(JASPERS) – čas na lepší zacíleníZvláštní zpráva Společná pomoc při podpoře projektů...

Zvláštní zpráva Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech (JASPERS) – čas na lepší zacílení

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce SFEU)

CS 2018 č. 01

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Auditní tým

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, jemuž předsedá členka EÚD Iliana Ivanovová a který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se investic ve prospěch soudržnosti, růstu a začleňování. Audit vedl člen EÚD Oskar Herics a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Margit Spindeleggerová, vyšší manažer Emmanuel Rauch a vedoucí úkolu Rafal Gorajski. Členy auditního týmu byli Michaela Binderová, Thierry Lavigne, Mircea-Cristian Martinescu a Maciej Szymura. Právní poradenství poskytovala Eleonore von Bardelebenová. Jazykovou podporu zajišťoval Richard Moore.

Zleva doprava: Richard Moore, Emmanuel Rauch, Rafal Gorajski, Oskar Herics, Margit Spindeleggerová, Maciej Szymura.

2

Obsah

Body

Glosář

Shrnutí I–IX

Úvod 1–20

Co je iniciativa JASPERS? 1–5

Co iniciativa JASPERS dělá? 6–14

Rozsah a koncepce našeho auditu 15–20

Připomínky 21–116

Slabiny vymezení hlavních cílů iniciativy JASPERS vedly k nedostatkům v činnosti iniciativy 21–53

Hlavní cíle iniciativy JASPERS nebyly dostatečně jasné a zčásti si odporovaly 22–27

Úlohy a odpovědnost hlavních zúčastněných subjektů nebyly dostatečně jasné 28–36

V mnoha případech iniciativa JASPERS svou pomoc dostatečně necílila 37–43

Nastavení nové funkce nezávislého přezkumu pro programové období 2014–2020 vykazovalo významné nedostatky 44–53

Iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu projektů, ale nemohla mít dopad na čerpání 54–78

Obecně komplexní pomoc iniciativy JASPERS přispěla k lepší projektové dokumentaci a rychlejšímu schvalování projektů 55–66

Obecně měla iniciativa JASPERS na kvalitu velkých projektů, které jsme kontrolovali, dopad 67–74

Iniciativa JASPERS nemohla ovlivnit čerpání fondů EU u kontrolovaných projektů 75–78

Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší nezávislosti na pomoci JASPERS 79–85

Od roku 2012 se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování správní kapacity členských států 80–82

Členské státy nadále ochotně přijímají podporu iniciativy JASPERS pro svou správní kapacitu 83–85

3

Významné nedostatky v plánování, monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS ohrožují úspěšné fungování iniciativy 86–116

Nalezli jsme významné nedostatky v plánování činností iniciativy JASPERS 87–90

Nalezli jsme významné nedostatky v monitorování činností iniciativy JASPERS 91–95

Hodnocení iniciativy JASPERS navrhuje pokračovat v činnosti, ale upozorňuje na nedostatky, jež je třeba řešit 96–98

Skutečné využití poradenství iniciativy JASPERS bylo návazně sledováno jen v omezené míře 99–106

Nalezli jsme nedostatky v monitorování a hodnocení efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS 107–111

Nalezli jsme nedostatky v efektivnosti iniciativy JASPERS 112–116

Závěry a doporučení 117–138

Příloha I – Počet všech úkolů iniciativy JASPERS v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020 v členění podle stavu a druhu úkolu

Příloha II – Přehled kontrolovaných úkolů

Odpověďmi Komise

4

Akční plán: Akční plány se vypracovávají pro každý členský stát ve spolupráci dotčeným

státem, který je příjemcem pomoci, a s Evropskou komisí, aby upřesnily, jakou činnost hodlá

iniciativa JASPERS provádět. Od 1. ledna 2014 se každý nový akční plán stal průběžným

plánem počínaje jediným podpisem tohoto dokumentu pro programové období 2014–2020.

Akční plány zůstanou v platnosti po celé období 2014–2020 a po dohodě stran budou

formou výměny dopisů prováděny periodické úpravy (doplnění a vyškrtnutí projektů).

GLOSÁŘ

Analýza nákladů a přínosů: Technika pro porovnání prognózovaných nákladů a očekávaných

přínosů spojených s určitým návrhem, která rozhodovacím subjektům pomáhá dospět

k informovanému rozhodnutí, zda návrh uskutečnit, nebo neuskutečnit.

Dopad: Dlouhodobější socioekonomické důsledky, které lze pozorovat po určité době od

dokončení intervence a které se mohou týkat buď přímých adresátů dané intervence, nebo

nepřímých adresátů (např. snížení úrovně nezaměstnanosti, zlepšení kvality vody atd.).

Efektivnost: Zásada efektivnosti se týká dosažení co nejlepšího vztahu mezi použitými zdroji

a dosaženými výstupy.

Evropské strukturální a investiční fondy (ESI fondy): Evropské strukturální a investiční fondy

zahrnují pět samostatných fondů, jejichž cílem je snížit regionální rozdíly v celé Evropské unii

a jejichž politický rámec je stanoven na sedmileté rozpočtové období víceletého finančního

rámce (VFR). K těmto fondům patří: Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), Evropský

sociální fond (ESF), Fond soudržnosti (FS), Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

(EZFRV) a Evropský námořní a rybářský fond (ENRF).

Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR): Evropský fond pro regionální rozvoj má za cíl

posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii odstraňováním zásadních

regionálních rozdílů prostřednictvím finanční podpory určené na vytváření infrastruktury a

pomocí produktivních investic do tvorby pracovních míst, především pro podniky.

5

Fázované projekty: Nedokončené velké projekty z předchozího programového období,

jejichž nedokončená část, jež musí být identifikovatelná z finančního i fyzického hlediska,

byla přesunuta do programového období 2014–2020.

Fond soudržnosti (FS): Fond soudržnosti je zaměřen na zlepšování hospodářské a sociální

soudržnosti v Evropské unii financováním projektů v oblasti životního prostředí a dopravy

v členských státech, jejichž HNP na obyvatele je nižší než 90 % průměru EU.

Nástroj předvstupní pomoci (NPP): Prostřednictvím nástroje předvstupní pomoci EU

podporuje reformy v „zemích procesu rozšíření“ formou finanční a technické pomoci.

Finanční prostředky NPP přispívají k budování kapacit v těchto zemích během celého procesu

přistoupení, což vede k postupnému pozitivnímu vývoji v daném regionu.

Nejvyšší kontrolní instituce (NKI): Nezávislý subjekt odpovědný za kontrolu příjmů a výdajů

sektoru vládních institucí. V každém členském státě existuje jedna NKI, Evropský účetní dvůr

je nejvyšší kontrolní institucí EU.

Nezávislý přezkum kvality (Independent Quality Review, IQR): Hodnocení žádosti týkající se

velkého projektu, které provádí nezávislý subjekt před tím, než členský stát předloží žádost

ke schválení Komisi. Iniciativa JASPERS jedná jako nezávislý subjekt zajišťující přezkum kvality

pro všechny země, které jej požádají o pomoc. Komise může schválení finanční podpory

odmítnout pouze v případě, že ve zprávě k nezávislému přezkumu kvality zjistí významné

nedostatky.

Ocenění po předložení (Post-Submission Appraisal, PSA): Ocenění, které na žádost Komise

provede iniciativa JASPERS u žádosti o velký projekt podané členským státem, která nebyla

podrobena nezávislému přezkumu kvality ze strany iniciativy JASPERS.

Operační program (OP): Operační program stanoví priority členského státu, konkrétní cíle a

způsob, jakým bude financování (EU i vnitrostátní prostředky z veřejných zdrojů a

spolufinancování ze soukromého sektoru) v daném období (obvykle sedm let) využito

k financování projektů. Tyto projekty musí přispívat k dosažení určitého počtu cílů

specifikovaných v rámci OP. Operační programy připravuje členský stát a před provedením

6

jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU je musí schválit Komise. Programy lze během období, jehož

se týkají, měnit pouze se souhlasem obou stran.

Oznámení o dokončení akce (Action Completion Note, ACN): Standardizovaný dokument

vypracovaný iniciativou JASPERS, jenž shrnuje práci, kterou iniciativa provedla v rámci

určitého projektu, a dle potřeby uvádí doporučení pro vnitrostátní orgány.

Politika soudržnosti: Politika soudržnosti je jednou z největších oblastí politiky, jež získává

prostředky z rozpočtu EU. Jejím cílem je zmenšit rozdíly ve stupni rozvoje různých regionů,

restrukturalizovat upadající průmyslové oblasti, diverzifikovat venkovské oblasti a

podporovat přeshraniční, nadnárodní a meziregionální spolupráci. Je financována

z Evropského fondu pro regionální rozvoj, Evropského sociálního fondu a Fondu soudržnosti.

Řídící orgán: Řídící orgán je celostátní, regionální nebo místní veřejný orgán (nebo jakýkoliv

jiný veřejný či soukromý subjekt) určený členským státem k řízení operačního programu.

K jeho úkolům patří výběr projektů, které mají být financovány, monitorování toho, jak jsou

projekty prováděny, a podávání zpráv Komisi o finančních aspektech a dosažených

výsledcích.

Ukazatel: Ukazatel je měřitelná veličina pro například cíl, která poskytuje užitečné informace

umožňující posoudit, do jaké míry bylo cíle dosaženo.

Velké projekty: Velké projekty jsou rozsáhlé projekty infrastruktury v oblasti dopravy,

životního prostředí a dalších odvětví, jako je kultura, vzdělávání, energetika nebo IKT. Tyto

projekty mají často pro EU strategický význam, a proto podléhají zvláštnímu postupu

schvalování ze strany Komise. Obsahují hospodářsky nedělitelné soubory prací, činností nebo

služeb splňujících přesně vymezenou technickou funkci s jasně stanovenými cíli. Nařízení

o společných ustanoveních uvádí, že velké projekty jsou ty projekty, u nichž celkové

způsobilé náklady (celkové náklady za programové období 2007–2013) stanovené při

určování příspěvku z fondů přesahují 50 milionů EUR. Pro programové období 2014–2020

byla tato prahová hodnota v případě projektů určených k podpoře udržitelné dopravy a

odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách zvýšena na 75 milionů EUR.

7

Výsledek: Výsledek je měřitelný důsledek, který je přímo či nepřímo odvozen ze vztahu mezi

příčinou a následkem.

Výstup: to, co je vyprodukováno nebo čeho je dosaženo pomocí zdrojů přidělených na

danou intervenci (například kurzy odborné přípravy pro mladé nezaměstnané, počet čističek

odpadních vod nebo kilometrů vybudovaných silnic apod.).

8

O iniciativě JASPERS

SHRNUTÍ

I. V roce 2005 se Evropská komise rozhodla zapojit se spolu s Evropskou investiční bankou

(EIB) do nové iniciativy, známé jako „Společná pomoc při podpoře projektů v evropských

regionech“ (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, JASPERS), s cílem

poskytnout členským státům, které přistoupily k EU v roce 2004 nebo později, nezávislé

bezplatné poradenství a pomoci jim tak při přípravě vysoce kvalitních návrhů na velké

investiční projekty určené k financování prostřednictvím Fondu soudržnosti a Evropského

fondu pro regionální rozvoj EU.

Jak jsme audit prováděli

II. Posuzovali jsme, zda iniciativa JASPERS pozitivně přispěla k rozvoji a celkové kvalitě

projektů spolufinancovaných z EU v členských státech, které iniciativa podpořila, a zda

zlepšila jejich správní kapacitu.

III. Audit jsme provedli ve čtyřech členských státech: Chorvatsko, Malta, Polsko a

Rumunsko. Audit zahrnul období od zahájení činnosti iniciativy JASPERS v roce 2006 do

konce roku 2016. U Chorvatska a Polska jsme audit provedli ve spolupráci s nejvyššími

kontrolními institucemi (NKI) těchto států, které v době našeho auditu prováděly své vlastní

audity dopadu iniciativy JASPERS na vnitrostátní úrovni1

Co jsme zjistili

.

IV. Definice hlavních cílů, úloh a odpovědností v rámci iniciativy JASPERS vykazovala určité

nedostatky. Z toho důvodu iniciativa JASPERS svou pomoc necílila dostatečně přesně. I když

1 Zpráva polského Nejvyššího kontrolního úřadu na téma „Fungování iniciativy JASPERS v Polsku“ z října 2016 a zpráva chorvatského Státního kontrolního úřadu nazvaná „Dopad programové iniciativy JASPERS na předložené projektové návrhy Chorvatské republiky týkající se spolufinancování z fondů EU“ z května 2017.

9

byla koncipována jako inciativa na programové období 2007–2013, stala se iniciativou

dlouhodobou, neboť byla prodloužena i na programové období 2014–2020. Nemá žádné

jasné měřitelné cíle, které by signalizovaly, že splnila svůj účel. Na začátku programového

období 2014–2020 začala iniciativa JASPERS podporovat i fázové projekty a dále pobízela

členské státy, aby ve fázi realizace projektu více využívaly pomoc zdarma. Ani jedno, ani

druhé nebyly priority.

V. V nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality (IQR) pro programové období

2014–2020 se objevily významné nedostatky. Funkční nezávislost útvaru IQR byla omezena,

neboť za konečné schvalování práce IQR i poradenských odborů odpovídala tatáž osoba. Do

října 2017 dále nebyly přijaty postupy, jež by procesy IQR v iniciativě JASPERS definovaly.

Zaznamenali jsme vysoké riziko nedostatečné nestrannosti, pokud jde o poradenskou funkci

iniciativy JASPERS. Kromě toho ačkoli byly nezávislé přezkumy kvality zásadní součástí

schvalovacího procesu Komise u velkých projektů, Komise se na tom, jak jsou nezávislé

přezkumy kvality prováděny v praxi, nijak přímo nepodílela, což ji vystavovalo riziku, že

přezkumy nebudou zajišťovány v souladu se záměrem.

VI. Iniciativa JASPERS přispěla k rychlejšímu schvalování projektů a měla dopad na kvalitu

projektů. Navíc měla kladný dopad na kvalitu podkladové projektové dokumentace. Rovněž

jsme zjistili, že pomoc poskytovaná iniciativou JASPERS byla poměrně komplexní.

V programovém období 2007–2013 Komise obecně potřebovala na schvalování velkých

projektů méně času, pokud projekty využívaly pomoc JASPERS. Zjistili jsme však, že iniciativa

JASPERS obecně nemohla mít dopad na čerpání fondů EU. U programového období 2014–

2020 jsme konstatovali, že celkovou dobu potřebnou na schvalování velkých projektů by bylo

možné významně zkrátit. A v neposlední řadě jsme zjistili, že velké projekty využívající

pomoci iniciativy JASPERS byly v našich auditech souladu s předpisy z let 2014 a 2015 méně

často zatíženy chybami z hlediska legality a správnosti.

VII. Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu zatím nevedl k vyšší míře nezávislosti na

pomoci JASPERS. Vnitrostátní orgány i příjemci projektů obecně uváděli, že iniciativa JASPERS

měla na jejich správní kapacitu kladný dopad, ačkoli někteří z nich prohlásili, že jsou nadále

na pomoci iniciativy JASPERS velmi závislí. Nenalezli jsme žádné důkazní informace, které by

10

potvrzovaly, zda toto zlepšení správní kapacity skutečně nastalo. Zjistili jsme, že postupem

času se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování správních kapacit členských

států.

VIII. Výše uvedené v kombinaci s významnými nedostatky při monitorování činností JASPERS

ohrožuje úspěšné fungování iniciativy, zejména z hlediska její efektivnosti a účinnosti. EIB

nebyla ochotna poskytnout informace o reálných nákladech JASPERS a Komise byla schopna

prokázat přijatelnost standardních nákladů vynaložených do roku 2014 na zaměstnance,

které zajišťovala EIB, pouze zčásti.

Co doporučujeme

IX. Komise by měla:

a) převzít větší kontrolu nad strategickým plánováním iniciativy JASPERS včetně všech typů činností

JASPERS s přihlédnutím k tomu, že iniciativa JASPERS byla původně koncipována jako dočasná

iniciativa, a proto by měla být postupně utlumována, budou-li naplněny její hlavní cíle;

b) přijmout okamžitá opatření ke snížení vysokého rizika nedostatečné nestrannosti

v případech, kdy iniciativa JASPERS provádí nezávislé přezkumy kvality s cílem ocenit

projekty, které byly příjemci poradenské podpory JASPERS;

c) Získat plný přístup k relevantní dokumentaci, aby mohla ověřovat kvalitu postupů IQR

iniciativy JASPERS;

d) zaměřit pomoc iniciativy JASPERS podle fáze vývoje daného projektu a zachovat její

zaměření na poskytování poradenských služeb pro velké projekty;

e) začlenit činnosti iniciativy JASPERS do své vlastní strategie technické pomoci s cílem

zlepšit koordinaci s iniciativou JASPERS při provádění průběžných činností (na rozdíl od

činností ad hoc) k rozvoji správní kapacity členských států; postupně upravovat úlohu,

povahu a intenzitu činností iniciativy JASPERS v oblasti budování kapacit v členských

11

státech a poskytovat tak členským státům pobídky k dosažení dostatečné a udržitelné

úrovně správní kapacity;

f) zavést komplexní systém pro monitorování rozsahu, v jakém byly naplněny dlouhodobé

i krátkodobé cíle iniciativy JASPERS; zajistit, aby budoucí hodnocení iniciativy JASPERS

byla dostatečně komplexní, a vyvodit závěry ohledně dosažení jejích hlavních cílů;

přijmout opatření k optimalizaci efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS a zajistit, aby

náklady iniciativy JASPERS byly přiměřené a aby odrážely skutečné vzniklé náklady.

12

Co je iniciativa JASPERS?

ÚVOD

1. Členské státy, které přistoupily k EU v roce 2004 nebo později, mohly využívat velkého

objemu finančních prostředků prostřednictvím Fondu soudržnosti a Evropského fondu pro

regionální rozvoj2

2. Aby tento nedostatek řešila, rozhodla se Evropská komise zapojit se spolu s EIB do nové

iniciativy, která bude členským státům poskytovat technické poradenství. V roce 2006 bylo

sjednáno memorandum o porozumění mezi Komisí, Evropskou investiční bankou (EIB) a

Evropskou bankou pro obnovu a rozvoj (EBRD) a později i KfW o zřízení iniciativy. Cílem této

iniciativy známé jako „Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech“ (Joint

Asistence to Support Projects in European Regions, JASPERS) bylo poskytovat nezávislé

bezplatné poradenství na pomoc členským státům s přípravou vysoce kvalitních „velkých

projektů“ zahrnujících velké investice, aby získaly spolufinancování z EU. Toto poradenství se

týkalo například studie proveditelnosti, analýzy nákladů a přínosů a problematiky ochrany

životního prostředí (viz

. Rumunsko, Bulharsko a Chorvatsko získaly před přistoupením k EU

finanční podporu EU i prostřednictvím nástroje předvstupní pomoci (NPP).

Současně měly správy těchto zemí jen omezenou kapacitu pro řízení fondů EU a pro přípravu

a provádění projektů podle požadavků EU.

bod 57

3. Původně se předpokládalo, že iniciativa JASPERS bude v činnosti jen v programovém

období 2007–2013 a bude otevřena jen pro členské státy, které k EU přistoupily v roce 2004

a později

).

3. Na základě rámcové dohody o partnerství podepsané v roce 20144

2 Pro programové období 2014–2020 byly zřízeny evropské strukturální a investiční fondy, které mimo jiné zahrnují Fond soudržnosti a Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR).

však byly

3 V rámci výjimky využívalo od roku 2013 pomoc iniciativy JASPERS i Řecko. 4 Rámcová dohoda o partnerství o řízení nástroje technické pomoci JASPERS 2014–2020 uzavřená

mezi Evropskou komisí a EIB v listopadu 2014.

13

činnosti iniciativy prodlouženy tak, aby pokryly i programové období 2014–2020 (včetně

nového mandátu pro nástroj pro propojení Evropy CEF)5

4. Iniciativu technické pomoci JASPERS řídí specializované oddělení, útvar JASPERS v rámci

EIB. Iniciativa JASPERS zaměstnává přibližně 124 pracovníků

. Iniciativa byla rovněž otevřena pro

všechny členské státy a kandidátské země, dokud byly k dispozici požadované zdroje.

6. Má sídlo v Lucemburku

v budově EIB; má také tři regionální kanceláře ve Varšavě, Vídni a Bukurešti a pobočku

v Bruselu. Společně ji financuje EIB, Komise z rozpočtu EU a EBRD7

5. Skutečné náklady iniciativy JASPERS v období od zahájení činnosti v roce 2006 do konce

roku 2016 činily 284,2 milionu EUR. Přibližně 79 % celkových nákladů iniciativy JASPERS

(zhruba 223,5 milionu EUR) bylo financováno z rozpočtu EU. Další podrobnosti viz

. Tito tři partneři

jednomyslně hlasují o strategických rozhodnutích týkajících se směřování a dohledu nad

iniciativou v rámci řídícího výboru JASPERS, kterému předsedá Komise.

tabulka 1

5 Součástí byl i mandát pro IPA II.

.

Zbývající příspěvek zajistili ostatní partneři formou pracovníků přidělených pro iniciativu

JASPERS.

6 Údaj platný k 31.12.2016. 7 Původně byla čtvrtým zakládajícím členem banka Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW), ta však

neprodloužila svou účast pro programové období 2014–2020. EBRD se rozhodla vystoupit z iniciativy s účinností od července 2017.

14

Tabulka 1

– Skutečné náklady (převážně na základě jednotkových nákladů) a počet

zaměstnanců (ke konci roku) iniciativy JASPERS do roku 2016

1 V mil. EUR. Poznámka: Podle výročních zpráv iniciativy JASPERS v roce 2006 nevznikly žádné skutečné náklady. Komise však během roku 2006 provedla platby ve prospěch iniciativy JASPERS. Údaje nezahrnují mandáty iniciativy JASPERS pro IPA a CEF. Zdroj: Analýza výročních zpráv iniciativy JASPERS provedená EÚD a odpovědi Komise.

Co iniciativa JASPERS dělá?

6. Každá jednotlivá činnost iniciativy JASPERS je označována jako „úkol“. Úkoly nabývají

těchto hlavních forem:

• jednotlivá podpora pro velké projekty a jiné než velké projekty (bod 8), včetně dočasné podpory pro fázované projekty (viz bod 40

• horizontální podpora (viz

),

bod 8

• opatření k budování kapacit (viz

),

bod 9

• přezkumné funkce (viz

),

bod 10

– nezávislé přezkumy kvality,

):

– ocenění po předložení.

7. Poskytování jednotlivé podpory co možná nejdříve v rámci vývoje projektu – pomoc

členským státům při přípravě projektů pro grantové financování z Evropského fondu pro

RokSkutečné náklady

JASPERS1

Příspěvek Komise1

Míra financování ze strany Komise

Počet zaměstnanců

[FTE]A B B/A

2006 0,0 3,9 – 152007 17,8 13,2 74 % 562008 21,2 16,0 75 % 612009 23,5 17,1 72 % 772010 30,2 23,4 77 % 882011 32,0 26,5 83 % 892012 30,4 24,2 80 % 912013 31,6 23,1 73 % 872014 28,9 21,8 75 % 962015 32,4 25,7 79 % 1162016 36,0 28,8 80 % 124

celkem 284,2 223,5 79 % –

15

regionální rozvoj a Fondu soudržnosti – je hlavním strategickým cílem iniciativy JASPERS8.

