i
ESCUELA DE POSTGRADO
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE INFRAESTRUCTURA
EDUCATIVA EN LIMA METROPOLITANA
Trabajo de Investigación para optar el grado de
Maestro en Gestión Pública
con mención en Formación Práctica en Contratación Pública
NIMROD ENCISO ORDOÑEZ
JOEL FRANK HINOSTROZA PAUCAR
ROXANA LIZBETH MENDOZA ENRIQUE
Asesora: Dra. Nidia Ruth Vílchez Yucra
Lima – Perú
2020
ii
“PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA EJECUCIÓN DE LOS
CONTRATOS DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA EN LIMA
METROPOLITANA”
iii
Agradecimientos
Faltaría páginas para poder agradecer a todas las
personas que directa e indirectamente han colaborado
con la culminación del presente trabajo, pero con
especial relevancia agradezco, en primer lugar, a mi
papá Pedro y a mi hermana Sandy, quienes siempre
confiaron en mí y me apoyaron en todo momento,
sintiendo que este logro, lo hemos cumplido juntos.
Asimismo, agradezco a Nimrod y Roxana, amigos para
toda la vida, con quienes compartí carpetas en la
universidad en mi etapa de pre grado, continuamos en el
post grado y juntos, ahora, conseguimos un logro más en
nuestras vidas. Y un profundo agradecimiento a la Dra.
Nidia Vílchez, quien desde un inicio creyó en este
proyecto de investigación y con su asesoría, hemos
podido materializarlo.
Joel Frank Hinostroza Paucar
A Dios, quien acercándose amorosamente alumbra mi
entendimiento. A los profesores de la USIL. A mis colegas
quienes compartieron este anhelo. No puedo dejar de
mencionar a cada padre de familia que participó
desinteresadamente.
Nimrod Enciso Ordoñez
Agradezco a nuestra asesora de tesis por habernos
guiado en este proceso, a mis profesores por
transmitirnos sus conocimientos, a los expertos de la
materia por brindarnos de forma desinteresada su tiempo
y compartir su experiencia profesional, y a los padres de
familia por su interés en este trabajo y su apoyo
brindado.
Roxana Lizbeth Mendoza Enrique
iv
Dedicatoria
A la memoria de Olimpia Zamudio, mi abuela, y Vilma
Paucar, mi madre, quienes son mis soportes espirituales
en la vida; y a Pedro Hinostroza, mi padre y mejor
amigo, quien me acompaña y me da la fortaleza para
cumplir cada meta que me propongo.
Joel Frank Hinostroza Paucar
A mi madre, quien con fuerza y dignidad me inspira
constantemente. Mi padre me enseñó, sin decirlo, a ser
atrevido a conseguir las metas. A mi esposa, quien es el
amor y la bendición de Dios para mi vida, este logro
también es de ella.
Nimrod Enciso Ordoñez
A mi familia por el apoyo incondicional, que ha permitido
seguir especializándome en esta carrera. A mis colegas
por el gran compromiso y esfuerzo en este trabajo.
Roxana Lizbeth Mendoza Enrique
v
Resumen
El presente trabajo de investigación tiene como objetivo implementar una política
pública a través de un mecanismo de participación ciudadana activo, en la cual los padres de
familia vigilen la correcta ejecución de las obras de infraestructura educativa de Lima
Metropolitana, gestionadas por el Programa Nacional de Infraestructura Educativa –
PRONIED. Dicha política generará valor público, al permitir un mejor control en la ejecución
de dichas obras, consiguiendo mayor involucramiento y participación de la sociedad civil en
los asuntos del Estado relacionados a este tipo de actividades, e incrementando las obras
ejecutadas conforme al marco legal y contractual.
Cabe señalar que la presente propuesta parte de la carencia de mecanismos que
promuevan la participación ciudadana activa en la ejecución de las obras de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana; precisando que, si bien existen herramientas
implementadas por el Estado, estos no son reconocidos o son mínimamente utilizados por los
padres de familia. Aunado a ello, existen deficiencias en los controles y la supervisión de las
obras de infraestructura educativa.
Por lo que, resulta necesario la aprobación de la presente política pública y el
documento normativo que viabilice la conformación de una Delegación de Vigilancia
Ciudadana, integrado por los padres de familia de las instituciones educativas objeto de
mejora o mantenimiento; a fin que estos, puedan verificar in situ el avance real de la misma,
reportando cualquier irregularidad que adviertan durante el proceso de ejecución hasta la
culminación de la obra.
La presente propuesta podría considerarse como un proyecto piloto mientras se
formula la política pública, siendo que, luego de evaluar el impacto que la misma genere en la
comunidad educativa, posteriormente se pueda aplicar a nivel nacional a fin de promover la
participación ciudadana que genere valor a través de la vigilancia en la construcción de
nuevas infraestructuras educativas.
Palabras clave:
Participación ciudadana, infraestructura educativa, obra pública, padres de familia.
vi
Abstract
This research work aims to implement a public policy through an active citizen
participation mechanism, in which parents monitor the proper execution of educational
infrastructure works in Metropolitan Lima, managed by the National Infrastructure Program
Educational - PRONIED. Such policy will generate public value, by allowing better control
in the execution of those works, achieving greater involvement and participation of civil
society in State affairs related to this type of activities, and increasing the works carried out in
accordance with the legal and contractual framework.
It should be noted that this proposal is based on the lack of mechanisms that promote
active citizen participation in the execution of educational infrastructure works in
Metropolitan Lima; specifying that, although there are tools implemented by the State, these
are not recognized or are minimally used by parents. In addition, there are deficiencies in the
controls and supervision of educational infrastructure works.
Therefore, it is necessary to approve this public policy and the normative document
that makes it possible the formation of a Citizen Surveillance Delegation, made up of parents
of educational institutions that are subject to improvement or maintenance; in order for them
to be able to verify the actual progress of the site, reporting any irregularities that they notice
during the execution process until the completion of the work.
This proposal could be considered as a pilot project while public policy is formulated.
After evaluating the impact that it makes on the educational community, it can be applied
nationwide then in order to promote the citizen participation that generates value through
vigilance in the construction of new educational infrastructures.
Keywords:
Citizen participation, educational infrastructure, public works, parents.
vii
Tabla de Contenido
Lista de Tablas xi
Lista de Figuras xiii
Introducción xv
Capítulo I: Planteamiento del Problema 1
1.1 Descripción de la Realidad Problemática 1
1.2 Delimitación de la Investigación 5
1.2.1 Delimitación del espacio 5
1.2.2 Delimitación de involucrados 5
1.3 Formulación del Problema 6
1.4 Objetivos de la investigación 6
1.4.1 Objetivo general 6
1.4.2 Objetivos específicos 6
1.5 Justificación del Trabajo de Investigación 7
1.6 Alcance y Limitaciones 10
1.6.1 Alcance 10
1.6.2 Limitaciones 11
Capítulo II: Fundamentos Teóricos y Marco Conceptual 12
2.1 Antecedentes de la Investigación 12
2.1.1 Antecedentes internacionales 16
2.1.2 Antecedentes nacionales 17
2.2 Definiciones Conceptuales 18
2.2.1 Control público 18
2.2.2 Control social 20
viii
2.2.3 Participación ciudadana 21
2.2.4 Contrato de obra pública 24
2.2.5 Obra pública 25
2.2.6 Valor público 26
2.2.7 Política pública 28
2.2.8 Comunidad Educativa 29
Capítulo III: Contextualización de la Política Pública 31
3.1 Gestación del Problema 31
3.1.1 Contexto interno 36
3.1.1.1 Acuerdo nacional 36
3.1.1.2 Plan estratégico de desarrollo nacional - Plan bicentenario 37
3.1.1.3 Política nacional de modernización de la gestión pública al 2021 38
3.1.1.4 Política nacional de integridad y lucha contra la corrupción 38
3.1.1.5 Plan nacional de integridad y lucha contra la corrupción 2018-2021 39
3.1.1.6 IV Plan de acción de gobierno abierto rumbo al Bicentenario 2020 - 2021 40
3.1.1.7 De los proyectos de ley presentados 41
3.1.1.8 Mecanismos de vigilancia ciudadana en la ejecución de obras públicas de
infraestructura educativa
44
3.1.2 Contexto externo 54
3.1.2.1 Open Government Partnership 54
3.1.2.2 Integrity Pacts Programme 55
3.1.2.3 Veedurías en América Latina 56
3.2 Diagnostico de la situación 57
3.2.1 Contexto económico 57
3.2.2 Contexto político 59
ix
3.2.3 Contexto social 63
Capítulo IV: Formulación de la Política Pública propuesta con Valor Público 68
4.1 Generación de Valor Público en la Política Pública 69
4.1.1 Dimensión sustantiva de la política pública 69
4.1.2 Dimensión operativa de la política pública 79
4.1.2.1 Recursos humanos 79
4.1.2.2 Recursos logísticos 83
4.1.2.3 Recursos financieros 84
4.1.3 Dimensión política de la política pública 85
4.1.3.1 Identificación de los grupos de interés 85
4.1.3.2 Elaboración del mapa político (posicionamiento de actores) 92
4.1.3.3 Elaboración de la tipología de intereses de los grupos de interés 94
4.1.3.4 Análisis del poder de los grupos de interés 96
4.1.3.5 Elaboración de estrategias para reposicionamiento de actores 98
4.1.3.6 Elaboración del balance político de la política pública 102
Capítulo IV: Aplicación de la Política Pública con Valor Público en el PRONIED 103
5.1 Planificación Estratégica de la Política con enfoque de Valor Público 103
5.1.1 Elaboración de la gestión estratégica de la institución pública 105
5.1.1.1 Definición de principios y valores 106
5.1.1.2 Definición del objetivo general 107
5.1.1.3 Definición de los objetivos específicos 107
5.1.1.4 Definición de las acciones estratégicas 108
5.1.1.5 Elaboración de la matriz estratégica de gestión 110
Capítulo VI: Evaluación de la Política Pública con un Enfoque de Gestión Pública
con Valor Público
116
x
6.1 Análisis de la Sostenibilidad de la Política Pública en la Institución Pública 116
6.2 Evaluación del Impacto de la Política Pública en la Institución Pública 118
6.3 El Rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil 120
6.4 Evaluación de las Autoridades de la Institución Pública 123
Capítulo VII: Conclusiones y Recomendaciones 126
7.1 Conclusiones 126
7.2 Recomendaciones 128
Referencias 129
Apéndices 144
xi
Lista de Tablas
Pág.
Tabla 1. Capacidad preventiva del Estado frente a los actos de corrupción 39
Tabla 2. Participación ciudadana en el proceso de ejecución de obra de la
institución educativa encuestada
70
Tabla 3. Punto de vista de los padres de familia sobre lo que es la participación
ciudadana
71
Tabla 4. Mecanismos de participación ciudadana los cuales permiten alertar
irregularidades en la ejecución de obras públicas de infraestructura educativa
72
Tabla 5. Porcentaje de padres de familia que consideran importante que puedan
participar en la vigilancia del proceso de construcción de las obras de
infraestructura educativa
74
Tabla 6. Porcentaje de padre de familia que opinan que la Delegación de
Vigilancia Ciudadana generaría confianza respecto a la transparencia en la
ejecución de la obra
75
Tabla 7. La construcción de un colegio sería más óptimo si se permitiera la
participación de la delegación de vigilancia ciudadana en la supervisión de la obra
77
Tabla 8. Opinión de los padres de familia si es que con una delegación de
vigilancia ciudadana se podría prevenir actos de corrupción entre la entidad y el
contratista
78
Tabla 9. Intencionalidad de los Padres de Familia dispuestos a Conformar la
Delegación de Vigilancia Ciudadana de su Institución Educativa
80
xii
Tabla 10. Motivos por los cuales los padres de familia cambiaran su elección de
no aceptar la propuesta o probablemente aceptaría la propuesta, por la de aceptar
integrar la delegación de vigilancia ciudadana
81
Tabla 11. Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) del PRONIED - año 2020 84
Tabla 12. Posicionamiento de Tendencia de los Actores Políticos 93
Tabla 13. Posicionamiento de Tipología de Intereses de los Grupos de Interés 95
Tabla 14. Posicionamiento del Tipo de Poder de los Grupos de Interés 97
Tabla 15. Balance Político 102
Tabla 16. Acciones Estratégicas con Indicadores 108
Tabla 17. Matriz Estratégica de Gestión de la Política Pública 111
xiii
Lista de Figuras
Pág.
Figura 1. Brecha en infraestructura educativa, según cada objetivo 2
Figura 2. Cadena de Valor Público 27
Figura 3. Resultados PISA 2018 64
Figura 4. Actores y roles en el intercambio de las personas con el gobierno 66
Figura 5. Participación ciudadana en el proceso de ejecución de obra realizada de
la institución educativa encuestada
70
Figura 6. Punto de vista de los padres de familia sobre lo que es la participación
ciudadana
71
Figura 7. Mecanismos de participación ciudadana que conocen los padres de
familia
72
Figura 8. Porcentaje de padres de familia que consideran importante que puedan
participar en la vigilancia del proceso de construcción de las obras de
infraestructura educativa
74
Figura 9. Porcentaje de padre de familia que opinan que la Delegación de
Vigilancia Ciudadana generaría confianza respecto a la transparencia en la
ejecución de la obra
76
Figura 10. La construcción de un colegio sería más óptima si se permitiera la
participación de la Delegación de Vigilancia Ciudadana en la supervisión de la
obra
77
Figura 11. Opinión de los padres de familia si es que con una delegación de
vigilancia ciudadana se podría prevenir actos de corrupción entre la entidad y el
contratista
78
xiv
Figura 12. Padres de familia dispuestos a aceptar la propuesta de conformar la
Delegación de Vigilancia Ciudadana de su Institución Educativa
80
Figura 13. Motivos por los cuales los padres de familia cambiaran su elección de
no aceptar la propuesta o probablemente aceptaría la propuesta, por la de aceptar
integrar la Delegación de Vigilancia Ciudadana
82
Figura 14. Cadena causal de la política pública de vigilancia ciudadana en la
ejecución de las obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana
105
xv
Introducción
La corrupción, es un mal endémico que aqueja al Estado en sus distintos niveles de
gobierno, siendo actualmente el segundo problema más importante del país, de acuerdo a la
última Encuesta Nacional sobre percepciones de la Corrupción (Proética, 2019). Los procesos
de contratación de obras públicas, tampoco son ajenas a las prácticas corruptas, pudiendo
manifestarse en cualquiera de sus tres etapas, ya sea en la etapa de actuaciones preparatorias,
procedimiento de selección o ejecución contractual. Es así que existe un 78% de la población
que considera que en la ejecución de obras públicas siempre hay corrupción (Datum, 2018).
El Estado, ha venido dando muestras de luchar con el problema de la corrupción a
través de diversas políticas y planes, que se hacen mención en la presente investigación, pero
que necesitan aterrizar en medidas concretas.
Debemos tener en cuenta que un Estado que lucha contra la corrupción, es un Estado
que rinde cuentas de sus acciones, es un Estado con información abierta al público, con
procesos claros y transparentes y que permite la participación de los ciudadanos.
Sobre la participación de la ciudadanía, la Constitución Política del Perú establece en
el numeral 17 del su artículo 2, que toda persona tiene derecho a participar en forma
individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación.
Teniendo en cuenta ello, el presente trabajo se enfoca en verificar si en la ejecución de
obras de infraestructura educativa, se cuentan con algún mecanismo que motive la
participación de la ciudadanía en su vigilancia de manera activa.
Previo a ello, se parte por identificar los problemas que se presentan en la ejecución
de obras de infraestructura educativa, así como los diversos mecanismos de participación
ciudadana existentes, pero que no reflejan una participación ciudadana activa, como es la
propuesta final del trabajo.
xvi
Es así que se propone un documento normativo para ser aplicado por el Ministerio de
Educación, a través del Programa Nacional de Infraestructura Educativa - PRONIED,
estableciéndose las formalidades y procedimientos para que los padres de familia conformen
la Delegación de Vigilancia Ciudadana, y las funciones que estos tiene en la vigilancia de las
obras de infraestructura educativa.
Debe dejarse claro que esta Delegación, no asume funciones que por competencia
concierne a los organismos de control, o la entidad, tampoco debe ser entendida como un
elemento que retrase o perjudique la ejecución de la obra, por el contrario, son los llamados a
prevenir posibles incumplimientos y/o alertar oportunamente de indicios de corrupción.
Cabe señalar finalmente que, la propuesta se encuentra acorde con la Política
Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción, aprobado mediante el Decreto Supremo
N° 092-2017-PCM, así como con el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción 2018-2021, aprobado con el Decreto Supremo N° 044-2018-PCM, entre otros
instrumentos de planificación, como en educación, modernización del Estados, y el Plan
Bicentenario.
La presente propuesta -en tanto se pueda formular la política pública-, podría ser
considerada como un “Proyecto Piloto” y posteriormente ser aplicada a nivel nacional, a fin
de promover la participación ciudadana que genere valor a través de la vigilancia en la
construcción de nuevas infraestructuras educativas y por ende se evalúe el impacto que éstas
generen en la comunidad educativa.
1
Capítulo I: Planteamiento del Problema
En el presente capítulo se formula el problema que se pretende resolver con la
investigación objeto de nuestro trabajo. Dado que es el punto de partida, éste influye de
manera decisiva en el desarrollo y dirección de todo el proceso de investigación. Cabe
precisar que el problema planteado, permitirá identificar si existen mecanismos específicos
que promuevan la participación ciudadana activa en la ejecución de las obras de
infraestructura educativa en Lima Metropolitana; y en base a ello proponer una política
pública, que desarrolle el monitoreo concurrente en estas obras por parte de los padres de
familia, forjando un aliado estratégico en la vigilancia de las obras, que tienen como
propósito la reducción de la brecha de infraestructura educativa.
1.1 Descripción de la Realidad Problemática
De acuerdo al Plan Nacional de Infraestructura Educativa al 2025, aprobado por el
Ministerio de Educación (MINEDU, 2017) con Resolución Ministerial N° 153-2017-
MINEDU, la brecha de infraestructura en el Perú asciende a S/ 68 513 000 000,00 soles, y si
añadimos a dicho monto la inversión en mobiliario y equipamiento para la infraestructura
existente, esta suma asciende a S/ 73 000 000 000,00 (setenta y tres mil millones de soles).
Las otras necesidades de inversión en infraestructura educativa, comprende la
ampliación de la capacidad de la infraestructura para atender la demanda educativa aún no
cubierta, fortalecer la gestión de la infraestructura en todos sus niveles y garantizar la
sostenibilidad de la infraestructura educativa.
Considerando los anteriores objetivos, se necesitaría una inversión por parte del
Estado de S/ 100 499 000 000,00 soles, para cerrar todas las necesidades que abarca la brecha
de infraestructura educativa en el país, como se muestra en la Figura 1:
2
Figura 1. Brecha en infraestructura educativa, según cada objetivo. Tomado de
“Plan Nacional de Infraestructura Educativa al 2025,” por el Ministerio de
Educación (MINEDU), 2017, Recuperado de
http://repositorio.minedu.gob.pe/handle/MINEDU/5952
Lo señalado, se traduce en casi dos generaciones perdidas. “Al ritmo actual,
cubriríamos tal brecha en 17 a 20 años”, indicó el entonces Ministro de Educación en una
entrevista de Sánchez (2014) para la revista Gestión. Asimismo, el 79% de los colegios
rurales no tiene los tres servicios básicos, y el 64% de las edificaciones requieren ser
sustituidas completamente. Además, el 15% de las edificaciones requieren reforzamiento
estructural y el 91.5% de los colegios primarios rurales no cuenta con acceso a internet.
Por otra parte, según los referidos datos, las Instituciones Educativas contaban con
edificaciones de más de 40 años de antigüedad, con una arquitectura que no respondía a la
propuesta pedagógica y no cumplían con los requisitos mínimos de seguridad (sismo-
resistencia), así como la funcionalidad, de acuerdo a la normatividad técnica correspondiente;
escenario que hasta la fecha no ha cambiado, conforme se advierte en la Política Nacional de
Competitividad y Productividad (Consejo Nacional de Competitividad y Formalización,
2019), en la cual se establece que entre los años 2016 al 2025, la inversión requerida para
cerrar la brecha en infraestructura pública, implica una inversión promedio anual del 8,3%
3
del PBI; siendo que, la brecha de infraestructura en educación de largo plazo, implica una
inversión ascendente a US$ 4 568 millones de dólares.
En Lima Metropolitana, las obras de infraestructura educativa son gestionadas y
dirigidas por el Programa Nacional de Infraestructura Educativa, en adelante PRONIED, del
Ministerio de Educación, creado con Decreto Supremo N° 004-2014-MINEDU (2014), con el
objeto de ampliar, mejorar, sustituir, rehabilitar y/o construir infraestructura educativa
pública de Educación Básica y Educación Superior Pedagógica, Tecnológica y Técnico –
Productiva, incluyendo el mantenimiento y/o equipamiento de la misma, cuando corresponda,
de manera concertada y coordinada con los otros niveles de gobierno, y en forma planificada,
articulada y regulada; en el marco de las políticas sectoriales de educación en materia de
infraestructura educativa; a fin de contribuir a la mejora en la calidad de la educación del
país.
Si bien el Estado está realizando un esfuerzo a fin de generar mecanismos que
disminuyan las brechas en infraestructura educativa, en el proceso mismo de lograr ello, se ha
identificado en Lima Metropolitana que las obras realizadas en el marco de la Ley de
Contrataciones del Estado, presentaron problemas y/o patologías en la ejecución de los
contratos, pese a la participación de los actores de control y supervisión previstos en las
normas de contratación pública.
Sobre el particular, en marzo del 2016, tras la supervisión de 71 instituciones
educativas en Lima Metropolitana y Huaral, la Defensoría del Pueblo (2016) detectó diversos
problemas de infraestructura educativa, resaltando que 11 centros educativos supervisados,
tenían problemas de infraestructura que pondrían en riesgo la seguridad de los estudiantes, de
modo que necesitaban una inmediata intervención. Respecto al tema de accesibilidad, reportó
que 33 de las 71 instituciones educativas visitadas por la Defensoría del Pueblo resultaban
4
inaccesibles para estudiantes con algún tipo de discapacidad, incumpliendo con la adecuación
arquitectónica respectiva.
De acuerdo a la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021,
aprobado en enero de 2013 (Secretaría de Gestión Pública, s. f.), a pesar de los esfuerzos del
Estado en crecer económicamente, existen pilares claves como la educación y la confianza en
los políticos, que han tenido un deficiente desempeño, generando desconfianza de la
población hacia el Estado, bajos niveles de satisfacción ciudadana y altos niveles de
conflictividad social que afectan nuestra democracia y gobernabilidad, siendo que, la
Defensoría del Pueblo (2020) reportó 191 conflictos sociales a enero de 2020, de los cuales 3
son en Lima Metropolitana, sin que ninguno de ellos sean resueltos en dicho mes.
Los ciudadanos demandan un Estado moderno al servicio de las personas; por lo que
dicha política, establece como visión del Estado y eje transversal, que sea un Estado abierto,
que fomente la participación y vigilancia ciudadana, en el cual las organizaciones de la
sociedad civil y los ciudadanos puedan: (i) obtener fácilmente información relevante y
comprensible; (ii) interactuar con las instituciones públicas y fiscalizar la actuación de los
servidores públicos; y (iii) participar en los procesos de toma de decisiones.
Para lograr un Estado con dichos atributos, la citada política plantea objetivos
específicos, como asegurar la transparencia, la participación, la vigilancia y la colaboración
ciudadana en el debate de las políticas públicas y en la expresión de opinión sobre la calidad
de los servicios públicos y el desempeño de las entidades.
Por lo expuesto, sin dejar de lado la supervisión técnica y el control realizado por el
Estado, se considera necesario la implementación de una política de apoyo que promueva la
participación ciudadana en la ejecución de las obras de infraestructura educativa, al ser la
sociedad civil (representados entre otros por los padres de familia y estudiantes), los
beneficiarios de las obras y uno de los principales interesados de que éstas sean ejecutadas
5
idóneamente, de modo que no se les pueda excluir su intervención en tales asuntos públicos,
cuanto más, si en la ejecución de los contratos de obra de infraestructura educativa en Lima
Metropolitana, gestionados por el PRONIED, no se evidencia algún mecanismo específico de
participación ciudadana activa, que coadyuve en monitorear de forma concurrente las
mismas.
La sociedad civil es un actor aliado e interesado que las obras de mantenimiento,
rehabilitación, ampliación, demolición y edificación de infraestructura educativa, se ejecuten
dentro del marco de la legalidad y cumplan su finalidad pública, en beneficio de la educación
de sus hijos y la comunidad; por lo cual, la participación ciudadana es una actividad
transcendental de los gobiernos democráticos.
Por lo tanto, en el presente trabajo se analizará la problemática respecto de la ausencia
de un mecanismo de participación ciudadana activa, en la vigilancia de las obras de
infraestructura educativa en Lima Metropolitana, proponiendo como política de apoyo, un
mecanismo de monitoreo ciudadano activo en la ejecución de las obras públicas, en alianza
con el PRONIED, en donde no solo se promueve la participación ciudadana de manera
voluntaria, cívica y activa, sino que además, genere el valor público que contribuya a
fortalecer la capacidad de ejercer el control social sobre los asuntos públicos.
1.2 Delimitación de la Investigación
1.2.1 Delimitación del espacio.
El estudio del presente trabajo se realizará en Lima Metropolitana, que comprende un
total de 43 distritos, en donde se encuentran de forma articulada siete Unidades de Gestión
Educativa Local-UGEL.
1.2.2 Delimitación de involucrados.
Los involucrados necesarios para la formulación e implementación de la política
pública propuesta, son enunciados en la presente lista:
6
• Padres de familia de instituciones educativas de educación básica de Lima
Metropolitana (inicial, primaria y secundaria).
• Sociedad Civil de Lima Metropolitana.
• Ministerio de Educación, a través del PRONIED.
• Las empresas que contratan con el PRONIED para ejecutar y supervisas las obras
de infraestructura educativa.
1.3 Formulación del Problema
¿Existe algún mecanismo específico que promueva la participación ciudadana activa,
en la ejecución de obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana?
1.4 Objetivos de la Investigación
1.4.1 Objetivo general.
Proporcionar un mecanismo de participación ciudadana activa que coadyuve en la
vigilancia de la ejecución de las obras de infraestructura educativa, en Lima Metropolitana.
