Informe de auditoría interna para la Institución n° 06/02 ...

PR\704603ES.doc PE 399.000/BUR/An.

Informe de auditoría interna para la Institución n° 06/02

Auditoría de las dietas de asistencia

parlamentaria

Este documento es un informe confidencial de auditoría en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento (CE) nº 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo

al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

El Parlamento Europeo se reserva todos los derechos en caso de que dicho documento se revele sin su autorización.

FINAL 9 de enero de 2008

Unidad de Auditoría Interna Informe de auditoría interna para la Institución n° 06/02

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PARTE 1: INFORME PARA LA DIRECCIÓN

1. Introducción....................................................................................................... 5

2. Objetivos, ámbito y metodología de la auditoría .............................................. 8

3. Simplificación de la gestión administrativa de la asistencia parlamentaria ................................................................................................... 13

4. Definición de las funciones de asistencia y cuantificación de los gastos conexos que pueden reembolsarse con cargo a estas dietas............................ 16

5. Contratos de servicio para la prestación de asistencia parlamentaria ............. 22

6. Asistencia parlamentaria prestada con arreglo a un contrato de trabajo ......... 29

7. Tercero pagador contratado para la gestión administrativa de los contratos de trabajo de los asistentes............................................................... 33

8. Conclusión....................................................................................................... 37

PARTE 2: RESUMEN DE LOS PLANES DE ACCIÓN.......................................... 39

PARTE 3: PRINCIPALES RESULTADOS Y PLANES DE ACCIÓN DETALLADOS ............................................................................................................ 47

A. SIMPLIFICACIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA ASISTENCIA PARLAMENTARIA.......................................................................... 48

B. DEFINICIÓN DEL ALCANCE DE LAS TAREAS DE ASISTENCIA Y CUANTIFICACIÓN DE LOS COSTES ANEJOS A LAS MISMAS REEMBOLSABLES CON CARGO A LA ASIGNACIÓN...................................... 52

1. Definición contractual exacta del trabajo de asistencia que debe realizarse .......... 53

2. Garantía de que los niveles de remuneración guardan proporción con las tareas desempeñadas............................................................................................... 54

3. Aclaración de los principios que constituyen la base del derecho a los pagos de final de mandato ................................................................................................ 58

4. Justificación de los pagos «únicos» a finales de ejercicio...................................... 62


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PARTE 3: PRINCIPALES RESULTADOS Y PLANES DE ACCIÓN DETALLADOS

C. CONTRATOS DE SERVICIO PARA LA PRESTACIÓN DE ASISTENCIA PARLAMENTARIA .................................................................................................. 66

1. Cumplimiento de prestadores de servicios de los Derechos internos aplicables ................................................................................................................ 66

2. Facturación de servicios parlamentarios de asistencia prestados a diputados........ 73

3. Inclusión en los contratos del requisito de presentación de facturas y extractos de gastos válidos ..................................................................................... 80

4. Riesgo de que los contratos de prestación de servicios existentes sean de facto contratos de trabajo ....................................................................................... 82

5. Prevención del riesgo de realización de pagos de dietas sin derecho a reembolso ............................................................................................................... 85

D. ASISTENCIA PARLAMENTARIA PRESTADA EN EL MARCO DE UN CONTRATO DE TRABAJO ..................................................................................... 88

1. Obtención de pruebas de la cobertura social de los asistentes ............................... 88

2. Garantía de que la cobertura social de los asistentes cumple la legislación comunitaria ............................................................................................................. 91

3. Garantía de aplicación coherente y transparente de la Reglamentación GDD en materia de gastos y dietas de viaje..................................................................... 93

E. TERCEROS PAGADORES CONTRATADOS PARA LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CONTRATOS DE TRABAJO DE LOS ASISTENTES............................................................................................................. 95

1. Presentación de extractos de gastos por los terceros pagadores............................. 95

2. Establecimiento de disposiciones transparentes y seguras para la gestión de los contratos de trabajo de los asistentes ................................................................ 97

3. Mejora de las buenas prácticas para categorías específicas de terceros pagadores.............................................................................................................. 100


Parte 1: Informe para la Dirección

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PARTE 1: INFORME PARA LA DIRECCIÓN



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1. Introducción

1.1 Cada diputado tiene derecho a unas dietas de asistencia parlamentaria mensuales, destinadas a cubrir los gastos derivados de la contratación o utilización de los servicios de uno o varios asistentes, que el diputado puede elegir libremente. En 2006, las dietas mensuales eran de 15 222 euros para cada diputado1. Los créditos totales consignados en el artículo presupuestario correspondiente (422) en 2006 ascendían a 136 289 000 euros, lo cual representa un 10,3 % del presupuesto del Parlamento Europeo.

1.2 El Ordenador delegado encargado de aplicar las dietas de asistencia parlamentaria de conformidad con el Reglamento financiero y sus Normas de ejecución es el Director General de Finanzas. El marco reglamentario de estas dietas incluye disposiciones aprobadas por la Mesa y establecidas en la Reglamentación relativa a los gastos y las dietas de los diputados (en lo sucesivo denominada «Reglamentación GDD»).

1.3 El período inicial que abarca la auditoría de las dietas de asistencia parlamentaria es el último trimestre de 2004 y el primer semestre de 2005. La nueva programación de otras auditorías y la escasez de recursos de la Unidad de Auditoría Interna durante ese período hicieron que la conclusión de la auditoría quedara aplazada hasta 2006. Ello ha permitido a la Unidad de Auditoría Interna tener en cuenta los cambios importantes y pertinentes introducidos en la Reglamentación GDD y en los requisitos para la presentación periódica de justificantes por parte de los diputados. Según lo previsto en el programa de trabajo del Auditor Interno para 2006, se han actualizado los principales procedimientos de auditoría para reflejar los nuevos requisitos y, en particular, las características actuales de los justificantes para los gastos de asistencia parlamentaria.

1.4 Este informe de auditoría se compone de tres partes, a saber:

• Parte 1 - Informe para la Dirección: en ella se describen los objetivos, el ámbito y la metodología de la auditoría y se incluye, sobre la base de los objetivos específicos de control del proceso de gestión y control, un resumen de los principales resultados, los planes de acción formulados por la Unidad de Auditoría Interna para abordarlos y, en su caso, los comentarios del servicio ordenador al respecto. Esta parte también contiene las conclusiones de la auditoría.

• Parte 2 - Resumen de los planes de acción: se trata de un compendio, en forma de resumen, de los principales planes de acción que deben aplicarse para tratar los problemas identificados. Los planes de acción están clasificados como sigue:

- medidas que puede adoptar a corto plazo la DG de Finanzas sin modificar el marco reglamentario, y,

1Desde el comienzo de la sexta legislatura, las cifras correspondientes han sido de 12 576 euros en 2004 y de

14 685 euros en 2005. Las dietas aumentaron a 15 496 euros en 2007.



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- medidas que requieren la presentación previa de propuestas (antes del 30 de junio de 2008) que se someterán a la aprobación de las autoridades políticas, para que puedan aplicarse en cuanto comience la próxima legislatura en julio de 2009.

• Parte 3 - Principales resultados y planes de acción detallados: esta parte ofrece una descripción completa de los problemas detectados en la auditoría, explica las consecuencias de los resultados y los riesgos que entrañan, expone los planes de acción detallados propuestos por la Unidad de Auditoría Interna para abordar los riesgos identificados y, en su caso, los comentarios del servicio ordenador al respecto.

1.5 El primer proyecto de informe se remitió al Ordenador delegado el 14 de noviembre de 2006. El 16 de febrero de 2007, la Unidad de Auditoría Interna le envió una versión actualizada con los resultados de los procedimientos adicionales de auditoría llevados a cabo en enero de 2007. El 15 de mayo de 2007, el Ordenador delegado formuló observaciones detalladas sobre ese primer proyecto.

1.6 El Auditor Interno tuvo en cuenta esos comentarios en el segundo proyecto, que envió al Ordenador delegado el 31 de julio 2007. Tras recibir la información adicional de la DG de Finanzas el 31 de agosto de 2007, la Unidad de Auditoría Interna añadió algunas actualizaciones estadísticas concretas al proyecto, que fue remitido al Ordenador delegado el 11 de septiembre de 2007.

1.7 El 19 de noviembre de 2007, el Ordenador delegado formuló sus observaciones acerca del segundo proyecto. Estas incluían comentarios respecto de cada uno de los planes de acción propuestos, de los que se desprendía un amplio nivel de consenso sobre el contenido de la mayoría de las acciones propuestas por la Unidad de Auditoría Interna. Para las acciones sobre las que la opinión del Ordenador delegado era diferente, la respuesta explicaba el porqué. El Ordenador delegado también declaró que no podía comprometerse con la ejecución de acciones que dependieran de una decisión de las autoridades políticas2.

1.8 En cuanto al tercer proyecto de informe remitido el 4 de diciembre de 2007, el Auditor Interno reconoció la posición del Ordenador delegado e incorporó al texto las observaciones detalladas del servicio ordenador. En su respuesta, mediante nota de 20 de diciembre de 2007, el Ordenador delegado hizo constar otros comentarios sobre aspectos específicos de esta tercera versión. Asimismo reiteró la determinación de sus servicios por colaborar con la Unidad de

Auditoría Interna en aras de un marco que garantice en todo momento la

transparencia, la legalidad y una sana gestión financiera de las dietas de

asistencia parlamentaria, en beneficio de la Institución y de sus diputados.

2En su nota de 19 de noviembre de 2007, el Ordenador delegado declaraba que en muchos de los planes de acción

que se me proponen, lo que está en tela de juicio no es tanto la viabilidad técnica sino la falta de base

reglamentaria, que solo puede evolucionar si existe determinada voluntad política.



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1.9 El Ordenador también afirmó hacerse cargo de que la Unidad de Auditoría Interna procedería ahora a modificar el proyecto con sus últimos comentarios, allí donde lo considerara necesario, y aprobaría a continuación el informe sin otro intercambio de proyectos. Una vez concluidos estos ajustes finales, el Auditor Interno aprobó el tercer proyecto modificado como versión definitiva del informe el 9 de enero de 2008.



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2. Objetivos, ámbito y metodología de la auditoría

2. 1 Los principales objetivos de la auditoría eran los siguientes:

• Revisar el funcionamiento de la gestión y los procedimientos de control por parte del servicio competente en lo que respecta a las dietas de asistencia parlamentaria, con el fin de evaluar en qué medida dichos procedimientos han permitido alcanzar los principales objetivos del marco de control interno3.

• Verificar el cumplimiento de los pagos de las dietas a los diputados con respecto a los reglamentos aplicables, incluidos el Reglamento financiero y la Reglamentación relativa a los gastos y las dietas de los diputados aprobada por la Mesa (en lo sucesivo denominada «Reglamentación GDD»).

2.2 El planteamiento de la Unidad de Auditoría Interna implicaba:

• un análisis del marco jurídico y reglamentario de las dietas de asistencia parlamentaria;

• conversaciones con el personal competente para comprender cómo deben funcionar los procedimientos de gestión y control;

• un estudio analítico de la utilización global del presupuesto de asistencia parlamentaria;

• el examen sustantivo de una amplia muestra de pagos de asistencia parlamentaria para determinar cómo funcionan en la práctica los procedimientos de gestión y control.

2.3 En una primera fase, la Unidad de Auditoría Interna analizó los riesgos vinculados a las tres categorías de contratos con arreglo a las cuales se efectúa la asistencia parlamentaria (contrato de trabajo, prestación de servicios y tercero pagador). Los resultados de ese análisis constituyeron la base para determinar la naturaleza de los procedimientos de auditoría y la composición de la muestra de transacciones que debía examinarse.

2.4 El análisis indicó que los riesgos inherentes a los contratos de prestación de servicios eran más altos que los de las otras dos categorías de contrato. Se decidió por lo tanto examinar un número proporcionalmente más elevado de contratos de servicio. Otro resultado del análisis de riesgo fue que los «pagos únicos» a finales de año presentaban riesgos específicos que debían examinarse por separado.

2.5 Se extrajo del conjunto de pagos efectuados en octubre de 2004 una importante muestra de 167 pagos de asistencia parlamentaria. Esta muestra se fraccionó para garantizar que todos los tipos de contrato estuvieran cubiertos. Para reflejar el perfil de más alto riesgo de los contratos de prestación de servicios, la muestra incluyó una mayor representación de esos contratos que la registrada en

3(i) Cumplimiento de las leyes, los reglamentos y las políticas aplicables (ii) Fiabilidad de la información y registro

de la gestión (iii) Economía, eficacia y eficiencia de las operaciones.



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general. Para cada tipo de contrato, la muestra de auditoría se estableció sobre una base puramente aleatoria, utilizando un soporte lógico de control. El tamaño de la muestra en su conjunto era suficientemente amplio para poder alcanzar los objetivos de la auditoría sin tener que basarse en los controles internos subyacentes implantados. Los gráficos expuestos a continuación muestran la composición tanto de la muestra como del conjunto de pagos en general.

2.6 Tomando como punto de partida los pagos de la muestra, los procedimientos de auditoría cubrieron el (los) contrato(s) correspondiente(s), la(s) aplicación(es) y todos los justificantes disponibles requeridos para la concesión de las dietas de asistencia parlamentaria. (Para los contratos de trabajo gestionados a través de terceros pagadores, ello supuso la auditoría tanto del contrato de trabajo como

Muestra examinada de 167 pagos de asistencia parlamentaria efectuados en octubre de 2004 (por número de pagos)

Prestadores de servicios 105 63%

Asistentes contratados remunerados por terceros pagadores

56 34%

Asistentes directamente remunerados

2 1%

Becarios 2

1%

Otros 2

1%

Población total de los 4 686 pagos de asistencia parlamentaria efectuados en octubre de 2004 (por número de pagos)

Prestadores de servicios 2093 44% Asistentes contratados

remunerados por terceros pagadores

2105 45%

Becarios 50 1% Asistentes directamente remunerados

120 3%

Otros 318 7%



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del contrato de tercero pagador.) Cada uno de los 167 pagos de la muestra aleatoria se sometió a 70 procedimientos individuales de auditoría.

2.7 La auditoría de «pagos únicos» a final de año se basó en una muestra adicional de 21 transacciones extraídas de asuntos clave (cantidades elevadas y pagos inusuales identificados por la DG de Finanzas). Dichas transacciones (y un vigésimo segundo «pago único» ya incluido en la muestra general) se sometieron a procedimientos específicos de auditoría.

2.8 Los cambios periódicos del marco jurídico introducidos por la Reglamentación GDD exigieron algunas modificaciones importantes de la naturaleza, la coordinación y el alcance de los procedimientos previstos y tuvieron un impacto significativo en la formulación de los planes de acción propuestos en el informe. Cuando los procedimientos iniciales de auditoría empezaron en octubre de 2004, el marco jurídico específico para la asistencia parlamentaria estaba regulado por dos decisiones de la Mesa, a saber:

• la Decisión de 15 de diciembre de 2003 (PE 338.767) que fijaba el límite máximo mensual del reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria en 12 576 euros en 2004;

• la Decisión de 9 de febrero de 2004 (PE 338.886) que modificaba, con efectos a partir del 1 de julio de 2004, la Reglamentación GDD aplicable a las dietas de asistencia parlamentaria durante la sexta legislatura. Esta Reglamentación establece en particular que:

. los terceros pagadores remitirán al diputado, por lo menos dos veces al año, una declaración de los gastos en que hayan incurrido;

. las facturas de los prestadores de servicios cubrirán períodos que no excederán seis meses.

La versión anterior de la Reglamentación GDD, que se aprobó en 2001 y permaneció sin cambios durante el resto de la quinta legislatura, siguió aplicándose, hasta el 31 de octubre de 2001, al pago de las dietas de asistencia parlamentaria de final de mandato4 a aquellos diputados que no fueron reelegidos en las elecciones de 2004.

2.9 Las principales decisiones adoptadas durante el período de la auditoría pueden resumirse del siguiente modo:

• 13/12/2004: Decisión de la Mesa (PE 352.406):

. se aumenta el límite máximo mensual para el reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria en 2005 a 14 865 euros;

4 En su dictamen SJ-0386/07, de 6 de julio de 2007, el Servicio Jurídico desaconseja la utilización de los términos «final de mandato», que resultan inoportunos en este contexto. En cambio, considera preferible hacer referencia al reembolso de gastos adicionales tras la expiración del mandato de un diputado. La Unidad de Auditoría Interna está de acuerdo con la observación del Servicio Jurídico, pero en el presente informe ha utilizado los términos «final de mandato» por ser los de uso habitual.



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. se amplía la periodicidad mínima para la presentación de declaraciones de gastos de los terceros pagadores de por lo menos dos veces al año a una vez al año;

. en el caso de los contratos de trabajo, el diputado remitirá al servicio gestor, en los tres meses siguientes a la toma de posesión del asistente, un certificado que atestigüe la afiliación del asistente a un régimen de seguridad social (el requisito anterior preveía que cada solicitud de dietas fuera acompañada por una copia de la declaración al organismo nacional de seguridad social y que el certificado de afiliación se enviara a más tardar doce meses después de la celebración del contrato).

(En el informe de auditoría, a menos que se declare de otro modo, las referencias a artículos de la Reglamentación GDD corresponden a la versión de la Reglamentación de 13 de diciembre de 2004.)

• 22/6/2005: Decisión de la Mesa (PE 359.163) por la que se amplía el plazo para la presentación de justificantes referentes a los gastos derivados de prestaciones de servicios entre seis y doce meses.

• 13/7/2005: Comunicación nº 32/05 de los Cuestores (PE 358.990) por la que se amplía al 1 de noviembre de 2005 el plazo para la presentación de facturas relativas al período comprendido entre el inicio de la legislatura y el 30 de junio de 2005.

• 12/12/2005: Decisión de la Mesa (PE 364.483) por la que se ajusta el límite máximo mensual para el reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria en 2006 a 15 222 euros.

• 3/7/2006: Decisión de la Mesa (PE 375.125) por la que se amplía al 1 de enero de 2007 el plazo «para presentar los documentos justificativos

acompañados de las declaraciones correspondientes de conformidad con las

disposiciones pertinentes sobre el reembolso de los gastos relativos a la

asistencia parlamentaria.»

• 25/9/2006: Decisión de la Mesa (PE 377.687) por la que se aprueba el «CODEX de los asistentes parlamentarios en el Parlamento Europeo» (en lo sucesivo, denominado «CODEX»).

• 11 y 13/12/2006: Decisiones de la Mesa (PE 380.280) por las que se modifica la Reglamentación GDD tras la aprobación del CODEX y que fijan el límite máximo mensual del reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria en 2007 en 15 496 euros.

• 10/1/2007: Comunicación nº 44/06 de los Cuestores (PE 383.215) por la que se amplía hasta el 31 de marzo de 2007 el plazo para la presentación de documentos que regularizan los gastos parlamentarios, de conformidad con

el artículo 14 de la Reglamentación GDD, para el año 2006.

2.10 Concretamente, las decisiones que modificaban los requisitos para la presentación de documentos justificativos han tenido un impacto significativo en el proceso de auditoría. Hubo que tener en cuenta estos cambios para establecer los resultados definitivos y definir los planes de acción correspondientes. Así,



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los procedimientos adicionales de auditoría se llevaron a cabo a principios de enero de 2007 para tener en cuenta los requisitos reglamentarios revisados y se actualizaron los resultados para reflejar la situación de enero de 2007.



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3. Simplificación de la gestión administrativa de la asistencia parlamentaria

3.1 El sistema actual de gestión de la asistencia parlamentaria es sumamente complejo, tanto para los diputados como para la administración, y refleja la complejidad del marco reglamentario, que permite una amplia diversidad de acuerdos contractuales entre los diputados y sus asistentes. Para cada tipo de contrato se aplican unos criterios específicos, de conformidad con la Reglamentación GDD y con las legislaciones nacionales aplicables. Estos requisitos pueden variar entre los 27 Estados miembros.

3.2 La Reglamentación GDD establece que la asistencia parlamentaria será objeto de un contrato de Derecho privado celebrado entre el diputado y el asistente, un tercero pagador o un prestador de servicios. La Reglamentación establece que el Parlamento Europeo «no será considerado bajo ninguna circunstancia» parte contratante, empleador o tercero pagador. Asimismo, se dispone expresamente que el diputado y su(s) asistente(s) deberá(n) respetar la legislación aplicable, incluidas las disposiciones en materia fiscal y de seguridad social.

3.3 La DG de Finanzas ha confirmado a la Unidad de Auditoría Interna que la unidad encargada de gestionar la asistencia parlamentaria ha seguido aplicando las instrucciones del Secretario General de 12 de febrero de 20015. Dichas instrucciones estipulan, entre otros aspectos, que la obligación de los servicios

responsables en la Secretaría General del Parlamento consistirá

exclusivamente en establecer la existencia de la copia requerida del contrato y

en comprobar que este último contenga los datos mínimos requeridos y que la

información contenida en la solicitud corresponda a la que figura en los

documentos justificativos. Según la DG de Finanzas, ello significa que el servicio ha tenido que limitarse al control de los requisitos formales del artículo 14 de la Reglamentación GDD (que contiene las principales disposiciones principales sobre estas dietas)6.

3.4 Sin embargo, todos los gastos financiados por el presupuesto general de la Unión Europea tienen que cumplir con el Reglamento financiero. De conformidad con el Reglamento financiero, el Ordenador delegado es el responsable de ejecutar los gastos e ingresos de conformidad con los principios de buena gestión financiera y de velar por el cumplimiento de los requisitos de legalidad y regularidad. Por lo tanto, los sistemas internos de gestión y control del Ordenador deberían ofrecer garantías en cuanto a la realización de estos objetivos al comprometer, pagar y, en su caso, recuperar las dietas de asistencia parlamentaria.

5Las instrucciones se publicaron en la fecha en que se aprobó una versión anterior de la Reglamentación GDD, con

efectos a partir del 1 de enero de 2001. 6La nota de la DG de Finanzas se envió el 15 de mayo de 2007 (D(2007)27407) como respuesta al primer proyecto del presente informe.



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3.5 El servicio ordenador (DG de Finanzas) es, por tanto, el encargado de supervisar la legalidad, la regularidad y la buena gestión financiera de los contratos de los diputados. Una cuestión esencial que se desprende de la auditoría es cómo es posible llevar a cabo estas tareas para garantizar razonablemente el cumplimiento no solo del Reglamento financiero y la Reglamentación GDD, sino también de las normas aplicables a la contratación de personal y a la prestación de servicios según lo establecido en 27 legislaciones nacionales.

3.6 Para realizar eficazmente esta tarea en el actual marco reglamentario se necesitaría un numeroso equipo de especialistas altamente cualificados con gran experiencia en todos los ámbitos pertinentes de la legislación. Los resultados detallados de la auditoría llevan a la conclusión de que la asignación actual de recursos no cumple este criterio. Como consecuencia, el sistema existente no puede ofrecer garantías razonables del cumplimiento de las normas y los principios aplicables. Se registra un aumento correlativo en la exposición de la Institución y de sus diputados a riesgos financieros, legales y de reputación.

3.7 Este informe no recomienda la posible solución de una asignación importante y permanente de recursos especializados para la gestión y el control de las dietas, ya que no sería necesariamente rentable ni contribuiría a la simplificación de la gestión administrativa.

3.8 Para alcanzar el necesario nivel de garantía, además de racionalizar y simplificar la gestión administrativa, se necesitará una revisión del marco jurídico para la asistencia parlamentaria. El informe establece los principios en los que podría basarse dicha revisión y las acciones que deberían aplicarse para alcanzar ese objetivo, cuando el Estatuto de los diputados entre en vigor en la séptima legislatura en julio de 2009. Éstos incluyen:

• en una primera fase, establecer una sola relación contractual para los asistentes parlamentarios, que deberían ser contratados mediante contratos de trabajo y no como prestadores de servicios7;

• en una segunda fase, examinar cómo podría regularse la contratación de asistentes parlamentarios según las condiciones aplicables a otros agentes contratados de las Comunidades Europeas. Ello significaría que el Parlamento celebraría contratos directamente con los asistentes y se haría cargo de todas las cuestiones de gestión administrativa en nombre de los diputados.

La administración debe examinar por lo tanto:

- el ámbito de dicha contratación de conformidad con los reglamentos existentes y determinar si es necesario modificarlos para garantizar una total autonomía de los diputados a la hora de elegir a sus asistentes o establecer otros requisitos específicos;

7La única excepción a esta regla general se aplicaría en caso de que la legislación laboral aplicable de un Estado

miembro no permita a una persona física - el diputado - actuar como empleador.



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- las posibles consecuencias jurídicas y financieras en caso de que el Parlamento asuma directamente todas las obligaciones y responsabilidades derivadas de la relación contractual;

• combinar estas medidas con una restricción del uso de servicios comprados mediante contratos a corto plazo para resultados concretos, dentro de unos límites presupuestarios, cuando dichos servicios no pueden ser prestados por los asistentes parlamentarios.

(La DG de Finanzas ha confirmado que el Grupo de trabajo sobre el

Estatuto de los Diputados está examinando en la actualidad varias

propuestas que pueden abarcar las opciones planteadas por la Unidad de

Auditoría Interna.)

3.9 Estas medidas se completarían con las siguientes acciones de aplicación general:

• La DG de Finanzas elaboraría y presentaría a los Cuestores una propuesta relativa a la publicación de unas orientaciones generales actualizadas que asesoren a los diputados sobre la aplicación de todos los aspectos de la Reglamentación GDD. (La DG de Finanzas ha confirmado que se

presentarán nuevas directrices una vez concluida la labor del Grupo de

trabajo sobre el Estatuto de los Diputados).

• Basándose en una propuesta de la DG de Finanzas, la Institución debería imponer la utilización de modelos aprobados para los contratos de trabajo, de prestación de servicios y de terceros pagadores. (El Ordenador delegado ha confirmado estar dispuesto a presentar esta

propuesta al Grupo de trabajo, recordando al mismo tiempo que las

autoridades políticas han rechazado propuestas similares en el pasado.).

3.10 El informe también establece las medidas que deberían tomarse a más corto plazo para incrementar el nivel actual de garantía. Estos planes de acción se centran en mejoras de los sistemas internos de gestión y control destinadas a asegurar una mejor aplicación de la actual Reglamentación GDD.



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4. Definición de las funciones de asistencia y cuantificación de los gastos conexos que pueden reembolsarse con cargo a estas dietas

4.1 Proporcionar una definición contractual exacta de las funciones de asistencia que deben desempeñarse

4.1.1 Tal como se recoge en el epígrafe «Comentarios» correspondiente del presupuesto del Parlamento Europeo, las dietas de asistencia parlamentaria se

destinan a cubrir los gastos que se derivan de la designación y la utilización

de los servicios de uno o varios asistentes8. Habida cuenta de los principios de

especificación y de buena gestión financiera consagrados en el Reglamento financiero, uno de los principales objetivos de control de la Institución debe consistir en asegurarse de que las dietas de asistencia parlamentaria se utilizan solamente para sufragar los gastos en que incurren total, exclusiva y necesariamente los diputados al utilizar o contratar los servicios de asistentes que les asisten en el ejercicio de su mandato.

4.1.2 Un primer paso esencial en la realización de este objetivo es incluir, en el contrato entre el diputado y el asistente, una definición clara, exacta y completa de las tareas que deben llevarse a cabo. El artículo 14, apartado 5, de la Reglamentación GDD estipula que los contratos de trabajo deberán contener una breve descripción de la naturaleza de las funciones, y los contratos de prestación de servicios la descripción de las prestaciones que deban

realizarse.

4.1.3 Los diputados disponen de poca o ninguna orientación a la hora de definir de forma detallada las funciones del asistente. El modelo de contrato de trabajo contiene una descripción general de las funciones: asistir al diputado en

relación con el ejercicio de su mandato. La auditoría ha puesto de relieve que la mayoría de los contratos de trabajo solo contienen esta frase para describir las funciones del asistente. En el modelo de contrato de prestación de servicios se ha dejado un espacio reducido para la descripción de los servicios. En el 91 % de los contratos de prestación de servicios auditados se ha comprobado que las funciones del prestador de servicios eran imprecisas o se limitaban a una sola palabra o frase.

4.1.4 Según el plan de acción, el servicio ordenador elaboraría una propuesta de orientaciones detalladas para la definición contractual de las funciones de asistencia que deberá incluirse en el CODEX. Este proyecto de orientaciones se presentaría, para debate, al Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados, Asistentes y Fondo de Pensiones (en lo sucesivo, denominado «Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados»), remitiéndose posteriormente a los Cuestores para aprobación. La propuesta también prevería las correspondientes adaptaciones de los modelos de contrato, cuya utilización sería obligatoria (véase el apartado 3.9). Esta acción permitiría garantizar que:

8Presupuesto general de la Unión Europea para 2006 y 2007, Sección - Parlamento, partida 4220 «Asistencia parlamentaria» - Comentarios.



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• las funciones se desempeñan total, exclusiva y necesariamente para asistir al diputado en el ejercicio de su mandato;

• se ofrece al diputado una protección jurídica adecuada en caso de desacuerdo sobre el rendimiento;

• existe una garantía razonable de que la remuneración correspondiente es adecuada (véase asimismo el apartado 4.2);

• las funciones son coherentes con la naturaleza de la relación contractual (especialmente en el caso de los contratos de prestación de servicios, para los que las funciones contractuales no deberían implicar una relación de subordinación entre el diputado y el asistente - véase asimismo el apartado 5.4).

(El Ordenador delegado ha confirmado que, al hilo de las conclusiones del

Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados, las orientaciones sobre

las funciones de los asistentes y su descripción pueden elaborarse y

presentarse a los Cuestores para aprobación.)

4.2 Garantizar que los niveles de remuneración son proporcionales a las funciones desempeñadas

4.2.1 La Reglamentación GDD no establece límites para la remuneración abonada a un asistente o prestador de servicios, salvo el límite máximo mensual fijado para las dietas (en la actualidad, equivalente a 15 496 euros, es decir, 185 952 euros al año para cada diputado). La auditoría señala la existencia de variaciones en los niveles de remuneración de los asistentes. Si bien estas diferencias pueden achacarse al número de asistentes efectivamente contratados, a diferencias de horario laboral, a la naturaleza de las funciones, al nivel de las cualificaciones profesionales o al nivel general de sueldos en los Estados miembros, no han podido demostrarse estas circunstancias.

