Karolína Hájková - Theses › id › ylxpx9 › Rozhodovn_o_azylu_z_humanitr... ·...

Univerzita Palackého v Olomouci

Právnická fakulta

Karolína Hájková

Rozhodování o azylu z humanitárních důvodů

Diplomová práce

Olomouc 2014

2

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma Rozhodování o azylu z humanitárních důvodů

vypracovala samostatně a citovala jsem všechny pouţité zdroje.

V Pardubicích dne 20. listopadu 2014 ……………………

Karolína Hájková

3

Poděkování

Tímto bych chtěla poděkovat JUDr. Monice Horákové, Ph.D. za odborné vedení mé práce.

Dále děkuji své rodině a přátelům, kteří mi po celou dobu studia a psaní této práce byli velkou

oporou.

4

OBSAH

Obsah ………………………………………………………………………………………… 4

Seznam pouţívaných zkratek. …………………………………………………………………6

1. Úvod .................................................................................................................................... 8

2. Vymezení základních pojmů ............................................................................................. 10

2.1. Mezinárodní ochrana, doplňková ochrana ................................................................. 10

2.1.1. Vnitřní správa ..................................................................................................... 11

2.2. Uprchlictví ................................................................................................................. 11

2.3. Uprchlík ..................................................................................................................... 13

2.3.1 Definiční znaky uprchlíka, pronásledování ........................................................ 14

2.4. Azyl ............................................................................................................................ 16

2.5. Azylant, ţadatel o azyl ............................................................................................... 18

2.6. Shrnutí ........................................................................................................................ 18

3. Právní rámec ...................................................................................................................... 20

3.1. Mezinárodní právo ..................................................................................................... 20

3.1.1. Všeobecná deklarace lidských práv .................................................................... 21

3.1.2. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ...................................... 21

3.1.3. Úmluva o právním postavení uprchlíků a Protokol týkající se právního

postavení uprchlíků ........................................................................................................... 22

3.2. Právo Evropské unie .................................................................................................. 24

3.2.1. Společný evropský azylový systém .................................................................... 25

3.2.2. Legislativní akty ................................................................................................. 26

3.3. Vnitrostátní právo ...................................................................................................... 27

3.3.1. Ústavněprávní základy ....................................................................................... 28

3.3.2. Zákon o azylu ..................................................................................................... 28

4. Humanitární azyl ............................................................................................................... 31

4.1. Neurčité právní pojmy ............................................................................................... 31

4.2. Správní uváţení .......................................................................................................... 32

5. Řízení o udělení azylu ....................................................................................................... 33

5.1. Prohlášení o úmyslu poţádat o azyl ........................................................................... 34

5.2. Ţádost o udělení azylu ............................................................................................... 35

5.3. Pohovor ...................................................................................................................... 37

5.3.1. Průběh pohovoru ................................................................................................ 38

5

5.4. Specifika dokazování ................................................................................................. 40

5.5. Rozhodnutí ................................................................................................................. 41

5.5.1. Náleţitosti rozhodnutí ........................................................................................ 42

5.5.2. Způsoby rozhodnutí ............................................................................................ 42

6. Přezkum rozhodnutí .......................................................................................................... 45

6.1. Správní ţaloba ............................................................................................................ 45

6.1.1. Zaměření na azyl z humanitárních důvodů......................................................... 46

6.2. Kasační stíţnost ......................................................................................................... 47

7. Závěr ................................................................................................................................. 49

Seznam pouţité literatury ……………………………………………………………………51

Abstrakt …………………………………………………………………………………….. 56

Klíčová slova ……………………………………………………………………………….. 58

6

Přehled používaných zkratek

Ženevská úmluva, Protokol Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. 7. 1951

a Protokol týkající se právního postavení uprchlíků ze dne

31. 1. 1967, vyhlášené sdělením ministerstva zahraničních věcí

č. 208/1993 Sb., o sjednání Úmluvy o právním postavení

uprchlíků a Protokolu týkajícího se právního postavení

uprchlíků

Zákon o azylu Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a změně zákona

č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších

předpisů

Správní řád Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších

předpisů

Soudní řád správní Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších

předpisů

Listina Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb.,

o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti

ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších

předpisů

Ústava zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky

Recepční směrnice Směrnice Rady (ES) 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou

se stanoví minimální normy pro přijímání ţadatelů o azyl.

Kvalifikační směrnice Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004

o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci

třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli ţádat

o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů

potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované

ochrany

Procedurální směrnice Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005

o minimálních normách pro řízení v členských státech

o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.

Dublin III. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013

ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy

7

pro určení členského státu příslušného k posuzování ţádosti

o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země

nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských

států

Dublin II. Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým

se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu

příslušného k posuzování ţádosti o azyl podané státním

příslušníkem třetí země v některém z členských států.

SEAS Společný evropský azylový systém

UNHCR Úřad Vysokého Komisaře OSN pro uprchlíky

8

1. Úvod

Rozhlédněte se kolem sebe… Na ulici uvidíte mnoho lidí, ne vţdy jsou však občany

České republiky jako vy. Někteří přicestovali za prací, někteří jsou zde jen na dovolené,

ale někteří z nich zaţili doslova peklo na zemi. Jsou totiţ uprchlíky, které situace v zemi

jejich původu donutila ji opustit a jít hledat šťastný ţivot do jiného státu, kde poţádali

o mezinárodní ochranu. Často si ani neuvědomujeme, ţe v dnešní civilizované společnosti

nadále existují státy, kde je ţivotní úroveň v takovém stavu, ţe jsou lidé nuceni opustit

svůj domov, aby ochránili ţivot svůj i své rodiny. Přesto je téma migrace a uprchlictví

součástí našeho ţivota a měli bychom jim proto věnovat naši pozornost.

Já osobně jsem se s uprchlíky setkala na Ministerstvu vnitra, Odboru azylové

a migrační politiky, kde jsem měla moţnost během prázdnin pracovat. A z tohoto důvodu

jsem se také dostala do kontaktu s azylanty, kteří ţijí na našem území, coţ mě donutilo

se nad danou problematikou více zamyslet a pokusit se poznatky, které jsem získala, popsat

ve své diplomové práci.

Přestoţe Česká republika není z hlediska ţadatelů o udělení azylu tak atraktivní

destinací, jako například státy jiţní a východní Evropy, přijala v této oblasti předpisy

umoţňující uprchlíkům ţádat zde o ochranu, které se jim v jejich státě nedostává.

Cílem mé práce je systematicky popsat institut humanitárního azylu, abych mimo jiné

dokázala lépe pochopit, v čem spočívají důvody jeho udělení, jak je lze definovat a jaké šance

ţadatelé mají při získávání humanitárního azylu. Zároveň bych chtěla popsat a zhodnotit

současnou právní úpravu a v rámci moţností navrhnout změnu, která by vedla ke zlepšení

postavení ţadatelů o humanitární azyl.

K dosaţení cíle své práce vyuţívám především metodu analýzy zdrojů, ze kterých

jsem získala teoretické poznatky, a jejich komparaci. Dále pouţívám například metodu

popisnou, která je důleţitá hlavně z hlediska vymezení základních pojmů. Zároveň se snaţím

vnést do této práce i své poznatky získané při působení na ministerstvu.

Samotný text práce jsem rozdělila do šesti kapitol, které se z důvodu přehlednosti dělí

na podkapitoly. Nejdříve jsem se věnovala vymezení základních pojmů, které v azylovém

právu nalezneme, jejich vývojem a vzájemnými vazbami. Dále jsem se zaměřila na právní

rámec vztahující se k problematice. Kapitola čtvrtá je věnována humanitárnímu azylu

jako takovému a jeho specifikům. V páté kapitole je vymezeno řízení o udělení azylu,

kde nejdůleţitější částí je pohovor, který ve většině případů slouţí jako jediný důkazní

9

prostředek. Poslední kapitola je věnována moţnostem soudního přezkumu. V závěru

celé práce jsem zhodnotila institut humanitárního azylu a posoudila, zda je v praxi dostatečně

vyuţíván.

Většinu informací jsem získala v knihách, článcích a judikatuře věnující se

problematice azylu a uprchlictví obecně. Při psaní této práce se mi velkým zdrojem informací

staly hlavně knihy od Prof. JUDr. Pavla Šturmy, DrSc., Prof. JUDr. Dalibora Jílka, CSc.,

JUDr. Pavla Pořízka, Ph.D. a komentář k zákonu o azylu od kolektivu autorů.

Při psaní práce vycházím z právního stavu aktuálnímu ke dni 1. 1. 2014.

10

2. Vymezení základních pojmů

V první řadě je důleţité vysvětlit některé pojmy, které se v souvislosti s azylovým

právem objevují a bez nichţ by nebylo moţné se v práci orientovat. Nejdůleţitějšími pojmy

celé problematiky jsou azyl/azylant, uprchlictví/uprchlík a mezinárodní ochrana.

„Institut azylu v kontextu s uprchlictvím jsou pojmy, které jsou svým účelem velmi

blízké, neboť oba plní humánní cíle.“1 Oba statuty uděluje stát osobám pronásledovaným

jiným státem nebo jeho orgány z důvodů politických, národnostních, rasových, náboţenských

nebo příbuzných. Mají tedy sice společné rysy, ale nejedná se o synonyma a proto je nelze

zaměňovat. „Z právního hlediska jde o kategorie funkčně i pojmově zcela odlišné.“2

2.1. Mezinárodní ochrana, doplňková ochrana

Pojem mezinárodní ochrana (international protection) se vytvořil v českém právním

řádu. Tento pojem zahrnuje kromě azylu také doplňkovou ochranu, která je zakotvena

v § 14a a § 14b zákona o azylu. Jedná se o institut spíše moderní, v našem právním řádu

se objevuje aţ od 1. září 2006, kdy byla mezinárodní ochrana do zákona o azylu zavedena

novelou č. 165/2006 Sb., jejímţ účelem byla transpozice tzv. kvalifikační směrnice.3

Jak uţ sám název naznačuje, doplňková ochrana je poskytována osobám majícím

důvodné obavy z návratu do země svého původu, jelikoţ by jim tam hrozila váţná újma, ale

nesplňují důvody pro udělení azylu. Dalším důvodem pro její udělení můţe být sloučení

rodiny v případě, ţe rodinný příslušník jiţ tuto ochranu sám poţívá.4

Nejvyšší správní soud konstatoval, ţe „k udělení doplňkové ochrany je třeba splnit

všechny podmínky stanovené § 14a odst. 1 zákona o azylu [resp. čl. 2 písm. e) kvalifikační

směrnice] kumulativně – tj., že žadatel (1) se musí nacházet mimo zemi svého původu;

(2) musí mít důvodné obavy, že mu hrozí skutečné nebezpečí (reálná hrozba); (3) vážné újmy;

(4) nemůže nebo není ochoten využít ochrany v zemi původu; a (5) nesmí se na něj vztahovat

vylučovací klauzule.“5

1 ČEPELKA, Čestmír. Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In ŠTURMA, Pavel;

HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 11. 2 Tamtéţ. 3 KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 158. 4 MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. In SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol. Správní právo – zvláštní

část (vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011, s. 93. 5 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2008, sp. zn. 5 Azs 50/2008.

11

2.1.1. Vnitřní správa

Ve vnitrostátním právu spadá úprava azylu a s tím souvisejících otázek do oblasti

správního práva, konkrétně vnitřní správy. V souvislosti s mezinárodní ochranou povaţuji

za nutné vymezit i vnitřní správu.

Jedná se o tradiční odvětví veřejné správy, dříve označované jako správa policejní

a aţ postupem času se ustálilo označení vnitřní. Je součástí správy veřejné a jako takovou

ji lze charakterizovat jako správu veřejných záleţitostí, která je vykonávána ve veřejném

zájmu. Je chápána jako odvětví veřejné správy obsahující úpravu té činnosti, kterou nelze

zařadit do odvětví jiných. Dále je moţné ji vymezit jako tu činnosti veřejné správy,

jeţ zahrnuje oblasti zabezpečení osobního stavu obyvatelstva, právo shromaţďovací a petiční,

archivnictví, územní členění státu, státní symboly a sčítání lidu, správu při mimořádných

událostech, integrovaný záchranný systém a poţární ochranu. Azylové věci nalezneme

v oblasti zabezpečení osobního stavu obyvatelstva, společně s problematikou matrik, jména

a příjmení, evidence obyvatel, občanských průkazů, cestovních dokladů, pobytu cizinců,

státního občanství a informačních systémů veřejné správy.6

Pro oblast vnitřní správy je charakteristická velká vázanost zákony, neboť kaţdá výše

zmíněná oblast je upravována vlastními právními předpisy.

2.2. Uprchlictví

Ačkoliv azyl existoval jiţ od dob antických, jedná se o institut regulovaný

jednotlivými vnitrostátními zákony, a proto jej nebylo moţné aplikovat vţdy, coţ vzhledem

k politické situaci a přesunům obyvatelstva nebylo dostačující. Z tohoto důvodu bylo nutné

vytvořit novou moţnost ochrany osob před pronásledováním uplatnitelnou v mezinárodním

měřítku. Proto také vznikl institut uprchlictví, který byl vytvořen mezinárodním smluvním

právem a je tedy zakotven v mezinárodních smlouvách.7

6 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. Vydání. Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 17-24.

V kombinaci s přednáškami na téma Vnitřní správa v rámci předmětu Správní právo 3. 7 MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. In SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol. Správní právo – zvláštní

část (vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011, s. 92.

12

Je třeba podotknout, ţe cesta k jeho vytvoření nebyla nijak jednoduchá a „jakkoliv

je sociální problém uprchlíků starý, v pozitivním mezinárodním právu se objevuje

až začátkem 20. století.“ 8

Jeden z prvních pokusů o zajištění mezinárodní ochrany uprchlíkům (tehdy nazýváni

„běţenci“) nalezneme jiţ po roce 1917 v návaznosti na proud uprchlíků z porevolučního

Ruska. Tehdejší prezident Mezinárodního výboru Červeného kříţe G. Ador se obrátil

s ţádostí na Radu Společnosti národů, aby jako nadnárodní politická autorita pomohla

se současnou situací. Zároveň navrhl i jmenování komisaře pro uprchlíky, jehoţ úkolem měla

být mimo jiné i péče o právní postavení ruských uprchlíků.9

Rada Společnosti národů proto 26. února 1921 schválila první rezoluci o uprchlících

a následně vytvořila Úřad vysokého komisaře pro ruské uprchlíky, který měl za úkol zajistit

pro ně náhradní průkazy totoţnosti, obstarávat práci a bydlení a sladit vládní opatření

s činností nevládních humanitárních organizací.10

Po této rezoluci přišla další jednání a byly sjednávány další úmluvy na ochranu

ruských běţenců. Tyto předpisy bohuţel neměly trvalý charakter a vţdy byly zaměřeny

jen na určitou oblast. Konkrétně se jednalo o Ujednání ohledně vydání průkazů totoţnosti

ruským uprchlíkům z roku 1922, Ujednání týkající se vydání průkazů totoţnosti ruským

a arménským uprchlíkům z roku 1928, Ujednání o rozšíření jistých opatření přijatých

pro ruské a arménské uprchlíky na ostatní kategorie uprchlíků z roku 1928, Ujednání

o právním postavení ruských a arménských uprchlíků z roku 1928, Ujednání o funkcích

zástupců vysokého komisaře Společnosti národů pro uprchlíky z roku 1928, Úmluvu

o mezinárodním postavení uprchlíků z roku 1933, Prozatímní ujednání o postavení uprchlíků

pocházejících z Německa z roku 1936, Úmluvu o postavení uprchlíků pocházejících

z Německa z roku 1938, Dodatkový protokol k Prozatímnímu ujednání o postavení uprchlíků

pocházejících z Německa a Úmluvě o postavení uprchlíků pocházejících z Německa

z roku 1939, a o Ústavu mezinárodní organizace pro uprchlíky z roku 1946.11

8 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 25. 9 JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova

univerzita, 1996, s. 12-13. 10 Tamtéţ, s. 13. 11 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu.

Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 61.