V praxi může iniciativa JASPERS poskytovat podporu v kterékoli fázi trvání projektu, od

formulování až po schvalování a výjimečně i poté během fáze provádění. Většina těchto

úkolů se týká velkých projektů: projektů, jejichž náklady přesahují vymezenou prahovou

hranici9

8. Horizontální podpora může mít podobu poradenství poskytovaného pro různé, ale

související projekty v jednom nebo více členských státech, nebo podobu strategického

poradenství pro orgány členských států.

a vyžadují souhlas Komise. Iniciativa JASPERS může podpořit i jiné než malé projekty,

zejména pokud mají konkrétní strategickou hodnotu. Tyto projekty schvalují členské státy.

9. V roce 2011 ustavila iniciativa JASPERS síťovou platformu pro opatření k budování

kapacit. Organizuje školení a akce v rámci síťové spolupráce s cílem zlepšit schopnost orgánů

členských států připravovat projekty v souladu s předpisy EU a šířit správné postupy.

10. V roce 2014 iniciativa JASPERS začala provádět přezkumy žádostí týkajících se velkých

projektů v rámci postupu Komise pro schvalování velkých projektů. Tyto přezkumy mohou

mít podobu nezávislých přezkumů kvality (viz body 44–52). Nezávislé přezkumy kvality

provádí na žádost členských států, jak stanoví nařízení o společných ustanoveních10

8 Memorandum o porozumění 2006.

, odbor

9 Pro programové období 2007–2013 podle článku 39 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 ze dne 11. července 2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti (Úř. věst. L 210, 31.7.2006, s. 25) pokud celkové náklady na projekt přesáhnou 50 milionů EUR. Pro programové období 2014–2020, podle článku 100 nařízení o společných ustanoveních č. 1303/2013, když celkové způsobilé náklady překračují 50 milionů EUR a 75 milionů EUR v případě projektů, které přispívají k podpoře udržitelné dopravy a odstraňování překážek v klíčových síťových infrastrukturách.

10 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální

16

se sídlem v Bruselu. Na žádost Komise, nikoli členského státu, může iniciativa JASPERS od

roku 2015 zajišťovat i přezkumy v podobě ocenění po předložení. Oblast působnosti ocenění

po předložení je užší než u nezávislého přezkumu kvality. Nezávislé přezkumy kvality a

ocenění po předložení lze v době před podáním žádosti týkající se velkého projektu provádět

i u velkých projektů, které již získaly poradenství iniciativy JASPERS.

11. V době od zahájení činnosti v roce 2006 do konce roku 2016 iniciativa JASPERS dokončila

1 147 úkolů. Přibližně dvě třetiny z nich se týkaly velkých projektů. Obrázek 1 uvádí

podrobnosti o počtu dokončených úkolů v členění podle druhu.

Obrázek 1

– Dokončené úkoly iniciativy JASPERS podle druhu (2006–2016)

Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů poskytnutých iniciativou JASPERS (k 31. prosinci 2016).

12. Téměř 50 % všech dokončených úkolů iniciativy JASPERS se týkalo činností v Polsku (307)

a Rumunsku (246). Obrázek 2

rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 320).

uvádí počet úkolů iniciativy JASPERS v každém členském státě.

650

195

192

5831 21 Individuální podpora velkých projektů

Individuální podpora jiných nežvelkých projektůHorizontální podpora

Podpora fázovaných velkých projektů

IQR/PSA

Opatření k budování kapacit

1 147úkolů

17

Obrázek 2

– Dokončené úkoly iniciativy JASPERS podle členského státu

Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů poskytnutých iniciativou JASPERS (k 31. prosinci 2016).

13. Od roku 2006 do prosince 2016 Komise schválila 963 velkých projektů z programového

období 2007–201311

14. Počet všech úkolů iniciativy JASPERS v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020

v členění podle stavu a druhu úkolu uvádí

. Z těch bylo 511 (53 %) podpořeno iniciativou JASPERS. Celková částka

investovaná do těchto projektů činila přibližně 77,6 miliardy EUR; celkový příspěvek EU činil

46,2 miliardy EUR.

příloha I

11 Podle Komise byla do roku 2017 přijata kladná rozhodnutí týkající se 970 velkých projektů programového období 2007–2013.

.

24

46

246

307

0 50 100 150 200 250 300 350

Různé

Francie

Srbsko

Turecko

Řecko

Černá Hora

Bývalá jugoslávská republika Makedonie

Kypr

Itálie

Estonsko

Lotyšsko

Malta

Litva

Slovinsko

Chorvatsko

Slovensko

Česká republika

Maďarsko

Bulharsko

Rumunsko

Polsko

1 147úkolů

18

Rozsah a koncepce našeho auditu

15. Cílem tohoto auditu bylo posoudit, zda měla iniciativa JASPERS pozitivní přínos pro

projekty v členských státech spolufinancované z EU.

Za tímto účelem jsme se zaměřili na tři různé oblasti. Za prvé jsme zkoumali institucionální

nastavení iniciativy JASPERS, způsob její správy a oblast působnosti jejích činností. V tomto

ohledu jsme nekontrolovali vlastní úvěrovou činnost EIB související s projekty, kterým

iniciativa JASPERS poskytovala pomoc12

16. Audit zahrnul období od zahájení činnosti iniciativy JASPERS v roce 2006 do konce roku

2016: zahrnuje proto úkoly z programových období 2007–2013 i 2014–2020. Pokud to bylo

relevantní, zohlednili jsme i informace týkající se období do srpna 2017, které poskytly

Komise a EIB.

. Za druhé jsme kontrolovali skutečný dopad činností

iniciativy JASPERS na projekty ve vzorku a na správní kapacity členských států. A v neposlední

řadě jsme zkoumali systémy, které na různých úrovních existují k monitorování a hodnocení

práce a efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS.

17. Audit jsme prováděli v prostorách Komise, odboru JASPERS a řídícího výboru JASPERS při

EIB a ve čtyřech vybraných členských státech: Chorvatsko, Malta, Polsko a Rumunsko. Tyto

členské státy jsme zvolili na základě objemu pomoci, kterou z iniciativy JASPERS získaly, jejich

zeměpisného rozložení a míry jejich zkušeností s využíváním fondů EU.

18. Náš audit se opíral zejména o tyto důkazní informace:

– rozhovory s úředníky a příjemci na úrovni EU a členských států,

– analýzu dokumentace a údajů, které poskytly vnitrostátní subjekty, odbor JASPERS při

EIB a Komise,

12 Podle čl. 287 odst. 3 SFEU se naše kontrolní pravomoci ve vztahu k činnostem EIB týkají jen toho, jak EIB hospodaří s výdaji a příjmy z rozpočtu EU.

19

– šetření vzorku 28 jednotlivých projektových úkolů (z toho 25 se týkalo velkých projektů a

tři jiných než velkých projektů) a devíti horizontálních úkolů JASPERS (příloha II); výběr

vzorku se zaměřil na dokončené úkoly13

– screeningu 343 oznámení o dokončení akce týkajících se úkolů ve čtyřech navštívených

členských státech,

;

– analýzu výsledků našeho vlastního auditu souladu s předpisy u velkých projektů, který

byl proveden v letech 2014 a 2015.

19. Dále jsme vycházeli ze závěrečné auditní zprávy k velkým projektům GŘ DG REGIO,

kterou v říjnu 20017 zveřejnil útvar interního auditu Komise. Součástí tohoto zmíněného

auditu byl přezkum procesů a kontrol zavedených GŘ REGIO ke schvalování a monitorování

velkých projektů v programovém období 2014–2020 a mimo jiné i využití funkce IQR

iniciativy JASPERS.

20. Při provádění částí auditu týkajících se Chorvatska a Polska jsme spolupracovali

s nejvyššími kontrolními institucemi Chorvatska a Polska, které v době našeho auditu

prováděly své vlastní audity dopadu iniciativy JASPERS na vnitrostátní úrovni14

13 Z úkolů ve vzorku se 29 úkolů týkalo programového období 2007–2013 a osm se týkalo programového období 2014–2020 (viz příloha II, celý základní soubor viz příloha I).

. Tato

spolupráce zahrnovala výměny názorů na naši auditní koncepci a metodiku a diskuse

o hlavních výsledcích auditní činnosti týkající se každé země.

14 Zpráva polského Nejvyššího kontrolního úřadu na téma „Fungování iniciativy JASPERS v Polsku“ z října 2016 a zpráva chorvatského Státního kontrolního úřadu nazvaná „Dopad programové iniciativy JASPERS na předložené projektové návrhy Chorvatské republiky týkající se spolufinancování z fondů EU“ z května 2017.

20

Slabiny vymezení hlavních cílů iniciativy JASPERS vedly k nedostatkům v činnosti iniciativy

PŘIPOMÍNKY

21. Zastáváme názor, že vhodně vymezené a jednoznačné strategické cíle na nejvyšší úrovni

poskytují řádný základ pro směřování zdrojů iniciativy JASPERS do nejdůležitějších oblastí.

Jsou významné i pro následné monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS a pro

určování oblastí, v nichž je zapotřebí dodatečná podpora. Rovněž máme za to, že jasně

vymezené úlohy a odpovědnost jsou zásadní pro zaručení transparentnosti a odpovědnosti,

pro předcházení překryvům a pro zaručení nestrannosti tam, kde je to důležité. Za tímto

účelem jsme posuzovali institucionální nastavení iniciativy JASPERS v době jejího zřízení

v roce 2006 a jejího prodloužení v roce 2014.

Hlavní cíle iniciativy JASPERS nebyly dostatečně jasné a zčásti si odporovaly

22. Iniciativa JASPERS byla původně koncipována jako iniciativa pro programové období

2007–2013. Myšlenka iniciativy JASPERS byla poprvé popsána v koncepčním zprávě vydané

v roce 200515. Zpráva uváděla, že velké projekty v členských státech, které k Evropské unii

přistoupily v roce 2004 a později, jakož i v Řecku, Španělsku a Portugalsku16

23. Koncepční zpráva také uváděla, že Komise a EIB provedou přezkum činnosti iniciativy

JASPERS po prvních dvou letech jejího působení, aby rozhodly o jejím budoucím

strategickém směřování, neboť v době zahájení činnosti iniciativy JASPERS nebylo možné

přesně předpovědět budoucí poptávku. Ačkoli bylo do memoranda o porozumění z roku

, by měly při

získávání podpory z iniciativy JASPERS dostat přednost.

15 Konečné znění ze dne 6. září 2005.

16 Česká republika, Estonsko, Kypr, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovenská republika a Slovinsko a přistupující země Bulharsko, Chorvatsko a Rumunsko. Řecko, Španělsko a Portugalsko byly uvedeny v přípravném dokumentu z roku 2005, do memoranda o porozumění z roku 2006 však nebyly zahrnuty. Pomoc pro Řecko začala v roce 2013 (beze změny memoranda o porozumění z roku 2006).

21

2006 přeneseno obecné zaměření předpokládané v koncepční zprávě (viz body 2 a 3

24. Hlavním strategickým cílem iniciativy JASPERS popsaným v memorandu o porozumění

z roku 2006 bylo pomoci přijímajícím členským státům připravovat a předkládat vysoce

kvalitní projekty pro grantové financování v rámci strukturálních fondů a fondů soudržnosti.

Cílila na rychlejší čerpání disponibilních fondů EU. Oba cíle – zlepšení kvality i čerpán –

zůstaly v platnosti i pro programové období 2014–2020.

I když koncepční zpráva uváděla hrubý roční odhad očekávaných podání týkajících se velkých

projektů, nebylo před zahájením iniciativy JASPERS na programové období 2007–2013

provedeno žádné posouzení potřeb. Na rozdíl u programového období 2014–2020 Komise

spolupracovala s iniciativou JASPERS na provedení formalizovaného posouzení potřeb před

prodloužením mandátu iniciativy JASPERS a otevřením iniciativy všem členským státům

(viz

), určité

aspekty byly prakticky odloženy. Jedním z nich bylo zaměření na budování správní kapacity

členských států. Dalším byl závazek provést přezkum po dvou letech činnosti.

bod 3). Zjistili jsme však, že toto posouzení potřeb bylo příliš optimistické (viz body 52

a 87–90

25. Konečný cíl iniciativy JASPERS (pomoci členským státům maximálně využívat podporu

dostupnou v rámci strukturálních fondů a fondů soudržnosti) je jasný. Dva hlavní cíle

stanovené pro iniciativu JASPERS však nebyly ani jasné, ani dostatečně konkrétní v žádném

z obou programových období. Cíl spočívající ve zlepšení kvality projektů, které měla iniciativa

zajistit, nebyl konkrétně vymezen a cíl týkající se zlepšení čerpání fondů EU

).

17

26. Komise neupřesnila, na jakém základě bude hodnotit, zda a jakým způsobem bylo

dosaženo hlavních cílů iniciativy JASPERS. Například zvýšení správní kapacity (které by mělo

přispět ke zlepšení kvality projektů i čerpání) bylo stanoveno jako cíl v koncepční zprávě,

byl

nekonkrétní. Navíc tyto dva hlavní cíle byly přinejmenším v částečném vzájemném rozporu;

například zlepšování projektu mohlo vyvolat další prodlení, a tím ohrozit čerpání (viz také

bod 96). Východisko pro hodnocení účinnosti iniciativy tedy bylo nedostatečné.

17 Lepší čerpání obecně znamená, že fondy EU jsou vynakládány dříve a rychleji.

22

nebylo však přeneseno do memoranda o porozumění pro programové období 2007–2013.

Bylo začleněno jen do rámcové dohody o partnerství pro programové období 2014–2020,

bez jakéhokoli odkazu na specifické cíle. V důsledku toho s ním nebyly v žádném období

spojeny specifické cíle; zvýšení správní kapacity bylo namísto toho stanoveno jako

dlouhodobý dopad. To způsobilo následující problémy.

27. Zvýšení správní kapacity je ze své podstaty cíl, který je nutno v průběhu času revidovat:

poté, co se správní kapacita členského státu v konkrétní oblasti zvýší na požadovanou

úroveň, potřeba dalších opatření k budování kapacit zaniká. V takovém případě bychom

očekávali, že budou stanoveny tematické cíle, které by při dosažení jasně indikovaly, že

určitá opatření k budování kapacit již nejsou zapotřebí. V tomto případě však Komise

i iniciativa JASPERS žádné specifické cíle týkající se budování kapacit nestanovily.

Úlohy a odpovědnost hlavních zúčastněných subjektů nebyly dostatečně jasné

28. Činnost iniciativy JASPERS hradí převážně Komise a provádí ji EIB na žádost členských

států. Úlohy a odpovědnosti iniciativy JASPERS a jejích hlavních zúčastněných subjektů18

29. Jediný doklad formalizovaných pracovních ujednání jsme nalezli mezi iniciativou JASPERS

a členskými státy

nebyly jasně vymezené v žádném ze dvou programových období, ani ve formálních

dohodách Komise a EIB, jako jsou dohody o ročních příspěvcích.

19

18 Přijímající členské státy, Komise, EIB a EBRD, přičemž EBRD nebyla zahrnuta do působnosti našeho auditu kvůli svému relativně omezenému příspěvku.

. Tato ujednání však byla obecné povahy a byla omezena na projektové

úkoly.

Kromě dohod na úrovni jednotlivých úkolů (projektové dokumentace), pokud takové

existovaly, jsme nezjistili žádné důkazní informace o existenci formálních institučních

mechanismů pro poskytování poradenské podpory týkající se horizontálního či strategického

19 Zavedeno: pro Chorvatsko v roce 2012; pro Maltu v roce 2006; pro Polsko v roce 2006 a pro Rumunsko v roce 2008.

23

poradenství či činností budování kapacit. Rovněž jsme nezjistili žádné doklady o požadavcích

na členské státy týkajících se prokázání toho, zda bylo poradenství iniciativy JASPERS využito

dobře (včetně podpory pro jiné než velké projekty).

30. Kromě toho nebyla pracovní ujednání týkající se projektů dostatečně komplexní, což

vedlo k vývoji postupů, které nebyly vždy v souladu s cíli iniciativy JASPERS. V Polsku se

například vnitrostátní orgány systematicky rozhodly zapojit iniciativu JASPERS až poté, co

byly velké projekty schváleny na vnitrostátní úrovni. To bylo v rozporu s prioritami iniciativy

JASPERS, která má být do procesu plánování projektu zapojena co nejdříve.

31. Iniciativa JASPERS také neměla jasně formalizovaná pracovní ujednání s Komisí. Zejména

nebyla až do roku 2008, dva roky po zahájení iniciativy, zavedena žádná opatření týkající se

vykazování výsledků úkolů JASPERS. Opatření měla podobu oznámení o dokončení akce

v rámci JASPERS, standardizovaného shrnutí práce iniciativy JASPERS na určitém projektu,

v případě potřeby spolu s doporučeními pro vnitrostátní orgány. Od roku 2008 iniciativa

JASPERS vypracovávala oznámení o dokončení akce vždy při dokončení úkolu; členské státy

byly povinny oznámení o dokončení akce připojit v příloze, když Komisi předkládaly žádost

týkající se velkého projektu, aby je Komise mohla použít při svém vlastním postupu

oceňování.

32. Nejasná očekávání a nekoordinovaná komunikace ve spojení s nedostatečně jasným

vymezením způsobu, jak s iniciativou JASPERS spolupracovat, vyvolaly ve dvou ze čtyř

navštívených členských států kritiku vnitrostátních orgánů20. Domníváme se, že klientem,

kterým má v praxi z iniciativy JASPERS prospěch, je Komise JASPERS a Komise přitom považují

členské státy za jediné klienty JASPERS, protože – kromě PSA, které byly zavedeny v roce

2015 (viz bod 35

33. Také EIB lze považovat za nepřímého klienta iniciativy JASPERS. V roce 2006 EIB

definovala pro iniciativu JASPERS své vlastní dodatečné institucionální cíle. K nim patřilo

) – JASPERS provádí práci čistě na základě jejich žádostí.

20 Polsko a Chorvatsko.

24

navýšení možností poskytování úvěrů a užší vztahy s vnitrostátními orgány21. Pro

programové období 2014–2020 EIB znovu očekávala, že bude těžit z větších možností

úvěrování vyplývajících z iniciativy JASPERS prostřednictvím půjček ve výši 10 miliard EUR pro

projekty podporované iniciativou JASPERS, což byla stejná částka jako v programovém

období 2007–201322

34. Iniciativa JASPERS se obecně držela své vlastní určené úlohy, která nezahrnuje

vypracovávání projektové dokumentace, například analýz nákladů a přínosů a zadávací

dokumentace. V omezeném počtu případů (3 z 20 kontrolovaných velkých projektů) jsme

však zjistili, že členské státy o to iniciativu JASPERS přesto požádaly a iniciativa JASPERS jim

vyhověla, a členským státům tedy poskytla prostřednictvím najatých externích poradců

bezplatné poradenství, které sama zaplatila.

. Kvůli nedostatku kontrolních práv (viz bod 15) jsme neposuzovali, zda

byl příspěvek EIB k iniciativě JASPERS díky přínosům souvisejícím s úvěry cenný. Neověřovali

jsme, zda bylo odpovídajícím způsobem zmírněno riziko nedostatečné nestrannosti

v souvislosti s poradenskou prací iniciativy JASPERS a úvěrovými činnostmi EIB.

35. V roce 2015, když Komise zavedla ocenění po předložení (viz také bod 53

36. Iniciativa JASPERS měla Komisi zajistit další přínosy omezením potřeby externích poradců

při provádění činností na podporu postupů Komise v oblasti oceňování. Zjistili jsme však, že

), přestala

vyžadovat, aby byla se žádostmi týkajícími se velkých projektů předkládána oznámení

o dokončení akce. Iniciativa JASPERS však tuto změnu nezačlenila do svých pracovních

ujednání s členskými státy a nadále od nich vyžadovala, aby oznámení o dokončení akce

předkládaly s každou žádostí týkající se velkého projektu. Podle našeho názoru představuje

další vyžadování oznámení o dokončení akce správný postup iniciativy JASPERS: oznámení

o dokončení akce má širší působnost než ocenění po předložení. V průběhu auditu začala

Komise znovu používat oznámení o dokončení akce.

21 Operační plán EIB 2006–2008 z ledna 2006, schválený správní radou EIB.

22 Podle interního sdělení iniciativy JASPERS pro správní radu EIB ze dne 22.4.2014.

25

Komise někdy této příležitosti nevyužívala. Zjistili jsme, že v přibližně 7 % schválených

velkých projektů pro programové období 2007–2013, kterým poskytla pomoc iniciativa

JASPERS, Komise využila externí poradenské společnosti k provedení práce, která se do jisté

míry překrývala s prací, kterou již provedla iniciativa JASPERS.

V mnoha případech iniciativa JASPERS svou pomoc dostatečně necílila

37. Priority pomoci iniciativy JASPERS vycházely z přání členských států, které by měly být

v souladu s politikou soudržnosti EU. Iniciativa JASPERS sama nestanovila žádné konkrétní

prioritní oblasti pomoci určené členským státům. Jak koncepční zpráva z roku 2005, tak

interní příručka kvality iniciativy JASPERS, která vznikla až v roce 2010, uváděly, že Komise

musí být konzultována ve věci výběru všech jednotlivých nebo horizontálních úkolů, dříve

než může řídící výbor schválit akční plány iniciativy JASPERS pro členské státy. Tyto akční

plány měly strategický význam: vymezovaly oblast působnosti a meze činností, které byla

iniciativa JASPERS schopna provádět v členských státech. V programovém období 2007–2013

však ne vždy probíhaly konzultace s Komisí týkající se jiných než velkých projektů nebo

horizontálních úkolů.

38. Zavedení víceletých průběžných akčních plánů pro iniciativu JASPERS na programové

období 2014–2020 vedlo k méně přesnému plánování a dokonce k méně častým konzultacím

s Komisí, a tím ke snížení jejich strategické hodnoty. Ve skutečnosti iniciativa JASPERS

akceptovala téměř všechny (98 %) žádosti o jednotlivé a horizontální úkoly, které podaly

členské státy v obou programových obdobích. Podrobnosti viz tabulka 2.

26

Tabulka 2

– Přehled úkolů zamítnutých iniciativou JASPERS v programových obdobích

2007–2013 a 2014–2020

Poznámka: Úkoly týkající se budování kapacit, ocenění po předložení a nezávislých přezkumů kvality zásadně nejsou zamítány. Zamítnuto – oficiální žádost o úkol zamítnuta iniciativou JASPERS. Zdroj: Analýza EÚD na základě výpisu z databáze iniciativy JASPERS (k prosinci 2016).

39. V době od roku 2006 do konce roku 201523 bylo zastaveno přibližně 22 % všech

vytvořených jednotlivých (týkajících se velkých a jiných než velkých projektů) a

horizontálních úkolů. Z nich bylo 85 % zrušeno a zbývajících 15 % pozastaveno24. Podrobnosti

viz obrázek 3. Práce na těchto zastavených úkolech představovala přibližně 8 % celkové doby

odpracované zaměstnanci JASPERS v uvedeném období25

23 Iniciativa JASPERS neposkytla informace o celkové době odpracované zaměstnanci JASPERS za rok 2016.

. Důvodů pro zrušení může být

mnoho, včetně případů, kdy jsou projekty zmenšeny natolik, že již nejde o velké projekty,

nebo je od nich zcela upuštěno. Podle našeho názoru je však takto vysoká míra rušení úkolů

znakem špatného cílení.

24 Ke zrušení nebo pozastavení docházelo často z toho důvodu, že pro související projekty již nebylo požadováno spolufinancování z EU. Rovněž se vyskytlo několik případů projektů, které byly opuštěny, neboť se rozdělily na menší projekty.