1.4.2 Objetivos específicos.
Los objetivos específicos de la presente investigación que permitirán el logro del
objetivo general propuesto en el párrafo anterior, son los siguientes:
• Identificar los problemas en la ejecución de los contratos de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana.
• Identificar y analizar los mecanismos de control social en la etapa de ejecución de
los contratos de obra de infraestructura educativa.
• Proponer un mecanismo que permitan a la ciudadanía ejercer el monitoreo de los
contratos de ejecución de obras infraestructura educativa, en Lima Metropolitana y
su marco normativo.
• Determinar la percepción de los padres de familia respecto de la participación
ciudadana en las obras de infraestructura educativa.
7
• Determinar el grado de aceptación de los padres de familia de ser integrante de un
Comité de vigilancia ciudadana para monitorear las obras de infraestructura
educativa.
1.5 Justificación del Trabajo de Investigación
Uno de los componentes que fortalece la calidad educativa es el desarrollo de
infraestructura; toda vez que, la optimización de los espacios que conforman la misma
generan ambientes favorables que faciliten la enseñanza y el aprendizaje de los estudiantes y
el desarrollo de dichos procesos (MINEDU, 2017).
Cabe resaltar que un adecuado desarrollo de la infraestructura educativa, ejecutada
conforme a la normativa técnica-procedimental, que posea buen estado y que comprenda
ambientes necesarios para el desarrollo del aprendizaje del alumnado, generará un servicio
educativo eficiente y sostenible en el tiempo. Al respecto, Duarte, Gargiulo y Moreno (2011),
señalan que:
Un estudio elaborado por la UNESCO con los datos de SERCE revela que las
condiciones físicas de las escuelas pueden tener un efecto importante en el desempeño
del estudiante y puede contribuir significativamente a la reducción de la brecha de
aprendizaje asociada con la desigualdad social. Otro estudio reciente (Duarte, Bos y
Moreno, 2010) basado también en el SERCE buscó identificar factores escolares que
se asocian con los aprendizajes de los alumnos en América Latina, en particular
aquellos relacionados con los docentes y el contexto escolar en el que ejercen la
docencia. El estudio encontró que la infraestructura física de las escuelas y la
conexión con los servicios públicos básicos (electricidad, agua potable, alcantarillado
y teléfono) resultan altamente asociadas con los aprendizajes. (p. 7).
8
En ese sentido, se desprende la importancia que tiene la infraestructura educativa en el
aprendizaje de los estudiantes, correspondiendo al Estado realizar el mayor esfuerzo para
reducir la brecha de infraestructura educativa.
En el Perú, mediante Resolución Suprema N° 001-2007-ED, precisada mediante la
Resolución Ministerial N° 357-2019-MINEDU, se aprobó el Proyecto Educativo Nacional al
2021: La Educación que queremos para el Perú (Consejo Nacional de Educación, 2006),
donde se estableció la Política 3.2, que busca asegurar una buena infraestructura, servicios y
condiciones adecuadas de salubridad a todos los centros educativos que atienden a los más
pobres, disponiendo como principales medidas, las siguientes:
1. Servicios de luz, agua limpia, desagüe y telefonía asegurados a todos los centros
públicos de educación básica, dando prioridad en las obras de saneamiento a
aquellos ubicados en zonas con alta tasa de mortalidad y morbilidad.
2. Locales escolares en buen estado y con accesibilidad apropiada para personas con
discapacidad.
3. Mantenimiento permanente de la infraestructura, equipos e instalaciones de los
centros educativos públicos.
4. Reconstrucción de las instituciones educativas que se destruyeron en la época de
la violencia o a raíz de los desastres naturales.
Si bien es cierto que, en Lima Metropolitana, desde la creación de la Unidad
Ejecutora 108: Programa Nacional de Infraestructura Educativa - PRONIED, se ejecutaron
diversos proyectos de infraestructura educativa para reducir la brecha existente; también es
verdad, que durante la ejecución de los contratos de obra pública se ha detectado deficiencias
relacionadas a solicitudes de ampliaciones de plazo, adicionales de obra, reducción de
prestaciones, pago de mayores gastos generales, recepción de obra, entre otros
incumplimientos al contrato de obra.
9
Ante dicha situación, si bien el Estado a través de sus mecanismos de control y
supervisión, busca reducir y prevenir los riesgos y defectos que puedan suscitarse durante la
ejecución de las obras públicas; el presente trabajo, sin pretender la sustitución de dichos
controles, se enfoca en fortalecer la participación ciudadana, como un instrumento efectivo de
vigilancia para prevenir y adoptar medidas correctivas ante las deficiencias que puedan
detectar en su labor inspectiva de la ejecución de las obras de infraestructura educativa.
De este modo se promueve un mecanismo de participación concurrente en el
monitoreo de este tipo de obras públicas por parte de los padres de familia, como actores
legitimados en velar que la educación sea brindada con calidad, dentro de una infraestructura
adecuada, acorde a los estándares técnicos y normativos, y cautelando el correcto uso de los
recursos públicos.
Se debe tener en cuenta que, la comunidad educativa es la principal interesada en que
una institución educativa sea intervenida o construida, para mejorar o ampliar el servicio
educativo brindado, para lo cual en algunas oportunidades opta por solicitarlo directamente
(haciendo uso de su derecho de petición), y en otros casos canaliza su pedido, a través de
alguna autoridad política, como puede ser los alcaldes de la localidad, los congresistas que
representan su región, así como otras instituciones (Defensoría del Pueblo, medios de
comunicación, iglesia).
En ese sentido, resulta relevante que quienes participaron en promover la atención de
su institución educativa -a nivel infraestructura-, también sean actores activos en la ejecución
de la obra, a través de una participación directa en su monitoreo; por lo que el Estado debe
promover y garantizar mecanismos de participación ciudadana efectivos.
Sin embargo, a la fecha no existe mecanismo alguno de participación activa de los
padres de familia, orientado en vigilar de manera concurrente la ejecución de los contratos de
obra de infraestructura educativa en Lima Metropolitana; ello debido a que en el marco
10
normativo especial aplicable, así como en las actuales políticas públicas nacionales y
sectoriales en materia de infraestructura educativa, solo se han limitado en definir o enunciar
conceptos o instituciones, sin establecer estrategias concretas, para implementar algún
mecanismos eficaz, a través de los cuales la ciudadanía participe en el monitoreo de la
ejecución de las obras de infraestructura educativa.
En ese sentido, el propósito del presente trabajo es identificar los mecanismos de
participación ciudadana en la ejecución de obras de infraestructura educativa (aplicables a
Lima Metropolitana), y en base a ello proponer un mecanismo de participación activa en
dicho ámbito, por parte de los padres de familia (en calidad de actores legitimados), cuya
finalidad sea comprometerlos en la vigilancia concurrente de las obras, generando el valor
público que contribuya en la mayor sensación de control y transparencia en la ejecución de
las obras de infraestructura educativa, mejorar la capacidad para vigilar de los padres de
familia, y lograr un mayor involucramiento de la sociedad civil en tales asuntos de interés
público.
1.6 Alcance y Limitaciones
1.6.1 Alcance.
La presente política de apoyo tiene como alcance a las obras públicas de
infraestructura ejecutadas en las instituciones de educación básica regular (nivel inicial,
primaria y secundaria), ubicados en Lima Metropolitana, gestionadas por el PRONIED.
Para lo cual, se efectuará la evaluación del contexto interno y externo, así como
determinación de la dimensión sustantiva, operativa y política relacionados al proceso de
elaboración de dicha política pública; así como la elaboración de un plan estratégico y un
proyecto de directiva para la aplicación y evaluación de la misma.
11
1.6.2 Limitaciones.
• Escasa información estadística, bases de datos, gráficos u otras fuentes análogas
relacionadas a la participación ciudadana en obras públicas.
• Debido al escaso tiempo y limitación recursos económicos, se consideró 106
encuestas a padres de familia de diversas instituciones educativas de Lima
Metropolitana.
• Escaso desarrollo de la doctrina nacional respecto a la participación ciudadana en
la vigilancia de las obras públicas.
• El presupuesto que demanda efectuar la investigación.
• El aislamiento social obligatorio decretado por el gobierno en el marco del estado
de emergencia sanitaria para contener el avance del COVID-19.
12
Capitulo II: Fundamentos Teóricos y Marco Conceptual
En el presente capítulo se expondrá los antecedentes de la investigación; además, de
manera sucinta, los diversos trabajos de investigación y estudios, a nivel internacional y
nacional, sobre la participación ciudadana en la vigilancia de las obras públicas.
Cabe señalar que el presente tema de investigación, al enfocarse en la vigilancia
ciudadana en la ejecución de las obras de infraestructura educativa, es inédita, tal es así que, a
la fecha, en el sector educación no se ha implementado mecanismo alguno de participación
ciudadana activa, que viabilice la vigilancia de las obras de infraestructura educativa en Lima
Metropolitana.
Asimismo, se proseguirá en desarrollar un conjunto de conceptos, seleccionados en
razón de estar vinculados con el problema a investigar. En ese sentido, se definirá lo que es el
control público, control social, participación ciudadana, contrato de obra pública, obra
pública, valor público y política pública, como conceptos esenciales que requieren ser
explicados, de modo tal, que nos permita tener un piso conceptual base, para la formulación e
implementación de la política pública propuesta, relacionado a la vigilancia simultánea de la
ejecución de las obras de infraestructura educativa, por parte de los padres de familia, en
Lima Metropolitana.
2.1 Antecedente de la Investigación
Antes de exponer los trabajos de investigación identificados sobre la materia, se
considera pertinente enunciar la base normativa de alcance general que sustenta la política
pública propuesta.
Nuestra Carta Magna reconoce las formas de participación ciudadana. Así el numeral
17 del artículo 2 de la vigente Constitución Política del Perú (Landa, 2019) establece como
derechos fundamentales que tiene toda persona, a participar, en forma individual o asociada,
en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los ciudadanos tienen,
13
conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de autoridades, de
iniciativa legislativa y de referéndum.
Asimismo, el artículo 31 de la Carta Magna reconoce que los ciudadanos tienen
derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa;
remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el
derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las
condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica.
Queda claro que la participación ciudadana –en su ejercicio individual o colectivo-
tiene un reconocimiento constitucional, promoviendo que el ciudadano ejerza dicho derecho
en los distintos ámbitos su vida política, económica social y cultural.
Ahora bien, como un desarrollo legal de lo preceptuado por nuestra Constitución
Política, tenemos la Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos, la cual desarrolla los mecanismos de participación ciudadana, como resultan ser:
(a) iniciativa de reforma constitucional, (b) iniciativa en la formación de leyes, (c)
referéndum, (d) iniciativa en la formación de ordenanzas regionales y ordenanzas
municipales; y, (e) otros mecanismos de participación establecidos en la legislación vigente;
y, los derechos de control ciudadano, los cuales pueden expresarse a través de: (a) revocatoria
de autoridades, (b) remoción de autoridades; (c) demanda de rendición de cuentas; y, (d)
otros mecanismos de control establecidos por la presente ley para el ámbito de los gobiernos
municipales y regionales (Jurado Nacional de Elecciones-JNE, 2018).
Otro dispositivo legal, que desarrolla el mecanismo de participación ciudadana, la
encontramos en el marco del proceso de descentralización del Estado, Ley N° 27783,
denominada Ley de Bases de la Descentralización, cuyo artículo 17 establece que, los
gobiernos regionales y locales están obligados a promover la participación ciudadana en la
14
formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, y en la gestión
pública (Mállap, 2013).
Por su parte, el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS, cuya
edición oficial ha sido publicado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
(MINJUS, 2019), reconoce en su artículo 116 el derecho de todo ciudadano a formular
denuncias, respecto de aquellos hechos que conociera contrarios al ordenamiento, sin
necesidad de sustentar la afectación inmediata de algún derecho o interés legítimo.
Por otro lado, la Contraloría General de la República tiene mecanismos para que los
ciudadanos puedan realizar denuncias, así tenemos la Ley N° 27785, Ley Orgánica del
Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, así como la Ley N°
29542, Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz
en el ámbito penal.
Justamente la Contraloría General de la República, con la emisión de la Directiva N°
004-2018-CG-DPROCAL denominada “Directiva de Participación Voluntaria de Monitores
Ciudadanos de Control en la Reconstrucción con Cambios”, aprobada mediante la Resolución
de Contraloría N° 044-2018-CG, es que materializa la participación ciudadana, en su
expresión de veeduría, a través del seguimiento y monitoreo de las obras, específicamente en
las obras ejecutadas por el proyecto denominado “Reconstrucción con Cambios”.
Cabe resaltar que, como parte de los fundamentos de la aprobación de la Directiva
antes mencionada expresada en la Resolución de Contraloría N° 044-2018-CG, 2018, se
señala lo siguiente:
(…) se ha previsto como modalidad del mecanismo de veeduría ciudadana, la
denominada “Participación Voluntaria de Monitores Ciudadanos de Control en la
Reconstrucción con Cambios”, en el contexto del control social; con la finalidad que
15
los ciudadanos capacitados y acreditados por la Contraloría General de la República
visiten las obras en ejecución y verifiquen que éstas se realicen de conformidad con la
normativa vigente sobre la materia, considerando para ello, los lineamientos
establecidos por esta entidad Fiscalizadora Superior; los resultados de su
participación son reportados a ésta a través de los mecanismos tecnológicos que se
establezcan. (p. 2).
Hasta diciembre de 2019, según información publicada por la Contraloría (2020),
dicho órgano de control acreditó un total de 2084 monitores ciudadanos de control quienes se
encargarán de ejercer el control social en las obras públicas que se ejecutan en su comunidad,
vinculadas a la Reconstrucción con Cambios (con presupuesto hasta de S/ 2.4 millones) y
obras públicas por otras fuentes de financiamiento (con presupuesto hasta S/ 10 millones).
Los monitores ciudadanos acreditados realizaron 2 115 visitas a 1275 obras públicas
cuyo presupuesto acumulado suma en total S/ 2 773 884.239. En el 2019, los monitores
ciudadanos identificaron 5749 situaciones de incumplimientos en 1640 visitas realizadas,
revelando diversos hechos, siendo los de mayor incidencia, la ausencia de supervisión de
obra, incumplimiento a las normativa de seguridad durante la construcción y deficiencias
técnicas en la obra; lo que sirvió para activar 50 servicios de control y 16 servicios
relacionados (denuncias), además de lograr que las unidades ejecutoras de las obras
monitoreadas apliquen penalidades a las empresas contratistas por S/ 1 189 594.00.
En resumen, se advierte que las leyes citadas no han desarrollado de manera directa
un mecanismo que promueva la participación ciudadana en el monitoreo o control ciudadano
en la ejecución de las obras públicas. Sin embargo, a nivel infralegal la Contraloría General
de la Republica cuenta con una directiva que regula el Programa de Monitores Ciudadanos
dirigido a vigilar obras menores con énfasis en reconstrucción con cambios.
16
Por otro lado, respecto del tema materia de investigación, participación ciudadana en
el monitoreo de las obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana no se cuenta
con documento normativo específico que desarrolle su alcance.
Se debe considerar que la presencia de los ciudadanos resulta de especial relevancia
en el monitoreo y control de las obras de infraestructura educativa, pues justamente ellos,
especialmente los padres de familia, son quienes poseen legitimidad social para poder
intervenir y participar en forma activa en el proceso de construcción.
Ahora bien, respecto de los antecedentes que hacen referencia a investigaciones
efectuadas en el campo internacional y nacional, podemos mencionar los siguientes:
2.1.1 Antecedentes internacionales.
Iglesias (2016) en su investigación titulada “El control social en la contratación
pública”, tesis para optar el grado de Magister en Derecho con mención en Contratación
Pública y Modernización del Estado en la Universidad Andina Simón Bolívar – Sede
Ecuador, resalta la importancia de la participación ciudadana y el control social en el ciclo de
la contratación pública a fin de evitar posibles focos de corrupción, haciendo hincapié en las
veedurías ciudadanas como mecanismo de participación y control.
De otro lado, Monje y Moreno (2017), en el trabajo de investigación de
especialización en gestión pública otorgado por la Universidad Nacional Abierta y a
Distancia-UNAD de Florencia, Colombia, titulado “Las veedurías ciudadanas como
herramienta de control contra la corrupción en la Gestión Pública”, analizan el mecanismo de
veedurías ciudadanas en dicho país como una herramienta democrática de participación y
control importante para reducir la corrupción, lo que permite a las personas ejercer una
vigilancia cercana del uso de los recursos públicos, incluido aquellos destinados a la
construcción de obras.
17
2.1.2 Antecedentes nacionales.
Rozas (2013), en su investigación titulada “El impacto social del control público en el
Perú”, tesis para optar el grado de Doctor en Ciencias Contables y Empresariales en la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, tuvo por objetivo determinar el impacto que
tiene el control público en la sociedad peruana.
Diaz (2017), en su investigación titulada “Participación ciudadana en la supervisión y
fiscalización de ejecución de obras públicas de agua y saneamiento en la Municipalidad
Distrital Yambrasbamba, Bongorá - Amazonas. 2007-2015”, tesis para optar el grado de
Magister en Gestión en la Universidad Cesar Vallejo, tuvo por objetivo determinar el grado
de influencia de la participación ciudadana en la supervisión y fiscalización en la ejecución
de obras públicas de agua y saneamiento en la Municipalidad Distrital Yambrasbamba,
Bongorá – Amazonas. 2007-2015.
Meza (2018), en su investigación titulada “La participación ciudadana como
mecanismo de control social en el Perú: Contraloría General de la República, 2018”, tesis
para optar el grado de Magister en Gestión en la Universidad Cesar Vallejo, tuvo por objetivo
explicar cómo es la participación ciudadana en la Contraloría General de la República.
Por otro lado, en la Revista titulada “Reporte Social San Marcos - Vigilancia
ciudadana a obras del presupuesto participativo en el distrito de San Marcos”, del Centro de
Estudios para el Desarrollo y la Participación (2012), se describe las acciones ejecutadas por
los comités de vigilancia creados respecto de los proyectos del presupuesto participativo 2012
en el distrito de San Marcos. Dicho trabajo es muy interesante, pues describe las acciones que
ejecutaron para vigilar la ejecución de tres proyectos:
• Ampliación y mejoramiento de saneamiento básico y agua potable en el centro
poblado de Pichiu Quenhuaragra, distrito de San Marcos, provincia de Huari –
Áncash.
18
• Implementación de ludotecas en el centro poblado de Challhuayaco, distrito de San
Marcos, provincia de Huari – Áncash.
• Construcción de trocha carrozable Shiraucro – Matibamba en el centro poblado de
Santa Cruz de Mosna, distrito de San Marcos, provincia de Huari – Áncash
De los trabajos revisado queda claro que existe una preocupación por investigar el
mecanismo de la participación ciudadana y su alcance
2.2 Definiciones Conceptuales
A continuación, se definirá los principales términos utilizados en el presente trabajo
que nos otorgue una base conceptual para una mejor comprensión de la política pública
propuesta.
2.2.1 Control público.
El Control Público, es una función regulada constitucionalmente, cuya finalidad es
garantizar que las limitaciones impuestas a los órganos del poder público se mantengan. En
ese sentido, el control comprende la actividad de revisión, examen o inspección o, en un
sentido más amplio que abarque la facultad de impedir o intervenir en las decisiones por parte
del órgano que ejerce el control e incluso la posibilidad de aplicar sanciones, Bonnemaison
(2000).
Cimma señala que el control público tiene por finalidad fiscalizar el respeto del
ordenamiento jurídico por parte de los órganos llamados a ejercer el poder público, la cual
persigue, desde el campo puramente administrativo, la subordinación de la administración
pública al sistema jurídico (como se citó en Araujo-Juárez, 2012). Además, tenemos que el
control público no solo es del cumplimiento de la legalidad, si no que revisa los aspectos
constitutivos del mérito, esto es, la oportunidad o conveniencia de la actividad controlada; así
como el control fiscal, a través del cual se verifica la eficiencia y eficacia del gasto público,
además de su legalidad. El control de la gestión es la más reciente forma de control a la
19
administración pública, que evalúa el procedimiento y los resultados de la gestión
administrativa.
Por lo que, el control público tiene una clasificación muy variada, pero a la vez no
uniforme, que dificulta su aplicación práctica y normativa; lo que sí es claro, es que en los
países democráticos el control público es extenso, así como lo es la misma administración
pública, manifestada de diversas formas: (a) En cada entidad existen órganos y funcionarios,
que sin ser los que emiten o ejecutan los actos a controlar, ejercen la función contralora; (b)
además hay entidades públicas que también ejercen el control respecto a otras entidades
públicas; y (c) finalmente, la misma autoridad u órgano que emitió los actos ejercen un
autocontrol.
En ese orden de ideas, la función contralora se encuentra distribuida en diversos
actores quienes fiscalizan y supervisan a las entidades que ejercen función administrativa; no
concibiéndose dentro de un estado, que un organismo tenga de forma exclusiva el accionar de
control, en sus diversas modalidades, de lo contrario es conveniente distribuir esta potestad
en diversos órganos, atendiendo a sus modalidades. En consecuencia, ejercen todos aquellos
entes que se encuentran investidos de la potestad contralora de la gestión, actividades y
decisiones que adopta la administración pública en el ejercicio de sus funciones. Morón
(2013).
Pero junto con lo ya mencionado precedentemente, cabe destacar que hay otra
manifestación del control, que no es ejercida por las entidades públicas, sino por un actor
aliado a la misma, es el control social a cargo de la sociedad civil. El control social es
ejercido en virtud la facultad ciudadana de participar en los asuntos públicos, la cual recae
sobre el basto espectro de la gestión pública, como lo señala Ivanega (2016). Dicho
mecanismo de control será desarrollado seguidamente, dada la importancia del mismo y el
tópico que comprende el presente trabajo.
20
2.2.2 Control social.
Para Barrera (2010), el control social es una forma de participación ciudadana, cuyo
potencial no solo se agota en su carácter gubernamental, previniendo la desviación de los
fines y objetivos de un programa, sino también involucra un aprovechamiento en cuanto a la
evaluación gubernamental, en el sentido que el diseño, implantación y resultados de esta,
respondan efectivamente a las necesidades de los grupos sociales o a los objetivos planteados.
Así, la citada autora, acota que la incorporación de la sociedad a dicha institución,
desde el diseño de las políticas hasta la implantación de las mismas, garantiza que sus
resultados sean coherentes con los objetivos; razón por la cual el Estado y la sociedad no
pueden permanecer en sendas separadas; de lo contrario, existiría el riesgo que el gobierno
dirija y ejecute los asuntos públicos en menoscabo de los intereses públicos y del adecuado
uso de los recursos públicos.
En ese sentido, el control social en la gestión pública, sin ser invasiva o generar una
congestión innecesaria en los procedimientos administrativos, resulta ineludible si subsiste el
interés de cooperar con el acercamiento del país al desarrollo y la convivencia social
saludable, salvaguardando los intereses y los recursos públicos.
De lo expuesto, se desprende que el control del poder no es una función exclusiva del
Estado, sino que requiere de la participación ciudadana, la misma que se encuentra en los
diversos ámbitos de las actividades de la administración, desde la definición, ejecución,
control y evaluación de los resultados.
Para Gamero, Cárdenas, Cortes y Gibu (2004) la vigilancia social es una forma de
participación ciudadana, cuyo concepto no se encuentra definido y que tiene diferentes
modalidades y grados; siendo una herramienta para monitorear el comportamiento de
determinados sujetos (principalmente el Estado). Esta interacción implica que los vigilados
cumplan con determinadas normas o estándares o se promueva su cambio. Así, cuando un
21
determinado gobierno es elegido y asume la administración del Estado, busca de manera
natural autonomía respecto de sus electores (los ciudadanos); por ello, la vigilancia
ciudadana/social le hace recordar al gobernante que el eje de su acción es el ciudadano y que
el gobierno es solamente su agente; razón por la cual, la sociedad civil es el contrapoder
social que limita el poder público y exige la rendición de cuenta de sus autoridades, en
nuevos espacios democráticos que permita la expresión de la opinión pública y la vigilancia
de los ciudadanos al Estado, a través de la cual no se trata solo de denunciar, sino de apoyar
en la gobernabilidad y legitimidad del sistema político.
Por tanto, tomando en cuenta las definiciones anteriormente señaladas, podemos decir
que el control social es el instrumento que tiene la sociedad civil, a través de organizaciones o
de forma particular, que comprende las actividades de vigilancia, supervisión, fiscalización
de la gestión pública. El control social es compatible con la democracia, en el sentido de que
permite materializar la democracia participativa. Así, la promoción del control social no solo
es responsabilidad del Estado; no obstante, aquel juega un rol trascendental, dado que, al
estar integrado por órganos de poder, deben fomentar medios concretos a fin de que la
sociedad pueda supervisar el uso adecuado de los recursos, así como revisar la correcta
gestión de abastecimiento de obras, bienes y servicios.
2.2.3 Participación ciudadana.
Respecto a la participación Sartori (2009) señala que es tomar parte activa, voluntaria
y personal; haciendo énfasis en la característica de la voluntariedad, puesto que si se obliga a
la gente a participar esto ya no sería una expresión de la participación sino una decisión
impuesta desde los órganos de poder, insistiendo que participación es ponerse en marcha por
uno mismo.
22
Por su parte, Velasquez y Gonzales (2003), señalan que la participación es una forma
de acción individual o colectiva que implica un esfuerzo racional o intencional de un
individuo o un grupo en busca de metas específicas.
Para Pastor (2009), la participación ciudadana es un término con acento político por
medio del cual los individuos, grupos, asociaciones, colectivos que participan y actúan en los
procesos del espacio público, adquieren dicho papel actuando como miembros y a favor de la
sociedad, como sujetos que inciden en la vida cotidiana como ciudadanos. Sin embargo, a
pesar de la definición de este instrumento, advierte el citado autor, lo siguiente:
(…) que el concepto de participación es polisémico, ambivalente, sujeto a múltiples
interpretaciones mediadas por intereses, posiciones de poder, ideología, valores,
posición social, posición en las estructuras administrativas y organizacionales, etc. Su
utilización es, por tanto, variado; y su intensidad o profundidad pierde contenido en la
medida que la participación sea entendida más como instrumento para legitimar o
acomodarse en las posiciones de poder (consecución de fines propios), o puede ganar
significación sustantiva si se considera como un proceso, donde éste mismo adquiere
importancia y no es considerado como un mero procedimiento para alcanzar fines
particulares sino para conseguir fines públicos y de transformación social.