13

Změna nastala aţ v roce 1951, kdy byla přijata Ţenevská úmluva a na ní navazující

Protokol v roce 1967. Protoţe se jedná o dokumenty tvořící právní základ mezinárodního

práva uprchlického, potaţmo práva azylu, je jim věnována pozornost v samostatné kapitole.12

2.3. Uprchlík

V případě rozebírání problematiky azylového práva se nelze vyhnout ani pojmu

uprchlík. Obecně je uprchlíkem osoba, která nedobrovolně opustila zemi svého původu

nebo stát svého trvalého pobytu, ale na druhou stranu nelze za uprchlíka povaţovat kaţdou

takovouto osobu. Z tohoto důvodu bylo nutné vymezit určité limity, pravidla, která

by odlišovala uprchlíky v pravém slova smyslu od uprchlíků například ekonomických.13

Protoţe na mezinárodní ochranu uprchlíků se vztahují jak předpisy mezinárodní, národní

i právo evropské, lze uprchlíka definovat na všech těchto úrovních.

Ve vnitrostátním právu definice uprchlíka chybí, proto je přejímána ve znění Ţenevské

úmluvy.14

Na evropské úrovni přijala Rada Evropské unie „společnou pozici

k harmonizované aplikaci definice uprchlíka dle čl. 1 Úmluvy o právním postavení uprchlíku

z roku 1951.“15

Dalším významným krokem ke sjednocení pojmu bylo přijetí

tzv. procedurální a kvalifikační směrnice. Obě odkazují na Ţenevskou úmluvu,

ale kvalifikační ji omezuje na státní příslušníky třetích zemí, tedy občany zemí, které nejsou

členským státem Evropské unie.16

Na mezinárodní úrovni vyřešila tento problém jiţ zmiňovaná Ţenevská úmluva, která

vytvořila ve svém čl. 1 části A definici uprchlíka. Podle odstavce 1 je uprchlíkem osoba, která

byla za uprchlíka povaţována jiţ podle ustanovení mezinárodních smluv, které Ţenevské

úmluvě předcházely.17

Podle odstavce 2 je uprchlíkem osoba, která „se nachází mimo

svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských

nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám

12 Kapitola 3.1.3. 13 Uprchlík [online]. Wikipedia.cz, 10. září 2014 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na

http://cs.wikipedia.org/wiki/Uprchl%C3%ADk. 14 SZAKÁCSOVÁ, Beáta. Azyl ako forma medzinárodnej ochrany: diplomová práce. Brno: Masarykova

univerzita. Právnická fakulta, 2010, s. 11-12. 15 HONUSKOVÁ, Věra. Pojem "uprchlík" v acquis a jeho transpozice do vnitrostátního práva. In JÍLEK,

Dalibor; POŘÍZEK, Pavel. Společný evropský azylový systém: Transpozice směrnic:sborník z vědeckého

semináře uskutečněného pod záštitou JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008

v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008, s. 23. 16 Tamtéţ, s. 24. 17 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu.

Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 103.

http://cs.wikipedia.org/wiki/Uprchl%C3%ADk

14

nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo vzhledem ke shora

uvedeným obavám, odmítá ochranu své vlasti; totéž platí pro osobu bez státní příslušnosti

nacházející se mimo zemi svého dosavadního pobytu následkem shora zmíněných událostí,

a která vzhledem ke shora uvedeným obavám se tam nechce nebo nemůže vrátit."18

V této definici nalezneme hned několik znaků, kterým je věnována následující podkapitola.

Postupem času bylo nutné začít uprchlíky dělit do dalších skupin pro lepší orientaci,

neboť v důsledku doby docházelo ke stále větším uprchlickým vlnám. Radka Jelínková dále

dělí uprchlíky do šesti kategorií: uprchlík statutární, de facto, prima facie, de orbit, mandátový

a sur place. Statutární uprchlík je uprchlík splňující kritéria Ţenevské úmluvy

z roku 1951 a Protokolu z roku 1967. Toto označení se vztahuje na uprchlíky

podle čl. 1 části A odst. 1 Ţenevské úmluvy. Uprchlík de facto je takový, který nemůţe

nebo nechce získat postavení statutárního uprchlíka. Ten, jemuţ je stále odmítáno udělit azyl,

nebo nemůţe nalézt zemi ochotnou posoudit jeho ţádost, přestoţe nebyl vrácen přímo

do země, kde mu hrozí pronásledování, je označován jako uprchlík de orbit. Prima facie

je uprchlík, o jehoţ statutu bylo rozhodnuto v rámci větší skupiny bez jednotlivého posouzení

ţádosti. Mandátovými jsou označováni uprchlíci spadající do kompetence UNHCR

podle mezinárodního uprchlického práva, Statutu UNHCR a rezolucí Valného shromáţdění

OSN. Uprchlík sur place je osoba, která nebyla uprchlíkem v okamţiku odchodu ze země,

ale stala se jím později v důsledku okolností nastalých v době její nepřítomnosti.19

2.3.1. Definiční znaky uprchlíka, pronásledování

V popsané definici uprchlíka nalezneme tři základní znaky, jimiţ jsou: pobyt mimo

svou vlast, obava z pronásledování (popř. pronásledování) a důvody tohoto pronásledování.

Pobyt mimo svou vlast je důleţitý z toho hlediska, ţe rozlišujeme mezi uprchlíky

a vnitřně přesídlenými osobami (internally displaced persons), na které se Ţenevská úmluva

nevztahuje. Obecnou definici vnitřně přesídlené osoby bychom v mezinárodní smlouvě

hledali těţko, ale v praxi se vyuţívá vymezení zakotvené v právně nezávazném dokumentu

vypracovaném v roce 1998 skupinou expertů pod vedením zvláštního představitele

generálního tajemníka OSN pro vnitřně přesídlené osoby. Tyto Řídící principy pro vnitřní

přesídlení je vymezují jako „osoby nebo skupiny osob, které byly násilně či jinak

18Čl. 1 písm. A odst. 2 Ţenevské úmluvy. 19 JELÍNKOVÁ, Radka. Právní postavení uprchlíků v České republice [online]. Ekologický právní systém,

[cit. 31. října 2014]. Dostupné na

http://aa.ecn.cz/img_upload/213998dd557a6ecf241d80d7748bd811/postaveni_uprchliku.pdf.

http://aa.ecn.cz/img_upload/213998dd557a6ecf241d80d7748bd811/postaveni_uprchliku.pdf

15

nedobrovolně donuceny opustit své domovy nebo místa svého obvyklého pobytu, a to zvláště

v důsledku nebo ve snaze vyhnout se důsledkům ozbrojeného konfliktu, násilí, porušování

lidských práv, přírodních katastrof či katastrof způsobených lidmi, a které nepřekročily

mezinárodně uznávané hranice státu.“20

Obava z pronásledování (pronásledování), potaţmo strach, mohou negativně ovlivnit

člověka, jeho uvaţování, chování a postoje ke společnosti. V tomto znaku se spojuje

jak objektivní, tak subjektivní hledisko. Objektivní hledisko je spatřováno v odůvodněnosti

strachu, zda je situace v domovském státě objektivně způsobilá vyvolat strach. Subjektivní

hledisko prokazuje ţadatel podáním důvěryhodné zprávy o svém strachu, kde nic nezatajuje

a uvádí pravdivé informace. Obě tyto stránky jsou následně posuzovány v řízení o udělení

statutu uprchlíka.21

Příčiny pronásledování jsou v Ţenevské úmluvě vymezeny taxativně, lze je pouţít

kumulativně i alternativně. I jeden důvod je schopen naplnit definici pronásledování, někdy

je však naplněno více důvodů současně. Závaţná újma, o které se definice zmiňuje, musí být

odrazem alespoň jedné z příčin pronásledování, jinak je bezvýznamná.22

K samotnému pojmu pronásledování se Ţenevská úmluva nijak blíţe nevyjadřuje.

Obecně se předpokládá, ţe její autoři si byli vědomi neustálého vývoje společnosti

a z tohoto důvodu se zdálo nevhodné určit závazné znaky, čímţ by došlo k omezení výkladu

pojmu do budoucna. Podle Davida Kosaře však právě toto vynechání přesné definice

umoţnilo vznik různé výkladové praxe v jednotlivých členských státech. Zároveň však

dodává, ţe se tuto mezeru snaţí vyplnit alespoň mezinárodní orgány, především UNHCR,

jehoţ doporučení jsou sice nezávazná, přesto se stávají „vodítky“, podle kterých vnitrostátní

orgány rozhodují azylové případy.23

20 BÍLKOVÁ, Veronika. Vnitřně přesídlené osoby. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a

praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 130. 21 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu.

Brno: Masarykova univerzita, 1997, s. 104. 22 Tamtéţ, s. 112. 23 KOSAŘ, David. Pojem „pronásledování“ v Ţenevské úmluvě o uprchlících z roku 1951. Právník, 2006,

roč. 2005, č. 5, s. 467-494.

16

2.4. Azyl

Ve smyslu územním jej lze charakterizovat jako „oprávnění státu jakožto územního

suveréna poskytnout pronásledovanému cizinci vstup na své území a pobyt na něm a nevydat

ho stíhajícímu státu.“24

Jde o velmi starý institut, který však prodělal významné obsahové změny. Vývoj

azylového práva a azylu je spjat se vznikem a vývojem prvních států ve starověku. Není

to však azyl v dnešním slova smyslu. Nejstarší azyl byl pouze náboţenské povahy,

byl poskytován všem osobám, které z jakéhokoliv důvodu hledaly ochranu u kněţí,

tedy v místech, která byla vyňata ze světské působnosti. Nebylo tedy podstatné, zda

se provinilec dopustil běţné kriminální činnosti nebo zda se provinil zradou vůči

panovníkovi.25

Postupně docházelo ke změnám v jeho chápání a z azylu náboţenského se stával azyl

územní. Pokud azyl náboţenský chápeme jako institut provázaný s posvátným místem, azyl

územní musíme spojit s celým územím, nikoliv pouze svatostánkem. K této změně dochází

v důsledku oproštění od bohabojnosti a nezávislosti feudálů, kteří své lenní území povaţovali

za čistě své panství. Proto tyto osoby poskytovaly ochranu cizincům, kteří se k nim uchýlili

před pronásledováním jiného suveréna. Přesto ani tuto ochranu nelze povaţovat

za univerzální, neboť se jednalo o privilegium, které mohlo být poskytnuto jen osobě

šlechtického stavu, nikoliv „běţným“ poddaným. Dalším významným rozdílem je fakt,

ţe tato ochrana nesměla být poskytnuta za politické prohřešky, protoţe ty byly povaţovány,

podobně jako kacířství, za jeden z nejtěţších zločinů. To ale neznamenalo, ţe by tato ochrana

nebyla poskytnuta nikdy, i zde se najdou výjimky. Občas se stalo, ţe byla poskytnuta

i šlechtici pronásledovanému z důvodů politických, a to hlavně proto, ţe feudál měl na věci

osobní zájem v rámci sporů proti pronásledujícímu feudálu.26

K prvnímu významnému vývoji dochází aţ ve 14. století, kdy se principy poskytování

ochrany významně mění. Roste moc panovníka, absolutního monarchy, který je ochoten kvůli

potrestání „porušitele jeho vůle a zákonů“27

pokračovat v pronásledování i do zahraničí,

a v případě nutnosti pouţít i ozbrojeného donucení. Z tohoto důvodu muselo dojít k omezení

azylu k účelům ochrany při stíhání obecné kriminality a jejímu vyhrazení pouze z důvodů

24 HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 3. vydání. 2009. Dostupné na https://www.beck-online.cz. 25 BALGA, Jozef. Azylové právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 9. 26 ČEPELKA, Čestmír. Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In ŠTURMA, Pavel;

HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 14. 27 Tamtéţ.

https://www.beck-online.cz/

17

politických. Takto vznikl institut nazývaný azyl vnitrostátní politický. Jak jiţ bylo řečeno

výše, běţná kriminalita k důvodům ochrany nepatří a azyl se omezuje pouze na činy politické,

coţ má své opodstatnění zejména v chápání politických deliktů a kriminality. Obecná

kriminalita je chápána jako protispolečenský jev ve všech státech, zatímco politické delikty

nemusí být protispolečensky chápany vţdy a všude. Proto je také na posouzení kaţdého státu,

zda osobě přizná statut azylanta či nikoliv.28

Avšak aţ v roce 1789 v důsledku idejí Velké francouzské revoluce postupně směřuje

azyl do dnešní podoby. Jde o jeden z prvních případů, kdy „institut vnitrostátního práva jinak

běžně měněný cestou sjednocujících smluv (uniform law conventions), je tu změněn formou

obyčejové stabilizace mezinárodního obecně platného právního pravidla.“29

Tento obyčejový

vývoj znamenal zásadní změnu, neboť v případě, ţe přijímající stát rozhodne o udělení azylu,

stát pronásledující nemá moţnost se dovolávat mezinárodní odpovědnosti pro porušení

závazků mezinárodního práva.30

Zároveň od 15. století dochází ke vzniku diplomatického azylu, který je jakousi

zvláštní formou azylu územního. Byl totiţ poskytován na území státu, kde byl čin spáchán

nebo kde byla osoba stíhána, v případě, ţe se tato osoba uchýlila do budovy cizí diplomatické

mise nebo do domu vyslance z cizího státu.31

Nedotknutelnost budovy mise byla

zdůvodňována fikcí exteritoriality, jeţ předpokládala vynětí z územní výsosti přijímajícího

státu na základě mezinárodní dohody.32

Diplomatický azyl nejprve také slouţil k ochraně

pachatelů běţné kriminality, nikoliv politických trestných činů. S historickým vývojem

se tento institut změnil a od 16. století byl chápán jako útočiště pro politické uprchlíky.

V dnešní době je povaţován za přeţitek a zachoval se pouze jako latinskoamerický

partikularismus.33

28 ČEPELKA, Čestmír. Pojem a vývoj institutů azylu a uprchlictví v mezinárodním právu. In ŠTURMA, Pavel;

HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 15. 29 Tamtéţ. 30 Tamtéţ. 31 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno:

Masarykova univerzita, 1997, s. 18-20. 32 ADAMOVÁ, Karolína. Zamyšlení nad historií diplomacie a diplomatického azylu. Právník, 2011, roč. 150,

č. 2, s. 166-180. 33 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno:

Masarykova univerzita, 1997, s. 18-20.

18

2.5. Azylant, žadatel o azyl

I kdyţ se na první pohled zdá, ţe se jedná o synonyma, není tomu tak. Zákon o azylu

dříve pouţíval termín ţadatel o azyl (asylum seeker), nicméně tento termín byl ze zákona

vypuštěn z důvodů přijetí novely č. 165/2006 Sb., která mezinárodní ochranu v podobě azylu

rozšířila o doplňkovou ochranu. Nyní se proto setkáváme s termínem „ţadatel o udělení

mezinárodní ochrany“. Zákon o azylu jej vymezuje v § 2 odst. 5 jako „cizince, který požádal

Českou republiku o mezinárodní ochranu, nebo cizince, který podal žádost o udělení

mezinárodní ochrany v jiném členském státě Evropské unie, je-li Česká republika příslušná

k jejímu posuzování.“34

Cizinec má toto postavení ode dne podání ţádosti o udělení azylu

aţ do doby, neţ je rozhodnuto o jeho udělení nebo v případě neudělení do doby,

neţ je rozhodnuto o jeho ţalobě proti zamítavému rozhodnutí Ministerstva vnitra.35

Ţádat o azyl, respektive i o doplňkovou ochranu, je zcela subjektivní právo kaţdého

člověka, avšak všeobecné mezinárodní právo mu ho nepřiznává.36

Azylantem se rozumí „cizinec, kterému byl podle zákona udělen azyl, a to po dobu

platnosti rozhodnutí o udělení azylu.“37

2.6. Shrnutí

Je tedy moţné vymezit hlavní rozdíly mezi uprchlictvím a azylem. Z výše popsaného

je pochopitelné, ţe azyl je mnohem „starší“ neţ uprchlictví a s ním spojené mezinárodní

právo uprchlické. Dalším rozdílem je masovost. Zatímco institut azylu je spojen

spíše s jednotlivci, uprchlictví provází masovost a s tím vznikající tzv. uprchlické proudy.

