Mezinárodní politika · ISBN 978-80-257-0251-2 5 1 3 NÁRODNÝ Národný populizmus na Slovensku...

ROČNÍK XXXIV CENA 59 KčMezinárodní politika

12/2010

Proč nezmizeldemokratický deficit?

Kolik přímédemokraciesnese EU

Evropský parlamentpodle Lisabonské smlouvy:praktické testovánínových mantinelů

O Lisabonské smlouvěs prof. Lenkou RovnouO Lisabonské smlouvěs prof. Lenkou Rovnou

Postlisabonsképředsednictví: dobře

namazaný stroj?

VÝBĚR Z NOVINEK KNIHOVNY ÚMV57 242

BĚLOHLÁVEK, Alexander J.Ochrana přímých zahraničních investic v Evropské unii /Alexander J. Bělohlávek. -- Praha : C. H. Beck, 2010. --xxiv, 388 s. : tab. -- (Beckova edice právo a hospodářství).-- Bibl.-Pozn.-Rej. ISBN 978-80-7400-345-5

D 57 225BORÁK, MečislavOčima Poláků : historie a současnost československo-pol-ských vztahů a polská menšina v Československuv zrcadle polského tisku na Těšínském Slezsku v letech1989-1992 : komentovaná bibliografie / Mečislav Borák. -- Opava : Slezská univerzita, 2010. -- 155 s. -- (Acta histo-rica Universitatis Silesianae Opaviensis ; supplementa to-mus IX). -- Rej. ISBN 978-80-7248-573-4

51 687/2DURMAN, KarelPopely ještě žhavé : velká politika 1938-1991 ; Díl II., Kon-ce dobrodružství 1964-1991 / Karel Durman. -- Praha : Ka-rolinum, 2009. -- 559 s. -- Bibl.-Pozn.-Rej.

ISBN 978-80-246-1536-3

57 191EUROPAEuropa im Nahen Osten - der Nahe Osten in Europa /Hrsg. Angelika Neuwirth, Günter Stock. -- Berlin : Akade-mie Verlag, 2010. -- 363 s. : il. -- Pozn.

ISBN 978-3-05-004905-2

De 57 172EVROPSKÁEvropská integrace: budování nové Evropy? / MarcelaGbúrová ... [et al.] ; ed. Marta Goňcová. -- Brno : Masary-kova univerzita, 2009. -- 214 s. : gr. -- Bibl.-Pozn.

ISBN 978-80-210-5018-1

57 241FÜRST, RudolfČesko-čínské vztahy. -- Praha : Karolinum, 2010. -- 235 s. :gr., tab. -- Pozn.-Příl.-Rej. ISBN 978-80-246-1653-7

57 181GRENZENGrenzen in den internationalen Beziehungen / Hrsg. Rai-mund Krämer. -- Potsdam : Welt Trends, 2009. -- 229 s. --(WeltTrends Lehrtexte ; 14). -- Bibl.-Pozn.

ISBN 978-3-941880-04-7. -- ISSN 1861-5139

De 57 175GURA, RadovanFrancúzska zahraničná politika v strednej Európe(1981–2007) / Radovan Gura. -- Banská Bystrica : Uni-verzita Mateja Bela, 2009. -- 113 s. -- Bibl.-Pozn.-Příl.

ISBN 978-80-8083-849-2

57 144HANDBUCHHandbuch der kommunistischen Geheimdienste in Osteu-ropa 1944–1991 / Hrsg. Łukasz Kamiński, Krzysztof Per-sak, Jens Gieseke. -- Göttingen : Vandenhoeck und Ru-precht, 2009. -- 583 s. : il., tab. -- (Analysen und Doku-mente ; Bd. 33). -- Příl.-Rej. ISBN 978-3-525-35100-0

57 166HOLUBEC, StanislavSociologie světových systémů : hegemonie, centra, peri-ferie / Stanislav Holubec. -- Praha : Sociologické naklada-telství SLON, 2009. -- 206 s. : gr., tab. -- (Studie). -- Bibl.-Pozn.-Rej. ISBN 978-80-7419-014-8

57 216KLÍMA, JanDějiny Mosambiku / Jan Klíma. -- Praha : Nakladatelství Li-dové noviny, 2010. -- 345 s. : il., mp. -- (Dějiny států). --Bibl.-Chron.-Pozn.-Rej. ISBN 978-80-7422-040-1

57 153 PKKOŘAN, MichalCzech foreign policy in 2007–2009 : analysis / Michal Ko-řan ... [et al.]. -- Prague : Institute of International Relati-ons, 2010. -- 387 s. -- Autoři částí: Michal Kořan, Vít Be-neš, Mats Braun, Vít Střítecký, Vladimír Handl, Ondřej Di-trych, Elsa Tulmets, Filip Tesař, Jaroslav Bureš, RudolfFürst, Ondřej Horký, Ondřej Slačálek, Veronika Bílková,Šárka Matějková, Petr Drulák, Petr Kratochvíl. -- Pozn.

ISBN 978-80-86506-90-6

57 160KOŠŤÁL, VratislavGibraltar : podivný spor o Herkulovy sloupy / VratislavKošťál. -- Brno : Barrister & Principal, 2009. -- 200 s. --Bibl.-Pozn.-Rej. ISBN 978-80-87029-73-2

57 217KRÁTKÝ, KarelMarshallův plán : příspěvek ke vzniku studené války / Ka-rel Krátký. -- Plzeň : Aleš Čeněk, 2010. -- 541 s. : mp. --Bibl.-Chron.-Pozn.-Rej. ISBN 978-80-7380-185-4

57 186LISABONSKÁLisabonská smlouva : konsolidované znění Smlouvy o Ev-ropské unii a Smlouvy o fungování Evropské unie / ed. Ja-na Francová. -- 2. přeprac. a dopl. vyd. -- Praha : Úřad vlá-dy České republiky, 2009. -- 539 s. : tab.

ISBN 978-80-7440-017-9

57 116MAREK, DanThe Czech Republic and the European Union / Dan Marek,Michael Baun. -- London : Routledge, 2011. -- xvii, 201 s. :tab. -- Bibl.-Pozn.-Rej. ISBN 978-0-415-46097-2

57 158MAREK, DanČeská republika a Evropská unie / Dan Marek, MichaelBaun. -- Brno : Barrister & Principal, 2010. -- 227 s. : tab.-- Bibl.-Pozn.-Rej. ISBN 978-80-87029-89-3

57 163ORBÁNOVÁ, AnitaMoc, energie a nový ruský imperialismus / Anita Orbáno-vá. -- Praha : Argo, 2010. -- 279 s. : mp. -- Bibl.-Chron.-Pozn. ISBN 978-80-257-0251-2

57 133NÁRODNÝNárodný populizmus na Slovensku a slovensko-maďarskévzťahy 2006–2009 / ed. Kálmán Petöcz. -- Šamorín : Fó-rum inštitút pre výskum menšin, 2009. -- 381 s. : gr. --Bibl.-Pozn. ISBN 978-80-89249-38-1

57 170POLISHPolish documents on foreign policy : 24 October 1938-30September 1939 / ed. Włodzimierz Borodziej, SławomirDębski. -- Warszaw : Polish Institute of International Af-fairs, 2009. -- xxx, 446 s. -- Pozn.-Rej.

ISBN 978-83-89607-72-0

D 57 134RAJČÁKOVÁ, EvaRegionálny rozvoj a regionálna politika Európskej úniea Slovenska / Eva Rajčáková. -- Bratislava: Geografika,2009. -- 133 s. : mp., tab. -- Bibl.-Pozn.

ISBN 978-80-89317-09-7

De 57 207RUBINSKIJ, Jurij Il'jičRossija i franko-germanskij tandem: istorija, problemy,perspektivy : obraz Rossii v veduščich deržavach ES =Russia and Franco-German tandem: history, problems,prospects : Russia's image in major EU powers / Ju.I. Ru-binskij, I. F. Maksimyčev. -- Moskva : Russkij suvenir,2009. -- 109 s. -- (Doklady Instituta Jevropy ; no. 230). --Pozn. ISBN 978-5-91299-062-5

De 57 177RÝSOVÁ, LuciaRegióny, regionálny rozvoj, regionálna politika a dosaho-vanie hospodárskej a sociálnej súdržnosti v rámci Európ-skej únie / Lucia Rýsová. -- Banská Bystrica: UniverzitaMateja Bela, 2009. -- 193 s. -- Bibl.-Pozn.

ISBN 978-80-8083-875-1

De 57 164SCHWARZ, MichalMongolsko / Michal Schwarz. -- Praha : Libri, 2010. -- 188s. : mp. -- (Stručná historie států). -- Bibl.-Chron.

ISBN 978-80-7277-462-3

57 162ŠPIDLA, VladimírKávu ne, radši infuzi : bruselské postřehy českého euro-komisaře a zákulisní historky jeho asistentky / VladimírŠpidla, Magdaléna Frouzová. -- Praha : Vyšehrad, 2010. --182 s. : il. -- Pozn. ISBN 978-80-7429-051-0

De 57 185TRIANONSKÁTrianonská smlouva : devadesát let poté : sborník textů /Jindřich Dejmek ... [et al.] ; eds. Jindřich Dejmek, MarekLoužek. -- Praha : Centrum pro ekonomiku a politiku,2010. -- 193 s. -- Pozn.-Příl. ISBN 978-80-86547-92-3

57 152VALÁŠEK, TomášBruselenie valašiek : naša zahraničná politika po novom /Tomáš Valášek ... [et al.]. -- Bratislava : Kalligram, 2010. -- 191 s. : il. -- Pozn. ISBN 978-80-8101-348-5

Obsah čísla 12/2010

Ročník XXXIV • Vydává: Ústav mezinárodních vztahů, v. v. i. • Šéfredaktor: Robert Schuster • Úvodníky, komentá-ře: Zdeněk Zbořil • Odpovědná redaktorka: Milena Strejčková • Grafický návrh: Jakub Tayari • Distribuce: DagmarČervinková • Redakční rada: Veronika Bílková (předsedkyně), Vojtěch Belling, Miloš Calda, Jiří Fárek, Ondřej Hor-ký, Jiří Kuděla, Kristina Larischová, Jaroslav Olša jr., Pavel Pšeja, Michael Romancov, Jiří Schneider, Jiří Štěpanov-ský, Zuzana Trávníčková, Tomáš Weiss • Jednotlivé příspěvky vyjadřují názory autorů, nikoli vydavatele. Nevyžádanérukopisy redakce nevrací.All rights reserved. Copyright under the International Copyright Convention. No part of this publication may be repro-duced, stored in retrieval systems or transmitted in any form or by any means without the prior permission of the In-ternational Politics editorial office. Reprints are available upon request. Reprints and permissions: Write to Interna-tional Politics, Nerudova 3, 118 50 Praha 1.Redakce a administrace: Nerudova 3, 118 50 Praha 1 • telefon 251 108 107 • fax 251 108 222 • e-mailová adre-sa [email protected] • Objednávky a předplatné přijímá administrace redakce. Vychází měsíčně. Cena výtisku 59 Kč.Předplatné na rok činí 590 Kč, ve Slovenské republice 29,28 €. Registrováno MK ČR E 5210.Tiskne Petr Dvořák – Tiskárna, Jeřábová 1302, 263 01 Dobříš. Rozšiřuje redakce a další distributoři v drobnémprodeji. Ve Slovenské republice rozšiřuje L.K. Permanent, s.r.o. P.P.4., 834 14 Bratislava 34 • telefon +421 244 453711 • fax +421 244 373 311 • e-mailová adresa [email protected] • www.predplatne.cz. Informace o MPa ediční činnosti ÚMV na www.iir.cz • Podávanie tlačoviny povolené SsRP Banská Bystrica č.j. Opč-3215/B-96 zodňa 12. 9. 1996. ISSN 0543-7962 • INDEX 46911

Tiráž

15. říjen až15. listopad 2010

Světozor16. 10. Německá kancléřka Angela Merkelová

prohlásila na konferenci mladých křesťan-ských demokratů v Postupimi, že „multikul-turalismus absolutně selhal“. Řekla mj., ževšichni přistěhovalci se musejí naučit plynněněmecky.

