternidad, al nacer el hijo, cuyo costo será señalado perió-dicamente por el Instituto, mediante acuerdo de la Junta Directiva.

Artículo 40. Para que la Trabajadora, Pensiona-da, cónyuge o hija menor de dieciocho años y soltera, o en su caso, la concubina, tengan dere-cho a las prestaciones que establece el artículo previo, será necesario que, durante los seis meses anteriores al parto, se hayan mantenido vigen-tes sus derechos o los del Trabajador o Pensiona-do del que se deriven estas prestaciones.

En el caso de que la Trabajadora no cumpla con el requisito de seis meses de antigüedad, la Dependencia o Entidad de su adscripción, cubrirá el costo del servicio de acuerdo con el tabulador que autorice la Junta Directiva.

Artículo 41. También tendrán derecho a los servicios del seguro de salud en caso de enfer-medad, los Familiares Derechohabientes del Trabajador o del Pensionado que en seguida se enumeran:

I. El cónyuge, o a falta de éste, el varón o la mujer con quien, la Trabajadora o la Pensionada con relación al prime-ro, o el Trabajador o el Pensionado, con relación a la segunda, ha vivido

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 509

como si fuera su cónyuge durante los cinco años anteriores a la enfermedad o con quien tuviese uno o más hijos(as), siempre que ambos perma-nezcan libres de matrimonio. Si el Trabajador o Pensionado tiene varias concubinas o concubinarios, según sea el caso, ninguno de estos dos últi-mos sujetos tendrá derecho a recibir la prestación;

II. Los hijos menores de dieciocho años de ambos o de sólo uno de los cónyu-ges, siempre que dependan económi-camente de alguno de ellos;

III. Los hijos solteros mayores de diecio-cho años, hasta la edad de veinticin-co, previa comprobación de que están realizando estudios de nivel medio superior o superior, de cualquier rama del conocimiento en planteles oficia-les o reconocidos, y que no tengan un trabajo;

IV. Los hijos mayores de dieciocho años incapacitados física o psíquicamente, que no puedan trabajar para obtener su subsistencia, lo que se comprobará mediante certificado médico expedi-do por el Instituto y por los medios legales procedentes, y

V. Los ascendientes que dependan eco-nómicamente del Trabajador o Pen-sionado.

Los familiares que se mencionan en este artículo tendrán el derecho que esta disposición establece si reúnen los siguientes requisitos: a) Que el Trabajador o el Pensiona-

do tenga derecho a los servicios de atención médica curativa y de ma-ternidad, así como de rehabilita-ción física y mental, y

b) Que dichos familiares no tengan por sí mismos derecho a las pres-

taciones señaladas en el inciso anterior.

Sección VRégimen Financiero

Artículo 42. El seguro de salud se financiará en la forma siguiente:

I. A los Trabajadores les corresponden las siguientes Cuotas: a) Una Cuota de dos punto setenta y

cinco por ciento del Sueldo Básico para financiar al seguro de salud de los Trabajadores en activo y Fa-miliares Derechohabientes, y

b) Una Cuota de cero punto seiscien-tos veinticinco por ciento del Sueldo Básico para financiar al se-guro de salud de los Pensionados y Familiares Derechohabientes;

II. A las Dependencias y Entidades les corresponden las siguientes Aporta-ciones: a) El equivalente al siete punto tres-

cientos setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico financiará al seguro de salud de los Trabajadores en activo y sus Familiares Dere-chohabientes, y

b) El equivalente al cero punto se-tenta y dos por ciento del Sueldo Básico para financiar el seguro de salud de los Pensionados y sus Familiares Derechohabientes;

III. El Gobierno Federal cubrirá mensual-mente una Cuota Social diaria por cada Trabajador, equivalente al trece punto nueve por ciento del salario mínimo general para el Distrito Fede-ral vigente al día primero de julio de mil novecientos noventa y siete ac-tualizado trimestralmente conforme

510 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

al Índice Nacional de Precios al Con-sumidor al día de la entrada en vigor de esta Ley. La cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará tri-mestralmente, conforme al Índice Na-cional de Precios al Consumidor.

Estos porcentajes incluyen gastos es-pecíficos de administración del seguro de salud.

Capítulo IIIConservación de derechos

Artículo 43. El Trabajador dado de baja por cese, renuncia, terminación de la obra o del tiempo para los cuales haya sido designado, así como el que disfrute de licencia sin goce de sueldo, pero que haya prestado servicios ininte-rrumpidos inmediatamente antes de la separación, durante un mínimo de seis meses, conservará en los dos meses siguientes a la misma, el derecho a recibir los beneficios del seguro de salud esta-blecidos en el Capítulo anterior. Del mismo derecho disfrutarán, en lo que proceda, sus Fa-miliares Derechohabientes.

Capítulo IVde las pensiones

Artículo 44. El derecho al goce de las Pensio-nes de cualquier naturaleza, comenzará desde el día en que el Trabajador o sus Familiares Dere-chohabientes cumplan con los requisitos esta-blecidos en esta Ley para ello.

Artículo 45. En aquellos casos en que se dicta-mine procedente el otorgamiento de la Pensión, el Instituto estará obligado a otorgar la resolu-ción en que conste el derecho a la misma en un plazo máximo de noventa días, contados a partir de la fecha en que reciba la solicitud con la totalidad de la documentación respectiva, así

como la constancia de licencia prepensionaria, o en su caso, el aviso oficial de baja.

Si en los términos señalados en el párrafo anterior no se ha otorgado la resolución, el Ins-tituto estará obligado a efectuar el pago del cien por ciento del último Sueldo Básico del solici-tante que estuviere separado definitivamente del servicio con cargo a sus gastos de adminis-tración, sin perjuicio de continuar el trámite para el otorgamiento de la resolución en que conste el derecho a Pensión y de que se finquen las responsabilidades en que hubieren incurri-do los servidores públicos del Instituto y los de las Dependencias o Entidades que en los térmi-nos de las leyes aplicables estén obligados a proporcionar la información necesaria para in-tegrar los expedientes respectivos, los cuales deberán restituir al Instituto las cantidades ero-gadas, así como sus accesorios.

Artículo 46. Cuando el Instituto hubiese reali-zado un pago indebido por omisión o error en el informe rendido por la Dependencia o Entidad, se resarcirá el propio Instituto con cargo al presu-puesto de éstas.

Artículo 47. Cuando un Pensionado reingresare al servicio activo, no podrá renunciar a la Pen-sión que le hubiere sido concedida para solicitar y obtener otra nueva, salvo el caso de inhabili-tados que quedaren aptos para el servicio.

El Pensionado por invalidez e incapacidad total que reingresare al servicio activo deberá notificar al Instituto en un plazo no mayor a diez días hábiles, a efecto de que se suspenda tempo-ralmente su Pensión.

Artículo 48. Las Pensiones a que se refiere esta Ley son compatibles con el disfrute de otras Pensiones que se reciban con el carácter de Fa-miliar Derechohabiente.

Artículo 49. La edad y el parentesco de los Trabajadores y sus Familiares Derechohabientes

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 511

se acreditará ante el Instituto conforme a los términos de la legislación civil aplicable, y la dependencia económica mediante informacio-nes testimoniales que ante autoridad judicial o administrativa se rindan o bien, con docu-mentación que extiendan las autoridades com-petentes.

Artículo 50. El Instituto podrá ordenar en cual-quier tiempo, la verificación y autenticidad de los documentos y la justificación de los hechos que hayan servido de base para conceder una Pensión. Asimismo, se podrá solicitar al intere-sado o a las Dependencias o Entidades, la exhi-bición de los documentos que en su momento se pudieron haber presentado para acreditar la Pensión. Cuando se descubra que los documen-tos son falsos, el Instituto, con audiencia del interesado, procederá a la respectiva revisión y en su caso, denunciará los hechos al Ministerio Público para los efectos que procedan.

Artículo 51. Es nula toda enajenación, cesión o gravamen de las Pensiones que esta Ley esta-blece. Las Pensiones devengadas o futuras, se-rán inembargables y sólo podrán ser afectadas para hacer efectiva la obligación de ministrar alimentos por mandamiento judicial y para exi-gir el pago de adeudos con el Instituto, con motivo de la aplicación de esta Ley.

Artículo 52. El monto mensual mínimo de las Pensiones para el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez será el señalado en el artículo 92 de esta Ley. Para el seguro de inva-lidez y vida, el monto mensual mínimo de las Pensiones será el previsto en el artículo 121 de esta Ley.

Artículo 53. Toda fracción de más de seis me-ses de servicios se considerará como año com-pleto, para los efectos del otorgamiento de las Pensiones.

Artículo 54. El Trabajador o sus Familiares Derechohabientes que adquieran el derecho a disfrutar de una Pensión proveniente de algún plan establecido por su Dependencia o Entidad, que haya sido autorizado y registrado por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir los requisitos esta-blecidos por ésta, tendrá derecho a que el PEN-SIONISSSTE o la Administradora que opere su Cuenta Individual, le entregue los recursos que la integran antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidos en el Capítulo VI de esta Ley, situándolos en la entidad financiera que el Trabajador designe, a fin de adquirir una Renta vitalicia o bien entregándoselos en una sola exhibición, cuando la Pensión de que dis-frute sea mayor al menos en un treinta por cien-to a la Garantizada.

Capítulo VSeguro de riesgos del trabajo

Sección IGeneralidades

Artículo 55. Se establece el seguro de riesgos del trabajo en favor de los Trabajadores y, como consecuencia de ello, el Instituto se subrogará en la medida y términos de esta Ley, en las obli-gaciones de las Dependencias o Entidades, deri-vadas de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Aparta-do B del artículo 123 Constitucional y de la Ley Federal del Trabajo, por cuanto a los mismos riesgos se refiere.

Artículo 56. Para los efectos de esta Ley, serán reputados como riesgos del trabajo los acciden-tes y enfermedades a que están expuestos los Trabajadores en el ejercicio o con motivo del trabajo.

Se considerarán accidentes del trabajo, toda lesión orgánica o perturbación funcional,

512 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

inmediata o posterior, o la muerte producida repentinamente en el ejercicio o con motivo del trabajo, cualesquiera que sean el lugar y el tiem-po en que se preste, así como aquéllos que ocurran al Trabajador al trasladarse directamen-te de su domicilio o de la estancia de bienestar infantil de sus hijos, al lugar en que desempeñe su trabajo o viceversa.

Asimismo, se consideran riesgos del trabajo las enfermedades señaladas por las leyes del trabajo.

Los riesgos del trabajo pueden producir:

I. Incapacidad temporal, que es la pérdida de facultades o aptitudes que imposi-bilita parcial o totalmente a una per-sona para desempeñar su trabajo por algún tiempo;

II. Incapacidad parcial, que es la dismi-nución de las facultades o aptitudes de una persona para trabajar;

III. Incapacidad total, que es la pérdida de facultades o aptitudes de una per-sona que la imposibilita para desem-peñar cualquier trabajo por el resto de la vida, y

IV. Muerte.

Artículo 57. Las prestaciones en dinero que concede este Capítulo serán cubiertas íntegra-mente con la Aportación a cargo de las De-pendencias y Entidades que señala la Sección III del mismo.

Las prestaciones en especie que concede este Capítulo serán cubiertas íntegramente por el seguro de salud.

Artículo 58. Los riesgos del trabajo serán cali-ficados técnicamente por el Instituto, de confor-midad con el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables. En caso de desacuerdo con la calificación el afectado inconforme ten-drá treinta días naturales para presentar por es-crito ante el Instituto, su inconformidad avalada

con un dictamen de un especialista en medicina del trabajo. En caso de desacuerdo entre la calificación del Instituto y el dictamen del es-pecialista del afectado, el Instituto propondrá una terna de médicos especialistas en medi-cina del trabajo, para que de entre ellos, el afectado elija uno.

El dictamen del especialista tercero resolve-rá en definitiva sobre la procedencia o no de la calificación y será inapelable y de carácter obli-gatorio para el interesado y para el Instituto, esto último sin perjuicio de la obligación del afectado de someterse a los reconocimientos, tratamientos, investigaciones y evaluaciones que ordene el Instituto para verificar la vigencia de sus derechos periódicamente.

Artículo 59. No se considerarán riesgos del trabajo:

I. Si el accidente ocurre encontrándo-se el Trabajador en estado de em-briaguez;

II. Si el accidente ocurre encontrándose el Trabajador bajo la acción de algún narcótico o droga enervante, salvo que exista prescripción médica y que el Trabajador hubiese puesto el he-cho en conocimiento del jefe inme-diato, presentándole la prescripción suscrita por el médico;

III. Si el Trabajador se ocasiona intencio-nalmente una lesión por sí o de acuerdo con otra persona;

IV. Los que sean resultado de un intento de suicidio o efecto de una riña en que hubiere participado el Trabajador u originados por algún delito cometido por éste, y

V. Las enfermedades o lesiones que pre-sente el Trabajador consideradas como crónico degenerativas o congénitas y que no tengan relación con el riesgo de trabajo, aun cuando el Trabajador

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 513

ignore tenerlas o se haya percatado de la existencia de éstas, al sufrir un ries-go del trabajo.

Artículo 60. Para los efectos de este Capítulo, las Dependencias y Entidades deberán avisar por escrito al Instituto, dentro de los tres días siguientes al de su conocimiento, en los térmi-nos que señale el reglamento respectivo y de-más disposiciones aplicables, los accidentes por riesgos del trabajo que hayan ocurrido. El Tra-bajador o sus familiares también podrán dar el aviso de referencia, así como el de presunción de la existencia de un riesgo del trabajo.

Al servidor público de la Dependencia o Entidad que, teniendo a su cargo dar el aviso a que se refiere este artículo, omitiera hacerlo, se le fincarán las responsabilidades correspon-dientes en términos de ley.

El Trabajador o sus Familiares Derechoha-bientes deberán solicitar al Instituto la calificación del probable riesgo de trabajo dentro de los treinta días hábiles siguientes a que haya ocurri-do, en los términos que señale el reglamento respectivo y demás disposiciones aplicables.

No procederá la solicitud de calificación, ni se reconocerá un riesgo del trabajo, si éste no hubiere sido notificado al Instituto en los térmi-nos de este artículo.

Artículo 61. El Trabajador que sufra un riesgo del trabajo tiene derecho a las siguientes presta-ciones en especie:

I. Diagnóstico, asistencia médica, qui-rúrgica y farmacéutica;

II. Servicio de hospitalización; III. Aparatos de prótesis y ortopedia, y IV. Rehabilitación.

Artículo 62. En caso de riesgo del trabajo, el Trabajador tendrá derecho a las siguientes pres-taciones en dinero:

I. Al ser declarada una incapacidad temporal, se otorgará licencia con goce del cien por ciento del sueldo, cuando el riesgo del trabajo imposibi-lite al Trabajador para desempeñar sus labores. El pago se hará desde el primer día de incapacidad y será cu-bierto por las Dependencias o Entida-des hasta que termine la incapacidad cuando ésta sea temporal, o bien hasta que se declare la incapacidad perma-nente del Trabajador.

Para los efectos de la determina-ción de la incapacidad producida por riesgo del trabajo, se estará a lo dis-puesto por la Ley Federal del Trabajo por lo que respecta a los exámenes trimestrales a que deberá someterse el Trabajador y en la inteligencia de que si a los tres meses de iniciada dicha incapacidad no está el Trabajador en aptitud de volver al trabajo, él mismo o la Dependencia o Entidad, podrán solicitar en vista de los certificados médicos correspondientes, que sea declarada la incapacidad permanente. No excederá de un año, contado a partir de la fecha en que el Instituto tenga conocimiento del riesgo, el pla-zo para que se determine si el Traba-jador está apto para volver al servicio o bien procede declarar su incapaci-dad permanente, en cuyo caso se es-tará a lo dispuesto en las fracciones siguientes;

II. Al ser declarada una incapacidad par-cial, se concederá al incapacitado una Pensión calculada conforme a la tabla de valuación de incapacidades de la Ley Federal del Trabajo, atendiendo al Sueldo Básico que percibía el Tra-bajador al ocurrir el riesgo y los au-mentos posteriores que correspondan al empleo que desempeñaba hasta

514 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

determinarse la Pensión. El tanto por ciento de la incapacidad se fijará entre el máximo y el mínimo estable-cido en la tabla de valuación mencio-nada, teniendo en cuenta la edad del Trabajador y la importancia de la in-capacidad, según que sea absoluta para el ejercicio de su profesión u oficio aun cuando quede habilitado para dedicarse a otros, o si solamente hubiere disminuido la aptitud para su desempeño. Esta Pensión será pagada mediante la contratación de un Se-guro de Pensión que le otorgue una Renta, en los términos de la fracción siguiente.

Cuando el Trabajador pueda dedi-carse a otras funciones por que sólo haya disminuido parcialmente su ca-pacidad para el desempeño de su trabajo, las Dependencias y Entidades podrán prever su cambio de actividad temporal, en tanto dure su rehabilita-ción. Si la pérdida funcional o física, de un órgano o miembro es definitiva, su actividad podrá ser otra de acuerdo con su capacidad.

Si el monto de la Pensión anual resulta inferior al veinticinco por ciento del Salario Mínimo elevado al año, se pagará al Trabajador o Pensio-nado, en substitución de la misma, una indemnización equivalente a cin-co anualidades de la Pensión que le hubiere correspondido;

III. Al ser declarada una incapacidad total, se concederá al incapacitado una Pensión vigente hasta que cumpla sesenta y cinco años, mediante la con-tratación de un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta, igual al Sueldo Básico que venía disfrutando el Trabajador al presentarse el riesgo, cualquiera que sea el tiempo que

hubiere estado en funciones. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Sala-rio Mínimo.

Los Pensionados por riesgos del trabajo tendrán derecho a una gratifi-cación anual igual en número de días a las concedidas a los Trabajadores en activo de la Administración Públi-ca Federal, según la cuota diaria de su Pensión. Esta gratificación deberá pa-garse, a elección del Pensionado: a) En una sola exhibición, pagadera

antes del quince de diciembre de cada año, o

b) Conjuntamente con cada mensua-lidad del pago de la Renta, incre-mentándose cada exhibición con la doceava parte de la gratifica-ción anual.

Artículo 63. El Trabajador contratará el Seguro de Pensión con la Aseguradora que elija, para gozar del beneficio de Pensión. El Instituto calcu-lará el monto necesario conforme a las reglas que para tal efecto, expida la Comisión Nacio-nal de Seguros y Fianzas, para la contratación del Seguro de Pensión y el propio Instituto, en-tregará dicha suma a la Aseguradora elegida por el Trabajador.

La Renta otorgada al Pensionado incapacita-do deberá cubrir:

I. La Pensión, y II. Las Cuotas y Aportaciones a la Cuenta

Individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los tér-minos de la presente Ley.

Terminada la vigencia del contrato de Seguro de Pensión, el Trabajador que reúna los requisitos correspon-dientes tendrá derecho a recibir su Pensión de vejez. El Trabajador que

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 515

no reúna los requisitos correspondien-tes recibirá la Pensión Garantizada.

Artículo 64. La Aseguradora elegida por el Pensionado deberá proceder como sigue:

I. Pagará mensualmente la Pensión; II. Depositará bimestralmente las Cuotas

y Aportaciones correspondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en la Cuenta Indivi-dual del Pensionado, y

III. Pagará una gratificación anual al Pen-sionado.

Artículo 65. Los Trabajadores que soliciten Pensión por riesgos del trabajo y los Pensio-nados por la misma causa, están obligados a someterse a los reconocimientos y tratamien-tos que el Instituto les prescriba y proporcione en cualquier tiempo, con el fin de aumentar o en su caso disminuir su cuantía y en su caso re-vocar la misma en virtud del estado físico que goce el pensionista, así como a las inves-tigaciones y evaluaciones necesarias para verificar la vigencia de sus derechos por este concepto y, en caso de no hacerlo, no se tra-mitará su solicitud o se le suspenderá el goce de la Pensión.

La suspensión del pago de la Pensión sólo requerirá que el Instituto lo solicite por escrito a la Aseguradora correspondiente.

El pago de la Pensión o la tramitación de la solicitud se reanudará a partir de la fecha en que el Pensionado se someta al tratamiento médico, sin que haya lugar, en el primer caso, al reintegro de las prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo que haya durado la suspensión. Asimis-mo, el Instituto solicitará a la Aseguradora que esté pagando la Renta contratada por el Pensio-nado, la devolución de la Reserva del Seguro de Pensión, correspondiente al plazo que dure la suspensión.

Artículo 66. La Pensión por incapacidad par-cial podrá ser revocada cuando el Trabajador se recupere de las secuelas que deje el riesgo del trabajo, previa valoración que se le realice en términos del artículo anterior. En este su-puesto, el Trabajador continuará laborando, y el único efecto será la cancelación de la Pensión correspondiente.

La Pensión por incapacidad total será revo-cada cuando el Trabajador recupere su capaci-dad para el servicio. En tal caso, la Dependencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios el Trabajador recuperado, tendrá la obligación de restituirlo en su empleo si de nuevo es apto para el mismo, o en caso contrario, asignarle un trabajo que pueda desempeñar, debiendo ser cuando menos de un sueldo y categoría equivalen-te a los que disfrutaba al acontecer el riesgo. Si el Trabajador no aceptare reingresar al servicio en tales condiciones, o bien estuviese desempe-ñando cualquier trabajo, le será revocada la Pensión. En este caso, la Aseguradora con la que se hubiere contratado el Seguro de Pensión de-berá entregar al Instituto la reserva, por la can-celación anticipada del Seguro de Pensión.

El Instituto notificará la revocación de la Pensión por escrito a la Aseguradora correspon-diente.

Si el Trabajador no fuere restituido a su em-pleo o no se le asignara otro en los términos del párrafo segundo de este artículo por causa imputable a la Dependencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios, seguirá perci-biendo el importe de la Pensión con cargo al presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el Titular de la Dependencia o Entidad, el cual deberá resti-tuir los montos erogados por concepto del pago de la Pensión.

Artículo 67. Cuando el Trabajador fallezca a consecuencia de un riesgo del trabajo, los fami-liares señalados en la sección de Pensión por

516 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

causa de muerte del seguro de invalidez y vida en el orden que establece, gozarán de una Pen-sión equivalente al cien por ciento del Sueldo Básico que hubiese percibido el Trabajador en el momento de ocurrir el fallecimiento y la mis-ma gratificación anual que le hubiere corres-pondido al Trabajador como Pensionado por riesgos del trabajo. En este caso, el Instituto cubrirá el Monto Constitutivo a la Aseguradora, con cargo al cual se pagará la Pensión a los Familiares Derechohabientes.

Los Familiares Derechohabientes elegirán la Aseguradora con la que deseen contratar su Seguro de Pensión con los recursos relativos al Monto Constitutivo de la Pensión a que se refie-re el párrafo anterior.

Por lo que se refiere a los recursos de la Cuenta Individual del Trabajador fallecido, sus Familiares Derechohabientes podrán optar por:

I. Retirarlos en una sola exhibición, o II. Contratar Rentas por una cuantía

mayor.

Artículo 68. Cuando fallezca un Pensionado por incapacidad permanente, total o parcial, se aplicarán las siguientes reglas:

I. Si el fallecimiento se produce como consecuencia directa de la causa que originó la incapacidad, a los sujetos señalados en la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida en el orden que la mis-ma establece, se les otorgará en con-junto una Pensión equivalente al cien por ciento de la que venía disfrutando el Pensionado a cuyo efecto, el Insti-tuto entregará el Monto Constitutivo a la Aseguradora que elijan los Fami-liares Derechohabientes para el pago de la Renta correspondiente, y

II. Si la muerte es originada por causas ajenas a las que dieron origen a la

incapacidad permanente, sea total o parcial, se entregará a los familiares señalados por esta Ley y en su orden, el importe de seis meses de la Pensión asignada al Pensionado con cargo a la Renta que hubiere sido contratada por el Instituto para el Pensionado, sin perjuicio del derecho de disfrutar la Pensión que en su caso les otorgue esta Ley.

Por lo que se refiere a los recursos de la Cuenta Individual del Pensionado fallecido, sus Familiares Derechoha-bientes podrán optar por: a) Retirarlos en una sola exhibición, o b) Contratar Rentas por una cuantía

mayor.

Artículo 69. La seguridad y salud en el trabajo, en las Dependencias y Entidades, se normará por la legislación aplicable, así como por las disposiciones que en esta materia se fijen en las Condiciones Generales de Trabajo o los Contratos Colectivos que rijan la relación labo-ral en las Dependencias y Entidades.

Artículo 70. Para la división de la Pensión de-rivada de este Capítulo, entre los familiares del Trabajador, así como en cuanto a la asigna-ción de la Pensión para el viudo, concubinario, hijos, ascendientes, o quien, en su caso, tenga derecho a la ministración de alimentos, se estará a lo previsto en la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.

Artículo 71. Las Dependencias y Entidades estarán obligadas a realizar acciones de carácter preventivo con objeto de abatir la incidencia de las enfermedades y accidentes del trabajo. El Instituto se coordinará con las Dependencias, Entidades, organismos e instituciones que consi-dere necesarios para la elaboración de programas y

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 517

el desarrollo de campañas tendientes a prevenir accidentes y enfermedades de trabajo.