25 Jestliže jsme vzali za základ skutečné náklady iniciativy JASPERS v období 2006–2015 (viz tabulka 1), které tvoří převážně náklady týkající se zaměstnanců, odhadli jsme hodnotu pracovní doby související se zastavenými úkoly až na 20 milionů EUR.

Všechny zamítnuté % Všechny zamítnuté % Všechny zamítnuté %Velké projekty 916 31 3 % 367 0 0 % 1283 31 2 %Jiné než velké projekty 231 4 2 % 71 0 0 % 302 4 1 %Horizontální podpora 221 1 0 % 144 1 1 % 365 2 1 %

1368 36 3 % 582 1 0 % 1950 37 2 %

Typ úkolu 2007–2013 2014–2020 Celkově

27

Obrázek 3

– Přehled zrušených a pozastavených úkolů (velké projekty, jiné než velké

projekty a horizontální podpora) od roku 2006 do konce roku 2015

Poznámka: Zastavené úkoly – pozastavené a zrušené úkoly: Pozastaveno – členský stát nebo iniciativa JASPERS úkol dočasně odložily. Zrušeno – členský stát úkol zrušil.

Zdroj: Analýza EÚD na základě výpisu z databáze iniciativy JASPERS (k prosinci 2016).

40. Zjistili jsme, že Komise nakonec neschválila 14 % všech velkých projektů, které členské

státy předložily ke spolufinancování z EU v programovém období 2007–2013. Pozitivně jsme

hodnotili, že podle informací obsažených v databázi Komise většina neschválených velkých

projektů (přibližně 95 %) nevyužívala pomoc iniciativy JASPERS. Důvody byly nejrůznější:

projekty byly redukovány nebo rozděleny nebo v důsledku prodlení pozastaveny, aby bylo

možné je realizovat v příštím období způsobilosti. Méně často je Komise zamítala nebo je

rušily členské státy.

1806

390

22 %

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

Celkově Zastaveno

Všechny vytvořenévelké projekty, jinénež velké projekty aúkoly typuhorizontální podpory

Zastavené velképrojekty, jiné nežvelké projekty a úkolytypu horizontálnípodpory

15 % pozastaveno

85 %zrušeno

Poče

t úk

olů

28

41. Dále jsme zjistili, že iniciativa JASPERS začala poskytovat podporu zpožděným velkým

projektům, které musely být převedeny z předchozího programového období (fázované

projekty). Do konce roku 2015 zahájila 59 úkolů tohoto druhu26

42. Také jsme zjistili, že iniciativa JASPERS dále povzbuzovala členské státy k tomu, aby

rozšířily využití její pomoci pro horizontální úkoly a projekty ve fázi realizace.

. To bylo v rozporu s hlavní

prioritou iniciativy JASPERS spočívající v rozvoji nových velkých projektů poskytováním

tradiční poradenské pomoci.

43. Hodnocení iniciativy JASPERS v polovině období, provedené jménem Komise v prosinci

2012, mimo jiné doporučilo zlepšit její strategický přístup a formalizovat mechanismy práce

s Komisí. Zaznamenali jsme, že tyto základní prvky způsobovaly problémy i v programovém

období 2014–2020.

Nastavení nové funkce nezávislého přezkumu pro programové období 2014–2020

vykazovalo významné nedostatky

44. V listopadu 2013 jmenovala Komise iniciativu JASPERS nezávislým expertem v rámci své

strategie technické pomoci pro programové období 2014–202027

26 Do konce roku 2016 bylo dokončeno 58 těchto úkolů.

. Učinila tak bez jakéhokoli

procesu předchozího formálního hodnocení. V rámci výkonu své role začala iniciativa

JASPERS v roce 2014 provádět ve shodě s EIB nezávislé přezkumy kvality (první zpráva

o nezávislých přezkumech kvality byla dokončena v roce 2016). Komise a iniciativa JASPERS

zejména doporučují využívat nezávislé přezkumy kvality u velkých projektů, kterým se již ze

strany JAPERS dostalo poradenské podpory, i když je lze využít i pro velké projekty, které

takovou podporu neobdržely.

27 Strategie technické pomoci pro programové období 2014–2020, kterou přijalo GŘ REGIO dne 11. listopadu 2013.

29

45. Nezávislé přezkumy kvality jsou velmi důležitou novou funkcí iniciativy JASPERS a Komise

si přála, aby ji členské státy využívaly k hodnocení velkých projektů. Očekávali bychom tedy,

že interní postupy pro zajišťování kvality již byly přijaty. Do října 2017 však žádné postupy

definující procesy pro nezávislé přezkumy kvality v iniciativě JASPERS přijaty nebyly. Jediným

dostupným dokumentem byl návrh manuálu postupů pro nezávislé přezkumy kvality. Do

října 2017 vydala iniciativa JASPERS osm zpráv o nezávislých přezkumech kvality, což vedlo

k tichému odsouhlasení souvisejících velkých projektů Komisí.

46. Aby zajistila nestrannost nezávislých přezkumů kvality, Komise vyžaduje, aby byly

prováděny s plnou funkční nezávislostí na poradenských službách iniciativy JASPERS.

Záměrem bylo dosáhnout tohoto cíle fyzickým oddělením dílčích útvarů pro poradenství a

nezávislé přezkumy kvality. Návrh manuálu pro nezávislý přezkum kvality byl hlavním

dokumentem, který nám byl v souvislosti s postupy pro nezávislé přezkumy kvality

předložen. Obsahoval řadu ustanovení, která měla potenciál funkční nezávislost IQR

zkompromitovat.

47. Útvar interního auditu Komise ve svých zprávách uvádí, že kontroly kvality GŘ REGIO se

adekvátně nezabývaly otázkami potenciálních střetů zájmů mezi poradenským odborem

iniciativy JASPERS a jejím odborem pro IQR. IAS doporučuje GŘ REGIO analyzovat skutečné a

domnělé střety zájmů mezi poradenským útvarem iniciativy JASPERS a jejím útvarem pro IQR

a podle potřeby vypracovat zmírňující opatření.

48. Rovněž jsme zjistili, že tentýž ředitel odpovídal za konečné schvalování práce dílčích

útvarů pro nezávislý přezkum kvality i poradenství; i to oslabovalo nezávislost dílčího útvaru

pro nezávislý přezkum kvality.

49. Nezávislé přezkumy kvality jsou zásadní součástí postupu schvalování velkých projektů

v Komisi. Požadavky na obsah IQR jsou stanoveny v sekundárních právních předpisech.

Komise však nijak přímo nepřispěla k příručkám postupů, které upravují metodu provádění

nezávislých přezkumů kvality. Iniciativa JASPERS také nepodepsala žádná pracovní ujednání

o nezávislých přezkumech kvality s Komisí.

30

50. Postup nezávislého přezkumu kvality se liší od poradenského postupu v tom, že ukládá

Komisi povinnost prokázat závažnou vadu ve zprávě o nezávislém přezkumu kvality, s níž

Komise nesouhlasí. Podle našeho názoru je to pro Komisi obtížné, neboť již nemá přístup

k podkladové dokumentaci. Pokud Komise vady neprokáže, je nezávislý přezkum kvality

automaticky akceptován po třech měsících. V takové situaci tak jsou rozhodnutí Komise

o schválení velkých projektů ve skutečnosti rozhodnutími iniciativy JASPERS, která za IQR

odpovídá.

51. Do doby našeho auditu iniciativa JASPERS vypracovala standardizovaná pracovní

ujednání týkající se nezávislých přezkumů kvality pro všechny členské státy, ne všechny

členské státy je však podepsaly. Do konce roku 2016 podepsalo ujednání devět členských

států, nebyly však mezi nimi Rumunsko28

52. Jak je uvedeno v bodech 87 a 90, počet velkých projektů pro programové období 2014–

2020 a harmonogram jejich předkládání byl příliš optimistický. Obdobně jsme zjistili, že

využití nezávislého přezkumu kvality ze strany členských států bylo nadhodnoceno.

V prosinci 2013 Komise očekávala, že většina hlavních příjemců v rámci politiky soudržnosti

bude používat nezávislý přezkum kvality. V červenci 2015 iniciativa JASPERS odhadovala, že

přibližně 50 % všech velkých projektů projde procesem nezávislého přezkumu kvality.

Konkrétně odhadovala, že 20 tak učiní v roce 2015, 70 v roce 2016 a 66 v roce 2017. Ve

skutečnosti iniciativa JASPERS do konce roku 2016 vydala jen tři zprávy o nezávislém

přezkumu kvality velkých projektů, z nichž všechny již předtím využily poradenské pomoci

JASPERS (včetně vydání oznámení o dokončení akce).

, Česká republika nebo Itálie, které patřily k

členským státům, u nichž se očekávalo předložení největších počtů velkých projektů.

28 Pracovní ujednání s Rumunskem bylo podepsáno dne 27. dubna 2017.

31

53. Komise od počátku zamýšlela, že všechny velké projekty, které nepoužívají postup

nezávislého přezkumu kvality, budou předloženy přímo Komisi a následně projdou postupem

ocenění po předložení29

Komise nepodepsala s iniciativou JASPERS žádné dohody nebo pracovní ujednání ani

nesjednala metody, které budou pro ocenění po předložení používány. Iniciativa JASPERS

byla schopna zavázat se k maximální lhůtě pro postup ocenění po předložení, konkrétně

v délce 20 pracovních dnů. Do konce roku 2016 iniciativa JASPERS dokončila 28 úkolů

týkajících se ocenění po předložení (včetně 24 pro Polsko), oproti svému předchozímu

odhadu 90 ocenění po předložení.

.

Iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu projektů, ale nemohla mít dopad na čerpání

54. Snažili jsme se zjistit, zda iniciativa JASPERS splnila svůj základní cíl zvýšit kvalitu projektů

a zrychlit jejich schvalování Komisí nebo vnitrostátními orgány. Dosažení těchto cílů mělo

vést k posílení hospodářské a sociální soudržnosti a k zvýšenému čerpání fondů EU.

Obecně komplexní pomoc iniciativy JASPERS přispěla k lepší projektové dokumentaci a

rychlejšímu schvalování projektů

55. Obecně řečeno, čím dříve dojde k zapojení iniciativy JASPERS, tím vyšší je její dopad.

Zkoumali jsme oznámení o dokončení akce vydaná pro všech 343 dokončených úkolů

týkajících se velkých projektů ve čtyřech navštívených členských státech. Pro účely tohoto

šetření byly použity různé fáze prvního zapojení iniciativy JASPERS (viz rámeček 1

29 V rámci postupu ocenění po předložení iniciativa JASPERS provede velkou část ocenění velkého projektu v zastoupení Komise, aby mohla Komise přijmout rozhodnutí.

).

32

Rámeček 1 – Různé fáze zapojení iniciativy JASPERS

1. Koncepční fáze: jsou určeny potřeby a stanoveny jejich priority.

2. Fáze před studií proveditelnosti: jsou navržena možná řešení určených potřeb zjištěných

v předchozí fázi.

3. Fáze studie proveditelnosti: je zvoleno řešení pro určené potřeby. Příjemce určí několik možností

investic k naplnění uvedených potřeb a zjistí hlavní prvky a pravděpodobné náklady každé

možnosti. Podle našeho názoru je toto poslední fáze, kdy může iniciativa JASPERS svým

zapojením dosáhnout poměrně vysokého dopadu na projekt.

4. Fáze žádosti: na základě studie proveditelnosti jsou rozpracovány podrobnosti projektu. Příjemce

vypracuje úplnou projektovou žádost a požádá iniciativu JASPERS o její ocenění nebo přezkum,

dříve než bude žádost předložena řídícímu orgánu nebo Komisi.

5. Fáze provádění: zahrnuje fyzickou realizaci projektu. Obvykle nastává poté, co projekt schválil

řídící orgán nebo Komise.

56. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS se zapojovala hlavně ve fázi před studií proveditelnosti

(15 %) a ve fázi studie proveditelnosti (52 %) projektů. Během auditu vnitrostátní orgány a

příjemci kontrolovaných úkolů JASPERS (kromě těch, které jsme šetřili na Maltě) uvedli, že

iniciativa JASPERS se během procesu vývoje projektu obecně zapojovala dostatečně včas.

57. Při analýze činností iniciativy JASPERS jsme určili třináct oblastí, v nichž JASPERS nabízí

pomoc30

30 Třináct oblastí pomoci zahrnuje: analýzu nákladů a přínosů, hospodářskou soutěž a státní podporu, zadávání veřejných zakázek, odhady nákladů projektu, analýzu rizik a citlivosti, provádění a struktury projektů, studii proveditelnosti, problematiku ochrany životního prostředí, otázky finančních prostředků a financování a formulář projektové žádosti.

. Když jsme zkoumali oznámení o dokončení akce za všech 343 úkolů týkajících se

velkých projektů, které byly dokončeny ve čtyřech členských státech, jež jsme navštívili,

zjistili jsme, že iniciativa JASPERS nejčastěji nabízela pomoc v následujících pěti oblastech

(řazeno podle četnosti v sestupném pořadí): studie proveditelnosti, formulář projektové

žádosti, analýza nákladů a přínosů, problematika ochrany životního prostředí a otázky

33

finančních prostředků a financování. Konstatovali jsme, že podle své vlastní příručky

interních postupů může iniciativa JASPERS v některých oblastech nabídnout pouze omezené

poradenství (například u zadávání veřejných zakázek). Rovněž jsme zjistili, že členské státy

stanovily omezení toho, co může iniciativa JASPERS činit v oblasti státní podpory: například

Malta má zvláštní subjekt, který se zabývá státní podporou, tudíž této oblasti se iniciativa

JASPERS na Maltě prakticky nikdy nevěnovala.

58. Ve vzorku dvaceti velkých projektů, které jsme kontrolovali (viz příloha II

59. Celkově jsme zjistili, že úkoly iniciativy JASPERS v našem auditním vzorku dvaceti velkých

projektů (viz

), patřily

k oblastem, v nichž iniciativa JASPERS poskytovala podporu nejčastěji, přezkumy formulářů

žádostí; ověřování celkových návrhů a studií proveditelnosti; analýzy nákladů a přínosů a

otázky ochrany životního prostředí. Zjistili jsme, že pomoc iniciativy JASPERS byla obecně

komplexní a přispívala ke kvalitě projektové dokumentace. To odráželo politiku iniciativy

JASPERS spočívající v poskytování pomoci napříč více oblastmi bez ohledu na okamžik, kdy se

iniciativa zapojila. Toto zjištění potvrdili příjemci úkolů a chorvatská i polská NKI během

koordinovaných auditů. Kromě toho jsme zjistili, že většina příjemců úkolů, které jsme

kontrolovali, využila podpory externích poradenských společností, a to i v oblastech, kde

iniciativa JASPERS poskytovala poradenství často.

příloha II

60. Je třeba očekávat, že v případech, kdy se iniciativa JASPERS zapojí brzy, budou úkoly trvat

déle. To by však mělo vést ke zkrácení doby potřebné ke schválení projektu Komisí. Zjistili

jsme, že u projektů v našem vzorku, do nichž se iniciativa JASPERS zapojila ve fázi žádosti,

trvalo schválení Komisí 207 dnů, zatímco doba schvalování u projektů, do nichž iniciativa

JASPERS vstoupila dříve, ve fázi studie proveditelnosti, činila 205 dnů: prakticky se tedy doba

schvalování vůbec nezkrátila. V případech, kdy se iniciativa JASPERS zapojila ve fázi před

studií proveditelnosti, se doba schvalování zkrátila významněji, na 183 dnů.

) obvykle trvaly déle, jestliže se iniciativa zapojila v rané fázi projektu.

Výjimkou bylo odvětví silničních komunikací: zde úkoly, při nichž se iniciativa JASPERS

zapojila později, ve fázi žádosti projektu (v průměru 1 688 dnů), trvaly déle než úkoly, u nichž

se iniciativa zapojila dříve, ve fázi studie proveditelnosti (834 dnů).

34

61. U čtyř členských států, které jsme navštívili, získaly nejrychlejší rozhodnutí Komise

projekty s pomocí JASPERS na Maltě (v průměru 126 dnů). Všechny velké projekty, které

jsme kontrolovali na Maltě, využily pomoc iniciativy JASPERS a na rozdíl od ostatních tří

navštívených členských států některé z nich Komise neformálně přezkoumala ještě před

oficiálním podáním žádostí. Z projektů v našem vzorku, kterým byla poskytnuta pomoc,

trvalo získání rozhodnutí Komise nejdéle v Chorvatsku (281 dnů).

62. Na základě informací uvedených v databázích Komise a iniciativy JASPERS pro všechny

velké projekty schválené v programovém období 2007–2013 jsme posuzovali, zda velké

projekty, které získaly pomoc iniciativy JASPERS, obdržely souhlas Komise rychleji. Zjistili

jsme, že v průměru byla rozhodnutí týkající se velkých projektů, které získaly pomoc iniciativy

JASPERS, vydána o 22 % rychleji než rozhodnutí týkající se projektů, které takovou pomoc

neobdržely31. Toto zjištění potvrdily chorvatská a polská NKI během koordinovaného auditu.

Uvedený účinek byl nejvíce patrný v odvětví energetiky a pevných odpadů (viz obrázek 4

31 Velké projekty s pomocí iniciativy JASPERS potřebovaly v průměru 198 dnů (po odečtení doby přerušení), zatímco u velkých projektů bez pomoci rozhodnutí trvalo 255 dnů.

).

35

Obrázek 4

– Doba, kterou Komise potřebovala na přijetí rozhodnutí o velkých projektech

v programovém období 2007–2013 (podle odvětví)

1 Uplynulé dny po odečtení doby přerušení. Zdroj: Analýza databáze SFC Komise, kterou provedl Evropský účetní dvůr (k 6. dubnu 2017).

63. Očekávali bychom, že pomoc iniciativy JASPERS přispěje ke kvalitě projektových žádostí,

a tím omezí potřebu Komise přerušovat proces během postupu schvalování. Během

programového období 2007–2013 tomu tak skutečně bylo u všech odvětví kromě silničních

komunikací, kde byl stav tak nepříznivý, že se průměrný počet přerušení u projektů s pomocí

a bez pomoci napříč všemi odvětvími dostal na podobnou úroveň. Obrázek 5

0

50

100

150

200

250

300

350

Silniční Železniční,letecké anámořní

Inteligentnírozvoj

Voda aodpadní

voda

Energie apevný odpad

Poče

t dnů

(1) Velké projekty

bez pomoci JASPERS

Velké projektys pomocí JASPERS

obsahuje

podrobnosti.

36

Obrázek 5

– Průměrný počet přerušení v programovém období 2007–2013

Zdroj: Analýza databáze SFC Komise, kterou provedl Evropský účetní dvůr (k 6. dubnu 2017).

64. Ačkoli postup schvalování u projektů s pomocí byl obecně rychlejší než u projektů, které

pomoc neobdržely, Komise v programovém období 2007–2013 zvládla schválit jen přibližně

15 % (76 z 513) velkých projektů s pomocí a 7 % (31 z 463) velkých projektů bez pomoci

v devadesátidenní lhůtě od obdržení projektové žádosti32

32 Pro programové období 2007–2013: Čl. 41 odst. 2 nařízení Rady (ES) č. 1083/2006. Pro programové období 2014–2020: Čl. 102 odst. 1 a 2 nařízení (EU) č. 1303/2013.

. U velkých projektů, které využily

pomoci, Komise lhůtu 90 dnů překročila v průměru o 198 dnů. S přihlédnutím k přerušením

Komise své rozhodnutí vydala v průměru téměř jeden rok (342 dnů) od data, kdy byl velký

projekt předložen.

1,81,9

0

1

2

3

Silniční Voda aodpadní voda

Inteligentnírozvoj

Železniční,letecké anámořní

Energie apevný odpad

Prům

ěrný

poč

et p

řeru

šení

Velké projektybez pomociJASPERS

Velké projektys pomocí JASPERS

Celkové průměrpodpořenýchprojektů

37

65. Další předpokládaná výhoda oznámení o dokončení akce spočívala v tom, že pomohou

zefektivnit proces podávání žádostí u velkých projektů: jestliže iniciativa JASPERS ve svém

oznámení o dokončení akce neupozorní na žádné větší problémy, Komise bude moci

oznámení o dokončení akce použít jako součást efektivnějšího „zrychleného“ postupu

schvalování. Celkově byl použit jen u 29 % velkých projektů, které v programovém období

2007–2013 obdržely pomoc iniciativy JASPERS (viz rámeček 2

Rámeček 2 – Účinek zrychleného postupu na zvýšení efektivity procesu žádostí u velkých projektů

).

Analyzovali jsme, jaký účinek měl zrychlený postup využívající oznámení o dokončení akce na dobu,

kterou Komise potřebovala k tomu, aby dospěla k rozhodnutí o velkých projektech využívajících

pomoci iniciativy JASPERS. Zjistili jsme, že v průměru byla rozhodnutí využívající zrychleného postupu

schvalování přibližně o 35 % rychlejší než rozhodnutí, u nichž tento postup nebyl použit.

66. Pokud jde o programové období 2014–2020, do konce roku 2016 Komise přijala

sedmnáct rozhodnutí o nových velkých projektech s postupem využívajícím ocenění po

předložení (viz bod 53), kdy schvalování trvalo v průměru 111 dnů33

Obecně měla iniciativa JASPERS na kvalitu velkých projektů, které jsme kontrolovali,

dopad

. V porovnání se stavem

v programovém období 2007–2013 šlo o výrazné zlepšení.

67. Analyzovali jsme dopad poradenských služeb JASPERS na kvalitu velkých projektů. Při

analýze jsme posuzovali účinek poradenských služeb na plánovanou oblast působnosti nebo

výstupy velkých projektů; jejich výsledky nebo dopad; jejich náklady a jejich lhůty dokončení.

U více než poloviny auditovaných projektů iniciativa JASPERS přijala žádosti členských států

zapojit se napřed ve fázi podání žádosti a provést přezkum projektové dokumentace

(viz bod 55). Tabulka 3

33 Po odečtení doby přerušení.

obsahuje kvantifikované závěry pro všechny velké projekty, které

jsme kontrolovali.

38

Tabulka 3

– Dopad poradenských služeb JASPERS na určité parametry týkající se kvality

kontrolovaných velkých projektů

1 Počet velkých projektů (z celkových dvaceti), které byly v době našeho auditu dostatečně pokročilé na to, abychom mohli vyvodit závěr. Poznámka: Bez dopadu – neexistuje důkaz o jakýchkoli změnách vyplývajících z dopadu iniciativy JASPERS na analyzované aspekty. Mírný dopad – důkaz o drobných změnách vyplývajících z dopadu iniciativy JASPERS na analyzované aspekty. Významný dopad – jasný důkaz o podstatných (hmatatelných) změnách vyplývajících z dopadu iniciativy JASPERS na analyzované aspekty. Zdroj: Analýza EÚD na základě šetření našeho auditního vzorku jednotlivých úkolů týkajících se velkých projektů.

68. Obecně měla iniciativa JASPERS ve většině případů dopad alespoň na jeden ze čtyř

parametrů týkajících se kvality hlavních kontrolovaných projektů. Pokud jde o plánovaný

rozsah či výstupy velkých projektů, které jsme kontrolovali, zjistili jsme, že iniciativa JASPERS

měla ve většině případů malý dopad nebo neměla dopad vůbec. Byly zde nicméně i případy,

kdy bylo významného dopadu dosaženo. Rovněž jsme zjistili, že pomoc iniciativy JASPERS

měla dopad na plánované náklady přibližně u dvou třetin velkých projektů, které jsme

kontrolovali. Většinou jsme zjistili, že iniciativa JASPERS měla malý vliv nebo neměla žádný

vliv na plánované výsledky nebo dopad velkých projektů, které jsme kontrolovali. Několik

příkladů uvádí rámeček 3

Rámeček 3 – Příklady významného a mírného dopadu iniciativy JASPERS na plánovanou oblast působnosti, výstupy, náklady nebo výsledky dvou velkých projektů na Maltě a v Polsku

.