17. Saúdskoarabské tajné služby varovaly evrop-ské partnery před teroristickou hrozbou pro-ti Evropě, zejména vůči Francii.

18. Peking povýšil viceprezidenta Si Ťin-pchingado funkce vicepředsedy významné Ústřednívojenské komise KS. Tím posílil jeho posta-vení před stranickým sjezdem, který v roce2012 zvolí nové vedení.

19. V téměř 300 francouzských městech se ko-naly demonstrace proti plánované reforměpenzijního systému.

19. Ruský prezident Dmitrij Medveděv prohlásilpo summitu ve francouzském přímořskémletovisku Deauville, kde se sešel s francouz-ským prezidentem Nicolasem Sarkozyma německou kancléřkou Angelou Mekelo-vou, že Moskva zváží nabídku zapojit se dosystému raketové obrany NATO.

21. Ruský vicepremiér Igor Šugalov oznámil, žeruská vláda chystá v následujících pěti letechprivatizaci 900 ruských společností. Do stát-ní pokladny by tak mělo přibýt cca 1,8 tri-lionu rublů.

21. Americké ministerstvo obrany oznámiloKongresu, že se chystá prodat Saúdské Ará-bii zbraně v hodnotě přibližně 67,8 miliardydolarů. Vyzbrojení spojence na Blízkém vý-chodě má přispět ke stabilitě v oblasti. Měloby se jednat o největší zbrojní dohodu v dě-jinách USA.

21. Prezidenti Íránu a Venezuely Mahmúd Ah-madínežád a Hugo Chávez se v Teheránu za-vázali, budou usilovat o zavedení „novéhosvětového pořádku“, který svět zbaví globál-ní nadvlády Západu.

23. Novým starostou Moskvy se stal dosavadnívicepremiér a šéf úřadu vlády Sergej Sobja-nin, jehož podpořilo32 z 35 poslanců.

26. Bývalý irácký vicepremiér a ministr zahrani-čí Tárik Azíz, dlouholetý představitel režimuSaddáma Husajna v mezinárodní politicebyl odsouzen k trestu smrti oběšením. Mluv-čí Nejvyššího soudu v Bagdádu řekl, že roz-sudek se týká represí proti šíitským stranáma duchovním v osmdesátých letech.

28. V Bruselu se konal dvoudenní summit EU.Nejsložitějším tématem jsou zásahy do Lisa-

Světozor

1Mezinárodní politika 122010

Světozor • 1

Petr Pešek | Clausewitz po severokorejsku •2

Lisabonská smlouva dlouhým sklem z Luang Prabang | -zz- • 3

LISABONSKÁ SMLOUVA PO ROCE

Jiří Georgiev | Proč nezmizel demokratický deficit? • 4

Ivana Jemelková | Evropský parlament podle Lisabonské smlouvy:praktické testování nových mantinelů • 6

Vojtěch Belling | Evropská občanská iniciativa aneb Kolik přímédemokracie snese EU • 9

Martin Kusák | Vnější pravomoci Evropské unie po vstupu Lisabonskésmlouvy v platnost • 12

Vít Dostál | Postlisabonské předsednictví – dobře namazaný stroj? • 15

Lenka Pítrová | „České záruky“ sjednané k Lisabonské smlouvě • 18

Lenka Rovná | „I po přijetí Lisabonské smlouvy zůstávají členské státyhlavními aktéry integrace“ • 22

VZTAHY A PROBLÉMY

Michal Žabokrtský | Evropská letecká dopravní politika: od liberalizacek regulaci • 25

Lukáš Tichý | Odlišné cíle energetické politiky a spolupráce EUa Ruska • 27

ZEMĚMI SVĚTA

Otto Mertens | Nová menšinová vláda v Nizozemsku: vydrží do koncefunkčního období? • 30

OBSAH MEZINÁRODNÍ POLITIKY

Ročník XXXIV • 34

POSLEDNÍ STRANA

Foto na titulní straně

Změť značek, jež před hlavním sídlem Evropské komise v Bruselu rozmístilibritští aktivisté prosazující referendum o Lisabonské smlouvě.

Thierry Roge, Globe Media/Reuters

bonské smlouvy a jejich rozsah. Jedná seo přísnějších rozpočtových pravidlech a os-třejších sankcích pro státy eurozóny. AngelaMerkelová navrhla, aby se rozpočtovým hříš-níkům odňalo právo hlasovat. Řada státůvčetně ČR to odmítla.

29. Tajné služby ve Velké Británii a Spojenýcharabských emirátech odhalily na palubáchamerických nákladních letadel dva balíčkys výbušninami, které byly z Jemenu adreso-vány židovským organizacím v Chicagu.

31. Prezidentské volby v Brazílii vyhrála kandi-dátka Strany pracujících a bývalá ministryněenergetiky Dilma Rousseffová. Získala 55,4procenta hlasů.

1. 11. Ruský prezident Dmitrij Medveděv navští-vil jako vůbec první šéf Kremlu jižní Kuril-ské ostrovy. Rozhněval tím japonskou vládu,neboť Japonsko si na tuto část Kuril dělá ná-rok.

2. Ve Spojených státech amerických byly zahá-jeny volby do Sněmovny (všech 435 poslan-ců) a Senátu (37 křesel ze 100).

2. Francie a Velká Británie podepsaly dvěsmlouvy o bezprecedentní vojenské spolu-práci. Jedna počítá se společným expedič-ním sborem o síle 5 tisíc mužů a sdílení vo-jenských kapacit a druhá otevírá cestu kespolečným testům jaderných hlavic.

3. Američtí demokraté utrpěli ve volbách drti-vou porážku. Ve Sněmovně získali republi-káni 239 křesel, zatímco demokraté pouze185. Pouze těsnou většinou uhájila Demo-kratická strana Senát (51 mandátů), republi-káni 47. Nově zvolený Kongres výrazně ztížíprosazování Obamových reforem.

3. Generální tajemník NATO Anders FoghRasmussen vybídl Rusko ke spolupráci naprotiraketové obraně v Evropě. Podle něj bynemělo jít o společný systém, ale o dva od-dělené, avšak úzce spolupracující systémy.

7. Irácké politické strany dospěly po osmi mě-sících politického patu k dohodě o rozdělenímoci. Premiérem zůstane Núrí Málikí, funk-ci prezidenta si udrží Džalál Talabání. Vítěz-ná koalice Ajáda Alávího má navrhnout kan-didáta na předsedu parlamentu.

7. V Barmě se konaly parlamentní volby bezrozpuštěné hlavní opoziční strany. Dvě pro-vládní strany reprezentované bývalými vojá-ky měly tak prakticky jistotu, že spolu sečtvrtinou poslanců jmenovaných juntou za-jistí režimu parlamentní většinu.

8. Americký prezident Barack Obama prohlá-sil v projevu v indickém parlamentu, že Indies více než miliardou obyvatel by měla mítkřeslo stálého člena Rady bezpečnosti OSN.

9. Ve slovenské obci Limbach byl zavražděnpřední slovenský právník a bývalý předseda fe-derálního Ústavního soudu Ernest Valko. Mo-tiv činu je zatím neznámý, vyšetřování vedeÚřad proti organizované kriminalitě.

10. Americký prezident Barack Obama prohlásilv Jakartě, že mírovému procesu na Blízkémvýchodě leží na cestě obrovské překážky, žá-dná ze stran nechce učinit průlomový krok.

11. V jihokorejském Soulu byl zahájensummit G 20, který se má zabývat problémybank, měn a světového obchodu.

13. Po sedmi a půl roce byla z domácího vězenípropuštěna na svobodu barmaská disidentkaSu Ťij, nositelka Nobelovy ceny za mír.

15. Angela Merkelová byla opět zvolena před-sedkyní CDU. Na sjezdu křesťanských de-mokratů ji zvolilo 90 procent delegátů.

Česko a svět19. 10. Prezident Václav Klaus prohlásil po se-

tkání s britským ministrem zahraničí Willia-mem Haguem, že Česká republika by se mě-la orientovat na nové velmoci, stejně jako tohodlá učinit britská diplomacie, pro niž jenyní klíčové zaměřit se na země jako Brazí-lie, Čína, Indie a Rusko.

26. Česká republika si opět pohoršila v žebříčkuvnímání korupce, který každoročně zveřej-ňuje mezinárodní nevládní organizace Tran-sparency International.

28. Premiér Nečas na summitu v Bruselu pohro-zil referendem, projde-li návrh Německaa Francie odnímat hlasovací právo kvůli po-rušování rozpočtových pravidel.

4. 11. Ministr zahraničních věcí ČR KarelSchwarzenberg a ministr obrany AlexanderVondra se setkali během své návštěvy Afg-hánistánu s vrchním velitelem spojeneckýchsil generálem Davidem Petraeusem.

6. V Karlových Varech se sešli na summitu pre-zidenti Visegrádské čtyřky. Jednali přede-vším o energetické bezpečnosti a o společ-ném postupu při předsednictví Maďarskaa Polska Evropské unii v roce 2011.

11. Prezident Václav Klaus se během své návště-vy Moskvy setkal s premiérem Putinem. Jed-nali spolu o ekonomické spolupráci obou ze-mí včetně zakázky na dostavbu Temelína.Klaus označil ruský zájem o tendr za „na-prosto logický a pochopitelný“.

Světozor

Mezinárodní politika 12 20102

Severní Korea je země nejen nebezpečná, jakpředvedla i nedávným ostřelováním jihoko-rejského ostrova Jonpchjong, ale i v mnoha ohle-dech fascinující. Tedy pokud slovu fascinující při-dáme i negativní konotaci. Je s podivem, že dy-nasticko-vojenská klika založená Kim Ir-sinem do-kázala vydržet u moci už přes půl století. A to na-vzdory ekonomickému vyždímání země, masovýmpolitickým represím a vojenským výpadům po-strádajícím logiku – tedy na první pohled. Na tendruhý totiž všechny tyto atributy režim nikoliv os-labují, ale posilují. A zvláště ten poslední, což jepřípad i ostřelování ostrova Jonpchjong.

Když pruský vojenský teoretik Carl von Clau-sewitz před nějakými 170 lety označil válku „zapokračování politiky jinými prostředky“. netušilasi nejen to, jak často bude jeho výrok citovaný,

ale ani k jak obludné dokonalosti ho jedna zeměkdesi na východě Asie přivede.

Válka a vojenské kroky vůbec jsou pro stali-nisty v Pchjongjangu nejen pokračováním, alesamou podstatou politiky, která je drží u moci.Torpédový útok na korvetu sousedního státu, ja-ký podle všeho KLDR předvedla letos z kraje ja-ra, nedávné ostřelování Jonpchjongu a další bez-početné provokace podobného rázu by každoualespoň trochu demokratickou vládu smetly. Se-verokorejskému režimu ale zvyšovaní již taktrvale vysokého napětí v oblasti nejen nevadí,ale i vyhovuje. Doma tím mobilizuje podporua přebíjí ekonomické a další problémy obyvatel,venku si tím vymáhá zahraniční pomoc. A do té-to kategorie ostatně zapadá i severokorejský jader-ný program, který navíc vládnoucí klice v Pchjong-

jangu dává jakýs-takýs pocit bezpečí před invazíiráckého typu.

Problémem je, že na toto chování – racionál-ní i iracionální zároveň – se jen těžko hledá re-cept. Tvrdý postup Severokorejce ještě víc radi-kalizuje (režim před domácím publikem nemů-že dát najevo slabost), mírnější či dokonce pře-hlíživý ale svým způsobem také (režim musík mobilizaci podpory udržovat své obyvatelev permanentním napětí). Teď jen čekat, kam topo Jonpchjongu spadne příště. V médiích se jižšíří spekulace jihokorejské rozvědky, že odpo-věď se dozvíme ještě letos.

Petr Pešek je vedoucím zahraničníredakce Lidových novin.