4.2.2 Estos factores, junto con una definición generalmente escasa de las funciones contractuales (véase el apartado 4.1), hacen que sea difícil llevar a cabo una evaluación general de la proporcionalidad de la relación entre las funciones realizadas y la remuneración pagada. No obstante, la auditoría ha revelado una serie de anomalías que confirman el riesgo de que la remuneración pagada no siempre esté justificada por los gastos reales de la asistencia parlamentaria prestada. Este es particularmente el caso de los prestadores de servicios.

4.2.3 Casi todos los contratos de prestación de servicios auditados se basaban en unos honorarios a tanto alzado que no preveían ningún ajuste con respecto al nivel real de asistencia prestada. Los siguientes casos auditados ilustran las consecuencias:

• un contrato estipulaba que el importe total de las dietas se pagaría a un prestador de servicios (persona jurídica) a lo largo del mandato parlamentario, dejando expresamente abierto el número de personas que debían ponerse a la disposición del diputado; se descubrió que éste solo tenía un asistente acreditado;



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• en dos casos similares de pago del importe total a una empresa de prestación de servicios, los diputados en cuestión no tenían ningún asistente acreditado;

• en otro caso, la empresa beneficiaria de la totalidad de las dietas no parecía tener ninguna actividad concreta, a tenor de sus cuentas de 2004;

• en otros dos contratos de prestación de servicios, las actividades de las empresas beneficiarias de las dietas parecían tener poco o nada que ver con la prestación de asistencia parlamentaria.

4.2.4 Los planes de acción pretenden garantizar de forma aceptable que los salarios y honorarios cubiertos por las dietas alcanzan un nivel de remuneración justo y proporcional conforme a las funciones desempeñadas.

(El Ordenador delegado ha confirmado su apoyo a las mejoras propuestas

para el marco jurídico del pago de las dietas.)

4.2.5 Según se describe en el apartado 3.8, la acción apropiada consistiría, desde el inicio de la séptima legislatura en adelante, en contratar a todos los asistentes parlamentarios mediante un contrato de trabajo. Ello debería hacerse en un marco armonizado de las condiciones financieras de contratación de asistentes, aprobado por la Mesa y destinado a garantizar un nivel de remuneración adecuado y coherente. En una primera etapa, este marco podría ser la Reglamentación GDD. Ello incluiría (i) la definición de los grupos de funciones que reflejen las diversas cualificaciones y experiencia de los asistentes, y (ii) una escala de la remuneración mensual máxima permitida por grupo de funciones. Una segunda etapa consistiría en una revisión exhaustiva del marco jurídico de la asistencia parlamentaria, que suponga la aplicación de las condiciones de contratación de otros agentes de las Comunidades Europeas a los asistentes parlamentarios.

4.2.6 El CODEX debería proporcionar un nuevo marco jurídico para los contratos de prestación de servicios (distintos de los terceros pagadores). Con excepción de los terceros pagadores, los contratos de prestación de servicios cubiertos por las dietas de asistencia parlamentaria deberían utilizarse solamente para comprar, dentro de unos límites presupuestarios, servicios específicos que no se puedan prestar mediante las funciones asignadas al asistente o asistentes parlamentarios del diputado. En la práctica, tales contratos se utilizarían para tareas a corto plazo que requieran unos conocimientos específicos y que produzcan resultados concretos. La DG de Finanzas elaboraría la correspondiente propuesta, que sería examinada por el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y presentada posteriormente a la Mesa para aprobación, con efectos a partir de la séptima legislatura.

(La DG de Finanzas ha indicado que el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de

los diputados está examinando en la actualidad varias propuestas que pueden

abarcar las opciones planteadas por la Auditoría Interna en los apartados

4.2.5 y 4.2.6.)



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4.3 Aclarar los principios básicos del derecho a los pagos de final de mandato

4.3.1 El artículo 15, apartado 3 de la Reglamentación GDD establece, con varias excepciones, que las dietas de asistencia parlamentaria pueden abonarse durante un período de tres meses consecutivo al mes en el que el diputado cese en su mandato. Estos pagos de final de mandato no se abonarán cuando el diputado resulte reelegido para la legislatura siguiente; cuando el diputado haya ejercido su mandato durante menos de seis meses antes del final de la actual legislatura; cuando el asistente interesado perciba otra remuneración de una de las instituciones comunitarias o bien cuando sea contratado por otro diputado por el mismo período de tres meses.

4.3.2 En la fecha en que se desarrolló el trabajo de investigación de la auditoría, el marco reglamentario no especificaba los objetivos de los pagos de final de mandato ni los tipos de contratos de asistencia a los que se aplicaba. Las disposiciones relativas al final de mandato eran coherentes con los principios generales de la legislación laboral relativa a los contratos de trabajo. Pero no resultaba claro por qué los prestadores de servicios también debían tener automáticamente derecho a un pago de final de mandato durante un periodo de tres meses tras la expiración de su contrato. Cuando ya había concluido el trabajo de investigación de la auditoría, el CODEX introdujo disposiciones más restrictivas. Ahora se especifica que los pagos de final de mandato serán utilizados por los diputados para cubrir los pagos abonados efectivamente a

los asistentes en virtud de la reglamentación laboral nacional aplicable.

4.3.3 La muestra de auditoría incluye 42 pagos de final de mandato. De éstos, 10 se efectuaron, en incumplimiento de la Reglamentación GDD, con asistentes que siguieron cobrando un pago «normal» de asistencia a través de otros contratos, prorrogados de la quinta a la sexta legislatura.

4.3.4 En uno de estos casos, había un asistente contratado a tiempo parcial por nueve diputados en la fecha de las elecciones. En los tres meses siguientes, acumuló pagos de final de mandato de cinco diputados que no fueron reelegidos, pagos normales de tres diputados reelegidos y otras remuneraciones en el marco de contratos con cuatro nuevos diputados. Todo ello representó unos ingresos mensuales relativamente elevados de 8 890 euros durante el período de final de mandato. En otros dos casos, los diputados solicitaron un importante aumento de sueldo para dos asistentes durante el periodo de final de mandato (del 71 % y del 117 % respectivamente), de manera que se agotara sustancialmente el saldo del importe al que tenían derecho.

4.3.5 El plan de acción prevé que la DG de Finanzas presente un proyecto de disposiciones de aplicación del artículo 8, apartado 3, del CODEX, para aprobación por los Cuestores. Las disposiciones incluirían una definición más clara y más restrictiva de la finalidad de los pagos y de sus beneficiarios. En el futuro, los pagos de final de mandato se abonarían solo como indemnizaciones a la persona contratada o para cubrir los honorarios de los terceros pagadores que siguen gestionando los contratos de asistentes en situación de final de



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mandato. (Hasta que no se aplique la acción propuesta en el apartado 3.8 supra, que establecería límites estrictos para el uso futuro de contratos de prestación de servicios, los pagos de final de mandato también podrían aplicarse a los prestadores de servicios que ponen recursos humanos a la disposición de un diputado, en la medida en que sea necesario para sufragar los pagos que deban efectuarse conforme a la legislación laboral nacional a los asistentes contratados cuyos contratos gestionan.)

4.3. 6 Las disposiciones de aplicación también definirían el derecho a los pagos de final de mandato cuando el asistente tenga varios contratos a tiempo parcial. (Con vistas a presentar para aprobación las disposiciones de aplicación, la DG de Finanzas ha obtenido mientras tanto un dictamen del Servicio Jurídico, que la Unidad de Auditoría Interna ha tomado en consideración en el presente informe.)

Con el fin de simplificar el procedimiento tanto para los diputados como para la DG de Finanzas, el derecho a los pagos de final de mandato debería dimanar de las disposiciones de aplicación, de manera que la DG de Finanzas pueda establecer ese derecho sin necesidad de que el diputado presente una solicitud oficial específica.

(La DG de Finanzas considera que las Comunicaciones nº 09/07 y 38/07 de

los Cuestores sobre las elecciones en Bulgaria y Rumanía aclaran estas

disposiciones. Tras examinar ambos documentos, la Unidad de Auditoría

Interna mantiene la acción propuesta que se describe en el apartado 4.3.5.)

4.4 Justificar pagos «únicos» a finales del ejercicio

4.4.1 Una comparación mes a mes del consumo mensual de créditos de la partida presupuestaria correspondiente a las dietas de asistencia parlamentaria ha mostrado unos aumentos, en los últimos dos meses tanto de 2004 como de 2005, que no pueden explicarse fácilmente por factores tales como pagos por rescisión de contrato o llegada de nuevos diputados tras la ampliación. De hecho, estos aumentos se deben a un gran número de pagos «únicos» a los prestadores de asistencia durante ese período de dos meses en ambos años.

4.4.2 En noviembre y diciembre de 2004 se llevó a cabo un examen más exhaustivo de los pagos «únicos», basado en partidas excepcionalmente amplias y una muestra representativa aleatoria de otras. En 16 de los 22 pagos examinados, el pago tenía como efecto agotar el saldo de las dietas a que tenía derecho el diputado ese año. La Reglamentación GDD no incluye disposiciones que establezcan que los pagos «únicos» deban justificarse mediante documentos sobre las tareas desempeñadas y que justifiquen el importe de los pagos adicionales. En 18 de estos 22 casos, la Unidad de Auditoría Interna no encontró pruebas que explicaran satisfactoriamente los pagos. Éstos incluían cinco pagos únicos a asistentes contratados entre 3 y 19,5 veces superiores al importe de su sueldo mensual normal, que no se explicaban o se basaban solamente en una breve descripción como «prima de fin de año». En otro caso de un asistente contratado, el pago se efectuó - sin deducciones fiscales o de seguridad social - a una cuenta bancaria de un país que no era el de residencia del asistente ni el de su lugar de trabajo.



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4.4.3 De los 22 pagos auditados, siete se efectuaron a prestadores de servicios sobre la base de contratos presentados al servicio ordenador en noviembre de 2004. Dos de estos también se firmaron en noviembre de 2004, con fechas de inicio retroactivas a julio o agosto de 2004. En otros cuatro casos de prestadores de servicios, los pagos eran considerablemente desproporcionados con respecto a los escasos justificantes presentados o no se basaban en los contratos (incumpliendo así la Reglamentación GDD aplicable a la sazón).

4.4.4 Conforme al plan de acción, la DG de Finanzas elaboraría un proyecto de disposiciones sobre los pagos «únicos» que se incluiría en el nuevo marco de la Reglamentación GDD, previo debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados y posterior presentación a la Mesa para aprobación. Para garantizar el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento financiero sobre una gestión financiera sana, dichas disposiciones establecerían que:

- las propuestas de pago «único» estén basadas en explicaciones documentadas que abarquen las tareas desempeñadas, que justifiquen el importe del pago adicional;

- el carácter razonable de cualquier pago de tipo «prima» se justifique en relación con el sueldo normal del asistente;

- los pagos «únicos» a asistentes contratados estén siempre sujetos al pago de impuestos y seguridad social y se abonen a la misma cuenta bancaria que el sueldo normal.

(El Ordenador delegado conviene en la necesidad de garantizar el respeto del

Reglamento financiero en todo momento y, por lo tanto, apoya la adopción de

orientaciones relativas a la remuneración.)

4.4.5 En aras de la coherencia con las condiciones laborales de los agentes contratados de las Comunidades Europeas, siempre y cuando éstas deban aplicarse a los asistentes parlamentarios, el nuevo marco que apruebe la Mesa (como se prevé en el apartado 3. 8 supra) limitaría estos pagos «únicos» a los asistentes contratados a casos debidamente justificados, como el reembolso de los gastos de viaje y estancia de conformidad con la Reglamentación GDD y los pagos que dimanan de la legislación laboral pertinente.

(El Ordenador delegado ha indicado que, en consulta con el Servicio

Jurídico, examinará la posibilidad de solicitar información más detallada

para acompañar las solicitudes de pagos «únicos».)



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5. Contratos de servicio para la prestación de asistencia parlamentaria

5.1 Cumplimiento de las legislaciones nacionales aplicables por los prestadores de servicios

1 5 1 La Reglamentación GDD estipula que cada contrato de asistencia parlamentaria será un contrato «de derecho privado, debidamente celebrado de conformidad con la legislación nacional aplicable». El diputado y los asistentes que éste contrate cumplirán «todas las obligaciones relativas a fiscalidad y seguridad social resultantes de la legislación nacional aplicable».

5. 1.2 Conforme a la sexta Directiva del Consejo sobre el impuesto sobre el valor añadido (IVA), la prestación de servicios está sujeta al IVA. Por regla general, las personas jurídicas y las personas físicas que prestan asistencia parlamentaria conforme a estos contratos están sujetas al IVA y deben contar, a tal efecto, con un número de identificación.

5.1.3 Aunque la legislación de un Estado miembro prevea excepciones a esta regla general, un prestador de servicios que por ello reivindique la exención del IVA debe proporcionar argumentos jurídicos al respecto.

5. 1.4 En 122 de los 155 pagos auditados (un 79 %) a los que se aplicaron las normas del IVA, los documentos facilitados no proporcionaron pruebas del registro ni de la exención del IVA.

5.1.5 La auditoría también examinó otros indicadores relativos al cumplimiento de las legislaciones aplicables. La muestra incluía 49 contratos de prestación de servicios con prestadores autónomos (por cuenta propia). En 44 de esos contratos (un 90 %), no existían pruebas de la cobertura obligatoria por un sistema de seguridad social de los trabajadores por cuenta propia.

5.1.6 Todas las personas jurídicas y físicas que prestan servicios en Bélgica deben registrarse en una base de datos nacional. Una búsqueda en esta base de datos no reveló ninguna prueba del registro para un 83 % de los prestadores de servicios cuyos contratos indican Bélgica como lugar de trabajo.

5.1.7 Este y otros resultados similares expuestos en la parte 3 indican un riesgo importante de que muchos prestadores de servicios remunerados con cargo a las dietas no cumplan con las legislaciones nacionales aplicables. Para hacer frente a esta situación, el informe propone una serie de acciones que se encargaría de ejecutar el servicio ordenador. Estas se centran en verificaciones previas sistemáticas de la situación del prestador de servicios con respecto al IVA, incluidos los argumentos para cualquier exención reivindicada, antes de aprobar nuevas solicitudes de dietas. (Cabe señalar que el CODEX aprobado el 13 de diciembre de 2006 exige que ahora se mencione en el contrato el número de identificación fiscal a efectos del IVA.)



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(En su respuesta del 19 de noviembre de 2007, el Ordenador delegado destacaba el

hecho de que el CODEX aún no había sido notificado a los diputados y que, por

tanto, la DG de Finanzas no podía exigir su aplicación. Asimismo confirmaba que,

una vez que entrara en vigor, el CODEX ofrecería la base necesaria para solicitar

una serie de garantías, incluido el número de identificación fiscal del prestador de

servicios a efectos del IVA.)

5.1.8 Con respecto a los contratos específicos de prestador de servicios que aún se permitirían con arreglo a las normas revisadas (véanse los epígrafes 5.4.6 y 5.5.5 infra), el plan de acción también prevé que la DG de Finanzas propondría, para su discusión en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo y para su posterior presentación a la Mesa para aprobación, enmiendas al CODEX con objeto de que la totalidad de los de servicios contrajeran obligatoriamente el seguro de responsabilidad profesional de terceros, y de que se ingresara su remuneración en una cuenta bancaria en el país en que se encuentra su sede social.

(La DG de Finanzas indica que podía presentarse la propuesta sobre el

seguro de responsabilidad de terceros para su discusión entre los miembros

de la Mesa responsables de asuntos relativos a los asistentes y a los

representantes elegidos de los asistentes. Por lo que se refiere a la cuenta

bancaria en la que debe ingresarse la remuneración, confirma que se incluye

una propuesta similar en el proyecto de disposiciones de aplicación para el

Estatuto de los diputados que se presentará al Grupo de trabajo.)

5.2 Facturación de servicios de asistencia parlamentaria prestados a los diputados

5.2.1 De conformidad con el Reglamento financiero y sus Normas de desarrollo, el Ordenador debe liquidar cada gasto antes de autorizar los pagos. La liquidación de gastos debe basarse en documentos justificativos adecuados que acrediten el derecho del acreedor al pago. Con objeto de establecer que se han prestado realmente los servicios previstos en un contrato, las normas exigen la presentación de una factura establecida por el contratista.

5.2.2 El apartado 6 del artículo 14 de la Reglamentación GDD establece que las facturas o notas de honorarios que permitan verificar la realización de los servicios prestados se establecerán por un periodo de doce meses. Ese mismo artículo permite los abonos mensuales a título de anticipo, siempre que se contemplen en el contrato.

5.2.3 La Reglamentación GDD no exige que se establezca una factura para cada anticipo. En cambio, permite abonar los pagos «por orden personal del diputado». La factura periódica (una al año como mínimo) «regularizaría» los anticipos realizados y determinaría el saldo pendiente de pago.

5.2.4 La muestra de auditoría incluía 105 pagos individuales que cubrían los honorarios a los prestadores de servicios, 75 de los cuales relacionados con las dietas de asistencia parlamentaria de diputados elegidos en la sexta legislatura. Las normas en vigor en el momento del pago, para la sexta legislatura,



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hubieran exigido facturas para cubrir un período no superior a seis meses. Al vencimiento de ese período, los prestadores de servicios sólo habían presentado facturas para 11 de los 75 pagos. Ninguna de esas 11 facturas parecía contener todos los detalles mínimos exigidos para considerar válida una factura, según lo establecido en la Directiva del Consejo de aplicación.

5.2.5 Con objeto de permitir el cambio a un período de facturación de doce meses y las sucesivas prórrogas de los plazos en que se debían presentar las facturas al servicio ordenador, la Unidad de Auditoría Interna procedió a un nuevo examen de los 105 pagos abonados a los prestadores de servicios en enero de 2007. Se constató que el servicio ordenador había recibido facturas para 42 expedientes, incluidos los once originales. (De esas 42 facturas, solamente cinco parecían incluir los detalles mínimos exigidos para la validez de las facturas según lo establecido en la correspondiente Directiva del Consejo.)

5.2.6 Sobre la situación en que se encuentra este asunto, cabe señalar que la Mesa aprobó el 13 de diciembre de 2006 una revisión del apartado 6 del artículo 14 de la Reglamentación GDD, según la cual ahora sólo se exige que los diputados presenten a la DG de Finanzas una copia de la declaración del prestador de servicios sobre las cantidades facturadas, pero no copias de las facturas establecidas de conformidad con el Derecho nacional de aplicación.

5.2.7 Cuando no se presentan las facturas a la DG de Finanzas o cuando éstas no son válidas, es imposible que el Ordenador delegado verifique el derecho del acreedor o establezca que se han prestado los servicios por los que se paga. Se trata de un incumplimiento del Reglamento financiero. Por otra parte, la aplicación correcta del Reglamento financiero exigiría que el prestador de servicios estableciera una factura con relación a cada anticipo exigido con arreglo al contrato, acreditando, por tanto, su derecho a esa prefinanciación.

5.2.8 De conformidad con el plan de acción, la DG de Finanzas revisaría todos los casos en que no se hubieran presentado facturas válidas o declaraciones de cantidades facturadas y sometería a la decisión de los Cuestores una propuesta de notificación al diputado de que se tratara del plazo final que deben cumplir los prestadores de servicios. La decisión también debe prever que, posteriormente, el servicio suspendería los pagos a los prestadores de servicios que no hubieran cumplido e iniciarían el procedimiento para recuperar los anticipos no regularizados.

(La DG de Finanzas indica que se están incluyendo propuestas similares en el

proyecto de disposiciones de aplicación para el Estatuto de los diputados que

se presentará al Grupo de trabajo.)

5.2.9 La DG de Finanzas también elaboraría para su discusión en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para su posterior presentación a la Mesa para aprobación una propuesta de modificación de la Reglamentación GDD con objeto de que los pagos solamente pudieran realizarse sobre la base de la presentación previa de facturas válidas. Esta modificación prevería también la aprobación de la factura por el diputado como confirmación de que



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se han prestado los servicios con arreglo al contrato así como presentación a la DG de Finanzas de copias de las facturas aprobadas.

(Por lo que se refiere a la facturación previa, el Ordenador delegado declara

que, conforme a las conclusiones del Grupo de trabajo sobre los contratos de

prestador de servicios, formularía las propuestas necesarias para reforzar las

normas aplicables. Por lo que se refiere a la aprobación de las facturas por

parte de los diputados, indica que se trata actualmente de una práctica

establecida.)

5.2.10 Para garantizar el respeto tanto del Reglamento financiero en materia de prefinanciación como de los principios de la contabilidad presupuestaria, la acción requerida también incluye el desarrollo necesario de las TI para asegurar el registro separado de anticipos a los prestadores de servicios y a los terceros pagadores en la aplicación contable oficial del Parlamento mientras se realizan los pagos de estas características.

5.3 Inclusión de los requisitos sobre la validez de las facturas en los contratos con los prestadores de servicios

5.3.1 La auditoría ha puesto de manifiesto que puede eludirse y fragilizarse la Reglamentación GDD por no haberse podido transponer sus requisitos sobre facturación a los contratos firmados con prestadores de servicios. (Lo mismo se aplica a los requisitos sobre las declaraciones en los contratos con un tercero pagador.)

5.3.2 Aunque el modelo de contrato facultativo proporcionado por la DG de Finanzas prevea la necesidad de presentar facturas, una mayoría de los contratos firmados en la muestra (85 de 146) no contemplaban una cláusula que reflejara correctamente los requisitos de la Reglamentación GDD. Una quinta parte de esos casos no contemplaba ningún requisito de facturación. Los restantes casos contemplaban una cláusula de facturación, pero en ella no se mencionaba ninguna periodicidad para la presentación de facturas o notas de honorarios. No había de esta manera ningún medio contractual de asegurarse de que los prestadores de servicios respetarían las condiciones establecidas en la Reglamentación GDD.

5.3.3 El plan de acción prevé la inclusión de requisitos explícitos de facturación en la lista de informaciones fundamentales que deben proporcionarse en un contrato de servicio según lo establecido por el CODEX. La inclusión de la cláusula sobre facturación en el contrato debe ser un requisito previo para la aceptación de la solicitud. En el momento de la solicitud, la DG de Finanzas pediría por lo tanto que se modificara en consecuencia cualquier contrato que no incluyera este tipo de cláusula. (En un plan de acción relacionado, sería obligatorio recurrir a modelos de contrato con esta cláusula - véase asimismo el epígrafe 3.9)

(El Ordenador delegado considera que los requisitos del CODEX (artículo 7)

representan una obligación implícita de presentar facturas. Confirma que, de

conformidad con las conclusiones del Grupo de trabajo sobre el Estatuto de



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los diputados, propondrá que se modifiquen los modelos de contrato para que

incluyan una referencia a la obligación de facturación. También indica que,

en el marco de los trabajos futuros con relación al Estatuto de los diputados,

contemplaría una referencia explícita a este tema en el CODEX o en sus

disposiciones de aplicación. )

5.4 Riesgo de que los contratos de servicio existentes sean de hecho contratos de trabajo

5.4.1 El modelo de contrato para la prestación de servicios por parte de un trabajador por cuenta propia establece que el proveedor «ejercerá sus actividades con exclusión de toda relación de autoridad, dirección o subordinación». Tendrá «la libertad y autonomía de un/a trabajador(a) por cuenta propia o de un comerciante» y será «completamente libre e independiente en la realización de sus deberes y la organización de su trabajo».

5.4.2 Disposiciones similares aparecen en el modelo de contrato para las personas jurídicas que ponen recursos humanos a disposición del diputado.

5.4.3 La auditoría ha puesto de manifiesto que la mayor parte de los contratos en esta categoría contemplan alguna disposición en caso de falta de vía jerárquica o cadena directiva. Sin embargo, en el 91 % de los contratos de servicio auditados, la descripción de tareas que debían llevarse a cabo y de ámbitos de responsabilidad era demasiado imprecisa o inadecuada para que un prestador de servicios pudiera funcionar de forma autónoma y sin la estrecha supervisión por parte del diputado. (Véase asimismo el epígrafe 4.1.3.)

5.4.4 Por otra parte, un 51 % de los contratos con los prestadores de servicios individuales auditados contenía alguno de los siguientes elementos, que son sustancialmente los mismos que aparecen en una relación empresario-empleado:

• El prestador de servicios individuales trabaja a tiempo completo para el diputado

• El contrato se celebra por la duración del mandato parlamentario

• Ninguna documentación para probar la inscripción correcta como prestador de servicios conforme al Derecho nacional

• La remuneración es fija y no depende del volumen de servicios que deben prestarse

• Trabajo realizado en la oficina del diputado.

5.4.5 La realidad de la asistencia parlamentaria consiste en que el asistente debe poder responder a las necesidades cotidianas de los diputados y que ello únicamente puede hacerse bajo la autoridad directa del diputado. El principal riesgo asociado con los contratos descritos anteriormente es que, en caso de controversia, un tribunal tendría en cuenta el fondo de la relación contractual en vez de su forma. Sobre la base de los factores descritos en los epígrafes



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anteriores, ello podía llevar a una redefinición de la relación para definirla como relación laboral, en cuyo caso se podrían imputar los impuestos nacionales y la cotización a la seguridad social.

5.4.6 De conformidad con el plan de acción, por regla general, los asistentes parlamentarios deben tener un contrato de trabajo. Con este fin, la DG de Finanzas elaboraría, para su discusión en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para su posterior presentación a la Mesa para adopción, propuestas para restringir el recurso a contratos de prestador de servicios (i) a la adquisición de prestaciones específicas con arreglo a acuerdos a corto plazo, cuyo pago únicamente se realizaría sobre la base de la presentación de dichas prestaciones, y (ii) a la contratación de un tercero pagador, reconocido como tal por la legislación nacional, para la gestión administrativa de los contratos de los asistentes empleados. Según lo descrito en los epígrafes 3.8 y 4.2.5, la acción a más largo plazo consiste en emplear a todos los asistentes con arreglo a las condiciones aplicables a los demás agentes de las Comunidades Europeas.

(El Ordenador delegado confirma su acuerdo de principio con la propuesta

de la Unidad de Auditoría Interna. También considera apropiado aguardar al

resultado de las deliberaciones del Grupo de trabajo, que podrían reflejar las

mismas preocupaciones.)

5. 5 Prevención del riesgo de efectuar pagos de dietas sin derecho a reembolso

5.5.1 En siete de los contratos de prestador de servicios de la muestra, la auditoría ha identificado el riesgo de conflicto de intereses en la relación entre el diputado y el prestador de servicios por contrato. Como consecuencia de ello, no ha sido posible concluir que los pagos al contratista estaban total, exclusiva y necesariamente relacionados con el fin de la asistencia parlamentaria.

5.5.2 En uno de esos siete casos, la auditoría ha establecido que la persona jurídica con contrato de prestador de servicios era, de hecho, el mismo diputado (en la actualidad antiguo diputado). En la recomendación de la Unidad de Auditoría Interna, el caso se remitió a la OLAF y se encuentra aún bajo investigación.

5.5.3 La Reglamentación GDD prohíbe la celebración de contratos de servicio con los grupos políticos (que pueden, sin embargo, actuar como tercero pagador). Esta restricción no se aplica a los partidos políticos nacionales.

5.5.4 Seis de los pagos en la muestra se habían realizado a partidos políticos nacionales. En otros 41 casos auditados, existía una conexión estrecha entre los contratistas y los partidos políticos nacionales. Una vez más, este hecho no es contrario a la Reglamentación GDD. Sin embargo, según lo detallado en la Parte 3 del informe, se incluían algunos pagos para los que no era posible concluir que la dieta abonada estuviera total, exclusiva y necesariamente relacionada con el fin de la asistencia parlamentaria. Se refería, en especial, a pagos a instancias políticas en forma de contribuciones a tanto alzado, en vez de considerarse ayuda específica proporcionada a un diputado en concreto.



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5.5.5 El plan de acción contiene una combinación de medidas que debe proponer la DG de Finanzas, para su discusión en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para su posterior presentación a la Mesa para aprobación, con miras a reducir el riesgo de realizar pagos sin derecho a reembolso en estos casos. Hay mejoras en cuanto a la descripción pormenorizada de tareas de asistencia que figuran en los contratos, se obtienen garantías razonables de que los prestadores de servicios respetan el Derecho nacional y, a partir de la séptima legislatura, se sustituyen los contratos de prestador de servicios por contratos de trabajo y el recurso a los contratos de servicio queda restringido a prestaciones específicas a corto plazo (véase asimismo el epígrafe 5.4.6).



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6. Asistencia parlamentaria prestada con arreglo a un contrato de trabajo

6.1 Obtención de pruebas de la cobertura de seguridad social de los asistentes con contrato

6.1.1 El apartado 5 del artículo 14 de la Reglamentación GDD exige que se remita un certificado que atestigüe la afiliación del asistente a un régimen de seguridad social en los tres meses siguientes a la toma de posesión del asistente. Si así lo dispone la legislación nacional aplicable, también debe remitirse un certificado de seguro contra los accidentes laborales. De no hacerse así, con arreglo a la Reglamentación GDD, se suspenderán los pagos relativos al asistente interesado9. El 3 de julio de 2006, la Mesa amplió el plazo para presentar documentos justificativos al 1 de enero de 2007.

6.1.2 La Reglamentación GDD también exige pruebas de que se han abonado las cotizaciones a la seguridad social cuando el contrato de trabajo es gestionado por un tercero pagador o cuando un prestador de servicios pone personal a disposición del diputado.

6.1.3 Tras actualizar el examen al principio de enero de 2007, se constató que, trascurridos más de 24 meses desde la fecha en que se firmó el contrato de trabajo objeto de auditoría, aún no se habían presentado los certificados de afiliación a un régimen de seguridad social en un 26 % de los casos (véase asimismo el epígrafe 6.2.2 infra).

6.1.4 La falta de prueba de que el asistente empleado dispone de cobertura de seguridad social constituye un incumplimiento grave de la Reglamentación GDD y trae aparejados riesgos jurídicos y financieros tanto para el diputado como para el asistente de que se trata.

6.1.5 En el marco del plan de acción, la DG de Finanzas examinaría todos los contratos de trabajo para asegurarse de que se han presentado los documentos de seguridad social necesarios. De no ser así, se pediría a los diputados que presentaran los documentos perdidos en un plazo especificado; en caso contrario, con arreglo a la Reglamentación GDD, se suspenderían todos los pagos relativos al asistente interesado. La DG debe también establecer los procedimientos de control internos y de gestión que aseguren una mejor aplicación y supervisión de los requisitos del apartado 5 del artículo 14.

