Moderní nástroje sociálního bydlení pro mladé
rodiny jako nepřímá podpora růstu natality
Závěrečná zpráva 1 k aktivitě A0901
Autoři:
Ing. Mgr. Martin Lux, Ph.D. RNDr. Tomáš Kostelecký, CSc.
Ing. Petr Sunega Mgr. Jana Vobecká
Mgr. Jan Sládek
V Praze dne 20. 1. 2010
2
OBSAH:
ÚVOD ........................................................................................................................................ 3
TEORETICKÝ RÁMEC ......................................................................................................... 6
BYTOVÁ POLITIKA .............................................................................................................. 9
PRONATALITNÍ (PROPOPULAČNÍ) POLITIKA .......................................................... 12
OBECNÉ NÁSTROJE BYTOVÉ POLITIKY VYSPĚLÝCH ZEMÍCH NA ZVÝŠENÍ
FINANČNÍ DOSTUPNOSTI NÁJEMNÍHO BYDLENÍ ................................................... 14
NÁSTROJE BYTOVÉ POLITIKY VYSPĚLÝCH ZEMÍCH NA ZVÝŠENÍ
DOSTUPNOSTI NÁJEMNÍHO BYDLENÍ SPECIFICKY PRO MLADÉ
LIDI/DOMÁCNOSTI ............................................................................................................ 20
VELKÁ BRITÁNIE .................................................................................................................. 21
USA ...................................................................................................................................... 23
FRANCIE ................................................................................................................................ 24
KANADA ................................................................................................................................ 25
AUSTRÁLIE ............................................................................................................................ 26
IRSKO .................................................................................................................................... 26
ITÁLIE ................................................................................................................................... 27
NĚMECKO .............................................................................................................................. 27
NIZOZEMÍ .............................................................................................................................. 27
ŠVÉDSKO ............................................................................................................................... 28
NÁSTROJE BYTOVÉ POLITIKY ČR NA ZVÝŠENÍ DOSTUPNOSTI NÁJEMNÍHO
BYDLENÍ SPECIFICKY PRO MLADÉ LIDI / MLADÉ RODINY S DĚTMI .............. 29
CENTRÁLNÍ ÚROVEŇ ............................................................................................................. 29
LOKÁLNÍ ÚROVEŇ ................................................................................................................. 32
NÁVRH NOVÝCH NÁSTROJŮ PRO ZVÝŠENÍ DOSTUPNOSTI NÁJEMNÍHO
BYDLENÍ SPECIFICKY PRO MLADÉ LIDI / MLADÉ RODINY S DĚTMI .............. 37
CENTRÁLNÍ ÚROVEŇ – NOVELIZACE PRAVIDEL PRO POSKYTOVÁNÍ PŘÍSPĚVKU NA BYDLENÍ . 38
LOKÁLNÍ ÚROVEŇ - CÍLENÁ OBECNÍ GARANCE ...................................................................... 39
ZÁVĚR .................................................................................................................................... 43
LITERATURA ....................................................................................................................... 45
3
Úvod
Pro mladé páry hodlající zaloţit rodinu či jiţ vzniklé mladé rodiny s dětmi je problematika
dostupnosti stabilního bydlení ponejvíce aktuální, jelikoţ osamostatnění se, zaloţení vlastní
rodiny a výchova dětí jsou nutně svázány se zajištěním samostatného, bezpečného, kvalitního
a dlouhodobě jistého bydlení. Zaloţení rodiny předpokládá vytvoření prostředí jistoty a
bezpečí; opak vede k odkládání zaloţení rodiny nebo rodinným stresům, které mohou
negativně poznamenat výchovu dětí. Bydlení pro mladé rodiny představuje po různých
krátkodobých formách bydlení (případně spolubydlení) na úplném počátku profesní kariéry
druhý krok v tzv. kariéře bydlení. Takové bydlení by sice mělo nabídnout poţadovanou jistotu
a bezpečí, na stranu druhou by, vzhledem ke stále nízkému věku partnerů a pravděpodobným
změnám místa zaměstnání (z důvodu rostoucích poţadavků flexibility na trhu práce), mělo
umoţnit i relativně snadné stěhování.
Po roce 1989, kdy stát dramaticky sníţil veřejnou podporu výstavby nájemních bytů a téměř
vyloučil nově utvářené domácnosti z moţnosti čerpat ekonomické dotace určené pouze pro
bydlící domácnosti (regulace nájemného, zvýhodněná privatizace obecních bytů, státní krytí
zvýšených úroků ze „starých“ úvěrů poskytnuté vlastníkům domů a druţstevníkům), dosáhl
problém dostupnosti stabilního nájemního bydlení pro mladé domácnosti ve srovnání
s vyspělými zeměmi mnohem hlubších rozměrů (Lux 2009). Nově utvářené mladé
domácnosti se, na rozdíl od již bydlících domácností rozsáhle chráněných transformační
bytovou politikou, octly často v tržním prostředí s velmi slabou ochranou; toto tržní
prostředí bylo navíc poznamenané neefektivitami (například trţní nájemné, nezřídka na
černém trhu s obecními byty, bylo vyšší, neţ kdyby stát upustil od rigidní formy regulace
nájemného vztahující se na dříve uzavřené nájemní vztahy – podrobněji Lux, Sunega 2003).
Přes vysokou závaţnost se překvapivě tomuto problému věnovala relativně malá pozornost,
coţ bylo pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení
svých zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického reţimu, ale také
přeţitím kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí -
transferem či dědictvím „privilegií„, převodem uţitku z ekonomických dotací na potomky.
Mezigenerační výměna „privilegií„ se však netýkala všech („ne kaţdý měl babičku v bytě
s regulovaným nájemným„) a bude v budoucnu klesat na intenzitě. Důvodem je jednak
sniţování ekonomických dotací (například deregulace nájemného), ale zejména skutečnost, ţe
zatímco stávající populace seniorů získává z průběţného systému důchodového pojištění
relativně solidní příjem, budoucí generace se budou muset spolehnout daleko více na
kapitalizaci svého majetku v důchodovém věku. Vlastnické bydlení se tak často stane formou
penzijního pojištění a nebude tak moci být předmětem mezigenerační výměny.
Po roce 1990 se objevovala empirickým výzkumem často ne zcela podloţená tvrzení o tom,
ţe výrazné sníţení dostupnosti bydlení pro mladé domácnosti je jednou z hlavních příčin
radikální proměny reprodukčního chování mladé generace – prudkého sníţení porodnosti.
Kostelecký, Vobecká (2009), kteří empiricky analyzovali souvislost mezi dostupností bydlení
a reprodukčním chováním mladé generace v jednotlivých okresech České republiky na datech
pocházejících z období kolem roku 2001, ukázali, ţe výše zmiňovaná tvrzení mají jen
částečnou oporu v datech. Jejich analýza prokázala, ţe regionální rozdíly v porodnosti jsou
obecně podstatně menší neţ regionální rozdíly v dostupnosti bydlení – mladí lidé tak
rozhodují o počtu svých dětí do jisté míry „navzdory“ vnějším podmínkám, které pro
zakládání rodin mají. Souvislost mezi dostupností bydlení a reprodukčním chováním však
přesto existuje – dle výsledků analýz problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými
4
cenami bytů ovlivňují spíše časování narození dětí neţ jejich celkový počet. Problémy
s dostupností bydlení tak, i když spíše nepřímo, přispívají ke snižování porodnosti;
empirické analýzy však nepotvrzují, že by se jednalo o dominantní faktor.
Jakkoliv výsledky empirických analýz nakonec potvrdily jen nepřímý vztah mezi dostupností
bydlení a reprodukčním chováním mladých lidí, není moţné tento problém marginalizovat.
Nízká porodnost můţe mít totiţ fatální následky pro ekonomický rozvoj a sociální soudrţnost
celé společnosti, jako například rozklad sociálního systému, zpomalení dlouhodobého
ekonomického růstu, sestupná dráha společenského vývoje, nedostatek inovací a flexibility.
Dnešní hlavní argumenty pro veřejnou podporu porodnosti a mladých rodin obecně vycházejí
z jiných principů neţ argumenty tradiční (viz dále) a daly by se shrnout do těchto cílů
(Bernardi 2005):
- udrţení funkčnosti současného welfare state, důchodového systému;
- dát lidem moţnost dovolit si tolik dětí, kolik by skutečně chtěli;
- zajistit rovnost mezi rodinami s dětmi a bez dětí;
- zajistit rovnost mezi dětmi.
Mezi další důvody uvádí Gauthier a Philipov (2008) problémy s udrţením ekonomického
růstu v zemích s příliš nízkou mírou porodnosti způsobující nedostatek pracovní síly a
finanční problémy zdravotnických systémů. Nízká míra porodnosti je chápána jako hrozba
dlouhodobé udrţitelnosti současného ekonomického a sociálně-ekonomického modelu
fungování společnosti. Z toho důvodu se o potřebě zvýšit porodnost, resp. k potřebě přijetí
politických opatření vedoucích ke zvýšení porodnosti, vyjadřují i nadnárodní instituce typu
Evropská komise (European Commission 2005) nebo Evropská bankovní federace (European
Banking Federation 2004, in Lutz, Skirbekk 2005).
Zvláštní pozornost věnují Gauthier a Philipov (2008) rozdílu mezi ideálním počtem dětí a
skutečným počtem dětí ve společnosti. Ve většině evropských zemí, kde se provádějí
pravidelná šetření populačního klimatu, se respondentům pokládají otázky typu: „Obecně
řečeno, kolik dětí v rodině povaţujete za ideální?“ nebo „Pokud se týká Vás osobně, kolik dětí
povaţujete za ideální počet, který byste chtěl mít, nebo který byste býval chtěl mít?“ Následně
je moţno porovnat ideální počty dětí se skutečným počtem narozených dětí. Ideální počet dětí
je prakticky vţdy větší neţ skutečný počet dětí – rozdíl se standardně pohybuje v rozmezí 0,5
aţ 0,8 dítěte (Gauthier, Philipov 2008: 6). Tento rozdíl je standardně interpretován jako
indikátor existence bariér bránících vyšší fertilitě (Bongaarts 2008, 39-55).
Někteří demografové (např. Lutz a Skiebekk 2005) vidí jako nejnebezpečnější skutečnost, ţe
dlouhodobější výkyv počtu narozených dětí směrem dolů můţe dostat populaci společnosti na
sestupnou dráhu: nízká porodnost vede k nízkému počtu narozených dětí, málo dnes
narozených dětí znamená málo budoucích rodičů a ještě méně budoucích dětí… To vede
nejen k rychlému stárnutí populace, ale také k přivyknutí obyvatel k malému počtu dětí jako
kulturní normě a společenskému standardu, přizpůsobení se společenských institucí
k existenci velkého počtu malých domácností. V takovém společenském prostředí je pak
velmi obtíţné mít více dětí v rodině, a to dokonce i tehdy, kdyţ si to rodiče přejí.
Vztah mezi úhrnnou plodností1 a změnami ve společnosti není lineární – Rindfuss et al.
(2004) povaţují úhrnnou plodnost 1,5 za ‚rozhranní„ mezi dvěma odlišnými demografickými
reţimy. Dlouhodobější pokles porodnosti pod 1,5 znamená prakticky jistotu budoucího
1 Úhrnná plodnost je hypotetický průměrný počet ţivě narozených dětí připadajících na jednu ţenu v
reprodukčním věku za předpokladu, ţe by míry plodnosti podle věku zůstaly neměnné.
5
stárnutí populace a jejího poklesu. Takovému vývoji říkají Lutz a Skirbekk (2005) low
fertility trap, past nízké fertility. Důvody pro podporu porodnosti pak spatřují v potřebě
vyhnout se takové pasti a proto povaţují za smysluplné pouţití i politik, které ovlivní počet
narozených dětí i relativně krátkodobě, resp. ovlivní jen načasování narození dětí. Kaţdé dítě,
které se narodí dříve, neţ by se bývalo narodilo bez existence těchto politik, přispívá ke
zmírnění problému stárnutí populace. Kaţdé opatření, které zvýší i jen krátkodobě úhrnnou
plodnost nad 1,5, můţe přispět k odvrácení pádu do pasti nízké fertility. Je to chápáno jako
analogie mimořádného protikrizového opatření v oblasti ekonomiky.
Česká republika zůstává v úrovni porodnosti i úhrnné plodnosti i přes uměle proklamovaný
baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně ji hrozí rychlé
stárnutí populace, rozklad sociálního systému a zpomalení dlouhodobého ekonomického
růstu. Cílem předkládané studie je tak na pozadí mezinárodního vývoje a důsledné analýzy
efektivity a efektivnosti definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by mohly
zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a sníţit rizika, nájemního bydlení
pro mladé rodiny v ČR – v důsledku toho tak nepřímo pomoci sníţit věk rodičů při narození
prvního dítěte. Zaměření na segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti
vlastnického bydlení je často příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah
podpory v této oblasti v ČR je jiţ na maximální moţné úrovni. Bytová politika v ČR
výrazným způsobem upřednostňuje vlastnický sektor bydlení; naopak podpora v sektoru
nájemního bydlení téměř chybí. Nájemní bydlení přitom můţe vzhledem k poţadavkům
kladeným na mladou generaci být vhodnějším právním typem bydlení neţ okamţité bydlení
vlastnické.
Obce mají zpravidla na přidělování jen omezený počet nájemních bytů a přidělování se tak
často děje jen po dlouhé době čekání (některé obce byty jiţ v zásadě ţádné nemají). I
vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu
sociálního nájemního bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku
sociálně vyloučených ghett se tato studie zaměří na takové moderní nástroje sociálního
bydlení, které by nebyly nákladné pro veřejné rozpočty, nesouvisely s masovou výstavbou
ghett sociálních bytů, nevedly k sociálnímu vyloučení, nevytvářely tržní distorze a naopak
mnohem více než dosud zapojily i sektor soukromého nájemního bydlení - ten v posledních
20 letech vyrostl v naší zemi prakticky z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později
téţ institucionálním investorům aţ na 12 - 15 % bytového fondu.
Mimo to, i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného
bydlení – systém přidělování obecních bytů dává ţadatelům zpravidla jen jeden určitý byt
formou „ber nebo odejdi“. Neexistuje svobodná volba, obec nechápe, ţe by domácnost mohla
nabídku odmítnout, nakonec jsou obě strany (obec i ţadatel) nespokojeny. Cílem nástroje
pomoci mladým lidem by také nemělo být „znásilňovat“ obecnější preference bydlení –
pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly existovat motivy, které s touto jejích
preferencí manipulují. Manipulace preferencemi opět ve výsledku vede k nespokojenosti
všech zainteresovaných stran a trţním distorzím (poptávka by se, například, přelila do
podporovaného segmentu, kde by došlo k trvalému nedostatku).
Cílem intervencí by nemělo být rovněţ násilným způsobem zvyšovat počet nájemních bytů.
Jejich účelem je pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního
bydlení do ‚privilegovaného„ (a rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného„ (a téměř
nechráněného) nájemního bydlení (Lux et al. 2004). V neprivilegovaném segmentu bydlení
jsou uzavírány smlouvy pouze na krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak
6
čelí velké nejistotě ohledně trvání nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato
nestabilita je jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci rodiny
reálnou alternativou k bydlení vlastnickému. Cílem zde navrhovaných nástrojů by tak mělo
být zachovat prioritu trţního řešení a výpomoci širší rodiny při zajištění bydlení, avšak z
důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat nájemní vztahy.
Teoretický rámec
Při biografické analýze základních rozhodnutí v ţivotě člověka, kterými jsou rozhodně i
odchod z domácnosti rodičů, první formy bydlení a následně téţ manţelství a rodičovství, se
vyuţívá teoretických konceptů ţivotního cyklu a ţivotní dráhy. Koncept životního cyklu (life
cycle) postuluje (Mulder, Hooimeijer 1999), ţe na základě charakteristik, jako je nejčastěji
věk, rodinný stav, počet dětí a jejich věk, je moţné určit, v jaké fázi ţivotního cyklu se
jednotlivec/domácnost nachází. Kaţdá fáze je přitom spojena s určitými ţivotními událostmi,
přijímanými rozhodnutími, určitými typickými vzorci chování běţné domácnosti.
Předpokládá se, ţe se člověk v určité fázi osamostatní od rodičů, v jiné zaloţí rodinu apod.
Kaţdá z takových důleţitých ţivotních událostí pochopitelně ovlivňuje i jeho pracovní kariéru
a pohyb po dráze bydlení. Podle tohoto konceptu člověk postupně prochází jednotlivými
etapami ţivotního cyklu, jednou po druhé, a v souladu s tím postupuje i po dráze bydlení.
Winter a Stone (1998) však uvádějí tři hlavní kritiky konceptu ţivotního cyklu. Za prvé,
koncept neuvaţuje měnící se strukturu domácností a vznik nového typu domácností v průběhu
času (rostoucí počet domácností jednotlivců, domácností svobodných matek, postupný zánik
vícegeneračních domácností apod.). Za druhé, identifikace domácnosti v jakékoliv fázi
ţivotního cyklu zahrnuje pouze statický popis jejích ţivotních poměrů, ale nevysvětluje, jak
se tyto postupem času utvářely (tj. nezahrnuje dynamické aspekty). Za třetí, koncept nepočítá
s různorodostí ţivotních zkušeností domácností nacházejících se v téţe fázi ţivotního cyklu.
Vzhledem k výše uvedeným nedostatkům byl koncept ţivotního cyklu postupně opuštěn a
nahrazen konceptem životní dráhy (life course), který umoţňuje flexibilnější a dynamický
přístup při objasňování důvodů důleţitých lidských rozhodnutí. Winter a Stone (1998) uvádějí
Kendigovu (Kendig 1990) interpretaci konceptu ţivotní dráhy: „koncept ţivotní dráhy
zohledňuje rozmanitost zkušeností, které jednotlivec získal v průběhu ţivota, jednotlivých
ţivotních kariér (ve vzdělání, v zaměstnání, v rodině, v manţelství), zkoumá jejich
souslednost, kombinace a načasování. Při vysvětlování lidského chování jsou brány v úvahu
jak následky předcházejících ţivotních zkušeností, tak momentální okolnosti ovlivňující
rozhodování jednotlivce. Přístup rozšiřuje tradiční analýzu ţivotního cyklu o takové
problémy, jako jsou rozvody, opětovné uzavření manţelství a migrace.“ (str. 41-42) Koncept
ţivotní dráhy je zaloţen na respektování s věkem svázaných sociálních norem, které jsou
v dané společnosti rozšířeny a obecně přijímány. Na rozdíl od konceptu ţivotního cyklu zde
však neexistuje pouze jedna konkrétní „přípustná„ sekvence ţivotních rolí. Individuální
rozhodnutí ohledně migrace je pak „flexibilně„ určováno celou mnoţinou různých faktorů
vnějších (podmínky na trhu práce a trhu bydlení) i vnitřních, individuálních (věk, zkušenosti
vlastní či zkušenosti a postoje rodičů, postavení pracovního úspěchu v individuálním ţebříčku
hodnot, chápání vlastní odpovědnosti vůči rodině, kvalita bydlení a spokojenost s dosavadním
bydlením).
Koncept ţivotní dráhy pak dal základ pro teoretický koncept dráhy (kariéry) bydlení (housing
careers), který v zásadě tvoří jeho podmnoţinu a týká se důleţitých rozhodnutí a změn
v ţivotě domácnosti při postupu na tzv. ţebříčku bydlení (housing ladder). Tento koncept se
7
snaţí podchytit a vysvětlit posloupnost změn v kvalitě a kvantitě spotřeby bydlení od mládí
do stáří, přičemţ intuitivně předpokládá, ţe ţádoucí (preferovaný) vývoj kariéry je vzestupný,
tj. s rostoucím věkem roste kvalita a kvantita spotřeby bydlení (proto také hierarchicky
chápaný „ţebříček bydlení“). V této souvislosti je důleţité zmínit, ţe významným
kvalitativním aspektem spotřeby bydlení je také právní vztah k uţívanému bydlení – tj.
zejména jedná-li se o vztah nájemní či vlastnický. Postup na ţebříčku bydlení pak u mladých
lidí, například, normativně předpokládá odchod z domácnosti rodičů do prvního samostatného
bydlení (zpravidla určitá forma spolubydlení) a u mladých párů pak po jisté době přestup do
stabilního nájemního nebo vlastnického bydlení (normy postupu na ţebříčku bydlení jsou
přitom dány zjištěnými preferencemi a sociálními normami). Přechod do vlastnického bydlení
nebo nalezení stabilního nájemního bydlení jsou svázány se zaloţením rodiny a narozením
prvního dítěte, tedy s jednou z nejpodstatnějších změn na ţivotní dráze – koncept ţivotní
dráhy a koncept dráhy bydlení se v tomto bodě stýkají (Clark et al. 1994, 2003). V ČR se
výzkumem kariér bydlení zabývala například Vajdová (2000).
Přirozeně, moţnost odchodu do sektoru vlastnického bydlení (resp. stabilního nájemního
bydlení, například sociálního bydlení) je zejména dána socioekonomickými charakteristikami
mladých lidí a jejich rodičů, stejně jako finanční dostupností bydlení a volnou nabídkou
dostupného bydlení. Za nejvyšší příčku na ţebříčku bydlení je zpravidla povaţováno
vlastnické bydlení – skutečnost, ţe této sociálně determinované normativní mety mnohé
domácnosti nedosáhnou, vede ke vzniku nerovností, sociální i prostorové segregace, „tříd
bydlení“ (housing classes) jako specifického znaku obecnější sociální diferenciace a
stratifikace (Rex a Moore 1967, Kostelecký 2005). Tyto nerovnosti se v čase navíc stabilizují
a posilují - ukazuje se, například, ţe vstup do vlastnického bydlení je snadnější pro děti
vlastníků bydlení neţ pro děti rodičů ţijících v jiných právních formách bydlení (Heath 1999,
Clark et al. 2003).
Kariéry bydlení jsou však ve skutečnosti mnohem sloţitější neţ postupný vzestup či sestup
v jejích jednotlivých stupních v průběhu ţivotní dráhy. Nezřídka dochází k přerušeným či
nestabilním kariérám (z důvodu rozvodu partnerů, změny sociální a příjmové situace
domácnosti, jiným rodinným důvodům) a zejména pak kariéry bydlení mladých lidí, hlavní
předmět této studie, jsou poznamenány značnou nestabilitou. Ford et al (2002) studující
kariéry bydlení mladých lidí ve Velké Británii rozlišují pět různých „cest„ (pathways) podle
míry plánování a řízení kariéry, míry výpomoci širší rodiny a rozsahu moţných omezení,
kterým mladí lidé čelí: chaotická cesta (charakteristická absencí plánování a rodinné
výpomoci a naopak existencí významných socioekonomických bariér – nestabilní epizody
v soukromém nájemním bydlení, spolubydlení, častý návrat do domácnosti rodičů,
bezdomovectví); neplánovaná cesta (charakteristická absencí plánování a existencí bariér,
avšak s určitou výpomocí rodiny – neočekávaný odchod, otěhotnění, unáhlené vytvoření
rodiny a pak zpravidla odchod do sociálního bydlení); omezená cesta (charakteristická
plánováním, ale do velké míry omezená socioekonomickým postavením – zpravidla odchod
do soukromého nájemního bydlení, spolubydlení, při zaloţení rodiny vytouţený odchod do
vlastního bydlení, ale z důvodu omezení často přesun do sociálního bydlení); plánovaná
(nestudentská) cesta (charakteristická plánováním, rodinnou podporou, zpravidla delší
bydlení u rodičů a odchod aţ při zaloţení rodiny, soukromé nájemní bydlení, pokud vůbec,
znamená jen dočasný pobyt na cestě k vlastnickému bydlení) a studentská cesta (anticipovaný
odchod na vysokoškolská studia, spolubydlení a soukromé nájemní bydlení v průběhu studia,
poté moţný chvilkový návrat k rodičům a nakonec téměř vţdy vstup do vlastnického
bydlení).