Clausewitz po severokorejsku Petr PešekGlosa

Lisabonská smlouva dlouhým sklem z Luang Prabang

Všichni dobře víme, že Lisabonskáreformní smlouva byla podepsá-na již v prosinci 2007 a vstoupilav platnost po dvou letech, opět v prosinciv roce 2009. Kdyby tomu nepředcházelareferenda v Nizozemsku a ve Francii, vekterých se občané obou zemí vysloviliv neprospěch Smlouvy o Ústavě pro Evropu,kdyby nebylo odmítnutí smlouvy z Lisa-bonu v Irsku a po čtyřech měsících tamnedošlo k odvolání odmítnutí druhým refe-rendem, málokdo by si asi uvědomil, žesvé jedno- nebo dvouroční ratifikační pnu-tí přežily všechny Evropu sjednocující do-kumenty už od památného roku 1957.A že třeba Maastrichtské a Amsterodam-ské smlouvě nebo Dohodě z Nice věnova-li občané tehdejších členských zemí, mě-řeno časem, také téměř stejnou pozornost.

Referování o průběhu ratifikace jakobydlouhým sklem, teleobjektivem kamery,obrátilo pozornost k zemím nebo k jed-notlivcům, které a kteří Lisabonskousmlouvu kritizovali a vytýkali jí velkou ri-goróznost při přesunu pravomocí národ-ních institucí na instituce EU, příliš velkouhlasovací sílu Německa, Francie, VelkéBritánie a Itálie při hlasování o rozhodnu-tích rady a poukazovali na složitost a ne-srozumitelnost textu, který měl být až ma-nifestačně jednoduchý. To, že se věnovalanepřiměřená pozornost irskému referendunebo váhání českého prezidenta zahalilokouřovou clonou diskusi o principech domilosrdného hávu nevědomosti, ze kterévyburcovala občany Evropské unie a ev-ropské politiky až americká hypoteční a fi-nanční krize a následující ekonomická de-prese, která vyžadovala buď individuální,nebo kolektivní rozhodnutí, taková, kterádosud v průběhu celé evropské integraceučiněna nebyla.

Hromada rozhodnutí, doporučení, na-řízení a směrnic byla kritizována tradiční-mi stoupenci a bojovníky proti státní,a dnes tedy unijní byrokracii a dávno mezinimi nebyli již jen tradiční kritici vlády se-kretariátu nad proletariátem. Přidávalia přidávají se nejen jednotlivé členské ze-mě a jejich různí představitelé, ale i různéprofesní, sociální a kulturní skupiny, které

chtějí na evropském fóru uhájit alespoňněkteré ze svých partikularit.

Nejen Evropská unie, ale i celý evrop-ský integrační proces má své pozorovatele,někdy kritické, někdy jej obdivující, nejenv členských zemích EU a v zemích, kteréo členství v rozumném časovém horizontuusilují. Pozorně se hledí na Evropskou uniiv nástupnických zemích SSSR a v dnešníRuské federaci, ale i v ČLR, Indii a takév členských zemích různých integračníchseskupení, ze kterých lze na prvních mís-tech jmenovat Unii afrických států neboSdružení zemí jihovýchodní Asie (ASE-AN). Zejména některé, většinou zakládají-cí země tohoto sdružení, veřejně prohlašo-valy, že se budou snažit napodobovat, coje na evropské integraci dobré, a odmítatto, co považovaly za špatné.

To, co je s integračním úsilím Evropskéunie sbližovalo, byla skutečnost, že tak, ja-ko se evropské státy chtěly zachránit předpoválečnou krizí, také státy ASEAN sesnažily překonat hospodářské a politickékrize, které se v nich téměř cyklicky opa-kovaly v průběhu a po skončení dekoloni-zace. Do těchto integrací i dezintegracípodobně zasahovali agenti politickýchprocesů v období studené války a vliv mě-la ekonomická globalizace, v neevropskémprostředí často interpretovaná jako neko-lim – nový neokoloniální imperialismus.A diskuse o malvolentním a benevolent-ním imperialismu zde byly častější, nežjsme si je v Evropě chtěli uvědomovat.

Ale přesto, porovnáme-li alespoň úvod-ní části Lisabonské smlouvy a Charty ASE-AN, budeme překvapeni, kolik téměř iden-tických idejí a slovních spojení v nich na-jdeme. Chybí v nich důraz na lidská práva,který je hned v prvních odstavcích nahra-zován pojmy nezávislost, nedotknutelnostúzemní celistvosti, sociální spravedlnost,demokracie a náboženská tolerance. Takéslova o ekonomickém rozvoji a prosperitějsou téměř shodná v obou dokumentech.

Evropská unie je z hlediska vytvářenía upevňování organizačních struktur mno-hem dál než ASEAN, ale tato vzdálenostje přiměřená desetiletému zpoždění, kteréjihovýchodněasijská integrace za tou ev-

ropskou má. Oba bloky se musí vyrovná-vat s ekonomicky silnými partnery, kterése snaží na úkor těch slabších dostat k pro-jektům, jež mají hodně společného s ně-kterými obchodními a mocenskými entita-mi z doby evropské koloniální expanze.

Země ASEAN se snaží ekonomicképronikání, vliv a také atraktivitu čínskéhotechnokratického komunismu kompenzo-vat hledáním patrona ve Spojených stá-tech, i když musely akceptovat nový názorna ASEAN plus 3 (ČLR, Japonsko, Ko-rejská republika). Jejich pohled na Evrop-skou unii je však poučný právě proto, ževnímají EU jako historickou Evropu, ale ne-zapomínají na své zkušenosti s britským,francouzským a nizozemským kolonialis-mem. Asi proto je pro ně důležité, že jmé-nem „Evropy“ mluví SRN a její kancléřka,mimo jiné i jako představitelka země, kte-rá v regionu má největší investice hned poČLR a Korejské republice.

Náhoda tomu chtěla, že tento úvodníkbyl napsán v Luang Prabang, bývalém krá-lovském městě dnešní Laoské lidově de-mokratické republiky. Je odsud samozřej-mě blíž do Číny než do Evropy, ale může-me se zde naučit dívat se oběma směrys až tradiční opatrností, nebojme se na-psat, že i s podezíravostí. I to je něco, če-mu rozumíme u Evropanů různých jazykůa různé víry či nevíry.

Ve skutečnosti je z Laosu do světa blíže,než si myslíme, což vědí také ti, kteří tutozemi exploatují, své zboží prodávají na ev-ropském trhu a své zisky realizují v evrop-ských bankovních domech. Dvouměsíčnícyklus summitů, na kterých se setkávaly zej-ména ČLR a USA, ukázal, že toto čísloMezinárodní politiky není věnováno Lisa-bonské smlouvě jen ze sentimentu. Ale taképroto, abychom si uvědomili, že stará a stá-le ještě pyšná Evropa, zahleděná do sebea do svých problémů, si nechce přiznat, žeuž globalizaci sleduje ne z druhé nebo třetířady, ale možná už jen z první nebo druhégalerie. Až se někdy už zdá, že evropský po-loostrov začíná být, jak jsme o tom již ně-kolikrát psali, odložen na neurčito.

-zz-

Úvodník

3Mezinárodní politika 122010

4 2010Mezinárodní politika 12

Lisabonská smlouva po roce

Jak oslovit občanyNe, že by Lisabonská smlouva o tomtodeficitu nic netušila. Ostatně zásadnímzadáním Laekenské deklarace, která před-cházela vyjednávání tzv. evropské ústavy,bylo právě zmírnění pocitu odcizení meziunijními rozhodovacími procesy a reálný-mi potřebami občanů. Hlava druhá novéSmlouvy o Evropské unii tak přináší usta-novení o „demokratických zásadách“, ji-miž se fungování společenství řídí. Podlečlánku 10 Smlouvy je „fungování Unie za-loženo na zastupitelské demokracii“. Dvěnohy, na nichž legitimita Unie spočívá,představují dle Smlouvy na jedné straněpřímé zastoupení občanů v Evropskémparlamentu a na straně druhé legitimizač-ní řetězec, vycházející od občanů člen-ských států a pokračující přes národníparlamenty až k vládám, jejichž ministřirozhodují na půdě druhého orgánu s le-gislativní pravomocí, tedy Rady EU.

Instituty zastupitelské demokracie jsoudoplněny prvky demokracie přímé a de-mokracie participativní. Lisabonskásmlouva tak mimo jiné otevřela prostor

pro možnost občanů „z podstatného poč-tu členských států“ iniciovat aktivitu Ev-ropské komise. Orgány Unie zároveň ma-jí vést „otevřený, transparentní a pravidel-ný dialog s reprezentativními sdruženímia občanskou společností“. Vzhledem keskutečnosti, že Evropská unie přes nepo-chybné posílení federálních prvků zůstáváz pohledu členských států svazkem konfe-derativním, tedy založeným na meziná-rodní smlouvě, představují i zmíněnéprvky přímé demokracie poměrně odváž-ný pokus o „supranacionální“ verzi de-mokracie. Není divu, že dánský politologGeorg Sørensen označuje právě Evrop-skou unii za specifický prostor, v němžnachází uplatnění teze o postmoderníchstátech umožňujících víceúrovňové vlád-nutí.

I přes výše zmíněné instituty přímé,resp. participativní demokracie je zřejmé,že úsilí o silnější legitimizaci unijních ak-tivit musí vést v prvé řadě přes parla-mentní tělesa. Lisabonská smlouva v tom-to ohledu bez jakékoli pochyby významněposílila postavení Evropského parlamen-

tu. Nejen v legislativním procesu, ale takév rozpočtové oblasti hraje klíčovou rolisbor, kde 22 českých europoslanců z růz-ných stranických rodin představuje zlo-mek z celkového počtu, který se Lisabon-ská smlouva pokusila zmrazit na čísle 750(resp. s předsedou 751). V debatě o bu-doucí podobě evropské diplomatické služ-by a v diskusích o tzv. interinstitucionálnídohodě se nicméně ukazuje, že v doběschvalování Lisabonské smlouvy asi anivelké členské státy plně neodhadly sílu,kterou dobře organizovaný štrasburskýzastupitelský sbor reálně má. Právě tzv.interinstitucionální dohoda dokládá, ževedení tří velkých frakcí Evropského par-lamentu si je velmi dobře vědomo, že in-terpretací Lisabonské smlouvy (kterou os-tatně nevykládají členské státy, ale proin-tegračně naladěný Soudní dvůr Evropskéunie) lze dosáhnout ještě významnějšíchoprávnění, než kolik jich lze přímo vyčístze Smlouvy jako takové. Nejen ve vztahuk Evropské komisi, jejímu složení a legis-lativní aktivitě, ale také ve vztahu k mezi-národním smlouvám, jež Evropská uniemůže nově ve vnějších vztazích bez vět-ších omezení sjednávat.

Parlamentní dilemataPřesto nezůstává postavení Evropskéhoparlamentu nesporné. Méně prointegrač-ně naladěná část politologické obce po-ukazuje na chybějící evropský démos.Střízlivě empiricky uvažující pozorovatelési všímají napětí mezi rostoucími pravo-mocemi a klesající volební účastí. Nenízcela zřejmé, zda a kde klíčí zárodky ev-ropské veřejnosti, co občané považují zatémata evropského politického souboje.Německý Spolkový ústavní soud, jehož li-

Proč nezmizeldemokratický

deficit?Jiří Georgiev

Bilancování zkušeností s novým smluvním základem evropské integrace popouhém jednom roce existence se může zdát úkolem poměrně odvážným.O to odvážnějším, že řada nových možností, které Lisabonská smlouva před-vídá, na své uskutečnění teprve čeká. Na druhé straně je zřejmé, že tenden-ce vývoje evropské integrace, jež jsou na rukopisu Smlouvy patrné, jsou zře-telné a představují promítnutí obrazu, který delší dobu krystalizuje v prostředíbruselských institucí, judikatuře lucemburského Soudního dvora a v národ-ních metropolích klíčových hráčů evropské politiky. Pořadí obsažené v před-chozí větě přitom není zcela náhodné a zároveň odhaluje jádro problému,o kterém se často hovoří jako o demokratickém deficitu evropského politic-kého života.