Posledním rozdílem je doba trvání. U azylu se jedná o ochranu trvalou, s moţností získání

státního občanství státu jejich aktuálního pobytu, naopak v případě uprchlíka je ochrana

jen dočasná a to do té doby, dokud trvá řečená důvodná obava z pronásledování. Ochrana

„končí, jestliže chráněná osoba již nadále nemůže odmítat ochranu státu, jehož občanstvím

disponuje, případně osoba bez státního občanství se může bez obav vrátit tam, kde předtím

měla trvalý pobyt.“38

34 § 2 odst. 5 zákona o azylu. 35 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. září 2006, sp. zn. 2 Ans 7/2005. 36 BALGA, Jozef. Azylové právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2012, s. 27. 37 § 2 odst. 6 zákona o azylu. 38 ČEPELKA, Čestmír; ŠTURMA, Pavel. Mezinárodní právo veřejné. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 367.

19

Zároveň byly vymezeny rozdíly mezi uprchlíkem, azylantem a ţadatelem o azyl,

přesto je nutné podotknout, ţe v souvislosti s vytvářením Společného evropského azylového

systému dochází k postupné harmonizaci právních řádů členských států i pomocí směrnic,

které často pojmy ţadatel o azyl a uprchlík zaměňují. Ţadatel o azyl tedy v podstatě ţádá

o přiznání postavení uprchlíka. „I samotné pojmenování oblasti harmonizace jako „společný

evropský azylový systém“ (…založený na úplném uplatňování a začlenění Ženevské úmluvy

o právním postavení uprchlíků…) napovídá, že pojem „azyl“ je ztotožňován s problematikou

uprchlictví.“39

39 HONUSKOVÁ, Věra. Pojem "uprchlík" v acquis a jeho transpozice do vnitrostátního práva. In JÍLEK,

Dalibor; POŘÍZEK, Pavel. Společný evropský azylový systém: Transpozice směrnic:sborník z vědeckého

semináře uskutečněného pod záštitou JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008

v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008, s. 29.

20

3. Právní rámec

Teorie azylu je upravena hned na několika úrovních, její úpravu nalezneme

v mezinárodním právu, v právu Evropské unie, ale hlavně v právu vnitrostátním. Na kaţdé

této úrovni je moţné nalézt mnoho dokumentů, bohuţel rozsah práce nedovoluje věnovat

se do podrobností všem, proto se zaměřím na několik, dle mého názoru nejpodstatnějších,

dokumentů.

3.1. Mezinárodní právo

Ačkoliv je právo azylu jedním z nejstarších institutů uplatňovaných ve vztazích

mezi suverény, jeho úprava se do mezinárodního práva dostala aţ v 20. století. Jiţ v období

po druhé světové válce se objevovaly pokusy o vytvoření jednotné kodifikace týkající se

územního azylu. Mezi posledními lze zmínit vytvoření Komise pro mezinárodní právo, která

měla tuto úpravu kodifikovat, bohuţel snaha vyšla naprázdno a příprava kodifikačního návrhu

byla odloţena.40

Mezitím se této problematiky ujala Komise pro lidská práva, neboť při pronásledování

dochází k jejich porušování, a to tím, ţe připravila Deklaraci o právu azylu, která byla

obsáhlým doplněním Všeobecné deklarace lidských práv. Návrh Deklarace o územním azylu

byl schválen a za účelem konečného projednávání předán Valnému shromáţdění OSN.

Ačkoliv byl tento návrh projednán, několikrát bylo zmíněno, ţe není cílem stanovit závazná

pravidla, nýbrţ přijmout jen humanitární a morální zásady, které by přispěly k sjednocení

v otázkách udělování azylu.41

Závěrem lze říct, ţe přes veškeré snahy k ucelené kodifikaci nikdy nedošlo a proto

jsou azyl a uprchlictví upravovány hlavně Všeobecnou deklarací lidských práv, Ţenevskou

úmluvou a Protokolem. Jako důleţité interpretační vodítko v oblasti mezinárodní ochrany

slouţí také dokumenty vydávané UNHCR, např. Příručka k postupům a kritériím pro určování

právního postavení uprchlíků.42

40 ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno:

Masarykova univerzita, 1997, s. 9-13. 41 Tamtéţ. 42 Tamtéţ.

21

3.1.1. Všeobecná deklarace lidských práv

Všeobecná deklarace lidských práv je prvním relevantním dokumentem, který byl

přijat v rámci OSN po druhé světové válce. Byla vyhlášena 10. prosince 1948 Valným

shromáţděním jako rezoluce č. 217/III.A, výročí přijetí se slaví jako Den lidských práv.43

Ačkoliv se jedná o právně nezávazný dokument, je bezvýhradně respektován a stal se

základem pro všechny následující mezinárodní lidskoprávní úmluvy. Obsahuje totiţ ucelený

katalog lidských práv, která jsou základem pro vyspělou společnost.44

Česká republika

ji přijala na vnitrostátní úrovni v rámci Listiny základních práv a svobod.

Za relevantní povaţuji hlavně článek 14, který stanoví, ţe „každý má právo vyhledat

si před pronásledováním útočiště v jiných zemích a požívat tam azylu.“45

V odstavci 2 je stanoveno, kdy nelze toto právo uplatnit, tedy v případech stíhání

odůvodněného, na základě nepolitických trestných činů nebo jestliţe jednání odporují cílům

a zásadám OSN.46

Lze konstatovat, ţe na mezinárodní úrovni je zakotveno pouze právo azyl vyhledávat

a poţívat, nikoliv však právo na jeho udělení, potaţmo povinnost státu jej poskytnout.47

3.1.2. Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, zkráceně Evropská úmluva

o lidských právech, je nejdůleţitější lidskoprávní úmluvou sjednanou v rámci Rady Evropy48

a základem regionální mezinárodněprávní ochrany lidských práv. Byla podepsána v Římě

dne 4. listopadu 1950, účinnosti nabyla 3. září 1953. Původních signatářů bylo 12, v průběhu

let se však počet signatářů rozrostl na 45 států, včetně České republiky, která přijala text

43 ODSTRČILOVÁ, Helena. Všeobecná deklarace lidských práv: nejvýznamnější dokument 20. století [online].

Novinky.cz, 8. září 208 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.novinky.cz/veda-

skoly/vzdelavani/149138-vseobecna-deklarace-lidskych-prav-nejvyznamnejsi-dokument-20-stoleti.html. 44 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 25. 45 Čl. 2 odst. 1 Všeobecné deklarace lidských práv. 46 Čl. 2 odst. 2 Všeobecné deklarace lidských práv. 47 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 25. 48 Mezivládní organizace sdruţující v současné době 47 členských států. Členství je otevřené všem evropským

zemím, které akceptují a zaručují právní stát, základní lidská práva a svobodu pro své občany.

http://www.novinky.cz/veda-skoly/vzdelavani/149138-vseobecna-deklarace-lidskych-prav-nejvyznamnejsi-dokument-20-stoleti.html


22

Evropské úmluvy v roce 1993. Vedle základního textu Úmluvy je její součástí

i 14 dodatkových protokolů rozšiřujících a zpřesňujících její obsah.49

Jestliţe dojde k porušení práv jednotlivce garantovaných úmluvou ze strany státu,

je zásadním článek 19, kterým se zřizuje Evropský soud pro lidská práva50

ve Štrasburku.

Rozhodnutí jsou pro tento konkrétní stát závazná.

Ve vztahu k azylu je moţné zmínit některé články úmluvy, jejichţ porušení by mohlo

být namítáno. Prvním je článek 5, zakotvující právo na svobodu a osobní bezpečnost,

a dále by se mohlo jednat o článek 8, který vymezuje právo na respektování rodinného ţivota.

Ale zcela jistě nejdůleţitějším článkem, který se vztahuje nejen k azylu, ale je moţné

jej přiřadit i k azylu humanitárnímu, je článek 3, jeţ zakotvuje zákaz mučení a zákaz

nelidského či poniţujícího zacházení nebo trestu. „Tento článek je absolutní povahy a nelze

jeho působnost omezit.“ Bývá jím argumentováno právě v případech, které jsou postaveny

na humanitárních důvodech, neboť navrácení do země původu, kde hrozí ţadateli o azyl

váţná újma, můţe být povaţováno za nelidské zacházení.51

Z hlediska procesního je nutné zmínit hlavně článek 6, který zakotvuje zásadu

prolínající se nejen celým českým právním řádem, ale v podstatě celým systémem práva,

a tou je právo na spravedlivý proces. Tento článek zahrnuje právo kaţdého, aby

jeho záleţitost byla projednána spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě nezávislým

a nestranným soudem zřízeným zákonem. Dále zde nalezneme zásadu presumpce neviny

a minimální práva obviněného.52

3.1.3. Úmluva o právním postavení uprchlíků a Protokol týkající se právního postavení

uprchlíků

Proces rozvoje mezinárodního práva za účelem ochrany uprchlíků vyvrcholil

28. července 1951, kdy Valné shromáţdění OSN přijalo Úmluvu o právním postavení

uprchlíků, někdy téţ nazývanou Ţenevská úmluva či konvence. Pro Československo vstoupila

úmluva v platnost roku 1992, publikována byla pod číslem 208/1993 Sb.53

Jednalo se

49 Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod [online]. Iuridictum: Encyklopedie o právu,

29. května 2012 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na

http://iuridictum.pecina.cz/w/Úmluva_o_ochraně_lidských_práv_a_základních_svobod. 50 Článek 19 – 51 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. 51 BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních důvodů: diplomová práce.

Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012, s. 13. 52 Čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod. 53 Úmluva o právním postavení uprchlíků [online]. Migraceonline.cz, 17. dubna 2003, [cit. 12. listopadu 2014].

Dostupné na http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1957551.

http://iuridictum.pecina.cz/w/Úmluva_o_ochraně_lidských_práv_a_základních_svobod

http://www.migraceonline.cz/e-knihovna/?x=1957551

23

o klíčový dokument, jehoţ účelem bylo sjednotit předchozí pokusy o vytvoření

mezinárodního práva uprchlického a rozšířit tak ochranu poskytovanou osobám

perzekuovaným. Původně se tato úmluva zaměřovala na ochranu evropských uprchlíků

po druhé světové válce, ale Protokol týkající se právního postavení uprchlíků, který byl přijat

31. ledna 1967 toto změnil. „Rozšířil její působnost a odstranil původní geografické a časové

omezení, čímž se význam Úmluvy a její aplikace významně rozšířil.“54

V dnešní době představuje Ţenevská úmluva ve znění Protokolu základní pramen

mezinárodněprávních závazků států na univerzální úrovni. Zatímco státy (nikoliv mezinárodní

organizace) jsou subjekty těchto smluvních vztahů, uprchlíci se stávají pouze beneficiáři práv

nebo výhod a hlavním účelem úmluvy je proto zajistit mezinárodní ochranu a postavení

uprchlíkům právě v této jejich pozici.55

Přestoţe se jedná o stěţejní dokument, nenalezneme

zde stejný poměr materiálně a procesně právních norem. Převaţují hlavně normy hmotného

práva a pravidla procesní jsou ponechána na úpravě vnitrostátní. „Základna hmotně právních

pravidel je tím uložena v mezinárodním právu, zatímco jejich zabezpečení a provádění se děje

prostřednictvím vnitrostátních právních řádů smluvních stran.“56

Jedním z nejvýznamnějších přínosů bylo vytvoření legální definice uprchlíka, která

do té doby neexistovala. Ta byla důkladně rozebrána v rámci předchozí kapitoly57

, proto není

třeba opakovat zde znovu jednotlivé definiční znaky.

Úmluva také obsahuje normy upravující mezinárodně právní postavení uprchlíků

a stanovuje jejich práva a povinnosti v zemi poskytující útočiště.58

Normy upravující právní

postavení musíme posuzovat podle reţimu zacházení s uprchlíky. V rámci otázek

náboţenského vyznání, autorského a průmyslového vlastnictví, základního vzdělání, veřejné

pomoci a podpory, v otázkách pracovních, sociálních a daňových jsou státy povinny

poskytovat národní reţim, coţ znamená poskytovat uprchlíkům stejné právní zacházení

jako svým občanům. Ale například při výkonu práva na zaměstnání mají státy povinnost

poskytovat uprchlíkům stejné právní zacházení jako cizím státním příslušníkům, tzv. reţim

54 Úmluva o uprchlících:Zásadní dokument pro činnost UNHCR [online]. UNHCR v České republice,

[cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.unhcr-centraleurope.org/cz/zakladni-

informace/umluvy/umluva-o-uprchlicich.html. 55 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 25-26. 56 JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova

univerzita, 1996, s. 82. 57 Viz kapitola 2.3 (2.3.1.) 58 JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova

univerzita, 1996, s. 83.

http://www.unhcr-centraleurope.org/cz/zakladni-informace/umluvy/umluva-o-uprchlicich.html


24

nejvyšších výhod.59

Nic však nebrání tomu, kdyţ se stát rozhodne poskytnout uprchlíkovi

vyšší standard neţ je povinen.60

Za tento vyšší standart lze povaţovat udělení humanitárního

azylu, protoţe v ţádných dokumentech není stanovena povinnost jej poskytnout, avšak

vnitrostátní právo jeho udělení připouští.61

Druhou část povinností státu vůči uprchlíkům představují určitá omezení volnosti

výkonu trestněprávních či administrativních opatření. Tyto zásady nalezneme v článcích

31-33 Ţenevské úmluvy. Stěţejní právní záruka, která byla vytvořena obyčejovým právem

a na které je celá úmluva postavena, se nachází v článku 33. V zákoně je označena jako zákaz

vyhoštění a navrácení, ale v praxi se často pouţívá označení „zásada non-refoulement.“62

Jedná se o princip, který zaručuje uprchlíkovi, ţe „nebude navrácen nebo vyhoštěn na hranice

zemí, ve kterých by jeho život či osobní svoboda byly ohroženy na základě jeho rasy,

náboženství, národnosti, příslušnosti k určité společenské vrstvě či politickému

přesvědčení.“63

Proti tomuto článku nelze vznést výhradu, a proto jej lze povaţovat

za tak důleţitý, neboť bez něj by celé uprchlické právo nemělo smysl.64

3.2. Právo Evropské unie

Evropská unie je subjektem mezinárodního práva a jako taková má své orgány

a právní předpisy, kterými se musí její členové řídit. Pro vstup do Evropské unie je třeba

splnění obecných podmínek stanovených v § 49 a § 2 Smlouvy o Evropské unii a dále splnění

kritérií stanovených na zasedání Evropské rady v Kodani v prosinci 1993, tzv. kodaňských

kritérií. Stát by měl tedy zabezpečit především „funkčnost a stabilitu svých institucí za účelem

ochrany demokracie, právního státu, lidských práv, respektování a ochrany menšin,

a schopnost převzít závazky vyplývající z členství.“65

59 SLADKÝ, Pavel. Postavení jednotlivce v mezinárodním právu. In DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní

právo veřejné s kazuistikou. Praha: Leges, 2011, s. 242-244. 60 JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání. Brno: Masarykova

univerzita, 1996, s. 89-90. 61 BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních důvodů: diplomová práce.

Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012, s. 14. 62 ŠTURMA, Pavel. Současná mezinárodněprávní ochrana uprchlíků. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 40. 63 Čl. 33 odst. 1 Ţenevské úmluvy. 64 Čl. 42 Ţenevské úmluvy. 65 HAMUĽÁK, Ondrej; STEHLÍK, Václav. Praktikum práva Evropské unie. Ústavní základy a soudnictví.

Praha: Leges, 2011, s. 25.

25

Jelikoţ Česká republika tato kritéria splnila, stala se 1. května 2004 členem Evropské

unie, z čehoţ pro ni vyplývá povinnost zařadit právo Evropské unie do českého právního

pořádku. Proto je nutné vymezit i evropské prameny azylové politiky.

3.2.1. Společný evropský azylový systém

Jedním z cílů Evropské unie je zajištění volného pohybu osob. To se však v průběhu

času ukázalo být těţší, neţ se zdálo na první pohled, neboť docházelo ke značným obtíţím.