La participación democrática tiene un valor intrínseco que va más allá de la mera
protección de interés, por cuanto aquella viene a proporcionar importantes medios
para el desarrollo de las capacidades de los individuos y la satisfacción de necesidades
individuales y colectivas. Se considera que el hecho de que los ciudadanos tengan la
oportunidad de participar en las decisiones colectivas permite que desarrollen la
capacidad de pensar sobre sus propias necesidades en relación con las necesidades de
las demás personas. Además, idealmente, solo la participación puede dar a las
23
personas una conciencia de relación activa con las instituciones y procesos sociales
(…)” (p. 43).
Para García (2000) se entiende a la participación ciudadana como la presencia activa
y determinante de los ciudadanos en la vida pública, las cuales comprende a todas aquellas
acciones voluntarias, por medio de los cuales se efectúa la intervención ciudadana en los
asuntos de la comunidad. Es decir, dicho instrumento puede concebirse como la creciente
intervención de los individuos y de los distintos grupos, que conforman la sociedad civil en la
promoción de diversos tipos de intereses; en especial, a su voluntad y disposición para
involucrarse en los asuntos públicos, sin que ello signifique necesariamente actuar a través de
los partidos políticos ni participar en forma directa en la gestión pública.
En el Perú la participación se encuentra concebida como el derecho constitucional que
tiene todo ciudadano a participar en forma individual o asociada, en la vida política,
económica, social y cultural de la Nación.
En el ámbito internacional, el literal a) del numeral 1 del artículo 23 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, señala que: “1. Todos los ciudadanos deben gozar de
los siguientes derechos y oportunidades: a) de participar en la dirección de los asuntos
públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos…”; concordante
con el artículo 25 de Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 5 de la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial, entre otras.
En ese orden de ideas, el Estado debe promover y crear mecanismos eficientes de
participación ciudadana, transparentado para ello sus actividades y actos, facilitando la célere
entrega de información que posee, la que debe ser redactada de la manera más sencilla y
entendible posible; además, de capacitar al ciudadano previamente si resulta necesario a fin
de que pueda ejercer de manera efectiva su intervención en la esfera pública.
24
Por otra parte, la sociedad civil tiene el derecho y el deber de tomar parte, sea de
manera individual u organizada, en los asuntos públicos y la realización del bienestar común,
mediante la colaboración, opinión y fiscalización; así como realizar sus aportes, a través del
pago de sus impuestos, para el financiamiento de los proyectos públicos.
Entonces, según Guanchez (2012), la participación ciudadana puede ser considerada
como una forma estratégica, usada para activar o reactivar las relaciones entre el gobierno y
la sociedad, en aras de afianzar el sistema democrático como forma de gobierno, dado que
ésta ofrece elementos eficientes y eficaces para democratizar y mejorar la sociedad, dando
así, legitimidad al sistema democrático; por lo que la participación ciudadana se abarcará en
áreas relacionadas a la formulación, ejecución y control de la gestión pública.
La sociedad civil debe ser consiente que con la emisión de su votación y el apoyo a
determinado grupo político no acaba su participación en los asuntos públicos, sino que junto
con el gobierno de turno, aunque sea de un partido político diferente al de su elección, deben
estar comprometidos a elevar la calidad de vida y el desarrollo de los pueblos, así como a
vigilar el accionar político-administrativo, mediante el control social; de la misma manera, el
Estado debe facilitar el efectivo uso del derecho a la participación ciudadana, democratizando
sus decisiones y transparentando la información pública, lo cual facilitará la prevención y
resolución de conflictos, aportando mayor credibilidad y transparencia a los procedimientos.
2.2.4 Contrato de obra pública.
Citando a Campos e Hinostroza (2008), el contrato de obra pública es un conjunto de
prestaciones recíprocas, es decir, donde ambas partes han asumido obligaciones donde una es
la causa de la otra, las que principalmente consisten en: (i) a cargo del contratista, ejecutar la
obra; y, (ii) a cargo de la entidad pública, pagar la retribución del contratista. Así, existe una
relación bilateral entre la prestación del contratista y la contraprestación de la entidad, esto
quiere decir que la causa por la que el contratista ejecuta la prestación es porque espera que la
25
entidad estatal le retribuya a través del pago. En los contratos de obra pública, una de las
partes es el Estado (quien tiene prerrogativas especiales) encargando la ejecución de la obra a
un contratista (empresa privada) para satisfacer un interés público.
Cabe precisar que la normativa peruana no ha previsto la definición de contrato de
obra pública; sin embargo, en el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado,
aprobado con el Decreto Supremo Nº 344-2018-EF (CAFAE-OSCE, 2019), se verifica la
definición de termino contrato, como el acuerdo para crear, regular, modificar o extinguir una
relación jurídica dentro de los alcances la normativa de contratación pública.
Asimismo, dicho Reglamento define la obra como la construcción, reconstrucción,
remodelación, mejoramiento, demolición, renovación, ampliación y habilitación de bienes
inmuebles, tales como edificaciones, estructuras, excavaciones, perforaciones, carreteras,
puentes, entre otros, que requieren dirección técnica, expediente técnico, mano de obra,
materiales y/o equipos.
En ese sentido, podemos señalar que, en nuestra normativa, un contrato de obra
pública se da como consecuencia de la adjudicación del proveedor ganador en un
procedimiento de selección, asumiendo el Estado y la empresa ganadora obligaciones para
ejecutar prestaciones reciprocas, siendo que una parte asume el compromiso de ejecutar la
obra y la otra el pago.
2.2.5 Obra pública.
Salinas y Álvarez (2014) refieren sobre la obra pública como aquellos trabajos y
actividades realizadas en construcción civil que requieren: dirección técnica, expediente
técnico, mano de obra, materiales, servicio varios, así como el equipo necesario para
ejecutarlos con cargo al presupuesto aprobado, para la construcción, conservación,
mantenimiento, reparación y demolición de bienes inmuebles, así como la ejecución de obras
26
de infraestructura urbana y rural, y otras construcciones necesarias para el cumplimiento de
objetivos previstos en los proyectos de inversión.
Al respecto, Gordillo (2015), señala algunas características que corresponde a la obra
pública: (a) la obra pública puede ser una cosa mueble o inmueble; (b) se trata de una cosa
construida artificialmente, es decir, realizada por la mano del hombre; (c) es de propiedad del
Estado, lo que no quiere decir que es el Estado quien necesariamente lo debe construir; y (d)
debe estar afectada a fines de utilidad general. Con lo cual, llega a la siguiente noción de obra
pública: “Es la cosa mueble o inmueble construida para utilidad o comodidad común, que
pertenece a una entidad estatal” (p. 823).
Ahora bien, teniendo en cuenta el ordenamiento jurídico peruano, una obra puede
ejecutarse de acuerdo a las siguientes modalidades: (a) obras públicas por administración
directa, (b) obras por encargo a organismo internacional, (c) obras públicas por contrata; (d)
obras edificadas por asociación pública privada, y (e) Obras por Impuestos (OxI). Para el
análisis y estudio del presente trabajo se tomará en cuenta únicamente las obras por contrata
(en el marco de la ley de contrataciones y su reglamento), llevadas a cabo por el Ministerio de
Educación a través de la Unidad Ejecutora 108, PRONIED.
2.2.6 Valor público.
La terminología valor público fue propuesta como enfoque por Moore (2011), quien
sostiene que es un objetivo del trabajo directivo público; y tiene como idea principal que los
recursos públicos deben ser utilizados para incrementar el valor, de la misma forma en que se
crea valor en el sector privado, así este trasciende el enfoque de impactos monetarios e
incluye los beneficios sociales percibidos por los ciudadanos.
Bajo esa premisa, se puede considerar que existe valor público cuando el valor
asignado por la ciudadanía es mayor que el costo de proveer el bien o servicio; por lo que en
el sector público se piensa en un ciudadano más que en un cliente, lo cual significa considerar
27
mejoras en los procesos políticos, democráticos y similares; dando igual importancia a los
criterios de equidad y eficacia, como los de eficiencia y óptima utilización de los recursos
económicos. Por lo tanto, el valor público generado por la gestión pública apunta a lograr
tanto la factibilidad económica como la social. (Comisión Económica para América Latina y
el Caribe - CEPAL, 2018)
La normativa peruana ha recogido este enfoque así en los Lineamientos para la
Modernización de la Gestión Pública, aprobado con la Resolución N° 004-2019-PCM-SGP
(Secretaria de Gestión Pública, 2019), refiere a la gestión pública como un proceso que
genera valor público, definiendo esta última como aquel que genera el Estado cuando
resuelve problemas de interés público, potencia oportunidades para las actuales y futuras
generaciones o contribuye a las aspiraciones de país que queremos alcanzar. Asimismo,
establece que las entidades crean valor público para las personas y la sociedad con su propia
gestión; es decir, con la definición de la estrategia, su operación y la entrega de productos
(bienes, servicios y regulaciones).
En ese sentido, el citado lineamiento sosteniéndose en Moore y Sotelo insta a
centrarse en la creación de valor público que brinda a la gestión un enfoque estratégico que
coloca como centro a las necesidades y expectativas de las personas y de la sociedad.
Figura 2: Cadena de Valor Público. Tomado del “Lineamiento N° 001-2019-SGP, Principios de
Actuación para la Modernización de la Gestión Pública”, por Secretaría de Gestión Pública,
2019, Recuperado de https://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2019/02/Lineamientos-
N%c2%b0-001-2019-SGP-PCM1.pdf
28
Es decir, la esencia de una gestión pública moderna se fundamenta en la generación
de valor público. Para ello, las entidades públicas deben seleccionar y utilizar los mejores
mecanismos y herramientas de gestión para asegurar que los resultados generados respondan
de manera valiosa, pertinente, eficaz y eficiente a las necesidades y expectativas de las
personas y la sociedad. En ese sentido, importan tanto los resultados como la gestión interna
y los productos, ya que la interrelación entre estos produce valor en sí misma.
2.2.7 Política pública.
Existe una gran cantidad de definiciones sobre lo que es una política pública, de los
cuales, se puede decir que tienen cuatro elementos centrales que permite identificar cuándo
estamos ante una política pública: (a) implicación del Gobierno o de una autoridad o
institución pública, (b) percepción de problemas o expresiones insatisfechas; (c) definición de
objetivos, estimados como deseables o necesarios; y (d) proceso destinado a cambiar el
estado de cosas percibidos problemático o insatisfactorio (Roth, 2014).
Según Harguindéguy (2013) se puede definir a las políticas públicas como aquellos
programas puestos en la agenda política y desarrollados por las autoridades públicas, para
atender problemas colectivos y que son susceptibles de recibir al menos dos respuestas, lo
cual significa que está basado en un conflicto que tiene que ser resuelto mediante la política.
De acuerdo a Gracas, la política pública se puede concebir como un conjunto de
decisiones que se traducen en acciones estratégicas seleccionadas (dentro de un conjunto de
alternativas, conforme a una jerarquía de valores y preferencia de los interesados). Su
dimensión es pública por el tamaño del agregado social sobre el cual inciden, pero sobre todo
por su carácter imperativo, siendo este revestido de la autoridad legítima y soberana de orden
político (como se citó en Molina, 2002, p. 2)
Finalmente, Mény y Thoenig (1992), definen a la política pública como el resultado de
la actividad de una autoridad investida de poder público y legitimidad gubernamental. Para
29
dichos autores, en teoría, la política pública se presenta como un programa de acción
gubernamental en un sector de la sociedad o en un espacio, existiendo un consenso relativo por
parte de los politólogos y los sociólogos, en definir su naturaleza y sus límites. Atribuyéndosele
generalmente, las siguientes características: (i) Un contenido, puesto que la actividad Pública
se movilizan los recursos para generar resultados o productos. Estos productos son los que el
analista examina como un problema de investigación, y resultan de un proceso de trabajo y de
acción. (ii) Un programa, dado que una política pública no se reduce a un a acto concreto
considerado aisladamente, siendo que detrás de éste existen un marco más general en que se
integran. (iii) Una orientación normativa, puesto que supone que la actividad pública es la
expresión de finalidades y de preferencias que el decisor no puede dejar de asumir. (iv) Un
factor de coerción, puesto que posee una legitimidad que es de naturaleza legal o ejerce una
coerción que se apoya en el monopolio de la fuerza. (v) Competencia social, toda vez que se
debe identificar al público, a los individuos, grupos o instituciones que componente el campo
de la acción gubernamental.
2.2.8 Comunidad educativa.
Para Villoro (1997) la comunidad se produce cuando coinciden los intereses
particulares de sus miembros con el interés general. Así sostiene que esa coincidencia es cabal
de modo que una asociación se ha convertido en una comunidad, cuando cada quien vela por
el bien del todo, de la misma manera que por su bien personal; es decir, todos los sujetos de
una colectividad incluyen en su deseo lo deseable para el todo, y no hay distinción entre el bien
común y el bien individual.
Para Sergiovanni, citado por Ansaldo (2015), la comunidad educativa está basada en
relaciones e interacciones con significaciones morales y no sólo contractuales, de modo que
sus miembros se sienten pertenecientes a un grupo determinado, con relaciones afectivas
fuertes y que comparten valores.
30
En esa línea, para Roa y Torres (2014), la comunidad educativa no es la que tiene un
corte societal y se encuentra reglamentada por normas, sino que tiene un carácter democrático,
donde se pueda ejercer el derecho real a la participación; es decir, la toma de decisiones que
coadyuven a mejorar no solo la comunidad educativa de orden interno, sino de afectar el
contexto social en el cual está inmersa la escuela.
Así, dicho autores, refiriéndose a la comunidad educativa señalan que debe ser un grupo
que se construya desde lazos afectivos, de solidaridad, de acción colectiva, donde la palabra y
el poder no lo ejerzan únicamente las directivas de la institución, sino que sea una real
comunidad en la que se involucren vecinos, padres y estudiantes, que trascienda lo puramente
académico y donde sus prácticas se relacionen más con los fenómenos sociales. Por lo que,
sosteniéndose en Jorge Posada, consideran que una comunidad no puede ser reconocida desde
la ley, ya que esta sería impositiva, desarticulada con la realidad y las necesidades de la
institución, y no sería democrática, al no hacer partícipes del proceso a todos sus integrantes.
Apostando por una comunidad educativa construida desde el diálogo, el conflicto, las tensiones
y los intereses mutuos, donde no se impongan las decisiones, sino que se adopten desde los
diversos espacios de concertación, donde la participación democrática sea una realidad.
El ordenamiento jurídico peruano, ha recogido la terminología comunidad educativa,
así la Ley N° 28044, Ley General de Educación (MINEDU, 2003), establece que la comunidad
educativa está conformada por estudiantes, padres de familia, profesores, directivos,
administrativos, profesional en psicología, ex alumnos y miembros de la comunidad local.
Según las características de la Institución Educativa, sus representantes integran el Consejo
Educativo Institucional y participan en la formulación y ejecución del Proyecto Educativo en
lo que respectivamente les corresponda. La participación de los integrantes de la comunidad
educativa se realiza mediante formas democráticas de asociación, a través de la elección libre,
universal y secreta de sus representantes.
31
Capítulo III: Contextualización de la Política Pública
El problema público identificado obedece a la carencia de un mecanismo de
participación ciudadana activa en la ejecución de obras de infraestructura educativa, en la
medida que este no ha sido desarrollado en ninguna política nacional o sectorial; por tanto, a
fin de proponer una alternativa de solución que atienda esta problemática, en principio
corresponde realizar el análisis de nuestro contexto económico, político y social.
3.1 Gestación del problema
Las obras de infraestructura educativa son pasibles de adolecer patologías,
entendiéndose estas como peligros, amenazas, irregularidades e incumplimientos, que pueden
poner en peligro el correcto devenir de la ejecución de los contratos de obra pública; que, a su
vez, podrían implicar la comisión de actos de corrupción; lo que en conjunto afecta el uso
apropiado de los fondos públicos y el interés general.
De acuerdo al análisis de la información proporcionada por el Órgano de Control
Institucional del Ministerio de Educación, a través del PRONIED, la información publicada
por la Defensoría del Pueblo, así como lo desarrollado en los Laudos Arbitrales en los que
dicha entidad es parte; se ha podido advertir una relación de patologías en la ejecución de las
obras públicas circunscritas a Lima Metropolitana.
Al respecto, se considera que, si en las obras de infraestructura educativa se contara
con un comité de vigilancia ciudadana, conformado por los padres de familia, de acuerdo a la
política pública planteada, el nivel de monitoreo sería mayor; asimismo existiría por parte del
contratista una mayor diligencia en cumplir con sus obligaciones, y de cara a la comunidad
educativa una percepción favorable respecto a la transparencia en la ejecución de la obra. En
esa línea se detallará las patologías advertidas y el nivel de acción que podría tener el comité:
- Patologías en la prestación adicional: La figura jurídica de la prestación adicional
tiene como propósito que la entidad ejecute actividades no consideradas en el
expediente técnico de obra, ni en el contrato original, que son necesarias y/o
32
indispensables para dar cumplimiento a la meta prevista de la obra principal; sin
embargo, ocurre que dicha figura podría tener un mal uso, al solicitarse su
aprobación a pesar de no cumplir con las referidas condiciones.
A modo de ejemplo, se ha podido advertir en el Informe Especial N° 008-2012-2-
0190 del Órgano de Control Institucional del Ministerio de Educación (2012), los
resultados de la acción de control realizada a la ejecución de obra en la I.E.
Ricardo Bentín, ubicado en el distrito del Rímac, vinculado al Contrato N° 109-
2010-ME/SG-OGA-UA-APP, la misma que devela irregularidades en la
aprobación del presupuesto adicional y su deductivo vinculante, puesto que como
se indica en el citado informe, se calculó de forma incorrecta tanto los metrados
correspondiente a la prestación adicional como los deductivos vinculantes,
generando que se pague en exceso al contratista.
Si bien es cierto la problemática advertida presupone poseer ciertos conocimientos
de carácter técnico en la materia, ello no excluye que los padres de familia a través
de un comité de vigilancia puedan participar en el procedimiento de corroborar la
necesidad de ejecutar una prestación adicional, para ello pueden valerse del
expediente técnico y otra información que pueda solicitar al contratista y/o
entidad.
- Pago por actividades no realizadas: Desde la perspectiva de contratista, el pago
es la retribución económica a cambio de las prestaciones debidamente ejecutadas;
sin embargo, existen situaciones en las cuales, pese a no haberse realizado
determinadas actividades en la ejecución de una obra, estas son valorizadas y
pagadas en desmedro de los recursos públicos.
Para una mejor ilustración se describen los hechos recogidos en el laudo arbitral
recaído en el Expediente N° 0046-2013/MARCPERU/ADM/MSCV del 16 de
33
abril de 2014, relacionados a la ejecución de la obra en la I.E. Juana Alarco
Dammert, ubicado en el distrito de Miraflores, provincia y departamento de Lima,
en los que se da cuenta que se valorizó y pagó el íntegro de los metrados
correspondiente a determinada partida (veredas) cuando en realidad hubo
metrados de dicha partida que no fueron ejecutados, y por tanto no debieron ser
pagados.
Ante ello, en una situación similar, de constituirse un comité de vigilancia, este
podría constatar la ocurrencia de las partidas no ejecutadas, pudiendo valerse del
expediente técnico y otra información que solicite al contratista y/o entidad.
- Deficiencias en la infraestructura: el contratista tiene la obligación de ejecutar la
obra conforme al contrato, al expediente técnico y demás documentos que
contengan obligaciones.
Pues bien, los incumplimientos al programa contractual en la ejecución de la obra
pueden encontrarse latente en la propia ejecución, así como en la etapa de
recepción de obra. Así, en un claro ejemplo de incumplimientos en la fase
constructiva, en plena ejecución de obra, una nota de Benites (2019) publicada en
el diario Perú 21 informó que la Contraloría General de la República halló
presuntas anomalías en la construcción de cuatro colegios en el Gobierno
Regional de La Libertad. Así, en el colegio Torres Araujo, las deficiencias
detectadas generaron el riesgo que la obra no reúna la calidad necesaria que
asegure su vida útil. De igual modo en el colegio N° 206-Trujillo y en la I.E.
inicial 1774. Por su parte, en la I.E. Especial Trujillo se detectó que los pisos de
las aulas y otros ambientes presentaban grietas y deformaciones que puedan
ocasionar accidentes en los alumnos y docentes.
34
Esta situación, en donde manifiestamente se evidencian defectos en la
infraestructura deben ser advertidas por la entidad a fin que se tomen las acciones
preventivas pertinentes. Ahora bien, en caso no haber sido detectadas en la
ejecución de la obra, el comité de recepción tiene la obligación de advertirlas y no
recibir la obra.
Pues bien, la conformación del comité de vigilancia permite que los padres de
familia se constituyan en la obra y adviertan estos defectos de obra -manifiestos-
en la propia ejecución, labor que puede extenderse hasta la etapa de recepción de
obra. En dicha verificación pueden identificar trabajos inconclusos, ausencia de
determinado equipo o estructuras visiblemente defectuosas (como rajaduras en las
paredes o techos), dejando constancia de dichas observaciones.
- Ausencia del residente, del supervisor o de los profesionales propuestos: En una
obra se cuenta con un residente, quien es el profesional especializado que
representa al contratista como responsable técnico de la obra. Por otra parte, el
inspector o supervisor de obras es el profesional quien de forma permanente y
directa supervisa la misma.
Asimismo, se cuenta con un equipo profesional, quienes poseen capacidad técnica
que la entidad requiere a fin que las labores ejecutadas sean las adecuadas, que
conlleve a contar con una infraestructura idónea.
Sin embargo, en el caso del residente y el supervisor de obra, es muy común que
no se encuentren de manera permanente en obra, a pesar de la obligación legal que
demanda su permanencia continua. Un claro ejemplo de ello es lo informado por
el Gobierno Regional de Huánuco (2019) en su portal institucional donde señala
que el residente y supervisor de la obra ejecutada en la I.E. N° 32979, no se
35
encontraban en la obra en la visita sorpresiva realizada por la Gerencia de
Infraestructura de dicha institución.
Es estos casos, la conformación del comité de vigilancia permite que los padres de
familia verifiquen la permanencia de dichos profesionales reportando a la entidad
su ausencia, de ser el caso, a fin que se adopten las medidas oportunas.
- Incumplimiento de la normativa vigente referida a la seguridad y salud en el
trabajo. Esta sería otra labor que puede ser verificada por el comité de vigilancia,
al constatar in situ que los trabajadores cuenten con los implementos de seguridad
necesarios para ejecutar sus labores, así como la señalización respectiva.
- Incumplimiento de las normas laborales. La presencia de un comité de vigilancia
in situ podría advertir algunas vulneraciones a los derechos de los trabajadores
involucrados en la ejecución de una obra pública, pudiendo reportarlos a la
entidad, evitando conflictos que perjudiquen el normal desarrollo de la obra.
Por ejemplo, podemos citar la Resolución Directoral Ejecutiva N° 093-2015-
MINEDU/VMGI-PRONIED del Director Ejecutivo del PRONIED (2015), que
resolvió denegar la solicitud de ampliación de plazo dado que la paralización de la
obra de infraestructura educativa en la I.E. N° 3022 José Sabogal, distrito de San
Martín de Porres, Lima, resultaba atribuible al contratista, pues la situación de
violencia generada obedeció a reclamos laborales de los representantes de los
trabajadores.
En ese sentido, como se ha desarrollado en los párrafos precedentes, se ha puesto en
evidencia la concurrencia de diversas patologías en la ejecución de las obras de
infraestructura educativa en Lima Metropolitana; de lo que se evidencia que resulta
insuficiente los mecanismos de control ordinarios gestionados por el Estado.
36
Asimismo, el Estado a través de los diversos sectores gubernamentales involucrados
en la reducción de la brecha de infraestructura educativa en Lima Metropolitana, ha diseñado
políticas públicas de control y supervisión de obra; sin embargo, no se ha obtenido los
resultados esperados; por lo que, resulta ineludible la promoción de una política participativa
a través del apoyo de un nuevo actor legitimado, tanto más si no existe un programa o
mecanismo activo y efectivo de participación ciudadana.
Es así que se propone la constitución de un comité de vigilancia en la ejecución de
obras de infraestructura educativa, conformado por los padres de familia organizados, a fin de
mejorar el monitoreo de estas actividades, generando confianza a la ciudadanía respecto a la
transparencia en la ejecución de la obra, además, de ser una herramienta de prevención ante
potenciales actos de corrupción.
Para tales propósitos, es pertinente repasar las principales políticas nacionales y
sectoriales (contexto interno); así como algunas experiencias internacionales (contexto
externo) que recogen el mecanismo de participación ciudadana.
3.1.1 Contexto interno.
3.1.1.1 Acuerdo nacional. Con fecha 22 de julio de 2002, se suscribió el Acuerdo
Nacional el cual contiene un conjunto de políticas de Estado elaboradas y aprobadas sobre la
base del diálogo y consenso, y que tiene por fin, definir el rumbo para el desarrollo sostenible
del país y afirmar su gobernabilidad democrática.
El Acuerdo Nacional (2002) está conformado por cuatro grandes objetivos:
1. Democracia y Estado de derecho.
2. Equidad y justicia social.
3. Competitividad del país.
4. Estado eficiente, transparente y descentralizado.
37
Ahora bien, en el objetivo 4, se desarrolla la política 24 que busca la afirmación de un
Estado eficiente y transparente, declarando el compromiso de asegurar la participación de la
población en la gestión de las políticas públicas y sociales, es decir se brindarán instrumentos
que garanticen la fiscalización, y rendición de cuentas de todas las instancias del gobierno.
3.1.1.2 Plan estratégico de desarrollo nacional - Plan bicentenario. Por otro lado, el
Decreto Supremo N° 054-2011-PCM, aprobó el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
denominado Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021 (Centro Nacional de Planeamiento
Estratégico – CEPLAN, 2011).
Debe señalarse que dicho Plan, recoge seis ejes estratégicos, entre los que se
encuentra el eje estratégico 3: Estado y gobernabilidad, cuyo numeral 3.1 establece la
necesidad de implementar estrategias que promuevan y democraticen la participación
ciudadana, la rendición de cuentas, la transparencia y eficiencia, a fin que la ciudadanía
desarrolle capacidades de vigilancia, supervisión y demandas hacia los gobernantes.