9Las normas aplicables en octubre de 2004 preveían que la documentación se presentara en dos etapas. Antes de que se hubiera podido realizar cualquier pago al asistente, era necesario presentar tanto una copia de una declaración oficial al organismo responsable de la seguridad social como el certificado del seguro de cobertura de accidentes en el trabajo. Se permitía un período de 12 meses a partir de la fecha de la firma del contrato de trabajo para presentar el certificado de afiliación al régimen de seguridad social.



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(La DG de Finanzas afirma que cuando no se cumplen los requisitos de

justificantes en materia de seguridad social, se pide formalmente a los

diputados que presenten estos justificantes. En caso de que no se presenten, la

DG de Finanzas indica que se activarían los procedimientos de suspensión

con respecto a los diputados de que se trate. La DG de Finanzas acepta como

justificantes otros documentos que no sean un certificado de afiliación a un

régimen de seguridad social - por ejemplo, una nómina -, mientras que la

opinión de la Unidad de Auditoría Interna es que este tipo de documentos no

es suficiente ni acorde con la Reglamentación GDD. )

6.2 Garantía de que la cobertura de seguridad social de los asistentes con contrato cumple la legislación comunitaria

6.2.1 Los Reglamentos del Consejo (CEE) nº 1408/71 y (CEE) nº 574/72 definen los principios básicos de la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y por cuenta propia. Tienen una especial importancia para el empleo de los asistentes los siguientes:

• un trabajador por cuenta ajena estará sujeto a la legislación social de un solo Estado, generalmente el de su lugar de trabajo;

• si una persona está normalmente empleada en los territorios de dos o más Estados miembros, estará sujeta a la legislación del Estado en que reside y ejerce por lo menos parte de su actividad;

• pueden aplicarse normas especiales a los desplazamientos temporales al extranjero si tienen una duración de menos de 12 meses; excepcionalmente, puede ampliarse este plazo a 24 meses, previa aprobación del Estado miembro de acogida10.

6.2.2 Según lo explicado en el epígrafe 6.1, para el 26 % de los casos pertinentes en la muestra de auditoría, la cobertura en materia de seguridad social de los asistentes de que se trata no queda probada por certificados de afiliación a un sistema de seguridad social. De los restantes casos para los que se presentaron los certificados de afiliación a la seguridad social (43 contratos o un 74 % de los contratos de trabajo en la muestra), la auditoría ha puesto de manifiesto que 15 de ellos no parecían cumplir con la legislación social aplicable, pues el lugar real del empleo y la duración del contrato habrían exigido la cobertura de seguridad social en Bélgica, mientras que todos los asistentes de que se trata tenían cobertura en otro Estado miembro.

6.2.3 El plan de acción prevé una mejor orientación para que los diputados puedan determinar el Estado miembro cuya legislación social debe aplicarse en el caso del/de la asistente que hayan contratado, habida cuenta de las condiciones del contrato y de los lugares reales de trabajo. De conformidad con la Reglamentación GDD revisada, el servicio ordenador examinaría todas las

10 La Unidad de Auditoría Interna observa que el CODEX de los asistentes parlamentarios, aprobado por la

Mesa el 25 de septiembre de 2006, señala a la atención una enmienda propuesta al Reglamento (CEE) n° 1408/71, por la que los asistentes podrían ejercer un derecho de opción en relación con el régimen de seguridad social aplicable en su caso. Esta enmienda todavía no ha sido aprobada por el Consejo ni el Parlamento.



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nuevas solicitudes para conformidad sobre la base del certificado presentado e informaría rápidamente a los diputados de los casos de incumplimiento. La institución se aseguraría de que los diputados recibieran el asesoramiento profesional apropiado sobre las medidas que han de adoptarse con objeto de proceder a la regularización a corto plazo del incumplimiento.

(La DG de Finanzas indica que se remitirá una nota de orientación sobre

obligaciones de seguridad social a los diputados cuando se haya recabado el

correspondiente dictamen jurídico. También considera que la revisión

necesaria de la Reglamentación GDD debe llevarse a cabo previa amplia

consulta de los diputados y de los representantes de los asistentes.)

6.3 Garantía de una aplicación coherente y transparente de la Reglamentación GDD en cuanto a dietas de viaje y estancia

6.3.1 La letra d) del apartado 5 del artículo 14 de la Reglamentación GDD confirma que un asistente puede tener derecho al reembolso de los gastos de desplazamiento y estancia en que haya incurrido. El artículo también afirma que el reembolso al diputado queda supeditado a la «previa presentación de los documentos originales que acreditan dichos pagos». Sin embargo, no proporciona orientación sobre los principios que regulan el pago de dichos gastos o el carácter de los documentos justificativos que han de presentarse en caso de que deban efectuarse dichos pagos directamente al asistente.

6.3.2 Quince de los contratos de trabajo auditados contienen una cláusula para el reembolso de los gastos de viaje o estancia de los asistentes. Siete de estos contratos establecen el pago mensual sobre la base de un porcentaje fijo sin ninguna obligación de presentar documentos justificativos. En los expedientes no figura ningún documento de estas características. Las cantidades mensuales pagadas varían considerablemente: en un caso, se ha detectado que ascendían al triple de la cuantía que percibe el asistente en concepto de sueldo.

6.3.3 En estos casos, no hay suficientes garantías de que los pagos de los gastos de viaje y estancia se refieran al viaje efectuado realmente y coincidan con los gastos reales en que se haya incurrido. Existe también el riesgo de que estos pagos fijos e injustificados pudieran asimilarse a una remuneración adicional, lo que tendría implicaciones en cuanto a fiscalidad y seguridad social. El plan de acción prevé que el servicio ordenador formulara propuestas, para su discusión en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para su posterior presentación a la Mesa para adopción, con objeto de aclarar la aplicación de la letra d) del apartado 5 del artículo 14, especificando las condiciones en que puede reclamarse el reembolso de estos gastos y estableciendo con precisión el tipo de documentos justificativos que deben aportarse en apoyo de cada solicitud y la cuantía máxima reembolsable. Podrían presentarse estas enmiendas por analogía con las normas establecidas en el Reglamento.

(El punto de vista del Ordenador delegado es que estos asuntos deben

someterse en primer lugar para consulta a los miembros de la Mesa



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responsables de los asuntos relativos a los asistentes y a los representantes

elegidos de los asistentes.)



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7. Tercero pagador contratado para la gestión administrativa de los contratos de trabajo de los asistentes

7.1 Presentación de declaraciones de gastos en que ha incurrido un tercero pagador

7.1.1 De conformidad con el apartado 5 del artículo 14 de la Reglamentación GDD, a instancias de los diputados los pagos pueden abonarse a un tercero pagador «encargado contractualmente […] de la gestión administrativa, total o parcial, de sus dietas de secretariado». En estos casos, se abona la totalidad o una parte de la dieta al tercero pagador, que, a su vez, se compromete a utilizar estos fondos para pagar los sueldos y las cotizaciones patronales, así como para percibir los honorarios acordados por la gestión administrativa.

7.1.2 En el apartado 5 del artículo 14 se establece que el tercero pagador remitirá al diputado, al menos una vez al año, extractos de los gastos efectuados en concepto de sueldos, cotizaciones de seguridad social e impuestos, así como de todo gasto reembolsable. Se remitirá copia de dichos extractos al servicio ordenador.

7.1.3 La muestra de auditoría incluye 56 pagos a un tercero pagador. Las normas iniciales exigían que se enviaran los extractos de gastos por lo menos una vez cada seis meses11. La auditoría puso de manifiesto en un primer momento que ninguno de estos pagos cumplía ese requisito. Un examen adicional de los expedientes a principios de enero de 2007 puso de manifiesto que el tercer pagador no había facilitado estos extractos en 36 casos (el 64 %).

7.1.4 La falta de extractos de gastos efectuados significa que no es posible establecer que las cantidades abonadas al tercero pagador se han utilizado para pagar los sueldos y los gastos derivados de los contratos de trabajo de los asistentes de que se trata. Se trata de un incumplimiento de la Reglamentación GDD y de las normas sobre la liquidación de gastos incluidas en el Reglamento financiero (véase asimismo el epígrafe 5.2 supra). Sin tales extractos, no puede justificarse correctamente el uso de fondos desembolsados al tercero pagador.

7.1.5 De conformidad con el plan de acción, la DG de Finanzas presentaría, para su aprobación por los Cuestores, un proyecto de decisión con objeto de solicitar el envío de todos los extractos que falten en el plazo de dos meses, con arreglo a las disposiciones de la Reglamentación GDD. Posteriormente, en caso de que no se faciliten los documentos, la DG suspendería los pagos al tercero pagador de que se trate hasta que no se enviaran dichos extractos.

7.1.6 En caso de que, aun después de haberse adoptado estas medidas, no se presentaran los extractos, se procedería a recuperar las cantidades no regularizadas que hubieran sido objeto de anticipo y se pediría al diputado de

11 El 13 de diciembre de 2004, la Mesa decidió ampliar la periodicidad a una vez al año.



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que se trate la anulación del contrato con el tercer pagador y la celebración de un nuevo contrato con otro tercer pagador.

(La DG de Finanzas indica que se incluyen propuestas similares a las

formuladas en los epígrafes 7.1.5 y 7.1.6 en el proyecto de disposiciones de

aplicación para el Estatuto de los diputados que se han presentado al Grupo

de trabajo.)



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7.2 Establecimiento de acuerdos transparentes y seguros sobre la gestión de los contratos de trabajo de los asistentes

7.2.1 El importe que abona regularmente el Parlamento al tercero pagador en nombre de un diputado se basa en un cálculo de los importes necesarios para gestionar uno o más contratos de trabajo. Los acuerdos contractuales entre el diputado y el tercero pagador deberían asegurar que este último pueda ser plenamente responsable del uso de los fondos avanzados de esta manera.

7.2.2 En un 75 % de los contratos con tercero pagador auditados, el importe acordada para la transferencia que se realiza regularmente al tercero pagador puede no coincidir con los sueldos previstos en los contratos de trabajo que deben gestionarse. Si bien cabe considerar que, en la mayoría de los casos, el origen de la diferencia entre los importes puede deberse a las cotizaciones patronales a la seguridad social, no se dispone de documentación ni de suficiente información para llegar a esta conclusión.

7.2.3 En un 28 % de los casos auditados, en el contrato con el tercero pagador no se menciona ni identifica de cualquier otra manera a los asistentes cuyos contratos debían gestionarse. (Aunque no parece que los casos en que se hace solamente una referencia general a los contratos de todos los asistentes celebrados por el diputado supongan un incumplimiento de la Reglamentación GDD, este planteamiento no facilita la transparencia.) En un 26 % de los casos, el contrato no especifica el período por el que el tercero pagador percibe sus honorarios.

7.2.4 La parte principal del plan de acción es garantizar que el contrato con el tercero pagador proporciona los detalles necesarios para que coincidan los importes abonados con los que figuran en los correspondientes contratos de trabajo. Estos detalles obligatorios que deben preverse en las normas incluirían:

• el cálculo sobre el que se basa la transferencia que se efectúa regularmente debe documentarse para cada contrato de trabajo gestionado e incluirse como anexo al contrato con el tercero pagador;

• este documento de cálculo se basaría en un modelo obligatorio, de cuyo desarrollo se encargaría la DG de Finanzas, mediante el que se identificarían importes brutos y netos de sueldo, honorarios de tercero pagador y otros elementos incluidos en la transferencia inicial;

• el contrato de tercero pagador debe hacer mención de los asistentes y del período de sus contratos;

• cualquier cambio en los importes transferidos se formalizaría mediante una cláusula adicional al contrato inicial.

(El Ordenador delegado indica que existe actualmente un procedimiento para

solicitar estos detalles y que ha sugerido disposiciones específicas adicionales

a tal efecto al Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados.)



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7.2.5 El plan de acción también incluye medidas para mejorar el registro de las transferencias de «prefinanciación» a un tercero pagador en las cuentas del Parlamento. (Véase asimismo el epígrafe 5.2.10.) En aras de una mayor transparencia, esta acción restringiría estas transferencias a los importes necesarios para la cobertura de sueldos y cargas patronales. Los honorarios exigidos por un tercero pagador se facturarían y abonarían por separado, una vez que se ha prestado el servicio.

7.3 Mejora de las buenas prácticas existentes para categorías específicas de tercero pagador

7.3.1 La auditoría ha encontrado pruebas de buenas prácticas para dos categorías específicas de tercero pagador. Aproximadamente un 8 % de los diputados recurren a organismos reconocidos por el Estado («Secrétariats sociaux

agréés») para gestionar contratos de trabajo celebrados con arreglo a la legislación belga. Un 30 % de los diputados al Parlamento Europeo alemanes utilizan los servicios de tercero pagador del Parlamento federal alemán («Deutscher Bundestag»).

7.3.2 Los acuerdos en ambas categorías han ofrecido claramente más transparencia y garantías con respecto al uso de la dieta. Se incluyen el cálculo y la documentación sistemáticos de las deducciones de los empleados y de las cargas patronales, lo que proporciona una base clara para el contrato de trabajo, para el pago y para el cotejo regular de los importes transferidos por el Parlamento. Los acuerdos también cubren todas las formalidades que impone al empresario la legislación social.

7.3.3 El Deutscher Bundestag proporciona gratuitamente sus servicios a los diputados alemanes. La auditoría de los contratos con participación de Secrétariats sociaux indica que los honorarios percibidos eran relativamente modestos.

7.3.4 Deberían reforzarse las buenas prácticas existentes:

• mediante la celebración de un acuerdo marco entre el Parlamento y la administración del Bundestag que formalizara los principios que regulan su intervención como tercero pagador, y,

• por cada Secrétariat social, la DG de Finanzas debe elaborar en cooperación con los diputados de que se trata y, si procede, mediante contacto directo con el «Secrétariat social agréé», un informe completo de la documentación contractual que regula la relación jurídica con esta categoría de tercero pagador.

(El Ordenador delegado indica que iba a ponerse en contacto a tal efecto

con el Bundestag. También confirma que se elaborará el informe completo

solicitado.)



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8. Conclusión

8.1 El objetivo principal de los controles internos sobre las dietas de asistencia parlamentaria es asegurarse de que se utilizan únicamente para abonar los gastos en que han incurrido total, exclusiva y necesariamente los diputados al contratar o utilizar los servicios de asistentes para ayudarles en el ejercicio de su mandato parlamentario.

8.2 Habida cuenta de que el Tribunal de Cuentas Europeo publicó su Informe Especial n° 10/98 sobre los gastos y las dietas de los diputados en 1998, desde entonces se han registrado mejoras significativas, tanto en la Reglamentación GDD como en la gestión y los controles internos de la DG de Finanzas.

8.3 A pesar de estas continuas mejoras, la auditoría ha puesto de manifiesto que el principal objetivo de control señalado anteriormente no se está logrando de manera coherente. Esto es especialmente cierto en cuanto a la necesidad de presentar justificantes como prueba de que los gastos se han contraído y pueden imputarse correctamente a la dieta.

8.4 Esta falta recurrente de pruebas supone un incumplimiento del Reglamento financiero, que regula la ejecución del presupuesto. Ello significa que, por lo que se refiere a una gran parte de los honorarios abonados a los prestadores de servicios, no hay ninguna prueba documental de que se ha prestado el servicio. Del mismo modo, con relación a los fondos transferidos a la mayoría de terceros pagadores para gestionar contratos de trabajo, la falta de los necesarios extractos significa que no pueden justificarse correctamente los fondos abonados de esta manera. En ambos casos, hasta que no se presentan los justificantes apropiados, los pagos realizados se consideran anticipos en espera de regularización.

8.5 Por otra parte, en los casos en que no se ha documentado la afiliación a la seguridad social de los asistentes y persisten las dudas sobre el respeto del Derecho nacional por parte de los prestadores de servicios, hay riesgos asociados desde el punto de vista jurídico, financiero y de reputación.

8.6 El resultado de la auditoría también confirma el análisis inicial de riesgo: que el actual recurso a contratos de servicio a tiempo completo por la duración del mandato parlamentario es el riesgo potencial más significativo para la consecución del principal objetivo de control. Los planes de acción prevén, en una primera fase, la supresión de los contratos de prestador de servicios y su sustitución por contratos de trabajo para los asistentes parlamentarios. En una segunda fase, el objetivo sería contratar a los asistentes con arreglo a las condiciones aplicables al personal contractual de las Comunidades Europeas.

8.7 Los planes de acción escalonados incluyen mejoras a corto plazo en los controles con objeto de aplicar la actual Reglamentación GDD. Durante el período hasta el final del mandato parlamentario actual, los planes de acción también se centran en medidas más fundamentales con objeto de revisar el



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actual marco reglamentario interno, de gran complejidad. (También reconocen la importante labor que ha llevado a cabo el Grupo de trabajo sobre los asistentes de los diputados y actualmente está en estudio por parte del Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados.)

8.8 El resultado del amplio proceso de consulta entre la Unidad de Auditoría Interna y la Dirección General de Finanzas ha sido un consenso general sobre el fondo de los planes de acción propuestos. No obstante, el Ordenador delegado también ha dejado claro que no puede comprometerse con otras acciones distintas a las del ámbito de actuación de su Dirección General. Ello se debe a que si se desea avanzar con respecto a otras muchas acciones será necesario reformar el marco reglamentario actual, lo que dependerá, por lo tanto, de una decisión previa de las autoridades políticas.

8.9 La Unidad de Auditoría Interna reconoce esa posición. Este informe establece una clara distinción entre acciones que requieren una decisión de las autoridades políticas y las que pueden llevarse a cabo de manera autónoma por la Administración. También incluye los puntos de vista detallados del servicio ordenador sobre las acciones propuestas. En los casos correspondientes, el informe también explica por qué la Unidad de Auditoría Interna no comparte los puntos de vista expresados. Los planes de acción reflejan en su conjunto la opinión independiente del auditor interno sobre las medidas que considera necesarias para abordar los resultados y los riesgos relacionados establecidos en este informe.

8.10 El objetivo último de los planes de acción es proporcionar, con efectos a partir del comienzo de la séptima legislatura en julio de 2009, un marco simplificado que garantizaría que la elección de los asistentes queda a la discreción de los diputados y racionalizaría la burocracia, al tiempo que ofrecería garantías razonables de transparencia, responsabilidad y pleno respeto de todos los requisitos jurídicos y normativos. El marco revisado reflejaría la realidad de la asistencia parlamentaria, esto es, que el asistente debe poder responder a las necesidades cotidianas del diputado y que esta labor únicamente puede llevarse a cabo si el asistente está bajo la autoridad directa del diputado.

Robert Galvin

9 de enero de 2008


Parte 2: Resumen de planes de acción

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PARTE 2: RESUMEN DE PLANES DE ACCIÓN



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A. SIMPLIFICACIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA ASISTENCIA PARLAMENTARIA

ACCIÓN QUE EXIGE UNA DECISIÓN DE LAS AUTORIDADES POLÍTICAS:

A-1 Elaboración por parte de la DG de Finanzas de propuestas para actualizar la guía que orienta y asesora a los diputados sobre la contratación de una asistencia parlamentaria y la obtención del reembolso de los gastos correspondientes. La guía actualizada debe someterse a los Cuestores para decisión.

A-2 Obligatoriedad impuesta por la Institución del uso de modelos de contrato facilitados por la DG de Finanzas.

A-3 Revisión fundamental del marco jurídico para la asistencia parlamentaria basada en los siguientes principios:

- en una primera etapa, relación contractual única para los asistentes parlamentarios que deben ser contratados únicamente mediante contratos de trabajo;

- en una segunda etapa, habida cuenta de las posibles implicaciones jurídicas y financieras, la Administración debe examinar cómo podría regularse el empleo de asistentes parlamentarios con arreglo a las condiciones de empleo (posiblemente modificadas) que se aplican a otros funcionarios contractuales de las Comunidades Europeas, (los diputados siguen disponiendo de plena autonomía en la elección de su asistentes), con objeto de formular a las autoridades políticas una propuesta acorde;

- si pueden aplicarse las normas comunitarias, el Parlamento contrata a los asistentes y se ocupa de todas las cuestiones administrativas;

- contratos con prestadores externos limitados a la adquisición, dentro de los límites presupuestarios, de servicios específicos cuando las tareas correspondientes no pueden ser desempeñadas por el asistente parlamentario.



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B. DEFINICIÓN DEL ÁMBITO DE LAS TAREAS DE ASISTENCIA Y CUANTIFICACIÓN DE LOS GASTOS RELACIONADOS QUE PUEDEN REEMBOLSARSE EN CONCEPTO DE DIETAS

B-1 DEFINICIÓN CONTRACTUAL EXACTA DEL TRABAJO DE ASISTENCIA QUE DEBE REALIZARSE


B-1.1 La DG de Finanzas debe proponer, para que decidan los Cuestores, que se añadan al CODEX directrices a los diputados sobre el nivel de detalle que debe incluirse en las descripciones de las funciones de asistente y en la definición de las tareas que deben realizarse o de las prestaciones de los prestadores de servicios.

B-2 GARANTÍA DE QUE LOS NIVELES DE REMUNERACIÓN ESTÉN PROPORCIONADOS A LAS TAREAS

REALIZADAS


B-2.1 Los asistentes parlamentarios deben, por regla general, ser contratados sobre la base de un contrato de trabajo. Esta contratación debe llevarse a cabo con arreglo a un marco armonizado en cuanto a las condiciones financieras del empleo de asistentes, con el fin de establecer niveles adecuados y coherentes de remuneración. En una primera etapa, este marco podría ofrecerlo la Reglamentación GDD y debería incluir la definición de grupos profesionales de función que reflejaran los diversos niveles de calificación de los asistentes y una escala salarial máxima mensual aceptable por grupo de función. Posteriormente, una segunda etapa podría consistir en una revisión fundamental del marco jurídico para la asistencia parlamentaria, lo que prevé la aplicación a los asistentes parlamentarios de las condiciones de contratación de otros agentes de las Comunidades Europeas.

B-2.2 El CODEX debe proporcionar un nuevo marco jurídico para contratos de servicio (no celebrados con tercero pagador). Con excepción de los servicios prestados por tercero pagador, únicamente debe recurrirse a los contratos para la prestación de servicios cubiertos por las dietas de asistencia parlamentaria para contratar, dentro de límites presupuestarios, servicios específicos a corto plazo cuando esas tareas no las pueda desempeñar el asistente parlamentario del diputado.



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B. DEFINICIÓN Y CUANTIFICACIÓN DE LAS TAREAS DE ASISTENCIA QUE PUEDEN SER OBJETO DE REEMBOLSO EN VIRTUD DE LAS DIETAS

B-3 ACLARACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO A LOS PAGOS POR EXTINCIÓN DEL

CONTRATO


B-3.1 Explicitar, en las disposiciones de aplicación del CODEX, (i) la finalidad y los beneficiarios del pago por extinción del contrato (que debe cubrir solamente las indemnizaciones con arreglo a la reglamentación nacional aplicable, los honorarios del tercero pagador y, mientras existan tales contratos, los pagos que deben realizar conforme al Derecho laboral nacional los prestadores de servicios que ponen recursos humanos a disposición de un diputado a los asistentes cuyo contrato gestionan) y (ii) el derecho a los pagos por extinción del contrato en el caso de varios contratos de trabajo a tiempo parcial.

B-4 JUSTIFICACIÓN DE PAGOS «ÚNICOS» A FINALES DE EJERCICIO


B-4.1 Explicitar la Reglamentación GDD para garantizar que únicamente puedan realizarse los pagos «únicos» si existen garantías razonables de que cumplen las disposiciones del Reglamento financiero sobre el uso de créditos presupuestarios de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

B-4.2 Restringir, en la Reglamentación GDD, el margen para pagos «únicos» a los asistentes a aquellos casos debidamente justificados (como el reembolso de los gastos de desplazamiento y estancia y de los pagos que tienen su origen en la legislación laboral aplicable).



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C. CONTRATOS DE SERVICIOS PARA LA PRESTACIÓN DE ASISTENCIA PARLAMENTARIA

C-1 CUMPLIMIENTO DE LA LEGISLACIÓN NACIONAL APLICABLE POR LOS PRESTADORES DE

SERVICIOS

ACCIÓN AUTÓNOMA DE LA ADMINISTRACIÓN:

C-1.1 Para los nuevos contratos o para las modificaciones de los contratos existentes, la DG de Finanzas debe aplicar una serie de procedimientos de verificación para obtener garantías de que la actividad de un contratista como prestador de servicios se ha registrado de conformidad con la legislación aplicable. Cuando no haya garantía razonable de que la prestación de servicios es conforme a la legislación aplicable, las solicitudes de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria deben rechazarse.

C-1.2 Para los contratos existentes, la DG de Finanzas debe (i) comprobar la validez de los números de IVA proporcionados (base de datos VIES) y (ii) elaborar un inventario de los casos en los que no se haya facilitado número de IVA. Para los casos de falta de número de IVA o de número de IVA no válido, los prestadores de servicios deben aclarar su situación al respecto y, si procede, regularizarla ante las autoridades nacionales competentes. A falta de tal clarificación o regularización, la DG de Finanzas debe instar a los diputados a rescindir los contratos correspondientes y debe suspender los pagos relativos a contratistas que incumplan la normativa.


C-1.3 La Reglamentación GDD debe modificarse de forma que en ella se prevea que la remuneración de un prestador de servicios debe abonarse en una cuenta bancaria domiciliada en el país de su sede social (los pagos a un asistente empleado deben efectuarse en una cuenta bancaria domiciliada en su país de residencia).

C-1.4 El CODEX debe modificarse para exigir a los prestadores de servicios que todavía puedan ser contratados de conformidad con la Reglamentación GDD modificada (véase abajo, C-4.1) que acrediten haber suscrito una póliza de seguro profesional que cubra la responsabilidad frente a terceros derivada del contrato.

C-2 FACTURACIÓN DE SERVICIOS DE ASISTENCIA PARLAMENTARIA PRESTADOS A DIPUTADOS


C-2.6 Utilización de los datos disponibles en la aplicación informática local de la DG de Finanzas con la que se gestiona la asistencia parlamentaria para registrar por separado los pagos de prefinanciación en las aplicaciones contables FINORD/FINICS del Parlamento en el momento en que se hagan dichos pagos.


C-2.1 La DG de Finanzas debe proponer a los Cuestores que los diputados tengan la obligación de presentar a la DG de Finanzas las facturas no entregadas o las declaraciones de cantidades facturadas en concepto de regularización de pagos a prestadores de servicios en un plazo de dos meses a partir de la notificación correspondiente.

C-2.2 En la propuesta a los Cuestores debe preverse que, una vez vencido el plazo, el departamento ordenador suspenda los pagos de honorarios a los prestadores de servicios para



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los cuales no se haya cumplido la obligación reglamentaria de presentar facturas o declaraciones de cantidades facturadas.

C. CONTRATOS DE SERVICIOS PARA LA PRESTACIÓN DE ASISTENCIA PARLAMENTARIA

C-2 FACTURACIÓN DE SERVICIOS DE ASISTENCIA PARLAMENTARIA PRESTADOS A DIPUTADOS


C-2.3 En la propuesta a los Cuestores debe preverse que, en el plazo de un mes, el departamento ordenador inicie la recaudación de las cantidades que no se hayan regularizado mediante la presentación de facturas o de declaraciones de las cantidades facturadas.

C-2.4 Modificación de las disposiciones de la Reglamentación GDD que prevén que todos los pagos de honorarios (incluidos los anticipos) a los prestadores de servicios sólo pueden efectuarse previa presentación al diputado de una factura regular, con copia de la misma a la DG de Finanzas.

C-2.5 La Reglamentación GDD debe prever el endoso de las facturas del prestador de servicios por el diputado antes del pago.

C-2.7 El pago de honorarios a terceros pagadores sólo debe efectuarse después de presentados los correspondientes extractos de gastos.

C-3 INCLUSIÓN EN LOS CONTRATOS DEL REQUISITO DE PRESENTACIÓN DE FACTURAS Y

EXTRACTOS DE GASTOS VÁLIDOS


C-3.1 La DG de Finanzas debe proponer una enmienda al CODEX que convierta las exigencias reglamentarias de facturas y extractos de gastos en cláusula esencial de los contratos de servicios. La DG de Finanzas sólo debe aceptar solicitudes de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria cuando éstos estén relacionados con una prestación de servicios apoyada en un contrato que cumpla con los requisitos de presentación de facturas y extractos de gastos.

C-4 RIESGO DE QUE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EXISTENTES SEAN DE FACTO

CONTRATOS DE TRABAJO


C-4.1 De conformidad con el Reglamento GDD modificado, los asistentes parlamentarios deben ser contratados como empleados. Los contratos con prestadores de servicios deben utilizarse únicamente para servicios de terceros pagadores y para comprar servicios específicos con arreglo a contratos a corto plazo.

C-5 PREVENCIÓN DEL RIESGO DE REALIZACIÓN DE PAGOS DE DIETAS SIN DERECHO A

REEMBOLSO

Las cuestiones planteadas por estos resultados se abordan adecuadamente en los planes de acción

A-3, B-1.1, C-4.1, C-1.1 y C-1.2.



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D. ASISTENCIA PARLAMENTARIA PRESTADA CON ARREGLO A UN CONTRATO DE TRABAJO

D-1. OBTENCIÓN DE PRUEBAS DE LA COBERTURA SOCIAL DE LOS ASISTENTES


D-1.1 La DG de Finanzas debe identificar los contratos para los cuales los requisitos de certificación de cobertura de seguridad social no se hayan cumplido y pedir a los diputados que proporcionen los certificados requeridos en el plazo de dos meses a partir de la notificación correspondiente. Después de esa fecha, inicio del procedimiento para suspender el pago de las dietas de asistencia parlamentaria.

D-1.2 La DG de Finanzas deben establecer los procedimientos internos de gestión y control que proporcionen pruebas de que se cumplen los requisitos reglamentarios de cobertura de seguridad social.

D-2 GARANTÍA DE QUE LA COBERTURA SOCIAL DE LOS ASISTENTES CUMPLE LA LEGISLACIÓN

COMUNITARIA


D-2.1 La DG de Finanzas debe ofrecer a los diputados orientaciones para determinar la legislación aplicable a la cobertura de seguridad social de los asistentes empleados.