V projektu financovaném z Fondu soudržnosti na Maltě, který se týkal výstavby celostátní

infrastruktury pro zvládání bouří, jsme zjistili, že pomoc iniciativy JASPERS vedla k významnému

přehodnocení návrhu a oblasti působnosti projektu, které zahrnovalo snížení opětovného využívání

bez dopadu omezený dopad

1 Rozsah/výstupy projektu 58 % 26 % 16 % 192 Náklady projektu 35 % 45 % 20 % 203 Výsledky/dopad projektu 63 % 32 % 5 % 194 Harmonogram realizace projektu 95 % 5 % – 19

Dopad během plánování

Zkoumaná hodnota vzorek projektů1

významný dopad

nevýznamný

39

vody z přívalových srážek, jehož ekonomické zdůvodnění bylo nedostatečné. Namísto toho iniciativa

JASPERS poradila tvůrcům projektu zaměřit se na protipovodňovou infrastrukturu v nejrizikovějších

oblastech. To u projektu vedlo ke zvýšení plánované cílové hodnoty výstupu o přibližně 11 % (zvýšení

kapacity zadržení povodňové vody). V důsledku toho se cílová hodnota výsledku projektu, konkrétně

počet obyvatel chráněných před povodněmi, zvýšil přibližně o 226 %. Významná revize návrhu a

oblasti působnosti projektu vedly ke snížení plánovaných nákladů projektu na 62,5 milionu EUR.

Původní plánované náklady, které maltské orgány uvedly, činily až 70 milionů EUR.

V projektu financovaném z Fondu soudržnosti v Polsku, který se týkal výstavby čistírny odpadních

vod, jsme zjistili, že pomoc iniciativy JASPERS měla mírný dopad a vedla k rozšíření plánované oblasti

působnosti projektu i na modernizační práce, které měly zlepšit kvalitu pitné vody. Toto rozšíření

zvýšilo plánované výstupy a výsledky projektu. Navíc měla iniciativa JASPERS mírný dopad na

plánované náklady projektu. Poradenství JASPERS vedlo k nárůstu financování z EU o přibližně 7,5 %.

Iniciativa JASPERS také poskytovala poradenství ve věci způsobu možné optimalizace dozoru nad

stavebními pracemi v rámci projektu.

69. Většinou jsme zjistili, že iniciativa JASPERS neměla žádný dopad na plánovaný

harmonogram provádění velkých projektů, které jsme kontrolovali (viz tabulka 3

70. Také jsme analyzovali, do jaké míry bylo skutečně dosaženo plánovaných parametrů

kvality projektu. U velkých projektů, které byly dostatečně pokročilé na to, abychom mohli

vyvodit závěry, jsme zjistili, že cílových hodnot u většiny ukazatelů výstupů bylo plně nebo

částečně dosaženo. Jen 40 % projektů dosáhlo svých výsledků v plné míře. Více než polovina

projektů zaznamenala překročení nákladů. Všechny velké projekty, které jsme kontrolovali,

byly zpožděné, v průměru o 22 měsíců oproti původnímu datu dokončení uvedenému

v grantové dohodě. Podrobnosti uvádí

).

tabulka 4. Nezjistili jsme žádné důkazní informace

o tom, že by tato zpoždění či překročení nákladů souvisela se vstupy iniciativy JASPERS.

40

Tabulka 4

– Skutečné dosažení cílových hodnot projektových ukazatelů spojených

s parametry kvality

1 Počet velkých projektů (z celkových dvaceti), které byly v době našeho auditu dostatečně pokročilé na to, abychom mohli vyvodit závěr. Zdroj: Analýza EÚD na základě šetření našeho auditního vzorku jednotlivých úkolů týkajících se velkých projektů.

71. Vedle našeho vzorku kontrolovaných velkých projektů jsme podrobně zkontrolovali tři

jednotlivé úkoly týkající se tří jiných než velkých projektů. Nezjistili jsme, že by iniciativa

JASPERS měla jakýkoli významný dopad na oblast působnosti, výstupy, výsledky, dopad,

náklady nebo lhůty dokončení s výjimkou jednoho projektu v Chorvatsku. V tomto případě

pomoc iniciativy JASPERS přispěla k účinnému využívání nového zařízení (a tím i k plánované

efektivitě projektu).

72. U všech tří úkolů se příjemci a vnitrostátní orgány obecně řídili radami iniciativy JASPERS.

Zjistili jsme však, že neexistují žádná odpovídající ujednání týkající se příjemců, vnitrostátních

orgánů, iniciativy JASPERS a Komise ve věci řádné výměny informací o tom, jak nejlépe

využívat poradenství JASPERS u jiných než velkých projektů. U všech tří projektů, které jsme

analyzovali, nebylo k projektové žádosti předkládané příslušným vnitrostátním orgánům

přiloženo oznámení o dokončení akce, přestože je iniciativa JASPERS vydala.

73. A konečně jsme také posuzovali, zda velké projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS

byly méně náchylné k chybám než projekty, které pomoc neobdržely. Za tím účelem jsme se

vrátili k výsledkům našich auditu souladu s předpisy, který jsme provedli v letech 2014 a

2015. V rámci tohoto auditu jsme provedli kontroly souladu s předpisy u 68 velkých projektů

ve všech členských státech, z nichž 34 využilo pomoci iniciativy JASPERS a 34 nikoli. Celkově

byly projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS zasaženy chybami méně často než

ne částečně plněvzorek

projektů1

1 Rozsah/výstupy projektu – 20 % 80 % 102 Náklady projektu 54 % – 46 % 113 Výsledky/dopad projektu 20 % 40 % 40 % 54 Harmonogram realizace projektu 100 % – – 19

Zkoumaná hodnota

Bylo dosaženo cílových hodnot projektového ukazatele?

41

projekty, které pomoci nevyužily: (chyby obsahovalo 44 % projektů s pomocí a 56 % projektů

bez pomoci).

74. V době auditů souladu s předpisy bylo dvanáct z uvedených dvaceti velkých projektů

dostatečně pokročilých na to, abychom mohli analyzovat, zda bylo skutečně dosaženo

cílových hodnot jejich ukazatelů výstupů a výsledků. Zjistili jsme, že bylo dosaženo 50 %

cílových hodnot ukazatelů v projektech využívajících pomoci iniciativy JASPERS, ale jen 25 %

cílových hodnot ukazatelů v projektech, které pomoc nezískaly.

Iniciativa JASPERS nemohla ovlivnit čerpání fondů EU u kontrolovaných projektů

75. Očekávali jsme, že zejména urychlením procesu rozhodování Komise iniciativa JASPERS

zvýší čerpání. V době našeho auditu bylo devatenáct z dvaceti velkých projektů, které jsme

kontrolovali, dostatečně pokročilých na to, abychom mohli analyzovat, zda iniciativa JASPERS

měla významný vliv na čerpání fondů EU. V případech, které jsme kontrolovali, jsme však

nenalezli žádné důkazní informace o tom, že by iniciativa JASPERS jakýkoli takový účinek

měla.

76. Důvodem byla zejména skutečnost, že docházelo k prodlením na úrovni projektů

(v průměru 22 měsíců zpoždění u velkých projektů, které jsme kontrolovali). Více než třetinu

projektů bylo nutné částečně přesunout do následujícího programového období (viz bod 41

77. Dalším důvodem chybějícího dopadu na čerpání bylo nastavení systému vykazování

výdajů na velké projekty. Náklady, které jsou způsobilé k úhradě z fondů EU, jsou vykazovány

(„certifikovány“) Komisi, která je pak uhradí členskému státu. Od začátku programového

období 2007–2013 do roku 2009 mohly členské státy vykazovat výdaje u velkých projektů až

poté, co Komise projekt schválila. Od roku 2009

).

34

34 Nařízení Rady (ES) č. 284/2009 ze dne 7. dubna 2009, kterým se mění nařízení (ES) č. 1083/2006 o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu a Fondu soudržnosti, pokud jde o některá ustanovení týkající se finančního řízení (Úř. věst. L 94, 8.4.2009, s. 10).

však právní předpisy členským státům

42

umožňovaly vykazovat náklady poté, co byl projekt schválen na vnitrostátní úrovni, ale před

tím, než Komise sama vydala rozhodnutí. V takovém scénáři neměl vklad iniciativy JASPERS

žádný dopad na čerpání, neboť peníze by byly vynaloženy bez ohledu na pomoc iniciativy

JASPERS pro tyto projekty, pokud by Komise žádost o velký projekt nezamítla.

78. Mnoho velkých projektů, které jsme kontrolovali, tohoto režimu využilo: u 53 %

kontrolovaných projektů byly způsobilé výdaje předloženy Komisi před tím, než vydala

rozhodnutí. V těchto případech byla průměrná doba od prvního vykázání nákladů do

rozhodnutí Komise 23 měsíců.

Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší

nezávislosti na pomoci JASPERS

79. Snažili jsme se určit, zda iniciativa JASPERS splnila další ze svých cílů: zvýšit správní

kapacitu členských států pro přípravu, schvalování a provádění projektů. Pokud by tohoto

cíle bylo dosaženo, mělo by to vést k situaci, v níž by členské státy využily získané zkušenosti

pro následující projekty a programování, a tím by se staly méně závislé na technické pomoci

poskytované Komisí (včetně iniciativy JASPERS).

Od roku 2012 se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování správní kapacity

členských států

80. Koncepční zpráva, kterou Komise vydala v roce 2005, předpokládala, že iniciativa

JASPERS bude po dvou letech podrobena přezkumu. Komise ji tedy chápala jako přechodný

nástroj, který pomůže rozvinout správní kapacitu členských států pro řízení fondů EU a pro

přípravu a provádění projektů podle požadavků EU. Koncepční zpráva také předpokládala, že

iniciativa JASPERS v některých případech doporučí příslušným členským státům způsoby

posílení správní kapacity, například ustavením projektových manažerských jednotek pro

realizaci projektů. Do roku 2012 neexistovaly žádné jiné dokumenty, které by podrobněji

upřesňovaly, jaká opatření by měla iniciativa JASPERS přijmout v zájmu budování správní

kapacity členských států.

43

81. Až poté, co Komise vydala svou hodnotící zprávu v roce 2012, zřídila iniciativa JASPERS

platformu síťové spolupráce, aby doplnila projektovou poradenskou činnost JASPERS a

zvýšila podporu členským státům při zlepšování jejich správní kapacity. Tohoto cíle hodlala

dosáhnout prováděním činností v oblasti sdílení zkušeností a cíleného budování kapacit,

jakož i podporou šíření správných postupů a výměny zkušeností mezi členskými státy.

82. Pro programové období 2014–2020 se Komise a EIB rozhodly rozšířit a zlepšit činnosti

platformy síťové spolupráce JASPERS v oblasti budování kapacit. V důsledku toho v roce 2014

iniciativa JASPERS vytvořila středisko pro sítě a kompetence, útvar, jehož primárním cílem

bylo dále navyšovat činnosti v oblasti budování kapacit zaměřené na vnitrostátní orgány a

příjemce projektů.

Členské státy nadále ochotně přijímají podporu iniciativy JASPERS pro svou správní

kapacitu

83. U všech jednotlivých projektových úkolů, které jsme kontrolovali, jak vnitrostátní orgány,

tak příjemci projektů uvedli, že iniciativa JASPERS měla na jejich správní kapacitu kladný

dopad, ačkoli někteří z nich prohlásili, že jsou nadále na pomoci z iniciativy JASPERS velmi

závislí. K tomuto zjištění dospěly i polská a chorvatská NKI během koordinovaného auditu.

Vnitrostátní orgány a příjemci nám nicméně nebyli schopni poskytnout důkazní informace,

které by prokázaly, že k tomuto dopadu skutečně došlo.

84. Provedli jsme také audit devíti horizontálních úkolů se strategickým potenciálem, které

byly zahájeny v letech 2008 až 2014. Byli jsme schopni potvrdit, že 33 % z nich (tři z devíti

úkolů) skutečně mělo významný strategický dopad a že dalších 22 % mělo dopad omezenější

(dva z devíti úkolů). U zbývajících 45 % (čtyři z devíti úkolů) jsme nezjistili žádný strategický

dopad. V šesti těchto případech jsme však nezjistili žádné důkazní informace o tom, že by

iniciativa JASPERS měla dopad na správní kapacitu. Ve zbývajících třech případech byl dopad

iniciativy JASPERS omezený (zejména na úroveň vnitrostátních orgánů a příjemců)

(viz rámeček 4).

44

Rámeček 4 – Příklad omezeného dopadu iniciativy JASPERS na správní kapacitu členského státu na Maltě z důvodu fluktuace zaměstnanců

Jeden ze strategických horizontálních úkolů, které jsme kontrolovali na Maltě, měl za cíl zvýšit

kapacitu řídícího orgánu pro analýzu a sledování určitých aspektů projektů vytvářejících příjmy (např.

analýzu nákladů a přínosů). Zjistili jsme, že pomoc iniciativy JASPERS přispěla k předávání znalostí

maltským orgánům, příjemcům a soukromému poradci. Také jsme však došli k tomu, že nárůst

kapacity nebyl v programovém období 2014–2020 zachován, neboť všichni zaměstnanci řídícího

orgánu odpovědní za analýzu nákladů a přínosů v programovém období 2007–2013 odešli do jiných

institucí. V důsledku toho ke konci roku 2016 iniciativa JASPERS schválila žádost maltských orgánů a

zahájila podobný úkol pro nové programové období pod názvem „Budování kapacit a podpora

aktualizace pokynů pro analýzu nákladů a přínosů“.

85. Opatření iniciativy JASPERS v oblasti budování kapacit by měla zapadat do rámce

opatření k budování kapacit, která provádí Komise. V programovém období 2007–2013 však

vlastní opatření Komise k budování kapacit spočívala zejména v reaktivních krocích.

V programovém období 2014–2020 jsme však zaznamenali, že Komise přijala více proaktivní

a koordinovaný přístup. V listopadu 2013 vypracovala strategii technické pomoci a zřídila

specializovaný útvar pro budování kapacit. Ve strategii technické pomoci jsme však nenalezli

žádný odkaz na jakoukoli koordinaci specializovaných činností v oblasti budování kapacit

zajišťovaných přímo Komisí a činností poskytovaných iniciativou JASPERS.

Významné nedostatky v plánování, monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS

ohrožují úspěšné fungování iniciativy

86. Snažili jsme se určit, zda byl systém plánování, monitorování a hodnocení iniciativy

JASPERS komplexně definován a zda byl odpovídajícím způsobem prováděn. Pokud by byl

systém vhodně nastaven, měly by být dostatečné informace o výkonnosti iniciativy JASPERS

k dispozici řídícímu výboru, a zejména Komisi, aby mohla provádět změny činností iniciativy

JASPERS a stanovovat její budoucí směřování. Systém by měl zajistit možnost sledovat, zda

bylo včas dosaženo provozních cílů iniciativy JASPERS, a hodnotit, jaký byl celkový dopad

iniciativy. Měl by také umožňovat šetření toho, zda bylo finanční řízení iniciativy řádné.

45

Nalezli jsme významné nedostatky v plánování činností iniciativy JASPERS

87. V letech 2007–2009 a 2014–2016 se průměrný počet zaměstnanců iniciativy JASPERS

zvýšil o 73 %, aby bylo možné zvládnout očekávanou pracovní zátěž (více podrobností

o zaměstnancích JASPERS viz tabulka 1

88. Odhady Komise jsou klíčovým vstupem pro plánování personálních potřeb iniciativy

JASPERS. Komise provádí své odhady očekávaného počtu velkých projektů na základě

informací poskytnutých členskými státy. Tyto informace zahrnují nové i zpožděné velké

projekty, které je třeba převést z předchozího programového období (fázované projekty).

Kromě Polska žádný členský stát nepředložil takový počet žádostí, který by se byť jen blížil

počtu, který předtím členský stát předpovídal. Viz členění podle členských států od roku

2014 do roku 2016 na

). Celkový počet všech vytvořených (a neodmítnutých,

pozastavených či zrušených) úkolů iniciativy JASPERS se mezi těmito dvěma obdobími snížil

o přibližně 32 %. Podle našeho názoru to bylo do značné míry zapříčiněno tím, že odhady

Komise týkající se počtu a harmonogramu velkých projektů, které budou předloženy

v programovém období 2014–2020, byly příliš optimistické (viz také bod 52, pokud jde

o nezávislý přezkum kvality).

obrázku 6.

46

Obrázek 6

– Přehled plánovaných a skutečných podání týkajících se velkých projektů od

roku 2014 do konce roku 2016 podle členských států

Zdroj: údaje Evropské komise.

89. V lednu 2015 Komise odhadla, že za celé programové období 2014–2020 bude podáno

582 žádostí týkajících se velkých projektů, z toho 478 nových velkých projektů. Z těchto 582

(478 nových) žádostí týkajících se velkých projektů mělo být 349 (262 nových) předloženo do

konce roku 2016.35 Do 19. dubna 2017 však bylo skutečně podáno jen 76 (45 nových)

žádostí. Z těchto 45 (nových) podaných žádostí jen jedna třetina využila poradenství

iniciativy JASPERS (viz obrázek 7

35 Pro srovnání, v programovém období 2007–2013 Komise přijala kladná rozhodnutí týkající se 972 velkých projektů.

).

88

4138

35

28 2725

14 1410

86

4 4 42 12 3

42

0

12

64

20 1 2

0 0 1 1 0 00

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

349 podání velkých projektů– plánováno do konce roku 2016

76 skutečně předložených velkýchprojektů do konce roku 2016

Poče

t vel

kých

pro

jekt

ů

47

Obrázek 7

– Příliš optimistické prognózy objemu podaných žádostí týkajících se nových

velkých projektů

Zdroj: Analýza EÚD na základě informací poskytnutých Komisí.

90. Ačkoli Komise si byla na základě svých zkušeností vědoma toho, že prognózy členských

států jsou spíše optimistické, zjistili jsme, že je pro vlastní plánování personálního zajištění

iniciativy JASPERS odpovídajícím způsobem neupravila. V letech 2006 až 2013 byl celkový

počet zaměstnanců36 obecně úměrný počtu dokončených poradenských úkolů týkajících se

velkých projektů. Od roku 2014 se i přes další navýšení počtu zaměstnanců počet všech

dokončených poradenských úkolů týkajících se velkých projektů za rok podstatně snížil

(viz obrázek 8

36 Vyjádřeno v přepočtu na plné pracovní úvazky (FTE).

).

972

478

262

45

513

150

200

400

600

800

1000

1200

2007–13 s přijatým kladným rozhodnutím

Komise

2014–20 odhadováno celkem

odhadováno do konceroku 2016

skutečně předloženo do19. dubna 2017

Velké projekty – celkem(nová podání)

včetně velkých projektů– s poradenstvím JASPERS

Poče

t vel

kých

pro

jekt

ů

–

–

48

Obrázek 8

– Vývoj dokončených úkolů iniciativy JASPERS týkajících se velkých projektů a

počtu zaměstnanců JASPERS v přepočtu na plné pracovní úvazky (FTE) v období 2006–2016

Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů z databáze iniciativy JASPERS (k prosinci 2016).

Nalezli jsme významné nedostatky v monitorování činností iniciativy JASPERS

91. Memorandum o porozumění z roku 2006 odkazovalo na cíle iniciativy JASPERS, ale

nestanovilo žádné související ukazatele a kvantifikované cíle. Až v říjnu 2008 řídící výbor

iniciativy JASPERS schválil podstatný návrh týkající se povahy a četnosti ukazatelů výkonnosti

a podávání zpráv. Zahrnoval deset ukazatelů výkonnosti a deset tematických statistik37

37 Uvedených deset ukazatelů výkonnosti bylo rozděleno na pět klíčových ukazatelů výkonnosti a pět dodatečných ukazatelů výkonnosti. Pět klíčových ukazatelů výkonnosti bylo následujících: „počet dokončených akcí JASPERS“, „počet projektových žádostí s podporou JASPERS předložených GŘ REGIO“, „pokrok akcí JASPERS během projektového cyklu“, „zpětná vazba příjemců“ a „zpětná vazba útvaru Regio“. Pět dodatečných ukazatelů výkonnosti zahrnovalo tyto ukazatele: doba od zahájení do dokončení úkolu, doba schválení projektů s podporou a bez podpory JASPERS, provedení akcí na jednoho odborníka, náklady na jednu akci do dokončení a

;

0

20

40

60

80

100

120

140

0

20

40

60

80

100

120

140

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Doko

nčen

é úk

oly Dokončené

úkoly týkající sevelkých projektů

FTE

FTE

49

řídícímu výboru však byly ve skutečnosti vykazovány jen čtyři ukazatele výkonnosti (tři

výstupy a jeden výsledek).

92. Ve čtyřech členských státech, které jsme navštívili, se monitorování prováděné

vnitrostátními orgány omezovalo na pokrok akčních plánů JASPERS a podporovaných

projektů, přesto jsme však zjistili, že několik úkolů v akčních plánech JASPERS chybí nebo byly

vytvořeny tak, že ztěžovaly monitorování (viz rámeček 5

Rámeček 5 – Použití nekonkrétních úkolů, které narušovaly monitorování iniciativy JASPERS v Chorvatsku

). Nebyl nijak posuzován dopad

iniciativy JASPERS na správní kapacitu.

Zjistili jsme řadu případů, kdy iniciativa JASPERS vytvořila nekonkrétní obecné horizontální úkoly bez

jasného vymezení oblasti působnosti a harmonogramu, které měly zahrnout různé činnosti ad hoc,

jejichž oblast působnosti nebyla předem řádně definována. Chorvatská NKI informovala o negativních

vlivech této praxe na monitorování činností iniciativy JASPERS u projektů a výsledků na vnitrostátní

úrovni.

93. Iniciativa JASPERS se zaměřila na monitorování svých výstupů u řady dokončených úkolů.

Bylo tomu tak u všech typů úkolů kromě nezávislých přezkumů kvality a ocenění po

předložení; zjistili jsme však, že cílové hodnoty, které řídící výbor iniciativy JASPERS zavedl až

v roce 2010, nebyly jasně vymezeny, nebo chyběly. Hlavním ukazatelem, který iniciativa

JASPERS skutečně používala k monitorování výsledků řídícímu výboru, je doba schvalování

velkých projektů, což je činnost Komise. Iniciativa JASPERS tento ukazatel používala pro roční

referenční srovnávání s velkými projekty, které její pomoc nevyužily, jakkoli bez další analýzy

na úrovni sektorů. Kromě toho jsme zjistili, že tento ukazatel nebyl používán u jiných než

velkých projektů, které schvalují vnitrostátní orgány, ačkoli to řídící výbor předpokládal.

Nezjistili jsme ani žádné monitorování výsledků týkajících se jednotlivých jiných než velkých

zpětná vazba řídícího orgánu. Deset tematických statistik zahrnovalo statistické údaje o efektivnosti iniciativy JASPERS, například čerpané náklady na zdroje podle zemí a dílčích odvětví, počet akcí podporovaných iniciativou JASPERS a dobu od dokončení akce iniciativy JASPERS do podání grantové žádosti.