El Instituto podrá evaluar la actuación de las Dependencias y Entidades en materia de seguri-dad y salud en el trabajo a efecto de emitir reco-mendaciones que se estimen pertinentes.

En caso de que exista una relación directa entre un accidente de trabajo y el incumplimiento de la Dependencia o Entidad de una acción pre-ventiva, el Instituto deberá dar aviso a la Secreta-ría del Trabajo y Previsión Social y a la Secretaría de la Función Pública para efectos de la aplica-ción de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Cuando las Dependencias y Entidades, du-rante el ejercicio fiscal respectivo, cuenten con recursos presupuestarios asignados a los pro-gramas y campañas y no hayan llevado a cabo las acciones a que éstos se refieren, el Instituto informará de esto a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para que se realicen los ajustes presupuestarios que, en su caso, procedan.

Artículo 72. Las Dependencias y Entidades deberán:

I. Llevar a cabo y, en su caso, facilitar la realización de estudios e investigacio-nes sobre las posibles causas de acci-dentes y enfermedades de trabajo y adoptar medidas adecuadas para su control;

II. Informar al Instituto sobre la ocurren-cia de accidentes o enfermedades de trabajo de su ámbito de competencia;

III. Proporcionar al Instituto datos e in-formes para la elaboración de estadís-ticas sobre accidentes y enfermedades de trabajo;

IV. Difundir e implantar en su ámbito de competencia, las normas preventivas de accidentes y enfermedades de trabajo;

V. Integrar y operar con regularidad las Comisiones de Seguridad y Salud en el Trabajo brindando las facilidades necesarias a sus integrantes para el adecuado desarrollo de sus funciones;

VI. Elaborar, con base en los lineamientos que para tal efecto emita el Instituto, su programa de prevención de enfer-medades y accidentes del trabajo, así como implantarlo conforme a las dis-posiciones que establezca;

VII. Capacitar a los Trabajadores sobre la prevención de enfermedades y ac-cidentes del trabajo, atendiendo a la naturaleza de las actividades que se llevan a cabo en los centros de traba-jo, y

VIII. Llevar a cabo aquellas otras acciones que se establezcan en los reglamentos en la materia.

Artículo 73. Corresponde al Instituto promover la integración y funcionamiento de las Comisio-nes de Seguridad y Salud en los centros de tra-bajo de las Dependencias y Entidades y, a las propias comisiones, atender las recomendacio-nes que el Instituto formule en materia de segu-ridad y salud en el trabajo.

El Instituto deberá asimismo, promover la integración y funcionamiento de una Comisión Consultiva Nacional y de Comisiones Consulti-vas de las Entidades Federativas de Seguridad y Salud en el Trabajo del Sector Público Federal.

Sección IIIncremento periódico de las pensiones

Artículo 74. La cuantía de las Pensiones por incapacidad parcial o total permanente será ac-tualizada anualmente en el mes de febrero, conforme al Índice Nacional de Precios al Con-sumidor correspondiente al año calendario anterior.

518 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Las Pensiones a los Familiares Derechoha-bientes del Trabajador por riesgos del trabajo serán revisadas e incrementadas en la propor-ción que corresponda, en términos de lo dis-puesto en el párrafo anterior.

Sección IIIRégimen Financiero

Artículo 75. Las Dependencias y Entidades cubrirán una Aportación de cero punto setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico por el se-guro de riesgos del trabajo.

Capítulo VISeguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez

Sección IGeneralidades

Artículo 76. Para los efectos del seguro a que se refiere este Capítulo, es derecho de todo Trabajador contar con una Cuenta Individual operada por el PENSIONISSSTE o por una Administradora que elija libremente. La Cuenta Individual se integrará por las Subcuentas: de reti-ro, cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo de la Vivienda, de ahorro solidario, de aporta-ciones complementarias de retiro, de aportaciones voluntarias y de ahorro a largo plazo.

Los Trabajadores que coticen simultánea o sucesivamente al Instituto y al IMSS deberán acumular los recursos del seguro de retiro, ce-santía en edad avanzada y vejez de ambos regí-menes en una misma Cuenta Individual. Lo anterior, sin perjuicio de que se identifiquen por separado mediante Subcuentas.

En el caso de cotización simultánea o suce-siva en el Instituto y en otros sistemas de segu-ridad social, la acumulación de recursos seguirá los criterios y mecanismos fijados en

el convenio de portabilidad que, en su caso, se suscriba.

Artículo 77. Durante el tiempo en que el Traba-jador deje de estar sujeto a una relación laboral, éste tendrá derecho a:

I. Realizar depósitos a su Cuenta Indivi-dual, y

II. Retirar de su Subcuenta de retiro, ce-santía en edad avanzada y vejez, la cantidad que resulte menor entre se-tenta y cinco días de su propio Sueldo Básico de los últimos cinco años, o el diez por ciento del saldo de la propia Subcuenta, a partir del cuadragésimo sexto día natural contado desde el día en que quedó desempleado.

El derecho consignado en esta fracción, sólo podrán ejercerlo los Trabajadores, que acrediten con los estados de cuenta correspondientes, no haber efectuado retiros durante los cinco años inmediatos anteriores a la fecha citada. El Tra-bajador deberá presentar la solicitud correspon-diente.

Artículo 78. Los beneficiarios legales del Tra-bajador titular de una Cuenta Individual del se-guro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez serán los Familiares Derechohabientes que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.

En caso de fallecimiento del Trabajador, si los beneficiarios a que se refiere el párrafo an-terior, ya no tienen derecho a Pensión por el seguro de invalidez y vida, el PENSIONISSS-TE o la Administradora respectiva entregarán el saldo de la Cuenta Individual en partes iguales a los beneficiarios legales que haya registrado el Trabajador en el Instituto.

El Trabajador, deberá designar beneficiarios sustitutos de los indicados en el párrafo anterior,

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 519

única y exclusivamente para el caso de que fal-taren los beneficiarios legales. El Trabajador podrá en cualquier tiempo cambiar esta última designación. Dicha designación deberá realizar-la en el PENSIONISSSTE o en la Administra-dora que le opere su Cuenta Individual.

A falta de los beneficiarios legales y sustitu-tos, dicha entrega se hará en el orden de prela-ción previsto en el artículo 501 de la Ley Federal del Trabajo. Cualquier conflicto deberá ser resuelto ante el Tribunal Federal de Conci-liación y Arbitraje.

Artículo 79. Los Pensionados por retiro, cesantía en edad avanzada o de vejez, que reingresen al régimen obligatorio abrirán una nueva Cuenta Individual, en el PENSIONISSSTE o en la Ad-ministradora que elijan. Una vez al año, en el mismo mes calendario en el que adquirió el dere-cho a la Pensión, podrá el Trabajador transferir a la Aseguradora, al PENSIONISSSTE, o a la Administradora que le estuviera pagando su Pensión, el saldo acumulado de su Cuenta In-dividual, conviniendo el incremento en la Renta vitalicia o Retiros Programados que se le esté cubriendo.

Artículo 80. Los Trabajadores tendrán derecho a un seguro de retiro antes de cumplir las edades y tiempo de cotización establecidas en el pre-sente Capítulo, siempre y cuando la Pensión que se le calcule en el sistema de Renta vitali-cia sea superior en más del treinta por ciento a la Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima del Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes. La Renta vitalicia se actuali-zará anualmente en el mes de febrero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor.

El Pensionado tendrá derecho a recibir el excedente de los recursos acumulados en su Cuenta Individual en una o varias exhibiciones, solamente si la Pensión que se le otorgue es superior en más del treinta por ciento a la Pensión Garantizada, una vez cubierta la prima

del Seguro de Sobrevivencia para sus Familia-res Derechohabientes. La disposición de la cuen-ta así como de sus rendimientos estará exenta del pago de contribuciones.

Para efecto de ejercer el derecho a que se refiere este artículo, el Trabajador podrá acumu-lar los recursos de la Subcuenta de retiro, cesan-tía en edad avanzada y vejez aportados bajo cualquier régimen, los de la Subcuenta de aho-rro solidario, los de la Subcuenta de aportaciones complementarias de retiro, los de la Subcuenta de aportaciones voluntarias y los de la Subcuen-ta de ahorro a largo plazo.

Asimismo, el Trabajador Pensionado en los términos de este artículo, tendrá derecho a reci-bir servicios del seguro de salud por parte del Instituto.

Artículo 81. Con cargo a los recursos acumula-dos de la Cuenta Individual del Trabajador, el Pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez adquirirá en favor de sus Familiares Dere-chohabientes, en el momento de otorgarse la Pensión, un Seguro de Sobrevivencia, en los términos que al efecto determine la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, oyendo a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, en las mismas condiciones que para tal efecto establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida.

Artículo 82. La disposición que realice el Tra-bajador de los recursos de su Cuenta Individual por cualquiera de los supuestos previstos por esta Ley, disminuirá en igual proporción a los años de cotización efectuados.

La mencionada disminución se calculará di-vidiendo el monto acumulado de los recursos de la Cuenta Individual entre el número de años cotizados hasta el momento de realizarse la disposición de dichos recursos. El monto retirado se dividirá entre el cociente resultante de la an-terior operación. El resultado se le restará a los años cotizados.

520 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Artículo 83. Los recursos depositados en la Cuenta Individual de cada Trabajador son pro-piedad de éste con las modalidades que se esta-blecen en esta Ley y demás disposiciones aplicables.

Los recursos depositados en la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y en la Subcuenta de ahorro solidario serán inem-bargables.

Los recursos depositados en las Subcuentas de aportaciones voluntarias, complementarias de retiro y de ahorro a largo plazo serán inembar-gables hasta por un monto equivalente a veinte veces el Salario Mínimo elevado al año por cada Subcuenta, por el importe excedente a esta canti-dad se podrá trabar embargo.

Sección IIPensión por cesantía enedad avanzada

Artículo 84. Para los efectos de esta Ley, existe cesantía en edad avanzada cuando el Trabajador quede privado de trabajo a partir de los sesenta años de edad.

Para gozar de las prestaciones de cesantía en edad avanzada se requiere que el Trabajador tenga un mínimo de veinticinco años de cotiza-ción reconocidos por el Instituto.

El Trabajador cesante que tenga sesenta años o más y no reúna los años de cotización señala-dos en el párrafo precedente, podrá retirar el saldo de su Cuenta Individual en una sola exhi-bición o seguir cotizando hasta cubrir los años necesarios para que opere su Pensión.

Artículo 85. La contingencia consistente en la cesantía en edad avanzada, obliga al Instituto al otorgamiento de:

I. Pensión, y II. Seguro de salud, en los términos del

Capítulo II de este Título.

Artículo 86. El derecho al goce de la Pensión por cesantía en edad avanzada comenzará desde el día en que el Trabajador cumpla con los re-quisitos señalados en esta Sección, siempre que solicite el otorgamiento de dicha Pensión y acredite haber quedado privado de trabajo, si no fue recibido en el Instituto el aviso de baja.

Artículo 87. Los Trabajadores que reúnan los requisitos establecidos en esta Sección podrán disponer de su Cuenta Individual con el objeto de disfrutar de una Pensión de cesantía en edad avanzada. Para tal propósito podrán optar por alguna de las alternativas siguientes:

I. Contratar con la Aseguradora de su elección un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia, que se ac-tualizará anualmente en el mes de fe-brero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, o

II. Mantener el saldo de su Cuenta Indivi-dual en el PENSIONISSSTE o en una Administradora y efectuar con cargo a dicho saldo, Retiros Programados.

Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido en esta Ley y en las disposiciones administrati-vas que expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

El Pensionado que opte por la alternativa prevista en la fracción II podrá, en cualquier momento, contratar una Renta vitalicia de acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El Pensionado no podrá optar por la alternativa señalada si la Renta mensual vitalicia a conve-nirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.

Sección IIIPensión por vejez

Artículo 88. El seguro de vejez da derecho al Trabajador al otorgamiento de:

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 521

I. Pensión, y II. Seguro de salud, en los términos del

Capítulo II de este Título.

Artículo 89. Para tener derecho al goce de las prestaciones del seguro de vejez, se requiere que el Trabajador o Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez haya cumplido sesenta y cinco años de edad y tenga reconocidos por el Instituto un mínimo de veinticinco años de cotización.

En caso que el Trabajador o Pensionado ten-ga sesenta y cinco años o más y no reúna los años de cotización señalados en el párrafo pre-cedente, podrá retirar el saldo de su Cuenta Individual en una sola exhibición o seguir coti-zando hasta cubrir los años necesarios para que opere su Pensión.

Artículo 90. El otorgamiento de la Pensión de vejez sólo se podrá efectuar previa solicitud del Trabajador y se le cubrirá a partir de la fe-cha en que haya dejado de trabajar o termine el plazo de la Renta que venía disfrutando por es-tar Pensionado por riesgos del trabajo o invali-dez, siempre que cumpla con los requisitos señalados en el artículo anterior.

Artículo 91. Los Trabajadores que reúnan los requisitos establecidos en esta Sección podrán disponer de su Cuenta Individual con el obje-to de disfrutar de una Pensión de vejez. Para tal propósito podrá optar por alguna de las alterna-tivas siguientes:

I. Contratar con una Aseguradora de su elección un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia, que se ac-tualizará anualmente en el mes de fe-brero conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor, o

II. Mantener el saldo de su Cuenta Indi-vidual en el PENSIONISSSTE o en una Administradora y efectuar con

cargo a dicho saldo, Retiros Progra-mados.

Ambos supuestos se sujetarán a lo establecido en esta Ley y en las disposiciones administrati-vas que expida la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

El Pensionado que opte por la alternativa prevista en la fracción II podrá, en cualquier momento, contratar un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta vitalicia de acuerdo con lo dispuesto en la fracción I. El Trabajador no po-drá optar por la alternativa señalada si la Renta mensual vitalicia a convenirse fuera inferior a la Pensión Garantizada.

Sección IVDe la pensión garantizada

Artículo 92. Pensión Garantizada es aquélla que el Estado asegura a quienes reúnan los requi-sitos señalados para obtener una Pensión por cesantía en edad avanzada o vejez y su monto mensual será la cantidad de tres mil treinta y cuatro pesos con veinte centavos, moneda nacio-nal, misma que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor.

Artículo 93. El Trabajador referido en el artícu-lo anterior, cuyos recursos acumulados en su Cuenta Individual resulten insuficientes para contratar una Renta vitalicia o un Retiro Progra-mado que le asegure el disfrute de una Pensión Garantizada en forma vitalicia y la adquisición de un Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes, recibirá del Gobierno Federal una Aportación complementaria suficiente para el pago de la Pensión correspondiente.

En estos casos, el PENSIONISSSTE o la Administradora continuarán con la administra-ción de la Cuenta Individual del Pensionado y se efectuarán retiros con cargo al saldo acumulado

522 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

para el pago de la Pensión Garantizada, en los términos que determine la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

Artículo 94. El Gobierno Federal con recursos propios complementarios a los de la Cuenta Individual correspondiente, cubrirá la Pensión Garantizada, en la forma y términos que al efec-to determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

El Trabajador deberá solicitar la Pensión Garantizada al Instituto y acreditar tener dere-cho a ella. Por su parte, la Administradora está obligada a proporcionar la información que el propio Instituto le requiera para este efecto.

Agotados los recursos de la Cuenta Indivi-dual, la Administradora, notificará este hecho al Instituto. En este caso, la Pensión será cubierta con los recursos que para tal efecto proporcione el Gobierno Federal.

Artículo 95. A la muerte del Pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez que estuviere gozando de una Pensión Garantizada, el Go-bierno Federal, por conducto de quien determi-ne la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá contratar una Renta que cubra la Pensión correspondiente a favor de los Familiares Dere-chohabientes con la Aseguradora que éstos eli-jan o pagar las Pensiones conforme al mismo procedimiento utilizado para el pago de la Pen-sión Garantizada.

En caso de optar por la contratación de Ren-tas, los Familiares Derechohabientes del Pensio-nado fallecido y el Instituto, cuando tuviere conocimiento de este hecho, deberán informar del fallecimiento al PENSIONISSSTE o a la Administradora que, en su caso, estuviere pa-gando la Pensión, y observarse lo siguiente:

I. El PENSIONISSSTE o la Adminis-tradora deberá entregar al Instituto los recursos que hubiere en la Cuenta Individual del Pensionado fallecido,

los cuales se destinarán al pago del Monto Constitutivo de la Renta de los Familiares Derechohabientes, y

II. El Gobierno Federal, por conducto de quien determine la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público, deberá apor-tar los recursos faltantes para el pago del Monto Constitutivo de la mencio-nada Renta.

Artículo 96. El pago de la Pensión Garantizada será suspendido cuando el Pensionado reingrese a un trabajo sujeto al régimen obligatorio de esta Ley o de la Ley del Seguro Social.

El Pensionado por cesantía en edad avanzada o vejez que disfrute de una Pensión Garantizada no podrá recibir otra de igual naturaleza.

La Pensión que corresponda a los Familiares Derechohabientes del Pensionado fallecido, se entregará a éstos aun cuando estuvieran gozan-do de otra Pensión de cualquier naturaleza.

Sección VDe la cuenta individual

Artículo 97. A cada Trabajador se le abrirá una Cuenta Individual en el PENSIONISSSTE o, si así lo elije, en una Administradora. Los Traba-jadores podrán solicitar el traspaso de su Cuenta Individual al PENSIONISSSTE o a una Admi-nistradora diferente a la que opere la cuenta en los casos previstos en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro.

Artículo 98. Los Trabajadores no deberán tener más de una Cuenta Individual, independientemen-te de que se encuentren sujetos a diversos regí-menes de seguridad social. Si tuvieren varias Cuentas Individuales deberán hacerlo del cono-cimiento del PENSIONISSSTE o de la o las Administradoras en que se encuentren registra-dos, a efecto de que las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR a que se refiere

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 523

la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro promuevan los procedimientos de unificación o traspaso correspondientes que establezca la Co-misión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

Asimismo, cuando se encuentren abiertas en el PENSIONISSSTE o en una misma Admi-nistradora varias Cuentas Individuales de un mismo Trabajador, las empresas operadoras de la Base de Datos Nacional SAR deberán unifi-car de oficio dichas Cuentas Individuales.

El Trabajador que tenga abierta una Cuenta Individual y que cambie de régimen o simultá-neamente se encuentre sujeto a dos o más regí-menes de seguridad social deberá integrar todos los recursos que se depositen a su favor, en la Cuenta Individual que tuviera abierta. Lo ante-rior, sin perjuicio de su derecho a traspasar su Cuenta Individual de conformidad con las dis-posiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

La Comisión Nacional del Sistema de Aho-rro para el Retiro tendrá, respecto de las Cuentas Individuales, las entidades que administren és-tas, las sociedades de inversión especializadas de fondos para el retiro, las empresas operado-ras de la Base de Datos Nacional SAR y las comisiones que se cobren a los Trabajadores por la administración de las Cuentas Individuales, las facultades a que se refiere la Ley de los Siste-mas de Ahorro para el Retiro en lo que no se opongan a las disposiciones del presente orde-namiento.

Las Dependencias y Entidades deberán in-formar bimestralmente a los Trabajadores, sobre las Aportaciones hechas a su favor, sin perjuicio de que dicha información sea entregada a los sindicatos o, en su caso, a cualquier otra organi-zación representativa de los Trabajadores.

Artículo 99. Las Dependencias y Entidades se-rán responsables de los daños y perjuicios que se causaren al Trabajador o a sus Familiares Dere-chohabientes, cuando por falta de cumplimiento

de la obligación de inscribirlo al Instituto o de avisar su Sueldo Básico o los cambios que sufriera éste, no pudieran otorgarse las presta-ciones consignadas en este Capítulo, o bien dichas prestaciones se vieran disminuidas en su cuantía.

Sección VIDel ahorro solidario para elincremento de las pensiones

Artículo 100. Los Trabajadores podrán optar por que se les descuente hasta el dos por ciento de su Sueldo Básico, para ser acreditado en la Subcuenta de ahorro solidario que se abra al efecto en su Cuenta Individual.

Las Dependencias y Entidades en la que pres-ten sus servicios los Trabajadores que opten por dicho Descuento, estarán obligados a depositar en la referida Subcuenta, tres pesos con veinti-cinco centavos por cada peso que ahorren los Trabajadores con un tope máximo del seis pun-to cinco por ciento del Sueldo Básico.

A efecto de lo anterior, las Dependencias y Entidades deberán enterar las cantidades a su cargo conjuntamente con el ahorro que realice el Trabajador, sin que las mismas se consideren Cuotas o Aportaciones.

Los recursos acumulados en la Subcuenta de ahorro solidario, estarán sujetos a las normas aplicables a la Subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Sección VIIRégimen Financiero

Artículo 101. Las Cuotas y Aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se recibirán y se depositarán en las respec-tivas Subcuentas de la Cuenta Individual de cada Trabajador, de conformidad con las dispo-siciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

524 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Artículo 102. Las Cuotas y Aportaciones a que se refiere este Capítulo serán:

I. A los Trabajadores les corresponde una Cuota de seis punto ciento veinti-cinco por ciento del Sueldo Básico;

II. A las Dependencias y Entidades les corresponde una Aportación de retiro de dos por ciento, y porcesantía en edad avanzada y vejez, de tres punto ciento setenta y cinco por ciento del Sueldo Básico, y

III. El Gobierno Federal cubrirá mensual-mente una Cuota Social diaria por cada Trabajador, equivalente al cinco punto cinco por ciento del salario mínimo general para el Distrito Fede-ral vigente al día primero de julio de mil novecientos noventa y siete ac-tualizado trimestralmente conforme al Índice Nacional de Precios al Con-sumidor al día de la entrada en vigor de esta Ley. La cantidad inicial que resulte, a su vez, se actualizará tri-mestralmente en los meses de marzo, junio, septiembre y diciembre, con-forme al Índice Nacional del Precios al Consumidor.

Para efecto de las Cuotas y Aporta-ciones de los Pensionados por riesgos del trabajo o invalidez, las cotizacio-nes antes mencionadas se realizarán con base en el monto de la Pensión que reciban.

Los recursos a que se refiere este artículo se depositarán en las Subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Sección VIIIDel PENSIONISSSTE

Artículo 103. Se crea el Fondo Nacional de Pen-siones de los Trabajadores al Servicio del

Estado, denominado PENSIONISSSTE, el cual será un órgano público desconcentrado del Ins-tituto dotado de facultades ejecutivas, con com-petencia funcional propia en los términos de la presente Ley.

Artículo 104. El PENSIONISSSTE tendrá a su cargo:

I. Administrar Cuentas Individuales, y II. Invertir los recursos de las Cuentas

Individuales que administre, excepto los de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda.

Artículo 105. El PENSIONISSSTE tendrá las facultades siguientes:

I. Abrir, administrar y operar las Cuen-tas Individuales de los Trabajadores en los mismos términos que las Ad-ministradoras;

II. Recibir las Cuotas y Aportaciones de seguridad social correspondientes a las Cuentas Individuales y los demás recursos que en términos de esta Ley puedan ser recibidos en las Cuentas Individuales, excepto las de la Sub-cuenta del Fondo de la Vivienda;

III. Individualizar las Cuotas y Aportacio-nes destinadas a las Cuentas Individua-les, así como los rendimientos derivados de la inversión de las mismas;

IV. Invertir los recursos de las Cuentas Individuales en las sociedades de in-versión especializadas de fondos para el retiro que administre;

V. Constituir y operar sociedades de in-versión especializadas de fondos para el retiro;

VI. Cobrar comisiones a las Cuentas Indi-viduales de los Trabajadores, con ex-cepción de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda. Estas comisiones estarán

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 525

destinadas a cubrir los gastos de ad-ministración y operación del PEN-SIONISSSTE que sean inherentes a sus funciones.

En todo caso, las comisiones no podrán exceder del promedio de comi-siones que cobren las Administrado-ras. La Junta Directiva podrá ordenar que se reinvierta el remanente de ope-ración en las Cuentas Individuales de los Trabajadores del PENSIONISSS-TE, favoreciendo a los trabajadores de menores ingresos, una vez satisfe-chos sus costos de administración, necesidades de inversión y constitu-ción de reservas;

VII. Enviar, por lo menos dos veces al año, al domicilio que indiquen los Trabajadores, sus estados de cuenta y demás información sobre sus Cuentas Individuales y el estado de sus in-versiones, destacando en ellos las Aportaciones de las Dependencias y Entidades, del Estado y del Trabaja-dor, y el número de días de cotización registrado durante cada bimestre que comprenda el periodo del estado de cuenta, así como las comisiones cobradas;

VIII. Establecer servicios de información y atención a los Trabajadores;

IX. Entregar los recursos a la Asegurado-ra o Administradora que el Trabajador o sus Familiares Derechohabientes ha-yan elegido, para la contratación de Rentas vitalicias, del Seguro de So-brevivencia, o Retiros Programados;

X. Contratar cualquier tipo de servicios requeridos para la administración de las Cuentas Individuales y la inver-sión de los recursos, y

XI. Las demás que le otorguen ésta u otras leyes.

Artículo 106. El PENSIONISSSTE estará suje-to para su operación, administración y funcio-namiento, a la regulación y supervisión de la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, debiendo cumplir con las disposiciones de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y las reglas de carácter general que emita dicha Comisión aplicables a las Administradoras.