D-2.2 La DG de Finanzas debe proponer una enmienda a la Reglamentación GDD con la que se establezca con claridad que para las nuevas solicitudes del reembolso de gastos de asistencia parlamentaria la DG de Finanzas necesita asegurarse de que se haya seleccionado el régimen nacional de seguridad social correcto.

D-3 GARANTÍA DE APLICACIÓN COHERENTE Y TRANSPARENTE DE LA REGLAMENTACIÓN GDD

EN MATERIA DE GASTOS Y DIETAS DE VIAJE


D-3.1 La Reglamentación GDD debe incluir disposiciones que ofrezcan garantías razonables de que los reembolsos de gastos de viaje y las dietas de los asistentes coinciden con los costes efectivos reales en los que han incurrido y de que estos reembolsos se hacen sobre una base consistente.

D-3.2 Deben tomarse medidas concretas que demuestren que el viaje se ha hecho en automóvil.

D-3.3 Deben establecerse en la Reglamentación GDD disposiciones que clarifiquen la naturaleza de los gastos varios de los asistentes parlamentarios (como por ejemplo los gastos de traslado) admisibles como reembolsables.



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E. TERCEROS PAGADORES CONTRATADOS PARA LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CONTRATOS DE TRABAJO DE LOS ASISTENTES

E-1 PRESENTACIÓN DE EXTRACTOS DE GASTOS POR LOS TERCEROS PAGADORES


E-1.1 La DG de Finanzas debe proponer a los Cuestores una decisión por la que se exija a los diputados que faciliten a la DG de Finanzas los extractos de gastos no presentados relacionados con terceros pagadores, dentro de un plazo de dos meses a partir de la notificación de la falta de dichos extractos.

E-1.2 Una vez vencido el plazo, y a la espera de que se presenten los extractos de gastos reclamados, las transferencias de fondos al tercero pagador (incluidos los honorarios) deben suspenderse.

E-1.3 Para los extractos de gastos no presentados un mes después del plazo, la DG de Finanzas debe iniciar el procedimiento de recaudación de las cantidades no regularizadas e invitar al diputado a celebrar un nuevo contrato de tercero pagador.

E-2 ESTABLECIMIENTO DE DISPOSICIONES TRANSPARENTES Y SEGURAS PARA LA GESTIÓN DE

LOS CONTRATOS DE TRABAJO DE LOS ASISTENTES


E-2.1 Debe exigirse en el CODEX un conjunto de medidas específicas (basadas en modelos obligatorios) encaminadas a garantizar que los contratos con terceros pagadores incluyen todos los detalles requeridos para conciliar las cantidades transferidas de forma provisional al tercero pagador con la remuneración prevista en los contratos de empleo gestionados.

E-3 MEJORA DE LAS BUENAS PRÁCTICAS PARA CATEGORÍAS ESPECÍFICAS DE TERCEROS

PAGADORES


E-3.1 La DG de Finanzas debe establecer un registro completo de la documentación contractual que rija la relación jurídica con los «Secrétariats sociaux agréés».

E-3.2 La DG de Finanzas debe señalar a la atención de los diputados que en las hojas de cálculo proporcionadas por los «Secrétariats sociaux agréés» debe figurar siempre el nombre del asistente empleado a quien se refieran.

E-3.3 La DG de Finanzas y la administración del Bundestag deben concluir un acuerdo marco por el que se establezcan formalmente los principios que rijan la intervención de este último como tercero pagador.


Parte 3: Principales resultados y planes de acción detallados

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PARTE 3: PRINCIPALES RESULTADOS Y PLANES DE ACCIÓN DETALLADOS



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A. SIMPLIFICACIÓN DE LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LA ASISTENCIA PARLAMENTARIA

Resultados y problemas detectados

La gestión administrativa de la asistencia parlamentaria es un asunto complejo tanto para los diputados como para la DG de Finanzas. Esta complejidad tiene su origen en varias características del marco jurídico de las asignaciones para gastos de asistencia parlamentaria (marco jurídico conocido como «Reglamentación GDD»12):

- La asistencia parlamentaria puede contratarse de maneras muy diversas. Entre ellas figuran:

. el empleo directo de asistentes y la gestión de los correspondientes contratos por los diputados;

. el uso de servicios de terceros pagadores para gestionar los contratos de empleo de los asistentes;

. la prestación de servicios por personas autónomas;

. la prestación de servicios por las personas jurídicas cuyas funciones pueden consistir también en emplear personal en nombre del diputado.

A cada uno de estos distintos tipos de contrato tanto se le aplican requisitos legales específicos de conformidad con la legislación laboral o mercantil y con la Reglamentación GDD.

- No solamente hay diferencias sustanciales entre requisitos legales según los tipos de contrato, sino que estos requisitos legales varían entre los 27 Estados miembros.

- La documentación justificativa que se requiere para la gestión de las dietas de asistencia parlamentaria puede presentarse en 22 lenguas. Es comprensible que el personal del servicio responsable de gestionar estas dietas en el Parlamento no pueda estar siempre en condiciones de cubrir todas estas lenguas.

- Aunque la DG de Finanzas facilita modelos de contrato que responden a las normas de la Reglamentación GDD, no hay ninguna obligación de utilizarlos. Por lo tanto, las partes contratantes pueden modificarlos o prescindir de ellos por completo. En la práctica se dan ambos casos.

- Los pagos a prestadores de servicios pueden efectuarse tras la presentación de las facturas o según un calendario fijado por contrato. En este último caso, los pagos tienen que regularizarse mediante la posterior presentación de facturas o extractos de gastos. Para garantizar que esta regularización tiene lugar es necesario establecer sistemas adecuados de registro y supervisión que cubran todos los pagos de esta clase.

Implicaciones

La complejidad del actual marco jurídico de las dietas de asistencia parlamentaria reduce gravemente la eficacia y la eficiencia de la gestión.

Para mantener la coherencia con la iniciativa «Elevar el listón» del Secretario General, cuyo objetivo es hacer el uso más efectivo y eficaz posible de los recursos del Parlamento para ofrecer mejor asistencia a los diputados, el objetivo de la DG de Finanzas no debe limitarse a verificar que los pagos de gastos de asistencia parlamentaria satisfacen los requisitos formales de la Reglamentación GDD. Aunque el Parlamento no es quien contrata la asistencia parlamentaria, su sistema de gestión y control debe proteger tanto a la Institución como a cada

12 Reglamentación relativa a los gastos y las dietas de los diputados.



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uno de los diputados frente a los riesgos financieros y legales —o los que afecten a su buen nombre— que puedan materializarse en el ámbito de la asistencia parlamentaria. Dentro del actual marco jurídico, para alcanzar este objetivo los sistemas de gestión y control deben ofrecer garantías razonables de que la contratación y la ejecución de la asistencia parlamentaria cumplen con

- los principios fundamentales de legalidad y gestión financiera sana previstos en el Reglamento financiero, pero también con

- las disposiciones pertinentes de las 27 legislaciones nacionales distintas aplicables al empleo de personal y a la prestación de servicios.

Ofrecer tales garantías razonables para toda la gama de contratos individuales celebrados por los diputados de conformidad con las distintas legislaciones nacionales sería una tarea particularmente compleja que obligaría al Parlamento a confiar la gestión de los gastos de asistencia parlamentaria (incluido el asesoramiento caso por caso a los diputados) a un nutrido equipo de especialistas altamente cualificados y con larga experiencia en todos los ámbitos pertinentes de la legislación.

Los resultados detallados que se presentan en este informe de auditoría llevan a la conclusión de que la actual asignación de recursos no satisface este criterio. Para el Parlamento, ello implica:

- falta de garantía razonable de que la ejecución de la asistencia parlamentaria y la gestión de los reembolsos correspondientes están sistemáticamente en conformidad con las normas y leyes aplicables,

- exposición de la Institución y de sus miembros a riesgos financieros y legales y a riesgos que pueden comprometer su buen nombre.

Planes de acción

Preámbulo:

Con arreglo a la actual Reglamentación GDD, para ofrecer garantías razonables de que la prestación de la asistencia parlamentaria y la gestión de las correspondientes dietas cumplen de manera sistemática con los reglamentos y las leyes aplicables se requeriría un aumento sustancial del nivel de recursos asignado a la gestión y al control de este ámbito. Sin embargo, superar las dificultades que tienen su origen en la actual Reglamentación GDD elevando la dotación de recursos no constituiría un método eficaz de gestión ni posibilitaría ninguna simplificación administrativa.

Para conseguir la garantía razonable deseada simplificando al mismo tiempo la gestión administrativa se requerirá inevitablemente una revisión del marco jurídico de la asistencia parlamentaria.

Acciones:

A-1 Como medida de acompañamiento para la ejecución de los planes de acción que se describen en las diversas secciones de este informe, la DG de Finanzas debe elaborar propuestas de publicación de una «guía actualizada para los diputados en relación con la prestación de asistencia parlamentaria» y someterlas a la decisión de los Cuestores. Con ello se ofrecería a los diputados la orientación y el consejo precisos para la contratación de la asistencia parlamentaria y la obtención del reembolso de los costes correspondientes, de conformidad



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con la Reglamentación GDD y con los principales requisitos impuestos por la legislación nacional aplicable.

(La DG de Finanzas ha remitido a las orientaciones relativas a la Reglamentación GDD

adaptada que se ofrecen en la comunicación 44/06 de los Cuestores y a la orientación

adicional ofrecida en la Intranet y ha confirmado que se darán otras directrices una vez

concluidas las tareas del Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados).

A-2 Los resultados y los planes de acción descritos en las diversas secciones de este informe también muestran que

- la simplificación de la gestión administrativa de los reembolsos y

- las mayor garantía de que la prestación de asistencia contratada satisface los requisitos pertinentes

implican el uso sistemático de los modelos de contrato desarrollados por la DG de Finanzas, tanto para el empleo de asistentes como para la contratación de servicios. Por lo tanto, la DG de Finanzas debe elaborar, para su examen en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados y su presentación subsiguiente a la Mesa, para que ésta decida, una propuesta consistente en hacer obligatorio el uso de los contratos modelo.

Es indudable que puede ser necesaria cierta adaptación de estos modelos de contrato para satisfacer requisitos específicos de las legislaciones nacionales. (Pueden requerirse modelos adaptados a un país o grupo de países). Para mayor facilidad, la acción podía ejecutarse en dos fases:

- adoptar, como prioridad, los modelos que se aplicarán a la población, particularmente numerosa, de asistentes que trabajarán en Bélgica sujetos a la legislación belga; y

- en una segunda etapa, establecer los modelos para los contratos de los asistentes que trabajan en el país de la circunscripción electoral del diputado.

Para acomodar las disposiciones específicas que los diputados deseen incluir, los modelos de contrato podrían incluir un artículo opcional con «condiciones especiales». Tales condiciones especiales, sin embargo, no podrán entrar en conflicto con las cláusulas estándar del contrato.

(El Ordenador delegado recordó que el uso obligatorio de modelos de contrato fue

examinado previamente por la Mesa y los Cuestores, que rechazaron esta idea por

considerar que se contradecía con el principio de autonomía contractual de las partes.

Asimismo, llamó la atención sobre las importantes diferencias existentes entre las 27

legislaciones nacionales en materia de Derecho laboral y contractual. A pesar de considerar

que los principios del Reglamento financiero pueden salvaguardarse ciñéndose a las

disposiciones de la Reglamentación GDD y del CODEX, sin hacer obligatorio el uso de

modelos de contrato, el Ordenador confirmó su disposición a someter de nuevo la propuesta

al Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados).

A - 3 Sin embargo, para una simplificación y una racionalización auténticas de la gestión administrativa de los gastos de asistencia parlamentaria se requiere una revisión más fundamental de su marco jurídico. Dicha revisión debe basarse en los siguientes principios:

- Para permitir una simplificación auténtica de procesos de gestión debe preverse una sola relación contractual para los asistentes parlamentarios.

En una primera etapa, para mantener la coherencia con la naturaleza intrínseca de la asistencia parlamentaria, que obliga a los asistentes a trabajar bajo la autoridad del diputado, los



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asistentes parlamentarios deben ser contratados mediante contratos de empleo, no como prestadores de servicios. (Véase los resultados que se exponen en el punto C-4.) (La única excepción a esta regla general sería el caso en que la legislación laboral aplicable de un Estado miembro no permitiera que una persona física -el diputado- actuase como empresario).

- En una segunda etapa, y para evitar la complejidad que supondría aplicar hasta 27 legislaciones laborales nacionales, la administración debe examinar de qué manera pueden aplicarse a los asistentes parlamentarios las condiciones de empleo que se aplican a otros agentes reclutados mediante contrato por las Comunidades Europeas. El personal de la DG, la DG de Finanzas y el Servicio Jurídico deben examinar conjuntamente:

. si uno de los tipos de contrato previstos en la actual reglamentación sobre las condiciones de empleo de otros agentes resulta adecuado para los asistentes parlamentarios, o

. si uno de dichos tipos de contrato resulta adecuado, pero exige una adaptación previa de la reglamentación en forma de disposiciones especiales aplicables a los asistentes parlamentarios, para dar cabida a los requisitos específicos que puedan aplicárseles, o

. si es necesario introducir en la reglamentación un nuevo tipo de agente contratado que incluya específicamente a los asistentes parlamentarios.

Para la elección de una de estas opciones debe tenerse en cuenta la necesidad de que el diputado sea plenamente autónomo para elegir a quienes deban ser sus asistentes parlamentarios.

- Una consecuencia directa del empleo de asistentes parlamentarios de conformidad con un reglamento comunitario sería que el Parlamento contrataría a los asistentes y se ocuparía de todas las cuestiones de gestión administrativa. Ello permitiría racionalizar la gestión, aseguraría la igualdad de trato y liberaría a los diputados, en la medida de lo posible, de la necesidad de ocuparse de problemas de naturaleza puramente administrativa. Sin embargo, teniendo en cuenta que ello significa que el Parlamento asumiría directamente todas las obligaciones y responsabilidades derivadas de la relación contractual, la DG de Finanzas debe examinar también, después de consultar a la DG de Personal y al Servicio Jurídico, las posibles implicaciones legales y financieras de ese planteamiento.

- Los resultados de estos análisis servirían de base para una propuesta de la DG de Finanzas sobre la posibilidad de emplear a los asistentes parlamentarios aplicando las condiciones que se aplican a otros agentes contratados por las Comunidades Europeas. Dicha propuesta se sometería al examen del Grupo de trabajo sobre el estatuto de los Diputados y posteriormente, para decisión, a la Mesa.

Una relación contractual con asistentes parlamentarios basada en esos principios no excluiría la posibilidad de que los diputados adquiriesen, dentro de los correspondientes límites presupuestarios, servicios específicos de prestadores de servicios exteriores cuando las tareas de que se tratase no pudieran ser desempeñadas por sus asistentes parlamentarios. Sin embargo, esta posibilidad debe ofrecerse únicamente para servicios a corto plazo que requieran conocimientos expertos específicos y previendo como condición para el pago la entrega de prestaciones claramente identificadas (véanse también los resultados expuestos en el punto B-1).

(La DG de Finanzas ha confirmado que el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los

Diputados está examinando varias propuestas en relación con la situación y las condiciones

de trabajo de los asistentes de los diputados y que es probable que el examen incluya las

opciones expuestas por la Unidad de Auditoría Interna. La DG de Finanzas considera

apropiado, por lo tanto, esperar al resultado de las deliberaciones).



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B. DEFINICIÓN DEL ALCANCE DE LAS TAREAS DE ASISTENCIA Y CUANTIFICACIÓN DE LOS COSTES ANEJOS A LAS MISMAS REEMBOLSABLES CON CARGO A LA ASIGNACIÓN

B-1 DEFINICIÓN CONTRACTUAL EXACTA DEL TRABAJO DE ASISTENCIA QUE DEBE

REALIZARSE


El artículo 14, apartado 5 de la Reglamentación GDD establece lo siguiente:

- Los contratos del empleo de los asistentes deben incluir una descripción resumida de sus funciones.

- Los contratos de servicios deben incluir una descripción de los servicios que deben prestarse.

Una definición contractual exacta de las tareas del asistente aumenta la garantía de que:

- Las dietas de asistencia parlamentaria se utilizan para cubrir los costes en los que se incurre entera, exclusiva y necesariamente para fines relacionados con la asistencia parlamentaria:

- El diputado dispone de protección jurídica adecuada en caso de litigio con el proveedor de asistencia.

La Reglamentación GDD no proporciona orientación a los diputados en cuanto al nivel de detalle de la descripción de las tareas necesarias para lograr efectivamente los objetivos mencionados arriba.

(Antiguamente existía una guía para la interpretación y aplicación de las normas que habría sido útil en este sentido, pero no se ha actualizado y no refleja las disposiciones de la Reglamentación GDD revisada).

Además, los modelos de contrato (no obligatorios) proporcionados por la DG de Finanzas no incitan a los diputados a incluir descripciones exactas de tareas:

- Los modelos de contrato de trabajo ya incluyen de oficio a un «asistente parlamentario» como sujeto genérico, «para asistir [al diputado ] en el ejercicio de su mandato», y no prevén una descripción más detallada de sus funciones (por ejemplo, la naturaleza y el nivel exactos de sus deberes).

- Los modelos de contrato de prestación de servicios prevén un espacio para mencionar el ámbito de responsabilidad y de actividades del prestador de servicios. Sin embargo, el espacio disponible por defecto es demasiado limitado para dar en él detalles suficientes sobre las tareas y prestaciones reguladas por el contrato.

La muestra auditada de contratos de empleo y de servicios dio lugar a los siguientes resultados:

- Para la mayor parte de los contratos de trabajo no se estableció ninguna descripción de funciones (salvo la referencia genérica incluida en el modelo de contrato).

- En el 91 % de los contratos para la prestación de servicios (96 casos), la descripción de los deberes del prestador de servicios era imprecisa. En el mejor de los casos se mencionaba en líneas generales la naturaleza de las tareas que pueden confiarse al prestador de servicios. Pero también se daban indicaciones tan escuetas como, por ejemplo, «investigación», «consejo», «misiones», «acopio y evaluación de información», «asistencia al diputado al Parlamento Europeo», o «estudios».



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En ocasiones, la DG de Finanzas pidió a los diputados que aportaran aclaraciones suplementarias sobre la naturaleza del trabajo que debía ejecutarse. Sin embargo, las explicaciones adicionales proporcionadas no se formalizaron nunca en disposiciones contractuales más exactas.

Implicaciones

Las definiciones contractuales imprecisas de las tareas de asistencia que deben desempeñarse

- reducen la seguridad de que las dietas de asistencia parlamentaria sólo se utilizan para cubrir costes en los que se ha incurrido con fines relacionados entera, exclusiva y necesariamente con la asistencia parlamentaria;

- limitan el grado de certeza en cuanto a la adecuación de la remuneración prevista en el contrato;

- limitan la protección jurídica del diputado en caso de litigio con el prestador de servicios sobre la ejecución satisfactoria de las tareas.

Planes de acción

B-1.1 La DG de Finanzas debe elaborar, para su examen en el Grupo de trabajo del Estatuto de los Diputados y su posterior presentación a los Cuestores, para decisión, una propuesta consistente en incluir en el CODEX orientaciones para los diputados acerca del nivel de detalle que debe facilitarse:

- en las descripciones de las funciones de los asistentes empleados

- en la definición de las tareas que deben ejecutar o de los productos que deben suministrar los prestadores de servicios.

Es indudable que la naturaleza y el alcance de la información que debe proporcionarse en la descripción pueden diferir entre los contratos de trabajo y los de servicios. (En estos últimos se requeriría, en principio, una definición más exacta de las prestaciones demandadas, mientras que las descripciones de tareas en los contratos de trabajo deben ser suficientemente amplias para cubrir toda la gama de necesidades del diputado). Las mencionadas orientaciones deben servir, sin embargo, para garantizar que para ambos tipos de contrato se alcanzan los siguientes objetivos generales:

- Proporcionar protección legal en caso de litigio sobre la ejecución satisfactoria de las tareas.

- Establecer que estas tareas se exigen para fines relacionados entera, exclusiva y necesariamente con la asistencia parlamentaria.

- Ofrecer garantías razonables de la adecuación de la remuneración prevista (véanse también los resultados presentados en B-2 y B-4).

- Mantener la coherencia con la naturaleza de la relación contractual. En especial, para los contratos de prestación de servicios, las tareas contractuales no deben implicar vínculos de la subordinación con el diputado, ya que tales vínculos son una característica de la relación de empleo (véase también los resultados expuestos en el punto C-4).

(El Ordenador delegado ha indicado que, como primer paso, ha presentado propuestas para

una definición general de la naturaleza y consistencia de las dietas de asistencia

parlamentaria. También ha confirmado que, una vez que el Grupo de trabajo sobre el

Estatuto de los Diputados haya concluido sus trabajos, podrán elaborarse directrices sobre

las descripciones de las funciones y las tareas de los asistentes parlamentarios y presentarse

para su aprobación a los Cuestores).



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B-2 GARANTÍA DE QUE LOS NIVELES DE REMUNERACIÓN GUARDAN PROPORCIÓN

CON LAS TAREAS DESEMPEÑADAS


La auditoría ha puesto de manifiesto diferencias importantes entre los niveles de remuneración de los prestadores de servicios. Algunas explicaciones obvias de tales diferencias pueden ser, por ejemplo, el número de horas de trabajo mensuales, el número de asistentes entre los que se reparten las tareas, la naturaleza de éstas, el nivel de cualificación profesional o los niveles generales de remuneración en el país donde se trabaja.

Estas posibles explicaciones, combinadas con la definición generalmente vaga de las tareas previstas en los contratos (véanse los resultados que se presentan en el punto B-1), hicieron difícil evaluar la adecuación de los niveles de remuneración. A pesar de esta dificultad, se detectaron varias anomalías. Éstas confirman el riesgo de que los niveles de remuneración de ciertos prestadores de servicios no resulten justificados desde la perspectiva de la finalidad de proporcionar asistencia parlamentaria.

- A pesar de una definición vaga de las tareas (ninguna especificación del input requerido ni definición exacta de las prestaciones deseadas), en casi todos los contratos de prestación de servicios se prevé una remuneración de cuantía fija y no se prevé su ajuste al nivel real de la asistencia parlamentaria proporcionada.

Un ejemplo tomado de la muestra auditada lo ilustra: en un caso determinado, el honorario contractual (12 576 euros, que eran la cuantía total de las dietas de asistencia en el momento de las primeras pruebas de la auditoría) se fijó para toda la duración del mandato del diputado, mientras que la definición contractual del servicio dejaba expresamente abierta la cuestión del número de personas que el proveedor de servicios tendría que poner a la disposición del diputado por esa cifra (en la práctica, el diputado parece tener solamente un asistente acreditado). (Téngase en cuenta que la Reglamentación GDD no obliga a las partes contratantes a revelar más detalles relativos a los asistentes puestos a la disposición de un diputado por un prestador de servicios).

- En dos casos, aunque se pagaba a un prestador de servicios el total de las dietas mensuales de asistencia parlamentaria y los contratos correspondientes preveían expresamente la puesta de personal a la disposición de los diputados, éstos no acreditaron a ningún asistente ante el Parlamento.

- En un caso, el prestador de servicios (una empresa), que también percibía la totalidad de las dietas de asistencia, no parecía desarrollar ninguna actividad tangible, a juzgar por su extracto de balance (2004: activos totales: 23 euros; deudores comerciales: 1 euro). Esta empresa se inscribió en el registro dos días antes de la celebración del contrato inicial con el diputado, a finales de mayo de 2001, y el comienzo del contrato se antedató con la fecha de 1 de enero de 2001, esto es, cinco meses antes de la inscripción de la empresa en el registro y de la firma del contrato.

En otros dos contratos de prestación de servicios, la auditoría mostró que los ámbitos de actividad del prestador de servicios parecían tener escasa relevancia para la prestación de asistencia parlamentaria. En el primer caso (honorario igual a la cuantía íntegra de las dietas de asistencia sin que se hubiera acreditado a ningún asistente), la actividad empresarial consistía en prestar servicios para los niños y la familia, en especial servicios de guarda de día para niños. (Además, se identificó al gerente de la empresa como político local del partido del diputado).



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En el segundo caso, la actividad empresarial resultó ser el comercio de madera.

- En un caso, un contrato de prestación de servicios tenía por objeto trabajos de investigación y comunicación, pero también incluía servicios de tercero pagador. Estas actividades se retribuían con un importe global mensual superior a 6 600 euros -incluida la transferencia para cubrir la responsabilidad de los empresarios en materia de impuestos y de seguridad social-, pero dicho importe no se desglosaba con arreglo a estos apartados.

- Se observó un caso de buenas prácticas en el sitio Internet de un diputado que había percibido una dieta de asistencia parlamentaria incluida en la muestra de auditoría13. El sitio presentaba al público una certificación expedida por auditores externos sobre el uso de las dietas de asistencia parlamentaria por el diputado en 2004, de conformidad con la Reglamentación GDD.

La Unidad de Auditoría Interna señala que las anomalías descritas se detectaron en una muestra representativa de contratos de prestación de servicios. Hay una probabilidad razonable de que en otras partes de la población total de este tipo de contratos se den casos parecidos. La Unidad de Auditoría Interna también considera que estos casos -especialmente los descritos arriba, en los guiones segundo y tercero- plantean cuestiones de posible inobservancia del principio de buena gestión financiera.

En su nota del 20 de diciembre de 2007 sobre el tercer proyecto del presente informe, el Ordenador delegado declaró que la reglamentación no ofrecía fundamento jurídico alguno para clarificar en mayor grado estas anomalías. Sin embargo, reconocía que tales problemas siguen representando un riesgo de gestión y confirmaba que en el futuro, y cuando ello sea posible, sus servicios las abordarán con mayor eficacia. También señalaba que la reciente decisión de la Mesa de reabrir los procedimientos de regularización para 2004-2005 constituye una prioridad para el servicio de gestión.

Consecuencias

Falta de garantía de que los sueldos o los honorarios cubiertos por las dietas de asistencia parlamentaria representen un nivel apropiado de remuneración para las tareas desempeñadas.

Posible infracción de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre el uso de créditos presupuestarios de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

Falta de coherencia entre los procedimientos que se aplican a la contratación por el Parlamento y los que se aplican a la contratación por los diputados, habida cuenta de que el coste de todos estos contratos se financia con cargo al presupuesto general de la Unión Europea, al que se aplica un único Reglamento financiero.

En el caso de la contratación por el Parlamento:

- El Estatuto de los funcionarios determina la atribución de categorías al personal del Parlamento y su correspondiente remuneración.

- Los contratos con los prestadores de servicios son atribuidos por el Parlamento, por regla general, en aplicación de procedimientos regidos por las normas de contratación pública (Reglamento financiero, Directivas) y por los principios de gestión financiera sana

En cambio, la Reglamentación GDD no prevé ningún límite para la remuneración que un diputado puede pagar a un solo asistente o prestador de servicios, salvo el límite máximo anual de las dietas de asistencia parlamentaria (150 912 euros para las transacciones en el momento del primer examen; en la actualidad, 185 952).

Falta de transparencia en el uso de fondos cuando un solo contrato cubre la prestación de

13Los auditores no excluyen que buenas prácticas similares estén siendo aplicadas por otros diputados que no

estaban incluidos en la muestra.



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servicios de asistencia parlamentaria y también los de tercero pagador.

Planes de acción

Preámbulo:

Según lo expuesto en el plan de acción C-4.1,

- los asistentes parlamentarios deben ser contratados, por regla general, como empleados;

- los contratos con prestadores de servicios sólo deben utilizarse para cubrir los servicios de terceros pagadores o para comprar servicios específicos con arreglo a contratos a corto plazo.

B-2.1 Es necesario establecer un marco para las condiciones financieras de empleo de asistentes cuya finalidad sea establecer unos niveles adecuados y consistentes de remuneración. La Unidad de Auditoría Interna observa que el CODEX para los asistentes parlamentarios adoptado por la Mesa el 25 de septiembre de 2006 introduce, en su artículo 9, la posibilidad de que los Cuestores recomienden escalas de remuneración. No obstante, y sin dejar de reconocer que esta disposición del CODEX representa un progreso, la Unidad de Auditoría Interna considera que es improbable que la naturaleza puramente orientativa de estas escalas solucione el problema de manera consistente.

Según la opinión de esta Unidad, en un primer paso el marco de condiciones financieras debe establecerse de conformidad con la Reglamentación GDD. Debe incluir:

- La definición de grupos de funciones profesionales que reflejen los diversos niveles de cualificación de los asistentes.

- Una escala de remuneraciones mensuales máximas permitidas por grupo de funciones. Los importes inscritos en dicha escala constituirían los límites máximos hasta los cuales el sueldo de un solo asistente podría ser cubierto por las dietas de asistencia parlamentaria

(Véase también el plan de acción B-4.2 relativo a pagos «únicos» de final de ejercicio).

Los grupos de funciones y los niveles de remuneración podrían basarse en las condiciones de empleo para el personal contratado por las Comunidades Europeas. (Recuérdese que estas condiciones prevén que la remuneración del personal de contrato debe ponderarse en función de las condiciones de vida en el lugar de trabajo; por lo tanto, deben reflejar las diferencias de condiciones de empleo que se dan entre Bruselas y la circunscripción electoral del diputado.)

La DG de Finanzas debe elaborar, para su examen en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los Diputados y su posterior presentación a la Mesa, para su aprobación, una correspondiente propuesta de modificación de la Reglamentación GDD que confirmase los principios mencionados arriba.

Una segunda etapa podría consistir en una revisión fundamental del marco jurídico de la asistencia parlamentaria según lo descrito en el plan de acción A-3. En él se prevé que las condiciones de empleo de los otros agentes de las Comunidades Europeas se apliquen a los asistentes parlamentarios.