50

projektů s účastí JASPERS nebo úkolů horizontálního/strategického poradenství, nezávislých

přezkumů kvality nebo ocenění po předložení.

94. Kromě jednoho ukazatele výsledků, který byl vykazován řídícímu výboru, jsme zjistili tři

další ukazatele zaměřené na výsledky, které se týkaly velkých projektů. Tyto tři ukazatele

byly řídícímu výboru vykázány jen jednou, v červnu 2016, a pokrývaly celé období od roku

2008. Tyto ukazatele byly měřeny pomocí „formulářů zpětné vazby“, které měli vyplňovat

příjemci poradenství JASPERS. Míra odpovědí byla nízká a výsledky u všech typů úkolů

JASPERS byly převážně pozitivní, a tudíž bylo toto měření ukončeno.

95. Nenalezli jsme žádné ukazatele výkonnosti a statistické údaje týkající se monitorování

dopadu iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států. Kromě toho se tímto

aspektem nezabývala žádná zpráva o monitorování.

Hodnocení iniciativy JASPERS navrhuje pokračovat v činnosti, ale upozorňuje na

nedostatky, jež je třeba řešit

96. V roce 2010 provedla EIB hodnocení své úlohy v iniciativě JASPERS. Tato zpráva byla

poskytnuta řídícímu výboru a Komisi. V roce 2012 bylo provedeno další hodnocení iniciativy

JASPERS v zastoupení Komise; Komise měla za to, že toto hodnocení je rovnocenné

plánovanému, ale zpožděnému hodnocení v polovině období za programové období 2007–

2013 (viz bod 23). Obě hodnocení se zabývala výstupy, výsledky a celkovým dopadem

iniciativy JASPERS. Hodnocení EIB z roku 2010 poukázalo na rozporné prvky v rámci výsledků

iniciativy JASPERS. Například uvedlo, že většina úkolů iniciativy JASPERS nemá žádný vliv na

fyzickou formu projektu, a proto nemá vliv ani na jeho související kvalitu. Pokud však

skutečně došlo ke zlepšení kvality projektu, vyvolalo to obecně další prodlení, která měla

negativní účinek na čerpání fondů EU. Kromě toho posun zaměření iniciativy směrem

k tvorbě vyspělých a plně připravených projektů, tedy posun, který měl podpořit čerpání,

vzdálil iniciativu od zaměření na budování kapacit. Celkový závěr hodnocení EIB je uveden

v rámečku 6.

51

Rámeček 6 – Celkový závěr hodnocení EIB

[… P]riority iniciativy by měly být revidovány v kontextu formálního posouzení potřeb a banka by

měla na základě dosud získaných provozních zkušeností zhodnotit své angažmá a rozhodnout se, zda

a v jaké podobě bude ve svém angažmá pokračovat způsobem, který bude chránit její pověst a

současně přestavovat optimální využití jejích omezených a cenných zdrojů. Ze získaných důkazů je

zřejmé, že iniciativa je plně opodstatněná a potenciálně má před sebou ještě hodně práce.

97. Žádné ze dvou hodnocení se nezabývalo výkonností iniciativy JASPERS ve vztahu k jejím

jednotlivým úkolům týkajícím se jiných než velkých projektů. Poslední hodnocení, které

Komise provedla v roce 2012, uvádělo informace o hlavním cíli inciativy JASPERS, který se

týká dopadu na kvalitu projektu. Ze zprávy AECOM vyplynulo, že iniciativa JASPERS je pro

členské státy při vývoji projektů a přípravě žádostí o financování zásadně přínosná. Rovněž

doporučila, aby iniciativa JASPERS pokračovala v činnosti, neboť členské státy mají trvale

zájem o její služby38

98. Obecně řečeno, ve čtyřech navštívených členských státech jsme nenalezli žádné formální

postupy týkající se hodnocení výstupů, výsledků a celkového dopadu pomoci iniciativy

JASPERS. Nalezli jsme pouze důkazní informace o hodnoceních, jež byla provedena v Polsku:

šetření vedl koordinační subjekt v roce 2007 a hodnocení bylo provedeno v zastoupení

Ministerstva pro rozvoj v roce 2010. Polská NKI v koordinovaném auditu uvedla nedostatek

systémových hodnocení iniciativy JASPERS na vnitrostátní úrovni, ačkoli plány těchto

hodnocení existovaly od roku 2012.

. Zahájení přezkumu v polovině obdobní pro programové období 2014–

2020 naplánované na rok 2017 Komise odložila na první čtvrtletí roku 2018.

38 Hodnocení iniciativy JASPERS, konečná zpráva ze dne 13. prosince 2012, AECOM.

52

Skutečné využití poradenství iniciativy JASPERS bylo návazně sledováno jen v omezené

míře

99. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS jen ve velmi omezené míře zpětně sledovala

uplatňování jejích závěrů a doporučení (jejích výstupů) během procesu schvalování velkých

projektů. Informace potřebné k provedení návazných opatření tohoto druhu pocházejí

z různých zdrojů.

100. Dokud inciativa JASPERS nezahájila činnost svých přezkumných funkcí (IQR a PSA), její

role při schvalování velkých projektů končila vydáním ACN. Pokud však Komise proces

schvalování přerušila, mohla iniciativa JASPERS získat zpětnou vazbu, aby zjistila, v čem

problém spočíval (pokud členský stát souhlasil). U úkolů, které jsme kontrolovali, týkajících

se jednotlivých velkých projektů jsme zjistili, že iniciativa JASPERS tyto informace získala jen

v 47 % případů.

101. Dalším zdrojem informací, pouze pro velké projekty, je mechanismus zpětné vazby GŘ

REGIO vůči iniciativě JASPERS. Podle iniciativy JASPERS byla však míra odpovědí u těchto

formulářů nízká.

102. Třetím zdrojem informací je přístup k databázi Komise. Ačkoli iniciativa JASPERS má

k této databázi přístup, zjistili jsme, že v přibližně 24 % případů nebylo možné určit jednotlivé

velké projekty, ačkoli úkoly nebyly dokončeny.

103. Čtvrtým zdrojem informací, který byl jediným zdrojem, jenž zahrnoval i jiné než velké

projekty, byl roční dotazník zpětné vazby, který iniciativa JASPERS zasílala vnitrostátním

řídícím orgánům zapojeným do schvalování příslušných projektů. Iniciativa JASPERS tyto

informace shromažďovala jen v jednom z navštívených členských států (Rumunsko) a jen za

jeden operační program.

104. Nenalezli jsme žádné důkazní informace o tom, že by iniciativa JASPERS systematicky

zpětně sledovala, jak bylo její poradenství využito při provádění velkých nebo jiných než

velkých projektů, kterým poskytla pomoc. Rovněž jsme zjistili, že monitorovací systém

neobsahoval žádné informace o skutečném provádění projektů, kterým byla poskytnuta

53

pomoc, včetně zpoždění při provádění, překročení nákladů a problematiky zadávání

veřejných zakázek. Nenašli jsme žádné důkazní informace o tom, že by Komise poskytla

iniciativě JASPERS zpětnou vazbu týkající se skutečného provádění projektů na základě

informací obsažených ve výročních zprávách o provádění, které členské státy předkládají

Komisi.

105. Náš auditní vzorek obsahoval čtyři úkoly se šesti podkladovými velkými projekty, pro

které iniciativa JASPERS vydala celkově negativní stanovisko. Ve všech případech kromě

jednoho se příjemci a vnitrostátní orgány řídili radou iniciativy JASPERS a projekty nebyly

Komisi předloženy. V jednom případě se pak členský stát rozhodl změnit rozsah projektu,

omezit jej a pokračovat s projektem jako s jiným než velkým projektem, aniž by řešil všechny

problémy, na které iniciativa JASPERS upozornila.

106. Nalezli jsme pouze jeden zdroj informací o skutečném využití

horizontálního/strategického poradenství iniciativy JASPERS: formulář zpětné vazby, který

iniciativa JASPERS zaslala k vyplnění vnitrostátním orgánům, které využily tohoto

poradenství. Míra odpovědí na tento dotazník byla rovněž nízká (přibližně 32 % ve všech

členských státech).

Nalezli jsme nedostatky v monitorování a hodnocení efektivnosti a účinnosti iniciativy

JASPERS

107. Pro posouzení efektivnosti jsme porovnali výstupy a vstupy iniciativy. Potřebné

informace jsou poskytovány v podobě ukazatelů. V roce 2008 řídící výbor schválil tři

ukazatele výstupů39 (viz také bod 91) a tři ukazatele vstupů40

39 „Počet dokončených akcí JASPERS“, „počet projektových žádostí s podporou JASPERS předložených GŘ REGIO“, „pokrok akcí JASPERS během projektového cyklu“.

. Zjistili jsme však, že

40 „Doba od zahájení do dokončení úkolu“, „Provedení akcí na jednoho odborníka“ a „Náklady na jednu akci do dokončení“.

54

systematicky byly posuzovány jen ukazatele výstupů, a i u nich jsme nalezli určité nedostatky

(viz body 92–94

108. Dva z ukazatelů vstupů nebyly posuzovány vůbec. U třetího ukazatele „doba od zahájení

do dokončení úkolu“ byly některé údaje k dispozici, nikdy však nebyly použity v žádné

analýze efektivnosti. Údaje byly také neúplné: nebyly evidovány žádné informace o úkolech,

které byly pozastaveny, zamítnuty nebo zrušeny. Takové úkoly tvořily přibližně 21 % všech

úkolů vytvořených do ledna 2017, neboli 8 % objemu práce iniciativy JASPERS.

).

109. Iniciativa JASPERS měla systém pro evidenci doby věnované každému úkolu. Mělo by

být možné, aby iniciativa JASPERS tuto evidenci použila jako základ pro výpočet jednoho

z ukazatelů vstupů „náklady na jednu akci do dokončení“. Iniciativa JASPERS nám však

sdělila, že údaje evidované v systému nebyly dostatečně spolehlivé na to, aby je bylo možné

využít pro účely této analýzy. Koncem roku 2016 začali pracovníci iniciativy JASPERS používat

jiný systém evidence údajů.

110. EIB provedla vlastní hodnocení iniciativy JASPERS v roce 2010 a dospěla k názoru, že lze

říci, že iniciativa je hospodářsky opodstatněná, ale na úrovni, která je suboptimální. Celková

výkonnost iniciativy z hlediska účinnosti a efektivity byla zhodnocena jako částečně

neuspokojivá, a to ze dvou důvodů. Za prvé byla nejasná úloha iniciativy JASPERS a její

priority: v důsledku toho, slovy zprávy EIB: „[byly] vynaloženy značný čas a zdroje na

poskytování pomoci, která se pak ukázala být v rozporu s požadavky Komise“. Za druhé

bezplatné poskytování služeb vedlo ke snížené efektivnosti při zpracování úkolů iniciativy

JASPERS41

111. Při měření účinnosti jsme prověřovali dostupné ukazatele výsledků. Určili jsme čtyři

ukazatele výsledků, ačkoli jsme zjistili určité nedostatky, které na ně měly vliv (viz

.

body 92–

94

41 Viz souhrnná zpráva – Hodnocení role EIB v iniciativě JASPERS, prosinec 2010.

).

55

Nalezli jsme nedostatky v efektivnosti iniciativy JASPERS

112. Iniciativa JASPER neměla vhodné ukazatele vstupu, které by umožnili provést posouzení

její efektivnosti. Šetřili jsme, zda navýšení rozpočtu a počtu zaměstnanců iniciativy JASPERS

pro programové období 2014–2020 bylo doprovázeno odpovídajícím navýšením výstupů

iniciativy JASPERS z hlediska počtu dokončených úkolů. Zjistili jsme, že počet dokončených

úkolů na jednoho zaměstnance iniciativy JASPERS se mezi obdobími 2007–2009 a 2014–2016

snížil o minimálně 10 %.

113. Memorandum o porozumění z roku 2006 stanovilo orientační příspěvek Komise pro

iniciativu JASPERS v programovém období 2007–2013 na 106,5 milionu EUR. Ve skutečnosti

Komise přispěla částkou přibližně o 38 % vyšší (vyplaceno 147,3 milionu EUR v období 2006–

2013). Podle našeho názoru byl i souhrnný rozpočet iniciativy JASPERS štědrý. Rámcová

dohoda o partnerství z roku 2014 uvedla, že orientační příspěvek Komise pro iniciativu

JASPERS v programovém období 2014–2020 se zvýší na 250 milionů EUR42. K této částce se

dospělo na základě vlastních odhadů iniciativy JASPERS týkajících se počtu plánovaných

úkolů, odhadů, které vycházely z údajů členských států a které byly podle našeho názoru

příliš optimistické (viz také body 24, 52 a 89). V hodnotící zprávě z roku 2012, jejíž provedení

Komise zadala, AECOM porovnal denní náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS s náklady

čtyř dalších institucí a zjistil, že náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS jsou významně

vyšší (až o 116 %) než náklady ostatních subjektů43

114. V rámci přípravy ročního rozpočtu se Komise a EIB dohodly na odhadu nákladů na

zaměstnance pomocí standardních jednotkových nákladů. Až do roku 2014 závisely náklady

na zaměstnance na tom, zda jejich pracovní místo financuje Komise nebo EIB. V průměru

.

42 260 milionů EUR včetně Nástroje pro propojení Evropy. 43 Srovnávanými institucemi byly EIB, Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA),

Evropská agentura pro bezpečnost letectví (EASA) a nadace Eurofound. Náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS byly o 44 % vyšší než náklady EIB, o 79 % vyšší než náklady agentury EMSA, o 99 % vyšší než náklady nadace Eurofound a o 116 % vyšší než náklady agentury EASA.

56

byly měsíční jednotkové náklady zaměstnanců financovaných EIB přibližně o 40 % vyšší než

náklady u zaměstnanců financovaných Komisí. Zkoumali jsme podkladovou dokumentaci,

kterou jsme měli k dispozici, ale nenalezli jsme pro uvedenou skutečnost žádný přesvědčivý

důvod.

115. Od roku 2014 se Komise a EIB dohodly na použití jiné metody výpočtu nákladů na

zaměstnance. Podle nové metody byly standardní náklady harmonizovány a odvozeny od

zkušeností zaměstnanců: již se nelišily v závislosti na tom, zda dané pracovní místo financuje

Komise nebo EIB. V roce 2015 podepsala Komise specifickou grantovou dohodu, včetně

odhadovaného rozpočtu pomocí staré metody pro zaměstnance EIB a sazeb Finanční a

správní rámcové dohody (FAFA) pro zaměstnance Komise. Tu posléze nahradila jiná s novými

sazbami FAFA pro Komisi i pro pracovníky EIB. Podle původní smíšené metody činily

odhadované celkové náklady iniciativy na rok 2015 40,3 milionu EUR. Podle nové metody

„pouze FAFA“ se jednalo o 37,3 milionu EUR – o 7,4 % méně. Navzdory přepočtu celkových

nákladů iniciativy JASPERS daného roku se výše příspěvku Komise nezměnila.

116. Nenalezli jsme žádné důkazní informace o tom, že by standardní náklady na

zaměstnance iniciativy JASPERS odpovídaly reálným nákladům na zaměstnávání pracovníků.

Požádali jsme iniciativu JASPERS o informace o jejích reálných (skutečně vynaložených)

nákladech, iniciativa JASPERS je však odmítla poskytnout. Rovněž jsme požádali Komisi, aby

nám vysvětlila, jak byla prokázána věrohodnost standardních osobních nákladů u staré

metody používané do roku 2014 pro zaměstnance, které poskytovala EIB. Odpověď Komise

naše otázky zodpověděla pouze zčásti.

117. Celkově jsme konstatovali, že definice hlavních cílů, úloh a odpovědností v rámci

iniciativy JASPERS vykazovala určité nedostatky. V důsledku toho nebyla pomoc iniciativy

JASPERS dostatečně cílena na činnosti, které přidávaly největší hodnotu. Kromě toho jsme

konstatovali významné nedostatky v nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality

iniciativy JASPERS pro programové období 2014–2020, které vedly k vysokému riziku

nedostatečné nestrannosti ve vztahu k poradenské funkci iniciativy JASPERS. Zjistili jsme, že

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

57

iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu velkých projektů. Dopad iniciativy JASPERS na

správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší nezávislosti na pomoci JASPERS. To

v kombinaci s nedostatky při monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS ohrožuje

úspěšné fungování iniciativy, zejména z hlediska její efektivnosti a účinnosti.

Slabiny vymezení hlavních cílů iniciativy JASPERS vedly k nedostatkům v činnosti iniciativy

118. Zjistili jsme, že hlavní cíle iniciativy JASPERS nebyly dostatečně jasné a zčásti si

odporovaly. Dohody, které podepsala Komise a hlavní zúčastněné subjekty iniciativy

JASPERS, neupřesňovaly, jak nebo kdy bude Komise posuzovat, zda bylo dosaženo hlavních

cílů iniciativy JASPERS. Plánovaný dopad iniciativy JASPERS na zlepšování kvality projektů, na

čerpání fondů EU a na správní kapacitu nebyl jasně definován. I když byla původně

koncipována jako inciativa na období 2007–2013, stala se iniciativou dlouhodobou, neboť

byla prodloužena i na programové období 2014–2020. Nemá žádné jasné měřitelné cíle,

které by ukazovaly, že splnila svůj účel.

119. Kromě toho jsme zjistili, že úlohy a odpovědnosti hlavních zúčastněných subjektů nebyly

dostatečně jasné, což znamenalo riziko z hlediska vyvozování odpovědnosti. Iniciativa

JASPERS podepsala pracovní ujednání jen s členskými státy, ale ne s Komisí. Tato ujednání

stále nebyla dostatečně komplexní, neboť se omezovala na poskytování pomoci pro projekty

a nezahrnovala žádné jiné typy činností JASPERS. Považovali jsme Komisi a EIB za (nepřímé)

klienty, kteří mají z iniciativy JASPERS prospěch; nicméně iniciativa JASPERS a Komise

považují za klienty iniciativy JASPERS pouze členské státy (s výjimkou PSA).

Iniciativa JASPERS také poskytovala členským státům bezplatné poradenství, když najímala a

platila externí konzultanty.

120. V mnoha případech jsme také zjistili, že pomoc iniciativy JASPERS nebyla dostatečně

cílená. To přispívalo k vysoké míře zrušených nebo pozastavených úkolů. Sama iniciativa

JASPERS nestanovila členským státům, kterým poskytovala pomoc, žádné konkrétní prioritní

oblasti, namísto toho jednala na základě poptávky ze strany těchto členských států. Obecně

řečeno, iniciativa JASPERS jednala na základě téměř všech žádostí o pomoc, které podaly

58

členské státy, aniž by vždy konzultovala Komisi, která financovala většinu nákladů iniciativy

JASPERS.

121. Na začátku programového období 2014–2020 začala iniciativa JASPERS podporovat

i fázové projekty a dále pobízela členské státy, aby ve fázi realizace projektu více využívaly

pomoc zdarma. Ani jedno, ani druhé nebyly priority.

122. Hodnocení iniciativy JASPERS v polovině období provedené jménem Komise v roce 2012

zdůraznilo nedostatky strategického přístupu iniciativy JASPERS i jejích pracovních

mechanismů a doporučilo opatření k jejich řešení. Tyto nedostatky měly být řešeny v době,

kdy byla iniciativa JASPERS prodloužena na programové období 2014–2020, v době auditu

však bylo výsledkem přijatých nápravných opatření méně přesné plánování, a tedy i jeho

menší strategická hodnota.

Doporučení 1

Komise by měla převzít větší kontrolu nad strategickým plánováním iniciativy JASPERS včetně

všech typů činností JASPERS, a to s přihlédnutím k tomu, že iniciativa JASPERS byla původně

koncipována jako iniciativa dočasná. Konkrétně by měla přijmout následující opatření.

a) Upravit své celkové strategické plánování činností iniciativy JASPERS na základě

konkrétních potřeb členských států a v souladu s politikou soudržnosti EU. Operace iniciativy

JASPERS by se měly zaměřit na ty činnosti, které přidávají nejvyšší hodnotu.

b) Vymezit jasné milníky a kritéria, které umožní postupné ukončování iniciativy JASPERS,

jakmile budou splněny její hlavní cíle.

c) Začlenit svou celkovou strategii do ročního plánování činností iniciativy JASPERS v

členských státech. Toto plánování by mělo v souladu s právními předpisy a politikami EU

stanovovat konkrétní priority pro každý členský stát a každé odvětví.

d) Dále vyjasnit úlohy a odpovědnosti hlavních zúčastněných subjektů, aby byla posílena

transparentnost a odpovědnost.

59

e) Zajistit, aby iniciativa JASPERS pro všechny své útvary zavedla komplexní, praktická a

jasná pracovní ujednání se všemi příslušnými GŘ Komise, EIB a členskými státy.

Cílové datum provedení: do konce roku 2018.

123. Zjistili jsme významné nedostatky v nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality

pro programové období 2014–2020. Zaznamenali jsme vysoké riziko nedostatečné

nestrannosti, pokud jde o poradenskou funkci iniciativy JASPERS. Kromě toho ačkoli byly

nezávislé přezkumy kvality zásadní součástí schvalovacího procesu Komise u velkých

projektů, Komise se na tom, jak jsou nezávislé přezkumy kvality prováděny v praxi, nijak

přímo nepodílela, což ji vystavovalo riziku, že přezkumy nebudou zajišťovány v souladu se

záměrem. Rozhodnutí Komise o schválení velkých projektů jsou tak ve skutečnosti

rozhodnutími iniciativy JASPERS, která za IQR odpovídá.

124. Cílem nezávislých přezkumů kvality bylo zefektivnit schvalovací proces Komise pro velké

projekty. Do konce roku 2016 se však iniciativě JASPERS nepodařilo podepsat pracovní

ujednání s několika členskými státy, u nichž se očekávalo předložení největších počtů velkých

projektů. Kromě toho se Komise rozhodla u většiny velkých projektů používat jinou funkci

ocenění, kterou poskytoval tentýž dílčí útvar JASPERS, tzv. ocenění po předložení. Postup

ocenění po předložení přispěl u Komise k významnému zkrácení doby schvalování velkých

projektů.

60

Doporučení 2

a) Komise by měla přijmout okamžité opatření, aby zmírnila vysoké riziko nedostatečné

nestrannosti v případech, kdy iniciativa JASPERS provádí nezávislé přezkumy kvality s cílem

ocenit projekty, které byly příjemci poradenské podpory JASPERS. Pro období po roce 2020

by Komise měla ukončit používání nezávislých přezkumů kvality zajišťovaných iniciativou

JASPERS u velkých projektů, jimž tato iniciativa poskytla poradenství.

b) Komise by měla získat plný přístup k relevantní dokumentaci, aby mohla ověřovat

kvalitu postupů IQR iniciativy JASPERS.

Cílové datum provedení: okamžitě.

Iniciativa JASPERS měla dopad na kvalitu projektů, ale nemohla mít dopad na čerpání

125. Celkově jsme konstatovali, že iniciativa JASPERS měla kladný dopad na kvalitu

podkladové projektové dokumentace. Rovněž jsme zjistili, že pomoc poskytovaná iniciativou

JASPERS byla poměrně komplexní, bez ohledu na přesný okamžik, kdy došlo k jejímu

zapojení. Toto zjištění potvrdily i polská a chorvatská NKI během koordinovaného auditu.

V programovém období 2007–2013 Komise obecně potřebovala na schvalování velkých

projektů méně času, pokud projekty využívaly pomoc JASPERS. Konstatovali jsme, že celková

doba potřebná pro schválení velkých projektů byla v programovém období 2014–2020

snížena.