Asimismo, los servidores públicos del PEN-SIONISSSTE estarán sujetos a las responsabili-dades y sanciones establecidas en la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro para los fun-cionarios de las Administradoras.

Artículo 107. El PENSIONISSSTE elaborará su presupuesto asegurando que los costos de administración sean cubiertos únicamente con el producto de las comisiones cobradas por la administración de los recursos del Fondo.

Artículo 108. Los recursos para la operación del PENSIONISSSTE se integrarán:

I. Con las comisiones que se cobren por la administración de los recursos de las Cuentas Individuales, con excepción de la Subcuenta del Fondo de la Vi-vienda, y

II. Con los demás bienes y derechos que adquiera por cualquier título.

Artículo 109. La Comisión Ejecutiva del PEN-SIONISSSTE deberá establecer el régimen de inversión de los recursos cuya administración se encuentre a cargo del PENSIONISSSTE.

El régimen deberá tener como principal ob-jetivo otorgar la mayor seguridad y rentabilidad de los recursos de los Trabajadores. Asimismo, el régimen de inversión tenderá a incrementar el ahorro interno y el desarrollo de un mercado de instrumentos de largo plazo acorde con el siste-ma de pensiones. A tal efecto, proveerá que las inversiones se canalicen preferentemente, a tra-vés de su colocación en valores, a fomentar:

526 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

I. La actividad productiva nacional; II. La construcción de vivienda; III. La generación de energía, la produc-

ción de gas y petroquímicos, y IV. La construcción de carreteras.

El PENSIONISSSTE deberá invertir en valo-res, documentos, efectivo y los demás instru-mentos que se establezcan en el régimen de inversión determinado por su Comisión Ejecu-tiva, el cual deberá observar en todo momento las reglas de carácter general que establezca la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro para la inversión de los recursos inver-tidos en las sociedades de inversión especializa-das de fondos para el retiro.

Artículo 110. La dirección y administración del PENSIONISSSTE estará a cargo de una Comi-sión Ejecutiva integrada por dieciocho miem-bros como a continuación se indica:

I. El Director General del Instituto, quien la presidirá;

II. El Vocal Ejecutivo, el cual será nom-brado por la Junta Directiva a pro-puesta del Director General del Instituto;

III. Tres vocales nombrados por la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público; dos vocales nombrados por el Banco de México, y un vocal nombrado por cada una de las siguientes institucio-nes: la Secretaría del Trabajo y Previ-sión Social y la Secretaría de la Función Pública, y

IV. Nueve vocales nombrados por las or-ganizaciones de Trabajadores.

Por cada vocal propietario se designará un su-plente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de un fun-cionario con el rango inmediato inferior al del

vocal propietario. En el caso de los representan-tes de las organizaciones de Trabajadores, la designación del suplente se hará en los términos de las disposiciones estatutarias aplicables.

Los integrantes de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE no podrán ser miembros de la Junta Directiva del Instituto, con excepción del Director General.

Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y ser de reconocida honorabilidad y experiencia técnica y adminis-trativa.

Los vocales de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE durarán en sus funciones por todo el tiempo que subsista su designación y podrán ser removidos libremente a petición de quienes los hayan propuesto.

Artículo 111. La Comisión Ejecutiva del PEN-SIONISSSTE sesionará por lo menos una vez cada dos meses.

Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán válidas con la asistencia de por lo menos diez de sus miembros, de los cuales uno será el Presi-dente de la Comisión Ejecutiva, cuatro repre-sentantes del Gobierno Federal y cinco de las organizaciones de Trabajadores al servicio del Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría de los presentes y en caso de empate el Presidente tendrá voto de calidad.

Artículo 112. La Comisión Ejecutiva del PEN-SIONISSSTE tendrá las atribuciones y funcio-nes siguientes:

I. Resolver sobre las operaciones del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Servicio del Estado, excepto aquéllas que por su importan-cia ameriten acuerdo expreso de la Junta Directiva, la que deberá acordar lo conducente;

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 527

II. Presentar a la aprobación de la Junta Directiva por conducto del Vocal Eje-cutivo, los presupuestos de ingresos y egresos, los planes de labores y finan-ciamiento, así como los estados fi-nancieros y el informe de labores formulados por el Vocal Ejecutivo;

III. Proponer a la Junta Directiva del Ins-tituto la estrategia de inversión de los recursos de Pensiones observando lo establecido en el artículo 109 de esta Ley, y

IV. Las demás que señale la Junta Direc-tiva.

Artículo 113. El Vocal Ejecutivo del PENSIO-NISSSTE tendrá las obligaciones y facultades siguientes:

I. Asistir a las sesiones de la Junta Di-rectiva del Instituto con voz, pero sin voto, para informar de los asuntos del Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al servicio del Estado;

II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-rectiva del Instituto y de la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, re-lacionados con el Fondo Nacional de Pensiones de los Trabajadores al Ser-vicio del Estado;

III. Convocar a las sesiones de la Comi-sión Ejecutiva;

IV. Presentar anualmente a la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, den-tro de los dos primeros meses del año siguiente, los estados financieros y el informe de actividades del ejercicio anterior;

V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE a más tardar el úl-timo día de septiembre de cada año, los presupuestos de ingresos y egre-sos, el proyecto de gastos y los planes

de labores y de financiamiento para el año siguiente;

VI. Presentar a consideración de la Comi-sión Ejecutiva del PENSIONISSSTE, un informe bimestral sobre las activida-des de la propia Comisión Ejecutiva;

VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del PENSIONISSSTE para su considera-ción, la estrategia de inversión de los recursos de Pensiones;

VIII. Proponer al Director General los nombramientos y remociones del per-sonal técnico y administrativo del PENSIONISSSTE, y

IX. Las demás que le señalen esta Ley y sus disposiciones reglamentarias.

Capítulo VIISeguro de invalidez y vida

Sección IGeneralidades

Artículo 114. Los riesgos protegidos en este Capítulo son la invalidez y la muerte del Traba-jador o del Pensionado por invalidez, en los términos y con las modalidades previstas en esta Ley.

Artículo 115. El otorgamiento de las prestacio-nes establecidas en este Capítulo requiere del cumplimiento de periodos de espera, medidos en años de cotización reconocidos por el Insti-tuto, según se señala en las disposiciones relati-vas a cada uno de los riesgos amparados.

Para los efectos de este artículo, para compu-tar los años de cotización por lo que se refiere al seguro contenido en este Capítulo, se considera-rán los periodos que se encuentren amparados por el dictamen médico respectivo.

Artículo 116. El pago de la Pensión de invali-dez se suspenderá durante el tiempo en que el

528 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Pensionado desempeñe un trabajo que le pro-porcione un ingreso mayor al referido en el ar-tículo 118 de esta Ley.

Artículo 117. Si un Trabajador o sus Familiares Derechohabientes tiene derecho a cualquiera de las Pensiones de este Capítulo y también a Pen-sión proveniente del seguro de riesgos del tra-bajo, siempre y cuando se trate de una incapacidad parcial previa al estado de invali-dez, percibirá ambas sin que la suma de sus cuantías exceda del cien por ciento del Sueldo Básico mayor, de los que sirvieron de base para determinar la cuantía de las Pensiones concedidas. Los ajustes para no exceder del límite señalado no afectarán la Pensión proveniente de riesgos del trabajo.

Sección IIPensión por Invalidez

Artículo 118. Para los efectos de esta Ley, exis-te invalidez cuando el Trabajador activo haya quedado imposibilitado para procurarse, me-diante un trabajo igual, una remuneración supe-rior al cincuenta por ciento de su remuneración habitual, percibida durante el último año de trabajo, y que esa imposibilidad derive de una enfermedad o accidente no profesional. La de-claración de invalidez deberá ser realizada por el Instituto.

La Pensión por invalidez se otorgará a los Trabajadores que se inhabiliten física o mental-mente por causas ajenas al desempeño de su cargo o empleo, si hubiesen contribuido con sus Cuotas al Instituto cuando menos durante cinco años. En el caso que el dictamen respectivo determine el setenta y cinco por ciento o más de invalidez sólo se requerirá que hubiesen contri-buido con sus Cuotas al Instituto cuando menos durante tres años.

El estado de invalidez da derecho al Trabaja-dor, en los términos de esta Ley, al otorgamien-to de:

I. Pensión temporal, o II. Pensión definitiva.

Artículo 119. La Pensión temporal se concederá con carácter provisional, por un periodo de adap-tación de dos años durante los cuales será paga-da con cargo a las Reservas de este seguro por parte del Instituto.

Transcurrido el periodo de adaptación, la Pensión se considerará como definitiva debién-dose contratar un Seguro de Pensión que le otorgue la Renta a que se refiere el artículo si-guiente, y su revisión sólo podrá hacerse una vez al año, salvo que existieran pruebas de un cambio sustancial en las condiciones de la inva-lidez. El derecho al pago de esta Pensión co-mienza a partir del día siguiente al de la fecha en que el Trabajador cause baja motivada por la inhabilitación.

Artículo 120. La Pensión definitiva comienza a partir del día siguiente del término de la Pen-sión temporal y estará vigente hasta que el Pensionado cumpla sesenta y cinco años y vein-ticinco años de cotización. La Pensión se cubri-rá mediante la contratación de un Seguro de Pensión con una Aseguradora.

Artículo 121. La cuantía de la Pensión por in-validez será igual a una cuantía básica del trein-ta y cinco por ciento del promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del Trabajador. Dicha cuantía no será inferior a la Pensión pre-vista en el artículo 170 de la Ley del Seguro Social a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, cantidad que se actualizará anualmente, en el mes de febrero, conforme al cambio anualizado del Índice Nacional de Precios al Consumidor. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Salario Mínimo.

Los Pensionados por invalidez tendrán dere-cho a una gratificación anual igual en número de días a las concedidas a los Trabajadores en

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 529

activo de la Administración Pública Federal, se-gún la cuota diaria de su Pensión. Esta gratifica-ción deberá pagarse, a elección del Pensionado:

I. En una sola exhibición, pagadera an-tes del quince de diciembre de cada año, o

II. Conjuntamente con cada mensualidad del pago de la Renta, incrementándo-se cada exhibición con la doceava parte de la gratificación anual.

Artículo 122. El Trabajador contratará el Segu-ro de Pensión con la Aseguradora que elija, para gozar del beneficio de Pensión definitiva. El Instituto calculará el monto necesario, confor-me a las reglas que para tal efecto expida la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas, para la contratación del Seguro de Pensión y, el pro-pio Instituto entregará dicha suma a la Asegura-dora elegida por el Trabajador.

La Renta otorgada al Pensionado por invali-dez deberá cubrir:

I. La Pensión, y II. Las Cuotas y Aportaciones a la Cuen-

ta Individual del seguro de retiro, ce-santía en edad avanzada y vejez en los términos de la presente Ley.

Terminada la vigencia del contrato de Seguro de Pensión, el Trabajador que reúna los requisitos correspondientes tendrá derecho a recibir su Pensión de vejez. El Trabajador que no reúna los requisitos correspondientes recibirá la Pen-sión Garantizada.

Artículo 123. La Aseguradora elegida por el Pensionado deberá proceder como sigue:

I. Pagará mensualmente la Pensión; II. Depositará bimestralmente las Cuotas

y Aportaciones correspondientes al

seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en la Cuenta Indivi-dual del Pensionado, y

III. Pagará una gratificación anual al Pen-sionado.

Artículo 124. El otorgamiento de la Pensión por invalidez queda sujeto a la satisfacción de los siguientes requisitos:

I. Solicitud del Trabajador o de sus legí-timos representantes, y

II. Dictamen de uno o más médicos o técnicos designados por el Instituto, que certifiquen la existencia del esta-do de invalidez de conformidad con el reglamento respectivo. En caso de desacuerdo con la dictaminación, el afectado inconforme tendrá treinta días naturales para presentar por es-crito ante el Instituto, su inconformi-dad avalada con un dictamen de un médico especialista en la materia. En caso de desacuerdo entre la dicta-minación del Instituto y el dictamen del especialista del afectado, el Insti-tuto propondrá una terna de médicos especialistas para que de entre ellos el afectado elija uno.

El dictamen del perito tercero re-solverá en definitiva sobre la proce-dencia o no de la dictaminación y será inapelable y de carácter obligatorio para el interesado y para el Instituto, esto último sin perjuicio de la obliga-ción del afectado de someterse a los reconocimientos, tratamientos, inves-tigaciones y evaluaciones que ordene el Instituto para verificar la vigencia de sus derechos periódicamente.

Artículo 125. No se concederá la Pensión por invalidez:

530 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

I. Si la invalidez se origina encontrán-dose el Trabajador en estado de em-briaguez;

II. Si la invalidez ocurre encontrándose el Trabajador bajo la acción de algún narcótico o droga enervante, salvo que exista prescripción médica y que el Trabajador hubiese puesto el hecho en conocimiento del jefe inmediato presentándole la prescripción suscri-ta por el médico;

III. Si el Trabajador se ocasiona intencio-nalmente una lesión por sí o de acuer-do con otra persona;

IV. Si la invalidez es resultado de un in-tento de suicidio o efecto de una riña, en que hubiere participado el Trabaja-dor u originados por algún delito co-metido por éste, y

V. Cuando el estado de invalidez sea anterior a la fecha del nombramiento del Trabajador.

Artículo 126. Los Trabajadores que soliciten Pensión por invalidez y los Pensionados por la misma causa están obligados a someterse a los reconocimientos y tratamientos que el Instituto les prescriba y proporcione y, en caso de no hacerlo, no se tramitará su solicitud o se les suspenderá el goce de la Pensión.

Artículo 127. La Pensión por invalidez o la tramitación de la misma se suspenderá:

I. Cuando el Pensionado o solicitante esté desempeñando algún cargo o empleo, y

II. En el caso de que el Pensionado o solicitante se niegue injustificadamen-te a someterse a los reconocimientos y tratamientos que el Instituto le prescriba y proporcione en cualquier tiempo, así como a las investigacio-nes y evaluaciones necesarias para

verificar la vigencia de sus derechos por este concepto, o se resista a las medidas preventivas o curativas a que deba sujetarse, salvo que se trate de una persona afectada de sus faculta-des mentales. El pago de la Pensión o la tramitación de la solicitud se reanu-dará a partir de la fecha en que el Pensionado se someta al tratamiento médico, sin que haya lugar, en el primer caso, a recibir las prestaciones que dejó de percibir durante el tiempo que haya durado la suspensión.

La suspensión del pago de la Pen-sión, sólo requerirá que el Instituto lo solicite por escrito a la Asegurado-ra correspondiente. Asimismo, el Ins-tituto solicitará a la Aseguradora, la devolución de la Reserva del Seguro de Pensión, correspondiente al plazo que dure la suspensión.

Artículo 128. La Pensión por invalidez será revocada cuando el Trabajador recupere su ca-pacidad para el servicio. En tal caso, la Depen-dencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios el Trabajador recuperado, tendrá la obligación de restituirlo en su empleo si de nue-vo es apto para el mismo, o en caso contrario, asignarle un trabajo que pueda desempeñar, debiendo ser cuando menos de un sueldo y categoría equivalente a los que disfrutaba al acontecer la invalidez. Si el Trabajador no acep-tare reingresar al servicio en tales condiciones, o bien estuviese desempeñando cualquier traba-jo, le será revocada la Pensión. En este caso, la Aseguradora con la que se hubiere contratado el Seguro de Pensión deberá entregar al Instituto la reserva, por la cancelación anticipada del Seguro de Pensión.

La revocación de la Pensión se llevará a cabo en los mismos términos que se señalan para la suspensión, en el último párrafo del artículo anterior.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 531

Si el Trabajador no fuere restituido a su em-pleo o no se le asignara otro en los términos del párrafo primero de este artículo por causa imputable a la Dependencia o Entidad en que hubiere prestado sus servicios, seguirá perci-biendo el importe de la Pensión con cargo al presupuesto de ésta. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el titular de la Dependencia o Entidad, el cual deberá resti-tuir los montos erogados por concepto del pago de la Pensión.

Sección IIIPensión por causa de muerte

Artículo 129. La muerte del Trabajador por causas ajenas al servicio, cualquiera que sea su edad, y siempre que hubiere cotizado al Institu-to por tres años o más, dará origen a las Pen-siones de viudez, concubinato, orfandad o ascendencia en su caso, según lo prevenido por esta Ley.

En este caso, las Pensiones se otorgarán por la Aseguradora que elijan los Familiares Dere-chohabientes para la contratación de su Seguro de Pensión. A tal efecto, se deberá integrar un Monto Constitutivo en la Aseguradora elegida, el cual deberá ser suficiente para cubrir la Pen-sión y las demás prestaciones de carácter econó-mico previstas en este Capítulo. Para ello, el Instituto cubrirá el Monto Constitutivo con car-go al cual se pagará la Pensión y las demás prestaciones de carácter económico previstas en este Capítulo, por la Aseguradora.

En caso de fallecimiento de un Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez, las Pensio-nes a que se refiere este artículo se cubrirán por el Instituto, mediante la entrega del Monto Constitutivo a la Aseguradora que elijan los Familiares Derechohabientes para el pago de la Renta correspondiente.

El saldo acumulado en la Cuenta Individual del Trabajador o Pensionado por riesgos del trabajo o invalidez fallecido, podrá ser retirado

por sus Familiares Derechohabientes en una sola exhibición o utilizado para contratar un Seguro de Pensión que le otorgue una Renta por una suma mayor.

Artículo 130. El derecho al pago de la Pensión por causa de muerte se iniciará a partir del día siguiente al de la muerte de la persona que haya originado la Pensión.

Artículo 131. El orden para gozar de las Pen-siones a que se refiere este artículo por los Familiares Derechohabientes será el siguiente:

I. El cónyuge supérstite sólo si no hay hijos o en concurrencia con éstos si los hay y son menores de dieciocho años o que no sean menores de die-ciocho años pero estén incapacitados o imposibilitados parcial o totalmente para trabajar; o bien hasta veinticinco años previa comprobación de que es-tán realizando estudios de nivel me-dio o superior de cualquier rama del conocimiento en planteles oficiales o reconocidos y que no tengan trabajo;

II. A falta de cónyuge, la concubina o concubinario solo o en concurren-cia con los hijos o éstos solos cuando reúnan las condiciones señaladas en la fracción anterior, siempre que la concubina hubiere tenido hijos con el Trabajador o Pensionado o el concu-binario con la Trabajadora o Pensio-nada, o vivido en su compañía durante los cinco años que precedie-ron a su muerte y ambos hayan per-manecido libres de matrimonio durante el concubinato. Si al morir el Trabajador o Pensionado tuviere varias concubinas o la Trabajadora o Pensionada tuviere varios concu-binarios, ninguno tendrá derecho a Pensión.

532 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Para efectos de esta Ley, para con-siderarse como tales los concubinos deberán acreditar haber vivido en co-mún con el Trabajador en forma cons-tante y permanente por un periodo mínimo de cinco años que precedan inmediatamente a la generación de la Pensión o haber tenido por lo menos un hijo en común;

III. A falta de cónyuge, hijos, concubina o concubinario la Pensión se entrega-rá a la madre o padre conjunta o separa-damente y a falta de éstos a los demás ascendientes, en caso de que hubiesen dependido económicamente del Tra-bajador o Pensionado;

IV. La cantidad total a que tengan dere-cho los deudos señalados en cada una de las fracciones, se dividirá por par-tes iguales entre ellos. Cuando fuesen varios los beneficiarios de una Pen-sión y alguno de ellos perdiese el de-recho, la parte que le corresponda será repartida proporcionalmente en-tre los restantes, y

V. Los hijos adoptivos sólo tendrán de-recho a la Pensión por orfandad, cuando la adopción se haya hecho por el Trabajador o Pensionado antes de haber cumplido cincuenta y cinco años de edad.

Artículo 132. Los Familiares Derechohabientes del Trabajador o Pensionado fallecido, en el orden que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una Pensión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al Trabajador por invalidez o de la Pensión que venía disfrutando el Pensionado, y a la misma gratificación anual a que tuviera derecho el Pensionado. La cuantía de este beneficio será hasta por un monto máximo de diez veces el Salario Mínimo.

Artículo 133. Si otorgada una Pensión aparecen otros familiares con derecho a la misma, se les hará extensiva, pero percibirán su parte a partir de la fecha en que sea recibida la solicitud en el Instituto, sin que puedan reclamar el pago de las cantidades cobradas por los primeros beneficia-rios. A efecto de lo anterior, el Instituto deberá solicitar por escrito a la Aseguradora con la que se hubiere contratado el Seguro de Pen-sión, que se incluya a los beneficiarios superve-nientes en el pago de la Pensión.

En caso de que dos o más interesados recla-men derecho a Pensión como cónyuges supérs-tites del Trabajador o Pensionado, exhibiendo su respectiva documentación se suspenderá el trámite del beneficio hasta que se defina judi-cialmente la situación, sin perjuicio de continuarlo por lo que respecta a los hijos, reservándose una parte de la cuota a quien acredite su derecho como cónyuge supérstite.

Cuando un solicitante, ostentándose como cónyuge supérstite del Trabajador o Pensiona-do reclame un beneficio que ya se haya conce-dido a otra persona por el mismo concepto, sólo se revocará el anteriormente otorgado, si existe sentencia ejecutoriada en la que se declare la nulidad del matrimonio que sirvió de base para la concesión de la Pensión. Si el segundo solici-tante reúne los requisitos que esta Ley estable-ce, se le concederá Pensión, la cual percibirá a partir de la fecha en que se reciba la solicitud en el Instituto, sin que tenga derecho a reclamar al Instituto las cantidades cobradas por el primer beneficiario.

Artículo 134. Si el Pensionado por orfandad llegaré a los dieciocho años y no pudiere mantenerse por su propio trabajo debido a una enfermedad duradera, defectos físicos o enfer-medad psíquica, el pago de la Pensión por or-fandad se prorrogará por el tiempo que subsista su inhabilitación, previa comprobación anual mediante dictamen médico emitido por el pro-pio Instituto para efecto de determinar su estado

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 533

de invalidez, haciéndose acreedor, en caso con-trario, a la suspensión de la Pensión; asimismo continuarán disfrutando de la Pensión los hijos solteros hasta los veinticinco años de edad, previa comprobación de que están reali-zando estudios de nivel medio o superior en planteles oficiales o reconocidos y que no ten-gan un trabajo.

Artículo 135. Los derechos a percibir Pensión se pierden para los Familiares Derechohabientes del Trabajador o Pensionado por alguna de las siguientes causas:

I. Llegar a cumplir dieciocho años de edad los hijos e hijas del Trabajador o Pensionado, salvo lo dispuesto en el artículo anterior, siempre que no es-tén incapacitados legalmente o impo-sibilitados físicamente para trabajar;

II. Porque la mujer o el varón Pensiona-do contraigan nupcias o llegasen a vivir en concubinato. Al contraer ma-trimonio la viuda, viudo, concubina o concubinario, recibirán como única y última prestación el importe de seis meses de la Pensión que venían dis-frutando.

La divorciada o divorciado no tendrán derecho a la Pensión de quien haya sido su cónyuge, a menos que a la muerte del causante, éste estuviese ministrándole alimentos por condena judicial y siempre que no existan viuda o viudo, hijos, concubina o concubinario y ascendientes con de-recho a la misma. Cuando la divor-ciada o divorciado disfrutasen de la Pensión en los términos de este artículo, perderán dicho derecho si contraen nuevas nupcias, o si viviesen en con-cubinato, y

III. Por fallecimiento.

Artículo 136. No tendrá derecho a Pensión el cónyuge supérstite, en los siguientes casos:

I. Cuando la muerte del Trabajador o Pensionado acaeciera antes de cum-plir seis meses de matrimonio;

II. Cuando hubiese contraído matrimo-nio con el Trabajador después de ha-ber cumplido éste los cincuenta y cinco años de edad, a menos que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la celebración del matri-monio, y

III. Cuando al contraer matrimonio el Pensionado recibía una Pensión de riesgos del trabajo o invalidez, a me-nos de que a la fecha de la muerte haya transcurrido un año desde la ce-lebración del matrimonio.

Las limitaciones que establece este artículo no regirán cuando al morir el Trabajador o Pensionado, el cónyuge compruebe tener hijos con él.

Artículo 137. Si un Pensionado desaparece de su domicilio por más de un mes sin que se ten-gan noticias de su paradero, los Familiares De-rechohabientes con derecho a la Pensión, disfrutarán de la misma en los términos de la sección de Pensión por causa de muerte del se-guro de invalidez y vida con carácter provisio-nal, y previa la solicitud respectiva, bastando para ello que se compruebe el parentesco y la desaparición del Pensionado, sin que sea nece-sario promover diligencias formales de ausen-cia. Si posteriormente y en cualquier tiempo, el Pensionado se presentase, tendrá derecho a dis-frutar él mismo su Pensión y a recibir las dife-rencias entre el importe original de la misma y aquél que hubiese sido entregado a sus Familia-res Derechohabientes. Cuando se compruebe el fallecimiento del Pensionado, la transmisión será definitiva.