B-2.2 Como ya se ha mencionado (véase el plan de acción A-3), con excepción de los servicios de tercero pagador, los contratos de la prestación de servicios cubiertos por las dietas de asistencia parlamentaria deben utilizarse únicamente para comprar, dentro de los límites presupuestarios, servicios específicos de proveedores externos de servicios cuando las tareas correspondientes no puedan ser ejecutadas por los asistentes parlamentarios del diputado. La DG de Finanzas debe elaborar, para su examen en el Grupo de trabajo del Estatuto de los Diputados y su posterior presentación a la Mesa, para su aprobación, la propuesta de modificación del CODEX con la que se estableciera un nuevo marco jurídico para estos contratos. Con arreglo a estas normas modificadas, a partir de la séptima legislatura deben aplicarse a los contratos de prestación de servicios los siguientes principios generales:



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- Estos contratos sólo deberán celebrarse para encargos a corto plazo y para cubrir tareas que requieran conocimientos expertos específicos. La duración acumulada de los servicios previstos en el contrato no podrá exceder de una duración que se determinará en el CODEX (un máximo apropiado podría ser el de un año).

- En estos contratos debe preverse la entrega de prestaciones contractuales claramente identificadas como condición necesaria para el pago (véanse también los resultados presentados en B-1).

- Los contratos de prestación de servicios que prevean, como principal tarea contractual, la puesta de personal a la disposición del diputado deben excluirse expresamente del CODEX14. (Sólo deben utilizarse contratos de empleo).

- El coste total no debe exceder de la cantidad prevista en las Normas de desarrollo del Reglamento financiero (artículo 129, apartado 3) para los contratos que puedan atribuirse sobre la base de una sola licitación (actualmente de una cuantía inferior a 5 000 euros).

El CODEX debe prever excepciones a las restricciones de duración y cuantía. Sin embargo, tales excepciones deben fundamentarse en una petición razonada del diputado y estar sujetas al acuerdo formal del ordenador responsable. Éste debe confirmar, en particular, que la contratación de servicios propuesta está en conformidad con la finalidad propia de las dietas de asistencia parlamentaria y con el principio de buena gestión financiera. No deben permitirse las excepciones que pudieran llevar a eludir la observancia del principio de que los asistentes deben ser contratados como empleados.

(Para ambas acciones, la DG de Finanzas ha confirmado que el Grupo de trabajo sobre el

Estatuto de los Diputados está examinando varias propuestas en relación con la situación y

las condiciones de trabajo de los asistentes de los diputados y que es probable que el examen

incluya las opciones expuestas por la Unidad de Auditoría Interna. La DG de Finanzas

considera apropiado, por lo tanto, esperar al resultado de las deliberaciones).

14 La única excepción a esta regla general sería el caso en que la legislación laboral aplicable de un Estado

miembro no permitiera que una persona física (el diputado) actuase como empresario.



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B-3 ACLARACIÓN DE LOS PRINCIPIOS QUE CONSTITUYEN LA BASE DEL DERECHO A

LOS PAGOS DE FINAL DE MANDATO


En el artículo 15, apartado 3 de la Reglamentación GDD se dispone que el reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria «podrá solicitarse durante un período de tres meses consecutivo al mes en el que

el diputado cese en su mandato, salvo cuando:

a) el diputado resulte reelegido para la legislatura siguiente;

b) el diputado haya ejercido su mandato durante menos de seis meses antes del

final de la actual legislatura;

c) el asistente interesado perciba otra remuneración de una de las instituciones

comunitarias o bien

d) sea contratado por otro diputado por el mismo período.

También se dispone que podrán reembolsarse gastos adicionales en caso de que un diputado que haya rescindido el contrato antes del final de su mandato «[esté] legalmente obligado, en

virtud de la legislación laboral pertinente, a pagar gastos adicionales además del importe

correspondiente a tres meses dentro del límite máximo de reembolso de gastos de asistencia

parlamentaria» (subrayado de la Unidad de Auditoría Interna).

Estos pagos efectuados después del fin del mandato de un diputado se conocen como «pagos de final de mandato» («lay-off» payments).

Los pagos de final de mandato auditados se efectuaron con arreglo a un marco reglamentario que:

- no incluía una explicación de los objetivos de los pagos de final de mandato,

- no indicaba los tipos de contratos de asistencia que podían (o no podían) beneficiarse de los pagos de final de mandato, y

- no exigía al diputado la presentación de una petición oficial en la que se justificase el pago de final de mandato.

Para los contratos de trabajo de los asistentes, se puede considerar que los pagos de final de mandato son conformes a las disposiciones de la legislación laboral que prevén indemnizaciones para los empleados cuyos contratos se rescindan. (El apartado 3 del artículo 15 de la Reglamentación GDD contiene referencias explícitas a los contratos de trabajo de los asistentes y a la legislación laboral pertinente).

Sin embargo, la motivación para el derecho automático de un prestador de servicios a un pago de final de mandato estaba menos clara. Tal derecho puede justificarse por razones específicas; por ejemplo, cuando un tercero pagador sigue gestionando los contratos de trabajo de los asistentes durante el periodo de tres meses consecutivo al mes del cese del diputado en su mandato.

Pero el pago automático de tres meses de honorarios o indemnizaciones a los prestadores de servicios después de la fecha normal de terminación de su contrato no se justificaría a la luz de las prácticas empresariales habituales. Este punto de vista se refleja en el CODEX de los asistentes parlamentarios adoptado el 25 de septiembre de 2006, en el que se especifica (artículo 8, apartado 3) que estos pagos se utilizarán «para cubrir los pagos abonados

efectivamente a los asistentes en virtud de la reglamentación laboral nacional



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aplicable». La Unidad de Auditoría Interna entiende que estas nuevas disposiciones no permiten efectuar pagos de fin de mandato a los prestadores de servicios. Mientras tanto, para hacer más explícito ese requisito, la DG de Finanzas ha recabado un dictamen del Servicio Jurídico con objeto de proponer a los Cuestores las disposiciones de aplicación de este artículo del CODEX. (La Unidad de Auditoría Interna ha tenido en cuenta dicho dictamen para elaborar el presente informe).

La muestra de auditoría contenía 42 pagos de final de mandato (que representaban el 25 % de las transacciones auditadas). Para estos 42 casos, los resultados de auditoría relacionados con el marco reglamentario de esta clase de pagos pueden resumirse del siguiente modo15:

- 27 de los pagos de final de mandato de la muestra no se efectuaron sobre la base de una solicitud formal del diputado.

- Todos los pagos de final de mandato auditados cumplieron con el requisito reglamentario de referirse a un diputado que no hubiera sido reelegido y que hubiera ejercido su mandato por lo menos durante seis meses de la quinta legislatura.

- Sin embargo, una quinta parte de los pagos de final de mandato (9 casos) se efectuaron para contratos terminados de asistentes o prestadores de servicios que siguieron recibiendo, durante el mismo período, un pago normal «no de final de mandato» en virtud de contratos previamente existentes y prorrogados de la quinta legislatura a la sexta. (Véanse también las explicaciones relativas a la práctica actual de la DG de Finanzas en el marco del plan de acción B-3.1).

- Como quedaba de manifiesto en uno de los casos auditados, también hay falta de garantías de que un asistente no acumule, durante un mismo período, pagos de final de mandato y pagos previstos en contratos de asistencia extinguidos poco antes. En el caso concreto auditado, el asistente había celebrado, dentro de la quinta legislatura, contratos a tiempo parcial con nueve diputados (remuneración mensual total: 5 355 euros). Seis de esos diputados no fueron reelegidos. Durante el período inmediatamente posterior al final de mandato, este asistente no sólo percibió los pagos de final de mandato de cinco de los diputados no reelegidos y su remuneración corriente de tres diputados reelegidos, sino que también percibió nueva remuneración por cuatro contratos celebrados con diputados recientemente elegidos. Así, durante el período siguiente al final de mandato acumuló, recibiéndola de 12 diputados, la remuneración mensual, relativamente elevada, de 8 890 euros. Ello contraviene el artículo 15, apartado 3, letra d, de la Reglamentación GDD.

- También se observaron dos casos en los que, a solicitud de los diputados, la remuneración mensual del asistente para el período inmediatamente posterior al final del mandato fue aumentada en proporción muy substancial por encima del nivel de la remuneración mensual ordinaria pagada previamente. El aumento mensual (que los diputados justificaban señalando el trabajo adicional hecho) fue de 4 408 euros (un 71 %) en un caso y de 3 212,80 euros (un 117 %) en el otro. Estos pagos aumentados se establecieron de tal manera, que el saldo de la cantidad anual prevista para el reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria del diputado era igual o muy próximo a cero.

(En B-4 se examina un caso en el que se observó el pago de una bonificación extraordinaria durante el período posterior al final del mandato).

Consecuencias

Falta de precisión del marco reglamentario en relación con: - la finalidad de los pagos de final de mandato,

15 Los problemas no específicamente relacionados con estos pagos se examinan en otros capítulos del presente informe.



60

- el tipo de contratos de asistencia para el que están previstos estos pagos, y - el derecho a pagos de final de mandato de los asistentes que trabajan con arreglo a varios

contratos a tiempo parcial para diversos diputados, cuando sólo se extinguen algunos de dichos contratos.

Además, el carácter automático de los pagos de final de mandato encierra el riesgo de que dichos pagos no cumplan siempre las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre el uso de créditos presupuestarios de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

La acumulación de pagos de final de mandato y pagos con arreglo a contratos terminados en fecha reciente durante el mismo período contraviene la Reglamentación GDD.

Plan de acción

B-3. 1 La propuesta de la DG de Finanzas a los Cuestores en materia de disposiciones de aplicación relativas al artículo 8, apartado 3, del CODEX debe aclarar los siguientes puntos:

Finalidad y beneficiarios del pago de final de mandato:

Los pagos de final de mandato sólo deben preverse en las dos situaciones siguientes:

- Como indemnización para el empleado prevista en el Derecho nacional aplicable, tras la terminación de los contratos empleados de asistentes cuando concluya el mandato de un diputado. Los pagos de final de mandato concedidos por estos motivos deben excluirse de los contratos con prestadores de servicios. (Véase también el plan de acción A-3, que prevé que los asistentes parlamentarios deberán ser contratados, por regla general, como empleados.)

- Para cubrir los honorarios de terceros pagadores que sigan gestionando el contrato de un asistente empleado durante el período inmediatamente posterior al final del mandato (véase arriba). Esto también se aplicaría al caso de los prestadores de servicios que ponen recursos humanos a la disposición de un diputado (mientras tales contratos continuasen existiendo; véase el plan de acción A-3), pero solamente en la medida en que ello fuese necesario para cubrir pagos que debieran abonarse, de conformidad con la legislación laboral nacional, a los asistentes empleados cuyos contratos gestionan.

Derecho a los pagos de final de mandato en el caso de varios contratos de empleo a tiempo parcial:

En las disposiciones de ejecución debe especificarse cuáles de los siguientes principios alternativos se aplican:

- Primera opción (práctica actual de la DG de Finanzas): En el caso de varios contratos a tiempo parcial celebrados entre un asistente y varios diputados, cada contrato de trabajo a tiempo parcial terminado da derecho al asistente a un pago correspondiente de final de mandato a condición de que:

. el asistente no haya celebrado ningún contrato adicional de empleo con un diputado durante el período siguiente al final de mandato y

. durante dicho período no se aumente la remuneración de otro contrato a tiempo parcial del asistente (salvo la indexación normal).

- Segunda opción: Para todo contrato de trabajo a tiempo parcial que esté en vigor durante el período que siga inmediatamente al final de mandato se excluye al asistente del beneficio de los pagos de final de mandato a la terminación de otro contrato de trabajo. (Éste es el caso incluso cuando el contrato en vigor lo haya estado simultáneamente con el contrato extinguido y, por lo tanto, no compense la pérdida de remuneración.)



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Para simplificar los procedimientos tanto para los diputados como para la DG de Finanzas, el derecho a los pagos de fin de mandato debe emanar de disposiciones de aplicación del CODEX de forma tal, que permita que la DG de Finanzas establezca ese derecho sin necesidad de una petición formal específica por parte del diputado.

(La DG de Finanzas considera que las comunicaciones 09/07 y 38/07 de los Cuestores,

relativas a las elecciones en Bulgaria y Rumanía, aclaran estas disposiciones. Sin embargo,

la Unidad de Auditoría Interna señala que ninguna de las dos comunicaciones parece aclarar

en grado significativo las disposiciones incluidas ya en el artículo 15, apartado 3 de la

Reglamentación GDD ni en el artículo 8, apartado 3 del CODEX. En particular, no se

mencionan los puntos específicos incluidos en el plan de acción detallado que se describe

arriba. Además, el hecho de que estas comunicaciones se dirijan a los diputados que

representan a Bulgaria y a Rumanía no las hace vinculantes -jurídicamente ni de ningún otro

modo- para todos los diputados. Por estas razones, la Unidad de Auditoría Interna mantiene

la acción en los términos expuestos arriba).



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B-4 JUSTIFICACIÓN DE LOS PAGOS «ÚNICOS» A FINALES DE EJERCICIO


La Unidad de Auditoría Interna llevó a cabo un estudio analítico del consumo mensual, en 2004 y 2005, de los créditos imputados a la partida presupuestaria 391016 (que incluye las dietas de asistencia parlamentaria). El ejercicio 2004 muestra una serie de incrementos mensuales en el consumo que se explican por el aumento del número de diputados a raíz de la ampliación y los pagos efectuados en concepto de finiquito tras la elección de un nuevo Parlamento (véanse también los resultados de la auditoría en el punto B-3). No obstante, también se observaron aumentos que no tenían esta justificación concreta tanto a finales de 2004 como de 2005. El ejercicio de 2005 ilustra la cuestión con especial claridad, dado que —a diferencia de 2004— fue un ejercicio «normal», sin otros motivos que justificaran un aumento del consumo. La media mensual de pagos para el período de enero de 2005 a octubre de 2005 fue de 9 851 304 euros. En noviembre, el incremento era de 11 108 576 euros (lo que representa un aumento del 13 %). La mayor cantidad en concepto de dietas de asistencia parlamentaria se pagó en el mes de diciembre, por valor de 17 851 719 euros, lo que supone un 81 % más que la media de enero a octubre. Las cantidades totales por encima de la media de noviembre y diciembre de 2005 representan casi la totalidad (el 94 %) de un pago mensual medio.

Este aumento a finales del ejercicio tiene su origen en un gran número de pagos «únicos» efectuados durante este período a los prestadores de servicios de asistencia parlamentaria.

Se decidió llevar a cabo un estudio de los pagos extras efectuados en noviembre y diciembre de 2004 sobre la base de una muestra específica17 que incluía los aspectos siguientes:

- los diez pagos únicos más elevados,

- tres pagos adicionales entre los que rebasaban la cantidad de 12 576 euros (esto es, el importe mensual de la dieta en aquellos momentos),

- ocho pagos únicos seleccionados (con independencia de su importe) de una lista de pagos no habituales establecidos por la DG Finanzas.

Por otra parte, la muestra principal incluía ya un pago extra efectuado a un asistente en octubre de 2004, de forma que el total global auditado fue de 22 pagos «únicos» efectuados al final del ejercicio.

En 16 de estos 22 casos, se observó que el importe del pago extra se había fijado de tal manera que el saldo final restante a que tenía derecho el diputado en concepto de dietas anuales de secretariado era inferior a 40 euros (en ocho de estos casos, el saldo restante era inferior a 1 euro).

La Reglamentación GDD no incluyen las disposiciones que exijan justificar los pagos «únicos» mediante pruebas documentales de las tareas realizadas y atestigüen el importe de los pagos adicionales. En 18 de los 22 pagos auditados, no se presentaron pruebas documentales que justificaran satisfactoriamente los motivos del pago o el importe correspondiente.

Los siguientes casos son una muestra de los elementos principales de esta operación de auditoría:

16 En el presupuesto 2006, partida 4200. 17 Además de la muestra principal.



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Contratos de empleo:

- Cinco de los pagos únicos auditados, cuyo valor oscilaba entre 5 000 euros y 22 707 euros se efectuaron en favor de los asistentes como complemento de su sueldo normal. Estos pagos equivalían a cantidades que oscilaban entre 3 y 19,5 veces el sueldo mensual normal previsto en el contrato de empleo. Estos pagos no se justificaron en modo alguno (dos casos) o sólo de forma muy sucinta («Prima de fin de año », «Prima de Navidad», «El trabajo ha evolucionado»...)18


- En otro caso, se pagó una prima única a un asistente, en octubre de 2004, además del último pago efectuado en concepto de finiquito. La prima representaba 1,8 veces el pago mensual. Mientras que este pago se efectuó por medio de un tercer pagador, teniendo en cuenta las deducciones de la seguridad social, la prima se abonó directamente al asistente, sin realizar tales deducciones. Cabe señalar que, contrariamente al pago mensual, la prima no se abonó en una cuenta bancaria radicada en el lugar de trabajo y residencia del asistente, sino en una cuenta situada en otro país.

Prestadores de servicios:

- Siete pagos únicos efectuados al final del año (por un valor total de 206 677 euros) en favor de prestadores de servicios (en noviembre y diciembre de 2004) se basaban en contratos que no fueron presentados a la DG Finanzas hasta finales de noviembre de 2004, aunque todos ellos incluían fechas de comienzo de los trabajos en julio o agosto de 2004. (Ninguna disposición de la Reglamentación GDD establece que los contratos de prestación de servicios deben presentarse a la DG Finanzas antes de la fecha de inicio del trabajo correspondiente por el prestador de servicios.) En dos de estos casos, la fecha de la firma que se mencionaba en el contrato era de finales de noviembre de 2004, esto es, cuatro o cinco meses después del supuesto inicio del trabajo.

- En otros cuatro casos, se observaron los siguientes hechos en relación con la justificación de los honorarios del prestador de servicios:

. Se pagaron 44 223 euros a una asociación de servicios de secretaria, prensa e investigación (sin indicación de ninguna prestación concreta) sólo entre mediados de noviembre y finales de diciembre de 2004. Hay una aparente falta de concordancia entre estos honorarios y los trabajos previstos.

. Se efectuó un pago adicional de final de año por valor de 30 238 euros a un prestador de servicios individual. Esta cantidad representaba casi seis veces el correspondiente honorario mensual normal. La DG Finanzas intentó obtener información suplementaria del diputado antes de efectuar el pago, pero no se respondió a la petición.

. Se efectuaron dos pagos únicos de final de año por valor de 28 838 euros y 12 390 euros sobre la base de una factura y un recibo, respectivamente. No se presentó ningún contrato de prestación de servicios, lo que supone una infracción de la versión de la Reglamentación GDD aplicables cuando se efectuaron los pagos19.

18La DG Finanzas señaló que sólo acepta «primas» en el caso de empleados, no de prestadores de servicios. 19 La versión actual de la Reglamentación relativa a los gastos y las dietas de los diputados (artículo 14, apartado

7) establece, no obstante lo dispuesto en el artículo 14, apartado 2, letra a) y en el artículo 14, apartado 3, primer guión, que «[...] las facturas o notas de honorarios correspondientes a los trabajos ocasionales de

investigación, asistencia, documentación o consulta relacionados con el mandato del diputado serán

reembolsables, sin necesidad de presentación de un contrato escrito». Sólo el pago basado en un recibo no habría cumplido con esta versión de las normas.



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Implicaciones

Infracción potencial de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre el uso de créditos presupuestarios de conformidad con el principio de buena gestión financiera.

Falta de garantía de que los pagos únicos en concepto de dietas de asistencia parlamentaria se encuentran plena, exclusiva y necesariamente justificados por la prestación de asistencia parlamentaria.

Los pagos únicos efectuados a los asistentes empleados por el diputado

- sin deducciones en concepto de seguridad social, o bien

- en una cuenta bancaria radicada fuera del país de trabajo y residencia del asistente,

incrementan el riesgo de incumplimiento de la legislación nacional pertinente en materia fiscal y de seguridad social.

Planes de acción

B-4. 1 Hasta que finalice la ejecución de los planes de acción C-4.1 y B-2.2, la DG Finanzas debería elaborar, para su debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y su consiguiente presentación a la Mesa para su aprobación, una propuesta relativa a las disposiciones sobre pagos «únicos» que se incluiría en el nuevo marco de la Reglamentación GDD. Dichas disposiciones deberían asegurarse de que los pagos «únicos» sólo son admisibles si existe una garantía razonable de que cumplen las normas del Reglamento financiero (artículo 27) sobre el uso de créditos presupuestarios de conformidad con el principio de buena gestión financiera. Ello significa, en especial, que:

- Toda solicitud de pago «único» debería ir acompañada de:

. Una explicación detallada que incluyera, en especial, la naturaleza de las tareas de asistencia parlamentaria realizadas.

. Una justificación del importe. Esta justificación debería justificar también su oportunidad, en el caso del pago de una prima a un asistente empleado, con respecto al sueldo habitual (toda prima que rebasara el sueldo de un mes sería difícilmente compatible con el principio de buena gestión financiera).

- Al término del mandato de un diputado, sólo debería efectuarse el reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria previstos en el artículo 15 de la Reglamentación GDD por un importe equivalente a la remuneración contractual normal del asistente empleado (a menos que, de acuerdo con lo previsto en la Reglamentación GDD y con la legislación laboral pertinente, el diputado esté obligado legalmente a pagar otros gastos suplementarios).

- Los pagos «únicos» que representan una remuneración adicional de los asistentes empleados deberían estar sujetos a las correspondientes deducciones de la seguridad social y las contribuciones patronales de la misma forma que el sueldo mensual normal.

Los pagos «únicos» deberían efectuarse en la misma cuenta bancaria que los pagos regulares (véase también el plan de acción C-1.3).

(El Ordenador delegado comparte la preocupación por asegurar en todo momento el

cumplimiento del Reglamento financiero. Sin embargo, considera que las disposiciones del

Reglamento financiero relativas a una buena gestión financiera no establecen un fundamento

jurídico suficiente para restringir los pagos «únicos» o imponer limitaciones que superen el

ámbito de la Reglamentación GDD. Con todo, muestra su acuerdo con la necesidad de

adoptar directrices sobre la cuestión de la remuneración. Dado que estima necesario

introducir un cambio en este ámbito en el nuevo marco de la Reglamentación GDD, con el



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fin de asegurar el cumplimiento del artículo 27 del Reglamento financiero, la Unidad de

Auditoría Interna mantiene la acción propuesta.)

B-4.2 De acuerdo con lo establecido en el plan de acción B-2.2, es necesario establecer un marco que defina las condiciones financieras para el empleo de asistentes con unos niveles de remuneración adecuados y coherentes. En una primera fase, en el plan de acción B-2.2 se propone que estas condiciones financieras se basen en las condiciones laborales a que está sujeto el personal contratado de las Comunidades Europeas. Por razones de coherencia con las condiciones del personal de las Comunidades Europeas (que se aplicarían en una segunda fase posterior) y con miras a ofrecer garantías del cumplimiento del principio de buena gestión financiera, el marco de las condiciones financieras para el empleo de asistentes debería limitarse el reembolso de los pagos «únicos» en favor de los asistentes empleados a aquellos casos debidamente justificados. Los pagos admisibles podrían incluir el reembolso de los gastos de viaje y dietas admisibles de conformidad con la Reglamentación GDD, así como los pagos que tuvieran su origen en la normativa laboral pertinente.

(El Ordenador delegado ha señalado que, previa consulta del Servicio Jurídico, considerará

la oportunidad de requerir información más detallada que debería acompañar las

correspondientes solicitudes de pago «único».)



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C. CONTRATOS DE SERVICIO PARA LA PRESTACIÓN DE ASISTENCIA PARLAMENTARIA

C-1 CUMPLIMIENTO DE PRESTADORES DE SERVICIOS DE LOS DERECHOS INTERNOS

APLICABLES

Preámbulo - Marco jurídico

Los prestadores de servicios tienen la obligación de cumplir la legislación nacional aplicable. La Reglamentación GDD (artículo 14, apartado 5) prevé la mención explícita de este requisito en los contratos celebrados con prestadores de servicios. El modelo de contratos de servicios y para terceros pagadores que facilita la DG Finanzas confirma también que el prestador de servicios debe «cumplir, entre otras, todas las obligaciones fiscales y de seguridad social».

El 21 de julio de 2004, el Secretario General encargó el Servicio Jurídico que realizara un estudio sobre los requisitos que regulan la prestación de servicios en los Estados miembros y, en especial, (i) las normas que determinan la situación del prestador de servicios, y (ii) los requisitos en materia de IVA aplicables a los prestadores de servicios. El informe sobre el estudio (para el que el Servicio Jurídico podía recurrir a la experiencia exterior) debía estar disponible antes de finales de noviembre de 2004. Este estudio fue abandonado más tarde debido a la complejidad de la cuestión y a los cambios periódicos de la legislación en este ámbito. No obstante, el 6 de marzo de 2006 el Servicio Jurídico emitió un dictamen (SJ-0133/06) sobre el tratamiento del IVA en el marco del reembolso de gastos asistencia parlamentaria. Este dictamen jurídico confirmó los siguientes aspectos:

- De conformidad con la Reglamentación GDD, toda factura que no incluya el tipo del IVA aplicable o los motivos legales de la exención del IVA no es un justificante admisible.

- De conformidad con la Sexta Directiva del IVA, este requisito se aplica también a las facturas emitidas por personas jurídicas (incluidas las fundaciones o «ASBL») que ponen personal a disposición de los diputados para ejecutar tareas de asistencia parlamentaria.

- El Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas20 no concede a los diputados una exención del IVA.

- El carácter «intracomunitario» de la prestación de servicios no justifica la exención del IVA.

- Tras un período de transición razonable (el Servicio Jurídico propone tres meses), toda factura que no cumpla los requisitos mencionados debe rechazarse y deben recuperarse los pagos ya abonados.

Del dictamen del Servicio Jurídico se deduce que, en aplicación de la Sexta Directiva del IVA, toda persona que facilita asistencia parlamentaria en calidad de prestador de servicios está, por regla general, sujeta al IVA y debe registrarse como tal. Las legislaciones nacionales pueden prever una serie de excepciones a este principio general. No obstante, un prestador de servicios que, basándose en dicha excepción, aduce no estar sujeto al IVA debe estar en condiciones de facilitar una justificación legal exacta y válida de dicha exención.

La Unidad de Auditoría Interna señala también el nuevo requisito relativo a la identificación del IVA introducido con motivo de la aprobación por la Mesa del CODEX el 26 de septiembre de 2006, que exige, entre los elementos esenciales requeridos en un contrato de servicios (artículo 7), «[...] cuando así lo establezca la legislación nacional a la que esté

sujeto el prestador del servicio, el número de identificación fiscal a efectos del IVA y el

20 Protocolo sobre los privilegios y las inmunidades de las Comunidades Europeas anejo a los Tratados

constitutivos de la Comunidad Europea y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica.



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número de registro de la empresa».

Preámbulo - Marco jurídico

No corresponde al Parlamento Europeo sustituir a las autoridades fiscales nacionales. Ahora bien, en cualquier caso debería:

- tener una garantía razonable de que el prestador de servicios cumple la legislación en materia de IVA, y

- evitar disposiciones en los contratos financiados por el presupuesto de la UE (y en particular las referentes a las condiciones de pago) que pudieran interpretarse como un obstáculo a la aplicación de la legislación fiscal. En el caso de las dietas de asistencia parlamentaria, estas circunstancias podrían darse especialmente cuando no se abona la remuneración de un prestador de servicios en una cuenta bancaria radicada en el país de la sede social (o, en el caso de un asistente empleado, en una cuenta bancaria radicada en el país de residencia).

El artículo 23, apartado 2, de la Reglamentación GDD abre la posibilidad de efectuar, en determinadas condiciones, pagos en cuentas bancarias radicadas en otros países: «Los

importes debidos en concepto de dietas de asistencia parlamentaria se abonarán, de

conformidad con el apartado 7 del artículo 1421

, mediante transferencia bancaria, el

decimoquinto día del mes de referencia, en una o en varias cuentas bancarias indicadas

por el diputado bien en el Estado miembro donde trabaje principalmente el asistente de

que se trate, bien en el Estado miembro en el cual deban pagarse las cotizaciones a la

seguridad social, bien en el Estado miembro de cuya legislación depende el contrato.»

Asimismo, pueden definirse los siguientes requisitos generales aplicables a los prestadores de servicios:

- Un prestador de servicios que aduce encontrarse establecido en calidad de persona jurídica debería poder especificar en el contrato la forma jurídica que forma parte integrante de su razón social.

- Un autónomo debe estar registrado en un régimen de seguridad social para trabajadores autónomos y poder facilitar los justificantes correspondientes.

- Sea o no obligatorio de conformidad con la ley aplicable, a un prestador de servicios al que se han confiado tareas de asistencia parlamentaria también se le debería exigir la contratación de un seguro de responsabilidad profesional frente a terceros que cubra eventuales daños y perjuicios (daños y perjuicios que podrían causarse también en los locales del Parlamento).

La Unidad de Auditoría Interna señala, asimismo, que el Banco Mundial, en su sitio web «Doing Business»22, facilita un interesante resumen de los procedimientos requeridos para registrar actividades empresariales en una serie de países seleccionados. Dicho sitio incluye a 24 de los 27 Estados miembros23.

21 Cabe destacar que, hasta la decisión de la Mesa de 13 de diciembre de 2004, el artículo 14, apartado 7, cubría todos los pagos efectuados en concepto de dietas de asistencia parlamentaria. Después de aquella decisión, sólo se refiere a los pagos destinados a trabajos de investigación ocasional, asistencia, documentación o asesoramiento relacionados con las tareas oficiales de los diputados; dichos pagos sólo pueden reembolsarse previa presentación de la copia de un contrato escrito. 22 http://www.doingbusiness.org/Main/About.aspx 23 No se incluyen Luxemburgo, Malta y Chipre.



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La auditoría de la muestra de contratos de servicios24 tuvo los siguientes resultados:

- En 122 (un 79 %) de los 155 pagos sometidos a muestreo en los que debería aplicarse el IVA (con arreglo a los principios generales de la Sexta Directiva del IVA), de la documentación disponible no podía deducirse que el prestador de servicios estuviera registrado en materia de IVA, ni tampoco se facilitaba una justificación válida para la exención:

. En 111 de estos 155 casos, no se facilitaba ningún número de IVA en el expediente, ni tampoco en el espacio previsto específicamente para ello en el formulario de solicitud, que se dejó en blanco.

. En los demás 44 casos en los que se facilitaba un número de IVA, se comprobó su validez por medio del sitio web de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea (VIES)25 (que permite validar los números del IVA expedidos por cualquier Estado miembro). En 11 de estos casos (el 25 %), no pudo confirmarse la validez del número de IVA indicado por el prestador de servicios.