8
Zvyšující se nestabilita kariér bydlení mladých lidí v posledních desetiletích do velké míry
pramení z širších změn na trhu práce (a speciálně na trhu práce pro mladé lidi vyţadující
mnohem větší flexibilitu v místě vykonávání i objemu práce), v oblasti vzdělání (rostoucí
poţadavky na úroveň vzdělání) a sociálního zabezpečení (obecně radikální změny v rozsahu
sociálních výhod daných změnami sociální politiky vyspělých států, resp. politiky státu
blahobytu). Profesní a nakonec i rodinné kariéry mladých lidí jsou dnes méně neţ kdykoliv
dříve „předepsané„ normami, společenským konsensem a stabilními očekáváními trhu práce
(danými dříve jiţ od chvíle nástupu do sekundární úrovně vzdělávání). Tato zásadní změna
mladým lidem na jednu stranu umoţňuje větši svobodu při plánování a realizaci svých kariér
(či uskutečnění případných změn v jejich průběhu – například vykonávání profesí vzdálených
od zaměření jejich sekundárního či terciálního vzdělání, pokud je daná profese přestane
uspokojovat), na stranu druhou je však vystavuje nutnosti vlastního rozhodování a logicky téţ
i převzetí plné odpovědnosti za rizika, která z těchto rozhodnutí vyplývají. Mladí lidé v
„rizikové společnosti“ (risk society) současnosti tak formálně získávají daleko větší svobodu
volby při realizaci svých ţivotních drah, potaţmo drah bydlení, neţ jejich rodiče, ale jsou
vystaveni také před povinnost volby a nutnost převzít plnou odpovědnost za své rozhodnutí,
nutnost hrát aktivní roli při kontinuálním budování vlastních biografií „volby‟ (Beck 1992),
vlastní individuality a nezávislosti, a nutnost monitorovat a hodnotit rizika vyplývající z jejich
rozhodování (Giddens 1991). Standardizované tradiční biografie ranného vstupu na trh práce,
ranného partnerství a brzkého rodičovství, jakkoliv stále patrné mezi mladými lidmi s niţší
úrovní vzdělání, jsou postupně nahrazovány destandardizovanými biografiemi „volby„ (Beck
1992), biografiemi neustálých adaptací na rychle se měnící okolní podmínky. „Mladí lidé čelí
méně jistému, více nespojitému a delšímu období přechodu z dětství do dospělosti.“ (Kemp,
Rugg 2001, 689).
Formálně vyšší svoboda volby zůstává však fakticky omezena obecnějšími poţadavky na trhu
práce (flexibilita, vysoký výkon, zvyšování vzdělání, diskriminace podle pohlaví, národnosti
či etnika) a socioekonomickým postavením mladých lidí, resp. socioekonomickým
postavením jejich rodičů (moţnost finanční výpomoci rodiny, vzdělání rodičů, stabilita
rodinných poměrů) – tato omezení přispívají k nestabilitě a chaotickému vývoji kariér
(ţivotních i bydlení) současných mladých lidí (Ford et al. 1997, 2002). Rozsah
bezdomovectví mezi mladými lidmi je dnes v poválečné historii vyspělých zemí
bezprecedentní – a to i z důvodu prohlubování sociálních nerovností a sociální segregace,
rostoucích sociálních problémů souvisejících s rozpadem rodiny, uţíváním drog a anti-
sociálním jednáním nezaměstnaných mladých lidí v sídlištních ghettech sociálních bytů
(Rugg 1999). Teoretický koncept „volby„ tak bývá při analýze ţivotních drah mladých lidí
mnohými sociology kritizován a nahrazován teoretickým konceptem „omezení„ (constraints);
blíţe v Heath (1999).
Ve srovnání s generací „otců„ signifikantně vzrostl počet mladých domácností jednotlivců,
kohabitujících bezdětných párů (nesezdaného souţití) a mimomanţelské plodnosti;2 stabilita
kohabitace, a to i v zemích jako Švédsko, je významně niţší neţ stabilita manţelských vztahů
(Wiik 2009). V oblasti bydlení se výrazným způsobem zvýšil fenomén „spolubydlení“ a různé
tranzitivní formy bydlení (dočasné bydlení, ubytovny – Rugg 1999). Mladí lidé při odchodu z
domácnosti rodičů vstupují na trh bydlení charakteristický rychlými změnami, mobilitou,
spolubydlením, přechodností; častěji se také stává, ţe se do domácnosti rodičů po krátkém
období samostatného bydlení vrací. Důvodem odchodu z domácnosti rodičů je mnohem více,
neţ kdy dříve, vedle tradičních důvodů jako zaloţení rodiny či odchod za vyšším vzděláním či
2 Demografové rozšíření těchto netradičních forem souţití interpretují jako jednu ze známek „druhé
demografické revoluce“.
9
prací, prosté osamostatnění se (Aassve et al. 2002);3 na druhou stranu dochází téţ ve
vyspělých zemích k posunutí věku odchodu mladých lidí z domácnosti rodičů (Billari et al.
2001), ponejvíce v zemích jihoevropských (coţ můţe být způsobeno jak překáţkami ve formě
nízké či sniţující se finanční dostupnosti samostatného bydlení, tak ovšem také vlastní volbou
pohodlného zabezpečení v domě rodičů, který dnes více neţ dříve nabízí soukromí i dostatek
prostoru; či psychologickým selháním mladých lidí při osamostatnění se od rodičů).4
Jak ukazují výzkumy provedené ve vyspělých zemích, během posledních desetiletí se
výrazným způsobem zvýšil podíl mladých lidí ţijících v soukromém nájemním bydlení5 –
tento trend stojí také v pozadí zvýšené poptávky po soukromém nájemním bydlení a tudíţ i
určité stabilizace této právní formy bydlení (po prudkém poklesu jejího významu v poválečné
historii). Tato právní forma bydlení umoţňuje mobilitu, flexibilitu, rychlou realizaci změny
preferencí (co se týká lokalizace bydlení, velikosti bytu, velikosti výdajů na nájemné), a
odpovídá nárokům flexibilního trhu práce; na stranu druhou je často pouze přechodnou
formou bydlení.6 Přechodnost, slabé záruky (bezpečí trvalosti) a nedostatek soukromí brání
vytvoření pocitu „domova„ a zaloţení rodiny (existují však velké rozdíly mezi zeměmi v míře
ochrany nájemců soukromých bytů a v některých systémech, jako například Německo nebo
Švýcarsko, existují dostatečné jistoty umoţňující zaloţení rodiny).
Bytová politika
Bytová politika může do nestabilních, přechodných, nejistých či zpožděných kariér mladých
lidí ‘rizikové‘ společnosti přinést určité prvky stability a motivace, například posílit jejich
pro-rodinné a reprodukční chování (zakládání rodin, sňatečnost, porodnost či sníţit věk
rodičů při narození prvního dítěte), a to například zvýšením finanční dostupnosti bydlení pro
mladé lidi (Lauster 2008, Andersson 2002, Glazer 1967, Mulder 2006). Rindfuss a Brauner-
Otto (2008) upozorňují, ţe ve většině zemí západního vyspělého světa existují normy
společenského chování, které dávají do vztahu získání bydlení a narození dítěte. Ve
„společensky předpokládaném“ scénáři ţivotní dráhy mladého člověka získání samostatného
bydlení zpravidla následuje za získáním vzdělání a předchází zaloţení rodiny. Nemoţnost
nebo neschopnost získat samostatné bydlení je povaţováno za znak nepřipravenosti na
zaloţení rodiny; potíţe se získáním bydlení by tak mohly, byť často nepřímo, ovlivnit
natalitní chování. Tento nepřímý vztah (v kontextu dalších opatření podporujících mladé
rodiny s dětmi) byl prokázán studiemi ve Švédsku a v USA (Haurin et al. 1993, Hughes 2003,
Lauster 2006, vše in Rindfuss a Brauner-Otto 2008).
3 Přehled moţných prací dokumentujících tuto změnu v různých vyspělých zemích uvádí Fukuda (2008, 735).
4 Ve Španělsku se, například, mezi roky 1980 a 2000 zvýšil podíl mladých lidí ve věku 20-24 let ţijících v domě
svých rodičů o 8 procentních bodů a pro mladé lidi ve věku 25-29 let se tento podíl zvýšil dokonce o 21
procentních bodů (Ayllón 2008). 5 V Anglii, dle Survey of English Housing, ţilo v roce 1984 v soukromém nájemním bydlení 33 % mladých lidí
ve věku 20-24 let a 17 % mladých lidí ve věku 25-29 let; v roce 2006 zde ţilo 52 % mladých lidí ve věku 20-24
let a 33 % mladých lidí ve věku 25-29 let. Podle Giorgi et al. (2001) ţilo v roce 1997 v Německu 8 z 10
domácností s přednostou ve věku do 30 let v soukromém nájemním bydlení. Dle Burke et al. (2002) ţilo v roce
2001 v Austrálii 61 % osamostatněných 20-letých a 51 % 24-letých mladých lidí v soukromém nájemním
bydlení. 6 Zvýšená poptávka po soukromém nájemním bydlení můţe být téţ dána menší dostupností sociálního
nájemního bydlení, jeţ souvisí s reformou podpory bydlení ve většině vyspělých zemích směrem od podpory
nabídky k podpoře poptávky (viz níţe).
10
Jak uvádí Kostelecký, Vobecká (2009), přímý a jednoznačně pozitivní vztah mezi dostupností
bydlení (jako nezávislou proměnnou) a fertilitou (jako závislou proměnnou) je však
pozorován pouze v méně vyspělých zemích nebo zemích, kde je trh s bydlením kontrolován
státem (Kolumbie, Izrael či socialistické země před rokem 1989). Ve vyspělých
demokratických zemích tento přímý pozitivní vztah, zejména pak v průběhu posledních
dekád, zdaleka není jednoznačný! Simon a Tamura (2009), kteří se zaměřili na analýzu vztahu
mezi výší nájemného a fertilitou v USA na datech mezi lety 1940-2000 (tedy na velmi
dlouhém období), svou studii uzavírají tím, ţe cena bydlení má jen malý, i kdyţ statisticky
ještě významný, dopad na porodnost. Lauster (2008) provádějící přehled studií o vztahu mezi
bytovou politikou a demografickým jednáním mladých lidí poukazuje na práce, které dokonce
upozorňují na obrácený vztah – zvýšení finanční dostupnosti bydlení můţe vést naopak ke
sníţení finančních tlaků na utvoření rodiny a tak zvýšení počtu domácností jednotlivců,
neúplných rodin s dětmi a kohabitujících párů, či dokonce zvýšení pravděpodobnosti rozvodu
(rozchodu) partnerů.7 Curtis (2004) například názorně ukázal, jak v USA růst maximální výše
zvláštní dávky pro potřebné rodiny (tzv. temporary assistance to needy families) a alokace
potravinových poukázek (food stamps benefits) významně zvýšily pravděpodobnost, ţe matka
bude spíše ţít sama neţ společně se svým partnerem (obdobně tomu bylo v lokalitách s vyšší
nabídkou sociálního bydlení). Daňové znevýhodnění pracujících matek ţijících v sezdaném
souţití oproti matkám ţijícím bez partnera zde rovněţ prokazatelně vedlo k odsouvání data
sňatku (Alm, Whittington 1995).
Miron (1989) hodnotící kanadskou bytovou politiku uvádí, proč byla neúspěšná v obecném
zvýšení finanční dostupnosti bydlení, tedy ve sníţení podílu příjmu domácností vydaném na
náklady související s bydlením – částečně tomu bylo i proto, ţe se jako odpověď na státní
intervence zvyšující dostupnost bydlení a sniţující výdaje na bydlení sníţila i velikost
domácnosti, a průměrné zatíţení domácností výdaji na bydlení (podíl nákladů na bydlení na
příjmu domácnosti) tak v úhrnu zůstalo stejné nebo se dokonce v čase zvýšilo. V této
souvislosti se rovněţ mluví o vytěsnění soukromých investic (crowding out hypothesis) v tzv.
neúplné formě, kdy výstavba státem podporovaných bytů sniţuje počet nově postavených
soukromých bytů z důvodu nejen přímého vytěsnění soukromých investic, ale také z důvodu
zvýšení počtu jednočlenných domácností a saturace „uměle vytvořené“ poptávky; tato
hypotéza byla empiricky potvrzena například Sinai a Waldfogel (2005), kteří ukazují, ţe
výstavba 100 podporovaných bytů v USA vedla fakticky z důvodu sníţení velikosti průměrné
domácnosti a „umělému“ zvýšení počtu domácností k posílení bytového fondu pouze o 30
bytů. Ellen a O„Flaherty (2007) ukázali, ţe vedle regulace nájemného či jiţ zmíněné výstavby
státem podporovaných bytů i příspěvek na bydlení (rent voucher) sniţuje očekávanou velikost
domácnosti v New Yorku z 1,94 na 1,70; jen v New Yorku tak existence a alokace příspěvku
na bydlení zvyšuje „uměle“ poptávku po malých bytech o přibliţně 12 000 bytů. Negativní
efekt zvýšení finanční dostupnosti bydlení na pro-rodinné a reprodukční chování mladých lidí
potvrzuje ostatně i zjištění, ţe mladí lidé, kteří díky vyššímu socioekonomickému postavení či
vyššímu socioekonomickému postavení jejich rodičů nemají problém s finanční dostupností
bydlení, odkládají zaloţení rodiny mnohem déle neţ mladí lidé s niţším socioekonomickým
postavením; vyšší úroveň materiálního bohatství a potaţmo vyšší finanční dostupnost bydlení
zvyšuje věk utvoření prvního stabilního partnerství a rodičovství (Wiik 2008). Obecné zvýšení
finanční dostupnosti bydlení mladých lidí by tak mohlo mít i zcela opačný efekt neţ
očekávané posílení pro-rodinného a reprodukčního chování!
7 Jak uvádí Ellen, OFlaherty (2007, 391): „Jestliţe bude bydlení menších domácností snadnější, lidé tak učiní.“
11
Negativní vliv státní sociální politiky na pro-rodinné chování prokázala i v českém prostředí
Hamplová ed. (2007). Spojení příjmů obou partnerů (tedy vytvoření rodiny či souţití) totiţ
systém státní sociální podpory penalizuje; a to jiţ tím, ţe pro větší rodiny zpravidla
předpokládá úspory z rozsahu (sdílení fixních nákladů) a tudíţ „na osobu“ domácnosti
vypočítává niţší sociální dávku (například příspěvek na bydlení). Moderní formy kohabitace
(souţití) a nemanţelského rodičovství jsou v českém prostředí spíše důsledkem státní sociální
politiky zvýhodňující neúplné rodiny neţ důsledkem vývoje kulturních norem a preferencí
občanů (Hamplová ed. 2007).
Podobně paradoxní, jako v případě vazby mezi bytovou politikou zaměřenou na zvýšení
finanční dostupnosti bydlení a pro-rodinným jednáním, jsou i výsledky studií zabývajících se
zvýšením fyzické dostupnosti bydlení v rodinných domech – na jednu stranu existuje celá
škála prací vztahujících se převáţně k situaci v USA8 o pozitivním vlivu zvýšené nabídky
bydlení v rodinných domech na pro-rodinné chování mladých lidí, na stranu druhou existují
práce poukazující na izolaci rodin v rodinných domech lokalizovaných v suburbiích a zvýšené
nároky na údrţbu a úklid domu pro rodinné příslušníky, které vedou k většímu stresu, tenzím
a rozpadům rodiny. V neposlední řadě paradoxní jsou i výsledky studií týkajících se vlivu
veřejné podpory na pořízení vlastnického bydlení – investice do vlastního bydlení můţe
partnery sblíţit společným závazkem, ale prvky rizika s ní související mohou, na druhou
stranu, partnerský vztah destabilizovat a vést k rozpadu rodiny. Lauster (2008) tak uzavírá, ţe
vliv bytových politik na pro-rodinné jednání je jednak kulturně podmíněný (daný sociálními
normami a očekáváními v jednotlivých societách) a jednak ani v rámci jedné kultury není
univerzální – zatímco pro některé mladé páry může vést daná politika k založení rodiny, pro
jiné naopak k jejímu rozpadu či odkladu založení rodiny. Na konkrétním kulturním prostředí
Švédska přitom empiricky prokázal, ţe zvýšení finanční dostupnosti bydlení spíše vede
k posílení stability souţití (manţelského svazku), a to, coţ je velmi důleţité v kontextu
hlavního cíle této práce, zejména v případě zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení
(pro vlastnické bydlení se ukázal tento vztah slabší).
Přirozeně, jak poukazují mnozí sociologové či sociální antropologové, mezi různými
kulturními prostředími nadále zůstávají významné rozdíly v kariérách bydlení (i ţivotních
drahách obecně) – čas a způsob odchodu z domácnosti rodičů, osamostatnění se, jsou stále do
velké míry dány tradicí a historií kultury, ve které se mladí lidé pohybují, včetně historie
daného reţimu státu blahobytu (Newman, Aptekar 2007), historie utváření a síly rodinných
vazeb (Reher 1998). V Evropě je patrné rozdělení demografického chování tzv. osou „sever-
jih“, které je do velké míry dané právě rozdílnou silou (vlivem) mezigenerační výměny
kulturních a hodnotových vzorců. Tyto rozdíly není moţné marginalizovat a stejně tak ani
není vhodné do nich jakýmkoliv zásadnějším způsobem zasahovat – jedná se o vývoj
specifických, unikátních kulturních vzorců etnik a národů, jejichţ potlačení (či manipulace)
by mohla vést k tragickým vyvrcholením. Jak také ukázal výše uvedený přehled, státní
intervence v oblasti bytové politiky zvyšující finanční dostupnost bydlení můžou i nemusí
vést k větší stabilitě rodinných vztahů a motivaci k pro-rodinnému, reprodukčnímu
chování; jejich efektivita může být i relativně nízká (vzhledem k vynaloženým veřejným
prostředkům). Forma nastavení případné podpory je tak zcela zásadní pro úspěšné naplnění
jejích cílů.
8 Nikoliv výhradně v USA, například ve Finsku tento vztah prokázal Kulu a Vikat (2007).
12
Pronatalitní (propopulační) politika
Jiným způsobem, jak je moţné podpořit reprodukční chování mladých lidí, je i obecnější
pronatalitní (propopulační) politika státu. Tradiční důvody těchto politik byly nacionalistické
nebo náboţenské. Podpora porodnosti z nacionalistických důvodů byla vedena snahou větším
počtem dětí zvětšit význam a sílu národa ve světě (v případě nízké porodnosti bránit
postupnému zániku národa). Podpora porodnosti z náboţenských důvodů byla vedena snahou
naplnit náboţenské povinnosti (ploďte se a množte se…). Toto byly hlavní argumenty
propopulačních politik v období mezi válkami, a to zvláště ve fašistických zemích, do jisté
míry i v SSSR. Oba tradiční důvody pro státní podporu porodnosti i nástroje k jejich
prosazení (ceny pro zaslouţilé matky, zvláštní daně pro bezdětné, zpřísnění potratové
politiky, omezování antikoncepce a jiné) jsou díky historickým okolnostem dnes jiţ
zdiskreditované. Dnešní mainstreamoví evropští politici aţ na výjimky výše uvedené
argumenty nepouţívají a také nenavrhují podobné typy nástrojů (Bernardi 2005).9
Ideologické spojení pronatalitních politik s praxí totalitních reţimů v 1. polovině 20. století
vedlo k prudkému odklonu od těchto politik v poválečném období. Kromě ideologických
důvodů byly ještě dva důvody „technické“. Během poválečného baby boomu byla porodnost
vysoká, takţe nebyla potřeba ji podporovat. Následný pokles porodnosti se ve věkovém
sloţení obyvatel neprojeví hned – i dlouhá doba nízké porodnosti zprvu neznamená váţné
problémy, protoţe se nedostatek dětí hned nepromítne do úbytku ekonomicky aktivní
populace. Naopak, aţ do 70. let přibývalo ekonomicky aktivních lidí díky přílivu dětí
narozených v dobách poválečného baby boomu (Caldwell et al. 2002). Vlády mají tendenci
nereagovat na problémy, které nejsou bezprostřední. První politická reakce na nízkou
porodnost byla zaznamenána aţ v roce 1983, kdy z popudu Francie přijal Evropský parlament
rezoluci vyjadřující potřebu zabývat se populačními trendy (Gauthier 1993: 149, in Caldwell
et al. 2002); později v souvislosti s prohlubováním demografických problémů se diskuse
kolem pronatalitní politiky států vrátila zpět „na pořad dne“.10
V poválečném období byla v praxi vyzkoušena celá řada propopulačních politik, především
ve Francii a v zemích bývalého komunistického bloku. Tyto politiky zahrnují „porodné,
rodinné a dětské přídavky, placená mateřská a rodičovská dovolená, placená péče o nemocné
dítě, daňové úlevy pro rodiče dětí, daňové úlevy pro lidi pečující o děti (nejen nutně rodiče),
dotovaná zařízení péče o malé děti, právo na flexibilní pracovní dobu matek s malými dětmi,
povinnost zaměstnavatele drţet místo matce na mateřské dovolené, rekvalifikační programy
pro matky vracející se do práce z mateřské dovolené, příspěvky na bydlení pro rodiny s dětmi
a příspěvky na vzdělávání dětí“ (Caldwell at al.2002, 10). Caldwell et al. (2002) došli při
bliţší analýze poválečných pronatalitních politik ke třem závěrům:
9 Demokratické vlády v předválečném období také zaváděly politiky, které měly pronatalitní efekty, ale u nich
není moţné říci, jestli jejich hlavním záměrem bylo zvýšit porodnost nebo zlepšit sociální postavení
znevýhodněných rodin (Caldwell et al 2002). 10 Pronatalitní politiky jsou obecně zaměřeny na zvýšení porodnosti. To není jediný parametr demografického
chování, který se mohou vlády snaţit politikami ovlivnit. Problémy ve společnosti nezpůsobuje samotný niţší
počet narozených, ale především nepříznivá struktura populace podle věku, přesněji její stárnutí. Na budoucí
věkovou strukturu společnosti mají vliv historicky zděděná věková struktura, úmrtnost, porodnost, a migrace
(Lutz, Skirbekk 2005). Zděděnou věkovou strukturu nemohou politiky nijak ovlivnit. Úmrtnost lze ovlivnit, ale
společensky akceptovatelné jsou jen politiky, které sniţují úmrtnost, zvyšují délku ţivota, a tudíţ přispívají ke
zvětšování problému se stárnutím populace. Fakticky tedy lze problém stárnutí populace omezit jenom
politikami zvětšujícími imigraci a politikami podporujícími porodnost.
13
1) efektivita pronatalitních politik je sporná; státy komunistického bloku dávaly na
propopulační politiky relativně nejvyšší částky z veřejných rozpočtů a stejně nebyly
počty dětí nikterak vysoké;
2) lze těţko rozlišit, co jsou sociální politiky a co jsou propopulační politiky. Jednotlivé
politiky mají často „sociální“ cíl a propopulační efekty jsou jenom jejich „by-
product“;
3) finanční prostředky na propopulační politiky mají tendenci se sniţovat, protoţe státy
obecně omezují veřejné výdaje.
Obecně se soudí, že efektivita pronatalitních politik je velmi nízká (Berelson 1974: 788,
Council of Europe 1978: 242-244, Cliquet 1991: 137-138, Gauthier 1991: 30, vše in Caldwell
et al 2002). Za protipříklad smysluplnosti pronatalitních politik jsou dávány anglosaské země,
kde je takových politik minimum, ale porodnost není nejniţší. Pozitivní efekt propopulačních
politik na porodnost v bývalých komunistických zemích se povaţuje za zřejmý, ale zpravidla
dlouhodobě neudrţitelný (Frejka 1980: 87, Monnier 1990: 127-132, vše in Caldwell 2002).