Así también, contempla el objetivo nacional Estado democrático y descentralizado
que funciona con eficacia, eficiencia y articuladamente entre sus diferentes sectores y los tres
niveles de gobierno al servicio de la ciudadanía y el desarrollo, a través de instrumentos como
la participación ciudadana, la vigilancia ciudadana y la rendición de cuentas.
En ese orden de ideas, establece como un lineamiento de política, en el aspecto de
gobernabilidad, la necesidad de impulsar los mecanismos de participación ciudadana en las
decisiones públicas, afianzando su capacidad de fiscalización y garantizando la transparencia
de la información pública y la rendición de cuentas en todas las instancias de gobierno.
Pues bien queda claro que, a través del Plan Bicentenario, plan estratégico que contó
con la participación de representantes de, en ese entonces, gobierno nacional, regional,
organismos constitucionalmente autónomos, colegios profesionales, entidades privadas,
gremiales y entre otros, se estableció como la necesidad de afianzar e impulsar los
38
mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas a fin de garantizar la
transparencia en la gestión de las distintas instancias del gobierno.
3.1.1.3 Política nacional de modernización de la gestión pública al 2021. A través
del Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, publicado el 9 de enero de 2013, se aprobó la
Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 (Secretaría de Gestión
Pública, s. f.). Dicha Política en su visión de un Estado moderno al servicio de las personas,
considera que este debe ser abierto, entendiendo por esta característica que, el Estado es
transparente y accesible a los ciudadanos, fomenta la participación ciudadana, la integridad
pública y rinde cuentas de su desempeño.
Ahora bien, el numeral 2.4 de la Política de Modernización, recoge, entre otros
principios, el Principio de transparencia, rendición de cuentas y ética pública, por el cual, el
Estado, sus autoridades y servidores deben rendir oportunamente cuentas a la ciudadanía,
garantizar la transparencia en la actuación de las entidades públicas y generar canales
adecuados para permitir el acceso ciudadano permanente a la información pública.
Asimismo, deben promover la participación ciudadana en la toma de decisiones sobre los
asuntos de interés público.
Asimismo, la Política en mención establece tres ejes, sobre las cuales se apoya, y son:
i) Gobierno abierto, ii) Gobierno electrónico; y iii) Articulación interinstitucional. Siendo
estos los pilares que promueven la transparencia, la participación ciudadana, la integridad
pública, aprovechando las tecnologías de la información y comunicación para incrementar la
eficacia y garantizar la rendición de cuentas.
3.1.1.4 Política nacional de integridad y lucha contra la corrupción. Con Decreto
Supremo N° 092-2017-PCM, se aprobó la Política Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción, con el objetivo de contar con instituciones transparentes e íntegras que practican
y promueven la probidad en el ámbito público, sector empresarial y la sociedad civil; que
39
garanticen la prevención y sanción efectiva de la corrupción a nivel nacional, regional y local,
con la participación activa de la ciudadanía.
En el diagnóstico de la citada política se identifica a los Ministerios en su labor en la
lucha contra la corrupción tienen como rol, promover la participación ciudadana como
vigilantes del buen uso de los recursos asignados para brindar servicios.
3.1.1.5 Plan nacional de integridad y lucha contra la corrupción 2018-2021. Con
Decreto Supremo N° 044-2018-PCM (2018), se aprobó el Plan Nacional de Integridad y
Lucha contra la Corrupción 2018-2021, el cual involucra sin distinción, a todas las entidades
públicas, privadas, empresas, ciudadanía y colectivos sociales, quienes deben implementar
modelos de prevención, filtros en los procesos propios de la actividad que realizan, políticas
orientadas a garantizar la transparencia y rendición de cuentas, así como mecanismos de
control y supervisión.
Asimismo, respecto de las acciones a desarrollar en la ejecución del plan, se encuentra
como objetivo específico el garantizar la transparencia y el acceso a la información pública
en las entidades del Estado, conforme se describe en la Tabla 1.
Tabla 1
Capacidad Preventiva del Estado Frente a los Actos de Corrupción
Objetivo
específico Acción 1* Acción 2* Acción 3*
Garantizar la
transparencia y
acceso a la
información
pública
Capacitación a
la sociedad civil
para exigir
rendición de
cuentas a las
autoridades
Fortalecer el
ejercicio de control
social
Uso de tecnologías
digitales a favor de la
transparencia y rendición
de cuentas
Nota. * son las acciones 5, 6 y 7 del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción 2018-2021. Adaptado del Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la
Corrupción 2018-2021, por la Comisión de Alto Nivel de la Corrupción-CAN, 2018,
Recuperado de https://can.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2018/04/Decreto-Supremo-
N%c2%b0-048-2018-que-aprueba-el-Plan-Nacional-de-Integridad-y-Lucha-contra-la-
Corrupci%c3%b3n-2018-2021.pdf
40
Respecto a las acciones 1 y 3 de la Tabla 1, el plan establece como responsable a la
Presidencia del Consejo de Ministros, por su parte, respecto a la acción 2 el organismo
responsable es la Contraloría General de la República.
Pues bien, queda claro que tanto en la Política Nacional de Integridad y Lucha contra
la Corrupción, como en el Plan Nacional de Integridad y Lucha contra la Corrupción 2018-
2021, se recogió la necesidad de afianzar y garantizar la participación ciudadana y la
rendición de cuentas, y como parte de la modernización del Estado, estas, se pueden apoyar
en las herramientas de tecnologías de información y comunicaciones.
3.1.1.6 IV Plan de acción de gobierno abierto rumbo al Bicentenario 2020 - 2021.
El IV Plan de Acción de Gobierno Abierto rumbo al Bicentenario 2020 – 2021 (Decreto
Supremo N° 206-2019-PCM, 2020), tiene como propósito recuperar la confianza ciudadana,
haciendo partícipe a la ciudadanía en diversas materias, entre los que se encuentra los
referidos a infraestructura; así, dentro de dicha materia, el presente Plan asume los siguientes
compromisos:
1. Promover el control social en el seguimiento de la ejecución de las obras a través
de una Plataforma de información de las Obras de Infraestructura Pública, y
2. Estrategia de difusión y promoción sobre la actualización de información en
materia de Infraestructura, a partir de la supervisión a los Portales de
Transparencia Estándar (PTE) de las entidades del Estado.
Cabe resaltar que el primer compromiso es fundamental en la elaboración del presente
trabajo, pues recoge justamente la problemática planteada, de una ausencia de control social
en la ejecución de obras.
Así, el problema público que el compromiso aborda, son las barreras de acceso a la
información que limitan la participación ciudadana en el seguimiento y control de la
ejecución de las obras de infraestructura pública
41
3.1.1.7 De los proyectos de ley presentados. Un punto importante en el presente
trabajo, es detallar que la propuesta de creación de “Comités de Vigilancia Ciudadana”, no es
un tema nuevo, pero si resulta muy importante positivizarlo expresamente en algún
documento normativo que refuerce ese derecho ciudadano.
Es así que se observa una serie de proyectos de Ley, que, a la fecha, no han visto la
luz, pero que resultan vitales, en la medida que reconocen la necesidad de contar con una
ciudadanía organizada para ejercer control en la gestión pública. Así, se detallan los
siguientes proyectos de Ley:
• Proyecto de ley N° 979/2016-CR - Proyecto de Ley sobre creación,
funcionamiento y reconocimiento de las veedurías ciudadanas y/o comités de
vigilancia ciudadana, para prevenir, identificar y denunciar actos de corrupción
en la administración pública: El Proyecto de ley N° 979/2016-CR (2017), fue
presentado por mesa de partes del Congreso de la República el 21 de febrero de
2017 por el Grupo Parlamentario Frente Amplio por Justicia, Vida y Libertad, el
cual quedó en la Comisión de Fiscalización y Contraloría de dicho Poder del
Estado.
Cabe resaltar que, en el proyecto en mención, se conceptualiza a las veedurías
ciudadanas o comités de vigilancia ciudadana a todo mecanismo de participación
social compuesto por colectivos ciudadanos organizados y que tienen por
finalidad vigilar o hacer seguimiento a determinadas actividades o acciones
públicas, a fin de descubrir actos de corrupción.
Asimismo, como acto posterior a su conformación, se plantea que se solicite su
reconocimiento y validación por parte de la Secretaría General del órgano, sector
o nivel de gobierno en el que va a desarrollar sus actividades de control y
vigilancia ciudadana.
42
• Proyecto de ley N° 1053/2016-CR – Proyecto de Ley que propone la vigilancia
ciudadana para la lucha contra la corrupción en la gestión pública. El presente
proyecto (Proyecto de ley N° 1053/2016-CR, 2017), fue presentado por mesa de
partes del Congreso de la República el 09 de marzo de 2017 por el partido
político Alianza por el Progreso, el cual quedó en la Comisión de Fiscalización y
Contraloría de dicho Poder del Estado.
El presente proyecto de ley plantea el promover y garantizar la participación
ciudadana a través de la vigilancia ciudadana como mecanismo de prevención de
la corrupción en los procesos de contratación de bienes, servicios y obras públicas
y programas sociales en los tres niveles de gobierno.
De acuerdo a dicho proyecto, el ejercicio de este derecho se da a través de un
comité de vigilancia ciudadana o de un veedor acreditado por la Contraloría
General de la República.
Otra característica de este proyecto normativo es que el registro de los comités de
vigilancia ciudadana y de los veedores ciudadanos le corresponde a la Contraloría
General de la República a través de sus Gerencia de Coordinación Regional,
siendo capacitados por este organismo de control.
• Proyecto de ley N° 1775/2017-MP – Proyecto de Ley que crea los Comités de
Vigilancias Ciudadanas o Veedurías Ciudadanas en los procesos de
contrataciones estatales e inversión pública. El presente proyecto (Proyecto de
ley N° 1775/2017-MP, 2017) fue presentado por el Fiscal de la Nación a través
del Oficio N° 264-2017-MP-FN del 11 de agosto de 2017, el cual quedó en la
Comisión de Fiscalización y Contraloría.
El proyecto en mención tiene por objeto la creación de comités de vigilancias
ciudadanas o veedurías ciudadanas en los procesos de contrataciones estatales e
43
inversión pública, siendo su finalidad la materialización de la participación
ciudadana y fortalecer la lucha contra la corrupción.
El mencionado comité estaría conformado por no más de 20 personas ni menos
de 10, quienes deberían domiciliar en una determina localidad rural o urbana,
siendo la duración de dos años; teniendo entre sus funciones el vigilar y fiscalizar
la ejecución y calidad técnica de las obras, programas e inversiones.
• Proyecto de ley N° 2225/2017-CR – Proyecto de Ley que dispone la creación de
los comités de control y vigilancia en las jurisdicciones de los Gobiernos
Regionales y los Gobiernos Locales. El presente proyecto (Proyecto de ley N°
2225/2017-CR, 2017) fue presentado por mesa de partes del Congreso de la
República el 07 de diciembre de 2017 por Grupo Parlamentario Frente Amplio
por Justicia, Vida y Libertad, el cual obtuvo Dictamen negativo por parte de los
miembros de la Comisión Defensa Nacional, Orden Interno, Desarrollo
Alternativo y Lucha contra las Drogas.
El presente proyecto tuvo como propósito modificar la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, Ley N° 27867, adicionando el artículo 75 A. Así, en la
disposición normativa propuesta se indica que los comités de control y vigilancia
ciudadana se constituyen mediante ordenanzas regionales, en las jurisdicciones
por cada Gobierno Regional.
Proponiéndose como objetivo de dicho Comité, controlar y vigilar la gestión del
Gobierno Regional y las actividades de las instituciones públicas y los grandes
proyectos de inversión pública. Aunado a ello, propone la existencia de
comisiones y equipos especiales de control y vigilancia.
Asimismo, el proyecto en mención tuvo como finalidad, modificar la Ley N°
27972, Ley Orgánica de Municipalidades, incorporándose el artículo 111-A, con
44
la misma propuesta, señalada en los párrafos anteriores, pero dirigido a las
municipalidades provinciales y distritales del país.
3.1.1.8 Mecanismos de vigilancia ciudadana en la ejecución de obras públicas de
infraestructura educativa. El control de los trabajos efectuados por el contratista encargado
de la ejecución de las obras públicas de infraestructura educativa, de acuerdo con los planos y
especificaciones técnicas, es por disposición normativa realizado por la propia entidad
contratante, PRONIED, a través de un supervisor o inspector de obra, quien es el profesional
responsable de velar directa y permanentemente por la correcta ejecución técnica, económica
y administrativa de la obra y del cumplimiento del contrato. De la misma forma, PRONIED,
según su estructura orgánica y funciones específicas, realiza el control de las obras que
administra, por medio de las unidades orgánicas a cargo de las obras de infraestructura
educativa.
Dicho nivel técnico que requiere la vigilancia de las obras públicas puede limitar a la
ciudadanía en realizar un control a la ejecución de mismas; sin embargo, ello no quiere decir,
que el ciudadano no pueda ejercerla, toda vez que cualquier procedimiento donde se utilice
los recursos públicos, es foco de atención de la sociedad civil, tanto más, si se trata de la
infraestructura que será utilizada por los estudiantes y la comunidad en general. Al respecto,
Helfer ha señalado sobre un proyecto de Ley Anticorrupción en el Sector Educación, que la
prevención de la corrupción se ejerce desde la vigilancia ciudadana, y “… propone que los
ciudadanos puedan conformar Comités de Vigilancia para vigilar obras, adquisiciones o
contrataciones específicas que consideren pertinentes” (2004, p. 94).
Es derecho de todo ciudadano intervenir en la gestión pública, de conformidad a lo
señalado en nuestro marco constitucional. El inciso 17 del artículo 2 de nuestra Constitución
Política (Landa, 2019), señala que toda persona tiene derecho a: “A participar, en forma
individual o asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la Nación. Los
45
ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de elección, de remoción o revocación de
autoridades, de iniciativa legislativa y de referéndum”. En ese sentido, el artículo 22° de la
Ley N° 28044, Ley General de Educación (MINEDU, 2003), señala que la sociedad tiene el
derecho y el deber de contribuir a la calidad y equidad de la educación; por lo cual le
corresponde el desarrollo una cultura de responsabilidad y vigilancia ciudadana que garantice
la calidad educativa y la ética pública.
La calidad de la educación es un fenómeno multidimensional, que comprende, entre
otros, la construcción de infraestructura educativa, para lo cual es necesario establecer
sistemas de control o vigilancia ciudadana. Debemos precisar, como lo ha señalado Picón
(2005), que la vigilancia ciudadana, asume que construir la calidad de la educación es una
tarea de todos, es una responsabilidad compartida y distribuida armoniosamente para el logro
de la común apuesta que es tener y mantener una educación de calidad, la cual requiere la
presencia y activa participación de los padres y madres de familia, el Estado y la sociedad
civil.
No obstante, siendo los contratos de ejecución de obras públicas, donde se invierten
cuantiosos recursos financieros, cuyos resultados impactan en la economía nacional y el
bienestar de la ciudadanía; y en particular, las obras de infraestructura educativa contribuyen
a mejorar la educación y el desarrollo de nuestra sociedad; hasta antes del 2012 no había
algún mecanismo de control y un sistema unificado de información sobre la gestión de las
obras públicas que promueva la participación y la vigilancia ciudadana; existiendo una serie
de problemas que limitaban la participación ciudadana. De acuerdo a los señalado por Llona
(2015) y la Contraloría General de la República del Perú (CGR, 2016), dichos problemas son
los siguientes:
• La información sobre las obras públicas era limitada, dado que no existía un
sistema que brindaba información sobre todas las modalidades de inversión
46
pública existente; como tampoco, información sobre el grado de avance físico de
las obras públicas durante las distintas etapas de inversión. Dicha situación no
permitía identificar el nivel de avance real de las obras y la problemática
particular de cada una de ellas, tanto para las de menor como de mayor
envergadura.
• La información estaba dispersa y presentada en formatos distintos que limitaba su
articulación; dado que inexistía una herramienta digital adecuada que permitía un
monitoreo integral de las obras públicas en el país. La limitada información
referida a las obras no estaba integrada, más sí contenida en alguno de los tres
grandes sistemas de información vinculadas a los sistemas administrativos del
Estado (El Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP y el Sistema de
Información de Administración Financiera-SIAF que se encuentran a cargo del
Ministerio de Economía y Finanzas, y el Sistema Electrónico de Adquisiciones y
Contrataciones del Estado-SEACE que está a cargo del Organismo Supervisor de
las Contrataciones del Estado).
• La información relacionada a las obras públicas era compleja, poco amigable y no
se encontraba a disposición del ciudadano, inexistiendo un mecanismo en
conexión con el Internet, que incentivara la participación de la ciudadanía en la
vigilancia de la misma. La dificultad en la obtención de datos tampoco alentaba el
uso y reúso de la información para fines de transparencia y control ciudadano.
• Se advirtió que la participación de la ciudadanía era escasa o nula ante la
inexistencia de espacios institucionalizados y amigables que permitan la
vigilancia ciudadana y la transparencia de la información sobre las obras públicas.
Dicha problemática, no ha sido ajena al Estado, por el contrario, ha priorizado en la
agenda pública el desarrollo de algunos mecanismos de vigilancia ciudadana; así el
47
ordenamiento jurídico reconoce un conjunto de herramientas de alcance nacional que
permiten a la ciudadanía ejercer el control y rendición de cuentas, en los procedimientos de
ejecución de las obras públicas de infraestructura educativa, prosiguiendo a enunciarlas:
• Mecanismo de formulación de denuncias. Mediante las denuncias, un ciudadano
comunica ante una autoridad competente, presuntas patologías en la ejecución de
obras de infraestructura, contrarias a nuestro ordenamiento jurídico, o puede
solicitar que profundice en una investigación iniciada, aportando medios
probatorios como colaborador. De acuerdo al artículo 116 del Texto Único
Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General,
aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS, en adelante “TUO de la Ley
N° 27444” (MINJUS, 2019), su presentación obliga a la autoridad pública,
practicar las diligencias preliminares necesarias y, una vez comprobada su
verosimilitud, iniciar de oficio la respectiva fiscalización. El rechazo de una
denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante, si estuviese
individualizado.
Dicho mecanismo, permite al ciudadano denunciar presuntos hechos ilegales o
arbitrarios, donde están involucrados los funcionarios y servidores, encontrándose
regulado en diversas normas del ámbito nacional, regional o local; y en caso a
hechos vinculados a obras de infraestructura educativa la denuncia podrá ser
presentada ante el PRONIED, o la Contraloría General de la República.
Es importante precisar que, la denuncia por sí sola no es suficiente para impulsar
un procedimiento en el ámbito administrativo, sino que requiere de la
conformidad de la autoridad administrativa; de modo que, para que una denuncia
prospere, es necesario que sea expuesta en forma precisa, ordenada, detallada y
coherente, proporcionando información que permita identificar el hecho
48
denunciado, siendo recomendable que se adjunte o indique la información o
documentación necesaria que permita la evaluación de la denuncia. Asimismo,
cabe resaltar que la protección del denunciante en una medida garantizadora para
la consecución de los fines públicos, la cual puede ser exigida, y es obligación de
la autoridad pública aplicarla, tanto más, cuando los actos denunciados pueden
involucrar la afectación a personas con poder de dirección funcional, político o
económico-empresarial; que puedan poner en peligro la seguridad e integridad del
denunciante, entorpecer las investigaciones y/o silenciar la colaboración de otros
agentes involucrados.
Cabe resaltar que PRONIED ha desarrollado una plataforma de servicio en línea
para que cualquier ciudadano pueda presentar una denuncia virtual, la cual se
encuentra en su página institucional (https://www.pronied.gob.pe/), siendo un
mecanismo útil y de acceso libre para la formulación de denuncias relacionados
sobre ejecución de obras de infraestructura educativa. Sin perjuicio de lo expuesto
y en el marco de la participación ciudadana, dicha denuncia también puede
presentarse vía mesa de partes.
Por su parte, de conformidad al artículo 69 del TUO de la Ley N° 27444, los
ciudadanos podrán presentar denuncias ante los órganos de control interno de las
entidades, que forman parte del Sistema Nacional de Control, o directamente ante
la Contraloría General de la República, contra los funcionarios o servidores
públicos que incumplan cualquiera de sus obligaciones funcionales.
• El Sistema de Información de Obras Públicas – INFOBRAS. El Sistema de
Información de Obras Públicas – INFOBRAS, nació a inicios del año 2012 con la
finalidad de integrar y transparentar, en un solo sistema, la información amigable
sobre las obras públicas, y de esta manera generar un mecanismo que permita la
49
rendición de cuentas por parte de las entidades ejecutoras y el control social de la
ciudadanía.
Para su lanzamiento, se aprobó la Directiva N° 009-2011-CG/OEA “Registro de
información sobre obras públicas del Estado - INFOBRAS” (Resolución de
Contraloría N° 335-2011-CG, 2011) la misma que estableció la obligatoriedad de
todas las entidades de registrar la información de las obras públicas a ejecutarse y
del avance periódico de las obras en ejecución, así como información relevante
relacionada a la ejecución de la obra.
INFOBRAS permite acceder a la información de las obras públicas de todo el
país, incluida las de infraestructura educativa, en línea, tiempo real y visualizar
información relacionada al avance físico presupuestal, el monto asignado, el
período estimado de ejecución, el tipo de ejecución (administración directa, por
contrata, etc.), fotografías de los avances de obras, entre otros datos importantes;
para lo cual se debe acceder a la plataforma web del sistema, a través de la página
institucional de la Contraloría General de la República del Perú:
“www.contraloria.gob.pe.”
Otro elemento que cabe resaltar de dicha plataforma web es el espacio diseñado
para que la ciudadanía interactúe a través de sus comentarios a las obras de su
interés, siendo un mecanismo que fortalece la participación, vigilancia y control,
dado que permite a los usuarios de la plataforma enviar comentarios respecto a
las obras en ejecución o culminadas.
Posteriormente, se aprobó la Directiva N° 007-2013-CG/OEA, Registro de
información y participación ciudadana en el Control de Obras Públicas –
INFOBRAS (Resolución de Contraloría N° 324-2013-CG, 2013), con la finalidad
de incorporar a la ciudadanía como aliada en la ejecución del control
50
gubernamental de las obras públicas mediante la utilización del sistema
informático del INFOBRAS, para lo cual se brindó a la ciudadanía el libre acceso
a la información registrada, posibilitando mecanismos de búsquedas (en ejecución
y culminadas), realizar el seguimiento de las obras de su interés y el ingreso de
comentarios, testimonios, recomendaciones, así como enviar documentos o
imágenes, que coadyuven al control gubernamental, disponiéndose además, que
los órganos que conforman el Sistema Nacional de Control, cuando desarrollen
actividades y acciones de control gubernamental relacionadas a la ejecución de
obras públicas, verificarán la información y comentarios contenidos en el sistema
de INFOBRAS, para los fines del control gubernamental que corresponda;
además, de la verificación de manera selectiva de dicha información, a través del
departamento de Obras de la Contraloría, para alertar a las entidades sobre los
riesgos que se adviertan, en el marco del control preventivo; y comunicar a la
unidad orgánica de la CGR, bajo cuyo ámbito se encuentra la entidad, para los
fines de realizar el control gubernamental.
Por último, si bien el uso del módulo ciudadano de INFOBRAS aún no alcanza el
nivel deseado, tal como también lo señaló Mayute (2015), en especial, la
participación de los padres de familia o ciudadanos en controlar la ejecución de
los proyectos constructivos de infraestructura educativa de su comunidad, dado la
insuficiencia de promoción de dicho mecanismo, capacitación ciudadana para su
utilización, su diseño complejo así como la carencia de interés de los padres en
participar de manera más activa en las supervisión de los contratos de obra
pública, también es verdad que es una herramienta innovadora, que a través de
una plataforma web alienta la participación de la sociedad civil y el control social,
51
contribuyendo en la mejora de la confianza de los ciudadanos en el Estado y el
fortalecimiento sus relaciones.
• Control ejercido por las Asociaciones de Padres de Familia-APAFA. Los padres
de familia son uno de los principales actores políticos e interesados en el
aprendizaje de los niños y adolescentes en las instituciones educativas públicas,
así como de la prestación de un servicio óptimo y de calidad, para lo cual es
necesaria que las instituciones educativas cuenten con una infraestructura
adecuada, construida de manera eficiente y en estricta sujeción las disposiciones
técnicas vigentes, de modo que estén tranquilos que las estructuras que albergan a
los estudiantes sean resistentes, seguros y diseñados para el estudio y recreación
sano de los menores, pudiendo participar aún las gestiones de las autoridades que
puedan afectar dichos aspectos, antes las autoridades competentes.
Si bien la APAFA tiene un rol más protagónico en el aprendizaje, también podría
participar en la vigilancia de la ejecución de las obras de infraestructura. En ese
sentido, la Ley N° 28628 (MINEDU, 2013), que regula la participación de las
Asociaciones de Padres de Familia en las Instituciones Educativas Públicas, precisa
que es una organización de personas naturales, sin fines de lucro, de personería
jurídica de derecho privado, que tiene como finalidad canalizar institucionalmente
el derecho de los padres de familia de participar en el proceso educativo de sus
hijos. Asimismo, los literales d) y g) del artículo 6 de la citada Ley, señala que la
APAFA posee las siguientes atribuciones: “Velar por la mejora de (…)
infraestructura, equipamiento, mobiliario escolar y materiales, tanto educativos
como lúdicos” y “Denunciar, ante los órganos competentes las irregularidades que
se produzcan en las instituciones educativas”.
52
La labor de participación que efectúan los padres organizados en la APAFA de las
Instituciones Educativas Públicas puede aún ser más activa y efectiva, si es
manifestada en la vigilancia y control por la mejora en la ampliación, construcción
y mantenimiento de la infraestructura educativa, a través de un mecanismo de
participación ciudadana que diseñe un procedimiento, a fin de que dicho actor clave
pueda materializar la vigilancia de la ejecución de dichas obras.
Sin embargo, consideramos que el ente rector en educación debería agendarla como
una política pública sectorial de apoyo, formulando así la normativa que precise
atribuciones más específicas de participación directa de la APAFA, como la
designación de una “Delegación de Vigilancia Ciudadana” para el proceso de la
ejecución de las obras de infraestructura educativa, tal como así lo ha señalado
respecto a los procesos de adquisición de bienes y servicios, previstos en el literal
h) del artículo 6° de la Ley N° 28682, - no solo de velar o cuidar la infraestructura
- de modo tal, que los padres reconocidos como una “Delegación de Vigilancia
Ciudadana”, puedan intervenir directamente y de manera simultánea en el control
o supervisión de la ejecución del contrato de obra, sin entorpecer el proceso
constructivo efectuado por la empresa contratista ni sustituir la labor de control
gubernamental.