2010 Mezinárodní politika 12 5


sabonský judikát se dá číst jako relevantnípříspěvek ke vztahu evropského a ústavní-ho práva, pak upozorňuje, že zastoupenív Evropském parlamentu nekorespondujes principem one man one vote, a faktickytak odpovídá spíše dosavadní koncepcizastoupení národů členských států nežpředstavě o reprezentaci evropských ob-čanů, o níž hovoří Lisabonská smlouva.Není divu, při reálném počtu europoslan-ců by jiný princip než zásada degresivníproporcionality znamenal, že by občanénejmenších evropských států nebyli v Ev-ropském parlamentu zastoupeni vůbec.

V případě národních parlamentů,o nichž česká verze Lisabonské smlouvy –ačkoli je Česká republika státemunitárním – z ne zcela známéhodůvodu hovoří jako o vnitrostát-ních parlamentech, obdobné dok-trinální pochybnosti nepanují.Mediální komunita české jazyko-vé pospolitosti jistě existuje, vol-by do Poslanecké sněmovny PČRjsou občany bedlivě sledoványa národní stát zůstává pro většinuobčanů vědomě či nevědomě zá-kladním referenčním rámcem po-litické identity. Ačkoli ani zdenejsou splněna ideální kritériafungující demokracie tak, jak jevymezuje například Robert A. Dahl,a procesy deparlamentarizace a fragmen-tace veřejného prostoru představují váž-nou hrozbu, mohly by teoreticky národníparlamenty snáze aspirovat na úlohustrážce legitimity evropského politickéhodění.

Obtíže v případě zastupitelských sborůčlenských států jsou ovšem ryze prakticképovahy. Národní parlamenty jsou přede-vším aktéry vnitrostátního politického ži-vota. Ačkoli se legislativní aktivita čím dá-le více europeizuje, ne všechny parlamen-ty na tento vývoj reagují. Fungující kon-trolu evropských záležitostí rozvinuly do-posud skandinávské země, britské ostrovya některé středoevropské státy, obzvláštěpokud si je představíme v linii spojujícíAmsterodam, Berlín a Prahu. Ano, nenípochyb o tom, že statistiky přiznávají čes-kému parlamentu, a to především Senátujakožto té komoře, která se zahraničnía evropské politice věnuje jako své priori-

tě, postavení jedné z nejaktivnějších par-lamentních komor. Na druhé straně nelzeopominout, že mezi novými členskýmistáty (tedy ve skupině EU-10) představujeČeská republika v tomto ohledu ne úplnětypický příklad.

K probuzení českého parlamentu v da-ném ohledu ovšem pozoruhodně přispěljeden paradox nejnovějšího politickéhovývoje – obtíže spojené s ratifikací Lisa-bonské smlouvy. Živá komunikace s Ús-tavním soudem umožnila zákonodárné-mu sboru formulovat vlastní pozici a za-bezpečit adekvátní reakci na změny, kteréLisabonská smlouva přináší. Ačkoliv ob-vykle znějící fráze hovoří o posílení posta-

vení národních parlamentů, realita je po-někud složitější. Poměrně přesně ji po-psal Dieter Grimm, legenda německéhoústavního práva, během své letošní ná-vštěvy v Praze. Lisabonská smlouva sicezakotvila některé procesní novinky, zejmé-na tzv. žluté a oranžové karty, kterýmimohou národní parlamenty vedle stan-dardní komunikace s vládou před rozho-dováním Rady ministrů přímo Evropskékomisi signalizovat rozpor s principemsubsidiarity. Na druhé straně však národ-ní parlamenty přišly o pravomoc ratifiko-vat méně zásadní změny Lisabonské

smlouvy, kde se v budoucnosti uplatnízjednodušená metoda tzv. přechodovýchklauzulí. Ty umožňují na základě souhla-su národních vlád měnit hlasovací proce-dury v unijních institucích. Také ve vněj-ších vztazích Unie v řadě případů odpad-ne pravomoc národních parlamentů rati-fikovat mezinárodní smlouvy. Odstraně-ním pilířové struktury evropského právaa rozšířením hlasování kvalifikovanou vět-šinou v Radě se váha parlamentního man-dátu, který je udělován vládě, logicky osla-buje.

Systém žlutých a oranžových karet ne-může samozřejmě důsledky tohoto vývojekompenzovat. Po roce fungování se navíc

ukázalo, že ve lhůtě osmi týdnů odpředložení legislativního návrhunejsou národní parlamenty v poč-tu, který by byl relevantní (tj. jednatřetina nebo prostá většina hlasůpřidělených parlamentním komo-rám), schopny vydat tzv. odůvod-něné stanovisko pro rozpor s prin-cipem subsidiarity. A to přesto, žetento mechanismus testují již odroku 2005. Systém žlutých a oran-žových karet zkrátka naráží na pří-liš vysoké kvórum. Je marnou útě-chou, že český Senát na tento pro-blém ve svém usnesení upozorňo-

val již při přípravě Lisabonské smlouvyna podzim roku 2007. Dosažení vysokéhokvóra by bylo teoreticky možné, pokud byse národní parlamenty rozhodly přezkumlegislativních aktů EU koordinovat a vzá-jemně se ve zmíněné osmitýdenní lhůtěinformovat. Španělské předsednictví EUv prvním půlroce existence Lisabonskésmlouvy bohužel v tomto ohledu promar-nilo příležitost, která se pochopitelně ne-bude opakovat.

Pokud můžeme přesto hovořit o zhod-nocení role národních parlamentů, jednáse o důsledek méně nápadné změny, kte-

O skutečném stavu vnímáníproblematiky demokratickélegitimizace rozhodování v EUnicméně svědčí skutečnost, žev řadě členských států aniratifikace Lisabonské smlouvynevedla k takovémutoprohloubení zájmu o evropskézáležitosti na parlamentní půdě.

Zdroje• Lisabonské nálezy Ústavního soudu ČR a Spolkového ústavního soudu• Belling, Vojtěch: Legitimita moci v postmoderní době. Brno 2009• Dahl, Robert A.: Demokracie a její kritici. Praha 1995• Mellein, Christine: Subsidiaritätskontrolle durch nationale Parlamente. Baden-Ba-den 2007• Sørensen, Georg: Stát a mezinárodní vztahy. Praha 2005



rá stála tak trochu stranou mediální pozornosti. Předpoklademúspěšné ratifikace Lisabonské smlouvy v obou komorách Par-lamentu ČR se totiž stalo přijetí tzv. lisabonské novely jedna-cích řádů Poslanecké sněmovny a Senátu. Novela, která reago-vala na rozhodnutí českého Ústavního soudu k Lisabonskésmlouvě, totiž mj. zakotvila institut tzv. vázaného mandátu.Srozumitelně popsal důvody vedoucí k tomuto kroku pojmověa doktrinálně precizní lisabonský nález německého Spolkovéhoústavního soudu. Ten dospěl k závěru, že vzhledem k povazeevropské integrace jakožto úzkého společenství států (Staaten-verbund) musí národní parlament dostát své integrační odpo-vědnosti a v souvislosti se zásadou svěření pravomocí členské-ho státu orgánům Unie si musí zachovat dohled nad věcněi procesně zřetelným rozsahem přenesených kompetencí.U tzv. evolutivních klauzulí, které umožňují dodatečné změnyve výkonu pravomocí (přechodové klauzule, tzv. passerelle) čiposkytují předem obtížně identifikovatelný rámec kompetenč-ního zmocnění (klauzule flexibility dle čl. 352 Smlouvy o fun-gování EU), musí být jejich využití vázáno na souhlas parla-mentu. Zabraňuje se tak obcházení ratifikace při změnách pri-márního práva a zajišťuje se dostatečná kontrola využití opa-tření na hranicích kompetencí mezi EU a členskými státy. Čes-ká republika stejně jako Německo, Velká Británie a Irsko při-způsobila v tomto duchu parlamentní procedury reformě ev-ropského práva.

Chybí zájem o EvropuJakkoli je samozřejmě možné namítat, že vázaný mandát je pou-hou „sváteční klauzulí“ pokrývající nepříliš časté integrační kro-ky, a jakkoli je kontrola subsidiarity v přímé komunikaci s Ko-misí jen doplňkovým nástrojem standardní parlamentní kontro-ly evropských záležitostí, která i nadále bude probíhat na úrovnivláda–parlament, nelze význam úprav jednacích řádů podceňo-vat. Vypovídají na jedné straně o povědomí o žádoucím vztahumezi potřebami evropské integrace a odpovědností vůči ústav-nímu pořádku a na druhé straně zčásti kompenzují riziko další-ho prohloubení demokratického deficitu v Evropské unii.

O skutečném stavu vnímání problematiky demokratické le-gitimizace rozhodování v EU nicméně svědčí skutečnost, žev řadě členských států ani ratifikace Lisabonské smlouvy ne-vedla k takovémuto prohloubení zájmu o evropské záležitostina parlamentní půdě. Samotným zákonodárným sborům to ne-ní možné vyčítat, jelikož jejich postoj věrně odráží stav veřejnédiskuse o evropské spolupráci. Daný stav je tak výmluvným svě-dectvím o oprávněnosti předpokladu, že demokratický deficitnení cíleně odstranitelný či plně zhojitelný změnami evropské-ho práva či jinými – byť dobře míněnými – opatřeními, pokudtaková opatření současně neodrážejí mentální mapu občanské-ho povědomí v členských státech.

Jiří Georgiev působí jako odborný poradce senátníhoVýboru pro záležitosti EU a jako vysokoškolský lektor naPrávnické fakultě UK. [email protected]

V průběhu uplynulého roku došlo k zásadnízměně institucionální rovnováhy Evropskéunie, v níž Parlament sehrál jednu z hlav-ních rolí. Evropský parlament se nespokojil s pou-hým mechanickým naplněním ustanovení Smlouvy,ale aktivně testoval nové mantinely a pokoušel se po-

Evropský parlament podleLisabonské smlouvy:

Praktickétestování

novýchmantinelů

Ivana Jemelková

Posílení Evropského parlamentu (EP) patří k nej-podstatnějším a v praxi nejviditelnějším inovacím,které přinesla Lisabonská smlouva. Tento doku-ment představuje dosavadní vrchol dlouhodobéhotrendu nárůstu parlamentního vlivu na evropské dě-ní. Datum 1. prosince 2010 se pro tuto ambiciózníinstituci stalo signálem k aktivnímu využívání nověvymezeného prostoru a definování hranic jejíchpravomocí v praxi.



sunout svůj vliv co nejdále. Tento procesje možné ukázat na řadě konkrétních pří-kladů.

Legislativní procesLisabonská smlouva zrovnoprávnila posta-vení Parlamentu a Rady v evropském le-gislativním procesu. Původní proceduraspolurozhodování, nově symbolicky na-zvaná „řádný legislativníproces“, se rozšířila dovíce než čtyřiceti dalšíchoblastí, například justicea vnitřních věcí, obchod-ní politiky, zemědělstvínebo vízové problematiky.To pochopitelně přineslopodstatný nárůst parla-mentní agendy a objemupráce kanceláří jednotli-vých zainteresovanýcheuroposlanců, relevant-ních výborů i politickýchfrakcí. A další vlna prácese dá čekávat v následu-jících měsících, kdy Ko-mise připraví legislativnínávrhy ke svým nedáv-ným politickým iniciati-vám, například dokonče-ní vnitřního trhu, prů-myslové politice neboochraně osobních dat.

Jak se Parlament s roz-sahem nových úkolů vy-rovnal? Nepřichází kvan-tita na úkor kvality? Užna začátku roku projednalEvropský parlament ná-vrh využít část prostředkůze své rozpočtové rezervyna nábor nových parla-mentních asistentů a po-radců. Co se týká samot-ného zapojení EP do roz-hodování, z prvních po-zorování vyplývá, že dochází ke zkracová-ní legislativní procedury a uzavírání kom-promisů mezi Parlamentem a Radou jižv prvním čtení. To poukazuje na snahu obouinstitucí o co nejefektivnější spolupráci, nadruhé straně ale nedovoluje jednání sku-tečně rozvinout a k dohodám – častěji neždříve – dochází mimo jednací sál.