126. Obecně měla iniciativa JASPERS ve většině případů dopad alespoň na jeden ze čtyř

parametrů týkajících se kvality hlavních kontrolovaných projektů. Jen v několika málo

případech jsme zaznamenali významná zlepšení plánovaného rozsahu, vstupů, výsledků

nebo dopadu velkých projektů využívajících pomoci iniciativy JASPERS, které jsme

kontrolovali (například redukce ekonomicky neodůvodněných prvků projektové

infrastruktury).

127. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS neměla žádný dopad na prováděcí harmonogram

velkých projektů. Ačkoli iniciativa JASPERS v této oblasti poskytovala poradenství, všechny

61

projekty, které jsme kontrolovali, byly zpožděné. Více než třetinu z nich bylo nutné částečně

posunout (fázovat) do programového období 2014–2020.

128. Konstatovali jsme, že velké projekty využívající pomoci iniciativy JASPERS byly v našich

auditech souladu s předpisy z let 2014 a 2015 méně často zasaženy chybami z hlediska

legality a správnosti.

129. Kromě jednoho případu jsme nezjistili, že by iniciativa JASPERS měla jakýkoli dopad na

plánovaný rozsah, výstupy, výsledky, dopad, náklady nebo prováděcí harmonogram

kteréhokoli z jiných než velkých projektů v našem auditním vzorku. Také jsme zaznamenali,

že neexistovala odpovídající ujednání, která by zajistila řádnou výměnu informací mezi

příjemci, vnitrostátními orgány, iniciativou JASPERS a Komisí ohledně toho, jak nejlépe využít

poradenství iniciativy JASPERS u jiných než velkých projektů.

130. Zjistili jsme, že v programovém období 2007–2013 iniciativa JASPERS obecně nemohla

mít na čerpání fondů EU dopad. Důvodem byly zejména změny právních předpisů v roce

2009, které umožnily vyplácet finanční prostředky EU před tím, než Komise vydala formální

schválení projektu. Ve více než 50 % projektů, které jsme kontrolovali, byly žádosti o úhradu

výdajů Komisi skutečně předloženy dříve, než bylo takové rozhodnutí vydáno, což vedlo

k menší relevantnosti zamýšleného přínosu poradenské podpory iniciativy JASPERS. Ve

zbývajících případech prodlení při provádění vedla k odkladu předložení prvních žádostí o

úhradu výdajů Komisi, přestože rozhodnutí Komise již bylo k dispozici.

Doporučení 3

a) Komise by měla pomoc iniciativy JASPERS zaměřovat podle fáze vývoje projektu.

Konkrétně by se měla iniciativa JASPERS soustředit spíše na podstatu projektů než na

projektovou dokumentaci. Iniciativa JASPERS by nadále neměla začínat poskytovat

poradenství projektům, které již vnitrostátní orgány schválily.

b) Komise by se i nadále měla zaměřovat na poskytování poradenských služeb iniciativy

JASPERS velkým projektům. Pomoc iniciativy JASPERS by měla být ve výjimečných případech

62

dostupná pro jiné než velké projekty a horizontální úkoly strategické povahy týkající se

projektů. V těchto případech by měla být pomoc poskytována po konzultaci s Komisí.

Cílové datum provedení: do poloviny roku 2018.

Dopad iniciativy JASPERS na správní kapacitu členských států dosud nevedl k větší

nezávislosti na pomoci JASPERS

131. Obecně vnitrostátní orgány i příjemci projektů uvedli, že iniciativa JASPERS měla na

jejich správní kapacitu kladný dopad, ačkoli někteří z nich prohlásili, že jsou nadále na

pomoci z iniciativy JASPERS velmi závislí. Polská a chorvatská NKI došly při koordinovaném

auditu k obdobným zjištěním. Nenalezli jsme žádné důkazní informace, které by potvrzovaly,

zda toto zlepšení správní kapacity skutečně nastalo. U přibližně dvou třetin (67 %)

horizontálních úkolů, které jsme kontrolovali, jsme nezaznamenali žádný takový dopad.

132. Zjistili jsme, že postupem času se iniciativa JASPERS intenzivněji zaměřila na budování

správních kapacit členských států. Rovněž jsme zjistili, že v programovém období 2014–2020

Komise přijala více proaktivní a koordinovaný přístup k opatřením, která byla zaměřena na

budování správní kapacity členských států. Ve strategii technické pomoci Komise jsme však

nenalezli žádný odkaz na jakoukoli koordinaci specializovaných činností v oblasti budování

kapacit zajišťovaných Komisí a činností poskytovaných iniciativou JASPERS.

133. Zjistili jsme, že se zvýšilo využití pomoci iniciativy JASPERS u úkolů s potenciálním

strategickým dopadem. Došli jsme k závěru, že iniciativa JASPERS měla významný (33 %)

nebo omezený (22 %) dopad na více než polovinu horizontálních úkolů se strategickým

potenciálem, které jsme kontrolovali.

Doporučení 4

a) Komise by měla začlenit činnosti iniciativy JASPERS do své vlastní strategie technické

pomoci s cílem zlepšit koordinaci s iniciativou JASPERS při provádění průběžných činností (na

rozdíl od činností ad hoc) k rozvoji správní kapacity členských států. Činnosti iniciativy

63

JASPERS v tomto ohledu by měly doplňovat činnosti Komise se zaměřením na odvětví, oblasti

a členské státy, kde je správní kapacita nedostatečná.

b) Komise by měla postupně upravovat úlohu, povahu a intenzitu činností iniciativy

JASPERS v oblasti budování kapacit v členských státech a poskytovat tak členským státům

pobídky k dosažení dostatečné a udržitelné úrovně správní kapacity.

Cílové datum provedení: do konce roku 2018.

Významné nedostatky v plánování, monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS

ohrožují úspěšné fungování iniciativy

134. Určili jsme významné nedostatky v plánování a monitorování činností iniciativy JASPERS.

Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS a Komise zaměřily své monitorování na výstupy. Pokud byly

stanoveny cílové hodnoty pro toto monitorování, byly buď nejasně definované, nebo byly

uplatňovány nejednotně. Pravidelně monitorované a vykazované byly pouze výsledky

poradenství iniciativy JASPERS pro velké projekty z hlediska rychlosti, s níž Komise přijala

rozhodnutí o schválení. Jak jsme vysvětlili v bodě 130, toto hledisko bylo jako ukazatel

čerpání od roku 2009 do značné míry nevýznamné. Nenalezli jsme žádné důkazní informace

o tom, že by iniciativa JASPERS nebo Komise monitorovaly dopad činností iniciativy JASPERS

na správní kapacitu členských států. V žádném z členských států, které jsme kontrolovali,

jsme nenalezli ani doklady o jakýchkoli dobře definovaných postupech týkajících se

monitorování a hodnocení výsledků a celkového dopadu pomoci iniciativy JASPERS.

135. Byla provedena dvě hodnocení iniciativy JASPERS, z nichž jedno uskutečnila EIB a druhé

bylo provedeno v zastoupení Komise. Tato hodnocení se nezabývala výkonností iniciativy

JASPERS ve vztahu k jejím jednotlivým úkolům týkajícím se jiných než velkých projektů.

Kromě toho byly v těchto hodnoceních uvedeny významné nedostatky; jak jsme konstatovali

v bodě 122, tyto nedostatky byly řešeny jen do určité míry.

136. Konstatovali jsme, že skutečné využití poradenství iniciativy JASPERS bylo návazně

sledováno jen v omezené míře. Zjistili jsme, že iniciativa JASPERS jen zřídkakdy návazně

sledovala, zda byly během schvalovacího procesu u velkých projektů uplatněny její závěry a

64

doporučení. Rovněž jsme zjistili, že monitorovací systém iniciativy JASPERS neobsahoval

žádné informace o skutečném provádění projektů, kterým byla poskytnuta pomoc, včetně

zpoždění při provádění, překročení nákladů a problematiky zadávání veřejných zakázek.

Nenalezli jsme ani žádné důkazní informace o zpětné vazbě Komise pro iniciativu JASPERS ve

věci provádění projektů.

137. Došli jsme k závěru, že monitorování efektivnosti a účinnosti iniciativy JASPERS

vykazovalo nedostatky. Údaje o vstupech evidované v systému iniciativy JASPERS byly

nedostatečně spolehlivé na to, aby je bylo možné využít pro účely smysluplné analýzy

vstupů. Zatímco ukazatele výstupu se používaly systematicky, u ukazatelů výsledků tomu tak

nebylo. Ukazatelů výstupu i výsledku dále měly určité nedostatky. Dvě hodnocení iniciativy

JASPERS, provedená v letech 2010 a 2012, navrhla iniciativu zachovat a upozornila na

nedostatky, jež je nutno řešit.

138. Komise začala používat harmonizované standardní náklady, což celkové náklady

iniciativy JASPERS snížilo. Navzdory nižším přepočteným celkovým nákladům iniciativy

JASPERS za rok 2015 se výše příspěvku Komise nezměnila. Nenašli jsme žádné důkazní

informace o tom, že by standardní náklady iniciativy JASPERS na zaměstnance poskytnuté

EIB před harmonizací v přiměřené míře odpovídaly skutečně vzniklým osobním nákladům.

EIB nebyla ochotna poskytnout informace o reálných (skutečně vzniklých) nákladech

iniciativy JASPERS a odpověď Komise zodpověděla naše otázky ohledně přijatelnosti

standardních nákladů používaných do roku 2014 pro zaměstnance, které zajišťovala EIB,

pouze zčásti.

Doporučení 5

a) Komise by měla zavést komplexní systém pro monitorování rozsahu splnění

dlouhodobých a krátkodobých cílů iniciativy JASPERS, a to pro všechny služby, které iniciativa

JASPERS poskytuje.

b) Komise by měla zajistit, aby budoucí hodnocení iniciativy JASPERS byla dostatečně

komplexní, a měla by vyvodit závěry ve věci toho, zda iniciativa JASPERS dosáhla svých

hlavních cílů.

65

c) Komise by měla přijmout opatření s cílem optimalizovat efektivnost a účinnost iniciativy

JASPERS, zejména tím, že zajistí, aby byly skutečné náklady na pomoc JASPERS u každého

úkolu spolehlivě monitorovány a srovnávány s výstupy a výsledky iniciativy JASPERS.

d) Komise by měla zajistit, aby byly náklady iniciativy JASPERS přiměřené a odrážely

skutečné vzniklé náklady.

Cílové datum provedení: do poloviny roku 2018.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Iliana IVANOVA, členka Účetního dvora,

v Lucemburku na svém zasedání dne 29. listopadu 2017.

Za Účetní dvůr

předseda

Klaus-Heiner LEHNE

1

Počet všech úkolů iniciativy JASPERS v programových obdobích 2007–2013 a 2014–2020 v členění podle stavu a druhu úkolu

PŘÍLOHA I

Přijato – úkol, který iniciativa JASPERS oficiálně přijala, avšak poradenství u něj dosud nezačalo. Probíhá – úkol, u něhož probíhá poradenství iniciativy JASPERS. Dokončeno – úkol, který byl dokončen a pro který iniciativa JASPERS vydala oznámení o dokončení akce. Pozastaveno – členský stát nebo iniciativa JASPERS úkol dočasně odložily. Zrušeno – členský stát úkol zrušil. Zamítnuto – oficiální žádost o úkol zamítnuta iniciativou JASPERS. Zdroj: Analýza EÚD na základě údajů poskytnutých iniciativou JASPERS (k 31. prosinci 2016).

PŘIJATO PROBÍHÁ DOKONČENO POZASTAVENO ZRUŠENO ZAMÍTNUTO MEZISOUČET PŘIJATO PROBÍHÁ DOKONČENO POZASTAVENO ZRUŠENO ZAMÍTNUTO MEZISOUČET

Velké projekty 3 33 652 25 172 31 916 23 252 55 12 25 0 367 1283Jiné než velké projekty 0 5 168 7 47 4 231 4 29 27 7 4 0 71 302Horizontální podpora 5 17 143 1 54 1 221 9 46 50 10 28 1 144 365Budování kapacit 2 1 9 0 2 0 14 8 24 12 0 1 0 45 59Ocenění po předložení 0 0 0 0 0 0 0 0 0 28 0 0 0 28 28Nezávislý přezkum kvality 0 0 0 0 0 0 0 0 1 3 0 0 0 4 4Celkový součet 10 56 972 33 275 36 1382 44 352 175 29 58 1 659 2041

Typ úkolu Celkový součet

2007–2013 2014–2020

1

Přehled kontrolovaných úkolů1

PŘÍLOHA II

1 Z 25 kontrolovaných úkolů týkajících se velkých projektů bylo 22 úkolů s 20 podkladovými velkými projekty

šetřeno na místě. Zbývající tři kontrolované úkoly týkající se velkých projektů byly podrobeny

Č. Číslo úkolu Název úkolu Programové období

Členský stát Šetřeno na místě

1 2011 085 HR WAT WAT Vodárna a či s tírna odpadních vod Vukovar 2007–2013 Chorvatsko 12 2011 086 HR WAT WAT Vodárna a či s tírna odpadních vod Os i jek 2014 2007–2013 Chorvatsko 23 2013 083 HR ROD ROD Si lniční spojení do ji žní Da lmácie 2014–2020 Chorvatsko4 2015 071 HR ROD ROD Most Pel ješac 2014–2020 Chorvatsko

5 2012 095 HR AMT RALModernizace a výstavba druhé koleje na úseku trati Dugo Selo - Križevci

2007–2013 Chorvatsko 4

6 2011 080 HR SWE SLWPříprava dokumentace pro sanaci loka l i ty vysoce znečiš těné odpadem z dolu „Sovjak”

2014–2020 Chorvatsko -

7 2006 086 MT ENV WAT Nakládání s vodou z dešťových příva lů 2007–2013 Malta8 2008 188 MT WAT FLP Malta – Národní povodňový program 2007–2013 Malta9 2008 192 MT WAT WAT Čiš tění odpadních vod na jihu Malty 2007–2013 Malta 6

10 2010 031 MT MIS R&D Onkologické centrum v nemocnici Mater Dei 2007–2013 Malta 7

11 2011 023 MT ROD RODPředběžná analýza hlavních aspektů pro definici možnosti s i lničního tunelového spojení mezi Maltou a ostrovem Gozo

2014–2020 Malta -

12 2006 089 MT TRA ROD Modernizace s i lniční s ítě TEN-T 2007–2013 Malta 813 2009 255 PL RAL RAL Pořízení kolejových vozidel pro PKP Interci ty 2007–2013 Polsko 914 2009 272 PL KE R&D Centrum pro moderní materiá ly a technologie (CEZAMAT) 2007–2013 Polsko 10

15 2009 273 PL KE R&DCENT II I – Centrum pro biologické a chemické vědy při Varšavské univerzi tě

2007–2013 Polsko 11

16 2009 168 PL WAT WAT Čis tírna odpadních vod Żywiec – fáze II 2007–2013 Polsko 1217 2010 059 PL WAT WAT Vodárna a či s tírna odpadních vod Myś lenice 2007–2013 Polsko 1318 2008 027 PL TRA ROD S-69 Bielsko-Bia ła - Żywiec, odc. Wi lkowice/Łodygowice-Żywiec 2007–2013 Polsko 1419 2006 001 PL ENV WAT Přehrada Wloclawek na řece Vis le 2007–2013 Polsko -20 2011 115 RO KEW R&D Extrémně lehká infrastruktura pro jadernou fyziku 2007–2013 Rumunsko 1521 2009 197 RO RAL RAL Modernizace železničního úseku Coşlariu - Sighişoara 2007–2013 Rumunsko 16

22 2010 155 RO WAT WATRozš íření a modernizace infrastruktury pro čiš tění odpadních vod v Bukurešti

2007–2013 Rumunsko 17

23 2009 146 RO ROD ROD Výstavba dá lnice v úseku TEN-T 7 Cernavodă-Constanţa 2007–2013 Rumunsko 1824 2010 141 RO RAL RAL Renovace železničních mostů na Dunaji 2007–2013 Rumunsko 19

25 2007 068 RO ENV WATRenovace a modernizace vodárenské a kanal i zační soustavy v okrese Prahova

2007–2013 Rumunsko 20

1 2013 189 HR KEE RDI Výzkumná infrastruktura kampusu univerzi ty v Ri jece 2007–2013 Chorvatsko 1

2 2014 101 HR ROD RODDostavba rychlostní s i lnice Ploče a výstavba spojovací komunikace do přís tavu a města Ploče


3 2007 121 MT TRA PORRenovace a modernizace vlnolamů a da lš í námořní infrastruktury

2007–2013 Malta 3

1 2012 008 HR WAT WAT Příprava pokynů pro analýzu nákladů a přínosů 2007–2013 Chorvatsko 1

2 2014 073 HR KEE RDIPodpora při přípravě OP 2014–2020 Konkurenceschopnost a soudržnost


3 2011 031 MT ROD ROD Příprava Národního hlavního plánu dopravy 2014–2020 Malta 3

4 2008 103 MT HOR MULPomoc při kontrole analýz nákladů a přínosů a s tudi í finanční proveditelnosti

2007–2013 Malta 4

5 2010 067 PL WAT WATScreening projektů priori tní osy I v oblasti vodáren a či s tíren odpadních vod

2007–2013 Polsko 5

6 2010 077 PL SWE SLW Strategie nakládání s odpadními ka ly pro Polsko 2007–2013 Polsko 67 2013 246 RO KEE RDI Podpora při přípravě OP Konkurenceschopnost 2014–2020 2014–2020 Rumunsko 7

8 2011 032 RO WAT WATPodpora při přípravě projektů pro období 2014–2020 ve vodohospodářství

2014–2020 Rumunsko 8

9 2009 094 RO WAT WAT Zvládání povodní – národní s trategie 2007–2013 Rumunsko 9

Individuální úkoly týkající se velkých projektů

3

5

Individuální úkoly týkající se jiných než velkých projektů

Horizontální úkoly

1

ODPOVĚDI KOMISE NA ZVLÁŠTNÍ ZPRÁVU EVROPSKÉHO ÚČETNÍHO DVORA

„SPOLEČNÁ POMOC PŘI PODPOŘE PROJEKTŮ V EVROPSKÝCH REGIONECH

(JASPERS) – ČAS NA LEPŠÍ ZACÍLENÍ“

SHRNUTÍ

I. Iniciativa JASPERS byla formálně zřízena jako společné partnerství mezi Komisí (GŘ REGIO),

EIB a EBRD (včetně Kreditanstalt für Wiederaufbau během části kontrolovaného období). Od

roku 2013 udělila GŘ MOVE a GŘ NEAR iniciativě JASPERS další mandáty a finanční prostředky

na podporu přípravy projektů v rámci Nástroje pro propojení Evropy a nástroje předvstupní pomoci.

IV. Iniciativa JASPERS je spojena s finančními programovými obdobími a její hlavní úlohou bylo

napomáhat členským státům EU-12 při přípravě velkých projektů. Na základě přezkumu iniciativy

JASPERS v polovině období, který byl proveden v roce 2012, a zájmu, který projevily členské

státy, bylo rozhodnuto o rozšíření její funkce i na oblasti politiky a opatření k budování kapacit.

V roce 2014 a 2015 byly sjednány nové operační programy, které se více zaměřují na strategické

hledisko. Pomoc poskytovaná jiným než velkým projektům odpovídala skutečné potřebě, kterou

vyjádřily členské státy. Zapojení iniciativy JASPERS v těchto případech bylo odůvodněné vysokou

prioritou a složitou povahou konkrétního projektu. Jelikož zapojení iniciativy JASPERS v případě

jiných než velkých projektů skutečně představovalo rozšíření původní oblasti působnosti, byla

u těchto úkolů ověřena jejich přidaná hodnota / replikovatelnost u jiných podobných projektů.

V. Komise posoudila příslušná rizika v době zavádění nezávislého přezkumu kvality. Použité řešení

se pokládalo za přiměřené vzhledem ke statusu EIB jakožto instituce EU. Zprávy o nezávislém

přezkumu kvality a poradenské zprávy vyhotovují v rámci iniciativy JASPERS různé týmy

a konečné dokumenty jsou opatřeny dalším podpisem na úrovni ředitele. Řídící výbor JASPERS

přijme v prosinci 2017 formálně novou příručku postupů pro nezávislý přezkum kvality. V příručce

bude popsáno, jak je funkce nezávislého přezkumu vykonávána nezávisle na jakékoli poradní

funkci.

VII. V některých případech vedlo úsilí v rámci iniciativy JASPERS ke skutečnému pokroku, pokud

jde o schopnost členských států zvládnout přípravu projektů, a projekty měly náležitou kvalitu, jak

potvrdilo jejich rychlé schválení Komisí (a zprávy o ocenění po předložení) v období 2014–2020.

VIII. Evropskému účetnímu dvoru jsou od roku 2006 předkládány auditované roční účetní závěrky

iniciativy JASPERS. Podle metodiky schválené v ročních dohodách o příspěvku a později

v komplexní dohodě (finanční a správní rámcová dohoda) podepsané mezi Komisí a EIB, která se

vztahuje na všechny společné iniciativy, jsou náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS

stanoveny na základě standardní ceny, s jejíž úhradou v souvislosti se službami poskytovanými

Evropskou investiční bankou Komise souhlasila.

Sazby stanovené ve finanční a správní rámcové dohodě celkově přispěly k větší harmonizaci

a zjednodušení smluvních ujednání týkajících se konkrétních iniciativ v oblasti technické pomoci,

která byla uzavřena mezi Komisí a EIB.

Komise se domnívá, že finanční a správní rámcová dohoda je v souladu s finančním nařízením.

Článek 124 finančního nařízení povoluje používání paušálních sazeb a jednorázových částek a je

použitelný na finanční a správní rámcovou dohodu.

IX.

a) Komise toto doporučení přijímá.

b) Komise toto doporučení přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem v rámci

iniciativy JASPERS, musí podílet na jeho úspěšném provádění.

2

c) Komise toto doporučení částečně přijímá, jelikož by iniciativa JASPERS měla být nabízena také

projektům po vnitrostátním schválení, a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem v rámci


d) Komise toto doporučení přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem v rámci


c) Komise toto doporučení přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem v rámci


Komise současně připomíná, že „náklady“ iniciativy JASPERS jsou stanoveny prostřednictvím

finanční a správní rámcové dohody.

ÚVOD

7. Původní priority na období 2007–2013 byly skutečně stanoveny v memorandu o porozumění

z roku 2006. Priority se však v průběhu času měnily tak, aby byly zohledněny zkušenosti

a strategická rozhodnutí řídícího výboru. Tyto cíle se odrážely v ročních specifických grantových

dohodách uzavřených mezi Komisí a EIB. Priority pro období 2014–2020 jsou stanoveny

v rámcové dohodě o partnerství.

Jiné než velké projekty mohly být podpořeny v menších členských státech, které měly málo velkých

projektů. To bylo objasněno v koncepčním dokumentu z roku 2005 a ve všech následných

politických a právních dokumentech.

PŘIPOMÍNKY

23. Strategické směřování iniciativy JASPERS se v průběhu času vyvíjelo za účelem jejího

přizpůsobení změnám prostředí. Iniciativa JASPERS zahájila činnost koncem roku 2006 (v tomto

roce byly dokončeny tři úkoly), takže v polovině roku 2007 bylo ještě příliš brzy na posouzení

výsledků. Rostoucí hospodářská a finanční krize od podzimu 2008 vedla k určitým rozhodnutím,

která ovlivnila činnosti iniciativy JASPERS. Iniciativa JASPERS reagovala na měnící se podmínky

pružně a pragmaticky.