534 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Artículo 138. Cuando fallezca un Pensionado, la Aseguradora que viniese cubriendo la Pen-sión entregará a sus deudos o a las personas que se hubiesen hecho cargo de la inhumación, el importe de ciento veinte días de Pensión por concepto de gastos de funerales, sin más trámi-tes que la presentación del certificado de defun-ción y constancia de los gastos de sepelio. En caso de que el Pensionado hubiese disfrutado de dos o más Pensiones los gastos del funeral se pa-garán únicamente con base en la más alta.

Si no existiesen parientes o personas que se encarguen de la inhumación, el Instituto lo hará, limitado al importe del monto señalado en el párrafo anterior, mismo que le deberá ser entre-gado por la Aseguradora referida.

Sección IVIncremento Periódico de las Pensiones

Artículo 139. La cuantía de las Pensiones por invalidez será actualizada anualmente en el mes de febrero, conforme al Índice Nacional de Pre-cios al Consumidor correspondiente al año ca-lendario anterior.

Las Pensiones a los Familiares Derechoha-bientes del Trabajador por el seguro de invali-dez y vida serán revisadas e incrementadas en la proporción que corresponda, en términos de lo dispuesto en el párrafo anterior.

Sección VRégimen Financiero

Artículo 140. Las prestaciones del seguro de invalidez y vida, se financiarán en la forma si-guiente:

I. A los Trabajadores les corresponde una Cuota de cero punto seiscientos veinti-cinco por ciento del Sueldo Básico, y

II. A las Dependencias y Entidades les corresponde una Aportación de cero

punto seiscientos veinticinco por ciento del Sueldo Básico.

Capítulo VIIIDe la transferencia de los derechos

Sección IDe la transferencia de derechosentre el Instituto y el IMSS

Artículo 141. Los Trabajadores que hubieren cotizado al Instituto y que por virtud de una nueva relación laboral se inscriban al IMSS, podrán transferir a este último los derechos de los años de cotización al Instituto. De la misma manera los Trabajadores inscritos en el IMSS que inicien una relación laboral que los sujete al régimen de esta ley podrán transferir al Instituto los derechos de sus semanas de cotización.

Para efectos de la transferencia de derechos prevista en el presente artículo se considerará que un año de cotización al Instituto equivale a cincuenta y dos semanas de cotización del régi-men de la Ley del Seguro Social. Asimismo, el Instituto deberá señalar en las constancias de baja que expida a los Trabajadores el número de años de cotización incluyendo, en su caso, la última fracción de año cotizado.

En caso de que la fracción de año cotizado sea equivalente a más de seis meses, se conside-rará cotizado el año completo.

Artículo 142. La asistencia médica a que tienen derecho los Pensionados por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez que hayan cotizado al Instituto y al IMSS, será prestada siempre y cuando hubieren cotizado cuando me-nos durante quince años en alguna de estas dos Entidades o veinticuatro años en conjunto, de acuerdo con lo previsto en el artículo anterior.

En este caso, la asistencia médica deberá ser prestada por aquél Instituto en el que el Pensio-nado hubiere cotizado durante mayor tiempo.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 535

El Instituto donde hubiere cotizado por me-nor tiempo el Pensionado, deberá transferir las Reservas actuariales correspondientes al seguro de salud, a aquél que prestará el servicio de sa-lud de conformidad con los lineamientos que, al efecto, acuerden el Instituto y el IMSS.

Artículo 143. Los Trabajadores que por tener relación laboral con dos o más patrones coticen simultáneamente al Instituto y al IMSS, tendrán derecho a recibir atención médica y demás ser-vicios del seguro de salud por parte de ambos.

Artículo 144. Los Trabajadores que lleguen a la edad de pensionarse bajo los supuestos del se-guro de retiro, cesantía en edad avanzada y ve-jez previsto en esta ley y que a su vez tengan recursos acumulados en su Cuenta Individual conforme al régimen de la Ley del Seguro So-cial, podrán solicitar que estos últimos se acumulen para la contratación de su Seguro de Pensión o Retiro Programado y el Seguro de Sobrevi-vencia para sus Familiares Derechohabientes, en los términos de la presente ley.

El Pensionado tendrá derecho a recibir el excedente de los recursos acumulados en su Cuenta Individual en una o varias exhibiciones, sin distinguir si fueron acumulados conforme al régimen de la Ley del Seguro Social o el de la presente ley, solamente si la Pensión que se le otorgue es superior en más del treinta por ciento de la Pensión Garantizada, una vez cu-bierta la prima del Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes.

Para tener derecho a la Pensión Garantizada los Trabajadores deberán tener reconocidos un mínimo de veinticinco años de cotización, ex-clusivamente en el Instituto. Tratándose de Trabajadores que se encuentren cotizando al Instituto, que hayan transferido al mismo los derechos de sus semanas de cotización del IMSS y que éstas, conjuntamente con sus años de cotización al Instituto, acumulen veinticinco años de cotización, tendrán derecho a recibir la

Pensión Garantizada establecida en la Ley del Seguro Social.

Artículo 145. Los Trabajadores que lleguen a la edad para pensionarse por cesantía en edad avanzada o vejez, podrán transferir sus periodos de cotización no simultáneos al IMSS y al Ins-tituto, en los términos de lo previsto por los ar-tículos 141 y 148 de la presente ley, a efecto de cumplir con el mínimo de años de cotización requerido.

En este caso, además de sus periodos de co-tización, se sumarán los recursos acumulados en sus Subcuentas del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, constituidas bajo los dos regímenes mencionados, para integrar el monto con el que se financiará su Pensión y el Segu-ro de Sobrevivencia para sus Familiares Dere-chohabientes.

Artículo 146. Los Trabajadores que tengan de-recho a pensionarse bajo los supuestos del segu-ro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez previsto en esta ley y que, a su vez, coticen conforme al régimen de la Ley del Seguro So-cial, podrán continuar cotizando bajo este últi-mo régimen, y una vez al año, en el mismo mes calendario en el que adquirió el derecho a la Pensión, podrá el Pensionado transferir a la Aseguradora que le estuviera pagando la Renta vitalicia, al PENSIONISSSTE o a la Adminis-tradora que estuviere pagando sus Retiros Pro-gramados, el saldo acumulado de su Cuenta Individual, conviniendo el incremento en su Pensión, o retirar dicho saldo en una sola exhi-bición.

Artículo 147. El Pensionado que goce de una Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez bajo el régimen de la Ley del Seguro So-cial no podrá obtener otra Pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la presente ley. Asimismo, el Pensionado que goce de una Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y

536 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

vejez en los términos del presente ordenamiento no podrá obtener otra Pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la Ley del Seguro Social, en ambos casos el Trabajador tendrá derecho a incre-mentar el monto de su Pensión de acuerdo con el procedimiento señalado en el artículo anterior.

Artículo 148. Tratándose de los periodos de cotización para tener derecho a pensionarse bajo cualquier régimen o a recibir servicios médicos, no se acumularán aquellos periodos en los que el Trabajador hubiera cotizado simul-táneamente al Instituto y al IMSS.

Se entenderá por periodo de cotización si-multáneo aquél en el que al mismo tiempo se enteren Cuotas y Aportaciones correspondien-tes al Trabajador bajo el régimen obligatorio de esta ley y el de la Ley del Seguro Social.

Sección IIDe la Transferencia de Derechosal Instituto provenientes de otrosInstitutos de Seguridad Social

Artículo 149. El Instituto, previa aprobación de su Junta Directiva y opinión favorable de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, podrá celebrar convenios de portabilidad con otros institutos de seguridad social o con Entidades que operen otros sistemas de seguridad social com-patibles con el previsto en la presente ley, me-diante los cuales se establezcan:

I. Reglas de carácter general y equiva-lencias en las condiciones y requisitos para obtener una Pensión de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, e invalidez y vida, y

II. Mecanismos de traspaso de recursos de las Subcuentas que integran la Cuenta Individual.

Los convenios de portabilidad a que se refiere esta Sección establecerán el tratamiento que se

dará, en su caso, a los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda.

Asimismo, para la celebración de dichos convenios de portabilidad, se deberá contar con dictamen de un actuario independiente en que conste la equivalencia de la portabilidad de de-rechos que se pretenda convenir, así como la suficiencia de las Reservas que se deban afectar para hacer frente a las obligaciones que resulten a cargo del Instituto.

Artículo 150. La portabilidad consistirá en transferir derechos obtenidos en otros regíme-nes de seguridad social al sistema previsto en la presente ley.

Los institutos de seguridad social o Entida-des que operen otros regímenes de seguridad social que celebren convenio de portabilidad con el Instituto deberán señalar en las constancias de baja que expidan a los Trabajadores el núme-ro de años de cotización y su equivalente en número de semanas.

Para hacer equivalente la portabilidad de derechos que se menciona en el presente artícu-lo, se considerará por un año de cotización del Instituto el equivalente a cincuenta y dos sema-nas de cotización en otro sistema de seguridad social.

Artículo 151. Los Trabajadores que, por tener relación laboral con dos o más patrones, coticen simultáneamente al Instituto y a otro instituto de seguridad social o entidad que opere un régi-men de seguridad social, tendrán derecho a re-cibir atención médica y demás servicios del seguro de salud por parte de ambos.

Artículo 152. Los Trabajadores que lleguen a la edad de pensionarse bajo los supuestos del se-guro de retiro, cesantía en edad avanzada y ve-jez previsto en esta Ley o en un seguro o régimen equivalente con el que se hubiere cele-brado convenio de portabilidad, podrán aplicar los recursos de su Cuenta Individual y periodos

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 537

de cotización en los mismos términos previstos en los artículos 144 y 148 de esta ley.

Artículo 153. El Pensionado que goce de una Pensión equivalente a la de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez bajo un régimen de segu-ridad social con el que se hubiere celebrado convenio de portabilidad, no podrá obtener una Pensión de igual naturaleza bajo el régimen de la presente ley, en ambos casos el Trabajador tendrá derecho a incrementar el monto de su Pensión de acuerdo con el procedimiento seña-lado en el artículo 146 de esta ley.

Sección IIIDe la Transferencia de Derechosentre el Instituto y el Instituto delFondo Nacional de la Viviendapara los Trabajadores

Artículo 154. Los Trabajadores que hubieren cotizado al Instituto y que por virtud de una nueva relación laboral se inscriban al Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, podrán transferir a este último los recursos acumulados en la Subcuenta del Fondo de la Vivienda. De la misma manera, los Trabajadores inscritos en el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores que inicien una relación laboral que los sujete al régimen de esta Ley podrán transferir al Institu-to los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda respectiva.

Para efectos de la transferencia de derechos prevista en el presente artículo, se estará a las reglas que, para tal efecto, expida cada uno de los institutos de seguridad social mencionados.

Artículo 155. Los Trabajadores que obtengan un crédito de vivienda bajo el régimen del Ins-tituto o del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y que tengan recursos acumulados por concepto de vivienda

en su Cuenta Individual conforme al régimen de los dos institutos antes citados, podrán solicitar que se acumulen para aplicarse como pago ini-cial de su crédito y que las Aportaciones sucesivas a cualquiera de los institutos o a ambos, sean destinadas a reducir el saldo insoluto a cargo del propio Trabajador.

Artículo 156. Los Trabajadores que se encuen-tren amortizando un crédito de vivienda otorga-do por el Instituto o por el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y que, por virtud de una nueva relación laboral, cambien de régimen de seguridad social deberán seguir utilizando sus Aportaciones de vivienda para el pago del crédito correspondiente.

A efecto de lo anterior, el Instituto y el Insti-tuto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores podrán celebrar convenio para determinar el procedimiento para la transferen-cia de las Aportaciones de vivienda entre ambos institutos.

Capítulo IXDel sistema integral de crédito

Sección IPréstamos personales

Artículo 157. El Sistema Integral de Crédito está compuesto por los siguientes tipos de préstamos:

I. Préstamos personales, y II. Préstamos hipotecarios.

Artículo 158. El Fondo de préstamos persona-les para el otorgamiento de créditos estará cons-tituido por el importe de la cartera total institucional de dichos créditos, más la disponi-bilidad al último día del ejercicio anterior y los rendimientos que generen los préstamos. Los re-cursos del Fondo únicamente se destinarán al otorgamiento de esta prestación.

538 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Los ingresos que generen los intereses de los préstamos otorgados y sus disponibilidades fi-nancieras no afectarán el techo presupuestal del Instituto y se integrarán al propio Fondo de présta-mos personales.

Artículo 159. La cartera institucional más el remanente de disponibilidad señalados en el ar-tículo anterior, así como los intereses corres-pondientes, integrarán el capital inicial de trabajo para la operación del Fondo.

Artículo 160. Los recursos del Fondo, en tanto no se destinen a préstamos personales, deberán ser invertidos bajo criterios prudenciales en aque-llos instrumentos financieros del mercado que garanticen la más alta rentabilidad, el menor riesgo posible y la mayor transparencia para la rendición de cuentas, de conformidad con las dis-posiciones que expidan para el efecto la Junta Directiva del Instituto.

El Instituto, previa aprobación de la Junta Directiva y contando con la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, reali-zará las operaciones financieras necesarias sin afectar o comprometer recursos presupuestales, con respaldo en los derechos sobre la cartera vigente de préstamos personales, con el fin de allegarse de recursos adicionales para ampliar la cobertura de esta prestación.

La Junta Directiva del Instituto será respon-sable de que el Fondo conserve cuando menos su valor real.

Artículo 161. Los gastos por concepto de admi-nistración general del Fondo se financiarán con sus propios recursos de acuerdo con el presu-puesto anual que apruebe la Junta Directiva del Instituto.

Artículo 162. Los préstamos personales se otor-garán a los Trabajadores y Pensionados de acuerdo con el programa anual que autorice la Junta Directiva del Instituto, con base en la

revolvencia del propio Fondo y conforme a lo siguiente:

I. Sólo a quienes tengan un mínimo de seis meses de antigüedad de incorpo-ración total al régimen de seguridad social del Instituto;

II. Los préstamos se otorgarán depen-diendo de la disponibilidad financie-ra del Fondo y de conformidad con las reglas que establezca la Junta Di-rectiva del Instituto, y serán de cuatro tipos, a saber: a) Ordinarios. Su monto será hasta

por el importe de cuatro meses del Sueldo Básico, de acuerdo con la antigüedad de quien lo solicite;

b) Especiales. Su monto será hasta por el importe de seis meses del Sueldo Básico, de acuerdo con la antigüedad de quien lo solicite;

c) Para adquisición de bienes de uso duradero. Su monto será hasta por el importe de ocho meses de Sueldo Básico, de acuerdo con la antigüedad de quien lo solicite, y

d) Extraordinarios para damnifica-dos por desastres naturales. Su monto será establecido por la Junta Directiva del Instituto;

III. El Instituto determinará trimestral-mente la tasa de interés aplicada a los créditos personales, de tal mane-ra que el rendimiento efectivo del mon-to prestado no sea inferior a uno punto veinticinco veces la tasa de los Certificados de la Tesorería de la Fede-ración con vencimiento a veintiocho días. En caso de que desapareciera este indicador, se tomará el que lo sustituya;

IV. Para garantizar la recuperación de los créditos otorgados, con cargo a los mismos se deberá integrar una Reserva

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 539

de garantía, con la que se cubrirá el monto insoluto de los préstamos, en los casos de invalidez e incapacidad total permanente, muerte e incobrabi-lidad, conforme lo establezca el regla-mento que para el efecto emita la Junta Directiva del Instituto, y

V. El monto del préstamo y los intereses deberán ser pagados en parcialidades quincenales iguales, en un plazo no mayor de cuarenta y ocho quincenas en el caso de los ordinarios y los es-peciales, y de setenta y dos quincenas en el caso de los de bienes de consu-mo duradero. En el caso de los crédi-tos extraordinarios para damnificados por desastres naturales, estos tendrán un plazo de hasta ciento veinte quin-cenas, según acuerdo especial de la Junta Directiva.

Artículo 163. Las Dependencias y Entidades estarán obligadas a realizar los Descuentos quincenales en nómina que ordene el Instituto para recuperar los créditos que otorgue y a ente-rar dichos recursos conforme a lo establecido en el presente ordenamiento. Asimismo las Depen-dencias y Entidades estarán obligadas a entre-gar al Instituto quincenalmente la nómina de sus Trabajadores con la información y en los forma-tos que ordene el Instituto.

En los casos en que la Dependencia no apli-que los Descuentos, los Trabajadores deberán pagar directamente, mediante los sistemas que establezca el Instituto, sin perjuicio de las ac-tualizaciones y recargos que se establezcan en el reglamento correspondiente.

Cuando las Dependencias omitan el entero de estos Descuentos al Instituto, deberán cubrir-las adicionando el costo financiero previsto en el artículo 22 de esta ley.

Artículo 164. Los préstamos se deberán otorgar de manera que los abonos para reintegrar la

cantidad prestada y sus intereses sumados a los Descuentos por préstamos hipotecarios y a los que deba hacerse por cualquier otro adeudo en fa-vor del Instituto, no excedan del cincuenta por ciento del total de las percepciones en dinero del Trabajador, y se ajustarán al reglamento que al efecto expida la Junta Directiva.

Artículo 165. Cuando un Trabajador tenga adeudo con el Fondo de préstamos y solicite licencia sin goce de sueldo, renuncie o sea se-parado de la Dependencia o Entidad, deberá cubrir en un plazo no mayor de noventa días, el monto total de su adeudo. En su caso, la De-pendencia o Entidad retendrá al acreditado el monto total del saldo insoluto de los pagos por finiquito laboral a que tenga derecho el Traba-jador. De persistir algún adeudo, el Instituto realizará las gestiones administrativas y legales conducentes para recuperarlo. Transcurrido un año desde la separación del acreditado y ha-biéndose agotado las gestiones administrativas de cobranza, el adeudo del capital e intereses correspondientes se cancelarán contra la Reser-va de garantía de créditos otorgados en los tér-minos que se establezca en los lineamientos y políticas de administración de la cartera que para el efecto emita el Instituto. En caso de que el Trabajador reingrese al régimen de la presente Ley, el Instituto ordenará el Descuento del adeudo actualizado para resarcir a la Reserva de garantía.

Artículo 166. No se concederán nuevos présta-mos especiales ni para bienes de consumo durade-ro mientras permanezca insoluto el anterior. En el caso de los préstamos ordinarios sólo podrán renovarse cuando se haya cubierto el pago de cuando menos el cincuenta por ciento del monto del crédito que fue concedido, cubiertos los abonos para dicho periodo y el deudor pague la prima de la Reserva de garantía, cubra el saldo insoluto y la aportación de renovación con cargo al nuevo crédito.

540 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Sección IIDel Crédito para Vivienda

Artículo 167. El Instituto administrará el Fondo de la Vivienda que se integre con las Aportaciones que las Dependencias y Entidades realicen a favor de los Trabajadores.

El Instituto contará con una Comisión Ejecu-tiva, que coadyuvará en la administración del Fondo de la Vivienda de acuerdo con el regla-mento que emita la Junta Directiva.

El Fondo de la Vivienda tiene por objeto es-tablecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los Trabajadores obtener crédito barato y suficiente, mediante préstamos con garantía hipotecaria en los casos que expresa-mente determine la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda. Estos préstamos se harán por una sola vez.

El Instituto podrá celebrar convenios de coor-dinación y colaboración con las autoridades fede-rales, Entidades Federativas y municipios, según corresponda, para el mejor cumplimiento del ob-jeto del Fondo de la Vivienda. Asimismo, para el ejercicio de las funciones del Fondo de la Vivien-da se podrá contratar cualquier tipo de servicios.

Artículo 168. Los recursos para la operación del Fondo de la Vivienda se integran con:

I. Las Aportaciones que las Dependen-cias y Entidades enteren al Instituto a favor de los Trabajadores;

II. Los bienes y derechos adquiridos por cualquier título, y

III. Los rendimientos que se obtengan de las inversiones de los recursos a que se refieren las anteriores fracciones.

Artículo 169. Los recursos afectos al Fondo de la Vivienda se destinarán:

I. Al otorgamiento de créditos a los Tra-bajadores que sean titulares de las

Subcuentas del Fondo de la Vivienda de las Cuentas Individuales y que tengan depósitos constituidos a su favor por más de dieciocho meses en el Instituto. El importe de estos créditos deberá aplicarse a los si-guientes fines: a) A la adquisición o construcción

de vivienda; b) A la reparación, ampliación o

mejoramiento de sus habitacio-nes, y

c) A los pasivos contraídos por cualquiera de los conceptos ante-riores;

Asimismo, el Instituto podrá des-contar con las entidades financieras que cuenten con la respectiva autori-zación emitida para tal efecto por la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico, los créditos que hayan otorgado para aplicarse a los conceptos señala-dos en los incisos anteriores;

II. Al pago de capital e intereses de la Subcuenta del Fondo de la Vivien-da de los Trabajadores en los térmi-nos de ley;

III. A cubrir los gastos de administración, operación y vigilancia del Fondo de la Vivienda conforme a esta Ley;

IV. A la inversión de inmuebles destinados a sus oficinas y de muebles estrictamen-te necesarios para el cumplimiento de sus fines, y

V. A las demás erogaciones relacionadas con su objeto.

Artículo 170. La Comisión Ejecutiva del Fon-do de la Vivienda estará integrada por dieciocho miembros, como a continuación se indica:

I. El Director General del Instituto, quien la presidirá;

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 541

II. El Vocal Ejecutivo, el cual será nombrado por la Junta Directiva a propuesta del Director General del Instituto;

III. Tres vocales nombrados por la Secre-taría de Hacienda y Crédito Público, y un vocal nombrado por cada una de las siguientes instituciones: la Secre-taría de Desarrollo Social, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social, la Se-cretaría de la Función Pública y la Comisión Nacional de Vivienda, y

IV. Nueve vocales nombrados por las or-ganizaciones de Trabajadores.

Por cada vocal propietario se designará un suplente que actuará en caso de faltas tempora-les del propietario, debiendo tratarse de un fun-cionario con el rango inmediato inferior al del vocal propietario. En el caso de los representan-tes de las organizaciones de Trabajadores, la desig-nación del suplente se hará en los términos de las disposiciones estatutarias aplicables.

Artículo 171. Los integrantes de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda no podrán ser miembros de la Junta Directiva del Instituto, con excepción del Director General del Institu-to. Igualmente será incompatible esta designa-ción con el cargo sindical de Secretario General de la Sección que corresponda al Fondo de la Vivienda.

Para ocupar el cargo de vocal se requiere ser mexicano, estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y ser de reconocida honorabilidad y experiencia técnica y adminis-trativa.

Artículo 172. Los vocales de la Comisión Eje-cutiva del Fondo de la Vivienda durarán en sus funciones por todo el tiempo que subsista su desig-nación y podrán ser removidos libremente a petición de quienes los hayan propuesto.

Artículo 173. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda sesionará por lo menos una vez cada dos meses. Las decisiones se tomarán por mayoría de los presentes y en caso de empate su presidente tendrá voto de calidad.

Las sesiones de la Comisión Ejecutiva serán válidas con la asistencia de por lo menos diez de sus miembros, de los cuales uno será el Presi-dente de la Comisión Ejecutiva, cuatro repre-sentantes del Gobierno Federal y cinco de las organizaciones de Trabajadores al servicio del Estado. Las decisiones se tomarán por mayoría de los presentes y en caso de empate el Presiden-te tendrá voto de calidad.

Artículo 174. La Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda, tendrá las atribuciones y funcio-nes siguientes:

I. Resolver sobre las operaciones del Fondo de la Vivienda, excepto aque-llas que por su importancia ameriten acuerdo expreso de la Junta Directiva, la que deberá acordar lo conducente dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se haga la petición correspondiente;

II. Examinar, en su caso aprobar y pre-sentar, a la Junta Directiva por conducto del Vocal Ejecutivo, los presupuestos de ingresos y egresos, los planes de labores y financiamientos, así como los estados financieros y el informe de labores formulados por el Vocal Ejecutivo;

III. Presentar por conducto del Vocal Eje-cutivo a la Junta Directiva para su aprobación, el presupuesto de gastos de administración, operación y vigi-lancia del Fondo de la Vivienda;

IV. Proponer a la Junta Directiva, el pro-grama de constitución de Reservas, las reglas para el otorgamiento de

542 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

créditos y el programa de inversión de los recursos de vivienda, y

V. Las demás que le señale la Junta Di-rectiva.

Artículo 175. El Vocal Ejecutivo tendrá las obligaciones y facultades siguientes:

I. Asistir a las sesiones de la Junta Di-rectiva con voz, pero sin voto, para informar de los asuntos del Fondo de la Vivienda;

II. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-rectiva y de la Comisión Ejecutiva, relacionados con el Fondo de la Vi-vienda;

III. Convocar a las sesiones de la Comi-sión Ejecutiva y presidir las mismas en ausencia del Director General;

IV. Presentar anualmente a la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda dentro de los dos primeros meses del año siguiente, los estados financieros y el informe de actividades del ejerci-cio anterior;

V. Presentar a la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda, a más tardar el último día de septiembre de cada año, los presupuestos de ingresos y egresos, el proyecto de gastos y los planes de labores y de financiamien-tos para el año siguiente;

VI. Presentar a la consideración de la Co-misión Ejecutiva del Fondo de la Vi-vienda, un informe mensual sobre las actividades de la propia Comisión;

VII. Presentar a la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda para su consi-deración y en su caso aprobación, los programas de crédito a ser otorgados por el Instituto;

VIII. Proponer al Director General los nom-bramientos y remociones del personal

técnico y administrativo de la Comi-sión, y

IX. Las demás que señalen esta Ley y sus disposiciones reglamentarias.

Artículo 176. Al momento en que el Trabajador reciba crédito para vivienda, el saldo de la Sub-cuenta del Fondo de la Vivienda de su Cuenta Individual se aplicará como pago inicial de al-guno de los conceptos a que se refiere la frac-ción I del artículo 169 de esta Ley.