- Siete pagos de honorarios a prestadores de servicios se efectuaron en cuentas bancarias radicadas en un país distinto del de la agencia registrada. En estos siete casos no pudo averiguarse el cumplimiento con la legislación nacional pertinente en los ámbitos fiscal y de la seguridad social, si bien en dos de ellos se cumplían los requisitos formales del artículo 23, apartado 2, de la Reglamentación GDD (el pago se efectuó en el país cuya legislación regía el contrato). En los otros cinco casos, no se facilitaron pruebas que justificaran el pago en cuentas bancarias en otro país. (Se encontraron otros dos casos parecidos casos para asistentes empleados.)

- En diez contratos celebrados con personas jurídicas (el 11 % de la muestra) no se identificaba la forma jurídica del contratista (si bien debe reconocerse que cuatro de esos expedientes incluían otra documentación relacionada con la forma jurídica).

- En 44 contratos celebrados con autónomos (que representaban el 90 % de los 49 contratos de este tipo en la muestra) no se facilitaba ningún justificante de la cobertura obligatoria por un sistema de seguridad social para autónomos.

- Ni la Reglamentación GDD ni los modelos de contrato prevén un requisito explícito con miras a que los prestadores de servicios cubran su responsabilidad civil profesional por medio de una póliza de seguros específica. (Sólo existe una obligación general de cumplir la legislación aplicable.) Ninguno de los expedientes auditados facilitaba algún tipo de justificante con respecto a dicha cobertura.

Los ejemplos siguientes ilustran también la falta de garantías de legalidad en las actividades de los prestador de servicios, tal como puede comprobarse por medio de verificaciones relativamente sencillas:

- Una sociedad contratante facilitó sus datos de forma detallada (número de IVA, forma jurídica, razón social, etc.), pero los siguientes elementos generaron dudas sobre la existencia real de la sociedad:

. la validez del número de IVA no fue confirmada por el sistema VIES,

. la razón social de sociedad no concordaba con los datos del registro nacional de sociedades,

. el número de teléfono que se indicaba en el formulario de solicitud correspondía a

24 Incluye los servicios prestados por medio de terceros pagadores. 25 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/vies/en/vieshome.htm



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una sociedad con otro nombre establecida en otra dirección (lo cual se comprobó en un listín telefónico),

. el representante legal de la sociedad era residente en una ciudad situada a una distancia considerable de aquella en que se suponía que estaba establecida la sociedad contratante.

. Desde el 1 de julio de 2003, todas las personas físicas y jurídicas que prestan servicios en Bélgica deben estar registradas en la base de datos nacional «Banque-Carrefour des Entreprises - BCE». La Unidad de Auditoría Interna utilizó el dispositivo público de búsqueda de esta base de datos para verificar el registro de todos los prestadores de servicios incluidos en la muestra auditada para la que el lugar de trabajo contractual era Bélgica. De los 42 casos de este tipo, 35 (esto es, el 83 %) no correspondían con ningún registro de la base de datos.

Implicaciones

Riesgo de que los tribunales redefinan los contratos de prestación de servicios, en aplicación del Derecho laboral vigente, como contratos de empleo.

Riesgo de que los diputados celebren contratos con prestadores de servicios que vulneran la legislación nacional pertinente en materia fiscal o de seguridad social, o bien facilitan el incumplimiento de la misma, y de que el Parlamento efectúe pagos a dichos prestadores.

Riesgos asociados desde el punto de vista jurídico, financiero y de reputación.

Planes de acción

Preámbulo:

Como resultado de la aplicación de los planes de acción A-3 y B-2.2, que prevén que los asistentes parlamentarios sean contratados con arreglo a contratos de empleo y no como prestadores de servicios, disminuiría el número de nuevos contratos de prestación de servicios. Ahora bien, subsistirá la necesidad de contratar a terceros pagadores, y posiblemente servicios a corto plazo específicos y limitados.

Con el fin de proteger tanto a los diputados como a la Institución contra riesgos jurídico, financiero y de reputación, la DG Finanzas debería obtener garantías razonables de que los prestadores de servicios que han sido o serán contratados por los diputados cumplen la legislación aplicable.

Acciones

C-1.1 Nuevos contratos o modificaciones de los contratos en vigor:

- La existencia de un número válido de IVA debería usarse como un primer medio sencillo para obtener garantías razonables de que la actividad del prestador de servicios se ha registrado con arreglo a la legislación vigente. Teniendo en cuenta los requisitos del artículo 7 del CODEX, debería considerarse obligatorio facilitar el número de registro del IVA en el formulario de solicitud de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria, así como en el contrato correspondiente. Este requisito debería aplicarse también a las solicitudes de cambios en dicha solicitud de reembolso.

- La DG Finanzas debería devolver a los diputados los formularios de solicitud y los contratos en los que no figurara el número de IVA con la petición de que obtengan dicho número de su prestador de servicios, o bien una referencia detallada a las disposiciones legales que lo eximen del registro del IVA.

- Todos los números de IVA facilitados deberían ser verificados por la DG Finanzas por



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medio del sitio web de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea (VIES)26. Cuando el sistema VIES no se confirme la validez del número de IVA, la DG Finanzas debería solicitar al diputado que pida a su prestador de servicios que aclare la situación.

- Cuando el prestador de servicios aduzca estar exento del IVA, debería verificarse la verosimilitud de las referencias legales de dicha exención. (Como demuestran los resultados a que se refiere el punto C-2, en varios casos se comprobó que la justificación aducida en las facturas para la exención del IVA era insuficiente.)

- Teniendo en cuenta los requisitos del artículo 7 del CODEX, cuando subsisten dudas de que la actividad de un contratista como prestador de servicios ha sido registrada de conformidad con la legislación aplicable (y en especial cuando no pueda facilitarse ningún número válido de IVA):

. En el caso de personas físicas y jurídicas que prestan servicios en Bélgica, debería verificarse su registro en la base de datos nacional «Banque-Carrefour des Entreprises - BCE».

. En el caso de servicios prestados en otros Estados miembros, la DG Finanzas debería exigir pruebas adicionales del registro del contratista. Puede usarse el sitio web «Doing Business» del Banco Mundial, ya mencionado en la sección de problemas detectados, con el fin de determinar cuáles son los justificantes más pertinentes.

- Si el prestador de servicios es una sociedad, la mención sistemática de su personalidad jurídica en el formulario de solicitud y en el contrato ofrece garantías adicionales del registro apropiado. (La Unidad de Auditoría Interna observa positivamente que el artículo 7 del CODEX para asistentes parlamentarios aprobado por la Mesa el 25 de septiembre de 2006 confirma que debe incluirse en el contrato la personalidad jurídica de un prestador de servicios, de forma que pueda clasificarse como contrato de asistencia parlamentaria.)

- La DG Finanzas debería rechazar las solicitudes de reembolso de gastos asistencia parlamentaria en tanto no disponga de una garantía razonable de que la prestación de servicios cumple la legislación aplicable.

(En su última respuesta de 19 de noviembre de 2007, el Ordenador delegado advierte de que

el CODEX todavía no ha sido notificado a los diputados y que, por consiguiente, la DG

Finanzas no ha podido exigir todavía su aplicación. Confirmó asimismo que, una vez entre en

vigor, el CODEX facilitará la base para exigir una serie de salvaguardias, incluidos el

número de registro del IVA del prestador de servicios y el número de registro de sociedades

cuando prevea la correspondiente legislación nacional. Considera, por otra parte, que sería

oportuno comprobar la validez de estas nuevas disposiciones durante un período transitorio,

de modo que pudiera considerarse la aplicación de medidas adicionales en el caso de que

aquellas resultaran insuficientes.)

C -1.2 Contratos en vigor:

- La DG Finanzas debería extraer del CID un extracto de todos los prestadores de servicios y terceros pagadores que hayan celebrado un contrato de asistencia parlamentaria con los diputados. En este documento debería establecerse una distinción entre los contratistas que tienen inscrito un número de IVA en el CID (de acuerdo con

26 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/vies/en/vieshome.htm



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la declaración efectuada en el formulario de solicitud) y aquéllos que no tienen registrado dicho número27.

- En una primera fase, deberían verificarse los números de IVA disponibles por medio del sitio web de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea (VIES)28.

- Seguidamente, en el caso de los contratistas que no han facilitado ningún número de IVA o cuyo número de IVA no es válido, la DG Finanzas debería informar al diputado que corresponde a su prestador de servicios, o bien:

. aclarar la situación con respecto a sus prestaciones en aplicación de la legislación vigente, o bien

. regularizar su situación ante las autoridades nacionales competentes en su condición de prestador de servicios.

- Al mismo tiempo, debería informarse al diputado de que, si el prestador de servicios no facilita una aclaración satisfactoria o no toma las medidas pertinentes en un plazo determinado (por ejemplo, en un plazo máximo de tres meses, como propone el Servicio Jurídico en su dictamen), lo cual implicaría la falta de una garantía razonable de que el prestador de servicios cumple la legislación aplicable, la DG Finanzas:

. Instará al diputado a que rescinda el contrato sin demora por infracción del requisito contractual de cumplir la legislación aplicable. (De conformidad con el artículo 14, apartado 5, de la Reglamentación GDD, los contratos de servicio deben incluir una cláusula que confirme la obligación del prestador de servicios de cumplir la legislación aplicable.)

. Dejará de rembolsar los gastos contraídos en el marco del contrato en concepto de dietas de asistencia parlamentaria. (No obstante, se reembolsarían los honorarios de los contratistas debidos por el diputado a pesar de sus esfuerzos por extinguir la validez del contrato.)

(La DG Finanzas ha señalado que ya ha empezado a contrastar los números de IVA de las

facturas de su base de datos con los datos del sitio web del sistema VIES de la Comisión.)

C-1.3 Debería modificarse la Reglamentación GDD (artículo 23, apartado 2) con el fin de incluir la disposición de que la remuneración de un prestador de servicios (o el honorario de un tercer pagador) debe abonarse en una cuenta bancaria radicada en el país de la sede social del prestador de servicios. (Del mismo modo, deberían modificarse las normas para exigir que los pagos abonados a un asistente empleado tuvieran lugar obligatoriamente en una cuenta bancaria radicada en el país de residencia del asistente.)

La DG Finanzas debería presentar, para su debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y su consiguiente consideración por la Mesa para su aprobación, la correspondiente propuesta de modificación de la Reglamentación GDD, de forma que se confirmara este principio.

(La DG Finanzas ha señalado que se incluye una propuesta similar en el proyecto de

medidas de aplicación del Estatuto de los diputados que se presentará al Grupo de trabajo.)

C-1.4 Debería modificarse el CODEX para exigir a los prestadores de servicios que puedan contratarse todavía de conformidad con las disposiciones modificadas de la Reglamentación GDD (véase el apartado C-4.1) que suscriban una póliza de seguros profesional que cubra la responsabilidad de terceros que pudieran derivarse del contrato y faciliten los justificantes correspondientes.

27 Este plan de acción no se aplica a los acuerdos de terceros pagadores con la administración del Parlamento Federal Alemán (véanse los problemas detectados a se refiere el punto E-3). 28 http://europa.eu.int/comm/taxation_customs/vies/en/vieshome.htm



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(La Unidad de Auditoría Interna no excluye que este tipo de seguro pudiera ser pertinente también para los diputados que emplean a asistentes acreditados.)

(La DG Finanzas ha señalado que esta propuesta podría someterse a debate en el contexto

del diálogo social entre los miembros de la Mesa responsables de los asuntos relativos a los

asistentes y los representantes elegidos de dichos asistentes, de conformidad con el artículo

21 del CODEX.)



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C-2 FACTURACIÓN DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS DE ASISTENCIA PRESTADOS A

DIPUTADOS

Preámbulo: el marco regulador

El Reglamento financiero y sus normas de desarrollo

El Reglamento financiero rige todos los pagos efectuados con cargo al presupuesto general de las Comunidades Europeas. El artículo 75, apartado 1, establece que «todo gasto será objeto de un compromiso, una liquidación, un ordenamiento y un pago».

Antes de ordenar el pago a partir de las dietas de secretariado, el Ordenador delegado responsable debe proceder a la liquidación. El artículo 79 del Reglamento financiero define el acto de la liquidación del siguiente modo:

«La liquidación de un gasto es el acto por el cual el ordenador competente: a) comprueba la existencia de los derechos del acreedor; b) determina o comprueba la realidad y el importe de los títulos de crédito: c) comprueba las condiciones de exigibilidad de los citados títulos.» La liquidación de gastos es, por consiguiente, piedra angular de los procedimientos destinados a velar por la observancia del principio de buena gestión financiera y de los requisitos de legalidad y de regularidad.

Las normas también imponen que la liquidación de todo gasto estará respaldada por los

correspondientes documentos justificativos a que se refiere el artículo 104, en los que se

acrediten los derechos del acreedor basándose en la comprobación de la prestación efectiva

de un servicio, de la entrega efectiva de un suministro o de la realización efectiva de una

obra, o basándose en otros documentos que justifiquen el pago» (artículo 97, Normas de desarrollo del Reglamento financiero).

Las normas obligan al Ordenador competente a «[examinar] personalmente los justificantes o [comprobar], bajo su responsabilidad, que se haya efectuado tal examen, antes de tomar la decisión de liquidación del gasto».

Los justificantes de pago deben proporcionar la prueba que se han llevado a cabo los servicios, suministros o trabajos de conformidad con los términos del contrato o justificar de otro modo el derecho del acreedor al pago. Para acreditar que «la prestación efectiva» de los servicios previstos en un contrato o que el pago está justificado por otras razones (por ejemplo, cuando se prevé un pago de «prefinanciación» en un contrato), el artículo 98 de las Normas de desarrollo del Reglamento financiero requiere la presentación de una factura del contratista y prevé que el procedimiento de liquidación previo a la autorización de pagos (véase los problemas tratados en el punto C-3) incluirá obligatoriamente una estampilla «Comprobado y conforme» en la factura. En el caso de los servicios, con esta estampilla «se certifica que se han prestado los servicios previstos en el contrato».

De conformidad con esas disposiciones, en el apartado 56 de la resolución que acompaña su decisión sobre la aprobación de la gestión en el ejercicio 200329, el Parlamento Europeo declaró en sesión plenaria sobre las dietas de secretariado:

«Subraya que el artículo 79 del Reglamento financiero, y los artículos 98 y 104 de las

Normas de desarrollo , relativos a la liquidación de gastos, establecen que el ordenador

competente ha de comprobar la existencia de los derechos del acreedor basándose en

documentos que así lo demuestren; recuerda a la Administración la necesidad de insistir en

la entrega de recibos o declaraciones de gastos como requisito para el reembolso de pagos

en concepto de contratos por prestación de servicios (apartado 6 del artículo 14 de la

29 Decisión de Parlamento Europeo sobre la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto general de la

Unión Europea para el ejercicio 2003, sección I - Parlamento Europeo (C6-0015/2005 - 2004/2041 (DEC)).



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Reglamentación relativa a los gastos y las dietas de los diputados).»

Un requisito adicional del Reglamento financiero se refiere a la consignación en las cuentas de los pagos de «prefinanciación». De conformidad con la Reglamentación GDD, es necesario regularizar:

- los pagos relativos a honorarios de prestadores de servicios efectuados sin presentación previa de factura por las tareas realizadas,

- las transferencias a terceros pagadores de fondos que deben gestionarse en nombre de los diputados.

Estos pagos pendientes de regularización deberán considerarse como pagos de «prefinanciación» a los que se aplican los requisitos del artículo 81 del Reglamento financiero. Estos requisitos prevén que los pagos de prefinanciación se identifiquen por separado en las cuentas en el momento en que se efectúan. La finalidad de este registro distinto es, en particular, permitir que se supervise la regularización de los pagos de prefinanciación.

Reglamentación GDD

La Reglamentación GD refleja los principios generales en los que se fundan las normas del Reglamento financiero relativas a la liquidación de gastos.

De conformidad con el artículo 14, apartado 1, de la Reglamentación GDD, los diputados tendrán derecho al reembolso de los gastos derivados de la contratación o utilización de los servicios de uno o varios asistentes. En cualquier caso, el diputado deberá celebrar un contrato de Derecho privado con el empleado o el prestador de servicios, de conformidad con la legislación nacional aplicable30.

Para los contratos de servicio celebrados por el diputado, el artículo 14, apartado 6, de la Reglamentación GDD establece que los pagos se harán directamente al prestador de servicios con arreglo a instrucciones personales del diputado y bajo su responsabilidad. La Reglamentación GDD también dispone que las facturas o notas de honorarios que permitan verificar la realización de los servicios prestados se establecerán, de conformidad con la legislación nacional aplicable, por un periodo de doce meses31.

El requisito mínimo de una factura anual previsto en la Reglamentación GDD también implica que los pagos efectuados a título de «anticipo» (o de prefinanciación) se hacen durante el año. Para cada uno de estos pagos, el Reglamento financiero prevé la presentación de una factura por el prestador de servicios. La factura anual establecerá el importe final debido y determinará el saldo pagadero o recuperable, una vez tenidos en cuenta los anticipos abonados. (Esto figura ahora explícitamente en el artículo 14, apartado 6, de la Reglamentación GDD, pero esto mismo es el principio subyacente a versiones previas de las

30 Con carácter excepcional, el artículo 14, apartado 7, de la versión actual de la Reglamentación relativa a los

gastos y las dietas de los diputados prevé el pago sobre la base de facturas originales, sin necesidad de presentación de un contrato, por «trabajos ocasionales de investigación, asistencia, documentación o consulta

relacionados con el mandato del diputado». 31 Hasta la Decisión de la Mesa PE 359.163 de 22 de junio de 2005 de modificación de la Reglamentación relativa

a los gastos y las dietas de los diputados, se aplicaba el requisito de que las facturas cubriesen períodos no superiores a seis meses. La Comunicación 32/05 de los Cuestores de 13 de julio de 2005 amplió hasta el 1 de noviembre de 2005 el plazo para presentar facturas o notas de honorarios relativas al período comprendido entre el comienzo de la legislatura y el 30 de junio de 2005. La Mesa decidió el 3 de julio de 2006 ampliar hasta el 1 de enero de 2007 el plazo para «para presentar los documentos justificativos acompañados de las declaraciones

correspondientes de conformidad con las disposiciones pertinentes sobre el reembolso de los gastos relativos a

la asistencia parlamentaria». 32 Hasta la Decisión de la Mesa PE 338.886 de 13de diciembre de 2004 de modificación de la Reglamentación

relativa a los gastos y las dietas de los diputados, el requisito consistía en la presentación dos veces al año.



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normas.)

La Reglamentación GDD también establece que, a petición de un diputado, los pagos relativos a asistentes empleados podrán hacerse a un tercero pagador contratado por el diputado para encargarse, total o parcialmente, de la gestión administrativa de los contratos de empleo. La Reglamentación GDD establece que, al menos una vez al año32, los terceros pagadores remitirán al diputado (con copia al servicio de gestión en el Parlamento) extractos de los gastos efectuados en concepto de sueldos, cotizaciones de seguridad social e impuestos, así como de todo gasto reembolsable. Modelos de contrato proporcionados por la Administración del Parlamento

Los modelos de contrato con tercero pagador y de contrato de servicios se han elaborado de conformidad con la Reglamentación GDD previa consulta al Servicio Jurídico. Estos contratos confirman el requisito de presentación de facturas que cubran todos los servicios prestados (incluido el IVA, si procede).


La Reglamentación GDD no exige a los prestadores de servicios que presenten facturas a los diputados antes que se les abonen los pagos. De conformidad con el artículo 14, apartado 6, letra b), de la Reglamentación GDD, esta presentación puede tener lugar hasta con 12 meses de retraso.

La Reglamentación GDD no prevé que los diputados procedan formalmente a estampillar las facturas del prestador de servicios para confirmar la prestación de los servicios de conformidad con las disposiciones del contrato.

El 13 de diciembre de 2006, la Mesa aprobó asimismo una revisión del artículo 14, apartado 6, de la Reglamentación GDD, que solamente obliga a los diputados a presentar a la DG Finanzas una copia de la declaración del prestador de servicios sobre los importes facturados, pero no copias de las facturas emitidas de conformidad con la legislación nacional aplicable:

«a) El contrato de prestación de servicios podrá prever abonos mensuales a título de

anticipo. Las facturas o notas de honorarios que permitan verificar la realización de los

servicios prestados y, en su caso, regularicen los anticipos abonados, fijando el saldo que

pueda quedar pendiente, se establecerán, de conformidad con la legislación nacional

aplicable, por un periodo de doce meses. El diputado conservará las facturas o notas de

honorarios durante el periodo previsto en la legislación nacional aplicable y al menos

durante un año después del final de la legislatura.

b) El prestador de servicios remitirá al diputado, al menos una vez al año y al término del

contrato, un extracto de los importes facturados, acompañado de una declaración que

atestigüe que se han cumplido todas las obligaciones relativas a fiscalidad y seguridad

social resultantes de la legislación nacional aplicable. El diputado remitirá una copia del

extracto y de la declaración al servicio gestor y autorizará la regularización de los pagos

a cuenta efectuados.»

Si no se presentan las facturas a la DG Finanzas, ello supone que no es posible que el Ordenador delegado compruebe la existencia del derecho del acreedor o establezca que se han prestado los servicios pagados. Esto es una infracción al Reglamento financiero.

La muestra de pagos auditada dio lugar a las siguientes constataciones: - 134 pagos33 de la muestra auditada se destinaban a cubrir honorarios; 29 de ellos

afectaban a contratos de tercero pagador y 105 a contratos de prestación de servicios. De

33 En once casos adicionales contratos de tercero pagador no fue posible determinar si el importe contractual

incluía un honorario.



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conformidad con el Reglamento financiero (véase el preámbulo sobre el marco regulador), tales pagos solamente podrían hacerse previa presentación de una factura elaborada por el contratista que estableciese su derecho al pago. Este debería ser el caso tanto para «anticipos»34 como para los pagos por servicios efectivamente prestados (véanse también los problemas de que se da cuenta en el punto C-3). En la práctica, se hallaron 3 casos de esta facturación previa.


- De los 105 pagos relativos a contratos de servicios, 75 se efectuaron a partir de las dietas de secretariado de diputados elegidos en la Sexta legislatura y 30 eran pagos de final de mandato relativos a contratos de servicio con diputados no reelegidos. Seis meses después de la conclusión de los contratos, contrariamente a lo previsto en las normas de la Reglamentación GDD aplicables entonces, se habían presentado solamente facturas relativas a 1135 de los 75 ficheros auditados relativos a contratos de prestación de servicios de los diputados elegidos conforme en la Sexta legislatura.

- Mediante la Decisión de la Mesa de 22 de junio de 2005 se amplió el periodo de presentación de facturas a 12 meses y posteriormente, mediante Decisión de la Mesa de 3 de julio de 2006, se concedió un plazo adicional hasta el 1 de enero de 2007. Se efectuaron pruebas de auditoría adicionales a principios de enero de 2007 para establecer, para la muestra auditada, un registro actualizado de las facturas presentadas. Se constató que no se habían proporcionado las facturas correspondientes a 6336 de los 105 contratos de servicio (de estos 63 casos, en 35 se trataba de dietas de diputados elegidos conforme en la Sexta legislatura y en 28, de pagos de final de mandato).

- En solamente 5 de los 42 contratos de servicio (105 - 63) respecto de los que se suministraron facturas ofrecían estas todos los datos requeridos para la ser válidas según lo establecido en la Directiva 2001/115/CE del Consejo37. Los problemas pertinentes observados (en algunos ficheros se observa más de problema) eran los siguientes:

. En 24 casos, las facturas no parecían incluir un número de IVA válido.

. En 15 casos, no se incluía el IVA en la factura y tampoco se facilitaba la referencia obligatoria a alguna disposición que justificase la exención del IVA. En cuatro casos, esta referencia sí se facilitó, pero no era válida (referencia a la exención del IVA del Parlamento).

. Entre otros problemas observados, cabe señalar la ausencia del número obligatorio que debe identificar inequívocamente la factura (12 casos) y la mención del Parlamento como cliente en vez del diputado o la ausencia de indicación de beneficiario (6 casos).

- Como la Reglamentación GDD no prevé la estampación formal por los diputados de las facturas del prestador de servicios, generalmente no figuraba tal estampilla en la muestra auditada de pagos (sin embargo, constituyen una excepción positiva los seis casos en los que sí figuraba la estampilla aplicada por diputados).

- Los pagos de la muestra auditada efectuados sin facturación previa y las transferencias de fondos a terceros pagadores, que en ambos casos precisan de regularización mediante la

34 Pago de «prefinanciación» en la terminología del Reglamento financiero. 35 En dos casos más, se presentaron recibos que, sin embargo, no constituyen facturas. 36 En seis de estos casos, se presentaron recibos o declaraciones que, sin embargo, no constituyen facturas 37 Directiva 2001/115/CE del Consejo, de 20 de diciembre de 2001, por la que se modifica la Directiva

77/388/CEE con objeto de simplificar, modernizar y armonizar las condiciones impuestas a la facturación en relación con el impuesto sobre el valor añadido.



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presentación de una factura o de una nota de gastos, no se registraron por separado en el sistema contable oficial del Parlamento como pagos de prefinanciación. Sin embargo, la DG Finanzas explicó que la aplicación local de TI que utiliza para gestionar las dietas de secretariado:

. permite una distinción entre los pagos efectuados previa presentación de factura y los pagos de prefinanciación, que se hacen sobre la base de la presentación de un contrato;

. contiene un módulo que permite que DG Finanzas supervise la regularización de los pagos de conformidad con los artículos 14, apartado 5, letra c), y 14, apartado 6, letra b), de la Reglamentación GDD.

Consecuencias

Infracción de las disposiciones de la Reglamentación GDD relativas a la presentación de facturas aplicables a las operaciones auditadas (artículo 14, apartado 6, letra b)).

Contravención de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 79) y de sus Normas de desarrollo (artículos 97 y 98) que requieren, antes de que se efectúe el pago, la liquidación de los gastos relativos a la contratación de servicios sobre la base de los documentos justificativos que acrediten el derecho del acreedor y proporcionen pruebas positivas de que se efectivamente se prestaron tales servicios. Insuficiente garantía relativa al derecho del prestador de servicios al pago a raíz de servicios prestados de conformidad con los requisitos del contrato.

Falta de garantía del derecho del prestador de servicios a los pagos de prefinanciación percibidos, porque: - la ausencia de facturas impide la conciliación de los importes percibidos y los servicios

prestados, y - la ausencia de registro específico en las cuentas es un obstáculo para una supervisión

fiable y completa de la regularización de tales pagos de prefinanciación.

Infracción de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 81) que requieren que se distingan en la contabilidad de las instituciones los diversos tipos de pagos (todo el importe, prefinanciación, pagos intermedios y pagos del saldo) en el momento en el que se hacen.

Planes de acción

C-2.1 La DG Finanzas debería elaborar un registro de todos los contratos de prestación de servicios celebrados en la sexta legislatura respecto de los que haya pagos efectuados y no regularizados mediante la presentación de facturas o extractos de los importes facturados, acompañados de una declaración que atestigüe que se han cumplido todas las obligaciones relativas a fiscalidad y seguridad social resultantes de la legislación nacional aplicable, elaborada de conformidad con lo previsto en el artículo 14, apartado 6, letra b), de la Reglamentación GDD, en la versión modificada por la Decisión de la Mesa de 13 de diciembre de 2006. Esta lista constituiría la base para una propuesta de decisión de los Cuestores que dispondría que los casos de incumplimiento se notifiquen a los diputados que han celebrado los contratos, con la solicitud de que, en el plazo de dos meses (si procede, después de pedirlos de los prestadores de servicios), se faciliten a la DG Finanzas las facturas o los extractos de los importes facturados que regularicen pagos efectuados.

C-2.2 La propuesta de decisión mencionada en el plan de acción C-2.1 debe confirmar que, tras el vencimiento de plazo fijado y a la espera de la presentación de los documentos requeridos, la DG Finanzas debe suspender todos los pagos de honorarios a los prestadores de



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servicios respecto de los que no se ha cumplido la obligación reglamentaria de presentar facturas o extractos de los importes facturados.

(Respecto de las acciones C-2.1 y C-22, la DG Finanzas ha indicado que se van a incluir

propuestas similares en el proyecto de medidas de aplicación del Estatuto de los diputados

que se presentará al Grupo de trabajo.)

C-2.3 La propuesta de decisión debe confirmar también que si las facturas o los extractos de los importes facturados no se presentan en un mes a partir de ese plazo, la DG Finanzas deberá iniciar el procedimiento de recuperación de los importes que no se hayan regularizado.

C-2.4 Para:

- asegurar el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento financiero y de sus Normas de desarrollo,

- aumentar la garantía relativa al derecho del prestador de servicios a pagos de prefinanciación,

- prevenir situaciones como las notificadas, en las que no se han presentado las facturas requeridas para la regularizaron de pagos de prefinanciación, y

- evitar ineficiencias en la gestión ligadas al seguimiento de pagos de prefinanciación,

en lo sucesivo, los pagos de honorarios a prestadores de servicios solamente deberían efectuarse previa presentación al diputado, con copia a la DG Finanzas, de una factura en regla que cumpla con los requisitos mínimos de la Directiva 2001/115/CE del Consejo y que cubra el trabajo efectivamente realizado. La DG Finanzas debería presentar la correspondiente propuesta de modificación de la Reglamentación GDD para su debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y su presentación subsiguiente a la Mesa para aprobación.

(El Ordenador delegado confirmó que, en caso de que en la conclusión definitiva del Grupo

de trabajo del Estatuto de los diputados se recoja la posibilidad de contratar a prestadores

de servicios, examinará la adecuación de las salvaguardias que se habrán adoptado a este

respecto y, si lo juzga necesario, presentará propuestas para hacer más estrictas las normas

pertinentes.)

C-2.5 La Reglamentación GDD debe requerir la estampación por el diputado, antes del pago, de las facturas del prestador de servicios. Esta estampilla certificaría que el prestador de servicios ha realizado las tareas respecto de las que solicita el pago de sus honorarios de conformidad con las disposiciones del contrato. La certificación podía tomar la forma de una estampilla «Comprobado y conforme» en la propia factura o recibir confirmación mediante un documento firmado por el diputado que acompañará la factura recibida.