Ty souvisely hlavně s přibývajícím počtem členských států a vzrůstajícím počtem ţadatelů

o azyl, proto bylo nutné uprchlické otázky téţ korigovat, hlavně sjednotit národní právní řády,

aby nedocházelo k odlišnému zacházení s uprchlíky.66

Počátky vytvoření Společného evropského azylového systému lze nalézt jiţ

v roce 1999, kdy Evropská rada na zasedání ve finském Tampere rozhodla o jeho vytvoření,

a to na základě mezinárodního práva, konkrétně Ţenevské úmluvy, Protokolu nebo například

Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Jednotnou a jasnou definici

SEAS však nelze nalézt v politických dokumentech, Zelené knize, ani v azylových

směrnicích. Je moţné ji odvodit z kontextu, a proto jej můţeme popsat jako komplexní systém

zahrnující celou řadu opatření, která by měla pokrýt veškeré prvky azylové úpravy. Je však

nutno podotknout, ţe proces vytváření zdaleka není u konce, naopak se jedná o postupný

a dlouhodobý vývoj. 67

Celý proces budování společné azylové politiky probíhal ve dvou fázích. První fáze

spočívala ve vytvoření a přijetí minimálních standardů, které by vedly k docílení alespoň

základní harmonizace národních azylových systémů. Základem se stal článek 63 Smlouvy

o zaloţení Evropského společenství vymezující povinnost členských států přijmout azylová

opatření a opatření týkající se uprchlíků a vysídlených osob za účelem postupného vytvoření

prostoru svobody, bezpečnosti a práva. Všechna tato předepsaná opatření však jiţ byla

splněna a proto lze říct, ţe první fáze tvorby SEAS byla úspěšně završena.68

Cílem druhé fáze budování SEAS mělo být zvýšení dosaţených standardů, dosaţení

společného azylového řízení a jednotného právního postavení pro osoby, kterým byl udělen

azyl nebo doplňková ochrana, a také prohloubení praktické spolupráce mezi národními

66 CHMELÍČKOVÁ, Nataša. Společný evropský azylový systém – aktuální vývoj. In JÍLEK, Dalibor;

POŘÍZEK, Pavel. Společný evropský azylový systém: transpozice směrnic: sborník z vědeckého semináře

uskutečněného pod záštitou JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008 v Kanceláři

veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008, s. 11-14. 67 Tamtéţ. 68 Tamtéţ.

26

azylovými úřady a spolupráce týkající se vnější dimenze azylu.69

„Právním základem

této fáze je Smlouva o fungování Evropské unie, konkrétně její článek 78.“70

3.2.2. Legislativní akty

Azylové právo bychom mohli hledat především v právu sekundárním, které

je reprezentováno pomocí směrnic a nařízení71

. Ty bylo nutné vyuţít zejména při vytváření

SEAS, aby bylo moţné společná azylová opatření začlenit do jednotlivých právních řádů.

Mezi tato nařízení patří nařízení Dublin III. a II., jeţ stanovují soubor pravidel

určující, který členský stát je příslušný k posouzení podané ţádosti o udělení mezinárodní

ochrany, ať uţ byla podána kdekoliv na území smluvních států.72

Kritéria po určení onoho

státu se aplikují v pořadí, v jakém jsou v nařízení uvedena, přičemţ pro určení příslušného

členského státu je rozhodná situace v okamţiku podání první ţádosti o azyl. Zároveň

je moţné je rozdělit do několika skupin, a to rodinné vazby, vydané povolení k pobytu

nebo vízum, neoprávněný vstup a pobyt, bezvízový styk, první podaná ţádost. Současně můţe

kaţdý členský stát z humanitárních důvodů převzít ţadatele o mezinárodní ochranu

a jeho ţádost posoudit, i kdyţ podle uvedených kritérií k tomu není příslušný.73

Zmíněná nařízení tvoří právní základ pro vytvoření Dublinského systému, jehoţ cílem

je potlačit situace, kdy si cizinec podá více ţádostí o udělení azylu ve více členských státech

Evropské unie, tzv. asylum shopping, a zároveň snaha předejít situaci, kdy se ţádný stát

nepovaţuje za příslušný k posouzení ţádosti. „Pro žadatele o mezinárodní ochranu Dublinský

systém obecně znamená, že má právo na meritorní posouzení jeho žádosti o mezinárodní

ochranu pouze v jednom členském státě Evropské unie (tzv. „one-chance-only princip“).“74

To bohuţel není vţdy v nejlepším zájmu ţadatele, neboť azylové politiky všech členských

států stále nejsou dostatečně harmonizovány a vzhledem k obvyklým směrům migrace,

69 ROZUMEK, Martin. Společný evropský azylový systém: idea versus realita [online]. Migraceonline.cz,

22. května 2009 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na http://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spolecny-

evropsky-azylovy-system-idea-versus-realita. 70 Společný evropský azylový systém [online]. Ministerstvo Vnitra České republiky, [cit. 17. listopadu 2014].

Dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/spolecny-evropsky-azylovy-system.aspx. 71 Nařízení jsou obecně závazná a v kaţdém členském státě bezprostředně pouţitelná i na jednotlivé fyzické

a právnické osoby, aniţ je třeba vydání prováděcího předpisu. Směrnice zavazují pouze členské země

stanovením určitých cílů, kterých je třeba dosáhnout během určené doby. 72 Členské státy Evropské unie, Norsko, Island, Lichtenštejnsko a Švýcarsko. 73 Odbor azylové a migrační politiky. Dublinský systém [online]. Ministerstvo vnitra České republiky,

22. srpna 2014 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/dublinsky-system.aspx. 74 Tamtéţ.

http://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spolecny-evropsky-azylovy-system-idea-versus-realita


http://www.mvcr.cz/clanek/spolecny-evropsky-azylovy-system.aspx

http://www.mvcr.cz/clanek/dublinsky-system.aspx

27

tj. z východu na západ a z jihu na sever, je zřejmé, ţe státy leţící na těchto hranicích zaţívají

větší nápor cizinců, a proto jsou jejich azylová pravidla upravena přísněji.75

Dalším dokumentem, který byl přijat k uskutečnění první fáze, je tzv. recepční

(přijímací) směrnice. Jejím cílem je vytvořit důstojné ţivotní podmínky ţadatelů o azyl

poskytnutím základních práv, mezi které je moţné zařadit právo na informace v azylovém

řízení, identifikační doklady, právo na pobyt a svobodu pohybu, záruky lékařské péče, školní

docházky, právo na vzdělávání a zaměstnání.76

Následovala tzv. kvalifikační směrnice. Svůj význam má především

v článku 2 písm. a), ve kterém se objevuje pojem mezinárodní ochrana. Dochází

tedy ke zdvojení řízení, kdy se nejdříve posuzují důvody pro udělení azylu, a v případě,

ţe to není moţné, se posuzují podmínky k udělení doplňkové ochrany.77

Další významnou je tzv. procedurální směrnice, která upravuje minimální normy

pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka.

3.3. Vnitrostátní právo

„Česká republika se poprvé setkává s problematikou uprchlictví těsně

po roce 1989. K řešení dané situace měl přispět především zákon

č. 498/1990 Sb., o uprchlících, který se stal základem pro vytvoření legislativního rámce

v oblasti migrace. Větší znalost problematiky a nasbírané zkušenosti z praktického

uplatňování jednotlivých institutů se pak odrazily v tvorbě nového zákona o azylu.“78

Ten je nyní základním pramenem v dané oblasti.

Jak jiţ bylo popsáno výše, Česká republika v důsledku přijímání legislativy Evropské

unie příliš nerozlišuje mezi pojmy azylu a uprchlictví, protoţe právo Evropské unie

tyto pojmy spojuje a zároveň odkazuje na Ţenevskou úmluvu ohledně vymezení pojmu

uprchlík (ţadatel o azyl).

75 ROZUMEK, Martin. Společný evropský azylový systém: idea versus realita [online]. Migraceonline.cz,

22. května 2009 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na http://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spolecny-

evropsky-azylovy-system-idea-versus-realita. 76 Tamtéţ. 77 KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 158. 78 JURNÍKOVÁ, Jana. Institut zastavení řízení z pohledu řízení ve věcech azylu. Soudní rozhledy, 2001, roč. 7,

č. 11, s. 377-380.



28

3.3.1. Ústavněprávní základy

Ústava je základním zákonem České republiky, avšak není jediným zákonem, který

bychom mohli do této kategorie zařadit. Podle čl. 112 Ústavy sem mimo jiné také patří

Listina základních práv a svobod.

Konkrétně čl. 43 Listiny zavazuje republiku poskytnout azyl cizincům

pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod. Zde se nabízí otázka,

zda se jedná o nárokovatelné subjektivní právo či nikoliv. Většina autorů zastává názor,

ţe z tohoto článku subjektivní právo ani právní nárok nevyplývá, k čemuţ se přiklání

i judikatura Ústavního soudu.79

Ústavu je třeba zmínit kvůli klíčovému článku 1080

, kde najdeme generální recepční

normu, která upravuje vztah mezinárodního a vnitrostátního práva. Dříve článek poskytoval

mezinárodním smlouvám o lidských právech a základních svobodách sílu obdobnou ústavním

zákonům. Přijetím tzv. euronovely se okruh smluv nejen rozšířil, ale byla také zavedena

jejich aplikační přednost. Vztah práva EU a práva vnitrostátního je vymezen také v Ústavě,

konkrétně v čl. 10a81

, ve kterém je stanoveno přenesení části normotvorných pravomocí

na komunitární orgány.

Z hlediska řízení o udělení azylu je důleţité zmínit některá ustanovení týkající

se správního řízení a činnosti veřejné správy obecně, například čl. 96 odst. 1 Ústavy,

jeţ zaručuje rovná práva všem účastníkům soudního řízení, potaţmo správního řízení,

nebo čl. 36 Listiny garantující právo domáhat se svého práva u soudu nebo jiného orgánu.82

3.3.2. Zákon o azylu

Nejdůleţitějším pramenem vnitrostátní úpravy je zákon o azylu, který upravuje

podmínky vstupu a pobytu cizince na území České republiky, jestliţe projevil úmysl poţádat

o mezinárodní ochranu. Dále se zabývá i zdejším pobytem takovéto osoby, řízením o udělení

79 KOSAŘ, David. Článek 43 LZPS – Ústavní právo na azyl [online]. Jiné právo, 14. března 2011

[17. listopadu 2014]. Dostupné na http://jinepravo.blogspot.cz/2011/03/clanek-43-lzps-ustavni-pravo-na-

azyl.html. 80 „Vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika vázána,

jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného než zákon, použije se mezinárodní

smlouva.“ 81 „Mezinárodní smlouvou mohou být některé pravomoci orgánů České republiky přeneseny na mezinárodní

organizaci nebo instituci.“ 82 „ (1) Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu

a ve stanovených případech u jiného orgánu.“

http://jinepravo.blogspot.cz/2011/03/clanek-43-lzps-ustavni-pravo-na-azyl.html


29

či odnětí mezinárodní ochrany, právy a povinnostmi takovýchto osob, působností ministerstev

a Policie České republiky v této oblasti státní správy. Zároveň obsahuje i normy upravující

státní integrační program a azylová zařízení.83

Jelikoţ zákon upravuje také řízení o udělení mezinárodní ochrany, je moţné zde nalézt

i procesněprávní ustanovení. Subsidiárně se pro úpravu řízení jako lex generalis pouţije

správní řád, avšak s výjimkou taxativně vyjmenovaných ustanovení v § 9 zákona o azylu.

Toto můţe být někdy chápáno jako problematické z hlediska aplikace na sebe navazujících

ustanovení, přesto zde najdeme i pozitivní a smysluplné výjimky. Jednou z nich je moţnost

nahlíţení do spisu, které podle zákona o azylu není umoţněno jiným osobám neţ ţadateli

a jeho zástupci, coţ zaručuje původcům pronásledování (domnělým či skutečným) značné

problémy se zjišťováním skutečností o ţadatelích z jejich zemí.84

Základem tohoto zákona je vymezení důvodů pro udělení azylu. První takové

a zároveň klíčové ustanovení se nachází v § 12, který je nazván jako ústavní a konvenční azyl.

„Ústavní azyl je udělován na právním základě stanoveném Listinou základních práv

a svobod, z důvodu pronásledování za uplatňování politických práv a svobod. Konvenční azyl,

na základě definice uprchlíka dle Ženevské úmluvy, je udělován v případech odůvodněného

pronásledování z taxativně stanovených důvodů. Ačkoliv se důvody udělení azylu

podle § 12 písmene a) a b) liší, procesně se řízení lišit nebudou a jsou upravena shodně

zákonem o azylu. Výsledné statusy budou též shodné.“85

Základní podmínkou obsaţenou v tomto ustanovení je pronásledování. Ţenevská

úmluva se zaměřila spíše na pojem uprchlík a samotné pronásledování nijak blíţe nevymezila.

Není ovšem moţné vykládat jej podle obecného významu slova, který lze nalézt ve slovníku,

neboť ne vţdy by taková definice odpovídala situaci a uprchlíci by tak neměli moţnost se

ochrany dovolat. Proto „teorie i praxe (…) začali pojem pronásledování chápat nikoli jako

pojem obecný v jeho obecném jazykovém významu, ale jako pojem právní v jeho významu

specifickém, vázaném na kontext ustanovení, v němž je obsažen, byť i za cenu

jeho „přirozeného“ významu.“86

83 § 1 zákona o azylu. 84 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 62-63. 85 BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních důvodů: diplomová práce.

Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012, s. 22. 86 MOLEK, Pavel. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 79.

30

Ani Nejvyšší správní soud v ţádném svém rozhodnutí nevymezil natolik

propracovanou definici pronásledování, která by šla nad rámec obecné definice obsaţené

v § 2 odst. 8 zákona o azylu.87

V § 13 je zakotven azyl za sloučením rodiny, který je v případě hodném zvláštního

zřetele poskytován rodinnému příslušníkovi azylanta, jemuţ byl udělen azyl podle § 12 nebo

§ 14. V tomto ustanovení se promítá princip jednoty rodiny, neboť tento druh azylu

je udělován i osobě, která sama nesplňuje podmínky pro jeho udělení. Při vymezení

rodinných příslušníků vyšel zákonodárce z koncepce tzv. nukleární rodiny, tedy manţelů

a jejich nezletilých svobodných dětí. Současně však toto pojetí rozšířil o zletilé osoby

odpovídající za nezletilou osobu bez doprovodu a partnery podle zákona č. č. 115/2006 Sb.,

o registrovaném partnerství.88

V následující se kapitole se budu blíţe věnovat § 14, ve kterém je zakotven

humanitární azyl.

87 „Za pronásledování se (…) považuje závažné porušení lidských práv, jakož i opatření působící psychický

nátlak nebo jiná obdobná jednání, pokud jsou prováděna, podporována nebo trpěna původci pronásledování.“ 88 MOLEK, Pavel. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 152.

31

4. Humanitární azyl

Humanitární azyl se v zákoně o azylu nalézá jiţ od jeho vzniku a ve své nynější

podobě říká „jestliže v řízení o udělení mezinárodní ochrany nebude zjištěn důvod pro udělení

mezinárodní ochrany podle § 12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit azyl

z humanitárního důvodu.“89

Jedná se tedy o jakýsi nadstandard, který Česká republika

poskytuje ţadatelům, jejichţ ţádosti nelze vyhovět, protoţe nesplňují podmínku

pronásledování nebo sloučení rodiny.

„Smysl institutu humanitárního azylu (…) spočívá v tom, aby rozhodující správní

orgán měl možnost azyl poskytnout i v situacích, na něž sice nedopadá žádná z kautel

předpokládaných taxativními výčty ustanovení § 12 a § 13 zákona o azylu, ale v nichž by bylo

přesto „nehumánní“ azyl neposkytnout.“90

Nejvyšší správní soud toto ustanovení definoval jako spojení dvou prvků,

a to neurčitého právního pojmu, kterým je „případ zvláštního zřetele hodný“ a správního

uváţení vyjádřeného slovy „lze udělit“.91

Slovní spojení „lze udělit humanitární azyl“ samo

implikuje, ţe na jeho udělení není právní nárok ani subjektivní právo, jeho udělení tedy zcela

závisí na úvaze ministerstva, coţ bylo i potvrzeno rozhodnutím Nejvyššího správního

soudu.92

4.1. Neurčité právní pojmy

Na tomto místě je vhodné si trochu osvětlit neurčité právní pojmy. Jsou to ty pojmy,

jejichţ obsah není moţné přesně vymezit a právně je tak definovat.93

Většinou se jedná

o spojení několika slov, které je charakteristické svou nejednoznačností a nezřetelností.