Finance jako klíčk evropským politikámObdobné pravomoci získal Parlament takév rozpočtové oblasti. Lisabonská smlouvajiž nerozlišuje mezi povinnými a nepovin-nými výdaji, což dává Evropskému parla-mentu pravomoc rozhodovat o všech ka-tegoriích výdajů bez rozdílu. Tato změna po-skytla Parlamentu nepřímý vliv na celé spek-

trum politik, v nichž do-sud hrál jen okrajovouúlohu – zejména v oblastivnějších vztahů EU. Na-víc došlo ke změně sa-motné rozpočtové pro-cedury, která se nyní sklá-dá z jediného čtení, poněmž následuje ustaveníspolečného dohodovací-ho výboru Parlamentua Rady, jehož úkolem jeve lhůtě 21 dnů dospětk přijatelnému kompro-misu.

Jak funguje toto na-stavení v praxi, bylo po-prvé možné pozorovatběhem negociací roz-počtu na rok 2011. Ev-ropský parlament plněvyužil nově získanýchpravomocí a vyvinul po-litický tlak, aby dosáhl na-výšení rozpočtu s ohle-dem na nárůst činnostiEU. Některé členské stá-ty tuto pozici ale tvrdě od-mítly. Po vystoupení před-sedy Evropského parla-mentu Jerzyho Buzka naříjnovém zasedání Ev-ropské rady došlo k vy-hrocené diskusi, kteroubohatě dokumentovalamédia. Ještě složitější vy-jednávání se pak dají oče-

kávat o finančním rámci na léta 2014–2020,který by měl zahrnout také jedno z nej-problematičtějších evropských témat, re-formu Společné zemědělské politiky.

Parlament a KomiseParlamentu zůstalo právo klást Komisiotázky a vyvolat hlasování o odvolání Ko-

mise jako celku. Jsou zde však i novinky:zatímco podle dřívějších smluv Evropskýparlament pouze potvrzoval nominacipředsedy Evropské komise, Lisabon mudává právo jej „volit“, a to „s přihlédnutímk výsledkům voleb do EP“. Dojde alev praxi ke skutečnému posunu od formál-ního schvalování kandidáta členských stá-tů k politické soutěži v rámci Parlamentu?Již před evropskými volbami v roce 2009se očekávalo, že hlavní politické frakce no-minují své kandidáty na budoucího před-sedu Komise. Socialisté nesouhlasili s opa-kovanou nominací José Manuela Barrosa,ale vlastního kandidáta nenavrhli.

Podle analytiků bylo hlavní motivacíParlamentu upevnit své postavení, což vy-žadovalo spíše slabého předsedu Evrop-ské komise. Pro stranické preference ne-byl tentokrát prostor. Správný předpokladParlamentu potvrdila vstřícnost nově zvo-leného předsedy Barrosa vůči – často od-vážným – parlamentním požadavkům bě-hem jednání o meziinstitucionální doho-dě mezi Komisí a Parlamentem. Asertiv-ně se Evropský parlament choval také přinásledném výběru jednotlivých členů Ko-mise. Slyšení kandidátů v Evropském par-lamentu se stal ostře sledovanou událostía bylo spíše jen otázkou, kterého ze sla-bých kandidátů EP odmítne, aby zdůraz-nil svou roli v tomto procesu. Nakonecdošlo k výměně bulharské kandidátky Ru-miany Želevy.

Formování role ve vnějšíchvztazích Evropské unieJedním ze zdrojů trvající frustrace Evrop-ského parlamentu je absence skutečnýchpravomocí v oblasti vnějších vtahů EU,zvláště pak v rámci Společné zahraničnía bezpečnostní politiky (SZBP). Právě zdebyla snaha Parlamentu o co nejštědřejší in-terpretaci Smluv velmi dobře patrná.

V širším kontextu vnějších vztahů do-šlo k formálním změnám, když Lisabon-ská smlouva umožnila Parlamentu spolu-rozhodovat o společné obchodní politice.S nasazením se tak Evropský parlamentzapojil například do vyjednávánío ochranné doložce k dohodě o volnémobchodu s Jižní Koreou nebo o možnostipřímého obchodu Severokyperské turec-ké republiky s Evropskou unií.

Pro Evropskýparlamentznamenal prvnírok v lisabonskérealitěnepochybněklíčové období.Přestože některéjeho ambicezůstalynenaplněny,podařilo se muobratně využítformálních ineformálníchpravomocídefinovanýchv reformním textua na jejich základěsi vybudovatsilnější pozicimezi unijnímiaktéry.



Klíčovou inovací se v praxi stala povin-nost Evropského parlamentu ratifikovatspektrum mezinárodních dohod. Právěv této oblasti se Parlament profiloval nej-výrazněji a ukázal, že má v úmyslu tentonástroj aktivně využívat k dosažení svýchcílů. V únoru 2010 Parlament ostře od-mítl prozatímní dohodu o předávání ev-ropských bankovních údajů do USA pro-střednictvím sítě SWIFT. Revidovanouverzi, jež měla zaručit lepší ochranu dat,schválil až o několik měsíců později. Pří-pad SWIFT znamenal pro ostatní institu-ce i externí partnery jasný signál, že je za-potřebí Parlamentu do budoucna věnovatmnohem více pozornosti. V této souvi-

slosti je zajímavé pozorovat intenzivníprohloubení vztahů mezi Evropským par-lamentem a představiteli americké admi-nistrativy. Americký velvyslanec při EUbyl v době nejintenzivnějších jednání té-měř denně v kontaktu s Evropským parla-mentem. Ten si následně v dubnu 2010otevřel ve Washingtonu vlastní styčnoukancelář, jejímž úkolem je podpořit užšíspolupráci mezi europoslanci a americ-kým Kongresem.

Obratně si Evropský parlament počí-nal také v oblasti SZBP, v nichž Smlouvapřiznává jen omezenou roli. Největšíúspěch zaznamenal v případu Evropskéslužby vnější akce (ESVA). Zatímco for-

málně má být Parlament ohledně její cel-kové role pouze konzultován, fakt, že sepodílí na přípravě finančních a personál-ních aspektů Služby, mu umožnil syste-maticky prosazovat vlastní představu o je-jím budoucím fungování. Dá se očekávat,že Evropský parlament si nenechá ujít je-dinou příležitost, aby hranice parlament-ních pravomocí v této oblasti potvrdila případně posunul ještě dále.

Problémy, které LisabonnevyřešilLisabonská smlouva poskytla Evropské-mu parlamentu odrazový můstek k celé-mu spektru nových aktivit. Nevyřešilavšak dva klíčové problémy, se kterými setato instituce dlouhodobě potýká.

Jako první se nabízí otázka, zda se no-vě nabyté pravomoci a sebevědomí Ev-ropského parlamentu pozitivně odrazí ta-ké na míře účasti v evropských volbách,a tedy míře legitimity Parlamentu. Podaří

Pohled na plénum Evropského parlamentu ve Štrasburku. Audiovizuální databáze Evropské unie

Zdroje• http://www.andrewduffmep.org.uk/pages/ElectoralReformEP.html.• European Voice, 4. 11. 2010• CEPS, EPC, EGMONT: The Treaty of Lisbon - A Second Look at the InstitutionalInnovations, Brusel, 2010



se v roce 2014 zvrátit trend dlou-hodobého poklesu zájmu občanůo evropské dění? Signálem, že si jeEP této výzvy vědom, je aktuálnídiskuse o reformě volebního systé-mu. Zpráva britského liberálníhoposlance Andrewa Duffa, která mi-mo jiné navrhuje reformu voleb-ních okrsků a vytvoření nadnárod-ního seznamu 25 europoslanců, sedočkala pouze vlažného přijetí. Al-ternativní návrhy zatím předloženynebyly. Parlament se tedy soustředíalespoň na zintenzivnění komuni-kace s veřejností s vědomím, že Li-sabonská smlouva přispěla novýmiargumenty k tomu, aby bylo jedno-dušší vysvětlit občanům, v čemspočívá jeho činnost a proč jsou ev-ropské volby podstatné. Je však vel-mi nepravděpodobné, že tato akti-vita sama o sobě bude stačit.

Jediné sídloParlamentu?Druhým tématem, jež se opětovněvrací do evropské diskuse, je otáz-ka sídla Evropského parlamentu.Široký zájem evropské veřejnostio toto téma demonstrovala kampaň„One Seat“ bývalé europoslankyněa nynější komisařky Cecilie Mal-stroemové, která se zasazovalao zrušení finančně i environmen-tálně nákladných přesunů Evrop-ského parlamentu z belgickéhoBruselu do francouzského Štras-burku. I když k otevření tohoto té-matu zřejmě nebude možné použítnový nástroj zavedený Lisabonskousmlouvou, tzv. Evropskou občan-skou iniciativu, dá se předpokládat,že – zejména v době ekonomickékrize a škrtů ve veřejných rozpoč-tech – bude toto téma i nadále vy-volávat otázky ze strany voličů.

Na půdě Evropského parlamen-tu se přitom jedná o nesmírně citli-vou problematiku. V polovině října2010 selhal pokus konzervativcůo alespoň kosmetickou úpravouexistujícího režimu a spojení dvouštrasburských zasedání v roce 2012v jedno. O několik dní později byla

ustavena neformální studijní skupi-na pod vedením liberálního poslan-ce Edwarda McMillan-Scotta, kte-rá by se měla tématem zabývat.Tento krok se však setkal s ostrýmiprotesty ze strany některých fran-couzských členů EP, podle nichž jejiž samotná existence této skupinyv rozporu se Smlouvami.

Volby 2014 jako klíčovázkouškaEvropský parlament se mění. V mi-nulých měsících několikrát ukázal,že neváhá naplňovat své ambicea opakovaně ověřovat hranice své-ho vlivu.

Pro Evropský parlament zname-nal první rok v lisabonské realitěnepochybně klíčové období. Přes-tože některé jeho ambice zůstalynenaplněny, podařilo se mu obrat-ně využít formálních i neformál-ních pravomocí definovaných v re-formním textu a na jejich základěsi vybudovat silnější pozici meziunijními aktéry.

Případy SWIFT, ESVA i jednánío rozpočtu na rok 2011 ukázala ne-jen domácím, ale i externím part-nerům Evropské unie, že je třebas Evropským parlamentem počítat.Tento dynamický proces tak mimojiné jasně demonstroval příležitostii rizika spojené s aplikací ustanove-ní textu zakládajících smluv dokaždodenní praxe.

Parlament se však po euforic-kém startu bude muset vypořádats potřebnými strukturálními změ-nami a vyřešit přetrvávající problé-my. V tomto směru budou oprav-dovým testem úspěchu postlisa-bonského Evropského parlamentuaž evropské volby 2014.

Ivana Jemelková jeanalytičkou Evropskéhoprogramu Asociace promezinárodní otázkya doktorandkou na Katedřezápadoevropských studií FSV UKv Praze. [email protected]

Lidová nebo občanskáiniciativa?Netřeba se na tomto místě pouštět doúvah o poměru reprezentativních a ple-biscitních prvků v politických systémech

Evropskáobčanská

iniciativa anebKolik přímé

demokraciesnese EU

Vojtěch Belling

Kromobyčejně potěšen mohl být příznivec pří-mé demokracie, když se na stránkách Lisa-bonské smlouvy dočetl, že se občané budoumoci přímo podílet na rozhodování. V součas-né postindustriální sféře je v publicistickém dis-kurzu jaksi všeobecně přijímán axiom příméúměry mezi kvalitou politického rozhodovánía podílem (občanské) společnosti na něm. Us-tanovení zakotvující oprávnění milionu občanůpředložit podnět Evropské komisi se proto se-tkávalo s pozitivním ohlasem, a to právě jakoprvek vítězství občanské společnosti nad tra-dičními strukturami reprezentativní demokracie.



a jejich vztahu k legitimitě rozhodování.Je nutno společně s Ernstem Fraenkelemupozornit, že i systémy postavené na mo-delu reprezentace, jako například VelkáBritánie, fakticky obsahují silné plebiscit-ní momenty (projevující se ve vztahu ve-řejného mínění k rozhodování reprezen-tativních těles), stejně jako plebiscitní sys-témy obsahují prvky reprezentace. Ko-neckonců i lidé hlasující v referendu re-prezentují politický národ, a to včetnětěch jeho členů, kteří se hlasování nemo-hou účastnit. Lze připomenout, že insti-tut tzv. lidové iniciativy, jak jepřítomen v řadě evropských ús-tavních systémů, je sám založenna kombinaci reprezentativníhoi plebiscitního systému.