Durante la vigencia del crédito concedido al Trabajador, las Aportaciones a que se refiere esta Sección a su favor se aplicarán a reducir el saldo insoluto a cargo del propio Trabajador.

El Trabajador que obtenga un crédito de al-guna entidad financiera para aplicarlo al pago de la construcción o adquisición de su habitación, podrá utilizar como pago inicial para la cons-trucción o adquisición, el saldo de su Subcuenta del Fondo de la Vivienda. Asimismo, las Apor-taciones que se efectúen a la Subcuenta citada con posterioridad al otorgamiento del crédito se aplicarán a cubrir el saldo insoluto.

El Fondo de la Vivienda podrá otorgar crédi-tos a los Trabajadores en cofinanciamiento con entidades financieras o con el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, en cuyo caso, el Trabajador también podrá utili-zar los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda como pago inicial. Las Aportaciones que se efectúen a la Subcuenta citada con pos-terioridad al otorgamiento del crédito se aplica-rán a cubrir el saldo insoluto del crédito que haya otorgado el Fondo de la Vivienda.

En el supuesto de cofinanciamiento a que se refiere el párrafo inmediato anterior, el Fondo de la Vivienda deberá otorgar crédito al Traba-jador cuando el crédito que reciba de la entidad financiera de que se trate, se otorgue en base a fondos de ahorro establecidos en planes de previsión social que reúnan los requisitos de dedu-cibilidad que se establezcan en las disposicio-nes fiscales correspondientes.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 543

En el caso de que el Trabajador obtenga crédito de alguna entidad financiera en térmi-nos de lo dispuesto en el párrafo inmediato anterior o de que el Trabajador obtenga crédito del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, y el Fondo de la Vivien-da no pueda otorgar crédito, el Trabajador tendrá derecho a que durante la vigencia de dicho crédito, las subsecuentes Aportaciones a su fa-vor se apliquen a reducir el saldo insoluto a cargo del propio Trabajador y a favor de la en-tidad financiera de que se trate o del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores.

Previo convenio con la entidad financiera participante o el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, el Fondo de la Vivienda podrá incluir en el porcentaje de Des-cuento que la Dependencia o Entidad efectúe al sueldo del Trabajador acreditado, el importe que corresponda a los créditos otorgados en los términos del presente artículo.

Artículo 177. Las Aportaciones al Fondo de la Vivienda previstas en esta Ley, se deberán regis-trar en la Subcuenta del Fondo de la vivienda.

El saldo de las Subcuentas del Fondo de la Vivienda pagará intereses en función del rema-nente de operación del Fondo de la Vivienda.

Para tal efecto, la Comisión Ejecutiva proce-derá al cierre de cada ejercicio, a calcular los ingresos y egresos del Fondo de la Vivienda, de acuerdo con los criterios aplicables y ajustándo-se a sanas técnicas contables y a las disposicio-nes emitidas por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores para determinar el remanente de operación. Se considerará remanente de opera-ción del Fondo de la Vivienda a las cantidades que existan al finalizar cada ejercicio fiscal una vez que se hayan constituido las Reservas que con cargo al propio Fondo de la Vivienda deban cons-tituirse, en razón de los estudios actuariales respectivos y las disposiciones de esta Ley.

La Comisión Ejecutiva efectuará, a más tar-dar el quince de diciembre de cada año, una estimación del remanente de operación del Fon-do de la Vivienda para el año inmediato siguiente a aquél al que corresponda. El cincuenta por ciento de la estimación citada se abonará como pago provisional de intereses a las Subcuentas del Fondo de la Vivienda, en doce exhibiciones pagaderas el último día de cada mes. Una vez determinado por la Comisión Ejecutiva, el re-manente de operación del Fondo de la Vivienda en los términos del párrafo anterior, se procede-rá en su caso, a efectuar el pago de intereses definitivo, lo que deberá hacerse a más tardar en el mes de marzo de cada año.

Una vez que la Comisión Ejecutiva del Fon-do de la Vivienda haya fijado tanto la estimación, como determinado el remanente de operación a que se refiere este artículo, deberá publicarlos en periódicos de amplia circulación en el país a más tardar el quinto día hábil siguiente al de la fijación de la estimación, así como al de la determinación del remanente citado.

La Comisión Ejecutiva deberá observar en todo momento una política financiera y de crédi-tos, dirigida a lograr que los ahorros individuales de los Trabajadores, conserven permanentemen-te por lo menos, su valor real de conformidad con la fórmula que al efecto determine.

Artículo 178. El Trabajador tendrá el derecho de elegir la vivienda nueva o usada, a la que se aplique el importe del crédito que reciba con cargo al Fondo de la Vivienda.

Artículo 179. Los créditos a que se refiere esta Sección se otorgarán y adjudicarán tomando en cuenta, entre otros factores, la oferta y demanda regional de vivienda, el número de miembros de la familia de los Trabajadores, los saldos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda del Traba-jador de que se trate y el tiempo durante el cual se han efectuado Aportaciones a la misma, si el

544 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Trabajador es propietario o no de su vivienda, así como su sueldo o el ingreso conyugal si hay acuerdo de los interesados.

La Junta Directiva expedirá las reglas opera-tivas conforme a las cuales se otorgarán los créditos a que se refiere el párrafo anterior.

Los Trabajadores podrán recibir crédito del Fondo de la Vivienda por una sola vez.

Artículo 180. La Junta Directiva del Instituto, mediante disposiciones de carácter general que al efecto expida, determinará:

I. Los montos máximos de los créditos que otorgue el Fondo de la Vivienda, en función de, entre otros factores, la capacidad de pago de los Trabaja-dores, y

II. Los métodos para la asignación alea-toria en grupos de Trabajadores que reúnan iguales condiciones de elegibi-lidad, con objeto de dar transparencia, equidad y suficiencia, al otorgamiento de créditos.

Artículo 181. Los créditos que se otorguen con cargo al Fondo de la Vivienda deberán darse por vencidos anticipadamente si los deudores, sin el consentimiento del Instituto, enajenan las vi-viendas, gravan los inmuebles que garanticen el pago de los créditos concedidos o incurren en las causas de rescisión consignadas en los con-tratos respectivos.

Artículo 182. Los créditos que se otorguen es-tarán cubiertos por un seguro para los casos de invalidez, incapacidad total permanente o de muer-te, que libere al Trabajador o Pensionado o a sus respectivos beneficiarios, de las obligaciones deri-vadas de los mismos. El costo de este seguro que-dará a cargo del Fondo de la Vivienda.

Los Trabajadores o Pensionados podrán ma-nifestar expresamente y por escrito su voluntad

ante el Instituto a través del Fondo de la Vivien-da en el acto del otorgamiento del crédito o posteriormente, para que en caso de muerte, la adjudicación del inmueble se haga a quien ha-yan designado como beneficiarios. Para que proceda el cambio de beneficiario, el Trabaja-dor o Pensionado deberá solicitarlo igualmente por escrito acompañado de dos testigos ante el Fondo de la Vivienda; una vez presentada dicha solicitud, éste deberá comunicar al Trabajador o Pensionado su consentimiento y el registro de los nuevos beneficiarios en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días calendario. En caso de controversia el Instituto procederá exclusiva-mente a la liberación referida y se abstendrá de adjudicar el inmueble.

A falta de beneficiario designado, la adjudi-cación del inmueble deberá hacerse conforme al orden de prelación que establece la sección de Pensión por causa de muerte del seguro de inva-lidez y vida.

El Fondo de la Vivienda solicitará al Registro Público de la Propiedad correspondiente, efec-tuar la inscripción de los inmuebles en favor de los beneficiarios, cancelando en consecuencia la que existiere a nombre del Trabajador o Pensio-nado con los gravámenes o limitaciones de do-minio que hubieren.

Artículo 183. Cuando un Trabajador deje de prestar sus servicios a las Dependencias o Enti-dades sujetas al régimen de beneficios que otorga esta Ley y hubiere recibido un préstamo a cargo del Fondo de la Vivienda, se le otorgará una prórroga sin causa de intereses en los pagos de amortización que tenga que hacer por con-cepto de capital e intereses. La prórroga tendrá un plazo máximo de doce meses y terminará anti-cipadamente cuando el Trabajador vuelva a prestar servicios a alguna de las Dependencias o Entidades o ingrese a laborar bajo un régimen con el que el Instituto tenga celebrado convenio de incorporación.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 545

Para los efectos del párrafo anterior, también se entenderá que un Trabajador ha dejado de prestar servicios cuando transcurra un periodo mínimo de doce meses sin laborar en ninguna de las Dependencias o Entidades por suspen-sión temporal de los efectos del nombramiento o cese, a menos que exista litigio pendiente so-bre la subsistencia de su designación o nombra-miento.

Las Dependencias y Entidades a que se refie-re esta Ley seguirán haciendo los depósitos para el Fondo de la Vivienda, sobre los sueldos de los Trabajadores que disfruten licencia por en-fermedad en los términos del artículo 111 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del Apartado B del ar-tículo 123 Constitucional y 37 de la presente Ley, así como de los que sufran suspensión temporal de los efectos de su nombramiento conforme a las fracciones I y II del artículo 45 de la citada Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, debiendo suspenderse di-cho depósito a partir de la fecha en que cese la relación de trabajo.

La existencia del supuesto a que se refiere este artículo deberá comprobarse ante el Instituto.

Artículo 184. En los casos de Trabajadores que a la fecha de pensionarse presenten saldo inso-luto en su crédito de vivienda se descontarán de su Pensión los subsecuentes pagos al Fondo de la Vivienda.

Artículo 185. El saldo de los créditos otorgados a los Trabajadores a que se refiere la fracción I del artículo 169 de esta Ley se revisará cada vez que se modifiquen los Salarios Mínimos, incre-mentándose en la misma proporción en que aumente el Salario Mínimo.

Asimismo, los créditos citados devengarán intereses sobre el saldo ajustado de los mismos a la tasa que determine la Junta Directiva. Dicha tasa no será menor del cuatro por ciento anual sobre saldos insolutos.

Las cantidades que se descuenten a los Traba-jadores con motivo de los créditos a que alude el presente artículo, no podrán exceder del treinta por ciento de su Sueldo Básico, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de esta Ley.

Los créditos se otorgarán a un plazo no ma-yor de treinta años.

Artículo 186. Todos los inmuebles adquiridos o construidos por los Trabajadores para su propia habitación con los recursos del Fondo de la Vi-vienda, quedarán exentos a partir de la fecha de su adquisición o construcción de todos los im-puestos federales por el doble del crédito y hasta por la suma de diez veces el Salario Míni-mo elevado al año, durante el término que el crédito permanezca insoluto.

Gozarán también de exención los convenios, contratos o actos en los que se hagan constar las correspondientes operaciones, los cuales tendrán el carácter de escritura pública para todos los efectos legales y se inscribirán en el Registro Público de la Propiedad respectivo, incluyendo la constitución del régimen de pro-piedad en condominio que haga constar el Ins-tituto en relación con los conjuntos que financie o adquiera, sin menoscabo de que el Trabajador pueda acudir ante Notario Público de su elec-ción en las operaciones en que sea parte. Los gastos que se causen por los referidos concep-tos serán cubiertos por mitad entre el Instituto y los Trabajadores; para tal efecto la Junta Di-rectiva tomando como base el arancel que estable-ce los honorarios de los notarios, determinará el porcentaje de reducción de los mismos, sin que dicha reducción pueda ser inferior al cin-cuenta por ciento. Las exenciones quedarán insubsistentes si los inmuebles fueran enajena-dos por los Trabajadores o destinados a otros fines.

El Instituto gestionará los convenios corres-pondientes con los gobiernos de las Entidades Federativas y municipios, para que los Trabaja-dores protegidos por esta Ley gocen de las

546 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

exenciones de impuestos que correspondan a la propiedad raíz, en los términos de este artículo.

Artículo 187. El Instituto no podrá intervenir en la administración, operación o mantenimien-to de conjuntos habitacionales, ni sufragar los gastos correspondientes a estos conceptos.

Artículo 188. Las Aportaciones al Fondo de la Vivienda, así como los intereses de las Sub-cuentas del Fondo de la Vivienda, estarán exen-tos de toda clase de impuestos.

Artículo 189. Las Aportaciones al Fondo de la Vivienda, así como los Descuentos para cubrir los créditos que otorgue el Instituto, que reci-ban las entidades receptoras conforme a esta Ley, deberán ser transferidas a la cuenta que el Banco de México le lleve al Instituto por lo que respecta al Fondo de la Vivienda, en los térmi-nos y conforme a los procedimientos que se establezcan en el Reglamento de la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro. Dichos re-cursos deberán invertirse, en tanto se aplican a los créditos a favor de los Trabajadores a que se refiere esta Sección, en valores a cargo del Go-bierno Federal, a través del Banco de México e Instrumentos de la Banca de Desarrollo.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público podrá autorizar que los recursos del Fondo de la Vivienda se inviertan en valores diversos a los señalados, siempre que sean de alta calidad crediticia, o se bursatilice la cartera del Fondo de la Vivienda.

Sin perjuicio de lo anterior, el Instituto, con cargo a dicha cuenta, podrá mantener en efecti-vo o en depósitos bancarios a la vista las can-tidades estrictamente necesarias para la realización de sus operaciones diarias con res-pecto al Fondo de la Vivienda.

Artículo 190. El gobierno federal, por conducto de las Secretarías de Hacienda y Crédito Públi-co y de la Función Pública, ejercerán el control

y evaluación de la inversión de los recursos del Fondo de la Vivienda, vigilando que los mismos sean aplicados de acuerdo con lo que establece la presente ley.

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores estará facultada para supervisar las operaciones y la contabilidad del Fondo de la Vivienda, con-tando para ello con las mismas facultades de dicha comisión respecto de las instituciones de banca de desarrollo, incluida la de establecer reglas prudenciales a las que deberá sujetarse el Fondo de la Vivienda.

Artículo 191. Son obligaciones de las Depen-dencias y Entidades:

I. Inscribir a sus Trabajadores y benefi-ciarios en el Fondo de la Vivienda, y

II. Efectuar las Aportaciones al Fondo de la Vivienda y hacer los Descuentos a sus Trabajadores en su salario.

El pago de las Aportaciones y Des-cuentos señaladas en la fracción II de este artículo, será por bimestres ven-cidos, a más tardar el día diecisiete de los meses de enero, marzo, mayo, julio, septiembre y noviembre de cada año conjuntamente con las Cuotas y Apor-taciones al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez.

Los servidores públicos de las Dependencias o Entidades responsables de enterar las Aporta-ciones y Descuentos, en caso de incumplimiento, serán sancionados en los términos de lo dis-puesto en el Título Sexto de la presente Ley.

Artículo 192. Los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda que no hubiesen sido aplicados para otorgar créditos a favor de los Trabajadores de acuerdo a lo dispuesto en esta Sección, serán transferidos al PENSIONISSS-TE, las Administradoras o Aseguradoras para la contratación de la Pensión correspondiente o su

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 547

entrega en una sola exhibición, según proceda, en los términos de lo dispuesto por esta Ley.

A efecto de lo anterior, el Instituto deberá transferir los recursos de la Subcuenta del Fondo de la Vivienda al PENSIONISSSTE, las Adminis-tradoras o Aseguradoras a más tardar el segundo día hábil siguiente a que le sean requeridos.

Sección IIIRégimen Financiero

Artículo 193. Las prestaciones relativas a prés-tamos personales se financiarán con el Fondo constituido al efecto en el Instituto.

Artículo 194. El Fondo de la Vivienda se cons-tituirá con una Aportación del cinco por ciento del Sueldo Básico.

Capítulo X De los servicios sociales y culturales

Sección IServicios sociales

Artículo 195. El Instituto atenderá de acuerdo con esta Ley, a las necesidades básicas del Tra-bajador y su familia a través de la prestación de servicios que contribuyan al apoyo asistencial, a la protección del poder adquisitivo de sus sala-rios, con orientación hacia patrones racionales y sanos de consumo.

Artículo 196. Para los efectos del artículo ante-rior, el Instituto, de acuerdo con las posibilida-des financieras del Fondo de servicios sociales y culturales, proporcionará a precios módicos los servicios sociales siguientes:

I. Programas y servicios de apoyo para la adquisición de productos básicos y de consumo para el hogar;

II. Servicios turísticos;

III. Servicios funerarios; IV. Servicios de atención para el bienes-

tar y desarrollo infantil, y V. Los demás que acuerde la Junta Di-

rectiva, siempre que no se afecte la viabilidad financiera en el corto, me-diano o largo plazo.

Sección IIServicios culturales

Artículo 197. El Instituto proporcionará servi-cios culturales, mediante programas culturales, recreativos y deportivos que tiendan a cuidar y fortalecer la salud mental e integración familiar y social del Trabajador, y su desarrollo futuro, contando con la cooperación y el apoyo de los Trabajadores.

Artículo 198. Para los fines antes enunciados, el Instituto, de acuerdo con las posibilidades financieras del Fondo de servicios sociales y culturales, ofrecerá los siguientes servicios:

I. Programas culturales; II. Programas educativos y de capaci-

tación; III. De atención a jubilados, Pensionados

y discapacitados; IV. Programas de fomento deportivo, y V. Los demás que acuerde la Junta Di-

rectiva, siempre que no se afecte la viabilidad financiera en el corto, me-diano o largo plazo.

Sección IIIRégimen Financiero

Artículo 199. Los servicios sociales y cultura-les se financiarán en la forma siguiente:

I. A los Trabajadores les corresponde una Cuota de cero punto cinco por ciento del Sueldo Básico, y

II. A las Dependencias y Entidades les corresponde una Aportación de cero punto cinco por ciento del Sueldo Básico.

En adición a lo anterior, para los servicios de atención para el bienestar y desarrollo infantil, las Dependencias y Entidades cubrirán el cin-cuenta por ciento del costo unitario por cada uno de los hijos de sus Trabajadores que hagan uso del servicio en las estancias de bienestar in-fantil del Instituto. Dicho costo será determina-do anualmente por la Junta Directiva.

Título terceroDel régimen voluntario

Capítulo IContinuación voluntariaen el régimen obligatorio

Artículo 200. El Trabajador que deje de prestar sus servicios en alguna Dependencia o Entidad y no tenga la calidad de Pensionado, podrá soli-citar la continuación voluntaria en todos o algu-no de los seguros del régimen obligatorio, con excepción del seguro de riesgos del trabajo y, al efecto, cubrirá íntegramente las Cuotas y Apor-taciones que correspondan conforme a lo dis-puesto por el régimen financiero de los seguros en que desee continuar voluntariamente. Las Cuotas y Aportaciones se ajustarán anualmente de acuerdo con los cambios relativos que sufra el Sueldo Básico en la categoría que tenía el interesado en el puesto que hubiere ocupado en su último empleo.

Para el caso del seguro de salud se requerirá que el Trabajador acredite haber laborado, cuan-do menos, cinco años en alguna Dependencia o Entidad incorporada al Instituto.

El pago de las Cuotas y Aportaciones se hará por bimestre o anualidades anticipados.

Artículo 201. La continuación voluntaria debe-rá solicitarse por escrito al Instituto dentro de los sesenta días siguientes al de la baja del empleo.

Artículo 202. La continuación voluntaria ter-minará por:

I. Declaración expresa del interesado; II. Dejar de pagar las Cuotas y Aporta-

ciones en los plazos a que se refiere el artículo 200 de esta Ley, y

III. Ingresar nuevamente al régimen obli-gatorio de esta Ley.

Artículo 203. El registro de Familiares Derecho-habientes y las demás reglas de los seguros contratados se ajustarán a las disposiciones apli-cables previstas en esta Ley.

Capítulo IIIncorporación voluntariaal régimen obligatorio

Artículo 204. El Instituto podrá celebrar conve-nios con los gobiernos de las Entidades Federa-tivas o de los municipios y sus Dependencias y Entidades, a fin de que sus Trabajadores y Fa-miliares Derechohabientes reciban los seguros, prestaciones y servicios del régimen obligatorio de esta Ley. La incorporación deberá ser total y, en ningún caso, el Instituto podrá otorgar segu-ros, prestaciones o servicios que no estén pre-vistos en el convenio correspondiente.

Las disposiciones a que deben sujetarse las Dependencias y Entidades previstas en la pre-sente Ley también serán aplicables a las respec-tivas Dependencias y Entidades de las Entidades Federativas y municipios, en lo que sea condu-cente y en términos de los convenios referidos en el párrafo anterior que, al efecto, se celebren.

Para la celebración de estos convenios de incor-poración, las Dependencias y Entidades de carác-ter local antes mencionadas, deberán garantizar incondicionalmente el pago de las Cuotas y

548 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Aportaciones y la suficiencia presupuestal necesaria y autorizar al Instituto a celebrar en cualquier momento las auditorías que sean ne-cesarias para verificar dicha suficiencia presu-puestal.

Asimismo, los convenios a que se refiere este artículo deberán sujetarse al texto que apruebe la Junta Directiva del Instituto, el cual deberá contener el otorgamiento de la garantía incondicional de pago de las Cuotas y Aporta-ciones correspondientes, previéndose, en su caso, la afectación de sus participaciones y transferencias federales, en términos de las dis-posiciones federales y locales aplicables, para cubrir el adeudo, así como la forma en que se realizará la liquidación de los derechos de los Trabajadores a la terminación del convenio.

En caso de que las participaciones federales afectadas no fueren suficientes para cubrir el adeudo, el Instituto deberá requerir a las Entida-des Federativas y municipios morosos y ejercer las vías legales procedentes para hacer efecti-vos los adeudos. En este caso, el Instituto hará públicos los adeudos en el periódico de mayor circulación en la localidad y en un periódico de circulación nacional.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público, en el ámbito de sus atribuciones, llevará a cabo, cuando así proceda, la afectación de las partici-paciones y transferencias federales en el supuesto a que se refiere el presente artículo. A efecto de lo anterior, los convenios de incorporación de-berán contar con la previa opinión de dicha Secretaría.

Artículo 205. Los convenios de incorporación deberán prever que los seguros, servicios y prestaciones que se proporcionen a los Trabaja-dores incorporados al Instituto por virtud del convenio sean iguales a los que se brindan a los Trabajadores incorporados en términos de lo previsto en el artículo 1o. de esta Ley.

A tal efecto, a los Trabajadores incorporados les será aplicable el Sueldo Básico calculándose

sus años de cotización a partir de la celebración del convenio, salvo en el caso previsto en el párrafo siguiente.

En los convenios de incorporación que inclu-yan reconocimiento de antigüedad deberán pa-garse o garantizarse previamente las Reservas que resulten de los estudios actuariales para el puntual cumplimiento de los seguros, prestacio-nes y servicios que señala esta Ley y realizarse las Aportaciones necesarias a las Cuentas Indi-viduales de los Trabajadores incorporados para que su saldo sea equivalente a la antigüedad que se les pretenda reconocer.

Igualmente, en los casos de sustitución de régimen de seguridad social, las Reservas cons-tituidas deberán transferirse en favor del Instituto en la forma y términos en que se convenga.

Los gobiernos de las Entidades Federativas, los municipios, sus Dependencias y Entidades, así como sus Trabajadores que se incorporen vo-luntariamente al régimen de esta Ley, cubrirán las Cuotas y Aportaciones para los seguros, prestaciones y servicios que resulten de los es-tudios actuariales correspondientes que para cada caso realice el Instituto, que en ningún caso podrán ser menores a las que se prevén en esta Ley para los respectivos seguros.

En los convenios de incorporación se deberá garantizar que las Dependencias y Entidades incorporadas cuenten con la infraestructura tec-nológica necesaria para la administración y el intercambio automatizado de la información que le requiera el Instituto.

El incumplimiento a lo dispuesto en el presente artículo será causa de responsabilidad en los tér-minos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Capítulo IIIDisposiciones especiales

Artículo 206. El Instituto se reserva el derecho de contratar los seguros, prestaciones y servicios a

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 549

550 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

que se refiere el presente Título, así como de dar por terminada la vigencia de los mismos anticipadamente, en caso de que existan causas o motivos suficientes a juicio del Instituto que pongan en peligro la adecuada y eficiente pres-tación de los servicios, el equilibrio financiero del propio Instituto o la preservación de los se-guros, prestaciones y servicios del régimen obligatorio.