Někdy také bývá zaměňován se správním uváţením, ačkoliv se jedná o pojmy odlišné.

Oba mají společné rysy, zejména určitou míru volnosti a potřebu úvahy.94

Z tohoto důvodu

je jejich obsah značně nejistý a je na judikatuře soudů, aby jeho výklad zpřesnili. K tomu

89 § 14 zákona o azylu. 90 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. března 2004, sp. zn. 2 Azs 8/2004. 91 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. července 2004, sp. zn. 5 Azs 105/2004.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2004, sp. zn. 5 Azs 60/2004. 92 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. října 2003, č. j. 3 Azs 12/2003-38. 93 HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 3. vydání. 2009. Dostupné na https://www.beck-online.cz. 94 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 144-145.


32

slouţí odborného posouzení v jednotlivých případech se zaměřením na konkrétní skutkovou

podstatu a její hodnocení.95

V oblasti azylového práva dochází k vymezování pojmů soudy spíše negativně,

neboť větší procento řízení o udělení mezinárodní ochrany končí jejím neudělením.

Nejvyšší správní soud proto definoval některé důvody, které při udělení humanitárního azylu

nelze povaţovat za zvláštního zřetele hodné. Zejména se jedná o nemoţnost splácení dluhů

v zemi původu96

či skutečnost, ţe ţadatel má v úmyslu se v České republice oţenit a zaloţit

rodinu.97

Současně však vymezil i některé důvody, které lze uznat pro udělení humanitárního

azylu. Mezi ně patří například příchod z oblasti postiţené významnou humanitární katastrofou

způsobenou lidskými i přírodními faktory98

nebo špatný zdravotní stav ţadatele spojený

s jeho vysokým věkem.99

4.2. Správní uvážení

Ani správní uváţení není moţno nechat bez povšimnutí. „Jde o závažný institut

správního práva, důvodem jehož existence nesporně bude především mnohotvárnost

společenských vztahů v oblasti veřejné správy a jejich obtížná (úplná) uchopitelnost

zákonodárcem.“100

Je typickým znakem činnosti veřejné správy, coţ vyplývá z povahy

její činnosti.101

V podstatě se jedná o zákonem dovolený postup, kdy správní orgán, v tomto případě

ministerstvo, rozhoduje na základě volné úvahy. V takovém případě vybírá z několika řešení

(ne/udělení azylu), kdy přihlíţí zejména k té moţnosti, která je s ohledem na veřejný zájem

nejúčelnější.102

Je však potřeba poznamenat, ţe tato úvaha také není neomezená. Existují totiţ limity,

ve kterých se musí při svém rozhodování pohybovat. „Správní orgán, tedy Ministerstvo

vnitra, je ve svém rozhodování limitován obecným zákazem libovůle, jenž pro orgány veřejné

moci vyplývá z ústavně chráněných náležitostí právního a demokratického státu.“103

95 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. července 2004, sp. zn. 5 Azs 105/2004. 96 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. prosince 2003, sp. zn. 4 Azs 31/2003. 97 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. září 2003, sp zn. 7 Azs 3/2003. 98 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. března 2004, sp. zn. 2 Azs 8/2004. 99 Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. června 2006, sp. zn. 29 Azs 11/2005. 100 SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI – Wolters Kluwer, 2009, s. 140. 101 MATES, Pavel. Správní uváţení v judikatuře správních soudů. Právní rádce, 2010, roč. 18, č. 8, s. 36-40. 102 VOPÁLKA, Vladimír. Soudní řád správní: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 154. 103 MOLEK, Pavel. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 155.

33

5. Řízení o udělení azylu

„Mezinárodní ochrana může být žadateli o udělení azylu poskytnuta teprve v případě,

jestliže mu byla odepřena ochrana země jeho státní příslušnosti, případně je-li tato ochrana

neúčinná. K tomu, aby mohl být učiněn takový závěr, je ovšem nutné, aby žadatel využil všech

prostředků, které právní řád jeho vlasti k ochraně práv a svobod jednotlivce poskytuje.“104

Mezinárodní právo nestanovuje ţádná procesní pravidla pro posuzování ţádostí

o udělení azylu, proto je procesní stránka zcela ponechána vnitrostátní úpravě.

V České republice tato pravidla upravuje jako lex specialis zákon o azylu, přičemţ správní řád

se pouţije pouze subsidiárně.105

O ţádosti o mezinárodní ochranu je vedeno správní řízení, ke kterému je příslušné

Ministerstvo vnitra, konkrétně Odbor azylové a migrační politiky106

. Jedná se o řízení

jednoinstanční, proti němuţ je moţné podat ţalobu ke krajskému, resp. městskému soudu.

Zákon zároveň umoţňuje podat i kasační stíţnost k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně

jako mimořádný opravný prostředek.107

Ministerstvo má v rámci řízení oprávnění zjišťovat veškeré údaje potřebné pro vydání

rozhodnutí, musí přitom dbát ochrany ţadatele a jeho rodinných příslušníků.108

Tato ochrana

se projevuje hlavně při získávání informací, kdy platí specifická zásada pro řízení

o mezinárodní ochraně, podle níţ se nesmí informace získávat od původců pronásledování

nebo váţné újmy. Zmíněná zásada neplatí pouze pro ministerstvo, ale také pro ostatní orgány

veřejné správy, např. policie, soudy přezkoumávající rozhodnutí nebo Kancelář Veřejného

ochránce práv. „Zejména nelze informace získávat od státu původu; strany nebo organizace

ovládající stát nebo podstatnou část území státu; nebo nestátních původců pronásledování

nebo vážné újmy.“109

Coţ ve většině případů vede k tomu, ţe správní orgán musí rozhodovat

104 Rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 6. června 2003, č. j. 28 Az 178/2003-21. 105 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a

kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 95 106 „Odbor azylové a migrační politiky je útvarem Ministerstva vnitra pro výkon působnosti vymezené

ministerstvu v oblasti mezinárodní ochrany, uprchlictví, vstupu a pobytu cizinců, koncepce integrace cizinců,

státního integračního programu a schengenské spolupráce. Odbor je útvarem ministerstva pro řízení

organizační složky státu Správa uprchlických zařízení Ministerstva vnitra; předkládá návrhy na zřízení či změnu

charakteru azylových zařízení nebo zařízení pro zajištění cizinců.“ [online]. Ministerstvo vnitra České republiky,

15. listopadu 2012 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na <http://www.mvcr.cz/clanek/odbor-azylove-a-

migracni-politiky.aspx>. 107 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a

kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 95. 108 § 19 zákona o azylu. 109 LUPAČOVÁ, Hana. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s.

286.

http://www.mvcr.cz/clanek/odbor-azylove-a-migracni-politiky.aspx

http://www.mvcr.cz/clanek/odbor-azylove-a-migracni-politiky.aspx

34

v důkazní nouzi. V tomto případě musí zohlednit i charakter země původu ţadatele, výkon

státní moci v ní a další okolnosti, které pomohou při rozhodování. Například je-li známo,

ţe jsou v zemi porušována lidská práva, dochází k mučení či nezákonným popravám,

je správní orgán povinen tyto skutečnosti zohlednit, a to ve prospěch ţadatele o azyl.110

Účastníkem řízení je podle § 20 zákona o azylu ţadatel o udělení mezinárodní ochrany

(popřípadě téţ „azylant, s nímž bylo zahájeno řízení o odnětí azylu, nebo osoba požívající

doplňkové ochrany, s níž bylo zahájeno řízení o prodloužení nebo odnětí doplňkové

ochrany.“111

) Ten má právo jednat ve svém mateřském jazyce nebo v jazyce, ve kterém

se dorozumí a z tohoto důvodu poskytuje ministerstvo bezplatně tlumočníka.112

Tím je zajištěna kvalita řízení, coţ vysvětluje i důvodová zpráva k zákonu o azylu tak,

ţe „formulace tohoto ustanovení vychází z praxe běžně předpokládané v mezinárodních

smlouvách týkajících se ochrany lidských práv a základních svobod … a naplňuje rovněž

jednu z minimálních záruk azylového řízení, platných ve státech Evropské unie.“113

5.1. Prohlášení o úmyslu požádat o azyl

Před zahájením samotného řízení, je cizinec povinen prohlásit, ţe má v úmyslu

poţádat o azyl. Toto prohlášení nemá nijak stanovenou formu, můţe být provedené písemně

nebo i ústně do protokolu, musí však být zřejmý úmysl poţádání o ochranu před

pronásledováním nebo hrozící váţnou újmou.114

Cizinec tedy musí dát srozumitelně najevo,

ţe hledá mezinárodní ochranu, přičemţ lze za postačující povaţovat i pouţití slova „azyl“

nebo „refugee“.115

Toto prohlášení je nutné učinit na místech, která k tomu vyhrazuje zákon. Jedná

se o místa, kde se cizinec poprvé dostane do kontaktu se státními orgány České republiky.116

Konkrétně se úmysl prohlašuje před orgány policie, a to na hraničním přechodu, v přijímacím

středisku, na odboru cizinecké policie či v zařízeních pro zajištění cizinců, nebo také

ministerstvu, je-li hospitalizován u poskytovatele lůţkové péče, v zabezpečovací detenci,

110 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2004, sp. zn. 6 Azs 50/2003. 111 § 20 zákona o azylu. 112 § 22 zákona o azylu. 113 LUPAČOVÁ, Hana. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 302. 114 § 3 odst. 1, 3 zákona o azylu. 115 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. 1. vydání. Praha: Wolters Kluwer

ČR, 2010, s. 45-46. 116 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 95.

35

vazbě, vykonává trest odnětí svobody nebo „je-li umístěn ve školském zařízení pro výkon

ústavní výchovy nebo ochranné výchovy anebo v zařízení pro děti vyžadující okamžitou

pomoc.“117

Cizinci, který prohlášení učinil a prokázal se cestovním dokladem nebo totoţnost

osvědčil čestným prohlášením, je vydáno osvědčení o prohlášení o mezinárodní ochraně,

v němţ je stanovena i doba jeho platnosti. Není však vydáno, jestliţe cizinec učinil prohlášení

v tranzitním prostoru mezinárodního letiště nebo v přijímacím středisku.118

Tento cizinec je oprávněn pobývat na území České republiky aţ do podání ţádosti

o udělení azylu, ministerstvo je však oprávněno jeho pobyt omezit jen na část území.

Poté, co cizinec učinil prohlášení, je povinen se do 24 hodin dostavit do přijímacího střediska

určeného ministerstvem.119

Jestliţe se v této době do střediska nedostaví, ačkoliv

mu nebránila na jeho vůli nezávislá překáţka, zaniká platnost osvědčení, i oprávnění

k pobytu. Pokud však nastala tato překáţka, platnost osvědčení i prohlášení se prodluţuje

do doby jejího trvání. To pouze za podmínky, ţe cizinec překáţku bez zbytečného odkladu

oznámil policii nebo ministerstvu a dostavil se do přijímacího střediska do 24 hodin

po odpadnutí překáţky.120

5.2. Žádost o udělení azylu

Po prohlášení a vydání osvědčení je v určité lhůtě s cizincem sepsána ţádost o udělení

azylu. Tu je oprávněn podat pouze cizinec, kterého k tomu bez zbytečného odkladu písemně

vyzve ministerstvo. V této výzvě je mimo jiné stanovena i lhůta (doručeno musí být nejméně

2 pracovní dny předem), místo k podání ţádosti a poučení o právech a povinnostech ţadatele

o azyl.121

„V praxi je při obvyklém průběhu řízení cizinec v přijímacím středisku cizineckou

policií předán ministerstvu a umístěn do speciální místnosti určené pro ty, kteří ještě nepodali

žádost. Tam setrvá do doby, než ministerstvo zajistí tlumočníka, s nímž se bude cizinec

schopen dorozumět.“122

Samotná ţádost je podávána na tiskopise, který tvoří přílohu č. 1 zákona o azylu.

Jedná se o formulář slouţící ke zjištění základních údajů o cizinci, jeţ jsou důleţité

117 § 3a zákona o azylu. 118 § 3 odst. 4, § 3c zákona o azylu. 119 § 3d zákona o azylu. 120 § 3e zákona o azylu. 121 § 10 odst. 2, 3 zákona o azylu. 122 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 65.

36

pro stanovení dalšího postupu, například zda lze postupovat ve zrychleném řízení

či podle Dublinského nařízení.123

Přestoţe se jedná o formulář, způsob jeho vyplňování je specifický. Nevyplňuje jej

totiţ cizinec, ale sám pracovník ministerstva. Ten klade cizinci prostřednictvím tlumočníka

(je-li ho třeba) zákonem předepsané otázky a zapisuje odpovědi do elektronické ţádosti.

Ta je vytištěna jako jiţ vyplněný formulář, který následně podepíše pracovník ministerstva,

ţadatel a tlumočník.124

V rámci poslední otázky je ţadateli poskytnut samostatný list papíru (moţno i více),

který je nedílnou součástí ţádosti. Tento list slouţí k zpřesnění a rozšíření důvodů a všech

dalších relevantních skutečností, které cizince vedly k podání ţádosti. Nyní jiţ ţadatel nemusí

vyuţít sluţeb tlumočníka, neboť je zcela na jeho úvaze, jaký jazyk si k sepsání vlastnoručního

prohlášení zvolí, bez ohledu na to, v jakém jazyce komunikoval s tlumočníkem

nebo pracovníkem ministerstva. Smyslem je vykompenzovat jakýsi tlak, který je na ţadatele

vytvářen při vyplňování stručné a omezené ţádosti. V praxi je však tento institut vyuţíván

minimálně, neboť někteří ţadatelé jsou negramotní nebo jen této moţnosti plně nevyuţijí.125

Ačkoliv je pochopitelné, ţe v rámci neomezování a neovlivňování ţadatele v jeho výpovědi

nemohou pracovníci ministerstva nijak zasahovat či vyzývat k podrobnějšímu projevu126

,

měl by být kladen větší důraz na poučení o této moţnosti, a v případě jejího plného nevyuţití,

i následků, které jsou s tím spojeny.

Dále je ţadatel v přijímacím středisku povinen podrobit se sejmutí daktyloskopických

otisků a pořízení obrazového záznamu,127

které jsou ihned vloţeny do systému

EURODAC.128

Zároveň má povinnost podrobit se osobní prohlídce a prohlídce svých věcí

v případě důvodného podezření, ţe skrývá něco, co lze uţít jako podklad pro vydání

rozhodnutí, nebo věc ohroţující ţivot či zdraví osob nebo alkohol a jinou návykovou látku.129

123 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a

kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 95. 124 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 65. 125 Tamtéţ, s. 66-67. 126 Tamtéţ. 127 § 47 odst. 1 zákona o azylu. 128 Systém EURODAC byl zřízen na základě nařízení Rady (ES) č. 2725/2000 ze dne 11. prosince 2000, o

zřízení EURODACu pro porovnávání otisků prstů za účelem efektivnějšího uplatňování Dublinské úmluvy.

Tímto způsobem se zjišťuje, zda nebyla podána ţádost o azyl v jiném členském státě EU. 129 § 4c zákona o azylu.

37

Po vykonání těchto úkonů můţe ţadatel opustit přijímací středisko a přesunout se

do pobytového střediska Ministerstva vnitra, kde vyčká na rozhodnutí správního orgánu.130

5.3. Pohovor

Ačkoliv jsou úkony v řízení činěny písemně131

, nejpodstatnějším momentem celého

řízení o udělení azylu je zcela jistě osobní pohovor, který s ţadatelem vede pracovník

Ministerstva vnitra. „Je tomu tak jednak proto, že žadatel v jeho průběhu má největší možnost

ovlivnit svůj další osud vlastní věrohodnou výpovědí, ale též proto, že od kvality

a vypovídající hodnoty provedeného pohovoru se následně odvíjí celé další posuzování,

a to včetně soudního přezkumu.“132

Během pohovoru se zjišťují, konkretizují a doplňují

důvody uvedené v ţádosti o přiznání mezinárodní ochrany.