Neméně podstatný je ale již sa-motný název. Hovoříme-li o stá-tech, tak cílem lidové iniciativyby, alespoň teoreticky, neměl býturčitý partikulární zájem některéspolečenské skupiny, ale obecnýzájem celku. Z tohoto hlediskahrají lidové iniciativy roli zpro-středkovatele mezi společnostía státem. Poněkud jinak je tomuvšak v případě občanské iniciati-vy v Evropské unii. Již samotnýnázev naznačuje podstatný rozdíl.V tomto případě totiž nemá býtcílem předložit všeobecně pro-spěšnou iniciativu, nýbrž spíše na-opak – předkladatelé jsou přímomotivováni k tomu, aby prosazo-vali určitý konkrétní, specifickýzájem. Zelená kniha Evropské komise vy-daná v listopadu 2009 s cílem iniciovatcelospolečenskou diskusi sice v české ja-zykové mutaci nepřesně směřuje k tomu,aby iniciativa „vyjadřovala zájem Unie“,nicméně anglická verze mluví o „a Unioninterest“. V původní verzi je tedy kladendaleko větší důraz na prvek partikulární,na jeden ze zájmů v Unii, nikoliv o obec-ný zájem Unie jako celku. Tomu ostatněodpovídá samotné adjektivum „občan-ský“. Jestliže v Evropské unii nelze hovo-řit o politickém, resp. státním „lidu“ jakotranscendentální existenciální kategorii,jsou tu tedy jen konkrétní občané. Podob-nou formulaci nalezneme u úpravy posta-vení Evropského parlamentu v primárním

právu. Také tento orgán není reprezen-tantem lidu, jak jsme zvyklí z ústavníchřádů, ale zastupuje občany Unie, tedy ni-koli „demos“ jako konkrétně-obecnou jed-notku stojící v protikladu k empirické jed-notce „ethnos“.

Jestliže občanská iniciativa nemá zaúčel reprezentovat obecný zájem Unie,ale pouze zastupovat partikulární zájemurčité společenské skupiny, pak se jednáo zcela nový institut, který nelze jednodu-še srovnávat s formálně podobně kon-struovanými lidovými iniciativami, jak je

známe z členských států. Opět se zde po-tvrzuje, že přenos demokratických me-chanismů ze státní úrovně na úroveň nad-národní není pouze mechanickým kopíro-váním, ale nese s sebou nečekané důsled-ky, neboť takto „přenášené“ instituty seocitají ve zcela jedinečném a odlišnémkontextu.

Od Zelené knihy k návrhunařízeníPřes zásadní odlišnost principu lidovéa občanské iniciativy byla při tvorbě kon-krétní prováděcí úpravy přijata metodapřejímání různých prvků lidových inicia-tiv z členských států. Zmíněná Zelenákniha se ostatně na několika místech od-

volává na zkušenosti národních ústavníchsystémů. Na základě diskuse, která pro-běhla na základě Zelené knihy, vydala Ko-mise koncem března 2010 návrh legisla-tivního aktu – nařízení o evropské občan-ské iniciativě. Po schválení Radou byl ten-to návrh projednán v Evropském parla-mentu, který s mnoha konkrétními usta-noveními nesouhlasí. Jeho schválení snadjiž bude otázkou týdnů, po nalezení kom-promisu s Radou.

Zatímco některé otázky pokládané pů-vodně Zelenou knihou byly spíše legisla-

tivně-technického charakteru (ča-sové lhůty, opětovné předkládáníiniciativ ve stejné věci), jiné se tý-kaly zásadních otázek. Překvapivěvšak nebyla nastolena otázka věc-ného rozsahu iniciativ. Ty se takmohou dotýkat jakékoli oblasti,v níž Evropská komise může na-vrhovat právní akty k provedeníSmluv. Pokud nebude věcný roz-sah stanoven, je možné přicházeti s iniciativou v oblastech týkají-cích se financí, v nichž je v národ-ních státech uplatnění plebiscit-ních prvků většinou vyloučené.Naopak přípustné není jednání mi-mo oblast svěřených pravomocí,ale ani předkládání návrhů ke změ-ně primárního práva.

Samozřejmě největší mediálníohlas si vydobyl problém konkrét-ního výkladu spojení „podstatný po-čet členských států“. Zatímco Ko-mise v Zelené knize navrhla jako

východisko jednu třetinu, Evropský parla-ment již dříve navrhoval jednu čtvrtinu,nyní dokonce navrhuje jednu pětinu. Ačse i zde objevovaly ojediněle návrhy nanižší či vyšší počet, většina se shodla najedné třetině (nynější jednání však možnánakonec vyústí do jedné čtvrtiny). Jakodaleko podstatnější se ukázal problém mi-nimálního počtu podpisů občanů v jed-notlivých členských státech. Smlouva sicežádnou hranici nepředpokládala, nicmé-ně bylo zřejmé, že pokud by hlasy pro jed-nu iniciativu pocházely téměř výlučněz jednoho státu a následně by z dalšíchdeseti iniciativu podpořilo jen několik ob-čanů, smysl dotyčných ustanovení by ne-byl naplněn. Proto Komise navrhla v Ze-

Stane se z občanské iniciativytěžkopádný moloch, na jehožfungování se bude chtít podíletjen občan ochotný veřejněvypsat nejrůznější osobníinformace, aniž by tušil, dokteré země vůbec poputují? Jakna tom bude organizátor? Budesbírat desetitisíce podpisů nainiciativu, kterou sice Komisezaregistrovala a posoudila jakohodnotově přijatelnou, alekterou možná následněodmítne jako nepřijatelnouz formálních důvodů?



lené knize k diskusi hranici 0,2 procentacoby minimální počet podporujících ob-čanů v každém ze „zúčastněných“ států.

Již v tomto bodě se nicméně jasně uká-zalo, jak odlišný je princip občanské a li-dové iniciativy. Podobný prvek zvláštníhourčení minimálních počtů v jednotkáchfederace je známý z Rakouska, kde všaksoučasně existuje dvojí možnost. Iniciati-va je buď organizována na celém územífederace a pak stačí 100 000 podpisů, ne-bo je organizována v jednotlivých zemícha pak je zapotřebí podpora alespoň vetřech z nich, v každé s minimálním poč-tem podpisů ve výši jedné šestiny obyva-tel. Přestože se na jiném místě Komise naRakousko odvolávala, právě v tomto boděse její postup, tedy pouhé „zkopírování“praxe celkového minimálního počtu pod-porovatelů v celé EU (jeden milion odpo-vídá cca 0,2 procenta populace EU), dojednotlivých států zcela míjí se svým vzo-rem. Mimochodem v této souvislosti lzepodotknout, že i počet jednoho milionujako absolutní kritérium je v celoevrop-ském srovnání jeden z nejnižších, což po-tvrzuje charakter iniciativy skutečně spíšejako způsobu prosazování partikulárníchzájmů. V předválečném Německu bylo za-potřebí podpory deseti procent populace(aniž by to ale zabránilo populistickýmzneužitím iniciativ), a dodnes má řadastátů nastavenu hranici velmi vysoko. VeŠpanělsku jde o půl milionu občanů z ne-celých 40 milionů oproti milionu z evrop-ské půlmiliardy. V tomto případě se Ko-mise mohla odvolat pouze na nedávnonově zakotvený italský systém (50 tisícobyvatel), jenž se ovšem zatím nestihl aniosvědčit.

Není divu, že řada států měla k taktonízkému vymezení minimálního počtu vý-hrady, které se soustřeďovaly ovšem takéna rozdílné vážení hlasů občanů. Zatímcov Německu by bylo k podpoře iniciativyzapotřebí stovek tisíc hlasů, v Lucembur-sku by počty byly v řádu tisíců. Proto Ko-mise posléze postoj změnila a v nařízeníuplatnila princip tzv. degresivní propor-cionality, podobný tomu, jaký známez Evropského parlamentu. Minimálnípočty pro jednotlivé země jsou tu stano-veny na základě koeficientu daného právěpočtem členů Evropského parlamentu.

Zatímco tak v Lucembursku či na Maltěbude zapotřebí cca jedno procento popu-lace, v Německu či Velké Británii budestačit 0,09 procenta. Nicméně toto čísloje již tak nízké, že zavdává vážné příčinyk obavám ze zneužití iniciativ pro popu-listické cíle. Koneckonců právě z tohotodůvodu jsou v národních státech stanove-ny minimální počty podporovatelů dalekovýše. Stojí za připomenutí, že Česká re-publika toto riziko zmiňovala již při pro-jednávání Zelené knihy.

A právě na tomto místě se dostávámek dalšímu závažnému problému souvisejí-címu se stanovením nízkých početníchhranic pro podporu iniciativ. Jde o způ-sob registrace iniciativ a vyloučení mož-nosti jejich zneužití k propagaci extremis-mu. Komise původně navrhovala formál-ní registraci iniciativ na svých webovýchstránkách s tím, že přípustnost bude pře-zkoumávat až ex post. Tím by se ovšemEU vystavila riziku, že na webových strán-kách Unie budou prezentovány iniciativyzjevně protiprávní a extremistické. ProtoČeská republika společně s Německem,Rakouskem a dalšími státy navrhovala,aby Komise zkoumala předem právní pří-pustnost iniciativ z hlediska primárníhopráva, čímž by odpadlo jakékoli rizikozneužití. Namísto toho Komise v nařízenínavrhla dvojí systém přezkumu iniciativex ante. Nejprve měl být zkoumán souladiniciativy s „hodnotami Unie“ a následně,po nasbírání 300 000 podpisů, s právemUnie.

Není divu, že na komplikovanou vari-antu státy reagovaly vesměs kriticky. Kro-mě výrazného ohrožení právní jistotypředkladatelů tkví problém též v tom, žena sebe Evropská komise bere roli roz-hodce o tom, co je či není v souladu

s hodnotami Unie. Právě tomu měl při-tom zabránit systém neutrálního přezku-mu právní přípustnosti. Přesto Komiseběhem celého projednávání návrhu naří-zení v Radě trvala na původním stanovis-ku s argumentací, že jinak by neměla napráci nic jiného než přezkoumávání ini-ciativ. Následně ustoupila pouze v tom, žek „druhému“ přezkumu dojde již po na-sbírání 100 000 podpisů.

Kromě uvedených problémů minimál-ního počtu podporovatelů a způsobu pře-zkumu přípustnosti se již během diskuseo Zelené knize objevil třetí závažný pro-blém, a to způsob ověřování podpisů ob-čanů. Ten následně během jednání o naří-zení vedl k vytvoření poměrně kompliko-vaného systému. Těžko však lze tento faktněkomu vyčítat – složitá podoba je spíšedůsledkem logických implikací vyplývají-cích z odlišných systémů ověřování, alei přiznávání občanství na národní úrovni.Zatímco některé země nepoužívají občan-ské průkazy a za občana považují osobus trvalým pobytem na jejich území, jinémají pouze systém evidence svých obča-nů, a naopak nevedou evidenci rezidentů,popř. nevědí, zda rezident nemá současnětrvalé bydliště vedeno i v jiné zemi. Jak te-dy naložit s případy občanů Velké Britá-nie s trvalým pobytem v Německu, kteříchtějí na dovolené v Řecku podpořit ně-kterou iniciativu? Který orgán budeoprávněn ověřit pravost podpisu?