Igual disposición se observará en lo relativo a las incorporaciones señaladas en las fraccio-nes VII y VIII, del artículo 1o. de esta Ley.

Para la terminación anticipada de algún con-venio de incorporación voluntaria o respecto del régimen de continuación voluntaria de al-gún Trabajador, bastará una resolución de la Junta Directiva y la notificación de dicha reso-lución a la Dependencia o Entidad, o en su caso, a los interesados de que se trate, con un plazo mínimo de ciento ochenta días anteriores a la terminación.

Título cuartoDe las funciones y organizacióndel Instituto

Capítulo IFunciones

Artículo 207. El Instituto tendrá personalidad jurídica para celebrar toda clase de actos y contratos, así como para defender sus derechos ante los tribunales o fuera de ellos, y para ejer-citar las acciones judiciales o gestiones extra-judiciales que le competen. Para desistirse de las acciones intentadas o de los recursos inter-puestos, así como para dejar de interponer los que las leyes le concedan, cuando se trate de asuntos que afecten al erario federal, se debe-rán afectar los gastos de administración del Instituto por la cantidad correspondiente según conste en acuerdo expreso de la Junta Directi-va del Instituto.

Artículo 208. El Instituto tendrá las siguientes funciones:

I. Cumplir con los programas aproba-dos para otorgar los seguros, presta-ciones y servicios a su cargo;

II. Emitir las resoluciones que reconoz-can el derecho a las Pensiones;

III. Determinar, vigilar, recaudar y cobrar el importe de las Cuotas y Aportacio-nes, así como los demás recursos del Instituto, por lo que se refiere al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, el entero de las Cuotas y Apor-taciones correspondientes, se realiza-rá mediante los sistemas o programas informáticos que determine la Comi-sión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro;

IV. Invertir los Fondos de las Reservas de acuerdo con las disposiciones de esta Ley;

V. Adquirir o enajenar los bienes mue-bles e inmuebles necesarios para la realización de sus fines;

VI. Establecer la estructura y funciona-miento de sus unidades administrativas conforme a su presupuesto aprobado y el estatuto orgánico que al efecto emita la Junta Directiva;

VII. Administrar los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta Ley;

VIII. Difundir conocimientos y prácticas de previsión social;

IX. Expedir los reglamentos para la debida prestación de los servicios y de orga-nización interna;

X. Realizar toda clase de actos jurídicos y celebrar los contratos que requieran los seguros, prestaciones y servicios previstos en esta Ley, y

XI. Las demás funciones que le confieran esta Ley y sus reglamentos.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 551

El financiamiento de los gastos generales de administración del Instituto que no estén estric-tamente relacionados con la prestación de algún seguro, prestación o servicio no deberá rebasar del equivalente a la cantidad que resultaría de la aplicación de una Aportación de uno punto cin-co por ciento del Sueldo Básico al total de los Trabajadores.

Capítulo IIÓrganos de gobierno

Artículo 209. Los órganos de gobierno del Ins-tituto serán:

I. La Junta Directiva; II. El Director General; III. La Comisión Ejecutiva del Fondo de

la Vivienda; IV. La Comisión Ejecutiva del PENSIO-

NISSSTE, y V. La Comisión de Vigilancia.

Artículo 210. La Junta Directiva se compondrá de diecinueve miembros como a continuación se indica:

I. El Director General del Instituto, el cual presidirá la Junta Directiva;

II. El titular y dos subsecretarios de la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico, así como el titular de las Secre-tarías de Salud, de Desarrollo Social, del Trabajo y Previsión Social, de Medio Ambiente y Recursos Natura-les y de la Función Pública y el Director General del IMSS, y

III. Nueve representantes de las organiza-ciones de Trabajadores.

Por cada miembro de la Junta Di-rectiva, se nombrará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del propietario, debiendo tratarse de

un funcionario con el rango inmediato inferior al del miembro propietario.

Artículo 211. Los miembros de la Junta Direc-tiva no podrán ser al mismo tiempo servidores públicos de confianza del Instituto, salvo el Director General.

Artículo 212. Los miembros de la Junta Direc-tiva durarán en sus cargos por todo el tiempo que subsista su designación. Sus nombramientos podrán ser revocados libremente por quienes los hayan designado.

Artículo 213. Para ser miembro de la Junta Directiva se requiere:

I. Ser ciudadano mexicano y estar en pleno goce y ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y

II. Ser de reconocida competencia y ho-norabilidad.

Artículo 214. Corresponde a la Junta Directiva:

I. Autorizar los planes y programas que sean presentados por la Dirección General para las operaciones y servi-cios del Instituto;

II. Examinar para su aprobación y modi-ficación, el programa institucional y los programas operativos anuales de acuerdo con lo establecido en la Ley de Planeación, así como los estados financieros del Instituto;

III. Examinar y aprobar anualmente el presupuesto de gastos de administra-ción, operación y vigilancia del Insti-tuto;

IV. Aprobar las políticas de inversión del Instituto, a propuesta del Comité de In-versiones, excepto tratándose del se-guro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, y el programa anual

552 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

de Reservas actuariales y financieras que deban constituirse para asegurar el otorgamiento de los seguros, pres-taciones y servicios que determina esta Ley, así como el cumplimiento de sus fines;

V. Conocer y aprobar en su caso, en el primer bimestre del año, el informe del estado que guarde la administra-ción del Instituto;

VI. Aprobar el estatuto orgánico y los re-glamentos necesarios para la opera-ción del Instituto propuestos por el Director General;

VII. Establecer o suprimir delegaciones del Instituto en las Entidades Federativas;

VIII. Autorizar al Director General a cele-brar convenios con los gobiernos de las Entidades Federativas o de los municipios o sus Dependencias o En-tidades, a fin de que sus Trabajadores y Familiares Derechohabientes apro-vechen los seguros, prestaciones y servicios que comprende el régimen de esta Ley;

IX. Dictar los acuerdos y resoluciones a que se refiere el artículo 219 de esta Ley;

X. Dictar los acuerdos que resulten nece-sarios para otorgar los beneficios pre-vistos en los seguros, prestaciones y servicios establecidos en esta Ley;

XI. Constituir a propuesta del Director General, un Consejo Asesor Científi-co y Médico;

XII. Nombrar y remover al personal de confianza del primer nivel del Institu-to, a propuesta del Director General, sin perjuicio de las facultades que al efecto le delegue;

XIII. Conferir poderes generales o especiales, de acuerdo con el Director General;

XIV. Otorgar premios, estímulos y recom-pensas a los servidores públicos del

Instituto, de conformidad con lo que establece la ley de la materia;

XV. Proponer al Ejecutivo Federal los proyectos de reformas a esta Ley;

XVI. En relación con el Fondo de la Vi-vienda: a) Examinar y, en su caso, aprobar el

presupuesto de ingresos y egresos, así como los programas de labores y de financiamiento del Fondo de la Vivienda para el siguiente año;

b) Examinar y, en su caso, aprobar, en el primer bimestre del año, el informe de actividades de la Co-misión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda y, dentro de los cuatro primeros meses del año, los esta-dos financieros que resulten de la operación en el último ejercicio;

c) Establecer las reglas para el otor-gamiento de créditos;

d) Examinar y, en su caso, aprobar anualmente el presupuesto de gas-tos de administración, operación y vigilancia del Fondo de la Vivienda, los que no deberán exceder del cero punto setenta y cinco por ciento de los recursos totales que maneje;

e) Aprobar los programas de inver-sión y de Reservas que deben constituirse para asegurar la ope-ración del Fondo de la Vivienda y el cumplimiento de los demás fi-nes y obligaciones del mismo;

f) Vigilar que los créditos y los fi-nanciamientos que se otorguen se destinen a los fines para los que fueron programados, y

g) Las demás funciones necesarias para el cumplimiento de los fines del Fondo de la Vivienda;

XVII. En relación con el PENSIONISSSTE: a) Examinar y, en su caso, aprobar

el presupuesto de ingresos y egre-

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 553

sos, así como los programas de labores y de inversión del Fondo Nacional de Pensiones de los Tra-bajadores al Servicio del Estado;

b) Examinar y, en su caso, aprobar en el primer bimestre del año, el informe de actividades de la Comisión Ejecutiva del PEN-SIONISSSTE y, dentro de los cuatro primeros meses del año, los estados financieros que re-sulten de la operación en el últi-mo ejercicio;

c) Examinar y, en su caso, aprobar a propuesta de la Comisión Ejecuti-va del PENSIONISSSTE, la estra-tegia de inversión de los recursos;

d) Examinar y, en su caso, aprobar anualmente el presupuesto de gastos de administración, opera-ción y vigilancia del PENSIO-NISSSTE;

e) Examinar y, en su caso, aprobar a propuesta de la Comisión Ejecuti-va del PENSIONISSSTE, el pro-grama de Reservas que deben constituirse para asegurar la ope-ración del PENSIONISSSTE y el cumplimiento de los demás fines y obligaciones del mismo;

f) Autorizar la constitución de so-ciedades de inversión especializa-das de fondos para el retiro, y

g) Las demás funciones necesarias para el cumplimiento de los fines del PENSIONISSSTE;

XVIII. Aprobar mecanismos de contribución solidaria entre el Instituto y sus Dere-chohabientes;

XIX. Presentar al Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacien-da y Crédito Público, y al Congreso de la Unión, a más tardar el 30 de junio de cada año, un informe dictaminado

por auditor externo, que incluya, al menos, los siguientes elementos: a) La situación financiera de cada

uno de los seguros ofrecidos por el Instituto, y actuarial de sus re-servas, aportando elementos de juicio para evaluar si las primas correspondientes son suficientes para cubrir los gastos actuales y futuros de los beneficios deriva-dos de cada seguro;

b) Los posibles riesgos, contingencias y pasivos que se están tomando en cada seguro y la capacidad finan-ciera del Instituto para responder a ellos en función de sus ingresos y las reservas disponibles;

c) Estimaciones sobre las posibles modificaciones a las Cuotas y Aportaciones de cada seguro, en su caso, que se puedan prever, para mantener la viabilidad finan-ciera del Instituto, y de las fechas estimadas en que dichas modifica-ciones puedan ser requeridas, y

d) La situación de sus pasivos labo-rales totales y de cualquier otra índole que comprometan su gasto por más de un ejercicio fiscal.

Para los propósitos anteriores la Junta Directiva informará sobre las ten-dencias demográficas de sus Derecho-habientes, incluyendo modificaciones en la esperanza de vida; tendencias en la transición epidemiológica, y cam-bios en la composición de género de la fuerza laboral, entre otros factores. La estimación de riesgos, a su vez, considerará factores derivados del ci-clo económico, de la evolución del costo de los tratamientos y medica-mentos, los costos laborales, de la si-tuación macroeconómica, así como cualquier otro factor que afecte la

554 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

capacidad del Instituto para cumplir con sus compromisos. En todos los casos, la estimación sobre riesgos y pasivos laborales y de cualquier otro tipo, se formulará con estricto apego a los principios de contabilidad general-mente aceptados por la profesión con-table organizada en México.

El informe, asimismo, deberá con-tener información sobre el estado que guardan las instalaciones y equipos del Instituto, particularmente los dedi-cados a la atención médica, para po-der atender de forma satisfactoria a sus derechohabientes, y

XX. En general, realizar todos aquellos actos y operaciones autorizados por esta Ley y los que fuesen necesarios para la mejor administración y go-bierno del Instituto.

Artículo 215. La Junta Directiva sesionará una vez cada tres meses, pudiendo además celebrar las sesiones extraordinarias que se requieran.

Para la validez de las sesiones de la Junta Directiva se requerirá la asistencia de por lo menos diez de sus miembros, cinco de los cua-les deberán ser representantes del Estado.

Artículo 216. La Junta Directiva será auxilia-da por un Secretario, por el Comité de Inver-siones y por los demás comités técnicos de apoyo que apruebe la propia Junta, cuyas fun-ciones serán determinadas por la normatividad correspondiente.

Artículo 217. Los acuerdos de la Junta Directi-va se tomarán por mayoría de votos de los miembros presentes. En caso de empate, el Pre-sidente tendrá voto de calidad.

Artículo 218. A falta del Presidente de la Junta, las sesiones serán presididas por uno de los represen-tantes del Estado que se elija entre los presentes.

Artículo 219. Las resoluciones de la Junta Di-rectiva que afecten intereses particulares, podrán recurrirse ante la misma dentro de los treinta días siguientes.

Artículo 220. El Director General representará legalmente al Instituto y tendrá las obligaciones y facultades siguientes:

I. Ejecutar los acuerdos de la Junta Di-rectiva del Instituto y representar a éste en todos los actos que requieran su intervención;

II. Convocar a sesiones a los miembros de la Junta Directiva;

III. Someter a aprobación de la Junta Di-rectiva: a) El programa institucional; b) El programa de administración y

constitución de Reservas; c) El programa operativo anual de

acuerdo con lo establecido en la Ley de Planeación;

d) El programa anual de préstamos; e) Los estados financieros del Insti-

tuto, y f) El informe financiero y actuarial;

IV. Presentar a la Junta Directiva un in-forme anual del estado que guarde la administración del Instituto;

V. Someter a la Junta Directiva los pro-yectos de estatuto orgánico y regla-mentos previstos en esta Ley;

VI. Expedir los manuales de organiza-ción, de procedimientos y de servicios al público así como las disposiciones y lineamientos normativos distintos a los reglamentos expedidos por el Titular del Ejecutivo Federal, necesarios para la operación del Instituto;

VII. Proponer a la Junta Directiva el nom-bramiento y, en su caso, la remoción de los servidores públicos de primer nivel del Instituto y nombrar a los

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 555

Trabajadores de base y de confianza de los siguientes niveles, sin perjui-cio de la delegación de facultades para este efecto;

VIII. Resolver, bajo su inmediata y directa responsabilidad, los asuntos urgentes a reserva de informar a la Junta Direc-tiva sobre las acciones realizadas y los resultados obtenidos;

IX. Formular el calendario oficial de acti-vidades del Instituto y conceder licen-cias al personal, vigilar sus labores e imponer las correcciones disciplinarias procedentes conforme a las condicio-nes generales de trabajo, sin perjuicio de la delegación de facultades;

X. Presidir las sesiones del Comité de Control y Auditoría;

XI. Firmar las escrituras públicas y títulos de crédito en que el Instituto interven-ga, representar al Instituto en toda gestión judicial, extrajudicial y admi-nistrativa, y llevar la firma del Instituto, sin perjuicio de poder delegar dichas facultades;

XII. Informar bimestralmente a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sobre el incumplimiento en el pago de Cuo-tas y Aportaciones;

XIII. Hacer pública, la información del incumplimiento de Cuotas y Aporta-ciones;

XIV. Ejercitar y desistirse de las acciones legales;

XV. Formular los programas instituciona-les de corto, mediano y largo plazo, así como los presupuestos del Institu-to y presentarlos para su aprobación a la Junta Directiva;

XVI. Establecer los mecanismos de evalua-ción de desempeño del Instituto;

XVII. Establecer las medidas que aseguren la solidez financiera a largo plazo del Instituto;

XVIII. Presidir las sesiones de la Comisión Ejecutiva del Fondo de la Vivienda y del PENSIONISSSTE, facultad que podrá ser delegada en el Vocal Ejecu-tivo respectivo;

XIX. Proponer a la Junta Directiva el nom-bramiento de los Vocales Ejecutivos del Fondo de la Vivienda y del PEN-SIONISSSTE, y

XX. Las demás que le fijen las leyes o los reglamentos y aquellas que expresa-mente le asigne la Junta Directiva.

Artículo 221. El Director General será auxilia-do por los servidores públicos de confianza que al efecto señale el estatuto orgánico.

Artículo 222. La Comisión de Vigilancia se compondrá de once miembros, con voz y voto, como a continuación se indica:

I. Dos representantes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

II. Dos representantes de la Secretaría de la Función Pública;

III. Un representante de la Secretaría de Salud;

IV. Un representante del Instituto, desig-nado por el Director General que ac-tuará como Secretario Técnico, y

V. Cinco representantes designados por las organizaciones de Trabajadores.

La Junta Directiva cada doce meses designa-rá de entre los miembros de la Comisión de Vigilancia representantes del Gobierno Federal, a quien deba presidirla. La Presidencia será ro-tativa; en caso de inasistencia del Presidente y su suplente, el Secretario Técnico presidirá la sesión de trabajo.

Por cada miembro de la Comisión de Vigi-lancia, se nombrará un suplente que actuará en caso de faltas temporales del titular de-biendo tratarse de un funcionario con el ran-

556 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

go inmediato inferior al del miembro propietario.

Artículo 223. La Comisión de Vigilancia se reunirá en sesión cuantas veces sea convocada por su Presidente o a petición de dos de sus miembros.

La Comisión de Vigilancia presentará un in-forme anual a la Junta Directiva sobre el ejerci-cio de sus atribuciones. Los integrantes de la Comisión de Vigilancia podrán solicitar concu-rrir a las reuniones de la Junta Directiva, para tratar asuntos urgentes relacionados con las atribuciones de la Comisión.

Artículo 224. La Comisión de Vigilancia tendrá las siguientes atribuciones:

I. Vigilar el cumplimiento de las dispo-siciones legales y reglamentarias apli-cables al Instituto;

II. Verificar que las inversiones y los re-cursos del Instituto se destinen a los fines previstos en los presupuestos y programas aprobados;

III. Disponer la práctica de auditorías en todos los casos en que lo estime nece-sario, pudiendo auxiliarse con las áreas afines del propio Instituto;

IV. Proponer a la Junta Directiva o al Director General, según sus respecti-vas atribuciones, las medidas que juzgue apropiadas para alcanzar ma-yor eficacia en la administración de los seguros, prestaciones y servicios;

V. Examinar los estados financieros y la valuación financiera y actuarial del Instituto, verificando la suficiencia de las Cuotas y Aportaciones y el cumplimiento de los programas anua-les de constitución de Reservas;

VI. Analizar la información relativa al entero de Cuotas y Aportaciones;

VII. Designar a los auditores externos que auxilien a la comisión en las activida-des que así lo requieran;

VIII. Conformar, a través de la Secretaría Técnica, los grupos de trabajo que estime necesarios, para el cumpli-miento de las fracciones I, II y III del presente artículo, y

IX. Las que le fijen el estatuto orgánico del Instituto y las demás disposicio-nes legales aplicables.

Artículo 225. El Ejecutivo Federal establecerá las bases para determinar las organizaciones de Trabajadores que deberán intervenir en la desig-nación de los miembros de los órganos de go-bierno del Instituto.

Capítulo IIIComité de Inversiones

Artículo 226. El Instituto deberá constituir un Comité de Inversiones que se compondrá por cinco miembros, de los cuales cuando menos dos serán personas independientes con expe-riencia mínima de cinco años en la materia. Los otros tres miembros del Comité, serán designa-dos respectivamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, por el Banco de México y por el propio Instituto, correspondiendo a este último presidirlo.

Artículo 227. El Comité de Inversiones tendrá a su cargo analizar y hacer recomendaciones res-pecto de la inversión de los Fondos de las Reser-vas que constituya el Instituto de conformidad con las disposiciones de la presente Ley.

Capítulo IVPatrimonio

Artículo 228. El patrimonio del Instituto lo constituirán:

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 557

I. Sus propiedades, posesiones, dere-chos y obligaciones;

II. Las Cuotas, Aportaciones y Cuota Social al seguro de salud que se ente-ren en los términos de esta Ley, a ex-cepción de las del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda, que junto con los intereses y rendimientos que generen, son patrimonio de los Traba-jadores;

III. El importe de los créditos e intereses a favor del Instituto, con excepción de los afectos al Fondo de la Vivienda;

IV. Los intereses, rentas, plusvalías y de-más utilidades que se obtengan de las inversiones que conforme a esta Ley haga el Instituto;

V. El importe de las indemnizaciones, pensiones caídas e intereses que pres-criban en favor del Instituto;

VI. El producto de las sanciones pecunia-rias derivadas de la aplicación de esta Ley;

VII. Las donaciones, herencias y legados a favor del Instituto;

VIII. Los bienes muebles e inmuebles que las Dependencias o Entidades desti-nen y entreguen para los servicios y prestaciones que establece la presente Ley, así como aquéllos que adquiera el Instituto y que puedan ser destina-dos a los mismos fines, y

IX. Cualquiera otra percepción respecto de la cual el Instituto resulte benefi-ciario.

Artículo 229. Los Trabajadores o Pensiona-dos y sus Familiares Derechohabientes, no ad-quieren derecho alguno, individual o colectivo, sobre el patrimonio del Instituto, sino sólo a disfrutar de los beneficios que esta Ley les con-cede.

Artículo 230. Los bienes muebles e inmuebles que pertenezcan al Instituto gozarán de las franqui-cias, prerrogativas y privilegios que sean concedi-dos a los fondos y bienes de la Federación.

Dichos bienes, así como los actos y contratos que celebre el Instituto estarán exentos de toda clase de impuestos y derechos, y aquellos en los que intervenga en materia de vivienda no reque-rirán de intervención notarial, sin menoscabo de que el Trabajador pueda acudir ante notario público de su elección en las operaciones en que sea parte.

El Instituto se considerará de acreditada sol-vencia y no estará obligado a constituir depósitos o fianza legal de ninguna clase.

Artículo 231. Los remanentes, excedentes o utilidades de operación, así como los ingresos diversos que generen o hayan generado el Insti-tuto, o sus órganos de operación administrativa desconcentrada, deberán incrementar las Reser-vas de operación para contingencias y financia-miento en los términos que determine la Junta Directiva.

Si llegare a ocurrir en cualquier tiempo que los recursos del Instituto no bastaren para cum-plir con las obligaciones a su cargo estableci-das por la Ley, el déficit que hubiese, será cubierto por el Gobierno Federal y los gobier-nos o Dependencias y Entidades de las Entida-des Federativas o municipales que coticen al régimen de esta Ley en la proporción que a cada uno corresponda.

En caso de que el informe financiero y actuarial que anualmente se presente a la Jun-ta Directiva, arroje como resultado que las Cuotas y Aportaciones son insuficientes para cumplir con las obligaciones de uno o varios de los seguros y servicios a cargo del Institu-to, el Director General deberá hacerlo del conocimiento del Titular del Ejecutivo Fede-ral, del Congreso de la Unión y del público en general.

558 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Capítulo VReservas e inversiones

Sección IGeneralidades

Artículo 232. El Instituto, para garantizar el debido y oportuno cumplimiento de las obliga-ciones que contraiga, derivadas del pago de beneficios y la prestación de servicios y seguros que se establecen en esta Ley, deberá constituir y contabilizar por cada seguro y para el rubro de servicios, la provisión y el respaldo financiero de las Reservas que se establecen en este Capí-tulo, en los términos que el mismo indica.

Las Reservas formarán parte del pasivo del Instituto y sólo se podrá disponer de ellas para cumplir los fines previstos en esta Ley y garan-tizar su viabilidad financiera en el largo plazo. El incumplimiento a lo dispuesto por el presente artículo será causa de responsabilidad en los tér-minos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

Artículo 233. En caso de que se determine rea-lizar incrementos en las Reservas financieras y actuariales o en la Reserva general financiera y actuarial, estos incrementos deberán registrar-se en las provisiones de pasivo, afectarse el gasto devengado y de flujo de efectivo y efec-tuarse las aportaciones a las Reservas que las respalden. Las Aportaciones para su incremento o reconstitución deberán hacerse trimestral o anualmente, según corresponda, y establecerse en definitiva al cierre de cada ejercicio.

Artículo 234. El Instituto constituirá las si-guientes Reservas:

I. Reserva de operación; II. Reserva de operación para contingen-

cias y financiamiento; III. Reservas financieras y actuariales, y IV. Reservas general financiera y actuarial.

Los recursos afectos a las Reservas señala-das quedan fuera de las disposiciones de anua-lidad presupuestal, por lo que podrán financiar obligaciones y contingencias más allá de un solo ejercicio fiscal. Del manejo multianual que haga el Instituto de estos Fondos deberá infor-marse a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a más tardar el día veintiocho de febre-ro del año siguiente.

Sección IIDe las Reservas de los Seguros

Artículo 235. Se establecerá una Reserva de operación, que financie las operaciones e inver-siones presupuestadas para cada ejercicio en todos los seguros y servicios.

La Reserva de operación recibirá la totalidad de los ingresos por Cuotas, Aportaciones y Cuo-ta Social del seguro de salud, que corresponda administrar al Instituto, así como la transferen-cia del Gobierno Federal para cubrir las Cuotas y Aportaciones que éste debe de enterar. Sólo se podrá disponer de esta Reserva para hacer frente al pago de seguros, servicios, prestaciones, gastos administrativos y de inversión, y para la cons-titución de las Reservas de operación para contingencias y financiamiento, financieras y actuariales y general financiera y actuarial.

Al cierre del ejercicio fiscal esta Reserva no deberá registrar ningún saldo.

Artículo 236. En el caso del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, del Fondo de la Vivienda y del Fondo de préstamos personales, se estará a lo dispuesto por los Capítulos corres-pondientes de esta Ley.