Největší výzvou bylo pro iniciativu JASPERS zajištění toho, aby členské státy připravily dostatečný

počet kvalitních velkých projektů, jež by bylo možno schválit a realizovat. Z tohoto důvodu byly

ostatní zajímavé aspekty činnosti iniciativy JASPERS pozastaveny a iniciovány byly teprve

v pozdější fázi, kdy členské státy zlepšily své technické kapacity pro přípravu velkých projektů

a větší důležitosti nabyla otázka zajištění stability a vedlejších účinků.

Iniciativa JASPERS začala od počátku zlepšovat technické kapacity v členských státech

prostřednictvím dopadu učení praxí, přičemž s tím, jak úkoly postupovaly, pracovaly vedle

iniciativy JASPERS i vnitrostátní orgány.

24. Komise a EIB by rády podotkly, že akční plány představují fakticky posouzení potřeb, v jehož

rámci mají členské státy možnost uvést své potřeby v oblasti technické pomoci.

Lhůty pro předložení velkých projektů jsou na základě návrhů členských států zahrnuty

v operačních programech na období 2014–2020. Výsadou a povinností členských států je navrhnout

velké projekty a ověřit stav připravenosti každého projektu.

Posouzení potřeb pro období 2014–2020 bylo založeno na informacích, které poskytly členské

státy, což je z hlediska počtu projektů opodstatněné, avšak ambiciózní, pokud jde o lhůtu pro jejich

předložení.

25. Čerpání finančních prostředků EU nepředstavuje samo o sobě cíl. Jsou-li včas připraveny

vysoce kvalitní projekty, pak je s větší pravděpodobností dosaženo vysoké míry čerpání finančních

prostředků. Cíle, které Komise stanovila pro iniciativu JASPERS, byly jasné, ačkoliv někdy

3

náročné. Z právního hlediska byly požadavky na kvalitu vztahující se na velké projekty v rámci

politiky soudržnosti poprvé stanoveny v nařízení Komise v přenesené pravomoci č. 480/2014.

V prováděcím nařízení č. 207/2015 byly navíc rovněž poprvé stanoveny základní požadavky na

analýzu nákladů a přínosů, které spolu s pokyny k analýze nákladů a přínosů z roku 2014

představují komplexní a podrobné vodítko ke kvalitě veřejných investic.

26. Pomoc JASPERS zahrnovala učení praxí, a tudíž budování kapacit ve vnitrostátních správních

orgánech. To je jedním z důvodů, proč byla velká část zaměstnanců iniciativy JASPERS od počátku

umístěna v regionálních kancelářích tak, aby byli blíže příjemcům. Zvýšení technické kapacity

nemuselo být označeno jako samostatná činnost, aby bylo dosaženo dopadů.

Technická kapacita je nehmotné aktivum, jež lze sledovat nepřímo, například prostřednictvím

postupně lépe připravených projektů, k čemuž jednoznačně došlo, jak prokazuje kupříkladu nižší

procentní podíl přerušených projektů.

27. V praxi je rychlost zlepšení schopnosti členských států připravit a realizovat vysoce kvalitní

projekty velmi proměnlivá. Orgány veřejné moci v přijímajících zemích současně rozvíjely své

vnitrostátní kapacity pro účinné využívání finančních prostředků EU, a předkládaly tudíž méně

žádostí o podporu JASPERS. V praxi je iniciativa JASPERS omezena délkou programového

období. O tom, zda se iniciativa JASPERS prodlouží do nového programového období, rozhodují

Komise a EIB na základě posouzení potřeby další podpory a poptávky ze strany členských států.

28. Úloha Komise a EIB je v období 2007–2013 jasně vymezena v ročních dohodách o příspěvku

a v období 2014–2020 v rámcové dohodě o partnerství a ročních specifických grantových

dohodách. S ohledem na poradenství poskytované iniciativou JASPERS jsou členské státy klienty.

Účastní se rovněž každoročního zasedání zúčastněných subjektů.

V období 2014–2020 jsou s ohledem na poradenství a nezávislý přezkum kvality klienty iniciativy

JASPERS členské státy, zatímco s ohledem na ocenění po předložení je klientem Komise. To je

zřejmé všem dotčeným stranám.

29. Viz odpověď Komise a EIB k bodu 28. Formální ujednání mezi útvary Komise a EIB uvedené

v odpovědi k výše uvedenému bodu jsou podepisována každý rok.

Pracovní ujednání stanoví rovněž zásady, jimiž se řídí vztahy mezi iniciativou JASPERS

a příjemcem. V projektové dokumentaci je jednoznačně uvedeno, co iniciativa JASPERS poskytne

pro každý úkol.

Sledování výsledků v případě jiných než velkých projektů není předmětem pracovních ujednání

a použité metodiky. Není-li podána žádost o financování a neuskuteční-li se schvalovací proces na

úrovni Komise, je jednoznačné sledování pokroku u jiných než velkých projektů obtížné a je třeba

se jím zabývat méně formálním způsobem.

V rámci politiky soudržnosti odpovídají za schválení jiných než velkých projektů jednoznačně

členské státy.

30. Pracovní ujednání byla záměrně navržena jako společná pro všechny členské státy, přičemž

hlavními aspekty byla jednotnost a rychlost. Určité menší změny byly sjednány, pokud měly

členské státy silné námitky, záměrem však bylo přiblížit se co nejvíce standardnímu provoznímu

postupu. Čím je dokument delší a podrobnější, tím větší je možnost neshod a žádostí o zvláštní

ujednání.

Pracovní ujednání nepředstavují právní požadavek, nýbrž jsou nástrojem, který má usnadnit dialog

s členskými státy, zejména v případě měnících se protějšků. Hlavním účelem je stanovit práva

a povinnosti obou stran.

4

Případně byly vyvinuty různé postupy, všechny však byly v souladu s pracovními ujednáními

a mandátem iniciativy JASPERS, aby bylo možno se přizpůsobit zvláštní situaci v dané zemi. Jak

již bylo zmíněno, zapojení iniciativy JASPERS iniciují členské státy (a iniciativa JASPERS může

po konzultaci s GŘ REGIO rozhodnout o přijetí či nepřijetí úkolu).

31. Neexistoval žádný důvod k tomu, proč by měla iniciativa JASPERS formalizovat

v období 2007–2013 ujednání s Komisí týkající se provozních záležitostí, jelikož původně

fungovala pro členské státy, v období 2014–2020 však strany v prvním čtvrtletí roku 2018 formálně

schválí aspekty ocenění po předložení.

Iniciativa JASPERS vypracovala v roce 2006 formulář zprávy o výstupech, ačkoliv pojem

„oznámení o dokončení akce“ mohla zavést až později. Oznámení o dokončení akce je jednoznačně

založeno na formuláři žádosti pro velké projekty, jak prokáže srovnání obou dokumentů.

V počátečních fázích se některé členské státy zdráhaly poskytnout Komisi zprávu o dokončení.

Iniciativa JASPERS je k tomu vybízela, jelikož se takto Komise dozví o poradenství iniciativy

JASPERS a vstupní informace pomohou Komisi dospět k závěru na základě lepších informací.

Všechny členské státy nakonec souhlasily s tím, že by se mělo jednat o standardní postup, což (jak

se domníváme) vyplynulo ze vztahu vzájemné důvěry mezi iniciativou JASPERS a vnitrostátními

orgány po získání zkušeností s pomocí JASPERS.

Oznámení o dokončení akce představuje nástroj pro formální ukončení úkolu u příjemce. Iniciativa

JASPERS občas na základě zkušeností jeho formát upravuje s cílem zvýšit co nejvíce jeho

užitečnost.

32. Komise a EIB jsou zúčastněnými subjekty a partnery iniciativy JASPERS, s ohledem na

oznámení o dokončení akce však nejsou jejím klientem.

33. Poradenství iniciativy JASPERS je poskytováno nezávisle na půjčkách EIB (v koncepčním

dokumentu z roku 2005 se uvádí, že EIB ani EBRD nemají povinnost poskytovat členským státům

půjčky a členské státy nejsou povinny si od EIB nebo EBRD půjčovat).

Lze mít rovněž za to, že EIB, EBRD a ostatní potenciální věřitelé mají nepřímo prospěch

z výsledků iniciativy JASPERS.

34. Většinu činností v rámci přípravy projektů vykonávají členské státy s využitím služeb poradců,

například při přípravě základních projektových dokumentů, jako je studie proveditelnosti nebo

posuzování vlivů na životní prostředí. Úlohou iniciativy JASPERS je usměrňovat vypracovávání

těchto dokumentů či se k němu vyjádřit. Při této činnosti nesoutěží iniciativa JASPERS s externími

poradci. Iniciativa JASPERS a poradci mají odlišné, avšak vzájemně se doplňující úlohy.

Z celkového počtu přibližně 830 projektových úkolů, které iniciativa JASPERS dokončila do

roku 2015, jich méně než 1 % zahrnovalo zapojení poradců, kteří přímo přispěli částmi konečné

projektové dokumentace.

36. Využití dalších poradců souviselo se zvláštními a omezenými případy, kdy při rozhodování

nebylo možno použít oznámení o dokončení akce iniciativy JASPERS a schvalující osoby

pokládaly za nezbytné vyžádat si k projektu druhé stanovisko (k tomu docházelo pouze

v programovém období 2007–2013).

V období 2014–2020 se Komise rozhodla využívat při schvalování všech velkých projektů

(s výjimkou fázovaných projektů podle článku 103 nařízení o společných ustanoveních) výhradně

iniciativu JASPERS, a to rovněž v důsledku zřízení útvaru iniciativy JASPERS pro nezávislý

přezkum kvality, který zajišťuje dodatečnou kontrolu kvality.

37. Priority členských států vyplývají z politiky (např. transevropské sítě), právních předpisů (např.

právní předpisy v oblasti životního prostředí, jako je směrnice o odpadních vodách) nebo priorit

5

(např. maximální podíl určitých odvětví na financování) a jsou prováděny prostřednictvím

schválených pravidel a postupů. Iniciativa JASPERS reaguje na potřeby v oblasti technické pomoci

v daném politickém rámci.

38. Zavedení průběžných akčních plánů nevedlo ke změnám strategií.

Koncept průběžných akčních plánů byl zaveden s cílem reagovat na žádosti členských států, které

přicházely nekoordinovaně, zejména na konci programového období 2007–2013. Akční plány

iniciativy JASPERS jsou výsledkem rozsáhlých diskusí s členskými státy před přijetím úkolů s tím,

že v době formálního podání žádostí činí míra přijetí přibližně 98 %.

Akční plány jsou předávány Komisi.

39. Pro zrušení úkolu může existovat mnoho důvodů – iniciativa JASPERS mohla zjistit, že

projekty nepředstavují vhodnou investici, a proto od nich bylo upuštěno, mohla se zmenšit velikost

projektů a ty se staly jinými než velkými projekty, změny směnných kurzů mohly změnit velké

projekty na jiné než velké projekty, členské státy mohly z interních důvodů projekty stáhnout.

Případy zrušení úkolů nelze vnímat pouze negativně. V některých případech může jejich ukončení

ve skutečnosti představovat přidanou hodnotu iniciativy JASPERS spočívající ve snížení investic

nebo upuštění od investic, jež nemusely představovat nejlepší využití omezených veřejných

prostředků.

41. Činnost v souvislosti s fázováním je svou povahou časově omezená a souvisí s cyklem

programového období.

42. Horizontální úkoly spadaly do působnosti iniciativy JASPERS od samého počátku, jak

prokazují akční plány na rok 2007. Podíl horizontálních úkolů byl v průběhu let stálý.

43. Všichni partneři iniciativy JASPERS věnovali výsledkům hodnocení iniciativy JASPERS

v polovině období maximální pozornost a existuje několik málo hodnocení, která mají ve svých

doporučeních podobný podíl následných opatření.

Studie společnosti AECOM1 hodnotí dopady iniciativy JASPERS celkově kladně.

44. Komise (GŘ REGIO) vysvětlila důvody využití iniciativy JASPERS jako subjektu

provádějícího ocenění v březnu 2014 v dopise generálního ředitele GŘ REGIO, který byl určen

všem členským státům (s velkými projekty).

Funkce nezávislého přezkumu kvality byla stanovena v nařízení o společných ustanoveních na

základě zkušeností členských států s iniciativou JASPERS, považovalo se tudíž za zbytečné

prověřit iniciativu JASPERS podle kritérií, která byla stanovena v nařízení Komise v přenesené

pravomoci č. 480/2014, a to na základě odborné způsobilosti a charakteristik iniciativy JASPERS.

Společná odpověď k bodům 45, 46 a 47:

Nezávislý přezkum kvality se provádí i u projektů, u nichž nebyly využity poradenské služby

iniciativy JASPERS.

1 Zpráva o hodnocení iniciativy JASPERS, prosinec 2012

(http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/jaspers_evaluation/final_report_131212.pdf).

http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/evaluation/pdf/eval2007/jaspers_evaluation/final_report_131212.pdf

6

Návrh příručky postupů pro nezávislý přezkum kvality z počátku roku 2014 nebyl schválen

a v současnosti není platný. Funkční oddělení útvaru iniciativy JASPERS pro nezávislý přezkum

kvality od útvaru pro poradenství je skutečné, jelikož se týmy nacházejí na různých místech

a podávají zprávy jiným přímým nadřízeným. Pokud jde o účinné využívání zdrojů, odborníci

iniciativy JASPERS, kteří s ohledem na velký projekt nevykonávají poradní funkci, mohou

případně pracovat na oceněních pro útvar pro nezávislý přezkum kvality. Iniciativa JASPERS

vypracovala přístup k řízení kvality, který je kodifikován v příručce kvality, procesních mapách

a jednoznačném rozdělení úloh mezi činnosti v oblasti poradenství a oceňování. Příručka postupů

byla vypracována v rámci přístupu ke kvalitě, který schválil řídící výbor a který externě potvrdí

Evropská nadace pro řízení kvality.

V prosinci 2017 přijme řídící výbor novou příručku kvality iniciativy JASPERS. Útvaru interního

auditu byly poskytnuty předlohy procesních map pro činnosti v oblasti nezávislého přezkumu

kvality a ocenění po předložení, jež v této nové příručce kvality tvoří základ příslušných postupů.

47. GŘ REGIO doporučení Útvaru interního auditu přijalo a zavedlo akční plán k jejich provedení.

48. Zprávy o nezávislém přezkumu kvality a poradenské zprávy vyhotovují v rámci iniciativy

JASPERS různé týmy a konečné dokumenty jsou opatřeny dalším podpisem na úrovni ředitele. Ve

veřejném i soukromém sektoru je běžnou praxí, že provozní útvary a útvary kontroly kvality

a auditu podávají zprávu stejnému vedoucímu organizace (např. struktura schválená v řadě

členských států v souvislosti s certifikačními a řídicími orgány v rámci téhož ministerstva).

Neexistuje důvod k tomu, aby toto omezilo nezávislost funkce auditu nebo kontroly kvality.

Ve stanoviscích vydaných týmem pro nezávislý přezkum kvality nebyly zjištěny žádné důkazy

o kompromisech. Komise a EIB však uváží další opatření, která budou přijata za účelem většího

vnímání ohrožení nezávislosti.

49. Nezávislý přezkum kvality zavedly Rada a Evropský parlament (EP) jakožto normotvůrci

výslovně za účelem poskytnutí alternativy ocenění velkých projektů ze strany Komise. Řídící výbor

přijme v prosinci 2017 novou příručku kvality iniciativy JASPERS.

50. Komise dodržuje ustanovení v nařízení o společných ustanoveních, která stanoví funkci

nezávislého přezkumu kvality. Normotvůrci nevymezili pojem „významný nedostatek“. V zájmu

jednotného uplatňování tohoto pojmu stanovilo GŘ REGIO ve svých vnitřních postupech, které

schválilo jeho vedení, čtyři hlavní případy, kdy lze prohlásit, že existuje významný nedostatek,

a navrhnout negativní rozhodnutí Komise.

51. O využití nezávislého přezkumu kvality rozhodují členské státy. V současnosti (říjen 2017) byla

pracovní ujednání o nezávislém přezkumu kvality podepsána se čtrnácti členskými státy včetně

Rumunska, České republiky a Itálie. Podpis pracovních ujednání představuje požadavek iniciativy

JASPERS před provedením nezávislého přezkumu kvality u určitého projektu.

52. Prognózy iniciativy JASPERS vycházely z informací, které členské státy poskytly s ohledem na

očekávané lhůty předložení velkých projektů uvedené v operačních programech.

Komise se domnívá, že počty velkých projektů nejsou optimistické, lhůty pro předložení byly

skutečně příliš optimistické. V září 2017 zveřejnilo GŘ REGIO údaje o velkých projektech na

platformě veřejně přístupných údajů s cílem upozornit členské státy na kvalitu informací o velkých

projektech.

Využití funkce nezávislého přezkumu kvality brání rozdílná pravidla pro osvědčování výdajů – to

bude řešeno změnou nařízení o společných ustanoveních, která je v současnosti projednávána

s Radou a EP. To by mělo zvýšit zájem členských států o využívání nezávislého přezkumu kvality.

7

Úkolem útvaru iniciativy JASPERS pro nezávislý přezkum kvality není pouze vyhotovování zpráv

o nezávislém přezkumu kvality, nýbrž také zpráv o ocenění po předložení.

53. Postup ocenění po předložení měl zajistit, aby byla v žádosti podané přímo Komisi použita

metodika ocenění blížící se pokud možno co nejvíce nezávislému přezkumu kvality, jež řídí útvar

pro nezávislý přezkum kvality v Bruselu. To zajistilo rovné podmínky při posuzování žádostí.

Pracovní ujednání týkající se ocenění po předložení byla (až po lhůty pro použití) popsána

v dokumentu o postupech týkajících se velkých projektů, jenž byl dne 22. června 2015 předložen

vedení GŘ REGIO.

Komise a EIB však formálně schválí hlavní prvky spolupráce s iniciativou JASPERS v oblasti

ocenění po předložení, jak požaduje Účetní dvůr.

58. Projekty obvykle vypracovávají poradci najatí řídicími orgány. Iniciativa JASPERS je

nenahrazuje, nýbrž poskytuje metodické poradenství a napomáhá řídicím orgánům při dohledu.

59. Iniciativa JASPERS přezkoumává dokumentaci, kterou vyhotoví příjemce sám, nebo s pomocí

externích poradců. Načasování poradenských služeb iniciativy JASPERS proto v mnoha případech

závisí na správní kapacitě příjemců a místních poradců.

60. Doba trvání úkolů v případě, že k zapojení dojde v pozdější fázi, je nejistá: je krátká v případě,

mají-li projektové dokumenty potřebnou kvalitu, v opačném případě je však podstatně delší, jelikož

některé aspekty je nutno prověřit od začátku (např. analýzu možností). Pokud jde o dobu

schvalování, rozdíl by neměl být příliš velký, jelikož na základě podpory JASPERS jsou projekty

předkládány s obdobnou úrovní kvality.

Dalším znakem pomoci JASPERS bylo zaměření se na složité projekty, u nichž měly členské státy

potíže s přípravou náležité dokumentace, iniciativa JASPERS však nemohla složitost projektů

snadno odstranit a je třeba se zabývat některými zbytkovými riziky.

63. V mnoha případech byly důvody přerušení uvedeny již ve zprávě o oznámení o dokončení akce.

Jednou z oblastí, v níž bylo odstranění nedostatků v dokumentaci pro iniciativu JASPERS obzvláště

obtížné, jsou postupy/dokumentace související s posuzováním vlivů na životní prostředí, zejména

v odvětví silniční dopravy.

64. V období 2014–2020 se situace podstatně zlepšila a průměrná doba schvalování u projektů

obdržených v roce 2017 se doposud zkrátila na 84 kalendářních dnů. To bylo výsledkem mnoha

faktorů, mimo jiné nového strategického zaměření iniciativy JASPERS, lepšího právního rámce

a reorganizace systému Komise pro oceňování.

68. Pomoc JASPERS měla dopad na plánované náklady přibližně dvou třetin velkých projektů

zkontrolovaných Evropským účetním dvorem (tyto úspory odhaduje Komise na 175 milionů EUR).

Tento vzorek zahrnuje 3 % počtu úkolů provedených iniciativou JASPERS.

69. Iniciativa JASPERS se často setkává s nerealisticky krátkými lhůtami pro provedení projektu.

Existuje velmi málo možností urychlení lhůt realizace projektů.

72. V rámci politiky soudržnosti odpovídají za schválení jiných než velkých projektů jednoznačně

členské státy.

75. V období 2007–2013 se Komise po vypuknutí hospodářské a finanční krize v roce 2008

rozhodla, že členským státům umožní osvědčit výdaje a požádat o úhradu bez předložení žádostí

týkajících se velkých projektů, což znamenalo přerušení vztahu mezi postupy schvalování

a certifikace.

8

76. K prodlevám může dojít z důvodů, které naprosto nesouvisejí se vkladem iniciativy JASPERS,

velmi často například kvůli problémům v oblasti zadávání veřejných zakázek.

77. Pravidla certifikace velkých projektů v období 2014–2020 umožní iniciativě JASPERS ovlivnit

rychlost čerpání, jelikož výdaje na projekty lze osvědčit až po předložení žádostí týkajících se

velkých projektů Komisi.

79. Existují jednoznačné příklady zvýšení správních kapacit členských států a jejich institucí, jako

jsou státní silnice v Polsku, kde je Národní silniční agentura zcela schopna připravit kvalitní

a vyspělé projekty.

Investování do správní kapacity je dlouhodobý proces, který vyžaduje investice do struktur,

lidských zdrojů a systémů a nástrojů a kde důležitý související faktor představuje správa v dané

zemi.

Iniciativa JASPERS je důležitým faktorem při podpoře členských států při zvyšování jejich správní

kapacity pro (velké) projekty, není však jediným rozhodujícím činitelem v tomto procesu.

80. Podpora JASPERS se řídila především poptávkou na základě potřeb jednotlivých členských

států a opatření v oblasti správní kapacity budou vypracována v souladu s tím. Iniciativa JASPERS

nebyla mimoto jediným zdrojem podpory, nýbrž členské státy byly vybízeny také k aktivnímu

využití technické pomoci obsažené v jejich programech se zaměřením se například na odbornou

přípravu zaměstnanců a najímání externích odborníků.

81. Budování kapacit se od zahájení činností uskutečňovalo prostřednictvím učení praxí

a horizontálních dokumentů. K navazování kontaktů a sdílení znalostí již docházelo například na

zasedání zúčastněných subjektů.

84. Iniciativa JASPERS je pouze jedním z rozhodujících faktorů v tomto procesu a neměla by se

jako jediná pokládat za odpovědnou, pokud neexistoval (přímý) strategický dopad. Svou roli může

hrát mnoho jiných faktorů, z nichž se mnohé vyskytují na úrovni členských států.

85. Strategie technické pomoci je v prvé řadě dokument, v němž jsou stanoveny rozpočtové příděly

na jednotlivé akce (přičemž se přihlíží k synergiím a je zamezeno zdvojování). Nejedná se

o dokument, který by měl popisovat také veškeré (formální i neformální) koordinační mechanismy

vytvořené mezi různými iniciativami.

Ačkoliv se neodkazuje na koordinaci mezi činnostmi vyhrazenými na budování kapacit, které

zajišťuje přímo Komise, a činnostmi vykonávanými iniciativou JASPERS, ke koordinaci pravidelně

dochází a je zamezeno riziku případného překrývání.