• Monitores Ciudadanos. Es un mecanismo de veeduría ciudadana promovido por
la Contraloría General de la República, a través del cual la sociedad civil participa
de manera voluntaria en el control social en la ejecución de las obras púbicas,
previa capacitación y acreditación de los monitores. Dicho control social se
efectúa sobre la ejecución de las obras cuyos montos de inversión sean
preferentemente menores a S/. 2.4 millones.
53
La Directiva N° 004-2018-CG/DPROCAL (Resolución de Contraloría N° 044-
2018-CG, 2018), establece que la participación de los monitores ciudadanos
consiste en visitar las obras en ejecución y verificar en campo que éstas se
realicen de conformidad con la normativa vigente. Los resultados serán
reportados a la Contraloría, a través de mecanismos tecnológicos, y evaluados por
dicha institución.
Una de las características centrales de la participación de los monitores
ciudadanos, es ser voluntaria, asumiendo un compromiso social a favor de la
comunidad, de manera gratuita y desinteresada, en procura de la adecuada
ejecución de las obras.
De acuerdo al Boletín Contraloría en Acción de diciembre 2017, la Contraloría
General estima convocar, capacitar y supervisar a 4 000 monitores de control para
que se sumen al control en la ejecución de las obras públicas, y para el desarrollo
de dicha labor, en las zonas donde la interconexión sea posible, contarán con un
aplicativo informático donde reportaran sus resultados, utilizando una
computadora o un smartphone.
Dicho mecanismo de control social a la ejecución de las obras públicas, permitirá
que los ciudadanos debidamente capacitados y acreditados emitan alertas de
forma oportuna sobre posibles hechos que pongan en riesgo la inversión y la
buena administración pública, lo cual será enviado a la Contraloría.
Este mecanismo de control social, a la fecha está programado para ser ejercido
sobre las obras consideradas en el plan de reconstrucción con cambios y otras
obras menores, y en cuanto a obras de infraestructura educativa en Lima
Metropolitana no ha tenido algún desarrollo significativo, al no enfocarse en
dicha clase de obras públicas; no obstante, se requiere la intervención urgente
54
debido a la concurrencia de diversas patologías que ponen en riesgo su correcta
ejecución.
Finalmente, la Contraloría General de la República proyecta la implementación
del programa de monitores ciudadanos para que realicen la vigilancia virtual y
visitas post cuarentena a entidades públicas, salvaguardando el buen uso de los
recursos públicos en el marco de declaratoria de emergencia sanitaria ante el
Covid-19.
3.1.2 Contexto externo.
3.1.2.1 Open Government Partnership. Alianza para el Gobierno Abierto (OGP, por
sus siglas en inglés) es una asociación voluntaria, que a través de un plan de acción se
establecen compromisos concretos para intensificar la transparencia, rendición de cuentas y
participación ciudadana.
Cabe resaltar que dicha asociación, se compromete, acorde a los principios
consagrados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la Convención de las
Naciones Unidas contra la Corrupción y otros instrumentos internacionales relacionados con
los derechos humanos y buen gobierno, a fortalecer los compromisos con miras a promover
la transparencia, luchar contra la corrupción, empoderar a los ciudadanos y aprovechar el
poder de las nuevas tecnologías para que el gobierno sea más eficaz y responsable.
A nivel interno, nuestro país inició en el 2011 el proceso de elaboración del Plan de
Acción con la participación del Ministerio de Relaciones Exteriores invitando a la Defensoría
del Pueblo, la Contraloría General de la República, la Presidencia del Consejo de Ministros
(Secretaría de Gestión Pública y la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática)
y la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción.
55
Así, se evidencia en el documento denominado Alianza para una Sociedad de
Gobierno Abierto - Plan de Acción del Perú 2012 – 2013 (Secretaría de Gestión Pública,
2012), que busca el cumplimiento de cuatro grandes retos:
1. Revisar y mejorar el marco normativo y los mecanismos de implementación
sobre transparencia y acceso a la información, rendición de cuentas y lucha
contra la corrupción.
2. Promover la participación y la vigilancia ciudadana informada y alerta.
3. Aumentar la integridad pública garantizando un servicio civil moderno e íntegro,
sistemas de adquisiciones y contrataciones blindadas contra la corrupción y un
control efectivo y disuasivo.
4. Mejorar la calidad de los servicios públicos, en especial aquellos dirigidos a los
sectores de la población que viven en condiciones de pobreza, y garantizar
mecanismos de información y denuncias para monitorear su desempeño.
3.1.2.2 Integrity Pacts Programme. Pactos de Integridad es un programa de
contrataciones limpias desarrollado por Transparencia Internacional, organización civil que
trabaja unido con muchos de los gobiernos del mundo, empresas y la sociedad civil, para
luchar contra la corrupción.
Transparencia Internacional (2009) ha desarrollado en la década de los 90 una
herramienta para combatir la corrupción en las contrataciones públicas a nivel mundial,
denominado Pactos de Integridad, a través del cual pacta con las partes contratantes de
bienes, servicios y obras públicas, que ninguna pagará, ofrecerá, exigirá o recibirá sobornos,
ni actuará en colusión con otros competidores para obtener la adjudicación del contrato o
durante su ejecución, siendo que si violan dicho pacto podrán hasta perder la adjudicación del
contrato, y los funcionarios públicos involucrados serán pasibles de ser sancionados con
medidas penales o administrativas. Asimismo, comprende un sistema de monitoreo del
56
contrato independiente, donde puede participar la sociedad civil o cualquier otra organización
con independencia, responsabilidad y credibilidad.
La sociedad civil del país donde se implementa los Pactos de Integridad asume un rol
importante, en la supervisión y monitoreo de la implementación correcta de dicho pacto,
siempre que estén debidamente preparados, lo cual eleva la confianza en el proceso y la
independencia del monitor. En algunos países el monitoreo lo ejerce una compañía o
individuo del sector privado, contratado por el gobierno, dado que aportará la experiencia
necesaria.
El experto internacional español entrevistado en la presente investigación (comunicación
personal, 29 de noviembre de 2019), comentó sobre los Pactos de Integridad de
Transparencia Internacional de España, como el principal mecanismo de participación
ciudadana español en el monitoreo de la ejecución de las obras públicas. En dicho pacto se
firma un convenio, e inmediatamente la sociedad civil selecciona un comité de expertos o
monitores en contratación que vigilará la obra, pudiendo estar conformado por expertos
juristas, arquitectos o ingenieros. Desde la fase previa del proceso de contratación, en
adelante, dicho comité de expertos monitorea todo el proceso, mandando informes
constantemente. Si encuentran alguna irregularidad o algún caso de corrupción, lo ponen en
contacto de la organización y de la Fiscalía, y se retiran a partir de ese momento, porque la
contratación se debe suspender.
3.1.2.3 Veedurías en América Latina. En los países de América Latina se ha utilizado
bastante las veedurías como mecanismos de control social mediante los cuales los ciudadanos
(veedores) participaban de manera directa en la vigilancia de diversas operaciones efectuadas
por las entidades del Estado, como procesos electorales, inversiones, adjudicaciones, incluido
los procesos de contratación, desde la etapa de selección hasta la ejecución de las mismas.
57
De acuerdo a un estudio del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2018)
sobre la materia, las veedurías se refieren a aquellos mecanismos de participación y control
social a través del cual los ciudadanos ejercen el derecho constitucional de controlar, de
forma objetiva e imparcial, la administración y gestión pública. Asimismo, sintetiza las
principales prácticas y experiencias sobre veedurías ciudadanas y afines en América Latina,
realizadas en México, Honduras, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Perú, Colombia,
Uruguay, Argentina y Brasil; los cuales estuvieron enfocados en la supervisión ciudadana de
programas sociales, evaluación ciudadana de prestación de servicios, procesos de auditoría
social, observatorios ciudadanos, y otros.
Sin perjuicio de lo expuesto, en este punto del análisis es importante citar las palabras
del experto entrevistado (comunicación personal, 29 de noviembre de 2019), quien indica que
las veedurías son procesos participativos muy latinoamericanos, que, si bien han podido
ayudar en la toma de decisiones en las contrataciones; también advierte que aún no ha podido
revertir la tendencia de corrupción pues muchas veces eran los grupos afines a los gobiernos
correspondientes los que controlaban dichos procesos participativos.
3.2. Diagnóstico de la Situación
3.2.1 Contexto económico.
De acuerdo a los datos del Banco Mundial (2020), la economía peruana entre el 2014
y 2019, ha sufrido una desaceleración a un promedio de 3.1% anual, ocasionado
especialmente por la corrección en el precio internacional de las materias primas, entre ellas
el cobre, principal producto de exportación peruano.
Ese contexto ha generado una caída temporal de la inversión privada, que a su vez
conlleva a menores ingresos fiscales y una desaceleración del consumo. No obstante, dos
factores que han atenuado ello son: (i) la cautela en el manejo tanto la política fiscal, como la
política monetaria y cambiaria, especialmente durante los años de auge (2002 – 2006); y (ii)
58
el aumento de la producción minera, debido a la maduración de los proyectos gestados
durante los años previos, lo que impulsó las exportaciones y contrarrestó la desaceleración de
la demanda interna.
Este panorama concuerda con lo informado por el Instituto Nacional de Estadísticas e
Informática (INEI, 2019), quien en el documento Panorama de la Economía Peruana 1950 –
2018, precisa que en el periodo 2011 y 2018 el PBI de la economía peruana creció a una tasa
promedio anual de 4,3%, precisándose que en el subperiodo 2014-2018, la tasa de
crecimiento promedio anual de la economía fue menor (3,2%).
Pese a la importancia que implica el gasto público en el PBI del país encontrándose
entre ellos los relacionados a proyectos de inversión pública, es importante indicar que dicho
componente no ha sido ejecutado con eficiencia por el Estado; por ejemplo según lo
informado por el diario de la República (Torres, 2020) la ejecución de la inversión pública
podría considerarse como el más bajo de los últimos 10 años; y según el portal de
Transparencia del Ministerio de Economía y Finanzas, solo se ha usado el 59% de los
recursos destinados a obras públicas.
Se advierte que en el 2019 gobierno nacional solo ejecutó un 66,6% de la inversión
pública; lo cual es preocupante, máxime si la ejecución de la inversión del Estado es clave no
solo porque representa alrededor del 5% del PBI sino porque es dinamizador de la
infraestructura pública y genera empleo, lo que en consecuencia ayuda a reducir la pobreza,
como señaló el ex ministro de economía Segura; evidenciando que en el año 2019, en
comparación del ejercicio anterior se ha disminuido el porcentaje de ejecución en la inversión
pública total (en el 2018 se ejecutó el 65.4% de la inversión pública frente al 59.0 del año
2019).
Ahora bien, de acuerdo a una nota de prensa publicada en el portal web del Ministerio
de Economía y Finanzas (2020), la inversión pública para el año 2020 registró un porcentaje
59
histórico de crecimiento en el primer mes del 2020, alcanzando una ejecución total de S/
1,023 millones, lo que representó un monto mayor en 89% respecto a los S/ 542 millones
ejecutados en similar mes del año pasado. Estas obras se han enfocado en infraestructura de
transporte, saneamiento, salud y educación.
Sin embargo, a dicho escenario positivo hay un panorama que no debe ser obviado,
las medidas de contención contra la Pandemia del COVID-19 que aquejan la economía
mundial, cuyos efectos para este 2020 son difíciles de determinar dada su complejidad; así
para el economista Parodi (2020), se esperan caídas de la producción (recesión) sin
precedentes en los últimos cien años.
Este pronóstico, es compartido por el Instituto de Economía y Desarrollo Empresarial
de la Cámara de Comercio de Lima (2020) quien considera que la emergencia nacional y la
inmovilización obligatoria en el Perú por efecto del COVID-19 afectarán severamente el
crecimiento económico el 2020, estimando que el PBI caería 3,7%; recomendando un fuerte
impulso fiscal para reactivar la economía, así como la capacidad del gobierno nacional y
subnacional para que dichos fondos sean empleados eficazmente.
Así también, el Banco Mundial (2020) ha previsto que estas medidas sin precedentes
conducirán a un déficit de gasto privado que podrá ser compensado en parte con el
incremento del gasto público.
3.2.2 Contexto político.
Cortina (2008) ha señalado que la democracia en la actualidad goza de aceptación, no
porque sea el mejor sistema, sino porque ha sido demostrado que los otros sistemas de
gobierno tienen mayores defectos, y éste garantiza el respeto de los derechos fundamentales y
ofrece remedios si ellos son transgredidos.
En el caso peruano, como en casi todos los países de América Latina, los ciudadanos
votan para elegir a sus representantes en el poder legislativo, al presidente, gobernadores
60
regionales, consejeros regionales, alcalde y regidores; y es que, en América Latina, las
repúblicas son democráticas y su gobierno representativo, de modo que los procesos
electorales son un medio que canaliza la voluntad de la ciudadanía.
No obstante, la democracia no solo es representativa, sino participativa, coexistiendo
ambos en el modelo político del país. Miró Quesada (1990) señala que ambas formas de
democracia pueden convivir armónicamente, y es que, en los países modernos, no hay en
puridad modelos participativos ni representativos; ambos se requieren para que la sociedad
subsista en libertad e igualdad. Esta mistura puede denominarse democracia representativa -
participativa.
De acuerdo con el artículo 43 de la Constitución Política de Perú de 1993 (Landa,
2019): “La República del Perú es democrática, social, independiente y soberana. El Estado es
uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza
según el principio de la separación de poderes”. Es decir, somos una república, que tiene
como eje de gobierno, el sistema democrático y representativo, de modo que está basado en
la voluntad popular y en su libre y periódica consulta, mediante un proceso eleccionario, que
también garantice, a través de instituciones estables y legítimas, la plena vigencia de los
derechos humanos, la independencia y la unidad de la República.
El Perú luego de la renuncia del entonces presidente Fujimori vía fax, realizado el 20
de noviembre de 2000, salió de una década de gobierno autoritario con fachada democrática,
a un gobierno de transición que convocó a nuevas elecciones, restableciéndose el sistema
democrático de gobierno.
No obstante, durante este nuevo milenio, los líderes políticos de turno continuaron
con la larga historia de corrupción estructural, sistemática y oculta, la cual ha vulnerado
nuestro sistema democrático y la confianza ciudadana hacía sus autoridades, pese a las
reformas de anticorrupción más amplia e intensa de nuestra historia moderna y a pesar de las
61
condenas impuestas al ex presidente Fujimori, juntamente con ex funcionarios, altos mandos
militares y policiales, así como a empresarios que fueron llevados a juicios por cargos de
violación a derechos humanos y corrupción.
De acuerdo a Quiroz (2014), las sanciones contra las personas culpables de
corrupción en el pasado no bastaron para contener la corrupción sistemática, además, de no
haber ningún periodo o ciclo histórico en el Perú de baja corrupción.
En ese sentido, más que una crisis política o de la democracia, sufrimos una crisis
moral en la clase política, debido a una constante vulneración a los valores que rigen el
servicio público y la tendencia a enriquecerse indebidamente, lo que se ha extendido y
adaptado, así como cambia y moderniza la gestión pública.
Por tanto, los que gobiernan han olvidado que lo hacen para servir a los gobernados;
de modo, que han perdido o están en vísperas de perder la credibilidad y legitimidad que
deberían gozar al ser elegidos por la mayoría. Dicho rescate por la legitimidad, sólo se
logrará si los que desean ocupar puestos públicos estén convencidos que deben privilegiar el
interés público y los valores que rigen el servicio, sobre sus intereses de obtener poder y/o
riqueza.
El financiamiento de las campañas políticas por parte de la constructora
brasileña Odebrecht, así como el favorecimiento en el proceso de ejecución de contratos de
obras de infraestructura, han ensombrecido los gobiernos elegidos democráticamente en estos
últimos años, involucrando a los presidentes, altos funcionarios y el sector empresarial en
nuevos escándalos de corrupción.
En ese orden, en los últimos cinco años, si bien se han logrado avances en la lucha
contra la corrupción, de modo que se iniciaron acciones legales contra funcionarios acusado
en actos de corrupción a gran escala como el caso Odebrecht, cuellos blancos y club de la
construcción; también es verdad que, el país se encuentra inmerso en una fuerte crisis
62
política, por la incapacidad de resolver los conflictos, carencia de liderazgo, populismo y
corrupción, que se ha reflejado en la confrontación entre el poder Legislativo y poder
Ejecutivo, que ha llevado a que el 30 de setiembre del 2019, el presidente Vizcarra disuelva
el Congreso, convocando de forma adelantada a nuevas elecciones congresales.
Por su parte, el entonces director ejecutivo de Proética, Albán, ha señalado en una
entrevista para RPP (Walter Albán: “No esperamos milagros con estos representantes en la
lucha anticorrupción”, 2018), que los peruanos consideran que el presidente de la República
es el encargado de liderar la lucha anticorrupción, de acuerdo a una encuesta del 2017; sin
embargo, cinco presidentes han sido o son procesados por actos de corrupción. Lo expuesto
revela que los líderes políticos no están comprometidos con la agenda anticorrupción. Albán
agrega que la política es lo que está más contaminado; por lo que, si continuamos teniendo
este tipo de representantes en la lucha contra la corrupción, no podríamos esperar cambios.
Estos datos nos permite señalar que a pesar de la implementación de mayor
transparencia y acceso a la información, así como los esfuerzos en mejorar los
procedimientos de compras públicas y la modernización e independencia del Ministerio
Público y el Poder Judicial, estas actuaciones no han sido lo suficiente para que la corrupción
disminuya; sin embargo, no debe desenfocarnos que la lucha no es contra el sistema
democrático, sino contra la crisis moral de la clase política y sus aliados, que genera
corrupción.
Esto demuestra que, a pesar de encontrarnos en democracia, la política se encuentra
en el peor momento, dado que tenemos una crisis política de orden moral; por lo que la
credibilidad de lo que puede decir o prometer un político en las próximas elecciones
presidenciales al 2021, pierde su valor, de ahí que en cada proceso electoral surgen nuevos
partidos, y en mucho de estos casos, tenemos a los mismos políticos quienes han cambiado o
creado otro partido político.
63
Los resultados de la 10 edición del Barómetro Global de la Corrupción en América
Latina y el Caribe (Transparency International, 2019), muestran que en el Perú el 96% de las
personas piensa que la corrupción es un problema grave. Asimismo, el 46% considera que
el gobierno está actuando mal en la lucha contra la corrupción.
Por consiguiente, frente al presente contexto político, de casos resonados de
corrupción, nos permite reflexionar que los líderes políticos deben considerar, para combatir
la corrupción y mejorar la administración pública, se requiere el trabajo conjunto con la
sociedad civil, como un aliado clave para monitorear y alertar hechos que puedan generar
daño a la gestión pública, a fin de alcanzar el bienestar general en una democracia saludable.
3.2.3 Contexto social.
En este punto del presente trabajo de investigación, analizaremos el contexto social en
la que el país se encuentra, dentro de dos ángulos, la educación y la participación ciudadana.
En cuanto a la Educación, de acuerdo a la última evaluación PISA 2018 efectuada por
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE, 2018) aplicada a
8028 estudiantes peruanos, que busca conocer si los estudiantes pueden aplicar lo aprendido
en la escuela en situaciones de la vida cotidiana; se ha obtenido como resultado que el Perú
ocupa el puesto 64 de un total de 77 países evaluados, al obtener un promedio de 401 en
lectura, 400 en matemática, y 404 en ciencias.
Si bien, los últimos resultados obtenidos son mejores respecto a los resultados
anteriores de la evaluación PISA, también es verdad que ocupamos el último lugar entre los
países sudamericanos evaluados. Lo señalado precedentemente se gráfica en la Figura 3.
64
Figura 3. Resultados PISA 2018 – Panorama de rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias.
Tomado de “PISA 2018,” por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
(OCDE), 2018, Recuperado de https://www.oecd.org/pisa/PISA-results_SPANISH.png
65
De otro lado, Miró Quesada (2010) señala que, ante la brecha de pobreza, sumado a la
crisis democrática por causa de corrupción, hoy demandamos una mayor participación
ciudadana en los asuntos públicos, lo que ha motivado que la misma ciudadanía se movilice
para expresar su rechazo y exigir el cambio de liderazgo político, tal como se ha visto en
movilizaciones en Ecuador, Argentina, Brasil, Venezuela y Perú.
Al respecto, en la inauguración de la VIII Cumbre de la Américas del 13 de abril de
2018, se reconoció que el problema de la corrupción no es indiferente a los ciudadanos, ya
que 7 de cada 10 habitantes del hemisferio están dispuesto a apoyar en la lucha contra la
corrupción, lo cual es alentador y una base para generar un cambio sustantivo en favor del
desarrollo nacional, para fortalecer la gobernabilidad democrática.
Frente a dicho reto, se hace necesario retomar esa interrelación entre el Estado y la
Sociedad, tomando en cuenta la opinión y participación de la ciudadanía, la cual se manifiesta
desde sus múltiples roles, como son: (i) de aportar apoyo político, legitimidad y control, (ii)
de contribuir con el pago de los impuestos y tasas, (iii) de recibir, como usuario, beneficios y
la atención de sus necesidades y demandas previo pago, y (iv) de ser pasibles de sufrir la
coerción estatal.
Furlan y Filippin (2003), construyeron un esquema que grafica dicha interacción entre
las organizaciones estatales y las personas, para representar mejor lo descrito en el párrafo
precedente (Ver Figura 4).
66
Figura 4. Actores y roles en el intercambio de las personas con el gobierno. Tomado de
Reflexiones de Marketing Público Local (p. 12), por J. L. Furlan y S. E. Filippin, 2003,
Granada, España: CELADEL. Copyrigth 2003 por Centro Latinoamericano de Estudios
Locales-CELADEL. Recuperado de http://www.celadel.org/textos/marketingpublico.pdf
En todo el país, incluido Lima Metropolitana, han cobrado impulso las acciones
sociales y movimientos populares que buscan cambios ante el descontento social, resaltando
que un 79% de ciudadanos peruanos creen que sí pueden marcar la diferencia contra la
corrupción. La 10 edición del Barómetro Global de la Corrupción en América Latina y el
Caribe (Transparency International, 2019) demuestra que los ciudadanos están preocupados
por la corrupción, pero son optimistas respecto al papel que desempeñan para combatirla.
Asimismo, revela que si bien la mayor parte de los peruanos (65%) consideran que la
corrupción se incrementó, la mayoría también cree que, como ciudadanos, pueden marcar una
diferencia determinante en la lucha contra la corrupción; por lo que están dispuestas a actuar
contra la corrupción y contra los corruptos, a pesar que temen sufrir represalias.
En dicho contexto social, junto con el amplio descontento por el poco crecimiento
económico y la crisis política, existe el riesgo del surgimiento de alguna convulsión social,
como en los países de América Latina durante el 2019; tal es así, que según el undécimo
reporte mensual de conflictividad de diciembre 2019 (Presidencia del Consejo de Ministros,
67
2019), existen 146 casos de conflictos sociales, y 1958 compromisos aún por cumplir para
resolver tales conflictos.
Por lo cual, resulta clave trabajar en políticas públicas que vinculen la buena
administración pública con la participación ciudadana, como un aliado clave para prevenir
conflictos sociales, pues sin legitimación social, la democracia y la gobernabilidad se afecta.
En caso de la participación ciudadana en materia de obras de infraestructura
educativa, consideramos necesario gestionar mecanismos de veedurías ciudadanas u otros
similares que permitan el monitoreo ciudadano en la ejecución de dicha clase de obras.
La ciudadanía tiene hoy no solo mayores recursos, como la tecnología digital, para
asumir un rol activo en la política y la rendición de cuentas de sus gobernantes; sino también,
mayor conciencia y voluntad en hacerse protagonista del cambio de nuestra historia política,
contribuyendo en la mejora de la administración pública, mediante la participación
ciudadana.
68
Capítulo IV: Formulación de la Política Pública propuesta con Valor Público
El éxito para la formulación de una política pública con valor público, esto es, que
permita lograr el mayor grado de satisfacción de la ciudadanía, depende de una adecuada
preparación, considerando las tres dimensiones de su proceso de elaboración, como es, la
dimensión sustantiva, la dimensión política y la dimensión operativa del triángulo estratégico
desarrollado por Moore (2011). Dicho autor, desarrolla como estrategia necesaria para la
producción del valor público, que se involucren de manera integrada las siguientes tres
elementos: (i) la estrategia debe ser valiosa en términos sustantivos es decir que la
organización genera valor público; (ii) la estrategia debe ser legítima y políticamente
sostenible de modo que sea capaz de atraer el entorno político; y (iii) debe ser operativa y
administrativamente viable.
La política pública propuesta, consiste en implementar de un mecanismo efectivo
participación ciudadana por parte de los padres de familia en la vigilancia de las obras de
infraestructura educativa, en Lima Metropolitana, la cual responde no solo a la necesidad de
canalizar el derecho fundamental que tiene la ciudadanía de participar en cada ámbito de la
gestión pública, sino que además, procura que la comunidad educativa, como principal
beneficiario, tenga la posibilidad del uso y disfrute de instituciones educativas públicas
edificadas con calidad técnica, en el tiempo oportuno y maximizando el uso de los recursos.
En ese contexto, se considera a los padres de familia (como parte de la comunidad educativa)
como aliados de la entidad capaces de reportar a la entidad, en primera línea, o a las
autoridades competentes, cualquier accionar incorrecto en la ejecución y supervisión de la
obra a fin de prevenir riesgos y adoptar medidas oportunas.
69
4.1 Generación de Valor Público en la Política Pública
4.1.1 Dimensión sustantiva de la política pública.
A fin de determinar la sostenibilidad de la propuesta, que a su vez genere un valor
público, se debe analizar la problemática de la política pública para establecer los parámetros
sustantivos de la misma; así pues, se procedió con el análisis del problema, mediante el uso
de entrevistas a cinco expertos en la materia, como la elaboración de encuestas a 106 padres
de familia, advirtiéndose que no existe algún mecanismo específico que promueva la
participación ciudadana activa, en la ejecución de obras de infraestructura educativa, en Lima
Metropolitana; por lo que, en base a ello, es indispensable definir una línea base para plantear
lo objetivos de la política.