Variant byla celá řada, včetně absurd-ních návrhů, aby iniciativu bylo možnopodepsat pouze před autorizovaným or-gánem veřejné správy. Nakonec se člen-ské státy rozdělily na ty, které upřednost-ňují ověřování dle občanství (identifikač-ního průkazu) nebo trvalého bydliště(uvedené adresy). Přesto je návrh naříze-

Zdroje• Zelená kniha o evropské občanské iniciativě KOM(2009)622final• Ernst Fraenkel, Die repräsentative und die plebiszitäre Komponente im demokra-tischen Verfassungsstaat. In: Heinz Rausch (Hg.), Zur Theorie und Geschichte derRepräsentation und der Repräsentativverfassung, Darmstadt 1965, s. 331–358• Joseph Isensee, Das Volk als der Grund der Verfassung. Mythos und Relevanzder Lehre von der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes, Opladen 1995• Rainer M. Lepisus, „Ethnos“ und „Demos“. Zur Anwendung zweier Kategorien vonEmerich Francis auf das nationale Selbstverständnis der Bundesrepublik und auf dieEuropäische Einigung, Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie,1986, s. 751–759



ní nadále matoucí, neboť není zcela jasné, kdy je pod-porovatel povinen uvést číslo identifikačního průka-zu, jinými slovy, co je kritériem pro rozhodnutí, kamvůbec celý formulář s podpisem poputuje. Není takzřejmé, zda u uvedeného občana Velké Británie (ježnevydává občanské průkazy) poputuje podpis do Ně-mecka (dle jeho trvalého pobytu), které spadá ovšemdo skupiny zemí verifikujících podpisy dle občanské-ho průkazu, a proto nebude moci podpis ověřit, či doVelké Británie, kterou ovšem podporovatel na formu-láři třeba ani neuvede (neboť nemá její občanský prů-kaz, a nemůže ji tedy uvést jako zemi, která vydalaidentifikační průkaz). V každém případě nelze vy-loučit, že se jak organizátoři, tak občané v takto slo-žitém systému zcela ztratí.

Zájem občana asi neposílí vědomí, že k ověření ne-bude stačit jen podpis na seznamu. Velmi záhy se to-tiž ukázaly jako nereálné klasické podpisové archy,jež by bylo nutno rozesílat do všech států, v nichž bysi národní orgány musely vyhledávat „své“ občany čirezidenty, a ty pak následně ověřovat. Stejně nevhod-né však bylo i rozdělení do „národních“ archů, neboťkaždý „sběrač“ podpisů by s sebou musel vždy nosit27 podpisových listin. Proto nakonec Komise zvolilařešení, podle něhož každý občan bude vyplňovatvlastní celostránkový formulář – prohlášení o podpo-ře iniciativy. Zde uvede, jak bylo zmíněno, celou svouadresu, ale také číslo občanského průkazu.

Příliš náročná iniciativaMezi uživatelskou přístupností a snahou zamezitzneužití se kompromis hledá zjevně obtížně. Stane sez občanské iniciativy těžkopádný moloch, na jehožfungování se bude chtít podílet jen občan ochotný ve-řejně vypsat nejrůznější osobní informace, aniž by tu-šil, do které země vůbec poputují? Jak na tom budeorganizátor? Bude sbírat desetitisíce podpisů na ini-ciativu, kterou sice Komise zaregistrovala a posoudi-la jako hodnotově přijatelnou, ale kterou možná ná-sledně odmítne jako nepřijatelnou z formálních dů-vodů? Nelze vyloučit, že složitost mechanismu ob-čanské iniciativy nakonec povede spíše ke spoléhánína osvědčené nástroje reprezentativní demokracie.Tou horší variantou je samozřejmě celková rezignaceobčanů na veřejné angažmá. Každopádně stávajícínavrhovaná podoba nového mechanismu nezakládádůvod pro optimismus. Z věci, která na papíře vypa-dá velmi jednoduše, se stal nesmírně komplikovanýmechanismus.

Vojtěch Belling je pověřeným vrchnímředitelem Sekce pro evropské záležitosti Úřadu vládyČR, členem redakční rady MP. [email protected]

Vedle procesních ustanovení, která víceméněvycházejí z úpravy před Lisabonskou smlou-vou, bylo do hlavy V zařazeno též obecné usta-novení čl. 216 SFEU, jež definuje poměrně široce pra-vomoc Unie uzavírat mezinárodní smlouvy a vymezu-je jejich postavení v systému unijního práva. Jakkolivse však na první pohled zdají být tyto změny přelo-

Vnějšípravomoci

Evropské uniepo vstupu

Lisabonskésmlouvy

v platnost

Martin Kusák

Lisabonská smlouva, která vstoupila v platnost k 1. pro-sinci 2009, přinesla kromě jiného také změny v úpravěvnějších pravomocí Evropské unie a postupů pro uzavírá-ní mezinárodních smluv mezi Unií a třetími zeměmi nebomezinárodními organizacemi (tzv. vnější smlouvy, v termi-nologii zakládacích smluv převážně označovány jako „do-hody“). Mezinárodním smlouvám je nově věnována sa-mostatná hlava V, která byla systematicky začleněna dočásti páté (Vnější činnost Unie) Smlouvy o fungování Ev-ropské unie (dále jen „SFEU“).



mové, ve skutečnosti se o žádnou revo-luci v uzavírání vnějších smluv nejedná.Nová úprava totiž do značné míry pouzekodifikuje již existující nepsaná pravidlavycházející z judikatury Soudního dvoraEvropské unie. Přesto ale některé zásad-ní změny přináší, jak bude dále ukázá-no.

Konec pilířové strukturya právní subjektivita UnieVýznamná změna souvisí předevšíms tím, že Lisabonská smlouva odstranilapilířovou strukturu EU, což nicméně ne-platí beze zbytku, neboť oblast společnézahraniční a bezpečnostní politi-ky si i nadále ponechává svou spe-cifickou povahu (jednomyslnost,nemožnost přijímat legislativníakty). Výslovně také přiznalaUnii právní subjektivitu. Napříštěje tak subjektem mezinárodníchsmluv pouze Unie a nikoliv již Ev-ropské společenství, což platí jakve vztahu k nově uzavíranýmsmlouvám, tak i ke smlouvám jižuzavřeným jménem Evropskéhospolečenství, neboť Unie se stalaprávní nástupkyní Evropskéhospolečenství. Je sice pravda, žeEvropská unie již před vstupemLisabonské smlouvy v platnostuzavírala mezinárodní smlouvy setřetími zeměmi i v oblastech dru-hého a třetího pilíře, z čehož bylaimplicitně dovozována její mezinárodně-právní subjektivita. Odchylný režim prouzavírání smluv v těchto oblastech, za-hrnující v minulosti též výhradu splněníústavněprávních požadavků členskýchstátů, byl však nahrazen jednotným po-stupem v hlavě V části páté SFEU. Uve-dená ústavní výhrada již převzata nebyla,což ve svém důsledku znamená rozšířenípravomoci Unie uzavírat samostatně mezi-národní smlouvy v oblastech společné za-hraniční a bezpečnostní politiky a policejnía justiční spolupráce v trestních věcech.Princip rozhodování Rady takovým způ-sobem, jaký je stanoven pro přijímánívnitřních rozhodnutí v dané oblasti, je za-chován (tzn. v případě společné zahranič-ní a bezpečnostní politiky zpravidla jed-nomyslnost). Avšak s ohledem na skuteč-

nost, že bývalý třetí pilíř ztratil svou mezi-vládní povahu a oblast justice a vnitřníchvěcí se stala součástí komunitárních poli-tik, kde Rada rozhoduje standardně kvali-fikovanou většinou, znamená nová úpravauzavírání smluv v této oblasti výrazný po-sun, i pokud jde o procedurální stránku.

Základní vymezení vnějšíchpravomocí EUZákladním ustanovením, podle kterého jeUnie obecně nadána pravomocí uzavíratmezinárodní smlouvy se třetími zeměminebo mezinárodními organizacemi, je jižzmíněný čl. 216 SFEU. Ten ve svém

prvním odstavci stanoví: „Unie může uza-vřít dohodu s jednou nebo více třetími ze-měmi nebo mezinárodními organizacemi,stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavřenídohody buď nezbytné k dosažení cílů stano-vených Smlouvami v rámci politik Unie, ne-bo je stanoveno právně závazným aktemUnie, nebo se může dotknout společnýchpravidel či změnit jejich oblast působnosti.“Podle čl. 216 SFEU odst. 2 „[d]ohody uza-vřené Unií jsou závazné pro orgány Uniei pro členské státy.“ Závaznost mezinárod-ních smluv vymezovala stejným způso-bem i Smlouva o založení Evropskéhospolečenství ve vztahu k členským státůma orgánům Společenství. Z hlediska účin-ků mezinárodních smluv v právu EU byldosud zastáván v praxi spíše dualistickýpřístup, kdy k přímému účinku smlouvy

je zapotřebí její recepce prostřednictvímaktu sekundární legislativy. Nicméněv případě některých mezinárodníchsmluv, jejichž ustanovení byla přesná, jas-ná a nepodmíněná, přiznal Soudní dvůrtěmto ustanovením přímý účinek ve vzta-hu k jednotlivcům (12/86 Demirel). V hie-rarchii pramenů unijního práva meziná-rodní smlouvy stojí mezi právem primár-ním a právem sekundárním, na čemž Li-sabonská smlouva nic nezměnila. Zacho-vána zůstala i možnost Soudního dvoraEU předběžně přezkoumávat slučitelnostmezinárodních smluv s primárním prá-vem (avšak nikoli s právem sekundárním).

Ačkoli čl. 216 odst. 1 SFEUvzbuzuje dojem, že Lisabonskásmlouva zavádí oproti předchozíúpravě široce definované titulyk uzavírání mezinárodních smluvUnií, je třeba si především uvědo-mit, že se nejedná o kompetenční us-tanovení a samo o sobě jako právnízáklad k uzavření mezinárodnísmlouvy nestačí, neboť pravomocuzavřít smlouvu musí být vždy ex-plicitně nebo implicitně dána. Toodpovídá konceptu zásady svěřenípravomocí, vyjádřené v čl. 5 odst. 2Smlouvy o Evropské unii (dále jen„SEU“), podle které „[j]edná Uniepouze v mezích pravomocí svěřenýchjí ve Smlouvách členskými státy prodosažení cílů stanovených ve Smlou-vách. Pravomoci, které nejsou Smlou-

vami Unii svěřeny, náležejí členským stá-tům.“ Takto definovanou zásadou svěře-ní pravomocí se podle čl. 5 odst. 1 SEUřídí veškeré vymezení pravomocí Unie,tedy nejen pravomocí vnitřních, alei vnějších. Čl. 216 odst. 1 SFEU tedypouze říká, že Unie má nějakou (obec-nou) pravomoc uzavírat mezinárodnísmlouvy, avšak už z něj nevyplývá, zdajde o pravomoc výlučnou (kde pouzeUnie smí smlouvu uzavřít), či pravomocsdílenou s členskými státy a dále jakéjsou meze této pravomoci a jakým způ-sobem je tato pravomoc Unií vykonává-na. Pokud jde o odpověď na otázku, zdav daném případě je uzavření smlouvy vevýlučné pravomoci Unie, tu je třeba hle-dat především v čl. 3 SFEU, který vyme-zuje výlučné pravomoci Unie ve vnitřní

Nová ustanovení, která zavedlaLisabonská smlouva, nelzechápat jako plošné, principiálnírozšíření vnějších pravomocíEU na úkor členských států,ale spíše jako pokuso kodifikaci již existujících, byťdosud nepsaných pravidelrozvíjených dlouhodobějudikaturou Soudního dvora.Nakolik zdařilý tento pokus je,ukáže až budoucí praxe.



i vnější rovině. V ostatních případech, je-li pravomoc Unie k uzavření smlouvy ja-ko taková dána, se jedná o pravomoc sdí-lenou. Pokud jde o meze vnějších pravo-mocí Unie, ty vyplývají z konkrétních us-tanovení práva EU, na jejichž základě jepravomoc k uzavření smlouvy dána.A konečně co se týká způsobu výkonuvnějších pravomocí, tedy procedurálnístránky sjednávání a uzavírání meziná-rodních smluv Unií (způsob hlasovánív Radě, zapojení Evropského parlamentuatd.), stanoví obecná pravidla čl. 218SFEU s některými odchylkami upravený-mi ve speciálních ustanoveních SFEU.Zde je třeba upozornit především na po-sílení postavení Evropského parlamentu,jehož souhlas k uzavření mezinárodnísmlouvy je oproti předešlé úpravě vyža-dován i v případech, kdy se smlouva týkáoblasti, ve které se při přijímání vnitřníchpředpisů uplatňuje procedura spoluroz-hodování (řádný legislativní postup) ne-bo je zapotřebí souhlasu Evropského par-lamentu.