Na pracovníka Odboru azylové a migrační politiky, který pohovor vede, nejsou

kladeny ţádné větší poţadavky, konkrétně zákon hovoří pouze o kvalifikované osobě.133

Z procedurální směrnice lze přesto vyčíst, ţe daná osoba by měla být „dostatečně způsobilá

zohlednit obecné a individuální okolnosti související s danou žádostí, včetně žadatelova

kulturního původu a zranitelnosti.“134

V praxi dává ministerstvo přednost osobám, které

jiţ mají zkušenosti a azylem, znají mezinárodní právo, mají zkušenosti s prací v nevládních

neziskových organizacích, popřípadě ovládají několik světových jazyků. Zároveň, pokud

je to moţné a s ohledem na konkrétní případ i nutné, provádí pohovor osoba stejného pohlaví

jako ţadatel.135

Pokud ţadatel není schopen dorozumět se v českém jazyce, zajistí mu ministerstvo

tlumočníka, a pokud je to moţné, opět by se mělo jednat o osobu stejného pohlaví jako

ţadatel. Podstatné je, ţe pouţívaní tlumočníci nemusí být ustanoveni soudem, ale můţe jimi

být jakákoliv osoba, která dostatečně ovládá oba jazyky. Často jimi jsou i úspěšně integrovaní

azylanti, u nichţ však musí být dostatečně ověřeno, zda nepochází ze země či etnika, které by

mohlo mít s ţadatelem vzájemné neshody či konflikty.136

Pokud však ţadatel výslovně

130 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a

kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 97. 131 § 15 odst. 1 správního řádu. 132 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 308. 133 § 23 odst. 4 zákona o azylu. 134 Článek 13 odst. 3 písm. a) procedurální směrnice. 135 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 312. 136 Tamtéţ, s. 313.

38

prohlásil, ţe český jazyk ovládá, je schopen se jím dorozumět, nepoţaduje tlumočníka

a protokol o svém výslechu podepsal, pak s ţadatelem jedná pouze příslušný úředník.137

5.3.1. Průběh pohovoru

Samotný průběh pohovoru není v ţádném předpise vymezen, je tedy na osobě tazatele,

aby vhodným způsobem kladení otázek zjistil všechny relevantní okolnosti případu. UNHCR

vydalo v roce 1995 příručku nazvanou Vedení pohovoru s ţadateli o status uprchlíka, která

má tento postup osvětlit. Ačkoliv je pouze inspirativní, nikoliv závazná, nabízí celkem

podrobný návod, jak postupovat.138

Mezi základní předpoklady úspěšnosti pohovoru zcela jistě patří příprava tazatele.

Ten by se měl dostatečně seznámit s konkrétním případem, s podanou ţádostí a důvody

v ní stanovených, zároveň by se měl také informovat o zemi původu ţadatele, aby byl

schopen kvalitně vést pohovor. Dalším krokem by mělo být vytvoření jakési důvěry mezi

tazatelem a ţadatelem, té je zpravidla dosaţeno běţnou komunikací. Nejdříve tazatel

představí sebe a tlumočníka, poté vysvětlí ţadateli, co je cílem pohovoru a co se od něj

očekává. Zároveň se ţadatele zeptá, zda se cítí zdráv a zda nejsou důvody pro odloţení

pohovoru.139

Následuje hlavní část pohovoru, kde ţadatel vlastními slovy a co nejpodrobněji

popisuje svůj příběh, ve kterém se zaměřuje na důvody svého rozhodnutí poţádat

o mezinárodní ochranu. Tazatel do vyprávění zasahuje pouze minimálně, a to v případech,

kdy ţadatel odbíhá od tématu a sděluje skutečnosti nesouvisící s podanou ţádostí. Teprve poté

se aktivně zapojí tazatel, který musí pomocí otázek nejdříve odstranit nejasnosti ve zjištěném

vyprávění či rozpory mezi vyjádřením ţadatele a podanou ţádostí.140

Otázky by měly být

kladeny s ohledem na dosaţený stupeň vzdělání ţadatele, přesto vţdy stručné a jednoznačné.

Tím se zabrání moţným chybám (i nezáměrným) v překladu. „Obecně však platí, že je třeba

se vyhnout otázkám akademickým, právnickým, technickým či žargonu. Nevhodné jsou rovněž

137 Rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 4. prosince 2003, sp. zn. 6 A 181/2002. 138 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 313. 139 Tamtéţ. 140 Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. 6 A 518/99: „(…) k odstranění procesních

nedostatků je třeba, aby byl v prvé řadě proveden důkladný žalobcův výslech za přítomnosti kvalifikovaného

tlumočníka, a to takovým způsobem, aby nemusel být opakován. Při tomto výslechu (nepochybně dlouhém a

obtížném) se bude třeba zaměřit na všechny rozpory, které z dosavadního skutkového stavu vyplývají. Na základě

tohoto výslechu pak správní orgán opatří dostupné důkazní prostředky tak, aby žalobcova tvrzení byla

s dostatečnou mírou věrohodnosti potvrzena nebo vyvrácena (…).“

39

otázky návodné a sugestivní, umožňující jednoslovnou odpověď ano nebo ne. Preferovány

by měly být otázky tzv. otevřené, na něž může následovat rozvinutá odpověď.“141

Dále by měl tazatel porovnat získané informace s informacemi, které

si před pohovorem zjistil. Ačkoliv se to můţe zdát nepodstatné, je třeba se zaměřit

i na popsání ţadatelova bydliště, kulturních tradic nebo zvyků. Z poskytnutých odpovědí by

měl být tazatel schopen vyčíst informace o ţadatelově věrohodnosti, neboť nezná-li například

národní tradice nebo i významná místa své země, lze pochybovat, zda je jeho příběh

pravdivý.142

Ţadateli je také poskytnut prostor pro předání dokumentů a dokladů, kterými můţe

svá tvrzení podpořit.143

V praxi k tomu však dochází velmi sporadicky, neboť si osoba

prchající před pronásledováním často stihne vzít pouze nejnutnější osobní věci, někdy

dokonce nemá ani osobní doklady. Z tohoto důvodu je povinnost osvětlit relevantní

skutečnosti rozloţena mezi ţadatele a posuzovatele ţádosti, přestoţe důkazní břemeno

v zásadě nese ţadatel.144

Pohovor je neveřejný, coţ znamená, ţe se ho účastní pouze pracovník ministerstva,

ţadatel a tlumočník. Přesto však můţe být přítomen i advokát či pracovník nevládní

neziskové organizace zabývající se poskytováním pomoci uprchlíkům. Jejich přítomnost

je však pouze pasivní a nikterak do pohovoru nezasahují, pouze sledují jeho průběh

a po ukončení dotazování ze strany tazatele mohou navrhnout poloţení dalších otázek.145

Přestoţe zákon předpokládá uskutečnění pouze jednoho pohovoru, nijak nevylučuje

další pohovory, které by mohly být nutné ke zjištění skutkového stavu. „Způsob kladení

otázek a jejich zaměření bude v takových případech (…) odlišný, neboť doplňující pohovory

mohou být často zaměřeny na určitou konkrétní okolnost či událost, která dosud nebyla

dostatečně objasněna nebo vyšla dodatečně najevo.“146

Nejedná se však pouze o výsadu

správního orgánu, o takové doplnění můţe písemně poţádat i ţadatel nebo jeho zástupce

s odůvodněním, co by mělo být dodatečně objasněno.147

141 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 314. 142 Tamtéţ. 143 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 97. 144 JURMAN, Miroslav. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 310. 145 Tamtéţ, s. 315. 146 Tamtéţ, s. 314. 147 Tamtéţ.

40

5.4. Specifika dokazování

Podklady pro vydání rozhodnutí jsou obecně stanoveny v § 50 správního řádu148

,

nicméně od samotných ţadatelů je vyţadována součinnost nezbytná k jejich zjištění.149

Zásadním je právě výše popsaný pohovor, o němţ se sepisuje protokol, který se stává

hlavním podkladem pro celé řízení.150

Z hlediska humanitárního azylu by si proto měl ţadatel

dobře promyslet, do jaké míry bude relevantní důvody pro mezinárodní ochranu prezentovat.

Jelikoţ se jeho udělení nemůţe ţadatel dovolávat, je ţádoucí, aby během pohovoru vylíčil

svůj příběh co nejpřesněji a nejpodrobněji, aby mělo ministerstvo pro svou úvahu co nejvíce

podkladů. V případě tvrzených zdravotních komplikací a vysokého věku (jako důvodu

hodného zvláštního zřetele) by měl ţadatel dostatečně popsat obtíţe, kterými trpí, a třeba je

i doloţit lékařskou zprávou.

Jiţ několikrát však bylo zmíněno, ţe ţadatel často není schopen takovéto listiny

předloţit, ať uţ z důvodu náhlého útěku ze země nebo neznalosti vnitrostátní úpravy

dokazování. Proto ačkoliv důkazní břemeno spočívá v zásadě na ţadateli, poţadavek

předloţení důkazů nelze brát příliš striktně.151

Z tohoto důvodu se často správní orgán dostává

do důkazní nouze, ke které Nejvyšší správní soud judikoval, ţe „není povinností žadatele

o azyl, aby pronásledování prokazoval jinými důkazními prostředky než vlastní věrohodnou

výpovědí. Je naopak povinností správního orgánu, aby v pochybnostech shromáždil všechny

dostupné důkazy, které věrohodnost výpovědi žadatele o azyl vyvracejí či zpochybňují.“152

V tomto ohledu je správní orgán povinen zjistit maximální počet důkazů, a to jak těch,

co tvrzení ţadatele vyvracejí, tak důkazů, které jeho tvrzení podporují.153

Proto musí mít

správní orgán přístup k nejnovějším a pokud moţno k co nejpřesnějším informacím týkajících

se situace v zemích původu ţadatelů, aby bylo moţné posoudit jejich ţádost spravedlivě.154

Jelikoţ se ukázalo, ţe zjišťování věrohodnosti je nelehký úkol, vytvořil Nejvyšší

správní soud v tomto směru jakýsi „standard důkazního břemene, a to test přiměřené

148 Mohou jimi být „zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti,

podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé.“ 149 § 49a zákona o azylu. 150 § 23 odst. 1 zákona o azylu. 151 LUPAČOVÁ, Hana. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 281. 152 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2005, sp. zn. 6 Azs 235/2004. 153 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2008, sp. zn. 5 Azs 66/2008. 154 PIPKOVÁ, Hana. K právním předpisům Evropských společenství o azylovém řízení před správním orgánem

nebo soudem. Evropské právo, 2001, č. 2, s. 1.

41

pravděpodobnosti pro zkoumání odůvodněnosti strachu z pronásledování a test reálného

nebezpečí pro zkoumání důvodnosti obav z vážné újmy.“155

Dalším významným prostředkem slouţícím k objasnění situace jsou zprávy vydávané

mezinárodními organizacemi, například UNHCR, Human Rights Watch, Amnesty

International, nebo zprávy Ministerstev zahraničních věcí.156

5.5. Rozhodnutí

Vydáním rozhodnutí je završen proces správního řízení. Jedná se o individuální

správní akt, kterým se rozhoduje o udělení či neudělení mezinárodní ochrany. Zde vyvstává

otázka, zda se jedná o konstitutivní či deklaratorní rozhodnutí. Odpověď je však

nejednoznačná, neboť se v něm spojují prvky obou. U azylu z humanitárních důvodů

je důleţitá přítomnost důvodů zvláštního zřetele hodných, jejichţ existence je v rozhodnutí

pouze deklarována, přesto však kladné rozhodnutí zakládá nová práva a povinnosti,

která souvisí s přiznáním statutu azylanta.157

Zákon o azylu výslovně vylučuje pouţití ustanovení správního řádu v otázkách lhůt

pro vydání rozhodnutí158

, neboť tuto problematiku upravuje sám. Obecně by mělo být

rozhodnutí vydáno ve lhůtě 90 dnů ode dne zahájení řízení. Tato lhůta můţe být přiměřeně

prodlouţena, je-li to nezbytné vzhledem k povaze věci159

, ale stále musí být rozhodnuto

bez zbytečných průtahů.160

Rozdílně jsou stanoveny lhůty v případě zkráceného řízení, kdy

činí 30 dní161

, nebo v případě ţadatele nacházejícího se v přijímacím středisku

na mezinárodním letišti, kdy lhůta činí čtyři týdny.162

Toto je však jediná úprava rozhodnutí, kterou zákon o azylu obsahuje, proto je třeba

další obecná ustanovení hledat ve správním řádu.

155 HONUSKOVÁ, Věra. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010,

s. 398. 156 BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních důvodů: diplomová práce.

Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012, s. 31. 157 Tamtéţ, s. 36. 158 § 9 zákona o azylu. 159 § 27 zákona o azylu. 160 § 6 odst. 1 věta první správního řádu. 161 § 16 odst. 3 zákona o azylu. 162 § 73 odst. 4 zákona o azylu.

42

5.5.1. Náležitosti rozhodnutí

Rozhodnutí se vyhotovuje písemně163

, poţadavky jsou kladeny jak na formální,

tak obsahové náleţitosti.

Mezi obsahové náleţitosti patří „označení „rozhodnutí“, označení správního orgánu,

který vydal rozhodnutí, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno,

příjmení, funkce nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby.“164

Mezi formální náleţitosti řadíme výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků.

Ve výrokové části zpravidla nalezneme řešení konkrétní otázky, tedy zda byla mezinárodní

ochrana udělena (i jaká ochrana byla udělena) či nikoliv, dále právní ustanovení, podle nichţ

bylo rozhodováno a označení účastníků.165

V případě, ţe je rozhodnuto kladně, nemusí

rozhodnutí odůvodnění obsahovat.166

V případě neudělení azylu má správní orgán povinnost

vypracovat odůvodnění, v němţ uvede „důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání,

úvahy, kterými se řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace

o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům

rozhodnutí.“167

Poslední část obsahuje poučení o opravných prostředcích. Konkrétně uvede,

jaký opravný prostředek je moţné podat a v jaké lhůtě, od kdy počíná lhůta běţet, ke kterému

orgánu se podává a kdo je o něm oprávněn rozhodovat.168

V případě azylu není moţné podat

odvolání, pouze ţalobu ke krajskému (městskému) soudu ve lhůtě 15 dní.169

5.5.2. Způsoby rozhodnutí

V zásadě existují tři způsoby, jak můţe být řízení ukončeno. Jedná se o klasické

rozhodnutí ve věci samé, ať uţ udělením nebo neudělením azylu, dále můţe dojít k zastavení

řízení či zamítnutí ţádosti o udělení azylu.170

Pokud dojde k vydání kladného rozhodnutí, ţadateli je přiznán status azylanta

a získává s tím spojená práva a povinnosti, včetně moţnosti v budoucnu získat státní

občanství České republiky.171

163 § 67 odst. 1 správního řádu. 164 § 69 odst. 1 správního řádu. 165 § 68 odst. 2 správního řádu. 166 § 68 odst. 4 správního řádu. 167 § 68 odst. 3 správního řádu. 168 § 68 odst. 5 správního řádu. 169 § 32 zákona o azylu. 170 MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. Mezinárodní ochrana. In SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol.

Správní právo – zvláštní část (vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011, s. 101.

43

Bohuţel drtivá většina ţadatelů nemá takové štěstí a celé řízení končí neudělením

ţádné formy mezinárodní ochrany. K tomu můţe dojít v případě, ţe ministerstvo neshledá

důvody pro udělení azylu stanovené zákonem o azylu v §§ 12-14 (potaţmo pro doplňkovou

ochranu podle §§ 14a, 14b). Zároveň můţe nastat situace, kdy sice ţadatel splňuje podmínky

stanovené zákonem v § 12 nebo § 13, nicméně byly současně naplněny důvody pro neudělení

azylu. V takovém případě existuje podezření, „že se cizinec dopustil trestného činu proti

míru, válečného trestného činu nebo trestného činu proti lidskosti ve smyslu mezinárodních

dokumentů, nebo se dopustil před podáním žádosti o mezinárodní ochranu vážného

nepolitického trestného činu mimo území, nebo se dopustil činů, které jsou v rozporu

se zásadami a cíli Organizace spojených národů.“172

Stejně tomu je i v případě,

ţe se na spáchání daných činů účastnil či k nim podněcoval.173

Nabízí se otázka, zda je moţné

udělit azyl z humanitárních důvodů, přestoţe ţadatel naplnil podmínky vylučovací klauzule.