Artículo 237. Las Reservas financieras y actua-riales se constituirán por cada uno de los seguros, excepto el de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y la Subcuenta del Fondo de la Vivien-da, y por cada una de las coberturas, a través de una aportación trimestral calculada sobre los

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 559

ingresos de los mismos, que consideren las esti-maciones de sustentabilidad financiera de largo plazo contenidas en el informe financiero y ac-tuarial que se presente anualmente a la Junta Directiva. Cada una de esas Reservas podrá ser dividida y manejada conforme a la naturaleza de los riesgos que afecten a cada seguro y co-berturas. Esta separación buscará el mejor equi-librio entre las fuentes y características del riesgo y los recursos necesarios para su finan-ciamiento.

Artículo 238. La Reserva general financiera y actuarial deberá constituirse, incrementarse o reconstituirse a través de una aportación anual a estimarse en el informe financiero y actuarial que se presente anualmente a la Junta Directiva, para enfrentar efectos catastróficos o variacio-nes de carácter financiero de significación en los ingresos o incrementos drásticos en los egre-sos derivados de problemas epidemiológicos o económicos severos y de larga duración que provoquen insuficiencia de cualquiera de las Reservas financieras y actuariales.

Artículo 239. El Instituto deberá constituir la Reserva de operación para contingencias y fi-nanciamiento a que se refiere este Capítulo sepa-rándola en tres renglones, previsión, catastrófica y especiales:

I. El renglón de previsión podrá ser uti-lizado para financiar gastos de inversión física cuando condiciones económi-cas desfavorables dificulten el avance planeado en los proyectos de inver-sión física;

II. El renglón de catastrófica podrá ser utilizado para enfrentar los gastos de cualquier tipo para enfrentar desastres naturales o causas de fuerza mayor que por su naturaleza no hayan sido aseguradas, y

III. El renglón de especiales podrá utili-zarse para enfrentar casos especia-les previstos al momento de su constitución.

Para el uso de estos recursos debe-rá contarse con la aprobación de la Junta Directiva del Instituto y deberá darse aviso a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público antes de su aplica-ción, la cual tendrá diez días hábiles para suspender el uso de estos recur-sos si a su juicio no existen las condi-ciones requeridas.

Artículo 240. La Reserva de operación para contingencias y financiamiento se constituirá, incrementará o reconstituirá trimestralmente hasta alcanzar un monto equivalente a sesenta días naturales del ingreso total del Instituto en el año anterior, excluyendo los recursos corres-pondientes al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y al Fondo de la Vivienda.Además de los ingresos ordinarios por Cuotas y Aportaciones, a la Reserva de operación para contingencias y financiamiento podrán afectar-se los recursos que de manera extraordinaria obtenga el Instituto. La Junta Directiva dictará, en su caso, el acuerdo respectivo, mismo que, automáticamente, modificará el programa anual de administración y constitución de Reservas.

El Instituto, previa autorización de la Junta Directiva, podrá disponer de los recursos afectos a la Reserva de operación para contin-gencias y financiamiento, para sufragar la con-tingencia hasta por un monto equivalente a noventa días de ingreso promedio del año ante-rior del seguro o servicio que requiera el finan-ciamiento.

Para ejercer los recursos de la Reserva de operación para contingencias y financiamiento, se entenderá por contingencia en algún seguro o servicio, algún hecho que hubiese sido imposi-ble programar y presupuestar con oportunidad, que presione el gasto del Instituto por única vez

560 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

dentro de un ejercicio fiscal y que, de no enfren-tarse, ponga en riesgo el cumplimiento de las obligaciones legales del Instituto.

Cuando se presente alguna de estas situacio-nes, el Director General deberá hacerlo del cono-cimiento del Titular del Ejecutivo Federal y del Congreso de la Unión.

Los recursos destinados a financiar con-tingencias se deberán reintegrar con los corres-pondientes intereses, en los términos del reglamento respectivo, en un plazo no mayor a tres años.

Artículo 241. Las Reservas financieras y actua-riales y la Reserva general financiera y actuarial, se constituirán en la forma, términos y plazos que se establezcan por la Junta Directiva, con-forme al reglamento correspondiente, conside-rando el informe que el Instituto le envíe.

Artículo 242. El Instituto podrá disponer de las Reservas financieras y actuariales de cada segu-ro y cobertura sólo para cubrir las necesidades que correspondan a cada uno de ellos, previo acuerdo de la Junta Directiva a propuesta del Director General, y sólo para enfrentar caídas en los ingresos o incrementos en los egresos derivados de problemas económicos de dura-ción mayor a un año, así como para enfrentar fluctuaciones en la siniestralidad mayores a las estimadas en el estudio actuarial que se presen-te anualmente a la Junta Directiva o para el pago de beneficios futuros para los que se hu-biera efectuado la provisión correspondiente.

Sección IIIDel Programa Anual de Administración y Constitución de Reservas

Artículo 243. A propuesta del Director Gene-ral, con base en el proyecto de presupuesto para el siguiente ejercicio y en los estudios financie-ros y actuariales que se presenten cada año a la

Junta Directiva, ésta deberá aprobar anualmente en forma previa al inicio del ejercicio fiscal un programa anual de administración y constitu-ción de Reservas, conforme al reglamento co-rrespondiente, el cual confirmará o adecuará en lo conducente, una vez que se conozca el presu-puesto de gastos definitivo del Instituto. Este programa contendrá como mínimo los siguien-tes elementos:

I. Un informe sobre la totalidad de los recursos financieros en poder del Insti-tuto, separándolos por tipo de Reser-vas conforme a esta Ley;

II. Proyecciones de ingresos y egresos totales en efectivo, y de la Reserva de operación para el siguiente ejercicio fiscal;

III. Los montos trimestrales y anuales que se dedicarán a incrementar o re-constituir cada una de las Reservas en el siguiente ejercicio fiscal; proyec-ción de las tasas de interés que ge-nerarán dichas Reservas y montos esperados de las mismas al final del ejercicio, y

IV. Los recursos anuales que en forma trimestral prevea afectar a la Reserva de operación para el siguiente ejerci-cio fiscal.

La Junta Directiva, a propuesta del Director General, podrá modificar en cualquier momen-to la asignación de recursos contenida en el programa de administración y constitución de Reservas, con excepción de los montos de in-cremento de las Reservas financieras y actua-riales y de la Reserva general financiera y actuarial comprometidos, cuando los flujos de ingresos y gastos a lo largo del ejercicio así lo requieran. La propuesta del Director General deberá describir el impacto que esa modifica-ción tendrá en el mediano y largo plazo.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 561

Sección IVDe la inversión de las reservasy de su uso para la operación

Artículo 244. El Instituto deberá contar con una unidad administrativa que de manera especiali-zada, se encargará de la inversión de los recur-sos del Instituto y los mecanismos que deberá utilizar para ello, conforme al reglamento co-rrespondiente, bajo criterios de prudencia, segu-ridad, rendimiento, liquidez, diversificación de riesgo, transparencia y respeto a las sanas prác-ticas y usos del medio financiero nacional, pro-curando una revelación plena de información.

Dicha unidad administrativa deberá contar con una infraestructura profesional y operativa que permita un proceso flexible, transparente y eficiente.

Artículo 245. La Reserva de operación y la Reserva de operación para contingencias y fi-nanciamiento, deberán invertirse en valores emitidos o garantizados por el Gobierno Federal; o en su caso, oyendo previamente la opinión del Comité de Inversiones, en valores de alta calidad crediticia o en otros instrumentos financieros.

Artículo 246. Las inversiones de las Reservas financieras y actuariales y la Reserva general financiera y actuarial, previstas en este Capítu-lo, sólo podrán invertirse en los valores, títulos de crédito y otros derechos, que se determinen por la Junta Directiva, oyendo previamente la opinión del Comité de Inversiones, conforme al reglamento correspondiente.

Los intereses o rendimientos que genere cada Reserva deberán aplicarse exclusivamente a la Reserva que les dé origen.

Sección VDe la contabilidad

Artículo 247. Los ingresos y gastos de cada seguro, prestación y servicio, así como de las

Reservas, se registrarán contablemente por se-parado. Los gastos comunes se sujetarán a las reglas de carácter general para distribución de costos, al catálogo de cuentas y al manual de contabilización y del ejercicio del gasto que al efecto autorice la Secretaría de Hacienda y Cré-dito Público.

El catálogo de cuentas y el manual de conta-bilización y del ejercicio del gasto deberán to-mar como base los equivalentes que al efecto se establezcan por las autoridades competentes para las Entidades de la Administración Pública Federal adecuándolos, para efecto de rendición de cuentas, a las características y necesidades de una institución que cumple una función social.

Título quintoDe la prescripción

Artículo 248. El derecho a la Pensión es im-prescriptible. Las Pensiones caídas y cualquier prestación en dinero a cargo del Instituto que no se reclame dentro de los cinco años siguientes a la fecha en que hubieren sido exigibles, prescri-birán a favor del Instituto.

Artículo 249. Los créditos respecto de los cua-les el Instituto tenga el carácter de acreedor, cualquiera que sea su especie, prescribirán en diez años, a partir de la fecha en que el propio Instituto pueda, conforme a la Ley, ejercitar sus derechos.

Artículo 250. Las obligaciones que en favor del Instituto señala la presente Ley, prescribirán en el plazo de diez años contados a partir de la fe-cha en que sean exigibles. La prescripción se interrumpirá por cualquier gestión de cobro.

Artículo 251. El derecho del Trabajador y, en su caso, de los beneficiarios, a recibir los recur-sos de su Cuenta Individual del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez en los términos

562 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

de la presente Ley, prescribe en favor del Insti-tuto a los diez años de que sean exigibles.

Título sextoDe las responsabilidades y sanciones

Artículo 252. Los servidores públicos de las Dependencias y Entidades, que dejen de cumplir con alguna de las obligaciones que les impone esta Ley, serán responsables en los términos de las disposiciones aplicables.

Artículo 253. El Instituto tomará las medidas pertinentes en contra de quienes indebidamente aprovechen o hagan uso de los derechos o bene-ficios establecidos por esta Ley, y ejercitará ante las autoridades competentes las acciones que correspondan, presentando las denuncias o querellas, y realizará todos los actos y gestio-nes que legalmente procedan, así como contra quien cause daños o perjuicios a su patrimonio o trate de realizar cualquiera de los actos ante-riormente enunciados.

Artículo 254. La interpretación de los precep-tos de esta Ley, para efectos administrativos, corresponderá a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

TRANSITORIOS

PRIMERO. La presente Ley entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación, con excepción de los artículos 42, 75, 101, 140, 193 y 199, los cua-les entrarán en vigor el día primero de enero de dos mil ocho.

Lo dispuesto en las fracciones I, V y VI del artículo décimo transitorio les será aplicable a todos los Trabajadores hasta que ejerzan el de-recho previsto en el artículo quinto transitorio.

SEGUNDO. A partir de la entrada en vigor de esta Ley, se abroga la Ley del Instituto de Seguridad y

Servicios Sociales de los Trabajadores del Esta-do publicada en el Diario Oficial de la Federa-ción el día veintisiete de diciembre de mil novecientos ochenta y tres con sus reformas y adiciones, con excepción de los artículos 16, 21, 25 y 90 Bis B, mismos que estarán vigentes hasta el día treinta y uno de diciembre de dos mil siete.

TERCERO. Se mantendrán en vigor todas las disposiciones reglamentarias y administrativas que no se opongan a la presente Ley, hasta en tanto se expidan las normas relativas al presente ordenamiento.

Derechos de los Trabajadores

CUARTO. A los Trabajadores que se encuentren cotizando al régimen del Instituto a la fecha de entrada en vigor de la presente Ley, se les reco-nocen los periodos cotizados con anterioridad.

QUINTO. Los Trabajadores tienen derecho a optar por el régimen que se establece en el ar-tículo décimo transitorio, o por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE en sus Cuen-tas Individuales.

SEXTO. Para los efectos señalados en el artícu-lo anterior, dentro de un plazo que no excederá del treinta y uno de diciembre de dos mil siete, se realizará lo siguiente:

I. El Instituto acreditará el tiempo de co-tización de cada Trabajador de acuer-do con la información disponible en sus registros y bases de datos, así como con la que se recabe para este fin, de conformidad con los programas y criterios que estime pertinentes;

II. Con base en la información relativa al tiempo de cotización acreditado de cada Trabajador, el Instituto entregará a la Secretaría de Hacienda y Crédito

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 563

Público el cálculo preliminar de los importes de los Bonos de Pensión del ISSSTE que les correspondan;

III. A través de los mecanismos que esti-men pertinentes, la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público y el Instituto harán del conocimiento de los Traba-jadores el cálculo preliminar de sus Bonos de Pensión, así como la infor-mación sobre las opciones a que ten-gan derecho conforme a lo dispuesto en este ordenamiento, y

IV. Las Dependencias y Entidades debe-rán colaborar con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Insti-tuto en todo lo necesario para integrar la documentación e información re-queridas para la acreditación del tiem-po de cotización, el Sueldo Básico y el cálculo del Bono de Pensión de los Trabajadores, así como para informar a éstos sobre las opciones y derechos correlativos.

SÉPTIMO. A partir del día primero de enero de dos mil ocho, los Trabajadores tendrán seis meses para optar por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio o por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE.

Dentro de ese plazo, en caso de que el Tra-bajador considere que su Sueldo Básico o tiempo de cotización son diferentes a los que le sean acreditados como base para el cálculo preliminar de su Bono de Pensión, tendrá

derecho a entregar al Instituto, para que reali-ce la revisión y ajuste que en su caso corres-pondan, las hojas únicas de servicio que para este efecto le expidan las Dependencias y En-tidades en que haya laborado, con el propósito de que los ajustes procedentes le sean recono-cidos en el cálculo del Bono de Pensión, como parte de los elementos necesarios para susten-tar su decisión.

La opción adoptada por el Trabajador deberá comunicarla por escrito al Instituto a través de las Dependencias y Entidades, en los términos que se establezcan y se le hayan dado a conocer, y será definitiva, irrenunciable y no podrá mo-dificarse. El formato que se apruebe para ejer-cer este derecho deberá ser publicado en el Diario Oficial de la Federación.

Cuando el Trabajador no manifieste la op-ción que elige dentro del plazo previsto, se le deberá hacer saber en los términos que establez-ca el reglamento respectivo conforme al cual se respetará lo conducente a los Trabajadores que no manifiesten su elección.

OCTAVO. Los Trabajadores que hubieran opta-do por el régimen del artículo décimo transitorio, en ningún caso tendrán derecho a la acredita-ción de Bonos de Pensión del ISSSTE.

NOVENO. El valor nominal de emisión expre-sado en unidades de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE que se calculará a cada Trabajador será el que se determine conforme a la tabla siguiente:

564 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Para determinar el monto de los Bonos de Pen-sión del ISSSTE en cada caso particular, se de-berá multiplicar el numeral que corresponda en la tabla a los años de cotización y edad del Tra-bajador, por el Sueldo Básico, elevado al año y expresado en unidades de inversión, que estu-viere percibiendo el Trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta Ley.

Régimen de los trabajadoresque no opten por el bono

DÉCIMO. A los Trabajadores que no opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE, se les aplicarán las siguientes moda-lidades:

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 565

I. A partir de la entrada en vigor de esta Ley hasta el treinta y uno de diciem-bre de dos mil nueve: a) Los Trabajadores que hubieren

cotizado treinta años o más y las Trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a Pensión por Jubilación equivalente al cien por ciento del promedio del Sueldo Básico de su último año de servicio y su percep-ción comenzará a partir del día si-guiente a aquél en que el Trabajador

hubiese disfrutado el último suel-do antes de causar baja;

b) Los Trabajadores que cumplan cincuenta y cinco años de edad o más y quince años o más de coti-zación al Instituto, tendrán dere-cho a una Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios equi-valente a un porcentaje del pro-medio del Sueldo Básico de su último año de servicio que se de-fine en la fracción IV, de confor-midad con la siguiente Tabla:

c) Los Trabajadores que se separen voluntariamente del servicio o que queden privados de trabajo después de los sesenta años de edad y que hayan cotizado por un mínimo de diez años al Instituto,

tendrán derecho a una Pensión de cesantía en edad avanzada, equi-valente a un porcentaje del pro-medio del Sueldo Básico de su último año de servicio, de confor-midad con la siguiente Tabla:

15 años de servicio 50 %

16 años de servicio 52.5 %

17 años de servicio 55 %

18 años de servicio 57.5 %

19 años de servicio 60 %

20 años de servicio 62.5 %

21 años de servicio 65 %

22 años de servicio 67.5 %

23 años de servicio 70 %

24 años de servicio 72.5 %

25 años de servicio 75 %

26 años de servicio 80 %

27 años de servicio 85 %

28 años de servicio 90 %

29 años de servicio 95 %

566 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

El otorgamiento de la Pensión por cesantía en edad avanzada se determinará conforme a la tabla anterior, incrementándose anual-mente conforme a los porcentajes fijados hasta los sesenta y cinco años, a partir de los cuales disfruta-rá del cincuenta por ciento fijado;

II. A partir del primero de enero de dos mil diez: a) Los Trabajadores que hubieren

cotizado treinta años o más y las Trabajadoras que hubieran cotizado veintiocho años o más, tendrán derecho a Pensión por jubilación conforme a la siguiente tabla:

60 años de edad 10 años de servicios 40%

61 años de edad 10 años de servicios 42%

62 años de edad 10 años de servicios 44%

63 años de edad 10 años de servicios 46%

64 años de edad 10 años de servicios 48%

65 o más años de edad 10 años de servicios 50%

Años Edad Mínima de JubilaciónTrabajadores

Edad Mínima de Jubilación Trabajadoras

2010 y 2011 51 49

2012 y 2013 52 50

2014 y 2015 53 51

2016 y 2017 54 52

2018 y 2019 55 53

2020 y 2021 56 54

2022 y 2023 57 55

2024 y 2025 58 56

2026 y 2027 59 57

2028 en adelante 60 58

La Pensión por jubilación dará derecho al pago de una cantidad equivalente al cien por ciento del sueldo que se define en la frac-ción IV y su percepción comen-zará a partir del día siguiente a aquél en que el Trabajador hubie-

se disfrutado el último sueldo antes de causar baja;

b) Los Trabajadores que cumplan 55 años de edad o más y quince años de cotización o más al Instituto, ten-drán derecho a una Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 567

El monto de la Pensión de reti-ro por edad y tiempo de servicios será equivalente a un porcentaje del sueldo que se define en la

fracción IV, de conformidad con los porcentajes de la tabla si-guiente:

15 años de servicio 50 %

16 años de servicio 52.5 %

17 años de servicio 55 %

18 años de servicio 57.5 %

19 años de servicio 60 %

20 años de servicio 62.5 %

21 años de servicio 65 %

22 años de servicio 67.5 %

23 años de servicio 70 %

24 años de servicio 72.5 %

25 años de servicio 75 %

26 años de servicio 80 %

27 años de servicio 85 %

28 años de servicio 90 %

29 años de servicio 95 %

La edad a que se refiere este inciso, se incrementará de manera

gradual conforme a la tabla si-guiente:

AñosEdad para pensión por edad y tiempo

de servicios

2010 y 2011 56

2012 y 2013 57

2014 y 2015 58

2016 y 2017 59

2018 en adelante 60

568 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

c) Tendrán derecho a Pensión por cesantía en edad avanzada, los Trabajadores que se separen vo-luntariamente del servicio o que queden privados de trabajo des-pués de los sesenta años de edad y que hayan cotizado por un mí-nimo de diez años al Instituto.

La Pensión a que se refiere esta fracción será equivalente a un porcentaje del sueldo que se define en la fracción IV, aplicando los porcentajes que se especifican en la tabla siguiente:

El otorgamiento de la Pensión por cesantía en edad avanzada se determinará conforme a la tabla anterior, incrementándose anual-mente conforme a los porcentajes fijados hasta los sesenta y cinco años, a partir de los

cuales disfrutará del cincuenta por ciento fijado.

La edad mínima para pensionarse por cesan-tía en edad avanzada se incrementará de manera gradual conforme a la tabla siguiente:

60 años de edad 10 años de servicios 40%

61 años de edad 10 años de servicios 42%

62 años de edad 10 años de servicios 44%

63 años de edad 10 años de servicios 46%

64 años de edad 10 años de servicios 48%

65 o más años de edad 10 años de servicios 50%

AñosEdad para pensión

por cesantía en edad avanzada

2010 y 2011 61

2012 y 2013 62

2014 y 2015 63

2016 y 2017 64

2018 en adelante 65

Las Pensiones a que tengan derecho las personas a que se re-fiere la tabla anterior iniciarán en cuarenta por ciento en cada ren-glón y se incrementarán en dos

por ciento cada año de edad hasta llegar a la Pensión máxima de cincuenta por ciento;

III. El cómputo de los años de servicio se hará considerando uno solo de los

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 569

empleos, aun cuando el Trabajador hubiese desempeñado simultánea-mente varios empleos cotizando al Instituto, cualesquiera que fuesen; en consecuencia, para dicho cómputo se considerará, por una sola vez, el tiempo durante el cual haya tenido o tenga el interesado el carácter de Trabajador;

IV. Para calcular el monto de las cantida-des que correspondan por Pensión, se tomará en cuenta el promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior a la fecha de la baja del Trabajador, siempre y cuando el Trabajador tenga una antigüedad mínima en el mismo puesto y nivel de tres años. Si el Trabajador tuviere menos de tres años ocupando el mismo puesto y nivel, se tomará en cuenta el sueldo inmediato anterior a dicho puesto que hubiere percibido el Tra-bajador, sin importar su antigüedad en el mismo;

V. Los Trabajadores a que se refiere este artículo, en caso de sufrir un riesgo del trabajo, y sus Familiares Derechoha-bientes, en caso de su fallecimiento a consecuencia de un riesgo del trabajo, tendrán derecho a una Pensión en los términos de lo dispuesto por el seguro de riesgos del trabajo previsto en esta Ley. Para tal efecto, el Instituto, con cargo a los recursos que a tal efecto le transfiera el Gobierno Federal, contra-tará una Renta vitalicia a favor del Trabajador, o en caso de fallecimien-to, el Seguro de Sobrevivencia para sus Familiares Derechohabientes;

VI. Los Trabajadores a que se refiere este artículo, en caso de invalidez, estarán sujetos a un periodo mínimo de coti-zación de quince años para tener dere-cho a Pensión, misma que se otorgará por un porcentaje del promedio del Sueldo Básico disfrutado en el último año inmediato anterior, conforme a lo siguiente:

15 años de servicio 50 %

16 años de servicio 52.5 %

17 años de servicio 55 %

18 años de servicio 57.5 %

19 años de servicio 60 %

20 años de servicio 62.5 %

21 años de servicio 65 %

22 años de servicio 67.5 %

23 años de servicio 70 %

24 años de servicio 72.5 %

25 años de servicio 75 %

26 años de servicio 80 %

27 años de servicio 85 %

28 años de servicio 90 %

29 años de servicio 95 %

570 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Los Familiares Derechohabientes del Trabaja-dor fallecido, en el orden que establece la sec-ción de Pensión por causa de muerte del seguro de invalidez y vida, tienen derecho a una Pen-sión equivalente al cien por ciento de la que hubiese correspondido al Trabajador, aplicán-dose el periodo mínimo de quince años de coti-zación para tener derecho a la Pensión.

DÉCIMO PRIMERO. Las Cuotas y Aporta-ciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de los Trabajadores que opten por el régimen previsto en el artículo anterior serán ingresados en la tesorería del Instituto, excepto la Aportación del dos por ciento de re-tiro, la cual se destinará a la Subcuenta de aho-rro para el retiro de las Cuentas Individuales de estos Trabajadores que serán administradas ex-clusivamente por el PENSIONISSSTE.

DÉCIMO SEGUNDO. Estarán a cargo del Gobierno Federal las Pensiones que se otorguen a los Trabajadores que opten por el esquema establecido en el artículo décimo transitorio, así como el costo de su administración.

El Gobierno Federal cumplirá lo previsto en el párrafo anterior mediante los mecanismos de pago que determine a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, los que en nin-gún caso afectarán a los Trabajadores.

El Instituto transferirá a la Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público, los recursos a que se refiere el artículo anterior, en los términos que se convengan.

De los trabajadores que optenpor el bono

DÉCIMO TERCERO. Para los Trabajadores que hayan elegido la acreditación de los Bonos de Pensión del ISSSTE, para el ejercicio del de-recho previsto en el artículo 80 de esta Ley, durante los periodos que a continuación se indican

deberán cumplir los siguientes requisitos de edad o tiempo de cotización al Instituto:

I. Durante el año 2008 tener cumplidos por lo menos cincuenta y cinco años de edad, o haber cotizado al Instituto durante treinta o más años;

II. Durante el año 2009 tener cumplidos por lo menos cincuenta y cuatro años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintinueve o más años;

III. Durante el año 2010 tener cumplidos por lo menos cincuenta y tres años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintiocho o más años;

IV. Durante el año 2011 tener cumplidos por lo menos cincuenta y dos años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintisiete o más años, y

V. Durante el año 2012 tener cumplidos por lo menos cincuenta y un años de edad, o haber cotizado al Instituto durante veintiséis o más años.