87. V programovém období 2007–2013 podpořila iniciativa JASPERS přibližně 500 schválených

velkých projektů. V programovém období 2014–2020 se počet velkých projektů podpořených

a/nebo přezkoumaných iniciativou JASPERS odhaduje na 600, k čemuž je třeba připočítat

schválenou vyšší podporu pro jiné než velké projekty a budování kapacit a případné dřívější

zapojení do projektů. Tento odhad byl použit jako základ pro navýšení počtu zaměstnanců, přičemž

k náboru docházelo postupně, aby byl zajištěn soulad mezi počty zaměstnanců a pracovní zátěží. Při

pohledu na období 2007–2009 a 2014–2016 ve vztahu k přidělení ekvivalentu plného pracovního

úvazku na mandát EU iniciativy JASPERS se průměrný počet všech probíhajících a dokončených

úkolů na zaměstnance prakticky nezměnil.

88. Lhůty pro předložení velkých projektů jsou na základě návrhů členských států zahrnuty

v operačních programech na období 2014–2020.

Výsadou a povinností členských států je navrhnout velké projekty a ověřit stav připravenosti

každého projektu.

9

89. K říjnu 2017 bylo v operačních programech na období 2014–2020 zahrnuto 624 velkých

projektů.

90. Jelikož by se měla iniciativa JASPERS podílet na přípravě projektu pokud možno co nejdříve,

aby byla zajištěna co nejvyšší přidaná hodnota, nejsou pro odhad přiměřeného personálního

zajištění iniciativy JASPERS informace o lhůtách pro předložení podstatné. Iniciativa JASPERS

v současnosti pracuje na více než 350 plánovaných velkých projektech, které budou předloženy

v příštích letech.

Poměr všech dokončených úkolů (poradenství, nezávislý přezkum kvality, ocenění po předložení

a horizontální úkoly) k ekvivalentu plného pracovního úvazku je mezi roky 2014–2016 srovnatelný

s týmž poměrem v předchozím programovém období (2007–2009) a v listopadu 2017 se zvýšil.

92. Vnitrostátní orgány by měly zintenzivnit své úsilí při sledování dopadů iniciativy JASPERS na

projekty a instituce ve vztahu ke správní kapacitě. Komise zahrne tento aspekt do hodnocení

iniciativy JASPERS v polovině období.

93. Doba schvalování projektů ze strany Komise představuje pomocný ukazatel kvality projektů,

jelikož se předpokládá, že lépe připravené a předložené projekty jsou schváleny rychleji.

Výsledky projektů s ohledem na nezávislý přezkum kvality a ocenění po předložení jsou od

září 2016 zveřejňovány prostřednictvím internetových stránek iniciativy JASPERS ve statistické

zprávě a přehledu. Tyto informace jsou čtvrtletně aktualizovány.

96. V návaznosti na všechna příslušná doporučení plynoucí z hodnocení jsou opatření přijímána

v rámci daného správního a právního prostředí.

V prvním čtvrtletí roku 2018 zahájí Komise hodnocení iniciativy JASPERS v polovině období

a toto hodnocení bude zahrnovat celkový přezkum výsledků iniciativy JASPERS a výhled na

období po roce 2020.

98. Vnitrostátní orgány by měly zintenzivnit své úsilí při hodnocení dopadů iniciativy JASPERS,

jelikož v rámci politiky soudržnosti Komise vždy podporovala a prosazovala kulturu komplexního

hodnocení.

101. Existovaly i různé jiné kanály pro předávání zpětné vazby ohledně iniciativy JASPERS ze

strany referentů; konkrétně od roku 2008 funguje skupina referentů pro velké projekty a záležitosti

související s iniciativou JASPERS byly často projednávány, a tudíž sděleny iniciativě JASPERS

během zasedání řídícího výboru JASPERS či jiných zasedání.

104. Komise nevyžadovala, aby iniciativa JASPERS sledovala, jak bylo využito její poradenství při

provádění podpořených velkých či jiných než velkých projektů, a její mandát nezahrnuje sledování

vlastní realizace podpořených projektů.

Sledování provádění a uzavírání operačních programů je výsadou útvarů Komise. Iniciativa

JASPERS byla informována o problémech při provádění, pokud se to pokládalo za nezbytné,

zejména na základě žádostí členských států o poskytnutí pomoci při fázování projektů mezi

jednotlivými programovými obdobími.

105. Připomínka uvedená v tomto bodě zprávy znamenala, že iniciativa JASPERS zabránila

uskutečnění nevhodných investic, jejichž hodnotu lze považovat za náklady příležitosti (nebo

úspory).

108. Skutečnost, že úkoly byly zrušeny, může prokazovat přidanou hodnotu iniciativy JASPERS při

kontrole nedostatečně připravených projektů, jejichž kvalitu nebylo možno zlepšit.

10

109. Pro evidenci doby věnované jednotlivým úkolům za účelem vyúčtování existuje zvláštní

systém používaný v EIB (jenž se liší od systému, který uvádí EÚD). V tomto systému jsou na konci

každého měsíce ověřovány míry dokončení.

Ke konci roku 2016 začali zaměstnanci iniciativy JASPERS v tomto systému evidovat nejen dobu

přidělenou na jednotlivý mandát, nýbrž také na konkrétní úkoly.

To představuje základ pro externí audit výdajů iniciativy JASPERS, je-li auditním mandátem

ověření toho, zda byly vykázány pouze způsobilé náklady. Tento systém se používá k nahlášení

výdajů Komisi. Auditoři neoznámili žádné související nedostatky.

Smluvní vztahy mezi Komisí a EIB jsou založeny na grantové dohodě a způsobilé náklady na

zaměstnance vycházejí z počtu a kategorie zaměstnaných odborníků, přičemž příslušné náklady

jsou stanoveny prostřednictvím sazeb ve finanční a správní rámcové dohodě schválené v roce 2014.

110. Komise a EIB podotýkají, že dokumentem, na nějž EÚD poukazuje, nebylo hodnocení

efektivnosti iniciativy JASPERS, nýbrž posouzení „úlohy EIB v rámci iniciativy JASPERS“.

Vzorek úkolů vybraných pro zprávu pocházel do značné míry z počáteční fáze činností iniciativy

JASPERS a pro iniciativu JASPERS v období 2014–2020 má jen malý význam. Celkový závěr

zprávy byl však takový, že iniciativa JASPERS má pozitivní dopad a že by EIB měla pokračovat

v podpoře.

Co se týká efektivnosti, ve zprávě se uvádí, že „…případy, kdy byla iniciativa JASPERS schopna

ovlivnit formu podkladových projektů, vedly k ekonomickým přínosům, jež pravděpodobně převáží

nad náklady samotné iniciativy“.

112. Řídící výbor sleduje efektivnost iniciativy JASPERS z hlediska dokončených úkolů

a schválení projektů podpořených iniciativou JASPERS.

Povaha úkolů se změnila, jelikož se rozšířilo portfolio služeb iniciativy JASPERS, iniciativa

JASPERS poskytovala například poradenství s ohledem na řadu předběžných podmínek (jako jsou

hlavní plány pro dopravu v sedmi členských státech), kdy pracovní zátěž iniciativy JASPERS byla

podstatně vyšší než v případě posouzení jednotlivého projektu týkajícího se čističky odpadních vod.

113. Výdaje na iniciativu JASPERS byly podstatně nižší než potenciální částky, jež mohly být

vynakládány po mnoho let. Nyní jsou stanoveny lhůty pro předkládání zpráv o ocenění, které

v posledním programovém období neexistovaly, takže je třeba se zabývat otázkou předběžného

poskytnutí kapacity k uspokojení budoucích potřeb.

Zjištění studie společnosti AECOM v souvislosti s náklady iniciativy JASPERS byla tato:

„Iniciativa JASPERS zaměstnává tým vysoce kvalifikovaných pracovníků […]. Po porovnání

s ostatními subjekty a agenturami se náklady iniciativy JASPERS jeví jako přiměřené vzhledem

k povaze úkolů, které vykonává, a zaměstnancům, kteří jsou k provádění této práce zapotřebí.“

114. Příspěvky EIB k iniciativě JASPERS představovaly příspěvek formou věcného plnění, a to

zaměstnanců přidělených iniciativě JASPERS, kteří zastávají většinou manažerskou nebo vedoucí

pozici. Pro účely grantových dohod jsou u těchto příspěvků formou věcného plnění uvedeny

peněžní hodnoty. Neuskutečnila se žádná hotovostní transakce, která by odpovídala těmto

příspěvkům ve formě věcného plnění. Platby, které Komise uskutečnila, byly určeny pro

zaměstnance, s ohledem na něž souhlasila s podporou. Odhadované náklady na zaměstnance, jimiž

přispěla EIB, nebyly s ohledem na tuto částku podstatné.

115. Komise a EIB ve finanční a správní rámcové dohodě schválily stanovení standardních

jednotkových nákladů na zaměstnance a nákladů na služební cesty v souvislosti se službami, které

Komisi poskytuje EIB. Iniciativa JASPERS začala využívat tento systém spolufinancování

založený na schválených jednotkových nákladech místo systému souběžného financování, který se

11

využíval do roku 2013. Nová a stará metoda jsou založeny na rozdílných účetních pojmech. Sazby

pro zaměstnance jsou vypočítány rozdílně, v důsledku toho však byly upraveny rovněž míry

podpory tak, aby obě strany přispívaly přibližně stejnými částkami jako dříve. V rámci nového

systému se změnily rovněž nominální sazby k odhadu nákladů, a to s přihlédnutím ke komplexní

dohodě (finanční a správní rámcová dohoda) podepsané mezi Komisí a EIB, která se vztahuje na

všechny společné iniciativy.

116. Evropskému účetnímu dvoru jsou od roku 2006 předkládány auditované roční účetní závěrky

iniciativy JASPERS. Co se týká metodiky schválené v dohodách o příspěvcích a ve finanční

a správní rámcové dohodě, v těchto výkazech představují náklady na zaměstnance iniciativy

JASPERS standardní cenu, jejíž úhradu v souvislosti se službami poskytovanými Evropskou

investiční bankou Komise schválila ve finanční a správní rámcové dohodě.

ZÁVĚRY A DOPORUČENÍ

118. Existovaly jednoznačné cíle týkající se jak načasování, tj. dovedení projektů ke kladnému

rozhodnutí o poskytnutí investičních prostředků EU rychleji, než by tomu bylo jinak, tak i zvýšení

kvality.

Vývoj v rámci iniciativy JASPERS je nutno chápat v širším kontextu. Iniciativa JASPERS zahájila

činnost koncem roku 2006. Rostoucí hospodářská a finanční krize od podzimu 2008 vedla

k určitým rozhodnutím, která ovlivnila činnosti iniciativy JASPERS, včetně zvýšení počtu

zaměstnanců iniciativy JASPERS, změn pravidel certifikace atd. Iniciativa JASPERS reagovala na

měnící se podmínky pružně a pragmaticky.

Počáteční nedostatky byly později odstraněny prostřednictvím dohod řídícího výboru podle reakce

obdržené od členských států a příslušného posouzení poptávky. Iniciativa JASPERS byla původně

koncipována jako iniciativa pro programové období 2007–2017, avšak vzhledem k vývoji během

tohoto období a na základě posouzení potřeb byl její mandát prodloužen na programové

období 2014–2020.

119. S členskými státy byla uzavřena formalizovaná pracovní ujednání v souvislosti s velkými

projekty i jinými než velkými projekty, kde jsou klienty – poradenství a nezávislý přezkum kvality.

Iniciativa JASPERS má komplexní smluvní ujednání s Komisí. Veškeré úkoly iniciativy JASPERS

v dané zemi – velký projekt, jiný než velký projekt a horizontální nebo strategické úkoly – jsou

zahrnuty v ročních nebo průběžných akčních plánech a jsou dohodnuty s příjemcem.

Ve velmi ojedinělých případech poskytla iniciativa JASPERS podporu pro činnost podobnou

poradenství (pilotní akce, které bylo možné replikovat, nedostatečná kapacita vnitrostátních orgánů

nebo iniciativy JASPERS pro provedení potřebné práce atd.).

120. Priority vycházejí z priorit politiky soudržnosti EU, které byly schváleny členskými státy

a orgány EU, a těmto prioritám je pak ve schválených operačních programech přidělen funkční

obsah. Iniciativa JASPERS nestanoví priority nezávisle.

121. Fázování představovalo účelné krátkodobé využití zdrojů iniciativy JASPERS k zajištění

úplného využití finančních prostředků EU na konci jednoho programového období a při zahájení

dalšího programového období. Činnost v souvislosti s fázováním je svou povahou časově omezená

a zvyšuje čerpání.

Úkoly iniciativy JASPERS související s prováděním projektů představují přibližně 2 %.

122. Zavedení průběžných akčních plánů nevedlo ke změnám strategií.

Doporučení 1

12

Iniciativa JASPERS představuje partnerství mezi Komisí a EIB, které přispívají k iniciativě a řídí ji

prostřednictvím řídícího výboru.

a) Komise toto doporučení přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem v rámci


b) Komise toto doporučení přijímá.





e) Komise toto doporučení částečně přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem

v rámci iniciativy JASPERS, musí podílet na jeho úspěšném provádění.

V případě potřeby existují náležitá pracovní ujednání, uznává se však, že například v souvislosti

s oceněním po předložení může být zapotřebí formálnější dohoda.

123. Nezávislý přezkum kvality zavedly Rada a Evropský parlament za účelem poskytnutí

alternativy ocenění velkých projektů ze strany Komise. O nezávislý přezkum kvality požádá

členský stát a je určen členskému státu, jak se vyžaduje v právních předpisech.

V rámci komplexního přístupu k řízení kvality, který byl v listopadu 2017 schválen Evropskou

nadací pro řízení kvality, byla vypracována příručka kvality, jež se výslovně zabývá otázkami

nezávislosti a jednotnosti z hlediska řízení kvality. Řídící výbor JASPERS přijme v prosinci 2017

novou příručku kvality.

124. O využití nezávislého přezkumu kvality rozhodují členské státy. Požadavkem iniciativy

JASPERS před provedením nezávislého přezkumu kvality u určitého projektu je podpis pracovních

ujednání.

Doporučení 2



V současném období budou provedena opatření k zmírnění rizika nedostatečné nestrannosti

v případě, že iniciativa JASPERS provádí nezávislý přezkum kvality k ocenění projektů, které od

iniciativy JASPERS obdržely poradenství.

Ačkoliv Komise nemůže v této fázi přijmout v souvislosti s legislativními návrhy pro období po

roce 2020 konkrétní závazky, toto doporučení v podstatě přijímá a zváží existenci funkce

nezávislého přezkumu kvality v budoucnu.

b) Komise toto doporučení částečně přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem


Komise objasní přístupová práva k nezávislému přezkumu kvality ze strany iniciativy JASPERS ve

smluvních ujednáních mezi Komisí, EIB a členskými státy.

126. Iniciativa JASPERS nemohla mít stejný rozsah a intenzitu dopadů na všechny projekty, jelikož

to záviselo na fázi projektového cyklu v době, kdy byla iniciativa JASPERS vyzvána, aby poskytla

podporu, a na existující kvalitě projektu v době jejího zapojení. U projektů ve vzorku EÚD však

existoval mírný (45 %) nebo významný (20 %) dopad poradenství iniciativy JASPERS na nejméně

jeden rozměr kvality. Projekty ve čtyřech zemích zařazené do vzorku poskytují důkazy

o významném snížení nákladů v důsledku vkladu iniciativy JASPERS. Za přínosy by se měly

pokládat i projekty, které byly na základě poradenství poskytnutého iniciativou JASPERS zrušeny,

13

jelikož to zabránilo neefektivnímu využití značných zdrojů. U čtyř z celkem dvaceti velkých

projektů zařazených do vzorku s významnými úsporami nákladů odhadla Komise celkové úspory

nákladů na 175 milionů EUR.

127. Na iniciativu JASPERS nepřipadá v rámci projektového cyklu mnoho času, zejména ve fázi

provádění; nejednalo se o úlohu, kterou by iniciativě JASPERS přidělil řídící výbor ani kterou by

požadovaly členské státy (1 % úkolů), a prokazuje to, že by iniciativa JASPERS mohla hrát určitou

roli i během realizace.

129. Ačkoli by v návaznosti na dopad jejího poradenství na jiné než velké projekty bylo možno

učinit více, vyžaduje to spolupráci členských států, jelikož neexistuje schvalovací proces, který by

byl srovnatelný se schvalovacím procesem u velkých projektů.

130. Pravidla certifikace velkých projektů v období 2014–2020 umožní iniciativě JASPERS

ovlivnit rychlost čerpání.

Doporučení 3

a) Komise toto doporučení částečně přijímá a zdůrazňuje, že se EIB, která je druhým partnerem


Zaměření pomoci JASPERS podle fáze rozvoje projektu již představuje prioritu, avšak to, v jaké

fázi je iniciativa JASPERS zapojena, závisí na načasování žádosti o podporu ze strany členského

státu.

Je zřejmé, že činnost v rámci projektového cyklu je nutné zahájit co nejdříve, a dopad takového

přístup je patrný například v odvětvových strategiích pro dopravu, jež byly vypracovány pro některé

členské státy. V ostatních členských státech to však není vždy možné.

Druhá část doporučení se nepřijímá. Vnitrostátní schválení mohou být vydána v počáteční fázi

projektového cyklu a projekty se mohou změnit i po vydání vnitrostátních schválení.



132. Mezi GŘ REGIO a iniciativou JASPERS dochází ke koordinaci činnosti. Komise uskutečňuje

s iniciativou JASPERS / centrem pro navazování kontaktů a odborné způsobilosti pravidelné

neformální výměny ohledně příslušných činností a v případě, že existuje riziko překrývání nebo

možnost synergií, vzájemně spolupracují. Příkladem je zapojení iniciativy JASPERS do

tematických seminářů věnovaných státní podpoře, které Komise uspořádala v roce 2016 v Bruselu

(iniciativa JASPERS poskytla odborné řečníky), a účast iniciativy JASPERS na seminářích

týkajících se státní podpory, které se v roce 2015 uskutečnily v jednotlivých zemích.

133. Iniciativa JASPERS se postupem času přesouvá do časnějších fází a napomáhá se strategiemi

a při prvotním procesu výběru projektů (nakolik to umožní vnitrostátní orgány). Očekává se, že

iniciativa JASPERS bude i nadále fungovat tímto způsobem.

Doporučení 4

a) Komise toto doporučení přijímá a má za to, že již je provedeno.

Nová strategie technické pomoci, kterou Komise (GŘ pro regionální a městskou politiku) přijala

v září 2017, začleňuje akce iniciativy JASPERS do nových činností prováděných Komisí.



134. Intenzivnější sledování činností iniciativy JASPERS by významně zlepšilo úspěšné fungování

iniciativy, zejména z hlediska její efektivnosti a účinnosti.

14

Pravidla certifikace velkých projektů v období 2014–2020 umožní iniciativě JASPERS ovlivnit

rychlost čerpání.

136. Iniciativa JASPERS poskytuje členským státům technické poradenství a jiné funkce, jako je

ocenění po předložení a nezávislý přezkum kvality. Nebyla zřízena jako komplexní monitorovací

systém pro všechny aspekty projektů.

Sledování provádění operačních programů je výsadou útvarů Komise. Iniciativa JASPERS byla

informována o problémech při provádění, pokud se to pokládalo za nezbytné, zejména na základě

žádostí členských států o poskytnutí pomoci při fázování projektů mezi jednotlivými programovými

obdobími.

138. Komise a EIB schválily stanovení standardních jednotkových nákladů na zaměstnance

a nákladů na služební cesty v souvislosti se službami, které Komisi poskytuje EIB. Iniciativa

JASPERS začala využívat tento systém spolufinancování založený na schválených jednotkových

nákladech místo systému souběžného financování, který se využíval do roku 2013. Nová a stará

metoda jsou založeny na rozdílných účetních pojmech. Sazby pro zaměstnance jsou vypočítány

rozdílně, v důsledku toho však byly upraveny rovněž míry podpory tak, aby obě strany přispívaly

přibližně stejnými částkami jako dříve. V rámci nového systému se změnily rovněž nominální sazby

k odhadu nákladů, a to s přihlédnutím ke komplexní dohodě (finanční a správní rámcová dohoda)

podepsané mezi Komisí a EIB, která se vztahuje na všechny společné iniciativy.

Evropskému účetnímu dvoru jsou od roku 2006 předkládány auditované roční účetní závěrky

iniciativy JASPERS. Co se týká metodiky schválené v dohodách o příspěvcích a ve finanční

a správní rámcové dohodě, v těchto výkazech jsou náklady na zaměstnance iniciativy JASPERS

stanoveny na základě standardní ceny, s jejíž úhradou v souvislosti se službami poskytovanými

Evropskou investiční bankou Komise souhlasila.

Sazby stanovené ve finanční a správní rámcové dohodě přispěly celkově k větší harmonizaci

a zjednodušení smluvních ujednání u konkrétních iniciativ v oblasti technické pomoci, která byla

uzavřena mezi Komisí a EIB.

Komise se domnívá, že finanční a správní rámcová dohoda je v souladu s finančním nařízením.

Článek 124 finančního nařízení povoluje používání paušálních sazeb a jednorázových částek a je

použitelný na finanční a správní rámcovou dohodu.

Doporučení 5



Nadnesené otázky týkající se budoucí strategie a cílů budou součástí nadcházejícího přezkumu

v polovině období.

b) Komise toto doporučení přijímá.





Komise současně připomíná, že „náklady“ iniciativy JASPERS jsou stanoveny prostřednictvím

finanční a správní rámcové dohody.

2

dokumentárnímu přezkumu. Všechny tři jiné než velké projekty, jakož i všech devět horizontálních úkolů jsme rovněž šetřili na místě.

Činnost Datum

Přijetí memoranda o plánování auditu / zahájení auditu 16.3.2016

Oficiální zaslání návrhu zprávy Komisi (nebo jinému kontrolovanému subjektu)

5.10.2017

Přijetí závěrečné zprávy po řízení o sporných otázkách 29.11.2017

Obdržení odpovědí Komise (nebo jiného kontrolovaného subjektu) ve všech jazycích

8.1.2018

V roce 2006 se Evropská komise rozhodla zapojit spolu s Evropskou investiční bankou do nové iniciativy, známé jako „Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech“ (JASPERS). Hlavním cílem iniciativy bylo poskytovat členským státům, které přistoupily k EU v roce 2004 nebo později, nezávislé bezplatné poradenství, a pomáhat jim tak při přípravě vysoce kvalitních návrhů „velkých projektů“. V definici hlavních cílů, úloh a povinností v rámci iniciativy JASPERS jsme zjistili nedostatky, které jsou pro vyvozování odpovědnosti rizikem. Nastavení nové funkce nezávislého přezkumu kvality (IQR) mělo významné slabiny, které vedly k vysokému riziku nedostatečné nestrannosti. I když iniciativa JASPERS přispěla k rychlejšímu schvalování projektů a lepší projektové dokumentaci, na čerpání prostředků EU obecně neměla dopad. Její dopad na správní kapacitu členských států nevedl k vyšší míře nezávislosti na pomoci JASPERS. Zjištěné slabiny spolu s významnými nedostatky při plánování, monitorování a hodnocení činností iniciativy JASPERS ohrožují její úspěšné fungování, zejména z hlediska efektivnosti a účinnosti.

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Lucemburk LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1

Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx Internetová stránka: eca.europa.euTwitter: @EUAuditors

Date post:	03-Apr-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

(JASPERS) – čas na lepší zacíleníZvláštní zpráva Společná pomoc při podpoře projektů...

Documents