V tomto ohledu se přikláním k názoru, ţe vzhledem k tomu, ţe na humanitární azyl není

právní nárok a záleţí pouze na ministerstvu, zda jej udělí, bylo by zbytečné jej samostatně

v § 15 zmiňovat.174

Další moţností ukončení řízení je zamítnutí ţádosti ve zkráceném řízení, jestliţe byla

zjevně nedůvodná. „Tato možnost byla (spolu s institutem třetích bezpečných zemí

a bezpečných zemí původu) zavedena kvůli častému zneužívání azylového systému.“175

Hlavním cílem tohoto institutu je moţnost zrychlit řízení u těch ţadatelů, u nichţ je malá

pravděpodobnost, ţe splní podmínky stanovené zákonem.176

Situace, kdy lze takto

rozhodnout, upravuje § 16 zákona o azylu, který mezi zjevně nedůvodné ţádosti řadí

například ty, kde ţadatel uvádí pouze ekonomické důvody nebo bez váţného důvodu uvádí

nesprávné údaje o své totoţnosti nebo státním občanství.177

Dřívější judikatura zastávala názor, ţe jestliţe v řízení o ţádosti o udělení azylu

vyplyne některá ze skutečností stanovených v tomto ustanovení, ministerstvo nejenţe nemusí

posuzovat důvody pro udělení azylu (včetně humanitárního), posuzovat je ani nesmí.178

V tomto případě by jedinou výjimkou mohl být odst. 1 písm. c), kdy si cizinec ţádá o udělení

171 § 50 a následující zákona o azylu. 172 § 15 odst. 1 zákona o azylu. 173 § 15 odst. 1, 2 zákona o azylu. 174 KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 208. 175 SKALKOVÁ, Marcela. Azyl a uprchlictví v České republice. In ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra

a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví. Praha: Univerzita Karlova, 2012, s. 100. 176 KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 240. 177 § 16 zákona o azylu. 178 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. listopadu 2003, sp. zn. 1 Azs 8/2003.

44

azylu pouze proto, aby unikl situaci všeobecné nouze. Je však nutné, aby se jednalo o takovou

nouzi, která by odůvodňovala udělení humanitárního azylu.179

V novější judikatuře se však Nejvyšší správní soud od tohoto názoru odklonil, kdyţ

judikoval, ţe zamítnout ţádost lze pouze v případě, jestliţe nepřichází v úvahu ţádná z forem

mezinárodní ochrany.180

Navazuje tak na předchozí rozhodnutí, ve kterém byl stanoveno,

ţe pouţití slůvka „pouze“ sice nic nemění na tom, ţe většina ţádostí je podávána účelově,

nicméně pokud ţadatel dostatečně prokáţe, ţe mu svědčí některý azylově relevantní důvod,

musí být ţádost zkoumána bez ohledu na existenci důvodů vymezených v § 16.181

Řízení však nemusí být ukončeno jen ve věci samé, ale můţe také dojít k zastavení

řízení z důvodů vymezených v § 25 zákona o azylu. Zde jsou popsány obecné důvody, jako je

zpětvzetí ţádosti, neodstranění vad ve stanovené lhůtě či smrt účastníka řízení.182

§ 16 zároveň odkazuje na nepřípustné ţádosti, které nalezneme v § 10a zákona o azylu.

Nepřípustné jsou například ţádosti podané občanem Evropské unie, dále ty, k jejichţ

posouzení je podle Dublinského nařízení příslušný jiný členský stát, nebo ţádosti v případech,

mohl-li cizinec nalézt účinnou ochranu v první zemi azylu.183

179 MOLEK, Pavel. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 245. 180 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. ledna 2011, sp. zn. 5 Azs 6/2010-107. 181 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. srpna 2008, sp. zn. 5 Azs 24/2008. 182 § 25 zákona o azylu. 183 § 10a zákona o azylu.

45

6. Přezkum rozhodnutí

„Právní úpravou přezkoumání správních rozhodnutí se sleduje možnost zjednání

nápravy vydaných rozhodnutí pro případ, že jsou stižena takovými vadami, pro které je nutné

správní rozhodnutí změnit nebo zrušit. Tzv. opravnými prostředky ve správním řízení

se rozumí souhrn procesních institutů vytvářejících právní režim tzv. přezkoumatelnosti

správních rozhodnutí.“184

Jelikoţ je řízení o udělení mezinárodní ochrany jednoinstanční, nelze se proti

rozhodnutí odvolat. Jedinou moţnost přezkumu rozhodnutí ve věcech mezinárodní ochrany

nalezneme v Hlavě IV. zákona o azylu, konkrétně v § 32, který zakotvuje kromě správní

ţaloby také kasační stíţnost. Nelze však aplikovat pouze zákon o azylu, neboť zmíněné

ustanovení vytváří jakýsi „normativní můstek k soudnímu řádu správnímu“.185

6.1. Správní žaloba

Pravomoc rozhodovat ve věcech mezinárodní ochrany je dána správnímu soudnictví

na základě § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního, který říká, ţe „soudy ve správním

soudnictví rozhodují o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem

moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou

osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech

fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy“186

K řízení je místně příslušný krajský soud, v jehoţ obvodu je ţadatel hlášen k pobytu,

nikoliv soud, v jehoţ obvodu se zdrţuje nebo soud, v jehoţ obvodu uvádí ţadatel v ţalobě

místo pobytu. Rozhodné je tedy místo formálně nahlášené v souladu s § 77 zákona o azylu.187

V případě, ţe by ţadatel nebyl hlášen k pobytu nikde, vyuţije se obecného pravidla

obsaţeného v § 7 odst. 2 soudního řádu správního.188

Jestliţe ţadatel změnil místo svého

184 SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk, 2008,

s. 263. 185 MOLEK, Pavel. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 344. 186 § 4 odst. 1 písm. a) soudní řád správní. 187 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. května 2007, sp. zn. 2 Azs 15/2007. 188 „Nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo

správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu

domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí, že má sídlo v obvodu své

působnosti.“

46

pobytu po podání ţaloby a k ţalobě je tedy příslušný jiný krajský soud, můţe Nejvyšší

správní soud cestou delegace věc přikázat tomuto jinému soudu.189

Tuto ţalobu je oprávněn podat kaţdý, kdo byl na svých právech zkrácen rozhodnutím

správního orgánu190

, typicky se však bude jednat o neúspěšného ţadatele. Předpokladem

je pravomocné rozhodnutí o neudělení azylu, neboť rozhodnutí nabývá právní moci

jiţ doručením191

, od kterého počíná běţet 15 denní lhůta pro podání ţaloby.192

Ta má odkladný účinek, při kterém dochází k pozastavení účinků rozhodnutí, neboť

v opačném případě by neúspěšným ţadatelům hrozila nenahraditelná újma spočívající

v nuceném vycestování ze země.193

Ve věcech mezinárodní ochrany rozhoduje

dle § 31 odst. 2 soudního řádu správního specializovaný samosoudce.

„Z každého podání musí být zřejmé, čeho se týká, kdo jej činí, proti komu směřuje,

co navrhuje, a musí být podepsáno a datováno.“194

Zároveň musí obsahovat „označení

napadeného rozhodnutí a den jeho doručení, označení osob na řízení zúčastněných, označení

výroků, které napadá, žalobní body, z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních

důvodů považuje napadené výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, jaké důkazy

k prokázání svých tvrzení navrhuje a návrh výroku rozsudku.“195

6.1.1. Zaměření na azyl z humanitárních důvodů

„Je-li žaloba důvodná, soud zruší napadené rozhodnutí pro nezákonnost

nebo pro vady řízení. Pro nezákonnost zruší soud napadené rozhodnutí i tehdy, zjistí-li,

že správní orgán překročil zákonem stanovené meze správního uvážení nebo jej zneužil.“196

Rozhodnutí je nezákonné, jestliţe je v rozporu s právním řádem, zejména Ústavou,

Listinou, dále pokud je v rozporu s mezinárodní smlouvou nebo právem Evropské unie.197

Z hlediska humanitárního azylu je však nejpodstatnější správní uváţení, které

je základem pro rozhodnutí o jeho udělení či neudělení. „Již praxe nejvyššího správního

soudu v Československu po první světové válce si uvědomovala, že zákonnost a uvážení

189 § 9 odst. 2 soudní řád správní: „Nejvyšší správní soud může věc přikázat jinému než místně příslušnému

krajskému soudu, je-li to pro rychlost nebo hospodárnost řízení nebo z jiného důležitého důvodu vhodné.“ 190 § 65 odst. 1 soudní řád správní. 191 § 31a zákona o azylu. 192 § 32 odst. 1 zákona o azylu. 193 MOLEK, Pavel. In KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010, s. 348. 194 § 37 odst. 3 soudní řád správní. 195 § 71 odst. 1 soudní řád správní. 196 § 78 odst. 1 soudní řád správní. 197 VOPÁLKA, Vladimír. Soudní řád správní: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 152.

47

se nejen nevylučují, ale naopak není pojmově vyloučeno ani zkoumání zákonnosti tzv. aktů

volného uvážení. Možnost soudní kontroly tedy končí teprve tam, kde končí vázanost volného

uvážení právem.“198

Správní soudy se v tomto ohledu vyjádřily, ţe nemají v úmyslu určovat ministerstvu,

které důvody má povaţovat za relevantní pro udělení humanitárního azylu. Z toho vyplývá

i nezrušování rozhodnutí proto, ţe ministerstvo důvod uváděný ţadatelem nepovaţovalo

za relevantní. Soudní přezkum proto omezily pouze na to, zda je rozhodování v této věci

logické a nediskriminační, tedy „zda není v rozporu se zákazem libovůle, vyplývajícím

pro orgány veřejné moci z ústavně zakotvených náležitostí demokratického a právního

státu.“199

Kromě nezákonnosti je moţné zrušit rozhodnutí také pro vady řízení, které mohou

spočívat v tom, ţe správní orgán odmítl provést ţadatelem navrţené důkazy, protoţe

je předem povaţoval za nevěrohodné nebo ţadatel o azyl nebyl správním orgánem řádně

předvolán k pohovoru, protoţe mu předvolání nebylo řádně doručeno.200

6.2. Kasační stížnost

V případě, ţe ţadatel podal správní ţalobu ke krajskému soudu a nebylo mu

vyhověno, má stále moţnost podat kasační stíţnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Jedná se

o mimořádný opravný prostředek, jímţ se ţadatel o azyl domáhá zrušení rozhodnutí krajského

soudu.201

V soudním řádu správním je upravena v Hlavě III. v ustanovení § 102 a následující.

Zároveň o ní nalezneme drobnou zmínku jiţ v § 32 odst. 5 zákona o azylu.

Lhůta pro podání kasační stíţnosti je dvoutýdenní a počíná běţet doručením

rozhodnutí. Podání kasační stíţnosti má odkladný účinek podobně jako ţaloba.202

„Kromě obecných náležitostí musí také obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž

směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, ale i údaj o tom, kdy

mu rozhodnutí bylo doručeno.“203

198 MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. 1. vydání. Brno: Masarykova

univerzita, 1992, s. 50. 199 MOLEK, Pavel. Judikatura Nejvyššího správního soudu: věci azylové II. Soudní rozhledy, 2006, roč. 2006,

č. 6, s. 215-223. 200 VOPÁLKA, Vladimír. Soudní řád správní: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 182. 201 § 102 soudní řád správní. 202 § 32 odst. 5 zákona o azylu; § 106 odst. 2 soudní řád správní. 203 § 106 odst. 1 soudní řád správní.

48

Lze ji podat pouze ze zákonem daných důvodů.204

Mezi tyto důvody je moţné

například zařadit nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem

v předcházejícím řízení, nebo nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti

nebo nedostatku důvodů rozhodnutí. „Tvrzené důvody kasační stížnosti soud posuzuje

podle jejich obsahu a nikoliv podle formálního označení. Tyto důvody musí být svým obsahem

podřaditelné pod některý z důvodů, které soudní řád správní (…) jako důvody kasační

stížnosti vymezuje.“205

Ačkoliv by se toto usnesení mohlo zdát nadbytečné, protoţe stěţovatel

musí být zastoupen advokátem206

, kasační stíţnosti i ţaloby jsou často velmi nekvalitní.

Obvykle se jedná o podání, kde není nijak konkretizován a blíţe specifikován tvrzený důvod

a v krajních případech je dokonce opsáno jen znění § 103 odst. 1 soudního řádu správního.207

Specialitou kasační stíţnosti v oblasti mezinárodní ochrany je § 104a soudního řádu

správního. Ten umoţňuje Nejvyššímu správnímu soudu odmítnout kasační stíţnost

jako nepřijatelnou, jestliţe svým významem podstatně nepřesahuje vlastní zájmy stěţovatele.

V takovémto případě není povinen ani vydané usnesení odůvodnit.208

Přijetí

tohoto ustanovení se ukázalo vhodným zejména v letech 2003-2005, kdy bylo podáváno velké

mnoţství ţádostí o udělení azylu, nicméně v současné době jiţ tolik ţádostí podáváno není.

Z tohoto důvodu dané ustanovení ztrácí svůj smysl a „některé hlasy dokonce upozorňují

na možný rozpor takovéto praxe s mezinárodním závazkem České republiky týkající se zásady

non-refoulement.“209

204 § 103 soudní řád správní. 205 Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. března 2004, č. j. 1 As 7/2004-47. 206 § 105 odst. 2 soudní řád správní. 207 LAVICKÝ, Petr; ŠIŠKEOVÁ, Sylva. Nad novou úpravou řízení o kasační stíţnosti v azylových věcech.

Právní rozhledy, 2005, roč. 2005, č. 19, s. 693-703. 208 § 104a soudní řád správní. 209 MADLEŇÁKOVÁ, Lucia. Mezinárodní ochrana. In SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol.

Správní právo – zvláštní část (vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011, s. 104.

49

7. Závěr

V ustanovení § 14 zákona o azylu se nachází azyl z humanitárních důvodů, který

je specifickou kombinací správního uváţení a neurčitého právního pojmu. Tato kombinace

se na první pohled můţe zdát výhodnou, neboť závisí zcela na úvaze správního orgánu,

zda mezinárodní ochranu udělí i přes zjevné nenaplnění důvodů vyţadovaných k udělení

azylu (pronásledování nebo sloučení rodiny). V tomto ohledu je pro ţadatele příznivé,

ţe se správní orgán při posuzování jeho ţádosti neřídí pouze dikcí zákona, ale také jakýmsi

morálním kompasem, který mu nařizuje udělit humanitární azyl v případě, ţe by bylo

nehumánní nutit ţadatele vrátit se do své země.

Přestoţe neexistuje veřejně přístupná statistika, která by vypovídala o počtu udělených

humanitárních azylů, lze předpokládat, ţe počet takto udělených azylů tvoří minimálně

polovinu azylů udělených celkem.210

Tato formulace implikuje, ţe je azyl z humanitárních

důvodů udělován často, opak je však pravdou. Ve srovnání s ostatními státy Evropské unie

patří Česká republika k zemím, kde je procento úspěšných ţádostí velmi malé.211

Například v roce 2013 byl azyl udělen jen 9,5 % ţadatelů212

(v roce 2012 jen v 6,5 % případů213

), z čehoţ plyne, ţe institutu humanitárního azylu

je vyuţíváno ještě méně. V tomto spatřuji hlavní nedostatek azylové politiky v České

republice. Ačkoliv se najdou cizinci, kteří ţádají o udělení azylu aţ na poslední chvíli,

aby si tím prodlouţili pobyt na našem území, nebo si tím chtějí usnadnit cestu k pracovním

příleţitostem, najdou se i tací, pro které je humanitární azyl jedinou šancí na lepší ţivot.