La DG Finanzas debería presentar la correspondiente propuesta de modificación de la Reglamentación GDD que confirme este principio para su debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y su presentación subsiguiente a la Mesa para aprobación. (La DG Finanzas ha indicado que ahora la práctica establecida es que los diputados firmen

las facturas presentadas para reembolso indicando su aprobación del pago y de la factura.)

C-2.6 Para cumplir el requisito del Reglamento financiero de que se registren en las cuentas por separado los pagos de prefinanciación y de que se cumplan los principios de la contabilidad de ejercicio, la acción requerida comprende lo necesario para garantizar que los datos disponibles en la aplicación local de la TI de la DG Finanzas para gestionar las dietas de secretariado se utilicen como base para registrar todos estos pagos en el sistema de contabilidad oficial del Parlamento en el momento en que se hagan los pagos. Esto puede contemplarse en el contexto de la mejora del sistema de contabilidad oficial prevista para 2008 con el fin de responder a los requisitos de la contabilidad de ejercicio.

C-2.7 Son inevitables los pagos de prefinanciación a terceros pagadores que cubren gastos



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incurridos en relación con la gestión de contratos laborales en nombre de diputados. Sin embargo, los pagos de prefinanciación no parecen ser una necesidad respecto de los honorarios del tercero pagador. La DG Finanzas debería prever, por lo tanto, que el pago de los honorarios tenga lugar a posteriori, sobre la base de facturas, previa presentación de extractos periódicos de costes que indiquen el uso de fondos gestionados en nombre de los diputados. (Para los contratos de prestación de servicios, las limitaciones de su uso previstas en los planes de acción A-3 y B-2.2 y el requisito de facturación de honorarios relativos al trabajo realizado antes del pago (plan C-2.4 de acción) deben llevar a una situación en la que ya no se efectúen pagos de prefinanciación.)

(La DG Finanzas ha indicado que ahora pide una declaración de gastos previstos a todos los

terceros pagadores al principio de la relación contractual.)



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C-3 INCLUSIÓN EN LOS CONTRATOS DEL REQUISITO DE PRESENTACIÓN DE

FACTURAS Y EXTRACTOS DE GASTOS VÁLIDOS


La Reglamentación GDD prevé que los pagos a contratistas se realicen contra presentación de una factura y/o de un extracto de gastos válidos. Los modelos de contrato proporcionados por la DG de Finanzas tienen en cuenta correctamente este requisito. Sin embargo, como estos modelos no son obligatorios, la Reglamentación se puede ver eludida o socavada si no se transpone el requisito de facturación en el contrato celebrado con el prestador de la asistencia. Cuando es éste el caso, la DG de Finanzas ha explicado que no está en condiciones de rechazar el contrato correspondiente pues la obligación de presentar una factura no está incluida en la lista de cláusulas obligatorias según lo establecido por la Reglamentación GDD.

De los 146 casos de la muestra de auditoría para la que se concluyeron contratos de tercero pagador o de servicios, se constató que 85 (el 58 %) de esos contratos no incluían el requisito de presentación de una factura o de un extracto de gastos por parte del contratista. De estos 85 contratos:

- 17 no incluían ningún requisito de presentación de facturas o extractos de gastos;

- 68 incluían tal requisito pero no especificaban la periodicidad de la presentación de las facturas o de los extractos.

(Véanse también los resultados que figuran en el punto C-2.)

Consecuencias

Los contratos con prestadores de servicios que no prevén la presentación de facturas y/o de extractos de gastos, o no mencionan la periodicidad de su presentación:

- socavan la aplicación de la Reglamentación GDD, y,

- están en contradicción con los principios pertinentes del Reglamento financiero sobre la validación de gastos.

El hecho de que la propia Reglamentación GDD no requiera la presentación de facturas antes de que se realice el pago de «anticipos» a los prestadores de servicios:

- está en contradicción con los principios pertinentes del Reglamento financiero sobre la validación de gastos

- requiere el establecimiento y la gestión de sistemas específicos de registro y supervisión para garantizar que la regularización tenga lugar mediante la presentación subsiguiente de facturas. Esto es una fuente de ineficacia en la gestión.

Existe el riesgo asociado de que la ejecución del presupuesto no esté de acuerdo con el principio de buena gestión financiera y los requisitos de legalidad y regularidad.

Planes de acción

C-3.1 La DG de Finanzas debe someter, para debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para la presentación subsiguiente a la Mesa para su aprobación, una propuesta para que en la lista de detalles esenciales que deben figurar en un contrato de prestación de servicios se incluya el requisito explícito de facturación, según lo establecido en el artículo 7, apartado 1, del CODEX. Debe velarse por que todas las nuevas solicitudes de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria relativos a la prestación de servicios (incluido los servicios de tercero pagador) se basen en contratos que cumplan con los requisitos de presentación de facturas y extractos de gastos, según se define en la Reglamentación GDD (incluida la indicación explícita de la periodicidad). (Véase también el plan de acción A-2 que prevé el uso obligatorio de los modelos de contrato proporcionados



81

por la DG de Finanzas.) En el caso de terceros pagadores que presten sus servicios contra el pago de honorarios, estos requisitos contractuales deben incluir tanto la presentación de facturas (notas de honorarios) como de extractos de gastos (uso de los fondos gestionados en nombre del diputado). Cuando una solicitud de dietas de asistencia parlamentaria se refiera a un contrato que no cumpla los requisitos reglamentarios, la DG de Finanzas debe solicitar que se modifique el contrato antes de autorizar las dietas en cuestión. Los mismos principios deben aplicarse cuando se realicen cambios en una solicitud de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria.

(El Ordenador delegado considera que el requisito establecido en el CODEX (artículo 7) de

que los contratos de los prestadores de servicios respeten la legislación nacional aplicable y

proporcionen un número de registro del IVA representa una obligación implícita de

presentación de facturas. Ha confirmado que, de conformidad con las conclusiones del

Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados, propondrá que se modifiquen los

modelos de contrato para incluir una referencia explícita al requisito de facturación.

También ha indicado que, en el marco de los trabajos futuros sobre el Estatuto de los

diputados, considerará la introducción de una referencia explícita a este requisito en el

CODEX o en sus modalidades de ejecución.)



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C-4 RIESGO DE QUE LOS CONTRATOS DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS EXISTENTES

SEAN DE FACTO CONTRATOS DE TRABAJO


Según la Reglamentación GDD (véanse también los resultados recogidos en el punto A), la relación contractual entre el prestador de la asistencia y el diputado puede ser la de un asalariado o la de un prestador de servicios. Estos dos tipos de contrato están sujetos a requisitos completamente diferentes tanto en el marco de la legislación nacional como en el de la Reglamentación GDD. Esas diferencias fundamentales deben reflejarse tanto en los términos de los contratos como en su aplicación subsiguiente.

Sin embargo, se constató que los contratos de prestación de servicios auditados presentaban características que podían indicar de facto relaciones laborales (en particular cuando se aplican varias características a un contrato).

El riesgo de que un contrato de prestación de servicios encubra en realidad una relación laboral es particularmente evidente cuando en los contratos celebrados con personas físicas38 concurren uno o más de los aspectos enumerados más abajo. Se constató que tal era el caso en 53 (el 51 %) de estos contratos. Se observaron los siguientes problemas: - Contratos con trabajadores por cuenta propia que prevén el trabajo a tiempo completo para

el diputado, lo que significa que estos prestadores de servicios no tienen ningún otro cliente y dependen económicamente del diputado.

- Contratos para la prestación de servicios que se han celebrado a largo plazo (en general para la duración del mandato del diputado) que, si se combinan con el trabajo a tiempo completo para el diputado, confirman la dependencia económica. En la muestra de auditoría más de la mitad de los contratos de prestación de servicios se referían al mandato completo.

- El trabajo del prestador de servicios se realiza en la oficina del diputado (en especial en la que se pone a disposición del diputado en los locales del Parlamento).

- Generalmente la remuneración prevista en los contratos de prestación de servicios no depende de un volumen de servicios prestados, sino que se establece y paga con arreglo a un calendario predefinido.

- La documentación disponible no ofrece garantías de que se registre al contratista como prestador de servicios conforme a la legislación nacional aplicable (véanse los resultados recogidos en el punto C-1).

La autonomía en la ejecución de las tareas es también un factor importante para evaluar la naturaleza de una relación contractual.

A este respecto, los modelos de contrato (no obligatorios) de prestación de servicios preparados por la DG de Finanzas establecen que «el prestador de servicios llevará a cabo

sus actividades sin ningún vínculo de autoridad o de gestión [con el diputado] y sin la

condición de empleado [del diputado]». También prevén que no se aplique la legislación que rige los contratos de trabajo (en el Estado que debe mencionarse).

Sin embargo, es improbable que estas cláusulas ofrezcan protección legal en caso de conflicto con un prestador de asistencia sobre la naturaleza de la relación contractual (asalariado o prestador de servicios). Teniendo en cuenta la jurisprudencia en este ámbito, cabe esperar que los tribunales, de conformidad con la legislación laboral nacional aplicable, consideren los

38Sobre la base de la muestra de auditoría, los contratos con personas físicas representan en torno a la mitad de

todos los contratos de prestación de servicios.



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hechos de la relación contractual y no las cláusulas formales del contrato.

En el caso de la asistencia parlamentaria, aunque la ausencia de «cualquier vínculo de

autoridad o de gestión» entre el diputado y el prestador de servicios se mencione en la mayor parte de los contratos, dicha ausencia parece poco verosímil cuando la naturaleza de los servicios y de las prestaciones no se define con precisión en el contrato. En el 91 % de los contratos de prestación de servicios auditados, la descripción de los deberes del prestador de servicios parecía ser demasiado imprecisa para permitir una ejecución autónoma de las tareas sin la supervisión del diputado (véanse también los resultados recogidos en el punto B-1).

También se observó que 28 diputados (el 18,5 % de los diputados objeto de la muestra) pagaban el importe completo de las dietas mensuales de asistencia parlamentaria (12 576 euros) a un único prestador de servicios y no podían, por lo tanto, tener ningún asistente contratado. Algunos acuerdos válidos pueden explicar esta situación en casos específicos. No obstante, la asistencia parlamentaria incluye la capacidad de responder diariamente a las necesidades de un diputado.

Es poco probable que este aspecto de la asistencia parlamentaria pueda proporcionarse exclusivamente a través de contratos de prestación de servicios, en los que, por definición, debe prohibirse «cualquier vínculo de autoridad o de gestión».

En ocho contratos de prestación de servicios de la muestra de auditoría, parecía que su propósito era poner personal a disposición del diputado y gestionar los correspondientes contratos de trabajo. La descripción de las tareas del prestador de servicios que figuraban en tales contratos incluían: «puesta de personal a disposición» o «contratación de personal en

nombre del diputado».

En cuatro de estos casos, el personal puesto a disposición realizaba las tareas de asistencia en los lugares de trabajo o los locales del Parlamento mientras que la sede social del prestador de servicios estaba situada en otro lugar. Esto implica, en la práctica, una autoridad directa del diputado sobre la ejecución diaria de tareas por el personal.

Consecuencias

Riesgo de que los tribunales, de conformidad con la legislación laboral nacional aplicable, puedan recalificar contratos de prestación de servicios en contratos de trabajo.

Riesgo de que la contratación de asistentes parlamentarios como prestadores de servicios contravenga la legislación nacional pertinente en materia de seguridad social.

Riesgos asociados desde el punto de vista jurídico, financiero y de reputación en el caso de conflictos o denuncias.

Plan de acción

C-4.1 Los requisitos inherentes a la asistencia parlamentaria incluyen la posibilidad de que el asistente responda diariamente a las necesidades del diputado y por lo tanto trabaje bajo su autoridad directa. Este vínculo de autoridad es, de conformidad con la legislación laboral, una característica fundamental de una relación laboral entre el diputado y el asistente. Por lo tanto, los asistentes parlamentarios deberían ser contratados, como norma general, como asalariados. En una primera fase (véase el plan de acción B-2.2), los contratos de trabajo seguirían rigiéndose por la legislación nacional. En una segunda fase (véase el plan de acción A-3), la contratación de asistentes parlamentarios podría regirse por las condiciones de trabajo que se aplican al resto del personal contratado por las Comunidades Europeas.

Así pues, los contratos con prestadores de servicios deben utilizarse solamente en las dos situaciones siguientes:

- Contratación de los servicios de terceros pagadores encargados de la gestión



84

administrativa del contrato del asistente contratado.

- Adquisición de servicios específicos en virtud de contratos a corto plazo. Éste sería, por ejemplo, el caso de un estudio que requiere unos conocimientos específicos que los asistentes de los diputados no poseen. Tales contratos deben definir con precisión los servicios que se prestan y el pago debe realizarse tras la prestación de dichos servicios.

La DG de Finanzas debe elaborar, para debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para la presentación subsiguiente a la Mesa para su aprobación, una propuesta de modificación de la Reglamentación GDD que confirme este principio.

(El Ordenador delegado ha confirmado su acuerdo de principio con la propuesta de la

Unidad de Auditoría Interna. También ha indicado que, dado que el Grupo de trabajo sobre

el Estatuto de los diputados está examinando actualmente varias propuestas en relación con

la situación y las condiciones de trabajo de los asistentes de los diputados, considera

apropiado esperar el resultado de esos trabajos que tal vez reflejen las mismas

preocupaciones.)



85

C-5 PREVENCIÓN DEL RIESGO DE REALIZACIÓN DE PAGOS DE DIETAS SIN DERECHO

A REEMBOLSO


El riesgo de que los pagos realizados no estén destinados entera, exclusiva y necesariamente a la asistencia parlamentaria podría aumentar si se produjera un potencial conflicto de intereses39 derivado de la relación entre el diputado y el prestador de la asistencia contratado. Este riesgo puede llegar a ser importante si a la vez surgen otros problemas como, por ejemplo, la falta de precisión en la definición del trabajo de asistencia que debe realizarse (véanse también los resultados recogidos en el punto B-1) o la integridad relativa de la declaración de intereses económicos de un diputado (incluida la falta de tal declaración publicada, como se comprobó en Europarl en el 5 % de los casos auditados).

Los siguientes problemas identificados en la muestra de auditoría ilustran el riesgo de conflicto de intereses:

- En un caso, pudo establecerse que la persona jurídica contratada para la prestación de la asistencia parlamentaria pertenecía al (antiguo) diputado.

Este caso presentaba tal conjunción elevada de problemas graves40 que la Unidad de Auditoría Interna aconsejó al Ordenador delegado que transmitiera el asunto a la OLAF. El Ordenador delegado estuvo de acuerdo y transmitió debidamente el asunto a la OLAF, que aún lo está investigando.

- Otro diputado había celebrado dos contratos para la prestación de servicios con dos personas. La definición contractual de las tareas era muy vaga y no había pruebas de la situación de trabajadores por cuenta propia de esas personas. La auditoría mostró que el diputado era director de una empresa de asesoría de inversiones y que las dos personas contratadas eran ejecutivos de esa misma empresa.

- Otro diputado había celebrado un contrato de prestación de servicios con una persona cuyo nombre era idéntico al de su esposa. El currículum vitae del diputado menciona la actividad profesional de su esposa: no es la de un prestador de servicios que trabaja por cuenta propia.

- En tres casos, se observó que se hicieron pagos a prestadores de asistencia, en los términos del contrato, en cuentas bancarias que resultaron estar registradas también (o haber estado registradas) en la aplicación CID de la DG de Finanzas como pertenecientes al diputado contratante.

En el caso de seis pagos de la muestra de auditoría, los contratistas eran partidos políticos nacionales, y en otros 41 pagos, se encontraron vínculos entre los contratistas y los partidos políticos nacionales. Esto no está prohibido por la Reglamentación GDD (la única restricción que la Reglamentación prevé se refiere a los grupos políticos del Parlamento, que solamente pueden actuar como tercero pagador).

39El artículo 52, apartado 2, del Reglamento financiero define el conflicto de intereses como una situación en la

que «el ejercicio imparcial y objetivo de las funciones [...] se vea comprometido por razones familiares,

afectivas, de afinidad política o nacional, de interés económico o por cualquier otro motivo de comunidad de

intereses con el beneficiario.» 40Transferencia de la totalidad de las dietas a una empresa que, sobre la base de las cuentas anuales disponibles, no

parece realizar actividades empresariales regulares, es propiedad al cien por cien del diputado, está establecida en un país distinto del de su lugar de residencia y no se menciona en su declaración de intereses económicos.



86

Sin embargo, algunos resultados de auditoría ponen en duda que tales pagos cubran siempre los costes gastos destinados entera, exclusiva y necesariamente a la asistencia parlamentaria. Se observó lo siguiente:

- Los órganos políticos contratados como prestadores de servicios recibieron de varios diputados pagos mensuales idénticos que presentaban las características de una contribución a tanto alzado al órgano político en vez de ser la remuneración destinada a la asistencia parlamentaria específica prestada al diputado concreto. Los siguientes ejemplos ilustran este problema:

. Todos los diputados de un partido político nacional pidieron que se pagase una cantidad idéntica mensualmente a una asociación ligada a ese partido.

Según la documentación disponible, estos pagos están basados en contratos en los que la descripción de las tareas es la de un tercero pagador a asistentes contratados y que prevén que las cantidades recibidas se gestionen en régimen de fideicomiso. Pero para los dos pagos correspondientes incluidos en la muestra de auditoría, no pudo establecerse ningún vínculo con el empleo de asistentes. Por otra parte, las actas de una asamblea de los miembros de la asociación indican que los pagos de las dietas de asistencia parlamentaria cubren de hecho el pago de la cuota de miembro a la asociación y financian sus costes de funcionamiento.

. En nombre dos diputados se hicieron dos pagos de las dietas de asistencia mensuales en su totalidad (12 576 euros) a un órgano político. Los dos contratos correspondientes a la prestación de servicios prevén que las tareas de asistencia deben ser realizadas por personal puesto a disposición del diputado.

- En la población objeto de la auditoría se descubrió que la totalidad de las dietas mensuales de 21 diputados pertenecientes al mismo partido político nacional se pagaban a ese órgano político. Sin embargo, mientras que el importe contractual era idéntico, el número de asistentes acreditados puestos a disposición de cada diputado por el prestador de servicios a cambio de ese importe difiere significativamente: dos diputados tenían tres asistentes de ese tipo, diez diputados dos asistentes y nueve diputados solamente uno.

- Los prestadores de servicios que no son órganos políticos pueden tener vínculos con partidos políticos. A continuación se recogen algunos ejemplos de tales casos:

. En un caso, se celebró un contrato para la prestación de servicios con una asociación para la «gestión y redacción de un sitio de Internet» (sin mencionar explícitamente que sería el sitio Internet del diputado). Esa asociación se había creado tres meses antes para promover las opiniones de un movimiento político nacional a través de Internet. No pudo identificarse ningún sitio Internet del antiguo diputado (que no fue reelegido en la sexta legislatura), pero se constató que el movimiento político nacional había creado dicho sitio Internet, que estuvo funcionando hasta noviembre de 2005 (cerrado desde entonces). (En respuesta a la pregunta, la DG de Finanzas indicó que a los diputados que celebran contratos relativos a Internet se les exige ahora que firmen una declaración en el sentido de que los servicios tienen por único objeto facilitar su mandato parlamentario y que no se utilizarán en beneficio del grupo o partido político a los cuales el diputado pertenece, o para campañas electorales a nivel nacional o europeo.)

. En dos casos, se celebraron contratos de prestación de servicios (con una definición vaga de tareas) con personas de quienes no había pruebas de una actividad como prestador de servicios profesional. Resultó que estas personas eran, respectivamente, un representante regional y un político regional del partido político del diputado.



87

Consecuencias

Menor garantía de que las dietas de asistencia parlamentaria se utilicen solamente para cubrir gastos relacionados entera, exclusiva y necesariamente con la asistencia parlamentaria.

Infracción potencial de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre la utilización de los créditos presupuestarios de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.


Planes de acción

Varios planes de acción que se han desarrollado para abordar otros problemas identificados en este informe de auditoría también contribuyen a la prevención de situaciones de conflicto de intereses. Éste es en especial el caso de los siguientes planes de acción: - A-3, que aspira a una simplificación y a una racionalización auténticas de la gestión

administrativa de la asistencia parlamentaria a través de la contratación de asistentes parlamentarios con arreglo a las condiciones de trabajo que se aplican a otro personal contratado por las Comunidades Europeas.

- B-1.1, que se refiere a que se proporcionen detalles adecuados en la definición contractual de las tareas que deben realizarse.

- C-4.1, que prevé restricciones en el uso de contratos de prestación de servicios, ya que los asistentes parlamentarios, como norma general, deben ser contratados como asalariados.

- C-1.1 y C-1.2, que cubren las medidas requeridas para obtener garantías razonables de que los prestadores de servicios contratados cumplen, para su actividad, la legislación aplicable.

Los planes de acción A-3 y C-4.1 también plantean que el margen para celebrar contratos de prestación de servicios con los órganos políticos debe restringirse en el futuro.

En su conjunto, estos planes de acción serían suficientes para abordar los problemas relativos a conflictos de intereses potenciales y a la contratación de órganos políticos identificados en el actual informe de auditoría. No se propone por lo tanto ninguna acción específica adicional.



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D. ASISTENCIA PARLAMENTARIA PRESTADA EN EL MARCO DE UN CONTRATO DE TRABAJO

D-1. OBTENCIÓN DE PRUEBAS DE LA COBERTURA SOCIAL DE LOS ASISTENTES


El artículo 14, apartado 5, de la Reglamentación GDD establece los documentos justificativos que deben proporcionarse para probar que los asistentes empleados están cubiertos por la seguridad social41: - «El contrato de trabajo debe contener los elementos siguientes: …

- el régimen nacional de seguridad social al que esté afiliado el asistente - El diputado remitirá al servicio gestor, en los tres meses siguientes a la toma de posesión

del asistente, un certificado que atestigüe la afiliación del asistente a un régimen de

seguridad social y, si así lo dispone la legislación nacional aplicable, un certificado de

seguro contra los accidentes de trabajo; de no hacerse así, se suspenderán los pagos

relativos al asistente interesado».

Cuando se gestiona el contrato de trabajo a través de un tercero pagador, el artículo 14, apartado 5, letra c), de la Reglamentación GDD prevé, además, que el tercero pagador tiene que enviar por lo menos una vez al año42 al diputado los extractos que incluyan los gastos en que haya incurrido en concepto de cotizaciones a la seguridad social.

A los asistentes contratados se les aplican disposiciones similares en el marco de la Reglamentación GDD (artículo 14, apartado 6, letra c)), cuando un prestador de servicios pone recursos humanos a disposición de un diputado durante un período superior a seis meses. En tal caso «las facturas o notas de honorarios irán acompañadas de una declaración

que atestigüe que el asistente o estas personas están afiliadas a la seguridad social y están en

regla por lo que respecta al pago de cargas fiscales y de seguridad social».

El 3 de julio de 2006, la Mesa decidió ampliar hasta el 1 de enero de 2007 el plazo «para

presentar los documentos justificativos acompañados de las declaraciones correspondientes

de conformidad con las disposiciones pertinentes sobre el reembolso de los gastos relativos a

la asistencia parlamentaria».

La muestra de auditoría de contratos de trabajo dio lugar a los siguientes resultados:

- Considerando que, para 58 contratos de trabajo de asistentes, habían transcurrido más de dos años entre la celebración de los contratos y la elaboración del actual informe de auditoría, en 1543 (el 26 %) de estos casos, a fecha de enero de 2007 (cuando la situación fue revisada por la Unidad de Auditoría Interna) no se había presentado ningún certificado de la afiliación del asistente a un régimen de seguridad social . La DG de Finanzas ha explicado que, dado que la Reglamentación GDD no especifica quién debe expedir el certificado y qué forma debe adoptar, los servicios gestores aceptan otros documentos como prueba de la calidad de afiliado de los asistentes a un régimen de seguridad social, tal como que las nóminas mencionen un número de registro de seguridad social o declaraciones de la afiliación a la seguridad social realizadas por el empleador.

41Las normas aplicables cuando se hicieron los pagos auditados establecían lo siguiente:

- «La solicitud deberá precisar el régimen de seguridad social al que esté afiliado el asistente. No se efectuará

ningún pago si la solicitud no va acompañada de una copia de la declaración oficial presentada al organismo

nacional competente, así como de una declaración de haber contratado un seguro contra los accidentes de

trabajo».



89

Tras un estudio de esos casos, la Unidad de Auditoría Interna opina que tales documentos no tienen el mismo valor fundado que un certificado expedido por el organismo de seguridad social y no se debería considerar, por lo tanto, que constituyen un certificado de la afiliación del asistente a un régimen de seguridad social según lo previsto en la Reglamentación GDD.

En el caso de los contratos de tercero pagador, a enero de 2007 en 36 casos (64 % de los casos auditados) no se habían proporcionado los extractos de gastos que mostrasen también pagos efectuados a la seguridad social.

Por lo que se refiere a los prestadores de servicios que ponen recursos humanos a disposición de un diputado, en la muestra de auditoría se identificaron 22 casos (relativos a la sexta legislatura), sobre los cuales podía concluirse que los asistentes acreditados fueron puestos a disposición del diputado por los prestadores de servicios contratados en cuestión, por lo que se les pagaron las dietas de asistencia parlamentaria en su totalidad. Sin embargo, a enero de 2007, en 11 de esos casos (el 50 %), no se habían proporcionado los extractos que certificaban que al personal en cuestión se le había afiliado debidamente a un régimen de seguridad social, y que se habían pagado debidamente los impuestos y las cotizaciones a la seguridad social.

Consecuencias

Riesgo de que los diputados no cumplan la legislación nacional pertinente en materia de seguridad social aplicable a la contratación de personal.


Planes de acción

D-1.1 La DG de Finanzas debe revisar todos los casos de asistentes contratados para determinar que se ha proporcionado un certificado de la afiliación de los asistentes a un régimen de seguridad social para todos los contratos de trabajo celebrados por lo menos en los últimos tres meses.

En los casos en que no se haya facilitado la documentación justificativa requerida, se pedirá a los diputados que la proporcionen a más tardar en el plazo de dos meses desde la notificación correspondiente.

En los casos en que los diputados no puedan cumplir con esa solicitud en relación con un contrato celebrado por lo menos tres meses antes, el Ordenador delegado debe iniciar el procedimiento para suspender el reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria (véase el artículo 27, apartado 4, de la Reglamentación GDD).

(Véanse también los planes de acción D-2.1 a D-2.2 relativos a la legalidad de la cobertura de seguridad social.)

(La DG de Finanzas ha indicado que existen procedimientos bien establecidos para

identificar los contratos en los cuales no se han cumplido los requisitos de acreditación de

afiliación a la seguridad social. En estos casos, se exige por correo oficial a los diputados

- «A más tardar doce meses después de la celebración del contrato, deberá presentarse al servicio gestor un

certificado que atestigüe la afiliación del asistente; de no hacerse así, se suspenderá el procedimiento de

abono al diputado de sus dietas de asistencia parlamentaria». 42Antes de la Decisión de la Mesa de 13.12.2004 (PE 352.406) por la que se modifica la Reglamentación GDD, el

requisito era la presentación dos veces al año. 43Se reconoce que, en uno de esos casos, el diputado ejerció el mandato durante menos de tres meses y que, en otro

caso, la gestión obtuvo la documentación pertinente en agosto de 2007.



90

que proporcionen estas pruebas. En opinión de la DG de Finanzas, actualmente sólo hay

unos pocos casos aislados de diputados que todavía no han facilitado los documentos

requeridos. Para esos casos, la DG de Finanzas ha indicado que, si la situación no cambia,

se pondrían en marcha los procedimientos de suspensión. Véanse también las observaciones

que figuran más abajo, después del plan de acción D-1.2, donde se descubre la divergencia

de interpretaciones entre la DG de Finanzas y la Unidad de Auditoría Interna en cuanto a lo

que constituye prueba suficiente.

D-1.2 La DG de Finanzas debe establecer procedimientos internos de gestión y control que ofrezcan garantías de que:

- No se aceptan las solicitudes de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria relativos a la contratación de asistentes si no van acompañados de un contrato que especifique el régimen de seguridad social al que está afiliado el asistente y un por certificado de seguro de cobertura de accidentes laborales.

- La presentación de un certificado de afiliación del asistente a un régimen de seguridad social expedido por el organismo responsable de seguridad social, a más tardar tres meses tras la celebración del contrato, constituya la norma general. Esto debe incluir el envío de recordatorios a los diputados que no han cumplido con esa obligación, preferiblemente antes de que hayan transcurrido los tres meses.

(La DG de Finanzas ha indicado que el artículo 14, apartado 5, de la Reglamentación GDD

solamente menciona que «el diputado remitirá al servicio gestor [...] un certificado que

atestigüe la afiliación del asistente a un régimen de seguridad social», sin especificar quién

debe expedir ese certificado y qué forma debe tener. La DG de Finanzas ha explicado que su

práctica establecida es aceptar como documentos justificativos de la afiliación a la seguridad

social de los asistentes las nóminas, a condición de que se indiquen el nombre del asistente y

su número de afiliación a un régimen de seguridad social. En opinión de la DG de Finanzas,

esta clase de documentos proporcionan prueba suficiente de la afiliación a la seguridad

social del asistente. La DG de Finanzas también ha llamado la atención sobre la variedad de

situaciones existentes en materia de seguridad social en los Estados miembros y sobre el

hecho de que, en algunos casos, los certificados se remiten demasiado tarde.)

La Unidad de Auditoría Interna no comparte la opinión de que la obtención de un certificado expedido por el organismo de seguridad social implicaría demasiada burocracia para el diputado. Los organismos de seguridad social proporcionan un certificado de cobertura a sus afiliados. En la práctica, el asistente sólo tiene que proporcionar una copia del certificado que haya recibido automáticamente o que haya solicitado. La Unidad de Auditoría Interna considera que la aceptación de pruebas tales como una nómina no cumple la Reglamentación GDD ni proporciona una prueba concluyente de la afiliación. En especial, en el caso de la mayoría de los asistentes que trabajan en Bruselas (y a los que se requeriría la afiliación a la seguridad social belga - véase el punto D-2), la obtención de tal certificado no debe ser un problema. No obstante, la Unidad de Auditoría Interna está de acuerdo en que, si la obtención a tiempo de tal certificado constituye, en ciertos Estados miembros, un problema real, podrían considerarse como prueba medios alternativos provisionales hasta que el organismo de seguridad social expida el certificado y el asistente lo presente.