Některé studie analyzující situaci v demokratických zemích se snaţí dokázat pozitivní efekt
propopulačních politik; efekt je v kaţdém případě však relativně malý. To platilo pro situaci
ve Francii (Hohn 1988: 467-468, in Caldwell 2002), ve Švédsku (Hoem and Hoem 1996: 15-
16, in Caldwell 2002), Itálii (Boccuzzo et al. 2008) nebo v Austraílii (Lun nand Wilson 2008,
in Gauthier, Philipov 2008). Některé studie dokládají schopnost pronatalitních politik zvětšit
počet narozených dětí, ale upozorňují na vysoké náklady s tím spojené (Kim 2007, Milligan
2002, in Gauthier, Philipov 2008). Politiky tedy mohou být v některých případech účinné, ale
z hlediska nákladů do nich vloţených nejsou efektivní.
Problém nízké účinnosti, respektive dlouhodobé neudržitelnosti, pronatalitních politik je
způsoben do jisté míry i tím, že existuje vždy celá kombinace faktorů, která vede lidi
k rozhodnutí mít nebo nemít děti. Kaţdá z pronatalitních politik, která se soustřeďuje na
jediný aspekt v rozhodování lidí (např. pracovní trh), má omezenou účinnost, protoţe ostatní
faktory mají tendenci „vracet situaci do původního (normálního) stavu“. Většina efektů je
proto krátkodobých (Gauthier 2007), případně politiky působí jen na některé skupiny obyvatel
– například lidi s niţším vzděláním (Boccuzzo et al 2008). Časté jsou případy, ţe politiky
ovlivní fertilitu lidí, kteří uţ chtěli děti mít, takţe ve svém důsledku změní místo celkového
počtu narozených dětí jenom načasování doby jejich narození. Účinnost propopulačních
politik velmi ovlivňuje to, zda jsou stabilní a pro jejich potenciální cílové skupiny
předvídatelné. Jak upozorňují Rindfuss a Brauner-Otto (2008) při rozhodování o narození
dítěte nejde jen o samotné narození dítěte, ale především o budoucí péči o dítě po narození.
Jde o plánování budoucnosti v horizontu mnoha let, proto je stabilita přijatých opatření na léta
dopředu důleţitým parametrem v rozhodování rodin.
Existují určité pronatalitní politiky, které byly zatím uvaţovány pouze v teoretické rovině.
Skirbekk, Kohler a Prskawetz (2004) analyzovali efekt věku v době ukončení školní docházky
na věk při narození prvního dítěte. Dospěli k závěru, ţe čím niţší je věk při dokončení studia,
tím dříve mají lidé děti. To platí i tehdy, porovnávají-li se jen lidé se stejným stupněm
vzdělání, a dokonce i v případě, ţe jsou srovnáváni spoluţáci různého věku absolvující školu
ke stejném datu. Věk při narození prvního dítěte je tak nejenom funkcí samotného
biologického věku, ale i funkcí sociálního věku, daného dokončením vzdělávání. Lutz a
Skirbekk (2005) proto doporučují uvaţovat o sníţení věku, ve kterém lidé ukončí svoje
vzdělání. To je moţné udělat buď zahájením studia dříve (dřívější nástup do základní školy),
zkrácením celkové doby studia při zachování jeho kvality, nebo zpřísněním podmínek pro
studenty, kteří studují déle, neţ je obvyklé. Existuje několik návrhů jdoucích tímto směrem –
14
např. návrh německých průmyslníků (!) na sníţení věku nástupu do základní školy (Lenzen
2003 in Lutz a Skirbekk 2005). Lutz a Skirbekk (2005) modelovali hypotetický efekt sníţení
věku ukončení školní docházky demografickou strukturu. Modelování prokázalo významný
potenciální vliv tohoto opatření i při zachování stejné úrovně úhrnné plodnosti (lidé mají
stejné celkové počty dětí, ale protoţe je mají dřív, generace se „vystřídají“ za kratší dobu,
tudíţ společnost stárne pomaleji).
Další z takových potenciálních politik by mohla spočívat ve vyuţití efektu tikajících
„biologických hodin“. Průměrný věk matek při narození prvního dítěte se postupem času
posunul za hranice, které jsou optimální z hlediska biologického. Část potenciálních matek si
to uvědomuje, coţ vytváří tlak na alespoň další nezvyšování jiţ tak z biologického pohledu
vysokého věku matek při prvním porodu (Rindfuss a Brauner-Otto 2008). Tento typ
pronatalitní politiky by mohl spočívat v šíření informací o rizicích rození dětí ve vyšším věku.
Obecné nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení finanční dostupnosti nájemního bydlení
I přes skutečnost, ţe intervence bytové politiky zaměřené na zvýšení finanční dostupnosti
bydlení pro mladé lidi nemusí nutně vést k posílení pro-rodinného a reprodukčního jednání,
výše uvedený přehled ukázal, ţe opatření v této oblasti by přece jen mohly mít větší efektivitu
neţ obecnější pronatalitní politiky státu. Bydlení představuje často hlavní bariéru na cestě
k zaloţení vlastní rodiny - a tak přesto, ţe zvýšení finanční dostupnosti bydlení mladým lidem
obecně můţe paradoxně u mnohých z nich vést k odloţení zaloţení rodiny a zvýšení počtu
jednočlenných domácností (či neúplných rodin s dětmi), je-li tato intervence vhodně a správně
zacílena, pak by mohla být efektivnější neţ obecně „draţší“ pronatalitní politika státu. V
segmentu nájemního bydlení by mohly mít dle dostupných pramenů na odkládání porodů do
vyššího věku (s výše uvedeným omezením efektu a kulturní podmíněnosti) vliv vysoké
nájmy, malá výše příspěvků na nájemné, neexistence regulace zvyšování nájemného, nejistota
ohledně délky nájmu či neexistence daňové podpory nájemního bydlení (Aasve et al. 2007,
Haffner 2002, Haffner and Oxley 1999, Stephens 2000, 2003, Holdsworth and Solda 2002,
vše in Rindfuss a Brauner-Otto 2008).
V evropských zemích má bytová politika se zaměřením na mladé lidi obecně několik
podobných rysů. Prvním je, ţe přes deklarace o důleţitosti této cílové skupiny většinou
absentují konkrétní na ni přímo zacílené nástroje podpory, vynecháme-li programy zaměřené
na mladé lidi bez domova. O podporu se tak dělí v soutěţi s jinými skupinami, zejména pak se
všemi typy nízko-příjmových domácností. Platí také, ţe lokální systém podpory je často
provázán se státní a regionální úrovní, takţe obce většinou hrají jen roli administrátorů
programů schválených na vyšších úrovních. Obce převáţně poskytují sluţby jako pomoc při
hledání přiměřeného bydlení, finanční poradenství (např. sestavování měsíčního rozpočtu) či
mediaci sporů mezi nájemníky a pronajímateli. Jsou si vědomy toho, ţe mladí nájemníci jsou
pronajímateli vnímáni často jako riziková skupina, takţe se snaţí dát pronajímatelům různé
typy záruk. V následující části uvedeme přehled základních forem veřejné podpory v oblasti
nájemního bydlení, jejich klasifikaci i obecnější hodnocení vzájemným srovnáním; tento
přehled je nutný pro bliţší popis nástrojů směřujících ke zvýšení stability a finanční
dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi a mladé rodiny uvedený v další
kapitole.
15
Podporu nabídky v oblasti nájemního bydlení tvoří zejména podpora směřující k výstavbě
veřejně podporovaných nájemních bytů, v mnoha zemích nazývaných ne zcela přesně sociální
bydlení. Sociálním bydlením rozumíme zpravidla neziskové nájemní bydlení, kde
uplatňovaná výše nájemného se díky veřejné podpoře nachází pod úrovní trţního nájemného
(je tedy určitým způsobem regulována, zpravidla na nákladové úrovni), a které je přidělováno
přednostně domácnostem, jeţ by si nemohly z důvodu své příjmové, sociální či zdravotní
situace pořídit bydlení na volném trhu (Lux (ed.) 2002, Lux et al. 2004). Provozovatelem
sociálních bytů můţe být veřejný sektor (obce, stát), neziskové organizace (bytové asociace,
bytová druţstva) nebo výjimečně za splnění určitých podmínek téţ soukromí pronajímatelé
(Boelhouwer, van der Heijden 1992, Priemus 1997, Donner 2000 a další). Do segmentu
sociálního bydlení se tak, teoreticky, řadí státní a obecní nájemní byty (včetně chráněných
bytů, bytů na půl cesty, azylových bytů, bytů pro matky s dětmi, bytů v domech
s pečovatelskou sluţbou a další), byty ve vlastnictví neziskových organizací (opět včetně
azylových bytů, ubytoven pro bezdomovce, azylových bytů a jiné) a, za určitých okolností,
téţ byty bytových druţstev či vybrané byty soukromých pronajímatelů.
Sektor sociálního bydlení bychom našli v téměř všech starých členských zemích Evropské
unie, přičemţ zastoupení sociálního bydlení na bytovém fondu stejně jako systém jeho
fungování se významně mezi jednotlivými zeměmi liší (podrobnější popis lze nalézt v Lux
(ed.) 2002, ale také v mnoha jiných studiích, ze kterých autoři zmíněné reference čerpali).
Veřejná podpora má ponejvíce charakter přímé veřejné podpory při výstavbě sociálních bytů,
a to formou úrokových dotací, kvalifikovaných úvěrů nebo nevratných grantů rozdělovaných
provozovatelům sociálních bytů; méně často téţ formu podpory provozu sociálního bydlení,
tedy provozních dotací vypočítaných jako rozdíl od vybraného nájemného a provozních
nákladů (tato forma podpory se vyskytuje zejména v zemích, kde je výše nájemného
v sociálním bydlení odvislá od výše příjmu nájemníka a nikoliv od hodnoty či nákladů
výstavby bytu, jako například v Portugalsku, Irsku, Kanadě či Belgii). Je velmi časté, ţe
veřejná podpora kryje pouze část celkových nákladů výstavby sociálního bytu a ţe se
kombinují různé formy veřejné podpory (například doplnění o podporu ze strany obce, která
můţe zpravidla nabídnout pozemek pro výstavbu bytů zdarma). Nájemné v sociálních bytech
je regulováno zákonem či dle konkrétní projektové dohody mezi státem a provozovatelem
sociálního bydlení; zpravidla je nájemné určeno ve výši tzv. nákladového nájemného, tj.
nájemného kryjícího náklady na výstavbu (pořízení) i provoz sociálního bydlení po odečtu
případných veřejných subvencí a podpor, nebo je určeno ve vztahu k příjmu domácnosti (tzv.
k příjmu vztaţené nájemné). Vývoj nájemného v čase je zpravidla indexován k vývoji
nákladů (inflace, index cen stavebních prací) nebo můţe, jako v případě originálního a
ojedinělého systému „přechodného“ sociálního bydlení v Německu, být nájemné zvyšováno
razantněji s cílem po určité době (například po 10 letech) dosáhnout trţního nájemného.
Byty jsou alokovány prioritně mezi potřebné skupiny domácností, zejména pak v závislosti na
výši příjmu domácnosti; v některých zemích jsou tyto skupiny explicitně definovány nebo je
definována maximální výše příjmu domácnosti pro moţnost ţádat o přidělení bytu (Velká
Británie, Francie, Německo a jiné), v jiných ţádná centrální omezení alokace bytů neexistují,
jakkoliv jsou priority implicitně pomocí různých bodovacích systémů uplatňovány v praxi
přímo lokálními správci a vlastníky sociálních bytů (neziskovými organizacemi či obcemi;
Švédsko, Nizozemí). Prioritní skupinu při přidělování sociálních bytů tvoří bezdomovci a
domácnosti s nízkými příjmy; v rámci druhé skupiny pak zejména mladé rodiny s dětmi
(úplné i neúplné), domácnosti s handicapovanými členy, domácnosti imigrantů a domácnosti
starobních důchodců. Naopak svobodní mladí lidé či nesezdané páry mladých lidí mají
zpravidla omezené moţnosti pro získání sociálního bydlení. Ve většině systémů sociálního
16
bydlení tak existuje velmi významný rozdíl v postavení mladých lidí bez dětí a mladých rodin
s dětmi – zatímco mladé rodiny s dětmi tvoří jednu z prioritních skupin při přidělování
sociálního bydlení, svobodní mladí lidé či nesezdané páry naopak skupinu relativně nejméně
upřednostňovanou.
Podporu poptávky v oblasti nájemního bydlení představuje zejména příspěvek na bydlení
(na nájemné), který minimálně od 90. let minulého století přestal být nahlíţen pouze jako
jedna z dávek státní sociální podpory, ale jako jeden z pilířů bytové politiky; z toho důvodu je
nastavení příspěvku v některých zemích v kompetenci resortů odpovědných za bytovou a
nikoliv sociální politiku (Francie, Velká Británie). Příspěvek na bydlení je příjmově
testovanou dávkou, jejíţ cílem je zvýšit finanční dostupnost bydlení prostřednictvím zvýšení
příjmů a koupěschopnosti domácností, přičemţ vyuţití není omezeno pouze na sociální
bydlení, ale je také, či především, poskytován domácnostem, které ţijí v soukromém
nájemním bydlení.
Ve starých členských zemích EU byl příspěvek zaváděn postupně od 60. let minulého století
(Německo), ponejvíce pak v 70. letech minulého století (Velká Británie, Francie a jiní).
Z terminologického hlediska lze rozlišit příspěvky na bydlení a příspěvky na nájemné;
v mnohých zemích totiţ je příspěvek poskytován pouze domácnostem ţijícím v nájemním
bydlení a nikoliv domácnostem ţijícím ve vlastním bydlení. Principem nástroje je zpravidla
poskytnout oprávněné domácnosti příspěvek kryjící rozdíl mezi skutečným zatíţením výdaji
na bydlení (podílem výdajů na bydlení na příjmu domácnosti) a normativně určeným
maximálním zatíţením výdaji na bydlení, přičemţ i skutečné výdaje na bydlení započítávané
do výše příspěvku podléhají určitým normativům „přiměřenosti“ (velikost bytu by měla být
odpovídající velikosti domácnosti a nájemné by mělo odpovídat výši nájemného v průměrně
atraktivním bydlení v dané obci). Příspěvek na bydlení je poskytován buď výhradně ze
státního rozpočtu, nebo je spolufinancován z obecních rozpočtů.
Při výpočtu výše příspěvku na bydlení v zemích EU se zohledňují zpravidla tři základní
faktory (v některých zemích pouze některé z nich): příjmy, výdaje na nájemné/bydlení a počet
osob domácnosti (někdy téţ celková obytná plocha bytu nebo počet obytných místností bytu
nebo domu, v němţ domácnost ţije). Příjmy vstupující do výpočtu příspěvku jsou často
očišťovány o nejrůznější odčitatelné poloţky. V německém modelu se od celkových příjmů
odčítají, například, přídavky na děti, nezdanitelné částky určené specifickým skupinám osob,
v určitém rozsahu náklady na zajištění zákonné vyţivovací povinnosti; příjmy jsou dále
sníţeny o paušální částku, jejíţ základní výše činí 6 %, maximální 30 %, z příjmů. Ve Finsku
jsou do základu pro výpočet příspěvku zahrnuty všechny příjmy domácnosti včetně transferů,
ve Velké Británii celkové týdenní příjmy včetně všech sociálních transferů sníţené o
odčitatelné poloţky zohledňující sloţení a velikost domácnosti.
Rovněţ do výdajů se v různých systémech zahrnují různé poloţky. Například v Německu je to
čistý nájem a náklady na spotřebu studené vody, na odpad a společné osvětlení. Ve Finsku se
do výdajů na bydlení vedle čistého nájemného započítávají i výdaje na topení a spotřebu vody
pro domácnosti; naopak ve Velké Británii se do výdajů domácností na bydlení započítává
pouze čisté nájemné, většina výdajů za sluţby je vyloučena. Některé modely příspěvku berou
v úvahu i výši majetku domácnosti, kvalitu a stáří bytového fondu, typ rodiny (úplná,
neúplná, s dětmi, bezdětná) nebo fázi ţivotního cyklu (důchodce, student).
Z hlediska logiky fungování příspěvku lze odlišit kontinentální a britský model. Kontinentální
model se vztahuje k zemím jako Finsko, Německo, Holandsko, tj. zemím kontinentální
17
Evropy, v jejichţ systémech lze nalézt určité společné principy, které se výrazněji odlišují od
zásad, na kterých je postaven britský příspěvek na nájemné. Kontinentální model příspěvku
na bydlení (nájemné) je postaven na následujících třech principech:
a) princip minimálních nákladů – neznamená v zásadě nic jiného neţ to, ţe příspěvek
nikdy nepokrývá výdaje domácnosti na bydlení v plné výši, ale část z nich si
domácnost hradí z vlastních zdrojů. V případě, ţe nemá ţádný vlastní příjem, ze
kterého by tak mohla činit, je odkázána na dávky sociální pomoci.
b) princip marginálních nákladů – říká, ţe s růstem výše výdajů domácností na
bydlení roste také míra participace domácností na úhradě těchto nákladů. Jinými
slovy, přestěhuje-li se domácnost do kvalitnějšího či většího bytu, za který platí
vyšší nájemné, není jí toto zvýšení nájemného plně hrazeno příspěvkem, ale sama
si hradí stále větší část takto rostoucích nákladů na bydlení. Domácnosti by tak
měly být motivovány k vyhledávání jejich moţnostem přiměřenějšího bydlení.
K naplnění principu marginálních nákladů slouţí institut tzv. maximálního
nájemného, coţ je s ohledem na velikost domácnosti a lokalitu, ve které domácnost
ţije, tarifně stanovená maximální výše nájemného. Rozdíl mezi výší skutečně
placeného a tarifně stanoveného maximálního nájemného vůbec nevstupuje do
výpočtu výše příspěvku, hradí jej plně samotná domácnost.
c) princip normativní míry zatížení – normativní míra zatíţení udává, jakou
minimální část ze svých příjmů musí domácnost vynaloţit na úhradu svých výdajů
na bydlení (zpravidla se uvádí v procentech). Je obvykle stanovena s ohledem na
výši příjmů, velikost domácnosti a výši výdajů na bydlení (s růstem příjmů
obvykle roste nebo zůstává na stejné úrovni, s růstem výdajů roste, s rostoucím
počtem členů naopak obvykle klesá).
Britský model příspěvku na nájemné má oproti kontinentálnímu některá specifika. Prvním z
nich je absence principu minimálních nákladů. Pokud příjem britské domácnosti nedosahuje
minimální úrovně (ţivotního minima), jsou její výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem.
V kontinentálních modelech si domácnost vţdy určitou minimální část výdajů na bydlení
hradí sama. Do roku 1996 v britském systému neplatil ani princip marginálních nákladů.
Znamenalo to, ţe kaţdé zvýšení nájemného bylo při konstantních příjmech domácnosti plně
kryto zvýšením příspěvku. I dnes se však omezení dotýká pouze nájemného v soukromém
nájemním sektoru (nikoliv sektoru sociálního bydlení, kde je růst nájemného zpravidla stále
plně kompenzován růstem příspěvku). Logika britského modelu je následující: pokud je
domácnost bez jakýchkoliv příjmů (resp. má příjmy do výše ţivotního minima), pak
příspěvek hradí celé nájemné a domácnost na nájemné neplatí nic; jakmile se však příjem
zvýší nad hranici ţivotního minima, byť jen o malou část, výše příspěvku prudce klesá
vysokou mírou regrese (65 %). Jinými slovy, jakmile příjmy domácnosti překročí úroveň
ţivotního minima, z kaţdé další vydělané libry musí domácnost vynaloţit 65 pencí na úhradu
výdajů na nájemné. Takto rychlý pokles výše příspěvku můţe vést k tomu, ţe domácnosti
nejsou dostatečně motivovány usilovat o dosaţení vyššího příjmu (situace známá jako tzv.
past chudoby, poverty trap). Další podrobnosti k různým systémům příspěvků na bydlení lze
nalézt v Lux ed. (2002) a Kemp ed. (2007).
Obecně se uvádí, ţe veřejná podpora nabídky (výstavba a provoz sociálních nájemních bytů)
má v relaci k veřejné podpoře poptávky (příspěvek na nájemné) v oblasti nájemního bydlení
tyto komparativní výhody (Maclennan 1982, Fallis 1985, Barlow, Duncan 1994, Laferrére, Le
Blanc 2004, Oxley, Smith 1996, Wilcox, Meen 1995; Boelhouwer, Van der Heijden 1992):
18
v některých případech můţe stát (obec) reagovat na očekávané změny v budoucnu nebo i
aktuální náhlý deficit v oblasti bydlení formou podpory nabídky flexibilněji neţ trh, a to
jednoduše proto, ţe budoucí rizika lze obtíţně odhadnout a v případě dlouhodobé bytové
výstavby v oblasti nájemního bydlení jsou rizika soukromých investorů relativně vysoká;
v některých případech můţe být nabídka nájemního bydlení omezená a rozdíl mezi
koupěschopností populace a náklady bytové výstavby tak výrazný (například z důvodu
ekonomických krizí či regionálně vymezených ekonomických problémů na straně jedné a
„světových“ cen stavebních materiálů na straně druhé), ţe bez podpory nabídky by
nedošlo ani k bytové výstavbě ani k zajištění bydlení pro příjmově či sociálně slabé
domácnosti;
stát (obec) má moţnost relativně rychle zajistit nízké náklady bytové výstavby, například
v podobě poskytnutí pozemku pro výstavbu zdarma či pomocí dotačních titulů z oblasti
podpory nabídky;
přímá podpora bytové výstavby přímým způsobem zvyšuje nabídku bydlení na trhu a tak
přímo vytváří tlak na sníţení (stagnaci) nájemného v soukromém sektoru;
jestliţe cenová elasticita nabídky na trhu bydlení je nízká (přičemţ je prokazatelně nízká
minimálně v krátkém období), pak volný trh odpoví na náhlé poptávkové šoky v podobě
zvýšení nájemného; na rozdíl od soukromých pronajímatelů však provozovatelé
„sociálních“ bytů (tedy bytů postavených s veřejnou podporou v oblasti nájemního
bydlení) této neefektivity nezneuţijí k náhlému zvýšení nájemného, tedy k realizaci
„ekonomického“ (tedy vyššího neţ normálního) zisku plynoucího z krátkodobého
nedostatku;
často uváděný „efekt vytěsnění“ (crowding out effect) soukromých investic investicemi
veřejnými je zřejmě v oblasti poskytování bydlení pro příjmově slabší a sociálně potřebné
domácnosti velmi slabý, protoţe soukromý sektor nemá velký zájem o pronajímání
kvalitativně standardního (tedy zdravotně nezávadného, sociálně nevyloučeného a
hygienickým normám odpovídajícího) bydlení rizikové skupině uţivatelů, a to často ani
v případě, ţe by tyto domácnosti mohly vyuţít podporu poptávky (příspěvek na bydlení).
Podpora nabídky v oblasti nájemního bydlení je naopak často spojována s následujícími
komparativními nevýhodami:
vysoká pravděpodobnost nízké efektivnosti při přidělování veřejně podporovaných
nájemních (dále sociálních) bytů, zejména z důvodů, ţe provozovatelé sociálních bytů
(například obce řízené politickou reprezentací) mohou upřednostňovat určitou skupinu
obyvatel a přidělování samotné můţe být svázáno s korupcí či klientelismem;
nebezpečí nízké efektivnosti programů sociálního bydlení v dlouhém období, jelikoţ
zpravidla dochází k situaci, ţe domácnost v průběhu času zvýší svou ţivotní úroveň, ale
jednou přidělený sociální byt (včetně nízkého nájemného) není nucena opustit;
v případě výstavby celých bytových domů pro účel sociálního bydlení akutní nebezpečí
sociálního vyloučení (ghettizace) příjmově slabších a sociálně slabých domácností;
výrazné omezení výběru bydlení, jelikoţ příjemce této formy podpory můţe vyuţít jen
zpravidla velmi omezený počet nabídnutých sociálních bytů a nenaplní tak plně své
preference v oblasti bydlení;
vysoká pravděpodobnost nízké efektivity výstavby sociálních bytů z důvodu chybějícího
konkurenčního prostředí, zneuţívání veřejných zakázek, předraţování výstavby hrazené z
veřejných zdrojů;
19
sníţení mobility domácností (včetně pracovní mobility) z důvodu „uvěznění” domácnosti
v přiděleném sociálním bytě a nemoţnosti získat snadno podobný sociální byt v jiném
místě;
nebezpečí vytvoření umělého nedostatku bytů, jelikoţ se většina domácností snaţí získat
výhodné sociální bydlení, a to i v případě, kdy by si mohla dovolit pořídit bydlení na
volném trhu;
nebezpečí vzniku černého trhu se sociálním bydlením, a to zejména v případech, kdy je
rozdíl mezi trţím a sociálním nájemným vysoký.