S tím souvisí otázka nedostatečného dokazování. Ne vţdy je totiţ ministerstvo

schopno dohledat přesné informace a správně je v rámci rozhodovacího procesu zhodnotit,

ať uţ z nedostatku zdrojů, jejich zkreslení v médiích, či jen značné neochoty se věcí plně

zabývat. V otázkách azylu podle § 12 a § 13 situace není tak markantní. Hlavní problém

shledávám v otázce humanitární, neboť si nejsem jistá, zda lze například při tvrzeném

špatném zdravotním stavu a špatné úrovni zdravotnictví vyhledat informace, které by

210 ČECHOVÁ, Madla. Spirála absurdit české integrační politiky [online]. Migraceonline.cz, 15. února 2005

[cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spirala-absurdit-ceske-

integracni-politiky. 211 AMNESTY INTERNATIONAL ČR; NEZÁVISLÉ SOCIÁLNĚ EKOLOGICKÉ HNUTÍ – NESEHNUTÍ.

Azylová politika v ČR - aktuální stav, problémy a návrhy k zlepšení. Dostupné na

http://uprchlik.ecn.cz/cz/info.html v záloţce Informační materiály, soubor Analýza azylové politiky ČR. 212 Vyplývá ze statistiky Ministerstva vnitra, Odboru azylové a migrační politiky z roku 2013. Dostupné na

http://www.mvcr.cz/clanek/mezinarodni-ochrana-souhrnna-zprava-o-mezinarodni-ochrane-za-rok-2012.aspx. 213 JIŘIČKA, Jan. Uprchlíky Česko neláká, o azyl loni žádalo nejméně lidí za dvacet let [online]. iDnes.cz,

20. února 2013 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na http://zpravy.idnes.cz/do-ceska-zamirilo-nejmene-

uprchliku-dbq-/domaci.aspx?c=A130220_115904_domaci_jj.

http://www.migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spirala-absurdit-ceske-integracni-politiky


http://uprchlik.ecn.cz/cz/info.html

http://www.mvcr.cz/clanek/mezinarodni-ochrana-souhrnna-zprava-o-mezinarodni-ochrane-za-rok-2012.aspx

http://zpravy.idnes.cz/do-ceska-zamirilo-nejmene-uprchliku-dbq-/domaci.aspx?c=A130220_115904_domaci_jj


50

dokonale a celistvě popisovaly úroveň zdravotnictví v zemi původu ţadatele a s tím spojené

otázky (např. zda je zdravotní péče zpoplatněna a zda si ji ţadatel můţe dovolit, aniţ by

to znamenalo, ţe skončí bez jakýchkoliv finančních prostředků).

Další problémovou oblastí je neurčitá formulace důvodů zvláštního zřetele hodných,

jelikoţ se jedná o pojmy, které nelze nijak definovat. Tím je zvyšována nejistota ţadatele,

protoţe v mnohých případech nelze předpovědět výsledek azylového řízení. Moţná se z výše

uvedeného zdá, ţe by byla vhodná změna tohoto ustanovení s tím, ţe budou jasně stanoveny

důvody. S tímto názorem ale nesouhlasím. Nelze přesně stanovit důvody, pro které by měl být

humanitární azyl udělen, neboť vzhledem k neustálým sociálním i politickým změnám

ve společnosti by tak zákon musel být aţ přespříliš novelizován, coţ by nejen přetěţovalo

zákonodárce, ale ještě více prohlubovalo nejistotu ţadatelů, zda se do nově formulovaných

důvodů „vejdou“, či zda jiţ je zákon bude obsahovat. Proto je důleţitá činnost Nejvyššího

správního soudu, který v rámci své činnosti alespoň některé důvody zvláštního zřetele hodné

vymezuje, ať uţ negativně nebo pozitivně.

Závěrem tedy mohu říct, ţe proti ustanovení humanitárního azylu námitky nemám,

kritiku směřuji spíše na Ministerstvo vnitra, které by mělo při posuzování ţádostí více dbát

na osobní příběh ţadatele a neomezovat se při udělování azylu, tím spíše humanitárního,

pouze na krajní případy.

51

Seznam použité literatury

Monografie

BALGA, Jozef. Azylové právo. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk,

2012. 188 s. ISBN 978-80-7380-384-1.

ČEPELKA, Čestmír; ŠTURMA, Pavel. Mezinárodní právo veřejné. Praha: C. H.

Beck, 2008. 840 s. ISBN 978-80-7179-728-9.

ČEPELKA, Čestmír; JÍLEK, Dalibor; ŠTURMA, Pavel. Azyl a uprchlictví

v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997. 262 s. ISBN 8021014938.

DAVID, Vladislav a kol. Mezinárodní právo veřejné s kazuistikou. Praha: Leges,

2011. 448 s. ISBN 978-80-87212-86-8.

HAMUĽÁK, Ondrej; STEHLÍK, Václav. Praktikum práva Evropské unie. Ústavní

základy a soudnictví. Praha: Leges, 2011. 176 s. ISBN 978-80-87212-93-6.

JÍLEK, Dalibor. Odpověď mezinárodního práva na hromadné uprchlictví. 1. vydání.

Brno: Masarykova univerzita, 1996. 240 s. ISBN 8021013370.

JÍLEK, Dalibor; POŘÍZEK, Pavel (ed). Společný evropský azylový systém:

transpozice směrnic: sborník z vědeckého semináře uskutečněného pod záštitou

JUDR. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008 v Kanceláři

veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008. 174 s.

ISBN 978-80-254-3615-8.

KOSAŘ, David a kol. Zákon o azylu: komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2010.

683 s. ISBN 978-80-7357-476-5.

MACUR, Josef. Správní soudnictví a jeho uplatnění v současné době. 1. vydání. Brno:

Masarykova univerzita, 1992. 156 s. ISBN 80-210-0484-3.

SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Vydavatelství a nakladatelství

Aleš Čeněk, 2008. 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6.

SLÁDEČEK, Vladimír. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI – Wolters

Kluwer, 2009, 464 s. ISBN 987-80-7357-382-9.

SLÁDEČEK, Vladimír; POUPEROVÁ, Olga a kol. Správní právo – zvláštní část

(vybrané kapitoly). Praha: Leges, 2011. 416 s. ISBN 978-80-87212-80-6.

ŠTURMA, Pavel; HONUSKOVÁ, Věra a kol. Teorie a praxe azylu a uprchlictví.

Praha: Univerzita Karlova, 2012. 253 s. ISBN 978-80-87146-68-2.

VOPÁLKA, Vladimír. Soudní řád správní: komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck,

2004. 327 s. ISBN 80-7179-864-9.

52

Články

ADAMOVÁ, Karolína. Zamyšlení nad historií diplomacie a diplomatického azylu.

Právník, 2011, roč. 150, č. 2, s. 166-180.

ČECHOVÁ, Madla. Spirála absurdit české integrační politiky [online].

Migraceonline.cz, 15. února 2005 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na

http://www.migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spirala-absurdit-ceske-integracni-politiky.

JELÍNKOVÁ, Radka. Právní postavení uprchlíků v České republice [online].

Ekologický právní systém, [cit. 31. října 2014]. Dostupné na

http://aa.ecn.cz/img_upload/213998dd557a6ecf241d80d7748bd811/postaveni_uprchli

ku.pdf.

JIŘIČKA, Jan. Uprchlíky Česko neláká, o azyl loni žádalo nejméně lidí za dvacet let

[online]. iDnes.cz, 20. února 2013 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na

http://zpravy.idnes.cz/do-ceska-zamirilo-nejmene-uprchliku-dbq-

/domaci.aspx?c=A130220_115904_domaci_jj.

JURNÍKOVÁ, Jana. Institut zastavení řízení z pohledu řízení ve věcech azylu. Soudní

rozhledy, 2001, roč. 7, č. 11, s. 377-380.

KOSAŘ, David. Článek 43 LZPS – Ústavní právo na azyl [online]. Jiné právo,

14. března 2011 [17. listopadu 2014]. Dostupné na

http://jinepravo.blogspot.cz/2011/03/clanek-43-lzps-ustavni-pravo-na-azyl.html.

KOSAŘ, David. Pojem „pronásledování“ v Ţenevské úmluvě o uprchlících

z roku 1951. Právník, 2005, roč. 2005, č. 5, s. 467-494.

LAVICKÝ, Petr; ŠIŠKEOVÁ, Sylva. Nad novou úpravou řízení o kasační stíţnosti

v azylových věcech. Právní rozhledy, 2005, roč. 2005, č. 19, s. 693-703.

MATES, Pavel. Správní uváţení v judikatuře správních soudů. Právní rádce, 2010,

roč. 18, č. 8, s. 36-40.

MOLEK, Pavel. Judikatura Nejvyššího správního soudu: věci azylové II. Soudní

rozhledy, 2006, roč. 2006, č. 6, s. 215-223.

Odbor azylové a migrační politiky. Dublinský systém [online]. Ministerstvo vnitra

České republiky, 22. srpna 2014 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na

http://www.mvcr.cz/clanek/dublinsky-system.aspx.

ODSTRČILOVÁ, Helena. Všeobecná deklarace lidských práv: nejvýznamnější

dokument 20. století [online]. Novinky.cz, 8. září 208 [cit. 12. listopadu 2014].







http://www.mvcr.cz/clanek/dublinsky-system.aspx

53

Dostupné na http://www.novinky.cz/veda-skoly/vzdelavani/149138-vseobecna-

deklarace-lidskych-prav-nejvyznamnejsi-dokument-20-stoleti.html.

PIPKOVÁ, Hana. K právním předpisům Evropských společenství o azylovém řízení

před správním orgánem nebo soudem. Evropské právo, 2001, č. 2, s.

ROZUMEK, Martin. Společný evropský azylový systém: idea versus realita [online].

Migraceonline.cz, 22. května 2009 [cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na

http://migraceonline.cz/cz/e-knihovna/spolecny-evropsky-azylovy-system-idea-

versus-realita.

Společný evropský azylový systém [online]. Ministerstvo Vnitra České republiky,

[cit. 17. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/spolecny-evropsky-

azylovy-system.aspx

Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod [online]. Iuridictum:

Encyklopedie o právu, 29. května 2012 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na

http://iuridictum.pecina.cz/w/Úmluva_o_ochraně_lidských_práv_a_základních_svobo

d.

Úmluva o právním postavení uprchlíků [online]. Migrace online, 17. dubna 2003,

[cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.migraceonline.cz/e-

knihovna/?x=1957551.

Úmluva o uprchlících:Zásadní dokument pro činnost UNHCR [online]. UNHCR

v České republice, [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na http://www.unhcr-

centraleurope.org/cz/zakladni-informace/umluvy/umluva-o-uprchlicich.html.

Uprchlík [online]. Wikipedia.cz, 10. září 2014 [cit. 12. listopadu 2014]. Dostupné na

http://cs.wikipedia.org/wiki/Uprchl%C3%ADk.

Právní předpisy

Zákon č. 498/1990 Sb., o uprchlících, ve znění pozdějších předpisů

Evropská úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod ze dne

4. listopadu 1950, vyhlášená pod č. 209/1992 Sb., o Úmluvě o ochraně lidských práv

a základních svobod

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky

Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny

základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění

pozdějších předpisů













http://cs.wikipedia.org/wiki/Uprchl%C3%ADk

54

Úmluva o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 a Protokol týkající

se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967, vyhlášené sdělením

ministerstva zahraničních věcí č. 208/1993 Sb., o sjednání Úmluvy o právním

postavení uprchlíků a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků

Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii

České republiky, ve znění pozdějších předpisů

Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

Směrnice Rady (ES) 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanoví minimální

normy pro přijímání ţadatelů o azyl.

Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria

a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování ţádosti o azyl podané

státním příslušníkem třetí země v některém z členských států.

Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

Směrnice Rady 2004/83/ES ze dne 29. dubna 2004 o minimálních normách,

které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti,

aby mohli ţádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje

mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany.

Směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení

v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka

Zákon č. 115/2006 Sb., o registrovaném partnerství

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013 ze dne 26. června 2013,

kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného

k posuzování ţádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země

nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států

Judikatura

Rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 18. 4. 2001, sp. zn. 6 A 518/99.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. září 2003, sp zn. 7 Azs 3/2003.

Rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 15. října 2003, sp. zn. 3 Azs 12/2003-38.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. listopadu 2003, sp. zn. 1 Azs

8/2003.

Rozsudek Nejvyššího právního soudu ze dne 4. prosince 2003, sp. zn. 6 A 181/2002.

55

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. prosince 2003, sp. zn. 4 Azs

31/2003.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. února 2004, sp. zn. 6 Azs 50/2003.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. března 2004, sp. zn. 2 Azs 8/2004.

Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 18. března 2004, č. j. 1 Az 7/2004-47.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. května 2004, sp. zn. 5 Azs 60/2004.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. července 2004, sp. zn. 5 Azs

105/2004.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. prosince 2005, sp. zn. 6 Azs

235/2004.

Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 30. června 2006, sp. zn. 29 Azs

11/2005.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. září 2006, sp. zn. 2 Ans 7/2005.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. května 2007, sp. zn. 2 Azs 15/2007.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. srpna 2008, sp. zn. 5 Azs 24/2008.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. září 2008, sp. zn. 5 Azs 66/2008.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. října 2008, sp. zn. 5 Azs 50/2008.

Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. ledna 2011, sp. zn. 5 Azs 6/2010.

Ostatní zdroje

BAŢANTOVÁ, Gabriela. Právní aspekty rozhodování o azylu z humanitárních

důvodů: diplomová práce. Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2012.

70 s.

SZAKÁCSOVÁ, Beáta. Azyl ako forma medzinárodnej ochrany: diplomová práce.

Brno: Masarykova univerzita. Právnická fakulta, 2010, 65 s.

HENDRYCH, Dušan a kol. Právnický slovník. 3. vydání. 2009. Dostupné na

https://www.beck-online.cz.

AMNESTY INTERNATIONAL ČR; NEZÁVISLÉ SOCIÁLNĚ EKOLOGICKÉ

HNUTÍ – NESEHNUTÍ. Azylová politika v ČR - aktuální stav, problémy a návrhy

k zlepšení. Dostupné na http://uprchlik.ecn.cz/cz/info.html.

Statistika Ministerstva vnitra, Odboru azylové a migrační politiky z roku 2013.

Dostupné na http://www.mvcr.cz/clanek/mezinarodni-ochrana-souhrnna-zprava-o-

mezinarodni-ochrane-za-rok-2012.aspx.


http://uprchlik.ecn.cz/cz/info.html



56

Abstrakt

Tématem mé práce je Rozhodování o azylu z humanitárních důvodů. Cílem je popsat

institut humanitárního azylu jako specifické moţnosti mezinárodní ochrany poskytované

v České republice. Práce je rozdělena do šesti kapitol, které se dále dělí na podkapitoly.

První kapitola je věnována vymezení základních pojmů, jejich vývojem a vzájemnými

vazbami. Následně se zabývám právním rámcem, který se k dané problematice vztahuje,

a vymezuji humanitární azyl. Jádrem práce je popis řízení o udělení azylu podle zákona

č. 325/1999 Sb., o azylu a zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, a to s přihlédnutím

ke specifikům humanitárního azylu. Poslední část nabízí moţnosti přezkumu rozhodnutí.

V závěru lze najít zhodnocení humanitárního azylu, zda je v praxi dostatečně vyuţíván

a návrhy de lege ferenda.

57

Summary

The topic of my work is Humanitarian Asylum Procedure. The purpose is to describe

the institute of humanitarian asylum as specific option of international protection provided

in the Czech Republic. The work is divided into six chapters, which are further divided

into subsections. The first chapter is dedicated to basic terms, their development and mutual

relations. Then I deal with the legal framework that relates to the issue, and define

humanitarian asylum. The core of the work is the description of the asylum procedure

under the Act no. 325/1999 Coll., law on Asylum and the Act no. 500/2004 Coll.,

of Administrative Code, taking the specifics of humanitarian asylum into account. The last

section provides options to review the decision. In conclusion can be found evaluation

of humanitarian asylum, whether it is adequately utilized and suggestions de lege ferenda.

58

Klíčová slova Keywords

Humanitární azyl Humanitarian asylum

Azyl Asylum

Mezinárodní ochrana International protection

Zákon o azylu The Asylum Act

Uprchlík Refugee

Správní uváţení Administrative discretion

Neurčité právní pojmy Undefined legal terms

Date post:	26-Jun-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

Karolína Hájková - Theses › id › ylxpx9 › Rozhodovn_o_azylu_z_humanitr... ·...

Documents