Los planes de acción C-2.1 a C-2.3 y E-1.1 a E-1.3 abordan los problemas que se plantean cuando no se presentan los documentos justificativos requeridos por la Reglamentación GDD, tanto para los prestadores de servicios que ponen recursos humanos a disposición de un diputado como para los terceros pagadores.



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D-2 GARANTÍA DE QUE LA COBERTURA SOCIAL DE LOS ASISTENTES CUMPLE LA

LEGISLACIÓN COMUNITARIA


Los Reglamentos del Consejo (CEE) n° 1408/7144 y (CEE) nº 574/7245 definen los principios fundamentales que rigen la aplicación de los regímenes de seguridad social a los trabajadores asalariados (y a los trabajadores por cuenta propia), incluida, en particular, la legislación aplicable. Las disposiciones que parecen ser particularmente pertinentes para los contratos de trabajo de los asistentes pueden resumirse del siguiente modo:

- El principio general es que un trabajador estará sujeto a la legislación social de un solo Estado miembro. Como norma general, ésta es la legislación del Estado miembro en el territorio del cual está empleado (lugar de trabajo). Éste sigue siendo el caso incluso si el trabajador residiera en el territorio de otro Estado miembro.

- Una persona empleada normalmente en el territorio de dos o más Estados miembros estará sujeta a la legislación del Estado miembro en cuyo territorio reside, si lleva a cabo en parte su actividad en ese territorio.

- Pueden aplicarse normas especiales a los desplazamientos temporales al extranjero si éstos tienen una duración inferior a doce meses. (En circunstancias excepcionales esta duración puede ampliarse hasta 24 meses, pero en tal caso se requiere el consentimiento de la autoridad competente del Estado a cuyo territorio se desplaza el trabajador.)

En 15 de los casos de asistentes contratados de la muestra de auditoría, mientras se estuvieron auditando, no hubo ningún tipo de información disponible sobre la cobertura social (véanse los resultados recogidos en el punto D-1). Sin embargo, en los casos en que dicha información estaba disponible, la auditoría de los contratos de trabajo mostró 15 casos que, según la información disponible no parecían cumplir las normas relativas a la legislación social46. Se identificaron los siguientes problemas:

- Un asistente empleado residente en Bruselas y cuyos lugares de trabajo contractuales habituales son Bruselas y Estrasburgo estaba afiliado a la seguridad social de otro país (el país de origen del diputado que empleaba al asistente). Esto no parece cumplir la legislación aplicable: la residencia y el lugar de trabajo en Bruselas requerirían la afiliación a la seguridad social belga.

- En 14 casos, el contrato de trabajo del asistente mencionaba que las tareas se desempeñaban en los lugares de trabajo del Parlamento, mientras que se indicaba que la residencia del trabajador estaba en otro Estado miembro. La cobertura social corría a cargo del país de residencia. Como los contratos eran de duración limitada, la cobertura social en un país de residencia diferente del país de trabajo no parece cumplir la legislación aplicable: el trabajo en Bruselas (con la presencia temporal en Estrasburgo) requeriría la afiliación a la seguridad social belga.

44Reglamento (CEE) n° 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de

seguridad social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad. 45Reglamento (CEE) n° 574/72 del Consejo, de 21 de marzo de 1972 , por el que se establecen las modalidades de

aplicación del Reglamento (CEE) n° 1408/71. 46El CODEX de los asistentes parlamentarios en el Parlamento Europeo aprobado por la Mesa el 25.9.2006

reconoce la existencia de un problema por lo que se refiere a la determinación de la legislación aplicable en materia de régimen de seguridad social. Llama la atención sobre una modificación propuesta del Reglamento (CEE) n° 1408/71 que permitiría a los asistentes parlamentarios ejercer un derecho de opción en el régimen de seguridad social que se les debe aplicar a ellos. Esta modificación todavía no ha sido adoptada por el Consejo y el Parlamento.



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Consecuencias

Riesgo de que los diputados no cumplan la legislación nacional pertinente en materia de seguridad social aplicable a la contratación de personal.


Planes de acción

D-2.1 La DG de Finanzas debe proporcionar orientación a los diputados para determinar la legislación aplicable a la cobertura social de los asistentes contratados.

(La DG de Finanzas ha indicado que se ha elaborado recientemente una nota de orientación

sobre obligaciones en materia de seguridad social en cooperación con el departamento

pertinente del Gobierno belga. La nota no se transmitirá a los diputados y a sus asistentes

hasta contar con el dictamen del Servicio Jurídico del Parlamento.)

D-2.2 La DG de Finanzas debe someter, para debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para la presentación subsiguiente a la Mesa para su aprobación, una propuesta para que en la Reglamentación GDD se confirme que, para las nuevas solicitudes de reembolso de gastos de asistencia parlamentaria relativos al empleo de un asistente, la DG de Finanzas necesita asegurarse de que se haya seleccionado el régimen de seguridad social nacional correcto (sobre la base de la declaración oficial obligatoria hecha ante el organismo nacional competente). En caso contrario, la DG de Finanzas deberá llamar la atención del diputado sobre el problema, proporcionar la orientación específica e insistir en que se realice una declaración ante el organismo nacional correcto (lo que podría incluir la concesión, por la autoridad competente, de una excepción a las normas estándar). Las solicitudes de reembolso de los gastos de asistencia parlamentaria sólo deben aceptarse si la solicitud de afiliación a la seguridad social se ha realizado conforme a la legislación aplicable correcta..

(En opinión del Ordenador delegado, debe realizarse una amplia consulta sobre este

importante asunto antes de presentar propuestas específicas. Considera que, en una primera

fase, el problema debe ser objeto de debate en el marco del diálogo social entre los miembros

de la Mesa responsables de los asuntos relativos a los asistentes y los representantes electos

de los asistentes.)



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D-3 GARANTÍA DE APLICACIÓN COHERENTE Y TRANSPARENTE DE LA

REGLAMENTACIÓN GDD EN MATERIA DE GASTOS Y DIETAS DE VIAJE


15 de los contratos de trabajo auditados preveían el reembolso de los gastos y/o dietas de viaje del asistente. En la muestra de auditoría había cuatro pagos que cubrían específicamente el reembolso de los gastos en que habían incurrido los asistentes contratados. Uno tenía por objeto gastos de traslado y los otros tres gastos de viaje.

El artículo 14, apartado 5, letra d), de la Reglamentación GDD confirma que los gastos y las dietas de viaje de los asistentes son gastos con derecho a reembolso. El artículo 14, apartado 5, letra d), también especifica que tales gastos pueden reembolsarse solamente al diputado «previa presentación de los documentos originales que los acrediten». Sin embargo, la Reglamentación no proporciona ninguna orientación complementaria en cuanto a los principios que rigen el pago de tales gastos y la naturaleza de los documentos justificativos que deben facilitarse cuando tales pagos se hacen directamente al asistente.

La auditoría dio lugar a los siguientes resultados:

- Siete de los contratos de trabajo auditados prevén que el pago mensual de gastos de viaje se haga sobre una base a tanto alzado sin el requisito de presentar documentos justificativos.

Se constató que la documentación justificativa que confirmaba por lo menos formalmente que el viaje correspondiente realmente había tenido lugar no estaba a disposición de la DG de Finanzas.

- Se constató que el importe de las cantidades a tanto alzado mensuales contractuales que cubrían reembolsos de gastos de viaje variaba entre 350 y 2 200 euros. Tales diferencias pueden explicarse en parte por el número y la naturaleza de los viajes realizados. Sin embargo, también se constató que los métodos aplicados para definir el importe del pago a tanto alzado eran específicos para cada contrato (por ejemplo: importe por km, baremo nacional, importe diario). En cuatro de los casos, no se proporcionaba ninguna explicación sobre la base para el cálculo.

- En un caso, se constató que el importe del pago contractual de los gastos y dietas de viaje era tres veces más elevada que el sueldo del asistente.

- Por lo que se refiere al reembolso de los gastos de traslado de los asistentes, la Reglamentación GDD no deja claro que éstos constituyan gastos con derecho a reembolso.

Consecuencias

Infracción potencial de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre la utilización de créditos presupuestarios de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.

Desigualdad de trato entre asistentes parlamentarios.

Riesgo de permitir que se eluda la legislación en materia de seguridad social y fiscalidad en caso de que los altos gastos de viaje pagados sobre una base a tanto alzado cubran en realidad una parte de la remuneración del asistente parlamentario.



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Planes de acción

D-3.1 Las disposiciones de la Reglamentación GDD deben garantizar que:

- haya garantía razonable de que los pagos para gastos y dietas de viaje del asistente previstos en los contratos cubren el viaje que realmente ha tenido lugar y coinciden con los gastos reales en que se ha incurrido;

- los gastos de viaje se reembolsen con cargo a las dietas de asistencia parlamentaria de manera coherente.

Con este fin, la Reglamentación debe especificar las condiciones para el reembolso de los gastos de viaje (con excepción del que está previsto ya de conformidad con el artículo 15, apartado 5, para el desplazamiento dos veces al año al país de origen de los asistentes) y de las dietas. La Reglamentación debería especificar el nivel máximo de reembolso y los documentos justificativos que deben presentarse. El reembolso de los gastos de viaje debe hacerse sobre la base de la presentación de documentos justificativos (como ya es el caso en el artículo 15, apartado 5, letra d), para el reembolso de tales gastos a los diputados). No deben permitirse contratos de asistencia parlamentaria que establezcan el pago periódico (por ejemplo, mensual) de los gastos de viaje sobre una base a tanto alzado sin exigir la presentación de ningún documento justificativo.

Estas normas podrían establecerse por analogía con las normas previstas en el Estatuto de los funcionarios.

Este planteamiento sería coherente con el plan de acción A-3 que tiene por objeto que la contratación de los asistentes parlamentarios se rija por las condiciones de trabajo que se aplican al resto del personal contratado por las Comunidades Europeas. Al igual que en el Estatuto de los funcionarios, este planteamiento no excluiría los reembolsos de ciertos gastos sobre la base de una cantidad global. No obstante, en tal caso, la DG de Finanzas debe recibir por lo menos la confirmación de que el viaje realmente ha tenido lugar.

D-3.2 Una de las finalidades de la presentación de documentos justificativos de viaje (billetes) es proporcionar pruebas de que el viaje realmente se ha realizado. Cuando el viaje tiene lugar en coche, los documentos justificativos que demuestran que el viaje se ha realizado deben consistir o en una factura de hotel que muestre las fechas de la estancia, o, a falta de ésta, se debe exigir al asistente que proporcione una confirmación formal del diputado contratante de que el viaje ha tenido lugar según lo declarado.

D-3.3 La Reglamentación GDD debe modificarse para clarificar la naturaleza de los gastos diversos de los asistentes parlamentarios (como, por ejemplo, los gastos de traslado) que son reembolsables y qué disposiciones se aplican a tales reembolsos. Esta clarificación podría tener la forma de una lista restrictiva de gastos o proporcionar los criterios que los gastos tienen que cumplir para ser reembolsables.

(Para las tres acciones D-3.1 a D-3.3, el Ordenador delegado considera que, dado que los

problemas subyacentes afectan directamente a las condiciones de trabajo y a los términos de

la remuneración de los asistentes, las propuestas deben presentarse primero a consulta de

los miembros de la Mesa responsables de los asuntos relativos a los asistentes y de los

representantes electos de los asistentes en el contexto del diálogo social, de conformidad con

el artículo 21 del CODEX.)



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E. TERCEROS PAGADORES CONTRATADOS PARA LA GESTIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CONTRATOS DE TRABAJO DE LOS ASISTENTES

E-1 PRESENTACIÓN DE EXTRACTOS DE GASTOS POR LOS TERCEROS PAGADORES


Por lo que se refiere a los gastos contraídos por los terceros pagadores en relación con los contratos de trabajo de los asistentes (pago de sueldos, seguridad social, etc.), la Reglamentación GDD aplicable inicialmente cuando los pagos auditados tuvieron lugar establecía que el tercero pagador debía presentar un extracto de gastos dos veces al año. La auditoría mostró que ninguno de los contratos incluidos en la muestra de auditoría cumplía con este requisito inicial. Tras la decisión de la Mesa de 13 de diciembre de 2004, esta periodicidad se amplió a una vez al año (véase también el punto 2.9 del informe para otros detalles sobre las ampliaciones sucesivas de plazos).

La muestra de auditoría incluía 56 contratos de tercero pagador en los cuales se había hecho un primer pago por lo menos doce meses antes (46 de ellos relacionados con las dietas de asistencia parlamentaria de diputados elegidos para la sexta legislatura, mientras que los otros 10 eran pagos «de final de mandato» a asistentes de los diputados que no fueron reelegidos). A enero de 2007, de esos 56 casos, el requisito reglamentario de presentación de un extracto de gastos no se había cumplido en 36 casos. (De esos 36 casos, 2 estaban relacionados con las dietas de diputados elegidos para la sexta legislatura y 9 correspondían a pagos «de final de mandato».)

La posición de la DG de Finanzas, expresada en su respuesta al primer proyecto de este informe de auditoría, es que:

- dado que el plazo para presentar los extractos de gastos de los terceros pagadores fue modificado varias veces por la Mesa y los Cuestores en 2005 y 2006;

- dado que la Mesa decidió en su reunión del 13 de diciembre de 2006 modificar la Reglamentación GDD de tal forma que cambiaron los requisitos referentes a los documentos justificativos que deben presentar los diputados;

- dado que, según la DG de Finanzas, una mayoría de diputados habría presentado ya documentos para 2004 y 2005;

se desprendía del debate celebrado en la reunión de los Cuestores del 13 de diciembre de 2006 que no debía tomarse ninguna nueva medida en relación con los documentos que debían haberse presentado durante los años 2004 y 2005.

La Unidad de Auditoría Interna señala, sin embargo, que:

- el requisito de que el tercero pagador presente un extracto de gastos por lo menos una vez al año y transmita una copia de ello a la DG de Finanzas ha permanecido inalterado en la última versión de la Reglamentación GDD (artículo 14, apartado 5);

- como muestra la auditoría (véase más arriba), una proporción significativa de los pagos destinados a pagar a terceros pagadores, por lo menos hace doce meses, no está respaldada por extractos de gastos y por lo tanto no cumple la Reglamentación GDD.



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Consecuencias

Infracción de las disposiciones de la Reglamentación GDD sobre la presentación de extractos de gastos en que hayan incurrido los terceros pagadores (artículo 14, apartado 5).

Infracción potencial de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre la utilización de créditos presupuestarios de acuerdo con el principio de buena gestión financiera debida a:

- la falta de garantías sobre el derecho del tercero pagador a los anticipos recibidos, ya que la ausencia de extractos de gastos impide contrastar los importes recibidos con los gastos en que ha incurrido el tercero pagador;

- el riesgo asociado de pagos indebidos.

Planes de acción

E-1.1 La DG de Finanzas debe elaborar una relación de todos los contratos con terceros pagadores en los que las transferencias de fondos que deben gestionarse en nombre de los diputados puedan no haber sido regularizadas mediante la presentación de extractos de gastos elaborados de conformidad con los previsto en el artículo 14, apartado 5, de la Reglamentación GDD, modificada por última vez por la Decisión de la Mesa de 13 de diciembre de 2006. Esta lista constituiría la base para una propuesta de decisión de los Cuestores que prevea que los casos de incumplimiento deben notificarse a los diputados que han celebrado los contratos con la exigencia de que los extractos de gastos que faltan se proporcionen a la DG de Finanzas en el plazo de dos meses (si procede, después de haberlos solicitado a los terceros pagadores).

E-1.2 La propuesta de decisión mencionada en el plan de acción E-1.1 debe confirmar que, después del vencimiento del plazo establecido y mientras no se presenten los extractos de gastos requeridos, la DG de Finanzas debe suspender todas las transferencias de fondos (incluido el pago de honorarios) al tercero pagador.

E-1.3 La propuesta de decisión debe confirmar también que, si no se presentan los extractos de gastos requeridos en el plazo de un mes después de la fecha límite, la DG de Finanzas debe:

- Iniciar el procedimiento para recuperar las cantidades que no se han regularizado.

- Pedir al diputado que cancele el contrato con el tercero pagador y celebre un contrato con un nuevo tercero pagador para garantizar que se respetan todas las obligaciones relativas al pago de la remuneración, la seguridad social y los impuestos de los contratos celebrados por el diputado.

(Para las acciones E -1.1, E-1.2 y E-1.3, la DG de Finanzas ha indicado que se han incluido

propuestas similares en el proyecto de medidas de ejecución del Estatuto de los diputados

presentado al grupo de trabajo.)



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E-2 ESTABLECIMIENTO DE DISPOSICIONES TRANSPARENTES Y SEGURAS PARA LA

GESTIÓN DE LOS CONTRATOS DE TRABAJO DE LOS ASISTENTES


Contratos de tercero pagador:

Los pagos de dietas para terceros pagadores se basan en cálculos de los fondos necesarios para la gestión administrativa de uno o más contratos de trabajo celebrados por el diputado. Un objetivo importante de control interno es obtener garantías de que las cantidades de estos pagos a terceros pagadores están destinados entera, necesaria y exclusivamente a la gestión de los contratos de trabajo de los asistentes parlamentarios indicados. Una condición para la consecución de este objetivo de control es la mención, en los contratos de tercero pagador, de todos los detalles necesarios para aproximar las cantidades transferidas al tercero pagador a la remuneración prevista en los contratos de trabajo.

El modelo de contrato (no obligatorio) de tercero pagador facilitado por el Parlamento contiene requisitos que contribuyen a ese objetivo:

- la indicación del nombre o nombres del asistente o asistentes cuyos contratos de trabajo son gestionados por el tercero pagador, y,

- la inclusión, en un anexo al contrato de tercero pagador, de una copia del contrato de trabajo gestionado.

Sin embargo, los modelos de contrato aplicables durante el periodo auditado presentaban otras características que no facilitaban la transparencia. Por ejemplo, el texto estándar preveía que se mencionaran los honorarios del tercero pagador pero no el importe de los fondos gestionados en nombre del diputado47. Por otra parte, cuando se había utilizado el modelo de contrato, varias de sus disposiciones se habían dejado sencillamente en blanco en la versión firmada.

La muestra de auditoría de los pagos a terceros pagadores dio lugar a los siguientes resultados:

- En 14 casos, en el contrato del tercero pagador no se mencionaba a los asistentes cuyos contratos de trabajo debía gestionar el tercero pagador, lo que representa el 28 % de los casos en que esos contratos estaban disponibles. El campo correspondiente se había dejado en blanco, y el contrato incluía solamente una referencia general a los contratos de los asistentes celebrados por el diputado. Esto no facilita la transparencia ni ofrece garantías suficientes de que las cantidades transferidas de forma provisional al tercero pagador puedan contrastarse con la remuneración de los asistentes contratados. (La Unidad de Auditoría Interna señala que la DG de Finanzas acepta que tales casos son conformes a los requisitos legales mínimos.)

- En 13 casos, el contrato no especificaba a qué período se referían los honorarios declarados (un mes, un año, etc.).

- Las cantidades transferidas a terceros pagadores generalmente se ajustan al formulario de solicitud de las dietas correspondientes. Sin embargo, no se pueden contrastar sistemáticamente estas transferencias de fondos con el sueldo previsto en el contrato o contratos gestionados. En la mayoría de los casos, es probable que la diferencia entre las cantidades tenga su origen en los gastos adicionales del empleador destinados a la seguridad social. Sin embargo, no se proporcionaron ni las explicaciones adecuadas ni la documentación justificativa en 42 casos (el 75 %) de los contratos de tercero pagador auditados (véanse también los resultados recogidos en el punto E-1).

47Esto se ha mejorado desde entonces en las nuevas versiones de los modelos de contrato.



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Contratos de prestación de servicios:

Aunque sin aparente infracción de la Reglamentación GDD, pueden surgir problemas adicionales de transparencia cuando los servicios contratados en relación con la contratación de asistentes no sólo cubren las tareas del tercero pagador sino también la celebración de los contratos de trabajo por los prestadores de servicios en nombre del diputado.

En ocho casos incluidos en la muestra de auditoría, ésta parecía ser la finalidad del contrato de prestación de servicios.

Salvo en un caso, ninguno de estos contratos de prestación de servicios especificaba el número de personas empleadas para prestar asistencia al diputado.

En general (con sólo 2 excepciones), no distinguían las cantidades que debían utilizarse para remunerar al personal contratado para prestar asistencia al diputado de los honorarios propios del prestador de servicios.

(Véanse también los resultados relativos a los contratos de prestación de servicios recogidos en el punto B-2 «Garantía de que los niveles de remuneración estén proporcionados a las tareas realizadas».)

Consecuencias

Falta de garantías de que las dietas de asistencia parlamentaria se utilizan sólo para cubrir gastos relacionados entera, exclusiva y necesariamente con la asistencia parlamentaria.

Inseguridad jurídica en cuanto a los honorarios a que tienen derecho los terceros pagadores.

Infracción potencial de las disposiciones del Reglamento financiero (artículo 27) sobre la utilización de créditos presupuestarios de acuerdo con el principio de buena gestión financiera.

Planes de acción

E-2.1 El actual plan de acción cubre la acción específica necesaria para garantizar que los contratos de terceros pagadores incluyan todos los detalles necesarios para aproximar las cantidades transferidas de forma provisional al tercero pagador a la remuneración prevista en los contratos de trabajo gestionados. Para ofrecer garantías razonables de la justificación de los anticipos realizados a terceros pagadores antes de su ejecución, debe ser posible hacer esta aproximación en el omento de celebrar el contrato de tercero pagador (sin perjuicio de la presentación posterior de extractos de gastos por parte de los terceros pagadores). A tal efecto, la DG de Finanzas debe someter, para debate en el Grupo de trabajo sobre el Estatuto de los diputados y para la presentación subsiguiente a la Mesa para su aprobación, una propuesta para que el CODEX prevea que cualquier nuevo contrato y cualquier modificación de un contrato existente con un tercero pagador debe cumplir los siguientes requisitos: Tiene que identificarse explícitamente a los asistentes cuyos contratos sean gestionados por el tercero pagador y el periodo cubierto por su contrato de trabajo debe mencionarse en el cuerpo del contrato. Las referencias generales a «todos los contratos de asistente celebrados por el diputado» o a contratos de trabajo recogidos en el anexo no proporcionan la suficiente transparencia y no son por tanto aceptables.

- Debe existir una distinción contractual clara entre los honorarios del tercero pagador y los fondos gestionados por éste en nombre del diputado.

- En los anexos al contrato de tercero pagador deben formalizarse los cálculos en que se basa la transferencia de fondos a los terceros pagadores para cada contrato de trabajo gestionado. Estos anexos deberían basarse preferiblemente en un modelo proporcionado por la DG de Finanzas.



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- Deben formalizarse los cambios en las cantidades contractuales que deben transferirse a los terceros pagadores.

La DG de Finanzas debe facilitar modelos actualizados para los contratos de tercero pagador.

Según lo previsto en el plan de acción A-2, para ofrecer garantías de que los contratos de tercero pagador cumplan en el futuro todos los requisitos mencionados, debe hacerse obligatorio el uso de esos modelos. Para acomodar las disposiciones específicas que los diputados puedan querer incluir, estos modelos pueden incluir un artículo opcional dedicado a «condiciones especiales». No obstante, tales condiciones especiales no deben estar en contradicción con las cláusulas estándar del contrato.

La DG de Finanzas debe rechazar los contratos que no cumplan los requisitos.

(El Ordenador delegado ha indicado que los detalles requeridos ya se están solicitando

sobre la base de un procedimiento establecido y que ha propuesto disposiciones específicas

adicionales con este fin dentro del marco de los trabajos del Grupo de trabajo sobre el

Estatuto de los diputados.)

Por lo que se refiere a los problemas ligados a contratos de prestación de servicios que cubren la celebración de contratos de trabajo de asistentes por prestadores de servicios en nombre del diputado, véanse los planes de acción A-3 y B-2.2, que prevén que tales contratos ya no deben incluirse en el marco de la Reglamentación GDD modificada.



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E-3 MEJORA DE LAS BUENAS PRÁCTICAS PARA CATEGORÍAS ESPECÍFICAS DE

TERCEROS PAGADORES


Un 30 % de los diputados al Parlamento Europeo alemanes utilizan la administración del «Deutscher Bundestag»48 como tercero pagador.

Aproximadamente el 8 % del conjunto de diputados al Parlamento Europeo utiliza el servicio de tercero pagador prestado por las llamadas «Secrétariats sociaux agréés» para los contratos de trabajo de asistentes celebrados de conformidad con la legislación belga.

Los resultados de la auditoría relativos al uso de ambos tipos de terceros pagadores son positivos: se constató que los acuerdos proporcionaban un nivel de transparencia y garantía en cuando al uso de las dietas de asistencia parlamentaria considerablemente por encima de lo constatado en otros contratos en la muestra de auditoría. Son significativos los siguientes aspectos:

- Por ley, la administración del Bundestag proporciona el servicio de tercero pagador para los asistentes de los diputados al Bundestag. Este servicio se pone también a disposición de los diputados al Parlamento Europeo alemanes para sus asistentes contratados con arreglo a la legislación alemana.

Una buena práctica de la administración del Bundestag es que proporciona sistemáticamente un cálculo detallado de las deducciones del empleado y de los costes del empleador. Este cálculo constituye, para el diputado, una base clara para celebrar el contrato de trabajo y rellenar el formulario de solicitud de la asistencia parlamentaria y para que la DG de Finanzas realice los pagos. Permite ajustar la transferencia de fondos a la administración del Bundestag, que actúa de tercero pagador, con el sueldo previsto en el contrato de trabajo gestionado (en contraste con los terceros pagadores que no proporcionan tal cálculo, véanse los resultados recogidos en el punto E-2). Además, los servicios de tercero pagador proporcionados por la administración del Bundestag a los diputados son gratuitos.

- Ventajas similares se observaron en el caso de los servicios de tercero pagador proporcionados por las llamadas «Secrétariats sociaux agréés» para contratos de trabajo celebrados con arreglo a la legislación belga.

Estas organizaciones están reconocidas oficialmente por la seguridad social belga (ONSS) y se encargan de realizar, para los empleadores, las formalidades requeridas por la legislación en materia social. Proporcionan los cálculos detallados de las contribuciones a la seguridad social que permiten ajustar las transferencias a la «Secrétariat social» con el sueldo previsto en el contrato de trabajo gestionado. Los honorarios solicitados parecen ser modestos (véanse también los resultados recogidos en el punto B-2).

Se identificaron sin embargo dos problemas que, de solucionarse, mejorarían incluso aún más estos acuerdos:

- Tanto en el caso del Bundestag como en el de las «Secrétariats sociaux agréés», los acuerdos contractuales de tercero pagador no parecen haberse formalizado de conformidad con la Reglamentación GDD (artículo 14, apartado, 5, letra e)), que prevé que los pagos de las dietas de asistencia parlamentaria puedan hacerse a un tercero pagador «a instancias del diputado y previa presentación de una copia del contrato

celebrado con el tercero pagador».

48 El Parlamento federal alemán.



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En los 12 pagos de dietas realizadas a estos terceros pagadores que se incluyeron en la muestra de auditoría, no se disponía de ese contrato.

- Las hojas del cálculo proporcionadas por las «Secrétariats sociaux agréés» no siempre mencionaban el nombre del asistente contratado a quien en principio debían referirse.

Consecuencias

Infracción formal del artículo 14, apartado 5, letra e), de la Reglamentación GDD que exige la presentación del contrato con el tercero pagador antes de efectuar los pagos correspondientes de las dietas.

Inseguridad jurídica potencial asociada en cuanto a las obligaciones de los terceros pagadores.

Planes de acción

E-3.1 La DG de Finanzas debe establecer, en cooperación con los diputados, y, si procede, en contacto directo con la «Secrétariat social agrée», una relación completa de la documentación contractual que rige la relación jurídica con estas categorías de terceros pagadores.

(El Ordenador delegado ha confirmado su opinión positiva sobre esta acción. Comenzará a

elaborarse una relación completa de la documentación contractual que rige la relación

jurídica con las diversas «Secrétariats sociaux» utilizadas por los diputados teniendo

debidamente en cuenta la priorización de tareas del servicio gestor y asumiendo la

cooperación de los diputados en cuestión.)

E-3.2 La DG de Finanzas debe llamar la atención de los diputados sobre el hecho de que las hojas de cálculo proporcionadas por las «Secrétariats sociaux agréés» deben mencionar siempre el nombre del asistente contratado a que se refieren.

(El Ordenador delegado ha confirmado su opinión positiva sobre esta acción. Examinará la

viabilidad de llevar a cabo debates con los diputados y el personal de las «Secrétariats

sociaux agréés» a fin de trabajar conjuntamente en este asunto.)

E-3.3 Habida cuenta del marco jurídico específico de los servicios proporcionados por la administración del Bundestag, es improbable que el uso de un contrato estándar de tercero pagador constituya un medio apropiado para formalizar la relación contractual entre la administración del Bundestag y cada diputado. La DG de Finanzas debe celebrar, por lo tanto, con la administración del Bundestag un acuerdo marco que formalice los principios que rigen su actuación como tercero pagador. Este acuerdo debe:

- Confirmar los principios generales que se aplican a los servicios de tercero pagador proporcionados por la administración del Bundestag a todos los diputados al Parlamento Europeo alemanes (naturaleza y alcance).

- Definir la documentación justificativa que la administración del Bundestag suministrará sobre los servicios prestados y los pagos efectuados, tanto al diputado en cuestión como a la DG de Finanzas.

- Acordar las condiciones que rigen i) los anticipos realizados a la administración del Bundestag, ii) la regularización de estos pagos de anticipos, y iii) el reembolso de cualquier cantidad recibida en exceso.

(El Ordenador delegado ha indicado que el servicio gestor había celebrado una reunión con

el Bundestag en 1999 en la que sus representantes se opusieron a la perspectiva de celebrar

contratos tanto con los diputados alemanes como con el Parlamento Europeo. No obstante, el

Ordenador delegado ha confirmado también que se pondrá en contacto con el Bundestag

para examinar un posible cambio en su posición.)

Date post:	26-Oct-2021
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Informe de auditoría interna para la Institución n° 06/02 ...

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