Podpora poptávky je v oblasti nájemního bydlení spojována zejména s následujícími
komparativními výhodami:
vzhledem k tomu, ţe se jedná o příjmově testovanou dávku, jedná se, minimálně
v krátkém období, o efektivní nástroj bytové politiky, který by měl za určitých okolností
vést k veřejným úsporám;
na rozdíl od administrativního přidělování sociálních bytů poskytování příspěvku na
bydlení neomezuje příjemci výběr bydlení (lokality i typu bydlení) a tímto způsobem
zvyšuje jeho uţitek ze spotřeby bydlení;
vysoká efektivnost podpory (příspěvek je poskytován v závislosti na výši potřeby) a
vysoká flexibilita ve výši podpory v případě, ţe se změní situace domácnosti;
příspěvek na bydlení přispívá k mobilitě domácností (včetně mobility pracovní), jelikoţ
se jedná o přenosnou dávku, o kterou lze ţádat kdekoliv;
správně nastavený příspěvek na bydlení stimuluje domácnosti k vyhledání přiměřeného
bydlení a tak zabraňuje situaci známé jako „nadspotřeba“ bydlení (tj. například bydlení
málo členné domácnosti v příliš prostorném bytě).
Nejčastěji uváděné komparativní nevýhody podpory poptávky jsou následující:
stimulace poptávky po bydlení prostřednictvím příspěvku na bydlení můţe vést ke
zvýšení nájemného, inflačním tlakům, a to z důvodu nízké cenové elasticity nabídky
minimálně v krátkém období;
standardní nevýhody všech příjmově testovaných dávek jako stigmatizace, osobní
deprivace z nutnosti ţádat o dávku v pravidelných intervalech, často téţ byrokracie při
vyřizování ţádostí;
nikoliv nevýznamné veřejné administrativní náklady (přímé i nepřímé) spojené
s výplatou příspěvku;
je-li příspěvek na bydlení vyplácen přímo oprávněné domácnosti (a nikoliv
pronajímateli), existuje nebezpečí, ţe bude, byť jen částečně, vyuţit i pro jiné formy
spotřeby, včetně například pro spotřebu alkoholu či uţívání drog;
podobně jako jiné dávky státní sociální podpory můţe i příspěvek na bydlení mít anti-
stimulační efekt na pracovní trh a vést k situaci „pasti chudoby“;
výhradní orientace na podporu poptávky často vede k akceleraci procesu sociálního
vyloučení příjmově slabších domácností v méně kvalitním a periferním bytovém fondu.
Již od druhé poloviny 80. let minulého století probíhá v mnoha evropských zemích reforma
veřejných podpor v oblasti nájemního bydlení projevující se zejména odklonem od podpory
nabídky ve prospěch podpory poptávky. Hlavním explicitně uváděným důvodem těchto
změn je snaha o dosažení úspor na straně veřejných výdajů; vedle toho též nespokojenost
s výsledky podpory nabídky (zneuţití přidělování sociálních bytů, vznik sociálně vyloučených
20
ghett sociálního bydlení). Je nutné však zmínit, ţe tato reforma, jakkoliv na výjimky ve
vyspělých zemích téměř univerzální, však dosud neprošla hloubkovým „finančním auditem“ a
dosud prováděné cost-benefit analýzy veřejných výdajů nebo jejich efektivnosti opomíjí
dodatečné nezamýšlené, ale z hlediska veřejných rozpočtů rovněţ velmi nákladné,
konsekvence. Jakkoliv reforma bytové politiky ve prospěch podpory poptávky můţe vést
k veřejným úsporám, tyto úspory mohou být realizovány pouze v omezené oblasti (bytové
politiky), zatímco v jiných oblastech (sociální politiky) si naopak taková reforma můţe
vyţádat výrazné navýšení výdajů. Jak ukazuje i výše zmíněné srovnání, ani jedna z možných
orientací podpory (na poptávku či nabídku) není bezproblémová, ideální, optimální; každá
z nich má své určité výhody i nevýhody a proto se jeví jako nejvhodnější účelová kombinace
obou přístupů (jen masová výstavba sociálních bytů je dnes, zdá se, jiţ zcela opuštěna; a to i
z toho důvodu, ţe je jednou z příčin sociální a prostorové segregace).
I v oblasti soukromého nájemního bydlení dochází v posledních dekádách k rychlé a
výrazné strukturální změně poptávky. Soukromí pronajímatelé se dnes více než dříve
zaměřují i na nižší segment trhu, tedy domácnosti dříve bydlící v sektoru sociálního
nájemního bydlení. Toto jejich zaměření je podpořeno jednak rostoucím významem
příspěvku na nájemné (který se v mnoha vyspělých zemích stal po výše popsaných reformách
hlavním nástrojem bytové politiky a umoţnil tak příjmově slabším domácnostem hradit trţní
nájemné), ale také inovativními a relativně efektivními neziskovými modely pomoci příjmově
slabším domácnostem formou tzv. prostřednictví. Tyto modely, kdy nezisková (či veřejná)
organizace „zprostředkovává“ pronájem bytu pro cílovou potřebnou domácnost se
soukromým pronajímatelem (za dlouhodobý nájemní poměr získává soukromý pronajímatel
zpravidla od dané organizace garanci na platbu nájemného) nebo kdy si tato organizace od
soukromých pronajímatelů byty najímá a dále je podnajímá cílovým potřebným domácnostem
(a garance platby nájemného je tak implicitní), jsou velmi inspirativní i pro české prostředí.
Nástroje bytové politiky vyspělých zemích na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi/domácnosti
Veřejná podpora dostupnosti bydlení mladých lidí, stejně jako výzkum této problematiky, má
dva základní rozměry: podpora mladých jednotlivců/bezdětných párů a podpora mladých
rodin (kohabitujících párů) s dětmi. Zatímco podpora mladých rodin s dětmi je ve vyspělých
zemích zajištěna hlavními transfery sociálních politik (daňové odpočty, přídavky na děti,
sociální příspěvky, rodičovské příspěvky, mateřská a jiné) i hlavními pilíři bytových politik
(systémem sociálního bydlení a příspěvkem na bydlení), podpora mladých jednotlivců a
kohabitujících párů je jednak znatelně niţší a jednak mnohem proměnlivější, strukturovanější
a cílená na řešení konkrétních sociálních problémů (odchod z ústavní péče, bezdomovectví,
návrat z výkonu trestu, oběti rodinného násilí, imigranti, mladí lidé s mentálním či fyzickým
handicapem). Ve většině vyspělých zemích existuje koncepce rodinné politiky a určitá forma,
jakkoliv fragmentované, obecnější politiky pro mladé lidi (youth policy) – přehled uvádí
Williamson (2002). V mnohých zemích také existují formální struktury sdruţující mladé lidi a
lobující za jejich zájmy (Finsko, Švédsko a jiné). Existuje konsensus, ţe podpora mladých lidí
musí reflektovat skutečnost, ţe rozhodnutí v oblasti bydlení jsou více neţ u kohokoliv jiného
provázány s volbou zaměstnání a vzdělání; podpora nerespektující tuto vazbu a nesplňující
poţadavky flexibility, které z této vazby nutně vyplývají, pak můţe být neefektivní.
21
Vzhledem k výše uvedeným poznatkům (kulturní podmíněnost úspěchu podpor směřujících
ke zvýšení porodnosti, hrozba nízké efektivity, obecná neúspěšnost pronatalitních politik)
jsme se zaměřili spíše na doplňkové nástroje v oblasti nájemního bydlení, a to z následujících
důvodů: podpora musí respektovat specifické poţadavky mladé generace na flexibilitu
v zaměstnání i vzdělání; rostoucí podíl mladých lidí, pro které je i v budoucnu zůstane
vlastnické bydlení finančně jen obtíţně dostupné (a to i přes značné veřejné výdaje na
podporu vstupu do vlastnického bydlení); efektivnější zacílení pomoci v oblasti nájemního
bydlení neţ v oblasti vlastnického bydlení. Z důvodu nepřesvědčivých výsledků masivní
podpory nabídky ve vyspělých zemích i z důvodu stále se tenčící zásoby obecních bytů v ČR
jsme se při mezinárodní komparaci věnovali zejména moţnostem zapojení sektoru
soukromého nájemního bydlení, a to ponejvíce prostřednictvím příspěvku na nájemné, ale
také nových forem sociálního bydlení. Následující přehled konkrétních nástrojů bytových
politik je pouze orientační, provedený ze snadno dostupných zdrojů; nejedná se zdaleka o
přehled vyčerpávající. Jeho smyslem je spíše postihnout hlavní trendy v oblasti podpory
bydlení mladých domácností neţ uvést vyčerpávající a podrobnou charakteristiku všech
existujících nástrojů.
Velká Británie
Hlavní formu podpory pro mladé rodiny s dětmi tvoří prioritní alokace sociálních nájemních
bytů, která se v posledních letech ještě více posílila – podíl sociálních bytů přidělených
mladých rodinám s dětmi (úplným i neúplným) se zvýšil z 29 % v roce 1989/90 na 41 %
v roce 1996/97. Mladé rodiny tak představují významnou část rezidentů sociálního bydlení.
V roce 2006 byl zaveden National Youth Homelessness Scheme podporující pořízení či
výstavbu podporovaného bydlení ve vlastnictví obcí či neziskových bytových asociací pro
mladé lidi. Bydlení má nejčastěji podobu ubytovny (hostelu) či zařízených jednopokojových
bytů s přístupem do společného pokoje. Ubytovací sluţby jsou doprovázeny sociálními
sluţbami (učením samostatného bydlení). Z inspirace programu podpory výstavby a provozu
„foyers“ vzniklým ve Francii (viz níţe) existovalo v roce 2004 ve Velké Británii 120 foyers
nabízejících 4600 pokojů pro ubytování přibliţně 10 000 mladých lidí ročně. Tento program
navazuje a doplňuje práci charitativních organizací aktivních v oblasti poskytování domů na
půl cesty pro mladé lidi a mladé bezdomovce, jako například YMCA nebo YWCA. Bytová
korporace rozdělující kapitálové dotace na výstavbu sociálních bytů tak poskytuje rovněţ
granty na výstavbu foyer – ţadateli mohou být pouze neziskové bytové asociace. Foyer mají
poskytovat bydlení, vzdělání a podporu při hledání zaměstnání na jednom místě.
Příspěvek na nájemné (housing benefit) je specifický v rámci EU. Pokud příjem britské
domácnosti ţijící v nájemním bydlení nedosahuje stanovené minimální úrovně (ţivotního
minima - income support, resp. podpory v nezaměstnanosti – jobseeker allowance), jsou její
výdaje na nájemné plně hrazeny příspěvkem. Pokud domácnost má příjem vyšší neţ
minimální úroveň, výše příspěvku je vypočtena jako výše nájemného mínus 65 % rozdílu
mezi jejím příjmem a minimální úrovní příjmu. Výše nájemného je omezena lokálními
podmínkami (mediánovými průměrným nájemným v dané obci určeném místním „rent
officer“). Jiţ několik let se uvaţuje o reformě příspěvku – příspěvek by měl být vyplácen bez
ohledu na výši nájemného v plošné výši (bude-li pak nájemné ve skutečnosti niţší, rozdíl by
si domácnost ponechala a mohla pouţít na jiné účely). Dosavadní výsledky testování tohoto
modelu příspěvku (local housing allowance) však nejsou přesvědčivé a reforma se proto
odkládá. Státní příspěvek na nájemné je doplněn o moţnost dodatečné dávky ze strany obce
v případě, ţe obec povaţuje dodatečnou pomoc s výdaji na bydlení za nezbytnou –
Discretionary Housing Payment. Zvýhodnění mladých rodin s dětmi je v příspěvku relativně
22
slabé a pouze nepřímé – a to přes stanovení minimální úrovně příjmu (je logicky vyšší pro
rodiny s dětmi) a maximálního přiměřeného nájemného (u větších rodin se předpokládá větší
byt). Toto „zvýhodnění“ je logické a vyskytuje se ve všech systémech příspěvku na
bydlení/nájemné; britský model tak nemá ţádné zvláštní zvýhodnění mladých rodin s dětmi
nebo mladých lidí obecně (zřejmě z důvodu, ţe se očekává, ţe rodiny s dětmi budou prioritně
uspokojeny v sektoru sociálního bydlení).
Naopak, od roku 1996 platí politika Single Room Rent Policy (SRR), která omezuje výši
příspěvku na bydlení pro mladé lidi ve věku do 25 let na místně přiměřenou výši nájemného
za jeden pokoj v bytě (domě) se sdílenou kuchyní, sociálním zařízením a (od roku 2001) téţ
obývacím pokojem. U mladých lidí do 25 let se tak předpokládá spolubydlení; tato politika
měla za cíl sníţit počet jednočlenných domácností (a tak i přetlak poptávky po pronájmu
malých bytů na trhu). Jakkoliv existuje tlak z různých stran na zrušení tohoto ustanovení, ani
pozdější vláda Labour Party tuto politiku nezrušila s odůvodněním, ţe zrušení tohoto
ustanovení by vedlo k nespravedlivému postavení těch, kteří o příspěvek neţádají, a musí
náklady svého samostatného bydlení plně hradit z vlastních zdrojů.
Vedle standardních přístupů se objevily i nové modely „prostřednictví“ angaţující pro bydlení
„rizikových“ domácností (tedy i mladých lidí a mladých rodin s dětmi) více soukromý
nájemní bytový fond - Private Sector Leasing (PSL). PSL je program, prostřednictvím
kterého neziskové bytové asociace a obce získávají byty soukromých pronajímatelů pro
sociální účely. Na základě tohoto programu je jen v Londýně v současnosti pronajímáno
okolo 40 000 bytů. Prostředníkem pro uzavření nájemního vztahu (prostředník se stává
nájemníkem a cílová domácnost pak podnájemníkem) jsou v tomto případě obce, bytové
asociace nebo společnosti specializující se na správu rezidenčních nemovitostí, jako například
Orchard & Shipman. Soukromí pronajímatelé, kteří se zapojí do programu, získají následující
výhody:
Garance příjmu z nájmu. Bez ohledu na to, zda je byt skutečně pronajat nebo ne,
prostředník platí pronajímateli měsíční nájemné.
Žádné administrativní poplatky. Pronajímatel neplatí ţádné poplatky spojené
s hledáním nájemníků a správou nájemních smluv. Tyto ušetřené prostředky jsou
však vyváţeny niţší úrovní nájmů.
Minimální náklady na údržbu. Pronajímatel neplatí téměř ţádné výdaje spojené
s běţnou údrţbou bytu a zároveň případné poškození bytu je odstraněno na
náklady prostředníka.
Minimální náklady spojené s nuceným odstěhováním nájemníka. Jestliţe se
nájemník odmítne odstěhovat na konci nájmu, prostředník podnikne legální kroky
k odstěhování, avšak pronajímateli je stále hrazeno nájemné.
Etická stránka. Mnoho pronajímatelů pociťuje osobní uspokojení nad tím, ţe
pomáhá poskytovat bydlení skutečně potřebným.
Pomoc s rekonstrukcí. Některé obce poskytují půjčky a granty na rekonstrukci
prázdných bytů za účelem pronájmu v rámci tohoto programu.
Délka nájemní smlouvy se obvykle pohybuje okolo 3-5 let. Příjem z nájmu je pro
pronajímatele obvykle o 10-15 % niţší, neţ je výše trţního nájemného, ovšem niţší výnos
z nájmu vyvaţují niţší náklady. Při výzkumu Young people’s housing transitions (2008,
respondenti ve věku 16-30 let) provedeném jako série focus groups zaměřených na nezávislé
bydlení mladí lidé deklarovali zájem o tzv. podpůrné pracovníky, konzultanty, kteří by jim
pomohli při přechodech mezi různými typy bydlení. Účastníci také kritizovali obce za
23
nedostatečnou informační kampaň a malé vyuţití internetu při pomoci mladým v řešení
bydlení. Spontánně zmínili systém, ve kterém si obec najímá byty od soukromého vlastníka a
tyto dále pronajímá mladým, se zárukou půlroční výpovědní doby a asistence při hledání
náhrady za bydlení v případě výpovědi.
USA
Jedna třetina obyvatel USA ţije v nájemním bydlení. Hlavním programem podpory poptávky
je příspěvek na nájemné (rent voucher, Housing Choice Voucher Program, Section 8), který
hradí výdaje na nájemné převyšující 30 % příjmu domácnosti (od roku 1974). Program
umoţňuje pronájem přiměřeného a kvalitativně standardního soukromého nájemního bydlení,
avšak příspěvek není nárokový a existují čekací listiny na jeho přidělení (v současnosti jen
okolo ¼ oprávněných domácností získalo příspěvek). Oprávnění pro moţnost získání
příspěvku je dáno zejména výší příjmu domácnosti – příjem musí být niţší neţ 80 %
mediánového příjmu domácnosti v dané oblasti. Přiděluje se chronologicky podle pořadí na
čekací listině, přičemţ od roku 1998 platí limit, ţe minimálně 75 % nově rozdělených
příspěvků v dané oblasti musí být kaţdý rok rozděleny mezi ţadatele s příjmem niţším neţ 30
% mediánového příjmu domácnosti v dané oblasti. Soukromí pronajímatelé nabízející bydlení
pro lidi s příspěvkem musí uzavřít zvláštní kontrakt s místním odborem bydlení - domácnost
pak platí nájemné ve výši 30 % svého čistého příjmu a zbytek doplácí pronajímateli místní
odbor bydlení. Tento systém ţádným zvláštním způsobem nezvýhodňuje rodiny s dětmi ani
mladé lidi (ostatně pouze 2 % amerických domácností fakticky dostávají příspěvek), i kdyţ je
pravděpodobné, ţe v případě úpravy nárokování příspěvku na státní či lokální úrovni dochází
někdy ke zvýhodnění rodin s dětmi (kratší čekací doba).
V oblasti podpory nabídky existuje překvapivě velká škála komunitních (community
development corporations, CDC) a veřejných projektů sociálního bydlení (neziskové
organizace, komunity, sousedské asociace, obce); do financování projektů se stále více
zapojují jednotlivé státy. V roce 2001 finance států určené na výstavbu sociálních bytů
dosáhly 3,6 miliardy dolarů oproti 837 miliónům dolarů před 20 roky; 37 států zaloţilo a řídí
housing trust funds kumulující prostředky pro další projekty sociálního bydlení. V roce 1999
byl například státem Kalifornie zaveden Multifamily Housing Program, který alokoval státní
prostředky na dlouhodobé nízko-úročené úvěry pro developery nájemního bydlení pro nízko-
příjmové domácnosti (30 % bytů v projektu musí být finančně dostupných pro domácnosti
s příjmem niţším neţ 60 % mediánu příjmů domácností státu), přičemţ byty musí mít status
dostupného bydlení na období 55 let. Jak se ukazuje, oproti cliché o přísně liberální zemi
zaměřující se zejména na podporu poptávky dochází v USA naopak k růstu forem i rozsahu
podpory nabídky; i kdyţ růst je patrný zejména na úrovni jednotlivých států.
Soukromí developeři musí téţ v některých státech povinně (či dobrovolně na základě
dodatečných motivací jako tvz. density bonus – tj. moţnost postavit více bytů na daném
pozemku, neţ je povoleno územním plánem) postavit v rámci svého projektu určitý počet (10
– 20 %) dostupných nájemních bytů (inclusionary housing, inclusionary zoning) určených
spíše pro horní vrstvu příjmově slabých domácností – s příjmem ve výši 50 – 80 %
mediánového příjmu domácnosti v dané lokalitě. V některých případech si developeři mohou
zvolit, zda-li postaví poţadovaný počet dostupných nájemních bytů nebo namísto toho zaplatí
poplatek obci, která jej pouţije na vlastní výstavbu sociálních bytů. Tyto poplatky, společně
s výnosem z prodeje obecních pozemků, splátkami některých úvěrů a dotacemi se zpravidla
soustředí v Housing Trust Fund, který je vyuţíván na uhrazení nákladů výstavby či
modernizace sociálních bytů.
24
V některých státech existují i příspěvky na stěhování (na pokrytí výdajů na zařízení
nábytkem, splátku depozitu pronajímateli – tzv. start-up allowance) či dokonce příspěvky
hradící výpadek platby nájemného od spolubydlícího v případě spolubydlení, pokud se
spolubydlící odstěhuje – tzv. roommate vacancy allowance. Jak příspěvek na bydlení, tak
nájemní byty různých forem sociálního bydlení, jsou však rozdělovány prioritně podle
příjmového klíče; mladí lidé nebo mladé rodiny s dětmi tak obecně (mimo některé specifické
lokální programy) nejsou v USA v přístupu k těmto veřejným podporám ţádným jiným
dodatečným způsobem zvýhodněny; rozhodujícím faktorem zůstává výše příjmu domácnosti.
Francie
Francouzský systém sociálního bydlení HLM je relativně rozsáhlý a principy jeho fungování
a financování jsou sloţité; jednou z prioritních skupin při přidělování sociálních bytů tvoří
mladé rodiny s dětmi s niţšími příjmy (i kdyţ i zde je nárok zejména určen příjmem a nikoliv
typem domácnosti). I příspěvek na bydlení zvýhodňuje rodiny s dětmi; od svého zavedení byl
speciální příspěvek ALF (Allocation de Logement á Caractére Familiale) zaměřen prioritně
na rodiny s dětmi ţijící v nájemním bydlení v soukromém nájemním bytě (vedle něj existuje
příspěvek ALS pro penzisty a mladé jednotlivce a příspěvek APL pro domácnosti ţijící
v sociálním bydlení, kterým ani niţší nájemné v sociálních bytech nepostačuje na zajištění
dostupného bydlení). Příspěvek ALF je vyplácen nájemníkům (narozdíl od APL vypláceném
pronajímatelům sociálních bytů) a výrazně zvýhodňuje rodiny s více dětmi – koeficientem
participace na výdajích na bydlení (normativní mírou zatíţení), výší maximálního nájemného
a částek dalších výdajů spojených s bydlením započitatelných do kalkulace příspěvku.
Zvláštním programem pro mladé lidi je výstavba a provoz „foyer“ zaměřených na skupinu
mladých lidí ve věku 16-25 let jako integrovaný přístup k uspokojení potřeb mladých lidí při
jejich osamostatnění propojující bydlení, vzdělání a zaměstnání. V roce 2003 Union des
Foyers de Neunes Travailleurs (UJFT) spravovala více neţ 36 000 bytů v zařízeních
nabízejících od 30 do 200 pokojů; ubytování či sociálních sluţeb Foyer vyuţívalo v roce 2003
okolo 200 000 mladých lidí. Foyer nabízí dočasné bydlení pro mladé lidi, kteří z různých
důvodů nejsou schopni si zajistit bydlení na volném trhu. Byty jsou stavěny a vlastněny
neziskovými organizacemi HLM a následně jsou pronajímány příslušným organizacím, jako
například UJFT. Ubytování má charakter jak malých samostatných bytových jednotek, tak
pokojů v ubytovně; dělí se do několika typů podle cílových uţivatelů, kvality jednotek i
doprovodných sociálních sluţeb. Tento způsob ubytování však postupně ztrácí na atraktivitě
pro mladé zaměstnané lidi - zatímco v roce 1980 bylo 82 % jejích rezidentů v zaměstnání,
v roce 2000 to jiţ bylo pouze 20 % (přičemţ 40 % tvořili imigranti bez pracovního povolení,
10 % nezaměstnaní a 20 % studenti). Změna sociální struktury obyvatel prohloubila
nespokojenost mladých lidí ve vztahu k tomuto projektu.