A partir del año 2013, estos requisitos dejarán de ser exigibles.

DÉCIMO CUARTO. Los Trabajadores que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley tengan derecho a pensionarse conforme a la Ley que se abroga y hubieren elegido los beneficios de la presente Ley, pero que deseen seguir laboran-do, recibirán, en lugar de Bonos de Pensión del ISSSTE, un depósito a la vista denominado en unidades de inversión en el Banco de México, con la misma tasa de interés real anual utilizada para el cálculo de los mencionados Bonos de Pensión del ISSSTE prevista en el artículo vigé-simo primero transitorio, el cual pagará intere-ses mensualmente.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público determinará la forma y términos en que los re-cursos de dicho depósito podrán ser utiliza-dos por el PENSIONISSSTE o, en su caso, las

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 571

sociedades de inversión especializadas de fon-dos para el retiro que elija el Trabajador para la inversión de los recursos de su Cuenta Individual.

El monto del depósito a que se refiere este artículo se determinará de conformidad con la tabla prevista en el artículo noveno transitorio.

Las empresas operadoras de la Base de Da-tos Nacional SAR deberán llevar el registro in-dividual de estos depósitos hasta que sea entregada la información al PENSIONISSSTE.

DÉCIMO QUINTO. Los Trabajadores que habiéndoseles acreditado Bonos de Pensión del ISSSTE, estén laborando a la fecha de amorti-zación de dichos Bonos, la cantidad liquidada por la amortización, se podrá invertir en nuevos Bonos de Pensión del ISSSTE.

DÉCIMO SEXTO. Los Trabajadores que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley se encuen-tren separados del servicio y posteriormente reingresaren al mismo, y quisieren que el tiem-po trabajado con anterioridad se les compute para obtener los beneficios de esta Ley, deberán re-integrar, en su caso, la indemnización global que hubieren recibido. Asimismo, deberán labo-rar por lo menos durante un año contado a partir de su reingreso.

Una vez transcurrido un año a partir del rein-greso, el Trabajador deberá acreditar su antigüe-dad con sus hojas únicas de servicio y le serán acreditados los Bonos de Pensión del ISSSTE que le correspondan.

Los beneficios que se les otorguen a los Tra-bajadores referidos en este artículo se calcula-rán sobre el promedio del Sueldo Básico, del año anterior a su separación del servicio público.

DÉCIMO SÉPTIMO. Los ciudadanos que hubieren servido como Diputados o Senadores propietarios al Congreso de la Unión y que no se hubieren incorporado voluntariamente al régi-men de la Ley que se abroga durante su mandato

constitucional, tendrán derecho a solicitar al Instituto su incorporación al mismo, mediante el pago de las Cuotas y Aportaciones que estu-vieren vigentes durante el periodo en que hubieren servido. Este derecho deberán ejercerlo dentro de los seis meses siguientes a la entrada en vi-gor de esta Ley.

El ejercicio del derecho a que se refiere este artículo dará lugar al otorgamiento de los bene-ficios previstos en el presente ordenamiento.

Derechos de los pensionados a la fecha de entrada en vigor de esta ley

DÉCIMO OCTAVO. Los Jubilados, Pensiona-dos o sus Familiares Derechohabientes que, a la entrada en vigor de esta Ley, gocen de los bene-ficios que les otorga la Ley que se abroga, con-tinuarán ejerciendo sus derechos en los términos y condiciones señalados en las disposiciones vi-gentes al momento de su otorgamiento.

DÉCIMO NOVENO. Para la administración de las Pensiones en curso de pago, el Instituto deberá llevar por separado la contabilidad de los recursos que reciba para este fin. Los recursos que destine el Gobierno Federal al Instituto para cubrir dichas Pensiones no se considerarán in-gresos de este último.

Anualmente, el Instituto transferirá al Go-bierno Federal, en los términos que convenga con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para tal efecto, los recursos de las Cuotas y Aportaciones de los seguros de riesgos del tra-bajo e invalidez y vida de los Trabajadores que optaron por el régimen previsto en el artículo décimo transitorio.

CARACTERÍSTICAS DE LOS BONOS DE PENSIÓN DEL ISSSTE

VIGÉSIMO. Los Bonos de Pensión del ISSSTE reunirán las siguientes características:

572 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

I. Serán títulos emitidos por el Gobierno Federal en términos de las disposicio-nes legales aplicables, que constitui-rán obligaciones generales directas e incondicionales de los Estados Uni-dos Mexicanos;

II. Tendrá, cada uno, un valor nominal de cien unidades de inversión;

III. Serán títulos cupón cero emitidos a la par y tendrán un valor nominal cons-tante en unidades de inversión;

IV. Serán títulos no negociables; V. La conversión de las unidades de in-

versión se realizará conforme al valor de éstas al día del vencimiento de los títulos;

VI. Los títulos se emitirán en series con vencimientos sucesivos, conforme al perfil que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público;

VII. El monto y plazo de vencimiento de cada serie corresponderá al que resul-te del perfil de Jubilación del Traba-jador. Esto es, cuando suceda el primero de los siguientes eventos, que el Trabajador cumpla cincuenta y cinco años de edad o treinta años de cotizar al Instituto, y

VIII. Podrán ser amortizados previamente a su fecha de vencimiento, cuando el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-blico, lo considere conveniente o cuando el Trabajador tenga derecho a pensionarse anticipadamente. En es-tos casos, se aplicará la fórmula de redención anticipada prevista en el artículo vigésimo primero transitorio.

Con base en el cálculo preliminar del importe de los Bonos de Pensión del ISSSTE que el Instituto proporcione al Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta deberá determinar el

número de series, así como las demás características de los Bonos de Pen-sión del ISSSTE y de la emisión de los mismos.

A más tardar el treinta de septiem-bre de dos mil ocho, el Instituto deberá informar a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el monto exacto de cada serie de Bonos de Pensión del IS-SSTE, acompañando el soporte res-pectivo, en los términos que en su caso estén previstos en las disposicio-nes reglamentarias o administrativas correspondientes.

El Banco de México tendrá a su cargo las funciones de custodia, ad-ministración y servicio de los Bonos de Pensión del ISSSTE.

VIGÉSIMO PRIMERO. Los Bonos de Pen-sión del ISSSTE podrán ser redimidos antes de su vencimiento, cuando el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo considere conveniente o cuando el Trabajador tenga derecho a pensio-narse. En estos casos, el Trabajador recibirá la cantidad que representen sus Bonos de Pensión del ISSSTE a la fecha de redención anticipada conforme a la fórmula siguiente:

VRt =VN

(1.035)n*Udi t

Donde:

t = El día en el que se evalúa el valor de re-dención anticipada del Bono de Pensión del ISSSTE.

Udit = Valor de la unidad de inversión en el día t.VR = Valor de redención anticipada expresado

en pesos al día t.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 573

VN = Valor nominal de emisión del Bono de Pensión del ISSSTE, expresado en uni-dades de inversión.

n = Número de años faltantes para el venci-miento del Bono de Pensión del ISSSTE, expresado como el número de días para el vencimiento, dividido entre trescien-tos sesenta y cinco.

Esta fórmula utiliza los mismos supuestos de cálculo utilizados para determinar el valor de los Bonos de Pensión del ISSSTE acreditados al Trabajador.

De conformidad con la fórmula de pago antici-pado, el valor de redención expresado en unidades de inversión de los Bonos de Pensión del ISSSTE a la fecha de su emisión será el siguiente:

574 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Para determinar el monto de los Bonos de Pensión del ISSSTE en cada caso particular, se deberá multiplicar el numeral que correspon-da en la tabla a los años de cotización y edad del Trabajador, por el Sueldo Básico mensual, ele-vado al año y expresado en unidades de inver-sión, que estuviere percibiendo el Trabajador al último día del año anterior a que entre en vigor esta Ley.

A efecto de cumplir con las obligaciones generadas con los Trabajadores conforme a lo dispuesto en la presente Ley, se autoriza al Eje-cutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a celebrar los actos jurídicos necesarios para emitir y pagar los Bo-nos de Pensión del ISSSTE, así como, en su caso, a contratar, ejercer, y autorizar créditos, empréstitos y otras formas del crédito público, incluso mediante la emisión de valores, para el financiamiento de las obligaciones del Gobier-no Federal asociadas a esta Ley. Asimismo, se autoriza al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para realizar los ajustes correspondientes en el Pre-supuesto de Egresos de la Federación a efecto de que se reconozca como gasto el mismo im-porte de las obligaciones a cargo del Gobierno Federal a que se refiere esta Ley.

VIGÉSIMO SEGUNDO. Los procedimientos para acreditar en las Cuentas Individuales los Bonos de Pensión del ISSSTE y su traspaso al PENSIONISSSTE o a las Administradoras se deberán sujetar a las disposiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

El PENSIONISSSTE y, en su caso, las Ad-ministradoras, deberán incorporar en los esta-dos de cuenta que expidan a los Trabajadores el valor nominal de sus Bonos de Pensión del IS-SSTE en unidades de inversión y en pesos, así como el valor de pago anticipado de los Bonos en unidades de inversión y en pesos, a la fecha de corte del estado de cuenta, de conformidad

con las disposiciones que emita al efecto la Co-misión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro.

DEL PENSIONISSSTE

VIGÉSIMO TERCERO. El Instituto dispon-drá de un plazo de doce meses a partir de la vigencia de esta Ley, para que en el orden admi-nistrativo establezca lo necesario para la crea-ción y el funcionamiento del PENSIONISSSTE debiendo proveer los recursos humanos, mate-riales y presupuestales que se requieran desde el inicio de operaciones del PENSIONISSSTE hasta que éste reciba recursos por concepto de comisiones.

El Gobierno Federal deberá apoyar al Insti-tuto, proveyendo los recursos necesarios, para el inicio de operaciones del PENSIONISSSTE.

VIGÉSIMO CUARTO. Durante el periodo que transcurra entre la entrada en vigor de esta Ley y que el PENSIONISSSTE tome a su cargo la administración de las Cuentas Individuales de los Trabajadores, las Cuotas y Aportaciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez se depositarán en la cuenta que lleve el Banco de México, al Instituto.

Los recursos depositados en la mencionada cuenta se invertirán en valores o créditos a car-go del Gobierno Federal, y causarán intereses a una tasa de dos por ciento anual, pagaderos mensualmente mediante su reinversión. El cálculo de estos intereses se hará sobre el saldo promedio diario mensual, ajustado en una cantidad igual a la resultante de aplicar a dicho saldo, la varia-ción porcentual del Índice Nacional de Precios al Consumidor publicado por el Banco de México, correspondiente al mes inmediato an-terior al del ajuste.

Las empresas operadoras de la Base de Da-tos Nacional SAR deberán llevar el registro de las Cuotas y Aportaciones enteradas y su in-dividualización, incluyendo la relativa a las

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 575

Aportaciones al Fondo de la Vivienda, para su entrega al PENSIONISSSTE.

La Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecerá las demás características de la cuen-ta que lleve el Banco de México al Instituto.

La Comisión Nacional del Sistema de Aho-rro para el Retiro deberá establecer el procedi-miento para que se registre la información de las Cuotas y Aportaciones y se opere la apertura de las Cuentas Individuales en el PENSIONIS-SSTE.

VIGÉSIMO QUINTO. El PENSIONISSSTE administrará las Cuentas Individuales de los Trabajadores afiliados o que se afilien al Insti-tuto durante los treinta y seis meses siguientes a su creación. Los Trabajadores que ingresen al régimen a partir de la entrada en vigor de esta Ley, y tengan abierta ya una Cuenta Individual en una Administradora, podrán elegir mantener-se en ella.

Una vez concluido el plazo antes menciona-do, los Trabajadores a que se refiere el párrafo anterior podrán solicitar el traspaso de su Cuenta Individual a cualquier Administradora, o permanecer en el PENSIONISSSTE sin trá-mite alguno. Asimismo, a partir de esa fecha, el PENSIONISSSTE podrá recibir el traspaso de Cuentas Individuales de Trabajadores afiliados al IMSS o de Trabajadores independientes.

Los Bonos de Pensión del ISSSTE no debe-rán ser considerados por las Administradoras para el cálculo de las comisiones que estén au-torizadas a cobrar a las Cuentas Individuales.

Tratándose de Trabajadores que a la entrada en vigor de la presente Ley hayan elegido que su Cuenta Individual sea operada por una Admi-nistradora y opten por la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE en términos del artículo quinto transitorio, dicha Cuenta Individual se-guirá siendo operada por la Administradora que hubieren elegido y los Bonos de Pensión del ISS-STE deberán ser acreditados en las Cuentas Indi-viduales operadas por dichas Administradoras.

VIGÉSIMO SEXTO. Los recursos acumula-dos en las Cuentas Individuales abiertas bajo el sistema de ahorro para el retiro vigente a partir del primer bimestre de mil novecientos noventa y dos hasta la fecha de entrada en vigor de esta Ley, deberán ser transferidos al PENSIONISS-STE dentro del mes siguiente a que inicie ope-raciones, y se mantendrán invertidos en créditos a cargo del Gobierno Federal en el Banco de México.

A los Trabajadores que hayan elegido la acreditación de Bonos de Pensión del ISSSTE, se les abrirá la Cuenta Individual a que se refie-re esta Ley, en la que acumularán los recursos a que se refiere el párrafo anterior.

VIGÉSIMO SÉPTIMO. Las Cuentas Indivi-duales del sistema de ahorro para el retiro, se transferirán y serán administradas por el PEN-SIONISSSTE.

FORTALECIMIENTO INTEGRAL DEL INSTITUTO

VIGÉSIMO OCTAVO. El capital inicial de operación del Fondo de préstamos personales al primer día de la entrada en vigor de la presente Ley, se constituirá por el valor de la cartera vi-gente de préstamos personales, capital más inte-reses y el valor de los recursos disponibles de este Fondo al día anterior de la entrada en vigor de la presente Ley.

El Gobierno Federal, para el fortalecimiento del Fondo suministrará adicionalmente, por una sola vez, la cantidad de dos mil millones de pesos, dentro de los sesenta días siguientes a que entre en vigor esta Ley. El Instituto devol-verá esta cantidad al Gobierno Federal, en los plazos y términos que convenga con la Secreta-ría de Hacienda y Crédito Público.

VIGÉSIMO NOVENO. De manera extraordi-naria, el Gobierno Federal deberá aportar al seguro de salud la cantidad de ocho mil millo-nes de pesos, en los términos que convengan el

576 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

Instituto y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

TRIGÉSIMO. La Cuota Social del seguro de salud, será cubierta por el Gobierno Federal a partir del día primero de enero del año dos mil ocho. En ese año, el Gobierno Federal aportará la cantidad que resulte suficiente para cubrir la Cuota Social del cincuenta y siete punto dos por ciento del total de los Trabajadores y Pensionados a esa fecha. El Gobierno Federal incrementará

las Aportaciones por concepto de Cuota Social del seguro de salud en un catorce punto tres por ciento de los Trabajadores y Pensionados cada año a partir de dos mil nueve, hasta cubrir el cien por ciento de los Trabajadores y Pensiona-dos en el año dos mil once.

TRIGÉSIMO PRIMERO. La Cuota por el seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez correspondiente a los Trabajadores se de-berá ajustar a lo dispuesto en la tabla siguiente:

Años Cuota a cargo del Trabajador

A la entrada en vigor de esta Ley 3.5 %

2008 4.025%

2009 4.55 %

2010 5.075%

2011 5.6 %

2012 en adelante 6.125%

DISPOSICIONES GENERALES

TRIGÉSIMO SEGUNDO. El Instituto pro-porcionará a los Derechohabientes el medio de identificación a que se refiere el artículo 9o. de esta Ley, dentro de un plazo de dos años a partir de la entrada en vigor de la misma, sin perjuicio de que durante dicho plazo sigan siendo válidos los medios de identificación expedidos por el Instituto a los Derechoha-bientes.

TRIGÉSIMO TERCERO. A efecto de instru-mentar las diversas obligaciones a cargo de las Dependencias y Entidades previstas en esta Ley, se deberá crear un Comité de Oficiales Mayores o sus equivalentes en las Entidades y órganos desconcentrados, presidido por la Se-cretaría de Hacienda y Crédito Público dentro

de un plazo de treinta días naturales contados a partir de su entrada en vigor.

El Instituto y la Comisión Nacional del Sis-tema de Ahorro para el Retiro deberán participar en dicho Comité como asesores en el ámbito de sus respectivas competencias.

TRIGÉSIMO CUARTO. Las Dependencias y Entidades, y el propio Instituto, a más tardar el día treinta y uno de diciembre de dos mil siete, deberán ajustar a las normas y criterios de esta Ley los mecanismos de administración, los sis-temas informáticos y los formatos de sus bases de datos; los sistemas de recaudación y entero de Cuotas y Aportaciones; y los procedimientos de dispersión e intercambio de información, de tal modo que garanticen a satisfacción del Insti-tuto la capacidad de operación para la gestión de los seguros, servicios y prestaciones.

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 577

Los procedimientos relativos al seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez debe-rán sujetarse a las disposiciones que emita la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro. Hasta en tanto inicien opera-ciones los sistemas o programas informáticos a que se refiere esta Ley, las Dependencias y Entidades deberán enterar las Cuotas y Apor-taciones del seguro de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez a través de los medios utili-zados para el pago de las Aportaciones al sis-tema de ahorro para el retiro previsto en la Ley que se abroga.

TRIGÉSIMO QUINTO. El cálculo del Sueldo Básico señalado en esta Ley, en ningún caso podrá dar por resultado una cantidad menor al Sueldo Básico establecido en la Ley que se abroga para el cálculo de las Cuotas y Aporta-ciones al Instituto.

TRIGÉSIMO SEXTO. En un plazo que no excederá de seis meses contado a partir del día primero de enero de dos mil ocho, el Instituto deberá adecuar la inversión de sus Reservas, al régimen previsto en el presente ordenamiento.

En cuanto a la constitución de los Fondos afectos a la Reserva de operación para contin-gencias y financiamiento, el Instituto tendrá un plazo máximo de cinco años contados a partir de la entrada en vigor de este ordenamiento para constituir dicha Reserva.

TRIGÉSIMO SÉPTIMO. El Instituto y los gobiernos de las Entidades Federativas o muni-cipios, así como sus Dependencias y Entidades, deberán adecuar los convenios que hubieren

celebrado con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, a los términos previstos en el pre-sente ordenamiento, en un plazo que no excederá del día treinta de junio de dos mil ocho.

Los convenios de incorporación parcial al régimen obligatorio celebrados antes de la en-trada en vigor de esta Ley, podrán renovarse como convenios parciales, con la obligación de ajustarse al régimen de esta Ley.

En los casos en que no se cumpla con lo previsto en los párrafos anteriores, y que los go-biernos de las Entidades Federativas o municipios, y sus Dependencias y Entidades no pudieren convenir la garantía incondicional del pago de las Cuotas y Aportaciones a su cargo, los conve-nios de incorporación se deberán rescindir dentro de los seis meses siguientes al término del plazo previsto en el primer párrafo de este artículo.

TRIGÉSIMO OCTAVO. El Instituto publica-rá en el Diario Oficial de la Federación en un plazo no mayor al día treinta y uno de julio de dos mil siete, la relación de Dependencias y Entidades que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, tengan adeudos por concepto de Apor-taciones, Cuotas y recuperación de créditos a corto y mediano plazo a los Derechohabientes, dando a conocer los estímulos establecidos en esta Ley para el pago de sus adeudos.

Las Dependencias y Entidades que volunta-riamente regularicen adeudos con el Instituto, gozarán por única vez del beneficio de la con-donación parcial o total de recargos, sin que ello se considere como remisión de deuda para efec-tos de la Ley del Impuesto sobre la Renta de acuerdo con las siguientes bases específicas:

578 Diccionario de derecho administrativo y burocrático

A.

Fecha Porcentaje de condonación

1. Antes del 30 de junio de 2008 80%

2. 1º de julio al 31 de diciembre de 2008 60%

3. 1º de enero al 30 de junio de 2009 40%

4. 1º de julio al 31 de diciembre de 2009 30%

B. Las Dependencias y Entidades que reconoz-can antes del treinta de junio de dos mil ocho, el total de sus adeudos generados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley, y opten por saldar sus adeudos mediante la formalización de un convenio de reconocimiento de adeudo y forma de pago a plazos, tendrán el beneficio de la condonación del veinte por ciento del total de los recargos generados. Estos convenios de-berán someterse a la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público previamente a su celebración.

La regularización de adeudos operará contra el pago de quincenas vencidas completas y en ningún caso se condonará la actualización del principal omitido.

Quedan exceptuados de cualquier condona-ción por la regularización de adeudos el princi-pal, los recargos o actualización a que haya lugar por las Aportaciones del dos por ciento del sistema de ahorro para el retiro y el cinco por ciento a la Subcuenta del Fondo de la Vi-vienda, previstos en la Ley que se abroga.

TRIGÉSIMO NOVENO. Cuando por disposi-ción de leyes como la de Veteranos de la Revo-lución o cualesquiera otras que deban aplicarse concomitantemente con la presente Ley, se es-tablezcan beneficios superiores a favor de los Trabajadores computándoles mayor número de años de servicio o tomando como base un sueldo

superior al Sueldo Básico para la determinación de la Pensión, el pago de las diferencias favora-bles al Trabajador será por cuenta exclusiva de la Dependencia o Entidad pública a cuyo cargo determinen esas leyes las diferencias. Sin em-bargo, para que puedan otorgarse esos benefi-cios complementarios a los Trabajadores, se requerirá que previamente se hayan cumplido los requisitos que la presente Ley señala para tener derecho a Pensión.

CUADRAGÉSIMO. Para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 31 de la presente Ley, el Instituto contará con un año, a partir de la entrada en vigor de esta Ley para realizar los estu-dios que correspondan y definir las condiciones en las que podrá intercambiar seguros de salud con instituciones públicas federales y estatales del sector salud.

CUADRAGÉSIMO PRIMERO. Los Trabaja-dores y Pensionados que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley, tengan derecho a la pres-tación de préstamos personales, continuarán gozando de dicho beneficio de acuerdo con el programa anual que autorice la Junta Directiva y de conformidad con las reglas que establezca la misma.

CUADRAGÉSIMO SEGUNDO. El reglamen-to para el otorgamiento de préstamos deberá ser

Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado 579

expedido en un plazo máximo de un año contado a partir de la entrada en vigor de esta Ley.

CUADRAGÉSIMO TERCERO. A las perso-nas que presten sus servicios a las Dependen-cias o Entidades mediante contrato personal sujeto a la legislación común, que perciban sus emolumentos exclusivamente con cargo a la partida de honorarios por contrato, o que estén incluidos en las listas de raya, siempre y cuando hayan laborado una jornada completa de acuer-do con las condiciones generales de trabajo y hayan laborado por un periodo mínimo de un año, se les incorporará integralmente al régimen de seguridad social con la entrada en vigor de esta Ley.

Asimismo, se les incorporará con los Tabula-dores aplicables en la Dependencia o Entidad en que presten sus servicios mediante un programa de incorporación gradual, que iniciará a partir del primero de enero del 2008 dentro de un plazo máximo de cinco años. La Secretaría de Ha-cienda y Crédito Público establecerá los linea-mientos para su incorporación.

CUADRAGÉSIMO CUARTO. Las viviendas propiedad del Instituto que a la fecha de entrada en vigor de esta Ley tenga en arrendamiento se regularán por las disposiciones que, al efecto, emita la Junta Directiva del Instituto.

CUADRAGÉSIMO QUINTO. Las organiza-ciones de Trabajadores orientarán a sus agre-miados en lo relativo al ejercicio de los derechos que les otorga esta Ley.

CUADRAGÉSIMO SEXTO. Adicionalmente a lo previsto en el artículo 14 de la presente Ley, para garantizar que ésta beneficie a los Trabaja-dores y a sus familias, así como para asegurar el cumplimiento de sus objetivos y la viabilidad futura del Instituto, este ordenamiento será revi-sado por la Junta Directiva cada cuatro años. Los resultados obtenidos deberán sustentarse en estudios actuariales y, en su caso, promoverse las reformas o adiciones legales necesarias.

CUADRAGÉSIMO SÉPTIMO. El Instituto, el PENSIONISSSTE y el Fondo de la Vivienda estarán sujetos a lo dispuesto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como a su Regla-mento y demás disposiciones emitidas con fun-damento en dicha Ley.

México, D.F., 28 de marzo de 2007.- Dip. Jorge Zermeño Infante, Presidente.- Sen. Manlio Fabio Beltrones Rivera, Presidente.- Dip. Lilia Gpe. Merodio Reza, Secretaria.- Sen. Ludivina Menchaca Castellanos, Secretaria.- Rúbricas.”

En cumplimiento de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y para su debida publicación y observancia, expido el presente Decreto en la Residencia del Poder Ejecutivo Federal, en la Ciudad de México, Distrito Fede-ral, a los treinta días del mes de marzo de dos mil siete.- Felipe de Jesús Calderón Hinojo-sa.- Rúbrica.- El Secretario de Gobernación, Francisco Javier Ramírez Acuña.- Rúbrica.