La técnica de acopio de información para obtener fuentes primarias de datos para
desarrollar la dimensión sustantiva de la política, son las entrevistas a profesionales expertos
en participación ciudadana, contratación pública y gestión pública, tanto nacionales como
internacionales. Asimismo, la investigación cuantitativa se realizó a través de encuestas de
tipo estructural. El público objetivo de las encuestas fueron padres de familia cuyos hijos
estudian en instituciones educativas públicas de Lima Metropolitana, en donde el PRONIED
está ejecutando obras de infraestructura educativa por contrata (aún sin culminar), ubicados
en los distritos de San Juan de Lurigancho, San Juan de Miraflores, Villa El Salvador, Comas
y El Rímac.
De la investigación realizada mediante encuestas se observa que la gran mayoría de
los padres de familia encuestados reconocen la participación ciudadana como un derecho que
tenemos todos; sin embargo, no tienen mecanismos concretos que les permita ejercerlo de
forma adecuada y oportuna, teniendo una mínima intervención en este tipo de obras, la
misma que se ha viabilizado mediante presiones, reclamos y constantes reuniones con otros
agentes, como la directora, profesores y miembros de la APAFA; así también se aprecia un
70
escaso conocimiento sobre las herramientas actuales de participación ciudadana que les
permita estar informados y manifestar o denunciar algún hecho irregular que advierta en la
ejecución de las obras; así pues se detallan los siguientes resultados obtenidos en las
encuestas realizadas:
- Se observa que el 64,2% de los padres de familia indicaron que no conocen si
hubo alguna forma de participación ciudadana en el proceso de ejecución de obra
de su Institución Educativa (I.E.) y el restante 35,8% manifestaron que sí hubo
alguna forma de participación ciudadana (Ver Tabla 2 y Figura 5).
Tabla 2
Participación Ciudadana en el Proceso de Ejecución de Obra de la Institución Educativa
Encuestada.
Frecuencia Porcentaje
Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido No 68 64,2 64,2 64,2
Sí 38 35,8 35,8 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 5. Participación ciudadana en el proceso de ejecución de obra realizada de la
institución educativa encuestada.
- Se advierte que el 94,3% de los padres de familia encuestados reconocen a la
participación ciudadana como un derecho fundamental, conforme se ve en la
Tabla 3 y Figura 6. El 3,8% indicó que es un derecho reservado de solo algunos,
y el 0,9% indicó que es un privilegio de los políticos.
71
Tabla 3
Punto de Vista de los Padres de Familia sobre lo que es la Participación Ciudadana
Frecuencia Porcentaje
Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Un derecho que tenemos todos 100 94,3 94,3 94,3
Un derecho reservado a solo
algunos
4 3,8 3,8 98,1
Un privilegio de los políticos 1 0,9 0,9 99,1
Otros 1 0,9 0,9 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 6: Punto de vista de los padres de familia sobre lo que es la participación ciudadana.
- No obstante, se aprecia un desconocimiento sobre los instrumentos de
participación ciudadana que permite a los padres de familia obtener información
o alertar irregularidades en la ejecución de obras públicas de infraestructura
educativa. Así, en la Tabla 4 y Figura 7 se observa que las denuncias ante la
Defensoría del Pueblo y el Ministerio de Educación - PRONIED (Programa
Nacional de Infraestructura Educativa), son los mecanismos más reconocidos por
ellos (42,2% y 34,1%, respectivamente). Asimismo, el mecanismo de denuncia
ante la Contraloría General de la República ha sido reconocido en menor
porcentaje (21,8%), siendo que el registro de alerta en el Sistema Nacional de
72
Información de Obras – INFOBRAS, ha sido poco reconocido como instrumento
de participación ciudadana (1,9%).
Tabla 4
Mecanismos de Participación Ciudadana los cuales Permiten Alertar Irregularidades en la
Ejecución de Obras Públicas de Infraestructura Educativa
Respuestas
N° Porcentaje
ítem5a Sistema Nacional de Información de Obras – INFOBRAS 4 1,9%
Denuncia ciudadana ante Contraloría 46 21,8%
Denuncias ante Ministerio de Educación-PRONIED
(Programa Nacional de Infraestructura Educativa)
72 34,1%
Denuncia ante la Defensoría del Pueblo 89 42,2%
Total 211 100,0%
Nota. La variable a corresponde al grupo de dicotomía tabulado en el valor de la opción sí.
Figura 7. Mecanismos de participación ciudadana que conocen los padres de familia
Por lo tanto, con la data observada se colige la necesidad de establecer un mecanismo
concreto que permita a los padres de familia tener una participación activa en la ejecución de
obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana; que sea un pilar en la lucha contra
la corrupción, posición que es respaldada por los expertos internacionales entrevistados de los
73
países de España (comunicación personal, 29 de noviembre de 2019) y Argentina
(comunicación personal, 3 de diciembre de 2019), quienes han resaltado la importancia de
este mecanismo puesto que involucra de forma efectiva al ciudadano en esta lucha.
Además, para el experto nacional en contrataciones y gestión pública entrevistado, R.
Salazar (comunicación personal, 14 de febrero de 2020), la participación de los padres de
familia en el control de las obras de infraestructura educativa es una forma de generar
alianzas entre el Estado y la ciudadanía, así el considera que las veedurías, como un
mecanismo de control social es conveniente para el Estado y por tanto debe fomentar estos
espacios para que la comunidad pueda participar en la construcción de los asuntos públicos o
asegurar su conducción apropiada.
En ese sentido, la presente propuesta consiste en implementar un nuevo mecanismo de
participación ciudadana en la vigilancia de la ejecución de obras públicas de infraestructura
educativa de educación básica regular, a través de la conformación de una delegación
integrada por padres de familia, que monitoreen a tiempo real los avances físicos de una obra,
y reporten las presuntas irregularidades advertidas. La política pública propuesta es necesaria,
puesto que, los mecanismos de participación ciudadana actuales si bien son reconocidos por
dichos actores, han sido poco utilizados y, además, no establecen un modo de participación
efectiva, activa y directa en el monitoreo de las obras. Asimismo, fortalecerá y permitirá lo
siguiente:
- Dinamizar la ejecución de la obra, ya que la inclusión de los padres de familia
organizados en la vigilancia de la ejecución de las obras de infraestructura
educativa, resulta ser un apoyo complementario a la entidad, reforzando la
vigilancia en el cumplimiento de los documentos contractuales y de la normativa
vigente, siendo un aliado para alcanzar la finalidad pública inherente a la obra.
74
- Legitimación social, puesto que la obra cuenta con el respaldo o consentimiento
de la sociedad civil, siendo en este punto importante indicar que de la encuesta
realizada a los padres de familia ellos consideran necesario y provechoso su
participación; así, el 87,7%, indicó que cuando el Estado construye o mejora la
infraestructura de una institución educativa, siempre y casi siempre es importante
que los padres de familia o cualquier ciudadano puedan participar
voluntariamente en la vigilancia del proceso de construcción (Ver Tabla 5 y
Figura 8).
Tabla 5
Porcentaje de Padres de Familia que consideran Importante que puedan Participar en la
Vigilancia del Proceso de Construcción de las Obras de Infraestructura Educativa
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado
Válido Nunca 4 3,8 3,8 3,8
Algunas veces 9 8,5 8,5 12,3
Casi siempre 21 19,8 19,8 32,1
Siempre 72 67,9 67,9 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 8. Porcentaje de padres de familia que consideran importante que puedan participar en
la vigilancia del proceso de construcción de las obras de infraestructura educativa.
75
- Alertar a tiempo real cualquier riesgo que pueda afectar la ejecución de la obra;
en detrimento de los recursos públicos, teniendo en cuenta que estos son
insuficientes para atender toda la demanda del cierre de brecha de infraestructura
educativa. Así, el señor Caso en la entrevista realizada, como ex funcionario de
PRONIED señala que es imposible pensar que el Estado va a estar en todas las
obras a la vez; sin embargo, se podría complementar su presencia a través del
control ciudadano (E. F. Caso, comunicación personal, 28 de febrero de 2020).
- Promover la alianza estratégica entre la entidad, contratista y la sociedad civil que
permita alcanzar la finalidad pública; puesto que el ciudadano no sería un extraño
o tercero dentro de los actores que intervienen en la ejecución de una obra, sí es
que tendría un rol vigilante en las distintas actividades que realiza, generándose
un ambiente de transparencia, confianza y acercamiento entre ellos (las empresas
contratista y la entidad pública).
Así se observa que el 83% de los padres de familia encuestados, creen que
siempre y casi siempre una Delegación de Vigilancia Ciudadana generaría
confianza respecto a la transparencia en la ejecución de la obra, siendo que el
16% y el 0,9% expresó que algunas veces y nunca generaría confianza,
respectivamente (Ver Tabla 6 y Figura 9).
Tabla 6
Porcentaje de Padre de Familia que Opinan que la Delegación de Vigilancia Ciudadana
generaría Confianza respecto a la Transparencia en la Ejecución de la Obra
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado
Válido Nunca 1 0,9 0,9 0,9
Algunas veces 17 16,0 16,0 17,0
Casi siempre 34 32,1 32,1 49,1
Siempre 54 50,9 50,9 100,0
Total 106 100,0 100,0
76
Figura 9. Porcentaje de padre de familia que opinan que la Delegación de Vigilancia
Ciudadana generaría confianza respecto a la transparencia en la ejecución de la obra.
- Reducir posibles conflictos sociales ante la percepción ciudadana de una indebida
ejecución del proceso constructivo de los centros educativos en mantenimiento o
construcción; en la medida que, con la implementación de la política pública
propuesta, se contaría con una delegación que esté supervisando directamente las
obras y, a su vez, tenga contacto permanente con la entidad, permitiendo a esta
última conocer en forma oportuna alguna insatisfacción que presenten ellos como
beneficiarios del servicio público. En ese orden de ideas, en la Tabla 7 y Figura
10, se visualiza que la gran mayoría de los padres de familia encuestados, es decir
el 88,7%, considera que, siempre y casi siempre, el mejoramiento o construcción
de un colegio sería más óptimo si se permitiera la participación de la Delegación
de Vigilancia Ciudadana en la supervisión directa de la obra. Por otro lado, el
0,9% y 10,4% manifestó que nunca y algunas veces sería más óptimo ello.
77
Tabla 7
La Construcción de un Colegio sería más óptimo si se permitiera la Participación de la
Delegación de Vigilancia Ciudadana en la Supervisión de la Obra
Frecuencia Porcentaje Porcentaje válido Porcentaje acumulado
Válido Nunca 1 0,9 0,9 0,9
Algunas veces 11 10,4 10,4 11,3
Casi siempre 25 23,6 23,6 34,9
Siempre 69 65,1 65,1 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 10. La construcción de un colegio sería más óptima si se permitiera la participación de
la Delegación de Vigilancia Ciudadana en la supervisión de la obra.
- Por último, la presente política pública de vigilancia ciudadana, también procura
ser un mecanismo que permitirá prevenir y advertir posibles actos de corrupción,
dada la intervención de un actor clave, como es una Delegación de Vigilancia
Ciudadana conformada por padres de familia, cuyo accionar se rige por los
principios de imparcialidad, integridad y civismo, mientras ejercen su labor de
vigilancia y monitoreo de la ejecución de las obras de infraestructura educativa.
Para lo cual es importante que los padres de familia y el Estado no perviertan la
78
finalidad de presente herramienta de vigilancia ciudadana, para fines políticos,
patrimoniales o para beneficiar a terceros.
Así pues, los resultados de la encuesta realizada revelan que el 73,6% de los
padres de familia, es decir la mayoría de ellos, cree que siempre y casi siempre
con una Delegación de Vigilancia Ciudadana se podría prevenir actos de
corrupción entre la entidad y el contratista; siendo que el 21,7% y el 4,7% indicó
que algunas veces y nunca podría prevenir actos de corrupción. Lo señalado se
expresa en la Tabla 8 y Figura 11.
Tabla 8
Opinión de los Padres de Familia si es que con la Delegación de Vigilancia Ciudadana se
podría prevenir Actos de Corrupción entre la entidad y el contratista
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
Válido
Porcentaje
acumulado
Válido Nunca 5 4,7 4,7 4,7
Algunas veces 23 21,7 21,7 26,4
Casi siempre 33 31,1 31,1 57,5
Siempre 45 42,5 42,5 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 11. Opinión de los padres de familia si es que con una Delegación de Vigilancia
Ciudadana se podría prevenir actos de corrupción entre la entidad y el contratista
79
En ese sentido, la política pública consiste en dotar de una herramienta a los padres de
familia para que participen en la vigilancia y monitoreo de las obras de infraestructura
educativa ejecutadas por el PRONIED.
Esta propuesta de política pública tiene un alcance geográfico en Lima Metropolitana,
siendo los padres de familia quienes tendrán un rol activo en su desarrollo e impactará de
manera positiva en la comunidad educativa generando público.
4.1.2 Dimensión operativa de la política pública.
En esta sección se identificarán los principales recursos necesarios para concretar y
hacer efectiva la política pública a implementar.
4.1.2.1 Recursos humanos.
- La Delegación de Vigilancia Ciudadana estará conformada por padres de familia
de instituciones educativas públicas de educación básica regular, cuya
infraestructura es objeto de mejoramiento o construcción. Ellos serán
preseleccionados en asamblea general de la APAFA; y posteriormente,
seleccionados, capacitados y acreditados por el PRONIED.
Ahora bien, respecto a la posibilidad de contar con padres dispuestos de integrar
dicha delegación, de acuerdo a la encuesta realizada, tenemos que, es viable el
lanzamiento de la presente política al considerar que existe un considerable
porcentaje de padres de familia que estarían dispuestos en conformar la
Delegación de Vigilancia Ciudadana. En ese sentido, de la encuesta realizada a
los padres de familia sobre la intencionalidad de conformar la Delegación de
Vigilancia Ciudadana, se obtiene que el 41%, aceptaría la propuesta; el 16,3%
probablemente aceptaría; el 28,8 no aceptaría la propuesta; y el 13,5% optaría por
participar de otra manera (Ver Tabla 9 y Figura 12).
80
Tabla 9
Intencionalidad de los Padres de Familia dispuestos a Conformar la Delegación de
Vigilancia Ciudadana de su Institución Educativa
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Aceptar la propuesta 43 41,3 41,3 41,3
Probablemente aceptaría 17 16,3 16,3 57,7
No aceptaría a la propuesta 30 28,8 28,8 86,5
Optaría por participar de
otra manera
14 13,5 13,5 100,0
Total 104 100,0 100,0
Figura 12. Padres de familia dispuestos a aceptar la propuesta de conformar la Delegación de
Vigilancia Ciudadana de su Institución Educativa.
Teniendo en cuenta a los 47 padres de familia encuestados que no aceptarían la
propuesta o probablemente la aceptarían, dicho nuevo universo manifestó que
cambiarían de opinión y aceptarían integrar la Delegación de Vigilancia
Ciudadana, si existiera un reconocimiento a través de algún certificado por parte
de la entidad (25,5%); otros, señalaron aceptar si existiría ello y además se les
otorgue una retribución económica por la labor ejecutada (21,4%); otros
conformarían la delegación solo si existiera una retribución económica (12,7%).
Sin embargo, el 40,4% expresó que no aceptaría la propuesta de ningún modo.
81
Considerando que la presente herramienta de participación ciudadana es
voluntaria y no remunerativa, no se les podría ofrecer alguna retribución
económica, pero sí, un reconocimiento a través de un certificado por su labor
desempeñada como miembros de la Delegación de Vigilancia Ciudadana; por lo
que, en la implementación de la política pública se podrá programar dicho
incentivo no remunerativo; lo cual significa, aumentar un 11,5% de los 41,3% de
padres que aceptarían integrar dicha delegación (12 padres que sí aceptarían, de
existir un reconocimiento a través de algún certificado por parte de la entidad,
representan un 11,5% del total de 104 padres). El resultado de aquel extremo de
la encuesta se revela en la Tabla 10 y Figura 13.
Tabla 10
Motivos por los Cuales los Padres de Familia Cambiaran su Elección de No Aceptar la
Propuesta o Probablemente Aceptaría la Propuesta, por la de Aceptar Integrar la
Delegación de Vigilancia Ciudadana
Frecuencia Porcentaje
Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido a) Que exista una retribución
económica por la labor ejecutada
6 12,7 12,7 12,7
b) Que exista un reconocimiento,
a través de algún certificado, por
parte de la entidad
12 25,5 25,5 38,2
c) a y b 10 21,4 21,4 59,6
d) No aceptaría a la propuesta de
ningún modo
19 40,4 40,4 100,0
Total 47 100,0 100,0
82
Figura 13. Motivos por los cuales los padres de familia cambiaran su elección de no aceptar la
propuesta o probablemente aceptaría la propuesta, por la de aceptar integrar la Delegación de
Vigilancia Ciudadana
- Equipo de Trabajo, conformado básicamente por personal profesional de planta
del PRONIED de las siguientes unidades orgánicas: Unidad Gerencial de
Estudios y Obras del PRONIED, Oficina de Tecnologías de la Información del
PRONIED y Oficina de Comunicaciones del PRONIED, cuyas funciones y
participación se especifica en el siguiente capítulo, en la Matriz Estratégica de
Gestión de la Política Pública, así como en la Directiva que se propone y forma
parte de los apéndices del presente trabajo. Entre las funciones, podemos
mencionar:
• Capacitar a los miembros de la Delegación de Vigilancia Ciudadana.
• Elaborar y aprobar la política pública de participación ciudadana y la directiva
que la viabiliza.
• Sensibilizar y difundir a la comunidad educativa y a las empresas contratistas
sobre la importancia de la participación ciudadana, mediante la elaboración
83
didáctica y amigable de información vinculada a la política propuesta en las
redes sociales, página web, folletos y banners.
• Crear una plataforma web que publique información relevante de la política
pública como: la normativa aplicable, preguntas y respuestas frecuentes, guías
orientativas, modelos de documento de reportes y actas de visita, correo y
teléfono de contacto, así como una base de datos que difunda los resultados
derivados de la implementación de la política.
• Coordinar y asistir a reuniones con la Delegación de Vigilancia Ciudadana,
APAFA y gremios de las empresas de construcción.
• Orientar a la Delegación de Vigilancia Ciudadana durante las visitas que
realicen a las obras de infraestructura educativa.
• Acreditar y llevar el registro de padres de familia que participan como
miembros titulares y suplentes de las Delegaciones de Vigilancia Ciudadana.
4.1.2.2 Recursos logísticos.
Para la capacitación y acreditación de los padres de familia como Delegados de
Vigilancia Ciudadana, se ha programado contar con los siguientes recursos: Diapositivas,
manual amigable, cuadernos, gorros, chaleco, fotocheck y útiles de oficina con cargo al
presupuesto del PRONIED. Cabe precisar que, de acuerdo a la encuesta realizada, la mayoría
de los padres de familia consideró que siempre y casi siempre deberían recibir una
capacitación por parte del PRONIED (67,9).
Para la sensibilización de la política propuesta, se ha programado desarrollar
campañas informativas, utilizando por ejemplo videos cortos publicados en las redes sociales
y en la página web institucional de las entidades de sector educación interesadas. Además, se
desarrollará una plataforma web que publique la información relevante, los cuales permitan
atraer e informar de forma oficial la finalidad de la referida política.
84
Asimismo, se deberá adquirir equipos de protección personal para los padres de
familia que conformaran la Delegación de Vigilancia Ciudadana, para salvaguardar su salud e
integridad.
4.1.2.3 Recursos financieros.
El gasto requerido para la elaboración, implementación, seguimiento y evaluación de
la política pública propuesta provendrá del propio presupuesto del PRONIED. Para ello se ha
tenido como base, el presupuesto anual inicial del PRONIED en el año 2020, aprobado por el
respectivo titular con cargo a los créditos presupuestarios establecidos en la Ley Anual de
Presupuesto del Sector Público para dicho ejercicio fiscal, conforme se muestra en la Tabla
11.
Tabla 11
Presupuesto Inicial de Apertura (PIA) del PRONIED - año 2020
Unidad Ejecutora Clasificador de Fuente de
Financiamiento Importe en Soles
108 - Programa Nacional
de Infraestructura
Educativa – PRONIED
Recursos Ordinarios (RO)
1.670.796.965
Recursos Directamente Recaudados (RDR) 18.826.866
Recursos por operaciones oficiales de
Crédito (ROOC)
72.018.016
Recursos Determinados (RD) 1.216.293
Total 1.762.858.140
Nota. Adaptado de “Consulta Amigable: Consulta de Ejecución del Gasto,” por el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF), 2020, Recuperado de:
http://apps5.mineco.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx
En ese contexto, cabe precisar que no se requerirá mayor gasto en la planilla de
trabajadores de PRONIED, toda vez que el personal clave a cargo del desarrollo e
implementación de la política pública serán los propios especialistas y funcionarios de la
entidad. En el caso de los gastos administrativos, de publicidad, y demás gastos operativos
directa e indirectamente vinculados a la política estos serán financiados de forma periódica,
con los recursos de la entidad; y en caso, se requiera de más financiamiento, se gestionará la
85
transferencia de mayores recursos a favor de PRONIED, indispensables para el éxito de la
política propuesta.
4.1.3 Dimensión política de la política pública.
4.1.3.1 Identificación de los grupos de interés.
Para la formulación de la presente política pública, a través de la cual
proporcionaremos un mecanismo de participación ciudadana activa en la ejecución de obras
de infraestructura educativa, en Lima Metropolitana, se identificarán a los grupos de interés
que, de manera directa o indirecta, estarían vinculados e interesados con la presente
alternativa de solución, que permita a los padres de familia ejercer el monitoreo de los
contratos de ejecución de obras infraestructura educativa, en Lima Metropolitana, lo cual
coadyuvará a la prevención y detección oportuna de riesgos que puedan afectar la correcta
ejecución de las obras públicas.
- Sector público.
• Ministerio de Educación: El Estado garantiza el derecho a una educación integral
y de calidad para todos, para lo cual, a través del Ministerio de Educación, provee
lo necesario para salvaguardar el nivel óptimo de educación, entre otros, mediante
una infraestructura educativa adecuada a las exigencias pedagógicas, según cada
ámbito territorial, entre otros factores. Asimismo, de acuerdo al literal p) del
artículo 80 de la Ley N° 28044, Ley General de Educación (MINEDU, 2013), el
Ministerio de Educación es quien establece los lineamientos básicos para
garantizar la participación de la sociedad civil en el mejoramiento de la
educación.
Cabe precisar que, la Unidad de Gestión Educativa Local (UGEL) es la instancia
de ejecución del Gobierno Regional responsable de brindar estrategias técnicas y
formativas, así como supervisar y evaluar la gestión de las instituciones
86
educativas públicas y privadas para la adecuada prestación del servicio educativo,
asimismo verifica las condiciones y mantenimiento de la infraestructura de la
institución educativa de su jurisdicción. En el caso de Lima Metropolitana se
cuenta con siete UGEL correspondientes a la Dirección Regional de Lima
Metropolitana del Ministerio de Educación.
• Programa Nacional de Infraestructura Educativa -PRONIED: Es el programa
que depende del Ministerio de Educación, a través del cual, se proyectan y
ejecutan las obras de infraestructura educativa necesarias para reducir las brechas
y cumplir con el Plan Nacional de Infraestructura Educativa que incluye la
identificación, ejecución y supervisión de actividades y proyectos de inversión
pública en todos los niveles y modalidades de educación básica, superior,
tecnológica y técnico-productiva. También tiene la atribución de la gestión,
mantenimiento, implementación y evaluación de la infraestructura educativa
pública.
• Ministerio de Economía y Finanzas: Esta institución ejerce competencia a nivel
nacional en materia económica, financiera, presupuesto público y abastecimiento,
estableciendo los procesos e instrumentos necesarios para la obtención de los
recursos financieros para la formulación, implementación, ejecución y evaluación
de las políticas públicas; así también, tiene la función de coordinar con los demás
ministerios y organismos públicos las actividades vinculadas al ámbito de su
competencia, incluido los procedimientos de contratación de obras públicas.
• Instituciones Educativas Públicas: Comprende las instituciones educativas de la
Educación Básica del Estado, cuya infraestructura requiere ser intervenida,
mediante la ejecución de obras de mejoramiento, rehabilitación, remodelación,
ampliación, construcción, sustitución, reforzamiento y gestión; lo cual podría
87
afectar el normal desarrollo del servicio educativo dentro de los márgenes
óptimos, ubicada en el área de Metropolitana de Lima.
El director es la máxima autoridad de la Institución Educativa y el profesor el
agente fundamental del proceso educativo; asimismo, ambos forman parte de la
comunidad educativa e integran el Consejo Educativo Institucional, entre otros
miembros, como órgano de participación, concertación y vigilancia ciudadana, en
materia de gestión y acceso, matrícula, ascensos, así como la elaboración del
Proyecto Educativo Institucional.
• Congreso de la República: Es el órgano representativo de la Nación, encargado
de realizar las funciones legislativas, de control político y las demás que establece
la Constitución del Estado, cuyos integrantes gestionan la atención de las
necesidades de los pueblos que representan, asimismo pueden requerir
información a la administración pública, y ser un mediador entre los ciudadanos,
sus organizaciones y los entes del Poder Ejecutivo. Además, cuenta con grupos de
trabajo especializados, conformados por Comisiones, entre estas, la Comisión de
Educación, a través de la cual se efectúa el seguimiento y fiscalización del
funcionamiento de los órganos públicos vinculados al sector educación.
• Contraloría General de la Republica: Es el órgano superior del Sistema Nacional
de Control, a cargo de supervisar la legalidad de la ejecución del presupuesto del
Estado, de las operaciones de la deuda pública y de los actos de las instituciones
sujetas a control. Su labor se rige, entre otros, por el principio de participación
ciudadana, permitiendo la contribución de la ciudadanía.
• Defensoría del Pueblo: Es la entidad a cargo de ejercer defensa de los derechos
fundamentales de la ciudadanía y de la comunidad, y supervisa el cumplimiento
de los deberes de la administración pública y la correcta prestación. La
88
Defensoría del Pueblo, en el marco de los protocolos de actuaciones, atiende los
pedidos de intervención que cualquier persona solicita.
• Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado-OSCE: Es un organismo
técnico especializado adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, encargado
de supervisar el cumplimento de la normativa de contrataciones del Estado,
promoviendo las mejores prácticas en los procesos de contratación y velando
porque las contrataciones se realicen de manera eficiente e íntegra.
Asimismo, es un actor de interés clave para la presente política, al tener entre sus
lineamientos de política institucional, previstas en el Plan Estratégico
Institucional 2019-2022, el fomentar la participación ciudadana en el proceso de
vigilancia de la contratación pública, habiendo previsto que para el 2020, el 15%
de las regiones tengan presencia de la vigilancia ciudadana.
• Procuraduría Publica Especializada en Delitos de Corrupción (PPEDC): Es el
órgano autónomo que ejerce la defensa jurídica del Estado a nivel nacional a
través del ejercicio de actuaciones de la ley de la materia. Entre sus objetivos, se
encuentra la atención de denuncias de ciudadanos particulares relacionados a
delitos de corrupción de la administración pública, evaluando su sustento y
fundamentación, y canalizándolo ante el Ministerio Público, pudiendo contribuir
en la investigación y determinación de responsabilidades.
• Ministerio Público: Organismo constitucionalmente autónomo, quien representa
en los procesos judiciales a la sociedad, velando por la moral pública, la
persecución y prevención del delito, incluido aquellos delitos de corrupción que
lesionan la correcta administración pública.
• Poder Judicial: Es el poder del Estado que ejerce la potestad de administrar
justicia, a través de sus órganos jurisdiccionales, con independencia, sujeción a la
89
Constitución y a su Ley Orgánica, comprometido a servir a la comunidad y
erradicar cualquier forma de corrupción.
• Gobiernos Locales: Ejercen jurisdicción exclusiva sobre el distrito, y en caso de
la Municipalidad Metropolitana de Lima, sobre la provincia de Lima. Se encargan
de brindar atención a la ciudadanía, canalizando y dando respuesta a los pedidos
efectuados por la comunidad. Por otra parte, la Municipalidad Metropolitana de
Lima mediante la Gerencia de Educación, evalúa y propone la necesidad de
aspectos relacionados con la infraestructura y equipamiento educativo, en
coordinación con los distritos.
- Sector privado.
• Empresas de Construcción (Contratistas): Las empresas especializadas en el
diseño y construcción de proyectos civiles de infraestructura, que cuentan con el
conocimiento y personal especializado en arquitectura, ingeniería civil, mecánica,
eléctrica, estructuras, tuberías, instrumentación, dedicados e interesados en la
edificación de obras de infraestructura educativa, de manera particular. Dichas
empresas para participar en los proyectos de infraestructura educativa convocados
por el Estado, deben estar registrados como proveedores y estar habilitados.
• Empresas supervisoras de obra: Son empresas dedicadas a efectuar consultorías
técnicas en supervisión de obras públicas, a cargo de velar y controlar directa y
permanentemente por la correcta ejecución de la obra y el cumplimiento del
contrato de obra; en el caso en particular, obras de infraestructura educativa,
dentro de los parámetros de plazo, calidad, precio y obligaciones contractuales.
• Medios de Comunicación: Conjunto de empresas dedicadas a la diagramación,
elaboración y difusión de noticias, notas de prensa e información masiva, incluido
a las redes sociales, para sensibilizar dicha política y atraer a la ciudadanía y
90
actores interesados en la implementación de los Comités de Vigilancia
Ciudadana, así como los resultados de la labor realizada en el monitoreo de las
obras de infraestructura educativa.
• Universidades o Institutos Técnicos: Casa de Estudios Superiores, públicos y
privados, que promueven la investigación académica y la cultura cívica,
formando profesionales con pleno sentido de responsabilidad social, que -según
la especialidad en ingeniería o arquitectura- podrían participar en apoyo a los
Comités de Vigilancia Ciudadana, como asesores o capacitadores.
• Cámara Peruana de la Construcción – CAPECO: Es la asociación civil sin fines
de lucro, de carácter gremial que agrupa y representa a las empresas asociadas
que se desenvuelven en la actividad constructora en el Perú, cuyo objetivo es -
entre otros- la promoción del desarrollo de la infraestructura nacional, velando
por la ética gremial de dichas empresas en el ejercicio de la actividad
constructiva.
• Cámara de Comercio de Lima: Es la asociación de empresas y empresarios
dedicados al comercio, a través del cual buscan contribuir al desarrollo del país,
observando las normas de ética comercial y respetando el código de ética, sin
vincularse a actividades relacionadas a delitos penales, ni consentir la corrupción
bajo ningún contexto o justificación.
• PROETICA: Es el capítulo peruano de Transparencia International (TI) y se
constituyó como la primera ONG peruana dedicada de manera preferente a
promover la ética y luchar contra la corrupción, para lo cual se encuentra
realizando diferentes actividades teniendo como objetivo erradicar la corrupción
en el país, estudiando este fenómeno y sus causas, así como incentivando a otras
instituciones a involucrarse en esta problemática y tomar acción frente a ella. En
91
el ámbito del control social a la ejecución de obras pública, a través del Programa
de Auditorías Ciudadanas, ha efectuado acciones concretas para movilizar a la
ciudadanía en la vigilancia de la gestión pública y obras de infraestructura
relacionada a la reconstrucción con cambios.
• Colegio de Ingenieros del Perú: Es la institución que representa y agrupa a los
ingenieros del Perú, de todas las especialidades, muchos de los cuales, ejercen su
actividad profesional en la ejecución de obras de infraestructura educativa, como
residentes o asistente de residentes de obra, supervisores de obra, así como
personal técnico especializado. Dicho gremio vela que sus afiliados actúen dentro
de los márgenes de moralidad y honradez, de acuerdo a las normas técnicas y
normas correspondientes.
- Sociedad civil.
• Alumnos: El total de los estudiantes matriculados en los centros educativos
públicos, de nivel inicial, primaria o secundaria, quienes hacen uso de la
infraestructura educativa pública, como son, las aulas, zonas de recreación y
deporte, laboratorios, talleres, áreas verdes, etc. Conforman el centro del proceso
y del sistema educativo, quienes pueden organizarse a través de municipios
escolares u otras formas organizativas, a fin de ejercer su derecho y participar en
su comunidad y ante las autoridades.
• Padre de familia-APAFA: Los padres de familia, tienen el derecho de participar
en el proceso educativo de sus hijos y a elegir las instituciones donde se educarán.
Su participación lo realizan a través de formas democráticas de asociación u otras
instancias organizativas, a fin de contribuir al mejoramiento de los servicios que
brinda la correspondiente institución Educativa. En caso se agrupen como
asociación llevarán la denominación de Asociación de Padres de Familia -
92
APAFA, quienes se regirán por sus propios estatutos y las normas especiales que
las regulen; dicha APAFA tiene la atribución directa y específica de velar por la
mejora de la infraestructura, equipamiento, mobiliario escolar y materiales, tanto
educativos como lúdicos.
• Ciudadanía: La ciudadanía tiene el derecho de participar en el desarrollo de la
educación, colaborando con las políticas educativas y el desarrollo de proyectos y
programas que coadyuven a alcanzar los fines de la educación peruana, así
también ejercen la vigilancia ciudadana que garantice la calidad educativa.
• Ex alumnos: Conforman la comunidad educativa y se organizan en asociaciones,
según cada centro educativo, estando integrados por las diversas promociones de
ex alumnos, propiciando la cooperación y unión entre sus asociados, padres de
familia y autoridades del centro educativo, participando en actividades que tengan
como fin el mejoramiento institucional integral.
4.1.3.2 Elaboración del mapa político (posicionamiento de actores).
Moore (2011) señala que se debe analizar la estructura y los procesos formales de toma
de decisiones para determinar qué actores se encuentran a favor de aprobar determinada
iniciativa. Asimismo, reconocer cuál es la posición que tienen los directivos con autoridad
formal para llevar a cabo la iniciativa política.
En el presente caso, habiendo realizado la lista de actores políticos que pueden apoyar
u oponerse a la presenta iniciativa política, se ha diagnosticado e identificado en la Tabla 12,
cuál será la posición de cada actor ante la decisión de implementarla considerando sus
diferentes perspectivas, lo que permitirá asegurar la adopción de esta política pública de
participación ciudadana mediante una Delegación de Vigilancia Ciudadana.
93
Tabla 12
Posicionamiento de Tendencia de los Actores Políticos
Actores Políticos
Tendencia
A f
avo
r
Neu
tro
En
con
tra
Sector Público
Gobierno
Nacional
Ministerio de Educación X
PRONIED X
Ministerio de Economía y Finanzas X
Instituciones Educativas Públicas X
Congreso de la República X
Contraloría General de la Republica X
Defensoría del Pueblo X
OSCE X
Procuraduría Pública Anticorrupción X
Ministerio Público X
Poder Judicial X
Gobiernos Locales X
Sector Privado
Empresas de construcción X
Empresas supervisoras de obra X
Medios de Comunicación X
Universidades o Institutos Técnicos X
Cámara Peruana de la Construcción
– CAPECO
X
Cámara de Comercio de Lima X
PROETICA X
Colegio de Ingenieros del Perú X
Sociedad Civil
Alumnos X
Padres de Familia-APAFA X
Ex alumnos X
Ciudadanía X
Nota. Las x indican la posición de la tendencia de cada uno de los actores políticos: a favor,
neutro y/o en contra.
94
De los actores políticos identificados, se ha reconocido aquellos que tendrían una
tendencia en contra de la formulación e implementación de la política de apoyo de
participación ciudadana, como son, las empresas contratistas constructores y de supervisión
de las obras de infraestructura educativa, por considerar que dichas empresas se sujetan a los
controles previstos por la propia normatividad, además de que entre su personal técnico
clave, la norma prevé que se encuentra de forma permanente el ingeniero residente (para el
contratista) y supervisor de obra (para el supervisor), quienes velan de manera directa porque
la obra se ejecute de forma eficiente y dentro del plazo contractual.
En ese orden de ideas, para dichas empresas, la propuesta de que se aumente más
agentes de control que supervisen o monitoreen su labor, en el caso en particular, un agente
de control social ejercido por los padres de familia, puede significar una potencial limitación
de atrasos en la obra, por presumir que se introducirán mecanismos burocráticos, o como una
reacción natural de rechazo al aumento de agentes de control o monitoreo.
4.1.3.3 Elaboración de la tipología de intereses de los grupos de interés.
Al respecto, Moore (2011) señala sobre este punto, que consiste en detectar los intereses
de los actores en lugar de sus posiciones formales, de modo que debe analizarse y preguntarse
por los intereses en juego que podrían verse afectados por una potencial resolución del tema,
lo cual determinará la probabilidad de que los actores intervendrán, el grado de intensidad con
que determinados actores querrán participar y de qué manera intentaran influir en el proceso.
De ahí que, en el presente caso, luego de efectuar el diagnóstico del posicionamiento
que tendrían los actores políticos, se prosigue con la identificación del tipo de interés de los
mismos (políticos, económicos y/o sociales) con relación al lanzamiento de la presente política
pública, para lo cual se ha investigado su accionar y verificado sus antecedentes, preguntándose
por sus intereses que podrían verse afectados, mediante un balance político de los actores, cuyo
resultado es expuesto en la Tabla 13.
95
Tabla 13
Posicionamiento de Tipología de Intereses de los Grupos de Interés
Actores Políticos
Intereses
Po
líti
cos
Eco
nó
mic
os
So
cial
es
Sector Público
Gobierno
Nacional
Ministerio de Educación X X
PRONIED X X
Ministerio de Economía y Finanzas X X
Instituciones Educativas Públicas X X
Congreso de la República X X
Contraloría General de la Republica X
Defensoría del Pueblo X X
OSCE X
Procuraduría Pública Anticorrupción X
Ministerio Público X
Poder Judicial X
Gobiernos Locales X X
Sector Privado
Empresas de construcción X
Empresas supervisoras de obra X
Medios de Comunicación X X
Universidades o Institutos Técnicos X
Cámara Peruana de la Construcción
– CAPECO
X
Cámara de Comercio de Lima X
PROETICA X X
Colegio de Ingenieros del Perú X
Sociedad Civil
Alumnos X
Padres de Familia-APAFA X X
Ex alumnos X
Ciudadanía X X
Nota. Las x indican la posición de la tipología de intereses de cada uno de los actores
políticos: políticos, económicos y/o sociales.
96
4.1.3.4 Análisis del poder de los grupos de interés.
Se debe tener presente que la distribución de poder no es igual, sino que dicha
diferencia esta entrelazada entre el poder político, económico y social, los cuales generan que
alguno de los actores pueda dominar en poder a otras, pero en otros casos, los actores menos
poderosos hacen frente dicho poder de modo que influencien la decisión de otros actores que
tengan más poder.
En ese sentido, en el presente análisis se ha elaborado una matriz diferenciando el tipo
de poder de cada actor, para así identificarlo, considerando en que grupo son capaces de
persuadir o hasta coaccionar a otros según sus expectativas o intereses. En algunos casos, se
ha identificado actores que tendrían dos tipos de poderes, en virtud de que tienen la capacidad
de influencia en dichos ámbitos o hasta vetar una decisión política, como la presente.
Con relación al tipo de poder de los actores, es conveniente detenernos en aquellos
que tienen una tendencia en contra de la propuesta desarrollada en el presente trabajo, dado
que pondrían en riesgo el éxito de su aprobación y desarrollo, considerando además que
poseen un peso político importante:
- Empresas de construcción y supervisión, tendrían ambas poder económico,
teniendo en cuenta la capacidad financiera de cada empresa. Ahora, este poder
económico también podría traducirse en un poder político, dado que muchas
veces dichas empresas generan lobbies para ello y/o apoyan a determinados
grupos políticos a fin de verse beneficiados en la adjudicación de obras. El grado
del poder que tienen las empresas de construcción, como hemos visto en la
actualidad por los escándalos de corrupción, puede ser alto, por lo que se debe
considerar estrategias a efectos de revertir esa tendencia en contra.
Los expuesto precedentemente, se encuentra graficada con mejor detalle en la Tabla
14 de posicionamiento de tipo de poder de los grupos de interés:
97
Tabla 14
Posicionamiento del Tipo de Poder de los Grupos de Interés
Actores Políticos
Tipo de Poder
Po
líti
cos
Eco
nó
mic
os
So
cial
es
Sector Público
Gobierno
Nacional
Ministerio de Educación X
PRONIED X
Ministerio de Economía y Finanzas X X
Instituciones Educativas Públicas X
Congreso de la República X
Contraloría General de la Republica X
Defensoría del Pueblo X
OSCE X
Procuraduría Pública Anticorrupción X
Ministerio Público X
Poder Judicial X
Gobiernos Locales X
Sector Privado
Empresas de construcción X X
Empresas supervisoras de obra X X
Medios de Comunicación X X
Universidades o Institutos Técnicos X
Cámara Peruana de la Construcción
– CAPECO
X
Cámara de Comercio de Lima X
PROETICA X
Colegio de Ingenieros del Perú X
Sociedad Civil
Alumnos X
Padres de Familia-APAFA X
Ex alumnos X
Ciudadanía X
Nota. Las x indican la posición de la tipología de poder de cada uno de los actores políticos:
políticos, económicos y/o sociales.
98
4.1.3.5 Elaboración de estrategias para reposicionamiento de actores.
Teniendo en cuenta el Mapa Político desarrollado en las Tablas 12, 13 y 14, los
actores con tendencia en contra de la medida planteada son las empresas contratistas de
construcción y de supervisión de obras, quienes a la vez poseen un interés y poder fuerte de
índole económico, lo que les da un peso político de tendencia negativa sustancial que podría
poner en riesgo el éxito de la medida formulada.
Por otro lado, los actores con tendencia neutral son los mencionados a continuación:
(i) Ministerio de Economía y Finanzas, (ii) Ministerio Público, (iii) Poder Judicial, (iv)
Medios de Comunicación, y (v) Cámara de Comercio de Lima.
Entonces, la estrategia que se plantea se orienta a que los actores con tendencia en
contra reviertan su posición, teniendo en cuenta el tipo de poder e intereses de los mismos, de
modo tal que el balance político sea positivo para el lanzamiento de la política pública, las
cuales son:
- Estrategia de la posición de responsabilidad social de las empresas de
construcción y supervisión de obras: En la actualidad, las principales empresas del
sector de construcción dedicado a la ejecución de obras pública, así como las
empresas consultoras de supervisión de obras, se encuentran en diversos
escándalos de corrupción, siendo investigados sus gerentes y directivos por la
presunta comisión de delitos contra la administración pública, afectando el
patrimonio del Estado, vinculados a la obtención de beneficios ilegales a causa de
la indebida adjudicación de obras, ejecución y supervisión de las mismas. Estos
hechos están poniendo en riesgo, no solo las inversiones privadas y públicas, así
como el crecimiento económico del país, sino que agudiza más la crisis moral del
país, afectando negativamente la reducción de la brecha de infraestructura,
99
incluida la educativa, así como las buenas prácticas que debería regir a todo
empresario en sus actividades económicas.
Sobre el particular, la Contraloría General de la Unión y el Grupo de Trabajo del
Pacto Empresarial por la Integridad contra la Corrupción (2010), señalaron que
compete a cada empresa del sector privado asumir una postura que favorezca una
adopción de valores éticos y de integridad en sus negocios, implementando
programas preventivos de prácticas antiéticas o corruptas, sugiriendo que entre las
diversas medidas que las empresas pueden instituir, están aquellas medidas de
transparencia y relacionamiento, así como la rendición de cuenta a la sociedad,
como actitudes que reflejan su compromiso con la gestión íntegra con los intereses
sociales.
En ese sentido, si en efecto las empresas constructoras y de supervisión de obra
tienen la firme decisión de trabajar íntegramente, sin sobornos ni el
consentimiento de cualquier forma de corrupción, deben entender que les urge
conjugar las prácticas de buena gobernanza con los esfuerzos de la sociedad civil,
incorporando los principios de transparencia y participación ciudadana, que
incentiven la responsabilidad social de las empresas, ejecutando programas de
anticorrupción prácticas y eficaces dentro de sus empresas, como lo es la presente
política pública, en alianza estratégica entre el Estado-Sociedad Civil-Sector
Empresarial.
Por lo tanto, a fin que las empresas constructoras y de supervisión cambien esa
tendencia negativa de aceptar la implementación de la presente política de
participación ciudadana, se comunicarán los objetivos de dicha propuesta de modo
que lo puedan ver bajo la óptica de una estrategia de administración responsable
socialmente, lo que les generará un mejor posicionamiento de mercado y
100
promoción de la imagen corporativa o revaloración de su prestigio, que por
último, si bien son aspectos extra comerciales, resulta ser uno de los activos más
valiosos para impulsar sus actividades económicas y la buena reputación, no solo
mediante esfuerzos propios de implementación de reglas antisoborno e integridad
empresarial, sino que, además, al considerar asumir la tendencia positiva a la
presente política, generarán más transparencia en sus actividades económicas y
consolidarán la confianza con la sociedad civil y con los gestores públicos
honestos que administran los procedimientos de contratación y los contratos de
obras públicas en el sector educación (clientes).
De otro lado, si las empresas involucradas en la infraestructura educativa, optaran
por apoyar la presente política pública, incorporándola a su gestión como una
práctica de responsabilidad social, podrán evidenciar otros efectos positivos, como
la mayor atracción y retención del talento de profesionales honestos, así como la
obtención de la denominada licencia social para operar. Esto significa que la
responsabilidad social de las empresas (en el caso particular de las empresas de
construcción y supervisión de obra) implica un comportamiento transparente y
moral con sus grupos de interés, lo que es beneficiosos tanto para las empresas
como para la sociedad (Jáuregui, et al., 2018)
- Estrategia de la socialización de la política pública: Otra estrategia que se
considera implementar previo al lanzamiento de la presente política, para el
cambio de orientación de la tendencia, es la socialización de la misma ante los
actores políticos con tendencia negativa, esto es, empresas contratistas de
ejecución y supervisión de obra de infraestructura educativa.
La socialización de la política implica el involucramiento de los actores políticos
claves, interesados o que tengan alguna vinculación en la política y que toman
101
parte en la implementación de la misma a lo largo de diferentes momentos del
ciclo de la política pública, incluido la formulación; lo que asegurará en cierto
grado la corresponsabilidad y apropiación del instrumento de la política
(Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia, 2015).
Mediante la socialización, se efectuará una serie de prácticas de divulgación y
enseñanza de la política, a través de reuniones de acercamiento e integración con
los actores políticos de tendencia negativa a la política, en donde se explicará de
manera oficial y mediante portavoces autorizados los beneficios de adoptar una
tendencia a favor de la política como un mecanismo de responsabilidad social
empresarial, generando confianza en la implementación ineludible de un programa
de participación ciudadana activa y simultánea a la ejecución de las obras de
infraestructura educativa en Lima Metropolitana. Asimismo, durante el inicio de
la política hasta su lanzamiento se tendrá una continua coordinación, lo cual será
vital para reforzar la legitimidad de la política con los actores políticos claves y
hacerla efectiva, socializando a través de los diversos medios tradicionales y no
tradicionales, incluyendo el uso de las tecnologías de la información (página web,
video conferencias, correo electrónico, redes sociales, etc.).
4.1.3.6 Elaboración del balance político de la política pública.
Para cambiar la tendencia en contra de los actores políticos se consideró implementar
las estrategias señaladas en el punto anterior, subsanando de tal manera un eventual fracaso en
el lanzamiento de la política. Hecho esto, el balance para promulgar la política pública es
positivo, lo que favorece a la viabilidad de la política.
El contraste del balance político inicial y final muestra que los actores políticos que en
un inicio reportaban una tendencia en contra, reformularon dicha postura, por una a favor; por
lo cual, se considera viable lanzar la presente política pública, lo cual se grafica en la Tabla 15.
102
Tabla 15
Balance Político Actores Políticos
Tendencia Inicial
Tendencia Final
A f
avo
r
Neu
tra
En
co
ntr
a
A f
avo
r
Neu
tra
En
co
ntr
a
Sector Público
Gobierno Nacional
Ministerio de Educación X X
PRONIED X X
Ministerio de Economía y Finanzas
X X
Instituciones Educativas Públicas X X
Congreso de la República X X
Contraloría General de la Republica
X X
Defensoría del Pueblo X X
OSCE X X
Procuraduría Pública Anticorrupción
X X
Ministerio Público X X
Poder Judicial X X
Gobiernos Locales X X
Sector Privado
Empresas de construcción X X
Empresas supervisoras de obra X X
Medios de Comunicación X X
Universidades o Institutos Técnicos
X X
Cámara Peruana de la Construcción – CAPECO
X X
Cámara de Comercio de Lima X X
PROETICA X X
Colegio de Ingenieros del Perú X X
Sociedad Civil
Alumnos X X
Padres de Familia-APAFA X X
Ex alumnos X X
Ciudadanía X X
Nota. Las x indican la posición de la tendencia de cada uno de los actores políticos, producto
del balance efectuado: a favor, neutra y/o en contra.
103
Capítulo V: Aplicación de la Política Pública con Valor Público en el PRONIED
En este capítulo se desarrollará la implementación de la política pública propuesta,
cuya competencia es del Ministerio de Educación, quien a través del PRONIED, se encarga
de ejecutar el Plan Nacional de Infraestructura Educativa, para la cual se diseñará un plan
estratégico que dibuje la ruta a seguir, usando al máximo los recursos de la organización, que
coadyuve a obtener una infraestructura educativa de calidad; que a su vez genere valor
público que permita lograr mayor satisfacción a la comunidad educativa.
En ese orden de ideas, la experta entrevistada, Guillen (P. M. Guillen, comunicación
personal, 25 de febrero de 2020), señaló que la información clave otorgada por la ciudadanía
en el ejercicio de la vigilancia a las obras públicas, genera que el Estado pueda actuar de
manera inmediata y corregir los riesgos o las situaciones de incumplimiento que se puedan
identificar, así como garantizar que una obra adecuadamente vigilada termine bien y con
calidad, los cuales son el mayor valor público que se pueda generar, producto del trabajo
conjunto con la ciudadanía.
5.1 Planificación Estratégica de la Política con enfoque de Valor Público
Para iniciar el diseño de la planificación estratégica de una política pública, tenemos
diversas herramientas que nos orientan su elaboración, entre estas, contamos con la teoría del
cambio, que consiste en una hoja de ruta que permite explicar el propósito de la intervención
o cambio mediante la política o programa y cómo pensamos lograr sus objetivos a través de
un diagrama de cadena causal del problema público hasta el alcance de los resultados
intermedios y finales, según es explicado por Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab (J-PAL,
2015).
Para la planificación estratégica de la política pública de vigilancia ciudadana
efectuada por los padres de familia sobre la ejecución de las obras de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana, utilizaremos la teoría del cambio, a través del cual se puede
104
identificar los problemas multidimensionales que afrontará la política pública propuesta - que
en este caso en particular, está relacionado con el planteamiento del problema de nuestro
trabajo de investigación - describiendo de manera comprensiva el mapeo de las
precondiciones necesarias para el alcance del cambio de largo plazo que deseamos lograr con
nuestro proyecto (resultado final): (i) mejora en el control de la ejecución de las obras, (ii)
mayor involucramiento y participación ciudadana, y (iii) obtención de obras edificadas con
calidad y dentro del marco legal, en beneficio de la comunidad educativa. Para lo cual, se
realiza un mapeo de los problemas, resultados finales, los resultados intermedios, productos e
insumos.
Efectuado una lluvia de ideas para completar la cadena causal del final hacia el inicio,
concordante a los materiales de J-PAL (2015), luego de identificar los problemas y los
resultados finales, se ha identificado los resultados intermedios que preceden a los resultados
finales, los cuales tienen que ver más con los cambios en las actitudes, conocimiento,
capacidades o comportamientos. Seguidamente, los productos de la implementación de la
política pública que responde a los cambios directamente obtenidos por el desarrollo de los
insumos o actividades: (i) Padres de familia que integran la Delegación de Vigilancia
Ciudadana en las obras de I.E; e (ii) informes de obras visitadas emitidas por la Delegación
de Vigilancia Ciudadana.