Dalším relevantním a rozšířeným nástrojem pro mladé domácnosti je Garantie Loca-Pass -
státní záruka za platbu nájemného pro tzv. „smluvní pronajímatele“. Garanci lze vyuţít pro
všechny typy pronájmů a garance zaručuje maximálně 18 měsíčních plateb nájemného včetně
poplatků v maximální měsíční výši 2300 € a maximálně na dobu 3 let. Pro soukromé
pronajímatele je podmínkou pro zapojení do programu uzavření smlouvy s Agence national
de l´habitat (ANAH). Na základě této smlouvy mohou vedle částečné úhrady nákladů
rekonstrukce bytu pronajímatelé získat další výhody - daňový základ pro daň z příjmu
z nájemného se jim můţe sníţit o 30 %, resp. 60 %. Výše příjmu domácnosti a z ní
vyplývající úroveň maximálního nájemného je přitom rozhodující pro určení, zda-li daňový
25
odpočet dosáhne 30 % či 60 % výnosu z nájemného. Mimo to, jestliţe se pronajímatel zapojí
do tohoto programu, můţe čerpat další subvence na rekonstrukci nemovitosti. Jsou
definovány přesně typy rekonstrukcí, které mohou být podporovány. Podpora je realizována
formou úhrady části nákladů (aţ do výše 70 %, podle toho v jaké smluvní formě s ANAH
pronajímatel je). V případě této podpory se pronajímatel zavazuje zůstat v programu po dobu
9 let. Jiným nástrojem je půjčka na kauci (L´Avance Loca-Pass), o kterou mohou ţádat
všechny domácnosti vstupující do nájemního bydlení. Jedná se o bezúročnou půjčku na
úhradu kauce (depozitu), jeţ je splatná v průběhu následujících 36 měsíců (začátek a rychlost
splácení si příjemce určuje sám). Maximální výše půjčky je 2300 €.
Ve Francii také existují nástroje pro mobilní, tedy převáţně mladou populaci. Takovým
nástrojem je půjčka na zmírnění dopadů změny bydliště z důvodu stěhování za prací určená
pro zaměstnance privátního sektoru (mimo zaměstnance v zemědělství), kteří se stěhují nebo
ztratili zaměstnání v důsledku restrukturalizace, nebo kteří čelí v místě nového bydliště nájmu
vyššímu neţ v předchozí lokalitě o více neţ 20 %. V případě zvýšení nájmu o více neţ 20 %
v důsledku stěhování je moţné na toto zvýšení získat půjčku na maximální dobu 12 měsíců.
Strop poskytované částky je 17 600 € v zóně 1 (Paříţ, atp.) a 11 200 € v zóně 3.
Francie se zaměřuje také na podporu bydlení formou poskytování informací, konzultantských
sluţeb a zprostředkování při uzavření nájemní smlouvy. Jedním z nástrojů této politiky je tzv.
ADIL (Association départementale d’information sur le logement), tj. poměrně hustá síť
poboček/poraden, na kterou jsou mladí lidé často odkazováni při řešení problémů s bydlením,
a to včetně asistence při ţádání o formy příspěvků se státních programů.
Kanada
Hlavní podporu státu tvoří příspěvky na nájemné a sociální nájemní bydlení, kde je nájemné
určováno podle příjmu domácnosti (rent-geared-to-income assistance). Existují dvě základní
formy příspěvku na nájemné: housing allowance a rent supplement.
Housing allowance je příspěvkem reprezentujícím pravidlo stanovené Canada Mortgage and
Housing Corporation, a to ţe dostupné nájemné by mělo činit maximálně 30 % příjmu
domácnosti. Oprávněnou domácností jsou pouze rodiny s dětmi (pokud se nejedná o
domácnosti penzistů), resp. v domácnosti musí ţít alespoň jedno dítě do 21 let věku; tímto
způsobem kanadský příspěvek výraznějším způsobem napomáhá mladým rodinám s dětmi
oproti jiným sociálním skupinám. Příspěvek je pak roven rozdílu mezi nájemným
v soukromém nájemním bydlení a 30 % čistého příjmu domácnosti; je vyplácen rovnou
pronajímateli.
Specifický doplňkový rent suplement je vyplácen pouze domácnostem, které mají nárok na
přidělení sociálního bytu, ale jsou ještě na čekací listině; maximální období výplaty příspěvku
je 3 roky (pro úplné rodiny), resp. 5 let (pro bezdětné domácnosti), příspěvek je vyplácen
přímo pronajímatelům (soukromým, neziskovým, druţstvům), a to pouze těm, které vybere
lokální manaţer programu. Nájemník nesmí být v příbuzenském vztahu s pronajímatelem a
ani si nemůţe sám vybrat pronajímaný byt – ten je mu přidělen manaţerem programu.
Nájemné je určeno opět ve výši 30 % příjmu domácnosti, zbytek hradí příspěvek. Maximální
výše příspěvku je 300 dolarů měsíčně pro rodiny s dětmi, resp. 250 dolarů měsíčně pro
bezdětné domácnosti; skutečná výše příspěvku je dána příjmem domácnosti a výší
nájemného. Výše nájemného v bytě zařazeném do programu nesmí být vyšší neţ průměrné
měsíční trţní nájemné v dané oblasti. Nájemní smlouva je uzavírána mezi ţadatelem o
26
příspěvek a pronajímatelem – lokální manaţer programu nebo obec není v nájemním
kontraktu smluvní stranou (pouze přímo pronajímateli zasílá příspěvek, na který má
ţadatel/nájemník nárok). Jakmile je přidělen sociální byt, ţadatel ztrácí nárok na výplatu
příspěvku; pokud ţadatel odmítne dva nabídnuté sociální byty, rovněţ ztrácí nárok na výplatu
příspěvku.
Limity pro nárok na příspěvek i sociální bydlení, stejně jako průměrné měsíční trţní nájemné
v jednotlivých oblastech, jsou určovány Canada Mortgage and Housing Corporation
(CMHC) – obecně jsou oprávněni ţádat o přidělení sociálního bytu všechny domácnosti, pro
které výdaje na nájemné představují více neţ 30 % hrubého příjmu domácnosti. Sociální
bydlení však tvoří jen 5 % bytového fondu. Prioritní přidělení sociálního bytu se vztahuje
zejména na rodiny s dětmi.
Austrálie
V Austrálii působí National Youth Coalition for Housing (NYCH) jako komunitní organizace
zastřešující devět teritoriálních asociací (Youth Housing Coalition) zaměřených na ubytování
mladých lidí. Tyto asociace jsou tvořeny zástupci ubytovacích kapacit pro mladé lidi,
mladými lidmi a sociálními pracovníky. Pro mladé lidi/rodiny existuje zejména nabídka
veřejného bydlení (Commonwealth/State Housing Agreement), komunitního bydlení
(Community Rent Scheme) a příspěvek na nájemné (Rent Assistance) – pouze 5 % bytového
fondu však tvoří veřejné a komunitní bydlení; na druhou stranu 25 % bytů je soukromně
pronajímaných.
Pro studenty, nezaměstnané (hledající práci) a mladé lidi kombinující studium a práci ve věku
do 25 let ţijící v soukromém nájemním bydlení existuje zvláštní příspěvek youth allowance;
pro ostatní pak rent assistance. Při hodnocení nároku na získání youth allowance i rent
assistance se zjišťují také příjmové a majetkové poměry rodičů (reflektuje vládní filozofii, ţe
prvotně by při zajištění bydlení mladých lidí měla napomoci rodina). Příspěvek na nájemné je
vyplácen pouze v segmentu soukromého nájemního bydlení (nikoliv sociálního bydlení) a
pouze pro domácnosti s příjmem niţším neţ ţivotní minimum (income support) nebo pro
domácnosti, které spadají pod legislativu vztahující se k podpoře rodin, tedy například
domácnosti pobírající příspěvky na děti (tedy domácnosti pracujících členů, byť s nízkým
výdělkem, nemají nárok na příspěvek na nájemné, pokud se nejedná o rodinu s dětmi) – toto
ustanovení výrazně zvýhodňuje rodiny s dětmi. Příspěvek se vypočítává jako 75 centů
z dolaru nad úroveň minimálního nájemného, přičemţ existuje maximální úroveň nájemného i
maximální úroveň příspěvku; i tato maxima a minima jsou dána v závislosti na počtu dětí
domácnosti. Ve výsledku 38 % příjemců příspěvku tvoří rodiny s dětmi (avšak pouze 14 %
příjemců jsou úplné rodiny s dětmi).
Irsko
Stejně jako jinde i zde tvoří páteř pomoci mladým rodinám a mladým lidem obecně příspěvek
na bydlení a sociální bydlení. Z hlediska zaměření této studie je však inspirativní nový
program (zavedený v roce 2005) nazvaný Rental Accomodation Scheme (RAS) pro
lidi/domácnosti, kteří pobírají příspěvek na bydlení (obvykle déle neţ 18 měsíců) a nutně
potřebují dlouhodobé permanentní bydlení. Program je aplikován obcemi a spočívá v tom, ţe
obec nalezne pro ţadatele vhodné soukromé nájemní bydlení a uzavře sama s pronajímatelem
nájemní smlouvu. Obec pak platí pronajímateli celé nájemné a ţadatel/nájemník hradí
nájemné obci (přičemţ nájemník má nadále nárok na příspěvek na bydlení). Tímto způsobem
27
se snaţí obce zajistit záruku dlouhodobého nájemního bydlení; cílem programu je také zvýšit
kvalitativní standardy soukromého nájemního bydlení. Jestliţe jiţ ţadatel bydlí v pronajatém
bytě a je s ním spokojen, pak soukromý pronajímatel tohoto bytu můţe zaţádat o zařazení do
programu, pokud byt splňuje kvalitativní kritéria stanovená obcí a pokud je pronajímatel
registrován v databázi Private Residential Tenancies Board. Jestliţe ovšem ţadatel odmítne
tři nabízené byty v tomto programu, ztrácí nárok na příspěvek na bydlení na období 12
měsíců. Zařazení do programu neomezuje moţnost zaţádat o přidělení obecního bytu.
Itálie
Většina domácností bydlí ve vlastním bydlení, nicméně 17-18 % bytového fondu tvoří
soukromé nájemní bydlení (téměř výhradně ve vlastnictví institucionálních investorů jako
penzijní fondy nebo pojišťovací společnosti) a jen přibliţně 5-6 % sociální bydlení (ve
vlastnictví obcí nebo obcí vlastněných neziskových organizací). Jelikoţ velká část domácností
bydlí v soukromém nájemním bydlení, důleţitou formou pomoci je rovněţ příspěvek na
nájemné poskytovaný nově od roku 1998 – podle této koncepce mohou být nájemní byty
zařazeny do dvou typů programu: byty s volným trţním nájemným a byty regulované
specifickou smlouvou mezi pronajímatelem a lokálním sdruţením nájemníků na období
maximálně 3 let. V prvním případě si můţe pronajímatel odepsat z příjmu z nájemného při
zdanění 15 % příjmu z nájemného; ve druhém případě (kontrolovaného nájemného) si můţe
z příjmu odepsat 45 % příjmu z nájemného a navíc získá 30% redukci na registrační dani a
moţné sníţení daně z nemovitosti (toto sníţení je jiţ v kompetenci jednotlivých obcí). V obou
případech můţe nájemník získat příspěvek na nájemné – ten ovšem není nárokový a pravidla
pro poskytování stanoví příslušný region; financování příspěvku je jen částečně hrazeno ze
Sociálního fondu státu, částečně je hrazeno regiony a obcemi.
Německo
Ještě větší podíl na bytovém fondu neţ v Itálii tvoří soukromý nájemní bytový fond
v Německu, proto je i zde nejdůleţitějším nástrojem podpory mladých domácností příspěvek
na bydlení; jeho výše odvisí i od velikosti domácnosti. Pro kaţdou kombinaci geografické
zóny, doby výstavby a úrovně vybavení bytu je tarifně stanovena výše maximálního
započitatelného nájemného za m2. Pro výpočet konkrétní výše maximálního nájemného pro
danou domácnost je částka maximálního nájemného za m2 násobena normativně stanovenou
velikostí bytu, která závisí na počtu členů domácnosti. I normativní míra zatíţení je stanovena
trojrozměrně, coţ znamená, ţe pro kaţdou úroveň nájemného je diferencována podle počtu
členů domácnosti a současně pro daný počet členů podle výše celkových příjmů.
V německém modelu jsou tak explicitně zvýhodněny vícečlenné domácnosti (rodiny s dětmi)
– jejich normativní míra zatíţení se zvyšující se úrovní nájemného roste, ve srovnání s méně
početnými domácnostmi, pomaleji.
Nizozemí
Hlavní cílovou skupinu při přidělování sociálních nájemních bytů, které v této zemi tvoří více
neţ 35 % bytového fondu (!), tvoří právě mladé rodiny s dětmi; nájemné v sociálních bytech
je zpravidla niţší neţ trţní nájemné a doba nájmu je neomezená. Vedle toho jsou zde rodiny
s dětmi ţijící v nájemním bydlení významně zvýhodněni i nastavením příspěvku na bydlení.
Pro účel výpočtu výše příspěvku jsou rozlišeny následující typy domácností: domácnosti
s mladým přednostou (osobou v čele) ve věku do 23 let, domácnosti jednotlivců, dvoučlenné
domácnosti, vícečlenné domácnosti (domácnosti s více neţ dvěma členy) a domácnosti
28
seniorů (s přednostou starším 65 let). V prvním kroku je určena výše minimálního nájemného,
tj. taková výše nájemného, kterou by domácnost měla hradit ze svých vlastních zdrojů. Pro
kaţdou minimální výši nájemného (odstupňovanou dle výše příjmů a typu domácnosti) je
v dalším kroku stanovena další hranice nájemného, tzv. quality discount limit. Rozdíl mezi
výší minimálního nájemného a tímto quality discount limit je všem výše vyjmenovaným
typům domácností hrazen ze 100 %. Pro domácnosti v čele s přednostou ve věku do 23 let se
zároveň jedná o maximální hranici nájemného, jejímţ překročením domácnost ztrácí nárok na
příspěvek na bydlení. Pro ostatní typy domácností existuje další, tzv. limitní výše nájemného
(capping limit), která je stanovena diferencovaně v závislosti na velikosti domácnosti (pro
domácnosti s více neţ dvěma členy je vyšší). Rozdíl mezi limitní výší nájemného (capping
limit) a quality discount limit je příspěvkem hrazen uţ pouze ze 75 %. Konečně, poslední
hranici výše nájemného představuje maximální nájemné – jedná se o takovou výši nájemného,
jejímţ překročením domácnost ztrácí nárok na výplatu příspěvku na bydlení. Rozdíl mezi
maximálním nájemným a limitním nájemným (capping limit) jiţ příspěvkem není pokryt
vůbec s výjimkou domácností s přednostou nad 65 let. Zvýhodnění rodin s dětmi je tak
relativně významné v jednotlivých parametrech příspěvku.
Švédsko
I ve Švédsku mají příspěvky na bydlení zvýhodňující zejména rodiny s dětmi dlouhou tradici.
Uţ v roce 1936 byla zavedena příjmově testovaná dávka určená domácnostem s alespoň třemi
dětmi, která jim měla pomoci krýt náklady na bydlení (resp. jejich část). V současnosti ve
Švédsku fungují v zásadě tři odlišná schémata příspěvku na bydlení: příspěvek na bydlení pro
domácnosti s dětmi, příspěvek na bydlení pro mladé domácnosti a příspěvek na bydlení pro
domácnosti seniorů (důchodců). Nárok na příspěvek na bydlení pro rodiny s dětmi závisí na:
- počtu osob ţijících v domácnosti;
- výši rozhodného příjmu domácnosti;
- výši výdajů na bydlení;
- podlahové ploše domu/bytu (plocha započitatelné pro účely výpočtu výše
příspěvku závisí na počtu závislých dětí).
Výše příspěvku se vypočte podle následujícího vzorce (níţe uvedený vzorec platí pro
domácnosti s jedním závislým dítětem, pro domácnosti s více závislými dětmi se mění
hranice výdajů na bydlení stanovené v absolutních částkách a výše příspěvku na děti
stanovená absolutní částkou):
Příspěvek na bydlení = 0,75 * (24 000 SEK započitatelné výdaje na bydlení 36 000 SEK)
+ 0,5 * (36 001 SEK započitatelné výdaje na bydlení 63 600) + 7 200 SEK (příspěvek na
1 dítě) – [0,2 * (rozhodný příjem – 117 000 SEK) pro osamělého rodiče] nebo [0,2 *
(rozhodný příjem – 58 500 SEK na osobu) pro úplné rodiny]
PB - roční částka příspěvku na bydlení.
Příspěvek na bydlení pro mladé domácnosti je určen domácnostem s přednostou domácnosti
ve věku 18 – 28 let (včetně studentů) a jeho cílem je umoţnit této cílové skupině dosáhnout na
bydlení přiměřené kvality za cenu, která nebude představovat nerozumné zatíţení pro jejich
rozpočty. Výše příspěvku na bydlení pro mladé domácnosti jednotlivců se určí dle
následujícího vzorce:
29
PB = 0,75 * (21 600 SEK započitatelné výdaje na bydlení 31 201 SEK) + 0,5 * (31 200
SEK započitatelné výdaje na bydlení 43 200 SEK) – 1/3 * (rozhodný příjem – 41 000
SEK)
Příspěvek na bydlení určený rodinám s dětmi pobíralo v roce 2004 (Ahrén 2004, 225)
121 251 neúplných rodin (rodin s jedním rodičem) a 33 991 úplných rodin (rodin s oběma
rodiči bez ohledu na typ souţití); celkově příspěvek pobíralo více neţ 20 % švédských rodin
s dětmi. Příspěvek na bydlení pro mladé domácnosti pobíralo v roce 2004 37 958 domácností.
V roce 2003 pobíralo příspěvek na bydlení celkem 632 000 domácností (zhruba 20 %
z celkového počtu švédských domácností), výdaje na příspěvek na bydlení představovaly 0,58
% HDP. S výjimkou nepřímých forem podpory prostřednictvím daňového systému tvořily
výdaje na výplatu příspěvků na bydlení 89 % z celkového objemu výdajů veřejných rozpočtů
na bydlení.
Nástroje bytové politiky ČR na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi
Centrální úroveň
V ČR mimo podporu vstupu do vlastnického bydlení existuje na státní (centrální) úrovni
z perspektivy moţné podpory mladých lidí / mladých rodin s dětmi v oblasti nájemního
bydlení příspěvek na bydlení,11
který spravuje Ministerstvo práce a sociálních věcí (MPSV)12
– v něm ale mladí lidé a dokonce ani rodiny s dětmi netvoří specifickou skupinu (ve výši
příspěvku se velikost domácnosti odráţí pouze nepřímo, viz dále); a omezená grantová
podpora pro výstavbu vstupních podporovaných bytů poskytovaná ze zdrojů Ministerstva pro
místní rozvoj (MMR) - ta však doznala významné změny zacílení a dnes se jiţ fakticky
nejedná o podporu mladých lidí nebo mladých rodin s dětmi.
V aktuální koncepci bytové politiky MMR13
je konstatováno, ţe vedle domácností s niţšími
příjmy jsou skupinou s omezenou moţností získat samostatné (nikoliv tedy nutně vlastní)
bydlení také mladí lidé. Za hlavní příčinu tohoto problému je povaţována malá finanční
dostupnost bydlení a jako znepokojivý trend je vnímán také nárůst cen energií. MMR
zdůrazňuje odliv mladých lidí z venkovských oblastí a šanci spatřuje mj. v programech
regionálního rozvoje14
a evropské fondy – tam ale mladí lidé opět netvoří specifickou
skupinu; lze je pouze zahrnout, například, pod programy podporující rozvoje lidských
zdrojů.15
Veřejná podpora dostupnosti nájemního bydlení mladých lidí a mladých rodin
s dětmi na centrální úrovni, i přes formální ustanovení koncepcí bytové politiky, tak
fakticky neexistuje.
Hlavním nástrojem podpory poptávky v oblasti nájemního bydlení je v ČR, podobně jako ve
vyspělých zemích, příspěvek na bydlení. Od 1.1.2007 došlo k zásadním úpravám příspěvku
11
http://www.hypoindex.cz/clanky/statni-prispevek-na-bydleni-od-noveho-roku-opet-vzrostl/ 12
http://www.gov.cz/wps/portal/_s.155/701/_s.155/708?POSTUP_ID=616&PRVEK_ID=443 13
http://www.mmr.cz/Bytova-politika/Koncepce-Strategie/Koncepce-bytove-politiky-(1)/Zakladni-vychodiska-
koncepce-bytove-politiky 14
http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2005/Nezemedelske-podnikani-na-venkove--rozvoj-obci-a-p 15
http://www.mmr.cz/Pro-media/Tiskove-zpravy/2006/Pomahame-mladym--rika-ministr-Martinek
30
na bydlení v rámci systému státní sociální podpory (SSP),16
a to v souvislosti se změnou
koncepce ţivotního minima (ŢM)17
a přijetím zákona o jednostranném zvyšování nájemného
z bytu.18
Původně dvousloţkové ţivotní minimum bylo změněno na ţivotní minimum
jednosloţkové. Počínaje 1.1.2007 tak ţivotní minimum nově vymezuje potřebu finančních
prostředků pouze na výţivu a ostatní základní osobní potřeby. Částky vyjadřující náklady na
bydlení (do konce roku 2006 byly obsaţeny v části ŢM vyjadřující částku potřebnou
k zajištění nezbytných nákladů na domácnost) byly ze ţivotního minima vyloučeny s tím, ţe
ochrana v oblasti bydlení je řešena v rámci systému SSP poskytováním nově koncipovaného
příspěvku na bydlení a v systému hmotné nouze19
doplatkem na bydlení. Podle zákona má na
příspěvek na bydlení nárok vlastník nebo nájemce bytu (nikoliv však podnájemce bytu), který
je v bytě hlášen k trvalému pobytu, jestliţe:
a) jeho náklady na bydlení jsou vyšší neţ 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny
(0,35násobek rozhodného příjmu rodiny na území hl. m. Prahy) a současně
b) 0,3násobek rozhodného příjmu rodiny (na území hl. m. Prahy 0,35násobek
rozhodného příjmu rodiny) není vyšší neţ částka normativních nákladů na bydlení.
Rozhodným příjmem je příjem za předcházející kalendářní čtvrtletí a započítávají se do něj
rovněţ přídavek na dítě a rodičovský příspěvek (pokud na ně vzniká ţadateli ze zákona
nárok). Náklady na bydlení se stanoví jako jejich průměr za kalendářní čtvrtletí bezprostředně
předcházející kalendářnímu čtvrtletí, na které se nárok na výplatu dávky prokazuje, popřípadě
nárok na dávku uplatňuje. Do nákladů na bydlení je zahrnuto:
a) u nájemních bytů (bytů uţívaných na základě nájemní smlouvy) nájemné a náklady za
plnění poskytovaná s uţíváním bytu (nejsou-li tyto náklady zahrnuty do nájemného);
b) u druţstevních bytů a bytů vlastníků „srovnatelné“ náklady. Jejich výše je
diferencována dle počtu osob ţijících v bytě a hlášených v bytě k trvalému pobytu.
Jejich výše je stanovena zákonem jednotnými částkami diferencovanými dle počtu
osob v rodině;
c) náklady za plyn, elektřinu, vodné, stočné, odvoz odpadu a centrální vytápění nebo za
pevná paliva (náklady za pevná paliva se započítávají pevnými částkami stanovenými
v zákoně opět diferencovaně v závislosti na počtu osob v rodině – jedna, dvě, tři, čtyři
a více osob).