Jestliže je uzavření mezinárodní smlou-vy ve výlučné pravomoci Unie, je takovousmlouvu oprávněna uzavřít pouze Unie,členské státy tak učinit nemohou. Jednáse o tyto případy, vymezené v čl. 3 SFEU:

Smlouva spadá věcně do některé z ob-lastí výlučné pravomoci Unie podle čl. 3odst. 1 SFEU. Týká se to celní unie, sta-novení pravidel hospodářské soutěže ne-zbytných pro fungování vnitřního trhu,měnová politika pro členské státy, jejichžměnou je euro, zachování biologickýchmořských zdrojů v rámci společné rybář-ské politiky a společná obchodní politika.Pravomoc Unie k uzavření smlouvy je dá-na ve spojení s čl. 216 odst. 1 SFEU.

Uzavření smlouvy vyplývá z ustanove-ní čl. 3 odst. 2 SFEU, podle něhož je vevýlučné pravomoci Unie rovněž uzavřenímezinárodní smlouvy,

• pokud je její uzavření stanoveno legis-lativním aktem Unie, nebo

• je nezbytné k tomu, aby Unie mohla vy-konávat svou vnitřní pravomoc, nebo

• pokud její uzavření může ovlivnit spo-lečná pravidla či změnit jejich působ-nost.Čl. 3 odst. 2 SFEU, stejně jako čl. 216

odst. 1 SFEU, jsou v podstatě pouze vyjá-dřením snahy kodifikovat dosavadní judi-katuru Soudního dvora v otázce vnějšíchpravomocí Unie, rozvíjené již od počátku70. let (zejm. rozsudky 22/70 AETR a C-467/98 Open Skies a posudky 1/76, 2/91,1/94 a 1/03 Luganská úmluva). Na zákla-dě této judikatury uzavíralo Společenstvív duchu tzv. koncepce dobytého pole (oc-cupied fields) samostatně mezinárodnísmlouvy i v oblastech, kde byla směremdovnitř dána pouze sdílená pravomoc,jestliže Společenství svou vnitřní pravo-moc v daném případě již vykonalo(„uchopilo“) přijetím společných pravidelaktem sekundární legislativy. Tato kon-cepce vychází z širší doktríny implicitníchpravomocí a paralelismu vnitřních a vněj-ších pravomocí, která je nyní vyjádřenav čl. 216 odst. 1 SFEU, podle něhož Uniemůže uzavřít mezinárodní smlouvu i teh-dy, pokud je její uzavření „nezbytné k do-sažení cílů stanovených Smlouvami v rámcipolitik Unie“. Vnější pravomoc Unie, danáimplicitně, může být výlučná za podmí-nek uvedených v čl. 3 odst. 2 SFEU – te-dy buďto je-li uzavření mezinárodnísmlouvy „nezbytné k tomu, aby Unie moh-la vykonávat svou vnitřní pravomoc“, nebopokud její uzavření „může ovlivnit společnápravidla či změnit jejich působnost“. V tom-to naposledy uvedeném případě se takjedná o vyjádření zmíněné koncepce do-bytého pole rozvinuté v uvedené judikatu-ře Soudního dvora, který opakovaně do-vozoval, že jakmile jsou přijata společnápravidla, nemůže členský stát vstupovat

do mezinárodních závazků mimo rámecorgánů Společenství, kterými by tato pra-vidla mohla být dotčena či by mohl býtzměněn rozsah jejich působnosti (22/70AETR), a to dokonce ani tehdy, pokud bynebyly ve vzájemném rozporu (posudek2/91).

Jestliže je dána, ať už výslovná či im-plicitní, pravomoc Unie uzavřít určitoumezinárodní smlouvu, přičemž tato pra-vomoc není výlučná, sdílí Unie tuto pra-vomoc s členskými státy. V takovém pří-padě se uplatní koncept tzv. smíšenýchsmluv, který sice není v Lisabonskésmlouvě explicitně zmíněn, nicméně bezvýslovného zakotvení ve Smlouvě o zalo-žení ES byl uplatňován již v minulostia ani po vstupu Lisabonské smlouvyv platnost se bez něj nebude možné obe-jít, což vyplývá z povahy sdílených pravo-mocí a již zmiňované zásady svěření.Unie v případě smíšených smluv nutněpotřebuje součinnost členských států mi-mo jiné i z toho důvodu, že nedisponujedostatkem pravomocí, aby zajistila ná-sledné provádění závazků z těchto smluvsměrem dovnitř. Teprve poté, co členskéstáty naplní své ústavněprávní požadavky(ratifikace či jiný akt vyjadřující souhlasstátu být smlouvou vázán), může Uniepřistoupit k uzavření dané mezinárodnísmlouvy.

Posun v uzavírání dohodv oblasti společné obchodnípolitikyTřebaže Lisabonská smlouva, jak bylo po-psáno, nepřinesla žádné významné změ-ny v pravidlech pro určování druhu a roz-sahu vnějších pravomocí Unie, bylo by ne-správné se domnívat, že nedošlo vůbeck žádnému rozšíření těchto pravomocí.Vedle již výše zmíněných změn v oblas-tech společné zahraniční a bezpečnostnípolitiky a policejní a justiční spoluprácev trestních věcech, rozšířila Lisabonskásmlouva též okruh oblastí, v nichž máUnie výlučnou pravomoc (čl. 3 odst. 1SFEU), která se logicky uplatní i nave-nek. V praxi se to patrně nejvíce projevív uzavírání dohod v oblasti společné ob-chodní politiky (čl. 206 a 207 SFEU), kte-rá byla výslovně a v celém rozsahu zařa-zena mezi výlučné pravomoci Unie. V dů-

Zdroje• Syllová, J., Pítrová, L., Paldusová H. a kol. Lisabonská smlouva. Komentář. C. H.Beck, 2010• Svoboda, P. Vnější smlouvy EU po Lisabonské smlouvě a české právo. In: ActaUniversitatis Carolinae – Iuridica 3/2010, s. 33• Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 19/08 ze dne 26. listopadu 2008(č. 446/2008 Sb.)



sledku toho bude dle převažujícíchnázorů zřejmě již vyloučeno uzaví-rání dohod v oblasti kulturnícha audiovizuálních služeb, vzděláva-cích služeb a sociálních a zdravot-nických služeb jako smluv smíše-ných, neboť pro tyto dohody již ne-ní ve Smlouvách upraven zvláštnírežim, podle kterého jejich uzavírá-ní spadalo mezi sdílené pravomoci.Zůstal zde nicméně zachovánzvláštní postup při sjednávánía uzavírání těchto dohod zahrnují-cí, nově ovšem pouze za určitýchpodmínek, jednomyslné rozhodo-vání Rady. Další oblastí, která se dí-ky uvedené změně ocitla ve sféřevýlučných pravomocí Unie, jsoupřímé zahraniční investice. Do vý-lučné pravomoci Unie tak nověspadá i uzavírání mezinárodníchsmluv v této oblasti, přičemž dosudse zde uplatňovala pravomoc sdíle-ná či pravomoc členských států,které zde uzavíraly bilaterální do-hody. Typické dohody o přímýchinvesticích však zahrnují též usta-novení o ochraně portfoliových in-vestic a ustanovení zakládajícízvláštní režimy majetkových práv,kde je dle názoru členských státůdána jejich výlučná pravomoc a ni-koli pravomoc Unie. Pak by bylotřeba, má-li Unie uzavírat „plno-hodnotné“ investiční dohody, sjed-návat tyto smlouvy jako smíšenéspolečně s členskými státy. Komisese nicméně takovému výkladu brá-ní.

Praktický dopad novéprávní úpravyCo se týče samotného způsobu vy-mezení vnějších pravomocí Unie,lze tedy shrnout, že Lisabonskásmlouva žádnou zásadní změnu ne-přinesla. I nadále platí, že Unie mů-že uzavírat samostatně mezinárod-ní smlouvy pouze v případech, kdyuzavření smlouvy spadá v celémrozsahu do její výlučné pravomoci,ať už výslovně dané či dovozenéimplicitně za pomoci teorie dobyté-ho pole. Jestliže je vnější pravomoc

sdílena s členskými státy, musíUnie i nadále využívat tzv. smíšenésmlouvy. Nová ustanovení, kterázavedla Lisabonská smlouva, nelzechápat jako plošné, principiálnírozšíření vnějších pravomocí EUna úkor členských států, ale spíšejako pokus o kodifikaci již existují-cích, byť dosud nepsaných pravidelrozvíjených dlouhodobě judikatu-rou Soudního dvora. Nakolik zdaři-lý tento pokus je, ukáže až budoucípraxe. Samotná formulace těchtoustanovení se zdá být spíše poně-kud nejasná a vágní, což může činitjejich výklad nejednoznačným, jakse již ukazuje v některých přípa-dech sporů o rozsah těchto pravo-mocí mezi Komisí a Radou. Asinejnázornějším příkladem toho jespor mezi Komisí a členskými stá-ty, resp. Radou o rozsah pravomocíUnie při sjednávání mezinárodnídohody – „právně závazného ná-stroje týkajícího se rtuti“ v rámciProgramu OSN pro životní prostře-dí UNEP, který probíhá již od květ-na 2010 a je dokonce možné, že vy-ústí až v žalobou jednoho orgánuproti druhému k Soudnímu dvoruEU. Diskuse o rozsahu vnějšíchpravomocí Unie po Lisabonskésmlouvě tak bude zcela jistě pokra-čovat i v budoucnu a významnouměrou do ní může přispět v rámcisvé rozhodovací činnosti Soudnídvůr EU. Členské státy včetně Čes-ké republiky by přitom měly z hle-diska svých zájmů i nadále zastávatv této otázce interpretaci vycházejí-cí důsledně ze zásady svěření a prin-cipů ovládajících výkon sdílenýchpravomocí a bránit tak snahám o ti-ché rozšiřování vnější dimenzeunijních kompetencí ze strany ně-kterých orgánů EU.

Martin Kusák pracuje jakoprávník v Sekci pro evropskézáležitosti Úřadu vlády ČR, kde sezabývá především primárnímprávem a institucionálnímizáležitostmi. [email protected]

Změny Lisabonské smlouvy v před-sednické dimenzi se týkají přede-vším tří oblastí. Ustavením funkcestálého předsedy Evropské rady, kterýpředsedá setkání prezidentů a premiérůpo celou dobu svého mandátu, připravujejejich jednání a reprezentuje Evropskouradu navenek. Změněním obsahu poziceVysokého představitele pro Společnou za-hraniční a bezpečnostní politiku (SZBP),

Postlisabonsképředsednictví

– dobřenamazaný

stroj?Vít Dostál

Reforma institutu předsednictví měla být jed-ním z hlavních přínosů Lisabonské smlouvy(LS). V souladu s celým éto

Date post:	20-Oct-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	5 times
Download:	0 times

Mezinárodní politika · ISBN 978-80-257-0251-2 5 1 3 NÁRODNÝ Národný populizmus na Slovensku...

Documents