Normativní náklady na bydlení zahrnují pro nájemní byty částky nájemného v souladu
se zákonem o nájemném; dále jsou do nich zahrnuty ceny sluţeb a energií. Normativní
náklady na bydlení jsou dle MPSV propočítány na přiměřené velikosti bytů pro daný počet
osob v nich trvale bydlících (výše těchto normativů ovšem není známa). Jsou stanoveny
pevnými částkami uvedenými v zákoně. U bytů uţívaných na základě nájemní smlouvy jsou
diferencovány podle počtu osob v rodině (jedna, dvě, tři, čtyři a více osob) a současně podle
velikostní kategorie obce (Praha, více neţ 100 000 obyvatel, 50 000 – 99 999 obyvatel,
10 000 – 49 999 obyvatel a obce s méně neţ 9 999 obyvateli). Výše příspěvku na bydlení se
vypočítá podle vzorce:
PB = min (NB, NN) – k * max (P, ŽMR)
16
Dle zákona 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, v platném znění. 17
Dle zákona 110/2006 Sb. o ţivotním a existenčním minimu, v platném znění. 18
Zákon 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb.,
občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 19
Dle zákona 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, v platném znění.
31
kde: PB – měsíční výše příspěvku na bydlení;
NB - náklady (skutečné) na bydlení;
NN - normativní náklady na bydlení;
k - výše koeficientu, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny (0,35 pro hl. m.
Prahu a 0,3 pro zbytek ČR);
P - výše rozhodného příjmu rodiny;
ŽMR - výše ţivotního minima rodiny.
Jak bylo uvedeno výše, i po reformě příspěvku na bydlení v roce 2007 vykazuje model
deficity z hlediska zajištění efektivní pomoci mladým lidem / mladým rodinám s dětmi:
odstupňování částek normativních nákladů na bydlení podle velikosti obce v kombinaci
s počtem osob v rodině (pro bydlení v bytech uţívaných na základě nájemní smlouvy), se
jeví jako nedostatečné. Regionální rozdíly ve výši nájemného v různých městech
spadajících do stejné velikostní kategorie jsou poměrně výrazné, příspěvek však tyto
rozdíly nemusí reflektovat v situaci, kdy skutečné náklady na bydlení jsou vyšší neţ
normativní (například města České Budějovice a Ústí nad Labem spadají do velikostní
kategorie 50 000 – 99 999 obyvatel, ale podle údajů IRI, s.r.o., činilo v roce 2008
průměrné měsíční trţní nájemné v Českých Budějovicích v bytě o podlahové ploše 68 m2
s průměrným opotřebením 6743 Kč, v Ústí nad Labem pak pro stejný byt v průměru 5922
Kč);
výše normativních nákladů na bydlení stále v plné míře nereflektuje úroveň tržního
nájemného (jakkoliv se výše normativních nákladů na bydlení má v roce 2010 podle
návrhu MPSV výrazně zvýšit a tudíţ přiblíţit úrovni trţního nájemného) – mladé
domácnosti hradící často trţní nájemné tak dosud byly fakticky zcela vyloučeny
z moţnosti získat odpovídající příspěvek na bydlení;
u domácností s více než čtyřmi členy předpokládá příspěvek v zásadě stoprocentní
úspory z rozsahu – s pátým členem (případně dalšími členy) domácnosti se výše
normativních nákladů jiţ nezvyšuje a výše příspěvku se za předpokladu konstantních
příjmů nemění, případně sniţuje (pokud se s počtem členů zvyšuje rozhodný příjem
domácnosti). Příspěvek tak rodiny s více dětmi v tomto bodě dokonce znevýhodňuje;
ve vzorci pro výpočet příspěvku není odstupňována výše normativní míry zatížení (tj.
koeficientu, kterým se násobí výše rozhodného příjmu rodiny – pro Prahu v současné
době nabývá hodnoty 0,35, pro zbytek ČR pak 0,30). Výše normativní míry zatíţení by
mohla poněkud znevýhodňovat (být vyšší) jednočlenné domácnosti (zejména pak
jednočlenné domácnosti mladých lidí zhruba ve věku do 25 let, u nichţ se předpokládá
moţnost „spolubydlení“) a naopak zvýhodňovat (být niţší) pro vícečlenné domácnosti,
zejména pak rodiny s dětmi;
v okamţiku, kdy dojde k vyrovnání úrovně regulovaného a trţního nájemného, je hodnota
normativní míry zatíţení (0,35, resp. 0,30) relativně nízká a nabízí se otázka, zda
příspěvek nebude „zneuţíván“ i tou částí populace, která tuto dávku fakticky nepotřebuje;
o příspěvek na bydlení nemohou žádat domácnosti v podnájemním vztahu.
32
Lokální úroveň
Nejrozšířenějším nástrojem lokální politiky bydlení se zaměřením na mladé lidi a mladé
rodiny s dětmi jsou tzv. startovací/startovní byty. Uţ nejednotnost v názvu20
upozorňuje na
roztříštěnost podmínek; definice a podmínky, zejména délka smlouvy a kritéria pro
přidělení startovacího bytu, jsou ve výlučné pravomoci obcí. Různorodost v pojetí a
poskytování startovacích bytů lze najít i na území Prahy - jednotlivé městské části se liší
jednak počtem nabízených bytů, ale také podmínkami pro ţadatele a formou výběru. Vybrané
obce, které tento druh bydlení nabízejí, byly telefonicky kontaktovány s ţádostí o zhodnocení
nástroje. Níţe uvádíme některé příklady:
Městská část Praha 2
Program startovacích bytů existuje od roku 2001. Obec nové byty nestaví a v programu
vyuţívá uvolněné nájemní byty v obecních domech. Většinou se jedná o byty malometráţní
(1+1 a 2+1; do 60 m2). Větší a kvalitnější nájemní byty obec pronajímá za trţní nájemné
obálkovou metodou. Podmínky pro udělení startovacího bytu jsou následující:
musí se jednat o mladé manţelství do věku 35 let včetně a to u obou manţelů;
alespoň jeden z manţelů musí mít občanství ČR;
alespoň jeden z manţelů musí mít trvalý pobyt na území MČ Praha 2 minimálně po
dobu 3 let (nutno doloţit potvrzení o délce pobytu);
manţelé musí prokázat bytovou nouzi ke dni vyhlášení výběrového řízení -
přeplněnost bytu (méně neţ 25m2/osobu po dobu minimálně jednoho roku s výjimkou
narozených dětí do této lhůty) a neexistence ţádného nájemního či vlastnického práva
k jinému bytu, s výjimkou práva nájmu k bytu za smluvní nájemné vyšší neţ 100
Kč/m2/měsíc (nutno doloţit doklady o platbě nájemného za poslední 3 měsíce);
musí předloţit doklad banky nebo jiné finanční instituce o tom, ţe alespoň jeden
z manţelů dlouhodobě spoří (minimálně po dobu 2 let) s cílem vyřešit svou bytovou
situaci, eventuelně strukturované prohlášení o způsobu řešení bytové situace po
uplynutí sjednané doby nájmu.
Tabulka 1: Výše nájemného ve startovacích bytech, MČ Praha 2
Doba nájmu 1. až 5. rok 6. rok 7. rok 8. rok
Cena za m2 z bytu o ploše
50m2 I. kategorie
37,07,-Kč/m2 74,14,-Kč/m
2 148,28,- Kč/m
2 185,35,- Kč/m
2
Výše měsíčního nájemného 1854,-Kč 3707,-Kč 7414,-Kč 9.268,-Kč
Smlouva je uzavírána na 5 let za nájemné ve výši 37 Kč/m2, dále můţe být prodlouţena za
nájemné v místě a čase obvyklé (trţní), viz tabulka 1. Praha 2 měla k 31.12.2008 v majetku
4360 nájemních bytů. Kvóta na přidělení startovacích bytů jsou 3 ročně (ovšem v letech 2003
a 2008 nebyl přidělen ţádný). V roce 2009 byl přidělen pouze 1 byt (2+1, 56m2). O startovací
byty údajně není zájem. Jako důvod byla ze strany zástupců MČ Praha 2 uvedena přísnost
20
Pod stejným názvem nabízí – bez explicitní orientace na specifickou skupinu – byty i soukromí developeři,
jako např. http://www.opus-praha.cz/reality/225/startovaci-byty-krejcarek/ či http://www.fato.cz/bytova-
vystavba-detail.php?stavba=56 ; startovací byty ale přiděluje např. i Univerzita Karlova http://www.cuni.cz/UK-
3277.html
33
podmínek a krátká délka programu, ale nijak hlouběji se tímto problémem nezabývají. Je
rovněţ moţné, ţe se lidé do tohoto programu nehlásí proto, ţe o něm neví (výzva je
zveřejňovaná nepravidelně tak, jak se uvolňují byty, neexistuje ţádný pořadník). Je také
moţné, ţe Praha 2 v současné podobě (nabídka sluţeb, klidu a zeleně) není v očích mladých
lidí ideálním prostředím pro rodinný ţivot.
Městská část Praha 11 - Jižní Město
V roce 2005 byl zrušen pořadník ţadatelů o byt, protoţe vzhledem k velikosti bytového fondu
vlastněného obcí by stejně zájemce nebylo moţné uspokojit. Místo toho obec definovala
politiku přidělování uvolněných obecních bytům prioritním skupinám. V současnosti obec
vlastní 3671 bytů; nové byty nestaví. V roce 2006 byla aplikována směrnice programu
startovacích bytů pro mladé rodiny; podle ní platí následující podmínky:
délka nájmu - dva roky; v případě řádného plnění závazků, plynoucích ze smlouvy o
nájmu bytu, prodlouţení dodatkem (řešeno individuálně);
výběr nájemce - uchazeč o uzavření smlouvy o nájmu bytu bude vybrán radou MČ na
základě doporučení bytové komise, bytová komise vybere ze zájemců splňujících
kritéria losem; budoucí nájemce:
o musí být fyzická osoba, starší 18 let a mladší 35 let (včetně), s trvalým pobytem
na území hl. m. Prahy, v případě manţelů musí splňovat alespoň jeden z nich;
o musí být občan ČR, v případě manţelů musí splňovat alespoň jeden z nich;
o nesmí mít v ČR nájemní nebo břemenné nebo vlastnické či spoluvlastnické právo
k uţívání jiného bytu, nebo domu, nebo objektu k individuální rekreaci s výjimkou
případů, kdy jde o vlastnictví nemovitého majetku jen nízké hodnoty, který není
vyuţitelný pro bydlení anebo zajištění bydlení vlastními prostředky uchazeče
(vyjma bytu v majetku hl. m. Prahy nebo v majetku hl. m. Prahy, svěřeného MČ
Praha 11, který v případě pronájmu bytu hodlá pronajímateli vrátit), nebo nesmí
být společníkem ve společnosti s ručením omezeným, kde vlastnictví obchodního
podílu je spojeno s právem uţívat byt;
smlouva o nájmu bytu:
o bude uzavřena s uchazečem o pronájem bytu, jehoţ nabídka byla vybrána jako
první v pořadí a schválena radou MČ. Pokud tento uchazeč do 15 dnů ode dne
doručení oznámení neuzavře z vlastní viny smlouvu o nájmu bytu, můţe být
vyzván uchazeč, který se umístil jako druhý, případně další v pořadí;
o Smlouva o nájmu bytu se zpracovává podle vzoru smlouvy o nájmu bytu pro tuto
kategorii;
o základní měsíční nájemné bude stanoveno ve výši, která byla uvedena na záměru
pronájmu tohoto bytu a dále bude zvyšováno dle rozhodnutí rady MČ podle
zákona stejným způsobem, jako u ostatních srovnatelných bytů v témţe domě.
První vyhlášení výběrového řízení na startovací byty proběhlo v roce 2008 a přidělovalo se 9
bytů 1+1 a 2+1 o velikosti mezi 42 m2
aţ 62 m2. Byty byly zrekonstruované a byl o ně velký
zájem (na jeden byt připadalo přibliţně 100 zájemců!). Mezi zájemci splňující kritéria probíhá
výběr losováním. Druhé vyhlášení výběrového řízení proběhlo v červenci 2009 a přidělovalo
se 5 bytů. Tyto byty nebyly po rekonstrukci a nabízely se za nájemné ve výši 80 Kč/m2.
Zájem byl menší, ale poptávka stále převyšovala nabídku.
34
Městská část Praha 17- Řepy
Praha 17 před 7 aţ 10 lety získala dotaci na výstavbu nástaveb na stávající domy. Postavila za
ně 20 malometráţních startovacích bytů. Nájemní smlouvy u těchto bytů jsou uzavírány na 5
let a nájem je fixovaný na 35 Kč/m2. Podmínky, které musí splnit ţadatel pro přijetí ţádosti o
startovací byt, jsou následující:
státní občanství ČR;
manţelé, oba ve věku do 35 let (i bezdětní), nebo ţadatel ve věku do 35 let s alespoň
jedním dítětem ve vlastní péči;
trvalé bydliště v MČ Praha 17 po dobu alespoň 3 let alespoň u jednoho z manţelů;
ani jeden ze ţadatelů není nájemcem jiného bytu, drţitelem členského podílu
v bytovém druţstvu, ani majitelem/spolumajitelem bytu či nemovitosti slouţící
k bydlení;
doloţení o výši příjmu;
deklarace snahy o řešení bytové situace (např. doloţení smlouvy o uzavření
stavebního spoření po dobu nejméně 2 let);
sdělení, jakým způsobem bude po 5 letech řešena bytová situace ţadatelů;
sdělení, jak v případě rozvodu manţelů bude řešena bytová situace (tj. který z manţelů
se zaváţe bez nároku na jakoukoliv bytovou náhradu či náhradní ubytování opustit
startovací byt před uplynutím doby určité).
Převyšuje-li počet ţadatelů počet nabízených bytů, provede se výběr budoucích nájemců
veřejným losováním. O byty je zájem. V prvním kole byl zájem větší neţ ve druhém kole, ale
i tak na jeden byt připadalo přibliţně 15 - 20 přihlášek. Ačkoliv je program jiţ v druhé pětileté
vlně, neměla obec s vystěhováním první vlny nájemníků po vypršení pětileté lhůty ţádné
potíţe.
Obec Štětí
Obec Štětí vystavěla nové byty určené jako startovací bydlení. Postavila celkem 39 bytů
s celkovou výší dotace z fondu ve výši 15 milionů korun v letech 2002 - 2003. Byty jsou o
velikosti 2+0 aţ 2+1; přibliţně 45 - 50m2. Startovací nájemné se poskytuje na maximální
dobu 5 let. První vlna nájemníků jiţ tedy doběhla. Dle zástupce obce nebyl opět problém
s tím, ţe by někdo odmítal opustit byt po vypršení smluvní doby. Spíše se v některých
případech stalo, ţe si lidé nenašli jiné lepší ubytování a přesunuli se do ubytoven. Někteří lidé
se také k pronajímanému majetku nechovali nejlépe. Obec jiţ další podobný projekt výstavby
neplánuje. O byty je velký zájem (jak v prvním, tak ve druhém kole přidělování bytů
poptávka výrazně převyšovala nabídku). Byt je přidělen na základě pořadníku ţadatelů dle
následujících kritérií:21
cílové skupiny jsou definovány následovně:
a) mladí manţelé, oba ve věku do 35 let s dětmi i bezdětní, nebo
b) druh a druţka (pár) pečující společně o dítě (děti), oba ve věku do 35 let, nebo
c) matka s dítětem (dětmi) nebo otec s dítětem (dětmi), nebo
d) páry ţijící ve společné domácnosti, oba ve věku do 35 let, nebo
21
http://www.steti.cz/content/view/714/222/
35
e) svobodní jednotlivci do věku 35 let
mezi další podmínky patří:
o trvalé bydliště v městě Štětí po dobu alespoň posledních 3 let u jednoho
z ţadatelů;
o snaha o řešení stávající bytové situace (např. doloţení smlouvy o uzavření
stavebního spoření po dobu nejméně 2 let);
o sdělení, jakým způsobem bude po 5 letech řešena bytová situace ţadatelů.
kritéria hodnocení jsou tato:
o datum podání ţádosti;
o sociální poměry ţadatele;
o snaha o zajištění vlastního bydlení po ukončení nájemní smlouvy (uzavřené
stavební spoření apod.).
Kadaň22
Program startovacích bytů je v platnosti od 1.6.2009 a od tohoto dne přidělili jiţ 6 bytů o
velikosti 1+1, 3+1, 1+0. Na kaţdý byt vţdy vypisují samostatné výběrové řízení. O garsonku
údajně nikdo neměl zájem, o byt 1+1 byli pouze dva zájemci, o větší byty byly desítky
zájemců. Nájemné činí 20 Kč/m2. Obecní bytová politika je silně orientovaná na podporu
mladých lidí. V Kadani zprivatizovali jiţ 2/3 bytového fondu a ze zbývajících bytů bude ještě
polovina privatizována později a polovinu (600 bytů) si obec ponechá; z nich 70 %, tj. asi 400
bytů, bude určeno jako startovací byty pro mladé lidi a zbylých 30 % bude určeno pro další
prioritní skupiny. Startovací byty jsou pronajímány maximálně na 10 let a jsou určeny všem
mladým lidem do 35 let (bez podmínky manţelství, rodičovství). Město Kadaň se tak snaţí
udrţet mladé lidi a přitáhnout zpět vysokoškoláky, kteří zvaţují návrat po ukončení studií.
V podmínkách pro přidělení startovacího bytu z května 2009 je startovací byt definován jako
„byt ve vlastnictví města, který nemá sníţenou kvalitu a který se uvolní po předchozím
nájemci“. Podmínky k přijetí ţádosti jsou následující:
ţadatelem o startovací byt můţe být pouze fyzická osoba (osoby) mladší 35 let, která
má trvalý pobyt a případně zaměstnání (pracoviště) ve správním obvodu Kadaň;
ţadatel nevlastní nemovitost určenou k bydlení / bytovou jednotku ani není drţitelem
členského podílu v bytovém druţstvu;
nájemní smlouva je uzavírána vţdy na dobu určitou jednoho roku, před ukončením
nájemního vztahu je nájemce povinen poţádat o obnovení nájemní smlouvy o 1 rok;
nájemní smlouva bude obnovena pouze v případě řádného uţívání a plnění povinností
plynoucích z nájemní smlouvy;
celková doba nájmu můţe činit nejvýše 10 let;
nájemce nesmí po celou dobu smluvního vztahu přihlásit k trvalému pobytu do bytu
ţádné další osoby kromě manţela, manţelky a vlastních nezletilých dětí.
Nový Jičín
Aktuální podoba programu startovacího bydlení existuje v obci od roku 2004. V roce 1992
obec vlastnila 4,5 tisíc bytů (tj. asi 20% celkového bytového fondu), dnes jí zbývá 1147 bytů
(včetně bytů v domech s pečovatelskou sluţbou). Obec nestaví nové nájemní byty, ale
přiděluje byty ze stávajícího uvolněného bytového fondu. Byty přiděluje ve třech kategoriích:
22
http://www.mesto-
kadan.cz/user_data/zpravodajstvi/obrazky/File/pdf/zasady/Zasady_pro_hospodareni_s_prostory_v_majetku.pdf
36
1) sociální byty – byty s nízkým standardem (v r. 2009 přiděleno 15); 2) startovací byty
(v roce 2009 přiděleno 20); 3) byty za trţní nájemné (v r. 2009 přiděleno 15). Startovací byty
jsou přidělovány na základě pořadníku. Systém je následující. Ţadatel je podle své rodinné
situace (počet členů domácnosti) a při splnění níţe uvedených kritérií zařazen do pořadníku
k velikostní kategorii bytu (jedna osoba = garsonka, atd.). Uvolněný byt v dané velikostní
kategorii bytu získá ten ţadatel, který je v pořadníku nejdéle. Pro představu: na garsonku je
193 ţadatelů, nejstarší je v pořadníku od roku 1997; na 1+1 je 71 ţadatelů, nejstarší je z roku
2001. Město má mnoţství stanov pro rozličné sociální skupiny, nicméně samotná ustanovení
pro startovací byty jsou stručná:
cílová skupina: občané města Nového Jičína potřebující překonat počáteční a časově
omezenou bytovou krizovou situaci, zejména mladé rodiny;
evidence ţádostí a jejich vyřízení: ţádost si můţe podat pouze fyzická osoba starší 18
let způsobilá k právním úkonům s trvalým bydlištěm na území města Nového Jičína na
formuláři vydaném odborem sociálních věcí;
délka nájemní smlouvy: doba určitá (jeden rok) s moţností pětinásobného prodlouţení
do celkového úhrnu šesti let. Kaţdé prodlouţení je podmíněno plněním podmínek
nájemní smlouvy i závazků vůči městu a jím zřízeným organizacím. V období 12 – 6
měsíců před uplynutím výše uvedeného celkového úhrnu nájmu ve startovacím bytě si
můţe nájemce podat ţádost o zařazení do skupiny standardních bytů a prodlouţení
doby nájmu. O tomto prodlouţení rozhodne rada města. Na toto prodlouţení není
právní nárok;
výše nájemného: první tři roky základní nájemné, čtvrtý aţ šestý rok ekonomické
nájemné při pouţití inflační doloţky. V případě změny druhu bydlení na standardní
byt se stanoví trţní nájemné.
Vedle těchto bytů nabízí Nový Jičín také speciální startovací byty pro mladé, kteří ukončili
pobyt v dětských domovech a ústavní výchovu, případně pobyt v chráněném bydlení.
Lokální programy zaměřené na zvýšení dostupnosti nájemního bydlení pro mladé lidi a
mladé rodiny s dětmi v ČR (programy startovního/startovacího bydlení) jsou charakteristické
velkou roztříštěností podmínek; výběr pro přidělení startovacího bydlení v převážné většině
probíhá ad hoc a nikoliv na základě průběžně doplňovaného pořadníku, kam by se žadatel
mohl zapsat v libovolnou chvíli (výběrové řízení je zpravidla vyhlášeno jen jednou za rok a
domácnost tak musí studovat pečlivě a průběţně úřední desku; navíc je otázkou, do jaké míry
se vůbec cílové domácnosti o vyhlášení takového programu mohou dozvědět, resp. jak je
pravděpodobné, ţe se o něm dozví); a ve většině případů převažuje poptávka po těchto
bytech nad jejich nabídkou (poněkud zvláštní, aţ nepochopitelný nebo podezřelý, případ
tvoří MČ Praha 2, kde dle vyjádření pracovníků městské části údajně mladí lidé o zvýhodněné
nájemné v centru Prahy vůbec nemají zájem!). Z rozsahu přidělených bytů je zřejmé, že se
jedná jen o velmi omezenou nabídku a pomoc; předpokládá dlouhou čekací lhůtu nebo
soutěž s jinými zájemci, navíc jde o pomoc spíše krátkodobou a tudíž nevhodnou pro
stabilizaci či založení rodiny, výchovu dětí.
37
Návrh nových nástrojů pro zvýšení dostupnosti nájemního bydlení specificky pro mladé lidi / mladé rodiny s dětmi
Zacílení našeho návrhu na nájemní bydlení a specificky téţ na soukromé nájemní bydlení
bylo odůvodněno výše - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často příjmově regresivní,
nevhodně zacílená, současná rozsah podpory v této oblasti v ČR je jiţ na maximální moţné
úrovni a pořízení vlastního bydlení není nejvhodnější pro mladé lidi na začátku profesní
kariéry očekávající od mladých lidí větší míru flexibility; z důvodu nízkého obratu nájemníků
v obecních bytech a obecně relativně nízkého počtu obecních bytů po jejich privatizaci
převaţuje poptávka po obecních bytech nad nabídkou, coţ vede k dlouhým čekacím lhůtám a
nejistotě, soukromé nájemní bydlení přitom tvoří dnes jiţ pravděpodobně hlavní formu
nájemního bydlení v ČR (z důvodu rozsáhlé privatizace obecních bytů). Nabídka sociálních
(obecních) nájemních bytů je nedostatečná, neexistuje celostátní koncepce sociálního bydlení
ani konsensuální oficiální definice prioritních skupin. Mladí lidé u nás nejsou dostatečně
organizováni na to, aby je nějaká nátlaková skupina při moţné přípravě koncepce sociálního
bydlení výraznějším způsobem zvýhodnila; mimo to masivní veřejná podpora nabídky
v oblasti nájemního bydlení vedla ve vyspělých západních zemích často ke vzniku ghett
sociálního bydlení a proto je dnes opouštěna ve prospěch cílenějších a méně nákladných
nástrojů bytové politiky.
I ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného bydlení –
systém přidělování obecních bytů dává ţadatelům zpravidla jen jeden určitý byt formou „ber
nebo odejdi“. Neexistuje svobodná volba, obec nechápe, ţe by domácnost mohla nabídku
odmítnout, nakonec jsou obě strany (obec i ţadatel) nespokojeny. Cílem nástroje pomoci
mladým lidem by také nemělo být „znásilňovat“ obecnější preference bydlení u mladých lidí
– pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly existovat motivy, které s touto jejích
preferencí manipulují (například ţe by si výrazně pohoršili tím, ţe by ztratili finanční výhody
vyplývající z regulovaného nájmu atd.). Manipulace preferencemi opět ve výsledku vede
k nespokojenosti všech zainteresovaných stran („mně se ten byt nelíbí, ale copak bych ve
vlastním měl takové výdaje na bydlení?..“), trţním distorzím (poptávka by se přelila do
podporovaného segmentu, kde by došlo k trvalému nedostatku, zatímco jiné segmenty
bydlení, jako např. výstavba nových bytů na komerčním základě, by zápasily s nedostatkem
poptávky) a vzniku neţádoucích lobbistických tlaků ze strany sdruţení klientů systému, které
by nejen stávající výsady chtěli zachovat „na neurčito“, ale zejména by časem ţádali jejich
další úpravy, další veřejné výdaje, a pro tento účel by vyuţívali mediální manipulace a
„slabosti demokracie“ (předvolební populismus).
Hlavním smyslem nástrojů by mělo být odstranění stávajících bariér vyplývajících ze
segmentace nájemního bydlení do ‚privilegovaného‘ (rozsáhle chráněného) a
‚neprivilegovaného‘ (a téměř nechráněného) nájemního bydlení. Vzhledem k deregulaci
nájemného je moţné očekávat razantní ústup z původních privilegií, přičemţ právní úprava
zatím nepřináší ţádný jiný efektivní systém nové a trhu bliţší formy ochrany nájemníků
(minimální délka uzavření nájemní smlouvy, růst nájemného v průběhu trvání nájmu). Cílem
navrhovaných nástrojů by tak mělo být zachovat prioritu trţního řešení a výpomoci širší
rodiny při zajištění bydlení, avšak z důvodu výše zmíněných dysfunkcí pomoci stabilizovat
nájemní vztahy - tj. podpořit uzavírání nájemních smluv se soukromými pronajímateli za niţší
neţ trţní nájemné, a to na relativně dlouhé období (umoţňující zaloţení rodiny dříve neţ po
případném vstupu do vlastního bydlení) a s jasně stanoveným vývojem nájemného v průběhu
tohoto období (posílení jistoty ohledně výdajů na bydlení). Z důvodu, ţe podpora dostupnosti
bydlení by u mladých lidí mohla paradoxně vést k opačnému neţ pro-rodinnému jednání, je
38
nutné klást velký důraz na její formální pravidla – zacílení podpory musí být zřetelně na
mladé páry/rodiny, u nichţ se očekává narození dětí (či jiţ k narození dítěte došlo). Aby
nedošlo k neefektivnímu vyuţití, podpora by měla směřovat pouze k těm mladým lidem, kteří
si, alespoň prozatím, nemohou dovolit splácet úvěr na pořízení vlastního bydlení; zároveň
však nesmí omezit flexibilitu a svobodu rozhodování potřebnou při realizaci budoucích
ţivotních a profesních kariér.
Centrální úroveň – novelizace pravidel pro poskytování příspěvku na bydlení
Výše byly zmíněny některé deficity současné úpravy příspěvku na bydlení v naší zemi.
Jakkoliv se jedná, podobně jako v jiných zemích, o moderní nástroj umoţňující flexibilně
reagovat na měnící se podmínky bydlení, rodinného ţivota i zaměstnání, a jakkoliv se jedná i
o nástroj velmi efektivní, tj. z důvodu příjmového testování správně zacílený na domácnosti,
které by si nemohly dovolit pořízení vlastního bydlení, vzhledem k některým deficitům
znevýhodňujícím mladé rodiny či obecně rodiny s dětmi navrhujeme, aby došlo
k následujícím úpravám:
maximální (normativní) náklady na bydlení by měly reflektovat skutečné
regionální rozdíly v úrovni tržního nájemného a zejména pak by měly reflektovat
i samotnou existenci vyššího tržního (neregulovaného) nájemného u soukromě
pronajímaných bytů (velká část mladých lidí nemá moţnost dědit „privilegia„ od
svých rodičů či prarodičů a trţní nájemní sektor je charakteristický právě tím, ţe je
obydlen převáţně mladými lidmi); sociální politika MPSV by si měla dnes, mnoho
let od změn reţimu, uvědomit, ţe poskytovat podporu jiţ podporovaným
(příspěvek na bydlení pro lidi v regulovaném nájemném nebo pro lidi v hypotékou
nezatíţeném vlastním bydlení!) a naopak odmítat podporu těm, kterým se ţádné
nedostává a přitom by ji nutně potřebovali (mladí lidé hradící i několikanásobně
vyšší nájemné za srovnatelné bydlení), jde přímo proti smyslu moderního
liberálního státu (namísto rovnosti před zákonem vytváří privilegia „vyvolených„)
a proti logice jakékoliv formy sociální spravedlnosti (jelikoţ takovým aktem
posiluje sociální napětí a nerovnosti ve společnosti, namísto toho, aby je
sniţovala);
normativní míra zatížení (koeficient, kterým se násobí rozhodný příjem rodiny) by
měla být odstupňován podle věku žadatele a zejména pak podle počtu
nezaopatřených členů domácnosti (pro jednotlivce do 25 let by byla výše
koeficientu vyšší – např. 40 – 50 %, jelikoţ by příspěvek předpokládal
spolubydlení; pro rodiny s dětmi by byla výše koeficientu naopak niţší – např. 28
%, 25 % a 20 % podle počtu nezaopatřených dětí). Tato změna by vedla
k efektivnějšímu zacílení příspěvku na vícedětné domácnosti, tedy domácnosti
více ohroţené nedostupností bydlení a sociálním vyloučením;
Příspěvek na bydlení by nemusel být vůbec poskytován vlastníkům bytů/domů,
protoţe domácnosti vlastníků mají vzhledem ke svému majetku jiné postavení neţ
domácnosti nájemníků (příspěvek je v mnoha vyspělých zemích poskytován pouze
domácnostem ţijícím v nájmu; v ČR mají domácnosti vlastníků po splacení
hypotečního úvěru výrazně niţší výdaje na bydlení neţ nájemníci a jejich výši
mohou také lépe neţ nájemníci přizpůsobit); tato změna by nejen posílila
efektivitu příspěvku, ale mohla by přinést výraznější veřejné úspory a tak posílit
zacílení příspěvku na pomoc jen těm domácnostem, které jsou skutečně ohroţeny
finanční nedostupností bydlení;
39
Jak v případě příspěvku na bydlení, tak doplatku na bydlení, by měly být jasně
stanoveny kvalitativní parametry bytu, na který je žadateli příspěvek na bydlení
nebo doplatek na bydlení možné poskytnout. Cílem tohoto opatření je zabránit
poskytování doplatků na bydlení, které je kvalitativně substandardní, ale přitom za
relativně vysoké nájemné (soukromé ubytovny); taková situace vede k plýtvání
veřejných zdrojů určených na pomoc lidem v sociální nouzi.
Lokální úroveň - cílená obecní garance
Cílená obecní garance se zdá být velmi efektivním lokálním nástrojem vzhledem k výše
uvedeným zjištěním, podmínkám a omezením. Poskytování obecních garancí nepředpokládá
vysoké veřejné výdaje, neomezuje výběr mladých lidí na často nevyhovující obecní byty,
nevede ke ghettizaci příjmově slabších rodin s dětmi v určitém bytovém fondu či lokalitě
(prostorovému a sociálnímu vyloučení), je pro-tržním řešením a nahrazuje neexistující
legislativní ochranu nájemního bydlení. V rámci tohoto nástroje by obce poskytovaly
garance splácení nájemného soukromým pronajímatelům; byty do programu by vybíraly obce
z dobrovolné nabídky ze strany soukromých pronajímatelů. Garance by obsahovala garanci
splácení nájemného, garanci proti poškození bytu mimo běţné opotřebení a garanci nákladů
spojených se soudní výpovědí. Poskytnutí garance by bylo vázáno na úroveň nájemného,
délku nájmu a princip vývoje nájemného v průběhu nájemního poměru. Nájemní smlouva by
byla uzavřena rovnou mezi soukromým pronajímatelem a cílovou domácností, přičemţ
soukromý pronajímatel i cílová domácnost by uzavřeli separátní unifikovanou dohodu o
podmínkách poskytnutí garance s obcí. Jakkoliv by v rámci tohoto nástroje bylo poskytováno
nájemní bydlení za niţší neţ trţní nájemné, nástroj sám o sobě souvisí spíše se stabilizací
trvání nájemního poměru a jistotou snadné kalkulace budoucích výdajů na bydlení, neţ
s finanční dostupností nájmu zajištěnou lépe novelizovaným příspěvkem na bydlení. Tento
nástroj tak doplňuje centrální politiku příspěvku na bydlení. Soukromí pronajímatelé, kteří by
se chtěli účastnit garančního programu, by museli souhlasit s následujícími podmínkami:
byt bude splňovat minimální kvalitativní poţadavky sociálního bydlení stanovené
zákonem a minimální kvalitativní poţadavky pro bydlení rodin s dětmi stanovené obcí
(zastupitelstvem, bytovým odborem);
výše nájemného bude nejméně o 10 % pod úrovní obvyklého trţního nájemného pro
srovnatelný byt ve stejné lokalitě o a nesmí převyšovat medián trţního nájemného
v dané obci;
hodnocení úrovně a přiměřenosti nájemného, stejně jako fyzickou inspekci bytů, bude
provádět komise pracovníků bytového odboru obce a na její doporučení bude zařazení
bytů do programu schvalovat rada obce;
akceptace plného znění nájemní smlouvy předloţené obcí, jeţ bude uzavřena mezi
pronajímatelem a cílovou domácností, garantující cílové domácnosti: 1) dobu nájmu
nejméně na 5 let; 2) změnu výše nájemného v budoucích letech pouze na základě obcí
navrţeného systému (fixní nájem, růst dle vývoje CPI vyhlašovaný ČSÚ, růst dle
vývoje indexu cen stavebních prací vyhlašovaný ČSÚ); 3) udělení výpovědi ze strany
pronajímatele pouze v důvodech taxativně vymezených v zákoně;
akceptace znění garanční smlouvy, jeţ bude uzavřena mezi pronajímatelem a obcí,
stanovící vedle výše uvedených podmínek (znění nájemní smlouvy, kvalitativní
standardy bytů, úroveň nájemného) téţ povinnost udělit na ţádost obce výpověď
z nájmu cílové domácnosti (nájemníkovi), jestliţe nájemce nebo ti, kdo s ním bydlí,
přes písemnou výstrahu hrubě porušují dobré mravy v domě nebo nájemce hrubě
porušuje své povinnosti vyplývající z nájmu bytu, zejména tím, ţe nezaplatil nájemné
40
a úhradu za plnění poskytovaná s uţíváním bytu ve výši odpovídající trojnásobku
měsíčního nájemného a úhrady za plnění poskytovaná s uţíváním bytu. V takovém
případě by pronajímatel mohl sice uplatnit u obce svou garanci, ale zároveň by byl
povinen dát, jak mu dovoluje zákon, výpověď z nájmu, pokud obec nerozhodne
v konkrétním případě jinak - při porušení tohoto ustanovení ze strany pronajímatele by
obec mohla vypovědět povinnosti vycházející z poskytnutí garance;
umoţnit cílové domácnosti nahlásit se v bytě k trvalému bydlení.
Do programu by se mohli zapojit všichni pronajímatelé v obci bez omezení (s výjimkou
omezení maximální výše přiměřeného nájemného), aby nedošlo k distribuci nedovolené
veřejné podpory. Systém by mohl fungovat v reţimu Rozhodnutí Evropské komise
(2005/842/ES) ze dne 28. listopadu 2005 o pouţití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní
podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné sluţby poskytované určitým
podnikům pověřeným poskytováním sluţeb obecného hospodářského zájmu. V případě, ţe by
garance za úhradu nájemného pronajímateli byla definována jako sluţba obecného zájmu a
pokud by se takto „zaručené“ byty definovaly jako sociální bydlení, pak by mohl veřejný
poskytovatel (obec) takovou záruku poskytnout. Zároveň by bylo nutné postupovat podle
Sdělení Komise o pouţití článků 87 a 88 Smlouvy o ES na státní podpory ve formě záruk ze
dne 20. června 2008. Podle tohoto evropského předpisu je přínosem plynoucím z veřejné
záruky to, ţe riziko spojené se zárukou nese veřejný poskytovatel (obec). Za takové riziko
nesené veřejným subjektem by se obvykle měla zaplatit příslušná prémie. Jestliţe se veřejný
subjekt části nebo celé prémie vzdá, těţí z toho subjekt, jemuţ je ručeno (pronajímatel). I
kdyţ se ukáţe, ţe obec v rámci poskytnuté záruky nic nezaplatí, můţe se přesto jednat o
veřejnou podporu podle čl. 87 odst. 1 Smlouvy. Tato veřejná podpora je však vzhledem
k jiným formám podpory malá a pokud by splňovala výše uvedené poţadavky, pak by měla
být hladce kodifikována Evropskou komisí.
Cílovou domácnost by tvořily mladé sezdané páry bez dětí, mladé rodiny s dětmi, mladé
kohabitující páry s dětmi či mladé kohabitující páry očekávající narození dítěte, jejichţ příjem
a majetek nepřekročí obcí určené limity, zejména pak neexistenci vlastního bydlení ze strany
ani jednoho z partnerů (tímto testem by procházely domácnosti pouze jednou, a to při
poskytnutí garance; dále by jiţ majetkové a příjmové poměry zkoumány nebyly). Bezdětné
páry by mohly ţádat o zařazení do programu pouze jako sezdané; kohabitující páry pak pouze
při očekávání narození dítěte (těhotenství partnerky). Minimálně věk ţadatele by byl 18 let,
věk obou partnerů by přitom nesměl překročit 35 let. Ţadatel-domácnost by musela souhlasit
s následujícími podmínkami:
obec má právo zkoumat její příjmové a majetkové poměry při uzavření nájemní
smlouvy, které budou následně k datu zkoumání explicitně uvedeny ve smlouvě o
poskytnutí garancí uzavřené mezi cílovou domácností a obcí, včetně uvedení sankcí
v případě nepravdivé výpovědi (okamţité zrušení smlouvy, sankce a náhrada škody);
výběr bytu z nabídky pouze těch soukromých pronajímatelů, kteří jsou uvedeni v
obecní databázi a kteří se na základě jiţ uzavřených smluv s obcí účastní garančního
programu – nemohou si vybírat jakýkoliv byt zcela podle své vůle, ale nabídka bytů
od soukromých pronajímatelů můţe být relativně široká;
pronajímatel a ţadatel nejsou v ţádném příbuzenském vztahu;
pokud nemají členové domácnosti trvalé bydliště v obci, pak by si na základě zařazení
do programu museli trvalé bydliště přehlásit do příslušné obce;
akceptace znění nájemní smlouvy předloţené obcí a smlouvy o poskytnutí obecní
garance uzavřené s obcí. Smlouva o poskytnutí obecní garance bude obsahovat
41
podmínky poskytnutí garance (příjmové a majetkové poměry, věk partnerů,
bezdluţnost, kladné reference od dřívějších pronajímatelů) a ustanovení o formě
úhrady dluhu za nájemné, dojde-li ke dluhu a případné výpovědi z nájmu (standardní
garanční smlouva).
Pronajímatelé i cílové domácnosti by byly registrovány obcí a cílové domácnosti by si mohly
vybrat vhodného pronajímatele (nikoliv naopak). Cílovou domácností by nebyly mladí
lidé/rodiny v akutní situaci bytové nouze (pro které by nadále byly určeny spíše obecní byty či
jiná azylová zařízení), jako spíše ty domácnosti, které mají historii výdělečné činnosti a
v okamţiku podání ţádosti má alespoň jeden ze ţadatelů trvalý pracovní poměr nebo je
osobou samostatně výdělečně činnou s prokázanou historií výdělků doloţenou kopií
daňového přiznání za poslední dva roky. Jakkoliv se jedná o domácnosti, které si zejména
z důvodu domácí péče o dítě jedním z rodičů (ať aktuální nebo očekávané) nemohou dovolit
pořízení vlastního bydlení, její příjmy spolu se sociálními transfery (včetně příspěvku na
bydlení) dostačují na úhradu výdajů na nájemné v trţním nájemním bydlení. Nejedná se o
domácnosti, které nemají dostatečnou kompetenci k udrţení nájemního bydlení (neplatiči
nájemného, domácnosti lidí závislých na alkoholu či drogách) nebo domácnosti dlouhodobě
nezaměstnaných; nejedná se v zásadě ani o domácnosti, kterým byla dříve dána výpověď z
nájmu z důvodu neplacení nájemného nebo závaţného porušení pravidel souţití, pokud
neprošli tréninkovým bydlením k osvojení chybějících kompetencí a tato kompetence je
stvrzena příslušnými sociálními pracovníky obce či angaţovaných neziskových organizací.
Obce by se proti rizikům vyplývajícím z poskytnuté cílené garance (riziko neplacení
nájemného, riziko škody na majetku pronajímatele a riziko soudních výloh souvisejících
s výpovědí) pojistili v rámci nového komerčního pojistného produktu vyvinutého
v součinnosti se státem. Obce by tak platily pojistné ve výši dle vlastních moţností a vlastního
rozhodnutí (celkové náklady by byly snadno kalkulovatelné); při pojistné události by však
měla existovat určitá míra spoluúčasti (aby obce motivovala k odpovědnému poskytování
garancí). V případě, ţe dojde ke dluhu na nájemném, uplatnil by pronajímatel nárok na škodu
přímo u pojišťovny a obci by nevznikla, mimo stanovenou spoluúčast, ţádná další škoda ani
ţádná další povinnost; v případě naplnění podmínek pro výpověď (dluh v zákonné výši) by
pronajímatel na základě garanční smlouvy dal domácnosti výpověď (pokud by nájemník
nenavrhl splátkový kalendář a obec by s ním souhlasila), vyuţil zákonné moţnosti zvláštního
příjemce příspěvku na bydlení a musel se postarat o zákonné vystěhování domácnosti ve lhůtě
do jednoho roku od výpovědi (delší lhůta by nebyla kryta z garance, aby nedošlo
k úmyslnému prodluţování stavu ze strany pronajímatele).
Je těţké nyní odhadnout výši pojistného pro poskytnutí garance (ta bude diskutována se
zástupci pojišťoven), ale předpokládejme pojistné roční garance ve výši jednoho měsíčního
nájemného. Pak by, například, při předpokladu nájemného bytu 2+1 ve výši 7000 Kč 5-letá
garance, tedy stabilizace jedné mladé rodiny, stála obec 35 000 Kč za celé období 5 let.
Minimální investiční náklady spojené s výstavbou jednoho vstupního (startovního,
startovacího) obecního bytu stejné velikosti se při předpokladu zabezpečení obecního
pozemku zdarma pohybují okolo 1 250 000 Kč (byt 50 m2, náklady výstavby 25 000 Kč/m
2);
po odečtení maximální státní dotace MMR na výstavbu podporovaného bytu ve výši 550 000
Kč by činila anuitní splátka úvěru na krytí nákladů výstavby bytu nekrytých státní dotací,
resp. náklady obětované příleţitosti obce v případě vlastního financování (700 000 Kč, doba
splatnosti 20 let, úroková sazba 6 %) přibliţně 61 000 Kč ročně, 305 000 Kč za 5 let. Po
odečtení maximálního nájemného vybraného z podporovaného bytu (pro byt 50 m2 ve výši
2635 Kč měsíčně, 31 620 Kč za rok, 158 000 Kč za 5 let) a přičtení minimálních nákladů (bez
42
osobních nákladů) správy/údrţby bytového fondu připadající na jeden byt (500 Kč měsíčně,
6000 Kč ročně, 30 000 Kč za 5 let) by činily náklady 177 000 Kč, tedy veřejné náklady obce
by byly minimálně 5krát vyšší neţ v případě poskytnutí garance. Jakkoliv by ve druhém
případě obec disponovala vlastním bytem, za stejnou částku veřejných prostředků by bylo
možné za využití soukromého nájemního bytového fondu uspokojit ne jednu, ale pět
mladých rodin, přičemž obec by již měla pojištěna rizika proti nesplácení nájemného i
poškození bytu (ve svém vlastním bytě by náklady spojené s tímto rizikem dodatečně hradila
ze svých zdrojů), nemusela by pečovat o vlastní bytový fond (řešit stíţnosti, provádět údrţbu,
mít významné osobní náklady, nezapočtené do výše uvedené kalkulace, spojené se správou
bytů) a nenesla další rizika (ale také výnosy) vyplývající z vlastnictví bytů.
Pokud by namísto výstavby nového bytu obec byt koupila ze stávajícího bytového fondu a
následně pak uplatnila stejné nájemné jako soukromý pronajímatel (protoţe by nebyla vázána
podmínkami dotačního programu), pak při stejné ceně staršího bytu s pozemkem (1 250 000
Kč) by činila anuitní splátka úvěru, resp. náklady obětované příleţitosti (1 250 000 Kč, doba
splatnosti 20 let, úroková sazba 6 %) přibliţně 110 000 Kč ročně; po odečtení příjmu
z nájemného (84 000 Kč ročně) a přičtení minimálních nákladů správy/údrţby bytu (6000 Kč)
by činily náklady 32 000 Kč ročně a 160 000 Kč za 5 let – tedy opět téměř 5krát více než při
využití garance a soukromého nájemního bytového fondu.
Přirozeně, obec můţe vyuţít pro tento účel, stejně jako to mnoho obcí činí dosud, i byty
z vlastního existujícího bytového fondu, coţ je varianta jistě nejlevnější, ale tu není moţné
srovnávat s výše uvedenými příklady, které se vztahují na získání nového bytu pro sociální
potřeby obce, rozšíření sociálního bytového fondu o nové jednotky. Takové rozšíření nabídky
vždy něco stojí a pokud by obce disponovaly dostatečným bytovým fondem pro uspokojení
žadatelů, pak by přirozeně nebylo nutné; problémem však je, že v převážné většině obcí
poptávka převyšuje nabídku a obce, stejně jako stát, jednou ponesou důsledky „pasti nízké
porodnosti“ z důvodu nedostatečné pomoci mladým rodinám, resp. neschopnosti zajistit
jisté, bezpečné a dostupné nájemní bydlení. Mimo to, vyuţití „cizího“ bytového fondu
umoţňuje obcím přejít ze spíše podřadné role přímého pronajímatele (ke kterému si chodí
nájemníci stěţovat a který musí řešit velké mnoţství problémů spojených se správou
bytového fondu) do role porotce vybírajícího vhodného pronajímatele bez přímé
odpovědnosti za správu bytů! Systém obecních cílených garancí je určen zejména obcím
potýkajícím se s úbytkem mladé generace a obcím s nejniţší finanční dostupností bydlení
(tedy s nejdraţším bydlením). Přínos (a to i finanční, z hlediska příjmů obce) přistěhování
nových mladých lidí u obcí potýkajících se s úbytkem obyvatel daleko překračuje moţné
náklady.
Nadále by obce měly vyuţít stávající nástroje ve formě „startovací bytů“ z jejich vlastního
bytového fondu. Ani v tomto případě se nejedná o nástroj pro „nepřizpůsobivé“, „sociálně
problémové“, „nezaměstnané“ či „nezaměstnatelné“. Primární cílovou skupinou jsou sociálně
dobře integrované mladé páry z niţších aţ středních sociálních vrstev, kteří by splnili stejné
poţadavky jako ţadatelé pro garantované soukromé nájemní bydlení. Výše nájemného by
měla odpovídat sociálnímu charakteru pronájmu, ale mohla by být i trţní (při zajištění
příspěvku na bydlení).
43
Závěr
Pro mladé páry hodlající zaloţit rodinu či mladé rodiny s dětmi je problematika dostupnosti
stabilního bydlení ponejvíce aktuální, jelikoţ výchova dětí nutně předpokládá existenci
samostatného, bezpečného, kvalitního a dlouhodobě jistého bydlení. Bydlení pro mladé
rodiny představuje po různých krátkodobých formách bydlení na úplném počátku profesní
kariéry druhý krok v kariéře bydlení. Takové bydlení by sice mělo nabídnout poţadovanou
jistotu a bezpečí, na stranu druhou by, vzhledem ke stále nízkému věku partnerů a
poţadované flexibilitě na trhu práce, mělo umoţnit i snadné stěhování. Přes vysokou
závaţnost se překvapivě tomuto problému věnovala relativně malá pozornost, coţ bylo
pravděpodobně dáno slabou schopností mobilizace mladé generace pro prosazení svých
zájmů, větší ochotou nést oběti za změnu totalitního politického reţimu, ale také přeţitím
kulturních vzorců výpomoci širší rodiny při zajišťování bydlení části mladých lidí.
Kostelecký, Vobecká (2009) přitom empiricky prokázali i v českém prostředí souvislost mezi
dostupností bydlení a reprodukčním chováním mladé generace – mladí lidé sice rozhodují o
počtu svých dětí do jisté míry „navzdory“ vnějším podmínkám, které pro zakládání rodin
mají, avšak problémy s dostupností bydlení v regionech s vysokými cenami bytů, při kontrole
ostatních moţných faktorů, ovlivňují časování narození dětí; věk rodičů u porodu prvního
dítěte. Tato skutečnost je závaţná – jak ukázali výše citované studie z vyspělých zemí,
dřívější narození prvního dítěte můţe výhledově ovlivnit i představu o celkovém ţádoucím
počtu dětí partnerů a i bez tohoto moţného efektu pozitivně ovlivní celkovou demografickou
strukturu společnosti (lidé mají stejné počty dětí, ale protoţe je mají dřív, generace se
„vystřídají“ za kratší dobu, tudíţ společnost stárne pomaleji).
Česká republika zůstává v úrovni celkové i úhrnné porodnosti i přes uměle proklamovaný
baby boom posledních několika let na chvostu Evropské unie a reálně ji hrozí rapidní stárnutí
populace, rozklad sociálního systému, zásadní sníţení ţivotní úrovně části seniorů a
zpomalení dlouhodobého ekonomického růstu. Podle upravovaných prognóz ČSÚ by mělo,
při nezapočítání efektu zahraniční imigrace, dojít k celkovému poklesu počtu populace a
raketovému růstu podílu penzistů – tento vývoj by měl logicky vést k sestupné trajektorii celé
společnosti. Cílem předkládané studie tak bylo na pozadí mezinárodního vývoje a důsledné
analýzy efektivity a efektivnosti definovat takové nástroje v oblasti bytové politiky, které by
mohly zvýšit finanční dostupnost, a zejména pak zvýšit stabilitu a sníţit rizika, bydlení pro
mladé rodiny v ČR – v důsledku toho tak nepřímo pomoci sníţit věk rodičů při narození
prvního dítěte.
Ukázali jsme, ţe bytová politika zaměřená pouze na zvyšování finanční dostupnosti bydlení
obecně či pro mladé lidi obecně můţe být v tomto ohledu i velmi neefektivní – namísto
posílení reprodukčního a pro-rodinného jednání vedla v mnohých vyspělých zemích naopak
k niţší úrovni porodnosti, větší rozvodovosti, zvýšení počtu jednočlenných domácností a
bezdětných párů. Ukázali jsme rovněţ, ţe ještě více neefektivní (vzhledem k vynaloţeným
prostředkům) můţe být obecná pronatalitní politika; její krátkodobé efekty vedly pouze ke
zvýšení volatility v reprodukčním chování neţ k dlouhodobě udrţitelnému růstu
reprodukčního chování mladé generace. Jinými slovy, moţnosti státu napomoci dlouhodobě
udrţitelnému posílení reprodukčního chování mladé generace by se v ţádném případě neměly
přeceňovat (manipulovat preferencemi lze vţdy jen krátkodobě); konkrétní nástroje politik by
také měly být jasně zacíleny i formulovány s ohledem na výzkumem zjištěná omezení.
44
Tato studie se vzhledem k rostoucí potřebě flexibility v zaměstnání kladenou na současnou
generaci mladých lidí více, neţ tomu bylo u předcházejících generací, zaměřila na novelizaci
stávajících a tvorbu nových nástrojů bytové politiky v oblasti nájemního bydlení. Zaměření na
segment nájemního bydlení má více důvodů - podpora v oblasti vlastnického bydlení je často
příjmově regresivní, nevhodně zacílená a současný rozsah podpory v této oblasti v ČR je jiţ
na maximální moţné úrovni. Bytová politika v ČR výrazným způsobem upřednostňuje
vlastnický sektor bydlení; naopak podpora v sektoru nájemního bydlení téměř chybí. Rizika
vlastnického bydlení byla, aţ do nedávné globální krize trhů bydlení, výrazně podceňována; a
to nejen v českém prostředí.
Vzhledem k nepříliš přesvědčivým výsledkům masivních veřejných podpor na výstavbu
sociálního nájemního bydlení ve vyspělých západních zemích vedoucích často ke vzniku
sociálně vyloučených ghett, a také z důvodu tenčící se zásoby obecních bytů pouţitelných pro
systém sociálního bydlení v ČR, se studie zaměřila na takové moderní nástroje sociálního
bydlení, které nejsou nákladné pro veřejné rozpočty, nevedou ke koncentraci a sociálnímu
vyloučení, nevytváří trţní distorze a naopak mnohem více neţ dosud zapojují i sektor
soukromého nájemního bydlení - ten v posledních 20 letech vyrostl v naší zemi prakticky
z nuly díky majetkovým restitucím, drobným a později téţ institucionálním investorům aţ na
12 - 15 % bytového fondu.
Mimo to, i ze strany mladých lidí existuje preference příliš neomezovat výběr vhodného
bydlení – systém přidělování obecních bytů dává ţadatelům zpravidla jen jeden určitý byt;
navíc často po velmi dlouhé době čekání. Jak ukázal orientační výzkum mezi vybranými
českými obcemi uplatňující alespoň nějaký model startovního/startovacího bydlení, poptávka
po obecním nájemním bydlení ze strany mladých rodin, aţ na nepochopitelné výjimky,
výrazně převyšuje nabídku. Navíc neexistuje svobodná volba z větší škály bytů a celý systém
pomoci je tak zastaralý a rigidní; vede často k nespokojenosti na obou stranách (jak ze strany
obce-pronajímatele, tak ze strany mladé domácnosti-nájemníka).
Cílem moţných nových nástrojů pomoci mladým lidem by také nemělo být „znásilňovat“
obecnější preference bydlení – pokud chtějí odejít do vlastního bydlení, tak by neměly
existovat motivy, které s touto jejích preferencí manipulují. Cílem navrhovaných změn je
pouze odstranit stávající bariéry vyplývající ze segmentace nájemního bydlení do
‚privilegovaného„ (a rozsáhle chráněného) a ‚neprivilegovaného„ (a téměř nechráněného)
nájemního bydlení. V neprivilegovaném segmentu bydlení jsou uzavírány smlouvy pouze na
krátkou dobu (zpravidla jeden rok) a mladé domácnosti tak čelí velké nejistotě ohledně trvání
nájmu a vývoje nájemného v následujících letech. Tato nestabilita, vedle vychýlené hodnoty
trţního nájemného z důvodu regulace nájemného v ‚privilegovaném‟ segmentu nájemního
bydlení, je pravděpodobně jedním z důvodů, proč nájemní bydlení přestalo být pro stabilizaci
rodiny reálnou alternativou k bydlení vlastnickému.
Z výše uvedených důvodů navrhujeme zásadnější novelizaci stávajícího příspěvku na bydlení
na centrální úrovni bytové politiky a aplikaci modelu obecních cílených garancí na lokální
úrovni bytové politiky. Smyslem novelizace příspěvku na bydlení je odstranit deficity
vyplývající z nedostatečného zohlednění trţní úrovně nájemného a nedostatečného zohlednění
regionálních diferencí v trţní úrovni nájemného v normativních nákladech pouţívaných pro
výpočet příspěvku – zvýšené veřejné náklady související s touto změnou by měly být zejména
kompenzovány tím, ţe by na příspěvek na bydlení neměly mít vůbec (nebo jen na jeho velmi
omezenou část) nárok domácnosti ţijící ve vlastním bydlení. Hlavním cílem navrhovaných
změn však je posílit jeho zacílení, efektivitu – zvýšením normativní míry zatíţení pro mladé
45
jednočlenné domácností a naopak sníţením míry zatíţení pro rodiny s dětmi by se mohla, v
zásadě za stejných celkových veřejných nákladů, výraznějším způsobem posílit motivace
reprodukčního chování (i kdyţ motivace neznamená konečný efekt).
Na lokální úrovni navrhujeme vytvoření systému cílených obecních garancí – sociálním
bytem by tak mohl být byt kteréhokoliv pronajímatele, který by vyhovoval celostátně
(zákonem o sociálním bydlení) a lokálně stanoveným podmínkám s nájemným niţším neţ
trţním – pronajímatel by za dlouhodobý pronájem bytu cílové domácnosti za jasně
stanovených podmínek vývoje nájemného v budoucích letech mohl získat garanci kryjící
náklady z případného neplacení nájemného, poškození bytu a soudních jednání souvisejících
s výpovědí z nájmu. Garance by poskytovali obce a proti jejich plnění by se mohly pojistit
prostřednictvím komerčně vyvinutých pojistných produktů (za moţné asistence státu).
Ukázali jsme, ţe získání potřebných bytů pro stabilizaci nájemního bydlení mladých rodin
tímto způsobem je pro obec výrazně levnější neţ výstavba vlastních sociálních či
podporovaných bytů (a to i po započetí státní dotace) nebo koupě starších bytů. Tato forma
podpory dokáţe uspokojit aţ 5krát více zájemců neţ jiné tradičnější způsoby získávání bytů
obcemi; mimo to můţe nabídnout širší nabídku, větší flexibilitu a snadno kalkulovatelné
náklady. Jako taková se také jiţ vyskytuje v mnoha vyspělých zemích.
Tato studie slouţí jako podklad pro diskusi a potenciální přípravu nástrojů bytové politiky
zaměřených na podporu reprodukčního a pro-rodinného jednání mladých lidí. Nabídla-li
potřebnou inspiraci, splnila svůj účel.
Literatura
Aassve, A., Billari, F., Mazzuco, S., Ontari, F. 2002. „Leaving home: a comparative analysis
of ECHP data“, Journal of European Social Policy 12: 259-275.
Aassve, A., M. A. Davis, M. Iacovou, and S. Mazzuco. 2007. “Does Leaving Home Make
You Poor? Evidence From 13 European Countries.” European Journal of Population 23:
315-38.
Ahrén, P. 2004. “Housing allowances” in M. Lujanen (ed.) Housing and housing policy in the
Nordic countries. Nord 2004, vol. 7. Copenhagen: Nordic Council of Ministers.
Alm, J., Whittington, L.A. 1997. Income taxes and the timing of marrital decision, Journal of
Public Economics 64: 219-240.
Andersson, G. 1999. “Childbearing trends in Sweden, 1961–1997,” European Journal of
Population 15(1): 1–24.
Andersson, R. 2002. „Some reflection on housing and family well-being,“ Housing Studies
17: 27-31.
Ayllón, S. 2008. „Poverty and living arrangements among youth in Spain, 1980-2005,“
Demographic Research 20: 403-434.
Barlow, J., Duncan, S. 1994. Success and failure in housing provision. European systems
compared. Oxford: Pergamon.
Beck, U. 1992. The Risk Society: Toward a New Modernity. London: Sage.
Berelson, Bernard (ed.). 1974. Population Policy in Developed Countries. New York:
McGraw-Hill.
Bernardi, F. 2005. “Public policies and low fertility: rationales for public intervention and a
diagnoses for the Spanish case”, Journal of European Social Policy, 15 (1), 27-42.
Billari, F.C., Philipov, D., Baizan, P. 2001. „Leaving home in Europe: the experience of
cohorts born around 1960,“ International Journal of Population Geography 7: 339-356.
46
Boccuzzo, G., Caltabiano, M., Dalla Zuanna, G. and Loghi, M. 2008. „The impact of the
bonus at birth on reproductive behaviour in a lowest-low fertility context: Friuli-Venezia
Giulia (Italy), 1989-2005.“ Vienna Yearbook of Population Research 2008, pp. 125-147.
Boelhouwer, P.J., van der Heijden, H.M.H. 1992. Housing Systems in Europe. Delft: Delft
University Press.
Bongaarts, John, 2008. „What can fertility indicators tell us about pronatalist policy options?“
Vienna yearbook of population Research 2008, pp. 39-55.
Caldwell, John C., Caldwell, Pat; McDonald, Peter 2002. „Policy responses to low fertility
and its consequences: a global survey.“ Journal of Population Research 19 (1): 1-24.
Clark, W.A.V., Deurloo, M.C., Dieleman, F.M. 1994. „Tenure changes in the context of
micro-level family and macro-level economic shift,“ Urban Studies 31: 137-154.
Clark, W.A.V., Deurloo, M.C., Dieleman, F.M. 2003. „Housing careers in the United States,
1968-93: Modelling the sequencing of housing states,“ Urban Studies 40: 143-160.
Cliquet, R.L. (ed.). 1991. Desirabilities and Possibilities of a Fertility Recovery at
Replacement Level in Europe. Amsterdam: Swets and Zeitlinger.
Council of Europe. 1978. Population Decline in Europe: Implications of a Declining or
Stationary Population. London: Edward Arnold.
Curtis, M. 2004. The impact of benefit levels and local economic conditions on the living
arrangement sof mothers. New York: Columbia University.
Donner, Ch. 2000. Housing Policies in the European Union. Vienna.
Ellen, I.G., O„Flaherty, B. 2007. “Social programs and household size: evidence from New
York city,” Population research and policy review 26: 387-409.
European Banking Federation. 2004. Letter No. 15 (July). Brussels: The European Banking
Federation. Dostupné on-line na http://www.fbe.be.
European Commission 2005. Green Paper "Confronting demographic change: a new
solidarity between the generations". Brussels: Commission of the European Communities.
Fallis, G. 1985. Housing Economics. Toronto: Butterworths.
Ford, J., Quilgars, D., Burrows, R., Pleace, N. 1997. Young people and housing. Salisbury:
Rural Development Commission.
Ford, J., Rugg, J. and Burrows, R. 2002. „Conceptualising the contemporary role of housing
in the transition to adult life in England“, Urban Studies 39: 2455–67.
Frejka, Tomas. 1980. Fertility trends and policies: Czechoslovakia in the 1970s. Population
and Development Review 6(1): 65–93.
Gauthier, A.H. 1991. Family policies in comparative perspective. Discussion Paper No. 5.
Oxford: Centre for European Studies, Nuffield College.
Gauthier, A.H. 1993. Towards renewed fears of population and family decline? European
Journal of Population 9: 143–167.
Gauthier, A.H. 2007. „The impact of family policies on industrialized countries: a review of
the literature.“ Population Research and Policy Review 26 (3): 323-346.
Gauthier, A.H., Philipov, D. 2008. „Can policie enhance fertility in Europe?“ Vienna
yearbook of population Research 2008, pp. 1-16.
Giddens, A. 1991. Modernity and Self-Identity: Self and Society in the Late Modern Age.
Cambridge: Polity Press.
Giorgi, L., A. Kofler, D. Avramov. 2001. European Housing Policies Compared. ICCR
Working Papers, No. 507. Vienna: ICCR.
Glazer, N. 1967. „Housing policy and the family,“ Journal of Marriage and the Family 29:
140-163.
Haffner, M. E. A. 2002. “Dutch Personal Income Tax Reform 2001: An Exceptional Position
for Owner-Occupied Housing.” Housing Studies 17( 3): 521-34.
47
Haffner, M. E. A. and M. J. Oxley. 1999. “Housing Subsidies: Definitions and Comparisons.”
Housing Studies 14(2): 145-62.
Hamplová, D. (ed.) 2007. Děti na psí knížku? Mimomanželská plodnost v ČR. Praha:
Sociologický ústav AV ČR.
Haurin, D. R., P. H. Hendershott, and D. Kim. 1993. “The Impact of Real Rents and Wages
on Household Formation.” The Review of Economics and Statistics 75(2): 284-93.
Heath, S. 1999. “Young adults and household formation in the 1990s,” British Journal of
Sociology and Education 20: 545-561.
Hoem, Brita, Jan M. Hoem. 1996. Sweden‟s family policies and roller-coaster fertility.
Journal of Population Problems 52: 1–22.
Höhn, Ch. 1988. Population policies in advanced societies: pronatalist and migration
strategies. European Journal of Population 3: 459–481.
Holdsworth, C. and M. I. Solda. 2002. “First Housing Moves in Spain: An Analysis of
Leaving Home and First Housing Acquistion.” European Journal of Population 18: 1-19.
Hughes, M. E. 2003. “Home Economics: Metropolitan Labor and Housing Markets and
Domestic Arrangements in Young Adulthood.” Social Forces 81(4): 1399-429.
Chesnais, Jean-Claude. 1996. Fertility, family, and social policy in contemporary Western
Europe. Population and Development Review 22(4): 729–739.
Kemp, P., J. Rugg. 2001. „Young people, housing benefit and the risk society,“ Social Policy
and Administration 35: 688-700.
Kemp, P.A. (ed.) 2007. Housing allowances in comparative perspective. Bristol: Policy Press.
Kendig, H. 1990. A Life Course Perspective on Housing Attainment, in Myers, D. (ed.),
Housing Demography. Madison: University of Wisconsin Press.
Kim, Y.-I. A. 2007. Impact of Birth Subsidies on Fertility: Empirical Study of Allowance for
Newborn Children, a Pronata Policy. Available online:
«http://home.uchicago.edu/~kimyia/Kim%20(2007).pdf».
Kostelecký, T. 2005. “Postoje obyvatel k situaci na trhu bydlením a bytové politice, existují v
České republice “housing classes”?,” Sociologický časopis/Czech Sociological Review 41:
256-270.
Kostelecký, T., Vobecká, J. 2009. "Housing Affordability in Czech Regions and
Demographic Behaviour – Does Housing Affordability Impact Fertility?" Czech
Sociological Review/Sociologický časopis 45: 1191-1213.
Kulu, H., Vikat, A. 2007. „Fertility differences by housing type: the effect of housing
conditions or of selective moves?,“ Demographic Research, 17: 775-802.
Laferrére, A., Le Blanc, D. 2004. „How do housing allowances affect rents? An empirical
analysis of the French case‟, Journal of Housing Economics 13: 36‒67.
Lauster, N. T. 2006. “A Room of One‟s Own or Room Enough for Two? Access to Housing
and New Household Formation in Sweden, 1968-1992.” Population Research and Policy
Review 25: 329-51.
Lauster, N.T. 2008. „Better homes and families: housing markets and young coule stability in
Sweden,“ Journal of Marriage and Family 70: 891-903.
Lenzen, D. 2003. Bildung Neu Denken! (Rethink Education!). Munich: Verlag Leske +
Budrich for the Vereinigung der Bayerischen Wirtschaft.
Lunn, S. and L. Wilson. 2008. “Time to rethink baby bonus.” The Australian. March 14.
Available Online: «http://www.theaustralian.news.com.au/story/0,25197,23371963-
2702,00.html».
Lutz, W., Skirbekk, V. 2005. „Policies Addressing the Tempo-Effect in Low Fertility
Countries.“ Population and Development Review 31 (4): 699-720.
Lux, M. (ed.). 2002. Bydlení – věc veřejná. Praha: SLON.
48
Lux, M. 2009. Housing policy and housing finance in the Czech Republic during transition.
Amsterdam: Delft University Press.
Lux, M. et al. 2004. Standardy bydlení 2003/2004: Bytová politika v ČR - efektivněji a
cíleněji. Praha: Sociologický ústav AV ČR.
Lux, M., P. Sunega, T. Kostelecký, D. Čermák, P. Košinár 2004. Standardy bydlení
2003/2004: Bytová politika v ČR: efektivněji a cíleněji. Praha: Sociologický ústav AV ČR.
Lux, M., P. Sunega. 2003. „Modelování rovnováţné úrovně nájemného a důsledků aplikace
vybraných nástrojů bytové politiky“, Finance a úvěr 53: 31-59.
Maclennan, D. 1982. Housing Economics. London, New York: Longman.
Milligan, K. 2002. Quebec’s Baby Bonus: Can Public Policy Raise Fertility? Backgrounder,
C.D. Howe Institute, January, 2002.
Miron, J.R. 1989. „Household formation, affordability, and housing policy,“ Population
Research and Policy Review 8: 55-77.
Monnier, Alain. 1990. The effects of family policies in the German Democratic Republic: a
reevaluation. Population 2: 127–140.
Mulder, C. H., P. Hooimeijer 1999. Residential relocations in the life course. In: Van Wissen,
L. J., P. A. Dyksta (eds.) Population issues: an interdisciplinary focus. New York: Plenum.
Pp. 159-186.
Mulder, C.H. 2006. “Population and housing: a two sided relationship”. Demographic
Research 15 (13): 401-412.
Newman, K.S., V. Chen 2007. “The Missing Class: The Near Poor,” Poverty and Race 16: 3-
8
Oxley, M. & Smith, J. 1996. Housing Policy and Rented Housing in Europe. London:
Chapman and Hall.
Priemus, H. 1997. „Growth and Stagnation in Social Housing,“ Housing Studies 12: 549-561.
Reher, D. S. 1998. “Family ties in Western Europe: persistent contrasts,” Population and
Development Review 24: 203-234.
Rex J., R. Moore 1967. Race, Community, and Conflict. London/New York: Oxford
University Press.
Rindfuss, R., M. K. Choe, L. L. Bumpass, and N. O. Tsuya. 2004. “Social networks and
familychange in Japan,” American Sociological Review 69(6): 838–861.
Rindfuss, R.R., Brauner-Otto, R.R. 2008. „Institutions and the transitions to adulthood:
Implications for fertility tempo in low-fertility settings.“ Vienna yearbook of population
Research 2008, pp. 57-87.
Rugg, J. (ed.) 1999. Young people, housing and social policy. London, New York: Routledge.
Simon, C.J, R. Tamura 2009. „Do higher rents discourage fertility? Evidence from U.S. cities,
1940-2000,“ Regional Science and Urban Economics 39: 33-42.
Sinai, T, J. Waldfogel. 2005. „Do low-income housing subsidies increase the occupied
housing stock?,“ Journal of Public Economics 89: 2137-2164.
Skirbekk, V., Kohler, H.-P., Prskawetz, A. (2004) “Birth month, school graduation and the
timing of births and marriages”, Demography 41 (3): 547-568.
Stephens, M. 2000. “Convergence in European Mortgage Systems Before and After EMU.”
Journal of Housing and the Built Environment 15: 29-52.
Stephens, M. 2003. “Globalisation and Housing Finance Systems in Advanced and Transition
Societies.” Urban Studies 40(5-6): 1011-26.
Vajdová, Z. 2000. “Dráhy bydlení realizované prostřednictvím trhu,” Sociologický
časopis/Czech Sociological Review 36: 57-66.
Wiik, K. A. 2009. „You would better wait. Socio-economic background and timing of first
marriage versus first cohabitation,“ European Sociological Review 25: 139-153.
49
Wilcox, S., Meen, G. 1995. The Cost of Higher Rents. London: National Federation of
Housing Associations.
Williamson, H. 2002. Supporting young people in Europe. Strasbourg: Council of Europe
Publishing.
Winter, I., W. Stone 1998. Housing Careers in a Risk Society. Family Matters 51.