Los insumos son las actividades o acciones que se requiere desarrollar por los actores
políticos para generar los productos de la política pública de vigilancia ciudadana, y entre las
acciones mapeadas en esta primera descripción del análisis teórico de la política pública,
tenemos a los siguientes: (i) Diseño de una política púbica y programa de vigilancia
ciudadana sobre las obras de infraestructura educativa; (ii) capacitación a los padres de
familia de las instituciones educativas para la conformación de una delegación de vigilancia
de las respectivas obras; y (iii) acreditación de una Delegación de Vigilancia Ciudadana en
105
cada obra de la institución educativa antes del inicio de la ejecución del contrato. De manera
gráfica, en la Figura 14, se presente cómo se ha organizado la cadena causal para la teoría del
cambio de la presente política pública.
Figura 14. Cadena causal de la política pública de vigilancia ciudadana en la ejecución de las
obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana.
5.1.1 Elaboración de la Gestión Estratégica de la Institución Pública
Considerando el Plan Bicentenario y el Plan Estratégico Sectorial Multianual de
Educación 2016-2021, la prioridad del Sector Educación, a través del PRONIED, es la
construcción de un sistema educativo de calidad, el cual comprende – entre otros – que el
servicio de educación sea impartida en centros educativos implementados y edificados con
una adecuada infraestructura educativa; no obstante, la infraestructura y el proceso de
ejecución de las obras de las instituciones educativas públicas se encuentran en un estado
106
deficiente tanto a nivel cuantitativo como a nivel cualitativo; es decir, no cumplen con los
estándares mínimos de calidad que garanticen las condiciones para el desarrollo del
aprendizaje y capacidades (MINEDU, 2016).
Para lograr una educación de calidad, se requiere de la adopción de decisiones
fundamentales, como es, la implementación y sostenimiento de planes articulados que
aborden los diversos componentes de la problemática en educación, como es, el
mejoramiento del estado de la infraestructura educativa y el fortalecimiento del compromiso
y la capacidad de incidencia de todos los actores involucrados en el logro de los resultados
educativos, lo cual implica incentivar la participación ciudadana e involucramiento de los
padres, de manera activa, para el logro de los resultados en la educación.
5.1.1.1 Definición de principios y valores.
Los principios y valores son los pilares básicos que orientaran la presente política
pública y sirven como guías rectores o el marco necesario que regula el accionar de los
actores que implementaran la presente política. Los valores y principios que identifican la
política pública de participación ciudadana a través de una Delegación de Vigilancia
Ciudadana, son los siguientes:
• Respeto: Todos los actores que participen en la presente política deben adecuar su
conducta con sujeción a nuestro ordenamiento jurídico, normas internas y valores
cívicos, otorgando a todas las personas un trato digno y cordial.
• Integridad: Cada acción o decisión que realicemos se debe practicar de forma
neutral, honesta y objetiva, sin la intención de agredir o dañar a alguna de las
partes.
• Participación: Todo ciudadano o padre de familia tiene el derecho de participar
activamente en los asuntos públicos de vigilancia de las obras de infraestructura
educativa, siguiendo los procedimientos y requisitos establecidos.
107
• Civismo: La participación es una práctica cívica que contribuye al bienestar de
nuestra comunidad, lo cual implica el cumplimiento de nuestros deberes de forma
voluntaria.
5.1.1.2 Definición del objetivo general.
Considerando el objetivo estratégico sectorial 4 (OES4) del Plan Estratégico Sectorial
Multianual de Educación 2016-2021-PESEN: “Mejorar la seguridad, calidad y
funcionabilidad de la infraestructura educativa (…)” (MINEDU, 2016), lo cual implica contar
con una adecuada infraestructura que permita optimizar el proceso de aprendizaje en el aula;
así como el objetivo estratégico institucional-OEI 05 y 08 del Plan Estratégico Institucional
del Ministerio de Educación para el período 2019 - 2022, “Mejorar la provisión de calidad de
recurso e infraestructura educativa para los estudiantes” y “Fortalecer el compromiso de los
agentes sociales a favor de la educación de las niñas, niños, adolescentes, jóvenes y adultos”
(MINEDU, 2018); así como la cadena causal de la teoría del cambio aplicada a la presente
política pública, se establece el siguiente objetivo general o el propósito mayor de la política
pública:
• Objetivo general: Implementar un mecanismo de participación ciudadana
mediante el cual los padres de familia vigilen la correcta ejecución de las obras de
infraestructura educativa.
Dicho objetivo general está orientado a establecer un mecanismo de participación
ciudadana activo de los padres de familia en el monitoreo simultáneo de la ejecución de las
obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana.
5.1.1.3 Definición de los objetivos específicos.
Alineados al objetivo general de la presente política pública, se han establecido cinco
objetivos específicos, los cuales orientarán el accionar del PRONIED para el alcance del
objetivo principal. Los objetivos específicos definidos son los siguientes:
108
1. Tener el marco normativo que cree y regule la política de vigilancia de los padres
de familia en la ejecución de contratos de obra de infraestructura educativa.
2. Difundir y sensibilizar la política pública a los padres de familia y demás actores
claves.
3. Conformar la Delegación de Vigilancia Ciudadana, debidamente seleccionada,
capacitada y acreditada.
4. Mejorar la vigilancia de las obras de infraestructura educativa en Lima
Metropolitana, mediante el monitoreo de los padres de familia que integran la
Delegación de Vigilancia Ciudadana.
5. Evaluar los resultados de la labor efectuada por la Delegación de Vigilancia
Ciudadana, para implementar las medidas que correspondan.
5.1.1.4 Definición de las acciones estratégicas.
Para lograr el alcance de cada uno de los cinco objetivos específicos mencionados,
tenemos que ejecutar determinadas acciones estratégicas, considerando un indicador para
medir el nivel de cumplimiento de lo que se quiere lograr. Las acciones estratégicas se
encuentran detallados en la Tabla 16.
Tabla 16
Acciones Estratégicas con Indicadores
Código Acción Estratégica Indicador
AE.01.01 Aprobar la política pública de
participación de los padres de familia en
la vigilancia simultánea de las obras de
infraestructura educativa, en Lima
Metropolitana.
Número de normas emitidas que
aprueban la política pública.
AE.01.02 Efectuar las coordinaciones y reuniones
de trabajo con los entes rectores del
sistema de abastecimiento, presupuesto,
inversión y control, así como demás
entidades que estén vinculadas.
Porcentaje de entidades públicas
claves con los cuales se ha
realizado coordinaciones y
reuniones.
AE.01.03 Realizar coordinaciones y reuniones con
los gremios que reúne a las empresas de
construcción y organizaciones de la
sociedad civil claves (APAFA y
Proética), para recibir sus aportes y
Porcentaje de gremios de las
empresas de construcción,
APAFA, así como con Proética,
con los cuales se ha realizado
coordinaciones.
109
comentarios a los borradores de la
Directiva.
AE.01.04 Aprobar la Directiva que regule el
procedimiento de participación de los
padres de familia en la vigilancia
simultánea de las obras de
infraestructura educativa, en Lima
Metropolitana.
Número de Directiva publicada,
que regule la labor de la
Delegación de Vigilancia
Ciudadana en Lima Metropolitana.
AE.02.01 Promover continuamente la política
pública a través de las redes sociales y
páginas web de las entidades públicas
claves (MINEDU, PRONIED,
DERELM, UGEL).
Número de medios audio visuales
cortos, posteados en las redes
sociales y página web
institucionales de las entidades
públicas claves.
AE.02.02 Promover continuamente la política
pública usando folletos informativos y
banners publicitarios.
- Número de folletos informativos.
- Numero de banners publicitarios
distribuidos.
AE.02.03 Efectuar charlas informativas con las
Asociaciones de Padres de Familia-
APAFA de Lima Metropolitana para
estimular su participación.
Porcentaje de APAFA de las
instituciones educativas de Lima
Metropolitana, donde se realizaron
charlas informativas.
AE.02.04 Implementar una plataforma web que
contenga toda información relacionada a
la política pública de vigilancia
ciudadana.
Número de plataforma web
relacionado a la Delegación de
Participación Ciudadana.
AE.03.01 Gestionar el desarrollo de asambleas de
la APAFA de los centros educativos
donde se ejecutarán obras, para elegir a
los padres de familia postulantes a
conformar la Delegación de Vigilancia
Ciudadana.
Porcentaje de instituciones
educativas en Lima Metropolitana
donde se ejecutarán obras, cuyas
APAFA eligen en asamblea
general a padres de familia como
postulantes a Delegados de
Vigilancia Ciudadana.
AE.03.02 Efectuar la selección de los padres de
familia de la APAFA que conformaran
los miembros titulares y suplentes de la
Delegación de Vigilancia Ciudadana,
conforme a los requisitos establecidos.
Porcentaje de Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana
debidamente seleccionados en cada
institución educativa de Lima
Metropolitana donde se ejecutará
una obra de infraestructura
educativa.
AE.03.03 Capacitar a los padres de familia
seleccionados, a fin de que hagan una
eficiente labor en la vigilancia de la
ejecución de las obras de infraestructura
educativas.
Porcentaje de padres de familia que
conforman la Delegación de
Vigilancia Ciudadana,
debidamente capacitados.
AE.03.04 Registrar y otorgar la credencial de
acreditación a los padres de familia
quienes participaran en su condición de
miembros titulares y suplentes de la
Delegación de Vigilancia Ciudadana.
Porcentaje de instituciones
educativas donde se ejecutan las
obras, que cuentan con una
Delegación de Vigilancia
Ciudadana, registrada y acreditada.
AE.04.01 Otorgar a cada una de las Delegaciones
de Vigilancia Ciudadana acreditada en
Porcentaje de Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana acreditadas,
110
Lima Metropolitana, el equipo necesario
para el ejercicio de su labor de vigilancia
de obras.
que cuentan con su respectivo
equipo para desarrollar su trabajo.
AE.04.02 Orientar y apoyar a la Delegación de
Vigilancia Ciudadana durante las visitas
que realice a las obras en ejecución,
ubicadas en las instituciones educativas
de su localidad.
Porcentaje de las Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana que han
recibido orientación y asistencia
durante las visitas a la obra.
AE.04.03 Emisión de reportes por cada visita a
obra de infraestructura educativa
efectuada por la Delegación de
Vigilancia Ciudadana.
Número de reportes anuales
emitidos por las Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana de las
instituciones educativas de Lima
Metropolitana.
AE.04.04 Seguimiento al desarrollo de la política
pública de vigilancia de las obras
públicas efectuadas por la Delegación de
Vigilancia Ciudadana.
Porcentaje de obras de
infraestructura pública a los cuales
se ha realizado el seguimiento de la
vigilancia ciudadana.
AE.05.01 Evaluar los reportes emitidos por la
Delegación de Vigilancia Ciudadana, a
fin de disponer las acciones preventivas,
correctivas y punitivas, que en caso
correspondan.
Porcentaje de reportes evaluados
que fueron expedidos por las
respectivas Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana de los
centros educativos.
AE.05.02 Alcanzar la implementación de las
medidas dispuestas, a través de un
responsable, por parte de la entidad, el
contratista y/o supervisor de obra.
Porcentaje de acciones que han
logrado ser implementadas
favorablemente.
AE.05.03 Mejorar el reconocimiento y las
competencias de los padres de familia
quienes han desarrollado la vigilancia de
obras como parte de la Delegación de
Vigilancia Ciudadana.
Porcentaje de los padres de familia
de todas las Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana, quienes han
recibido reconocimiento y
evaluación en base a su
desempeño.
Nota. En la nomenclatura del código: (i) “AE” equivale a: “Acción Estratégica”; (ii) el
siguiente número corresponde al número del objetivo específico, y (iii) el último número
corresponde al número de actividad estratégica para el logro del objetivo específico.
5.1.1.5 Elaboración de la matriz estratégica de gestión.
Para la elaboración de la matriz estratégica de la presente política pública, se ha
decidido diagramar una tabla que trace la ruta secuencial de acciones que se debe seguir para
alcanzar los objetivos específicos identificados, conforme al plan estratégico diseñado;
relacionándolos con los indicadores, resultados, así como los órganos y unidades orgánicas
responsables.
111
Tabla 17
Matriz Estratégica de Gestión de la Política Pública
Objetivo Específico Acción Estratégica Indicador Resultados Responsables
Código Descripción Código Descripción
OE1 Tener el marco normativo
que cree y regule la política de vigilancia de los padres
de familia en la ejecución
de contratos de obra de infraestructura educativa.
AE.01.01 Aprobar la política pública
de participación de los padres de familia en la
vigilancia simultánea de las
obras de infraestructura educativa, en Lima
Metropolitana.
Número de normas
emitidas que aprueban la política pública.
1 Despacho del
Ministerio de Educación
AE.01.02 Efectuar las coordinaciones
y reuniones de trabajo con los entes rectores del
sistema de abastecimiento,
presupuesto, inversión y control, así como demás
entidades que estén
vinculadas.
Porcentaje de entidades
públicas claves con los cuales se ha realizado
coordinaciones y
reuniones.
100% Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
AE.01.03 Realizar coordinaciones y
reuniones con los gremios
que reúne a las empresas de
construcción y organizaciones de la
sociedad civil claves
(APAFA y Proética), para recibir sus aportes y
comentarios a los borradores
de la Directiva.
Porcentaje de gremios de
las empresas de
construcción, APAFA,
así como con Proética, con los cuales se ha
realizado coordinaciones.
100% Unidad Gerencial
de Estudios y
Obras del
PRONIED
112
AE.01.04 Aprobar la Directiva que
regule el procedimiento de participación de los padres
de familia en la vigilancia
simultánea de las obras de
infraestructura educativa, en Lima Metropolitana.
Número de Directiva
publicada, que regule la labor de la Delegación de
Vigilancia Ciudadana en
Lima Metropolitana
1 Dirección
Ejecutiva del PRONIED
OE2 Difundir y sensibilizar la
política pública a los padres de familia y demás actores
claves.
AE.02.01 Promover continuamente la
política pública a través de las redes sociales y páginas
web de las entidades
públicas claves (MINEDU,
PRONIED, DERELM, UGEL).
Número de medios audio
visuales cortos, posteados en las redes sociales y
página web
institucionales de las
entidades públicas claves.
3 Oficina de
Tecnologías de la Información del
PRONIED
AE.02.02 Promover continuamente la
política pública usando folletos informativos y
banners publicitarios.
- Número de folletos
informativos. - Numero de banners
publicitarios distribuidos.
1000
100
Oficina de
Comunicaciones del PRONIED
AE.02.03 Efectuar charlas informativas con las
Asociaciones de Padres de
Familia- APAFA de Lima
Metropolitana para estimular su participación.
Porcentaje de APAFA de las instituciones
educativas de Lima
Metropolitana, donde se
realizaron charlas informativas.
50% -Unidad Gerencial de Estudios y
Obras del
PRONIED
-Unidades de Gestión Educativa
(UGEL) de Lima
Metropolitana AE.02.04 Implementar una plataforma
web que contenga toda
información relacionada a la política pública de vigilancia
ciudadana.
Número de plataforma
web relacionado a la
Delegación de Participación Ciudadana.
1 Oficina de
Tecnologías de la
Información del PRONIED
OE3 Conformar la Delegación
de Vigilancia Ciudadana,
AE.03.01 Gestionar el desarrollo de
asambleas de la APAFA de
Porcentaje de
instituciones educativas
100% -Unidad Gerencial
de Estudios y
113
debidamente seleccionada,
capacitada y registrada.
los centros educativos donde
se ejecutarán obras, para elegir a los padres de familia
postulantes a conformar la
Delegación de Vigilancia
Ciudadana.
en Lima Metropolitana
donde se ejecutarán obras, cuyas APAFA
eligen en asamblea
general a padres de
familia como postulantes a Delegados de
Vigilancia Ciudadana.
Obras del
PRONIED -Unidades de
Gestión Educativa
(UGEL) de Lima
Metropolitana
AE.03.02 Efectuar la selección de los padres de familia de la
APAFA que conformaran
los miembros titulares y
suplentes de la Delegación de Vigilancia Ciudadana,
conforme a los requisitos
establecidos.
Porcentaje de Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana
debidamente
seleccionados en cada institución educativa de
Lima Metropolitana
donde se ejecutará una obra de infraestructura
educativa.
100% Unidad Gerencial de Estudios y
Obras del
PRONIED
AE.03.03 Capacitar a los padres de familia seleccionados, a fin
de que hagan una eficiente
labor en la vigilancia de la
ejecución de las obras de infraestructura educativas.
Porcentaje de padres de familia que conforman la
Delegación de Vigilancia
Ciudadana, debidamente
capacitados.
100% Unidad Gerencial de Estudios y
Obras del
PRONIED
AE.03.04 Registrar y otorgar la
credencial de acreditación a los padres de familia
quienes participaran en su
condición de miembros titulares y suplentes de la
Delegación de Vigilancia
Ciudadana.
Porcentaje de
instituciones educativas donde se ejecuta obras,
que cuentan con una
Delegación de Vigilancia Ciudadana, registrada y
acreditada.
100% Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
114
OE4 Mejorar la vigilancia de las
obras de infraestructura educativa en Lima
Metropolitana, mediante el
monitoreo de los padres de
familia que integran la Delegación de Vigilancia
Ciudadana.
AE.04.01 Otorgar a cada una de las
Delegaciones de Vigilancia Ciudadana acreditada en
Lima Metropolitana, el
equipo necesario para el
ejercicio de su labor de vigilancia de obras.
Porcentaje de
Delegaciones de Vigilancia Ciudadana
acreditadas, que cuentan
con su respectivo equipo
para desarrollar su trabajo.
100% Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
AE.04.02 Orientar y apoyar a la
Delegación de Vigilancia Ciudadana durante las
visitas que realice a las
obras en ejecución, ubicadas
en las instituciones educativas de su localidad.
Porcentaje de las
Delegaciones de Vigilancia Ciudadana que
han recibido orientación
y asistencia durante las
visitas a la obra.
100% Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
AE.04.03 Emisión de reportes por
cada visita a la obra de infraestructura educativa
efectuada por la Delegación
de Vigilancia Ciudadana.
Número de reportes
anuales emitidos por las Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana de
las instituciones educativas de Lima
Metropolitana.
50 Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
AE.04.04 Seguimiento al desarrollo de
la política pública de vigilancia de las obras
públicas efectuadas por la
Delegación de Vigilancia Ciudadana.
Porcentaje de obras de
infraestructura pública a los cuales se ha realizado
el seguimiento de la
vigilancia ciudadana.
100% Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
OE5 Gestionar la labor
efectuada por la Delegación de Vigilancia Ciudadana,
para implementar las
medidas que correspondan.
AE.05.01 Evaluar los reportes
emitidos por la Delegación de Vigilancia Ciudadana, a
fin de disponer las acciones
preventivas, correctivas y
Porcentaje de reportes
evaluados que fueron expedidos por las
respectivas Delegaciones
de Vigilancia Ciudadana
de los centros educativos.
100%
Unidad Gerencial
de Estudios y Obras del
PRONIED
115
Nota. En la nomenclatura del código del Objetivo Específico: (i) “OE” equivale a: “Objetivo Específico”; y (ii) el siguiente número corresponde
al número del objetivo específico, que van del 1 al 5.
punitivas, que en caso
correspondan. AE.05.02 Alcanzar la implementación
de las medidas dispuestas, a
través de un responsable,
por parte de la entidad, el contratista y/o supervisor de
obra.
Porcentaje de acciones
que han logrado ser
implementadas
favorablemente.
70% Unidad Gerencial
de Estudios y
Obras del
PRONIED
AE.05.03 Mejorar el reconocimiento y las competencias de los
padres de familia quienes
han desarrollado la
vigilancia de obras como parte de la Delegación de
Vigilancia Ciudadana.
Porcentaje de los padres de familia de todas las
Delegaciones de
Vigilancia Ciudadana,
quienes han recibido reconocimiento y
evaluación en base a su
desempeño.
90% Unidad Gerencial de Estudios y
Obras del
PRONIED
116
Capítulo VI: Evaluación de la Política Pública con un Enfoque de Gestión Pública
con Valor Público
La evaluación de la política pública es un proceso esencial para medir los resultados o
el impacto directo esperado sobre la población beneficiaria. Al respecto, Vara (2007) señala
que la evaluación se preocupa de contrastar el logro alcanzado o estimado de los objetivos de
una política pública, con las metas propuestas y el costo de su implementación.
En ese sentido, en el presente capítulo se efectuará el proceso de análisis sobre las
actividades o intervenciones y los resultados generados por la política pública, siendo ello
importante, dado que permitirá efectuar mejoras. Por otra parte, siendo que el Estado se
encuentra sujeto al sistema de presupuesto y gestión por resultados, la evaluación de la
política será útil para la toma de decisiones sobre la asignación del gasto o mayor inversión, y
su continuidad; y, además porque es una herramienta útil de aprendizaje con evidencia causal
respecto a la implementación de la política pública y la viabilidad de ser replicado por otras
instituciones del Estado.
6.1 Análisis de la Sostenibilidad de la Política Pública en la Institución Pública
La propuesta presentada, generará valor público puesto que la implementación de una
Delegación de Vigilancia Ciudadana como mecanismo de partición directa de los padres de
familia en la ejecución de las obras de infraestructura educativa logrará en el ciudadano una
mejor sensación en el control y transparencia en estas actividades; que a su vez, conllevará a
un involucramiento de la sociedad civil en asuntos del estado relacionados a este tipo de
infraestructura e incrementará las obras ejecutadas conforme al marco legal y contractual
aplicable.
Lo anteriormente expuesto se sostiene, en el análisis efectuado a las encuestas
realizadas a los padres de familia, como actores principales de la política pública, quienes
participarán activamente en la vigilancia en las obras de infraestructura educativa; en los
117
cuales se advierte que la mayoría de estos tiene la voluntad de participar en estos grupos de
monitoreo y manifiesta su importancia para prevenir actos de corrupción, revelando que se
generaría confianza respecto a la transparencia de dichas actividades (Véase Tabla 6, 8 y 9).
Así también, es preciso acotar que de las entrevistas realizadas a los expertos en la
materia, respecto a la política pública propuesta, ellos coinciden en que es positivo la
implementación de un mecanismo que permita participar de manera activa a los padres de
familia, puesto que es importante para que la lucha contra la corrupción se efectúe de manera
eficaz, considerando al ciudadano como un aliado que coadyuve al control de las obras
ejecutadas por la entidad.
En esa línea, considerando la generación de valor público, se ha propuesto la
aprobación de una directiva que promueva la participación ciudadana a través de la
Delegación de Vigilancia Ciudadana en las obras de infraestructura educativa del PRONIED,
con el objeto de establecer un documento normativo que desarrolle un mecanismo de
participación ciudadana en la vigilancia y monitoreo de este tipo de obras, en el marco de la
Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento. Este dispositivo legal tendría como
finalidad, promover la participación ciudadana, incrementar y legitimar la participación de
los padres de familia en el monitoreo y vigilancia de las obras de infraestructura educativa, y
mejorar los niveles de control.
La citada propuesta normativa es de cumplimiento obligatorio para los órganos del
PRONIED que participen en el proceso de selección, capacitación, acreditación,
coordinación, seguimiento y cierre de la Delegación de Vigilancia Ciudadana, y se establece
que la empresa contratista, así como la empresa supervisora de obra brinden las facilidades
que sean necesarias para el desarrollo de las funciones de dicha delegación, siempre que ello
no afecte o interrumpa la ejecución de obra. En caso el contratista o la supervisión de Obra se
nieguen injustificadamente o entorpezcan esta labor, se configurará como incumplimiento
118
contractual, pasible de aplicación de las otras penalidades conforme se establezca en los
términos de referencia, acorde a la Ley de Contrataciones y su Reglamento.
En ese sentido, de aprobarse la propuesta de directiva se estaría obteniendo que la
política pública sea sostenible en el tiempo, puesto que se estaría instaurando un marco
normativo que inste a la PRONIED a conformar a la mencionada delegación, para
posteriormente capacitarla y brindarle las facilidades de monitorear las obras de
infraestructura educativa; estas disposiciones, no podrán ser soslayadas por los contratistas o
supervisores de obra, puesto que será catalogado como incumplimiento contractual.
Esta propuesta normativa es necesaria para concretar la política pública, toda vez que
a la fecha, si bien existe un marco normativa que garantiza el derecho fundamental de los
ciudadanos de participar en asuntos públicos, no se ha instaurado un mecanismo y un
instrumento legal que precise la política participativa y determine los procedimientos y
acciones que permita que este derecho se efectúe de forma activa; razón por la cual, la
aprobación de un documento que establezca la obligatoriedad de PRONIED de incluir en sus
contrataciones a los padres de familia como miembros de la delegación de vigilancia
ciudadana en las obras de infraestructura educativa, y exigir como obligación contractual que
tanto el contratista como el supervisor de la obra brinden las facilidades del caso; resulta de
suma importancia para garantizar que la política pública sea sostenible de modo que su
desarrollo perdure de forma duradera.
6.2 Evaluación del Impacto de la Política Pública en la Institución Pública.
La evaluación es una de las actividades trascendentales de una política pública, pues
si no fuera por ella no podríamos conocer cuáles fueron los resultados de su implementación.
La actividad evaluativa permite reorientar los esfuerzos a fin de acercarnos más a los
resultados proyectados. Herrera (2009) señala que la evaluación es importante para mejorar
los servicios, identificando una triple utilidad: mejora la asignación de presupuesto, genera
119
información de mejor calidad sobre el desempeño de las acciones de gobierno, además, es un
mecanismo adecuado de rendición de cuentas. De otro lado, cabe señalar que en la
administración pública existen diversos tipos de evaluación, como son: de eficiencia, de
impacto; la realizada a partir de indicadores de satisfacción de los beneficiarios; de
desempeño; y de proceso.
Respecto a la evaluación de impacto de políticas de gobierno, de acuerdo a J-PAL
(2015), consiste en la evaluación que intenta establecer una relación causal entre un programa
o una intervención y una serie de resultados; en otras palabras, es la evaluación rigurosa de
cuál fue el efecto o impacto directamente atribuible a la política, aislando cualquier otro
factor. Mide los resultados que los participantes obtuvieron del programa, menos los
resultados que aquellos mismos participantes hubieran obtenido en aquel momento en el caso
hipotético de no haber participado en el programa.
Toda vez que los resultados o efectos se consiguen después de la implementación de
la política, con evidencia causal; el obstáculo que tendremos es precisamente que la política
pública propuesta aún no ha sido implementada por el PRONIED; por tanto, al no contar con
los cambios deseados que corresponde al conjunto de resultados intermedios de la política, no
se puede medir el impacto.
En ese contexto, al carecer de la evidencia del resultado obtenido por la
implementación de una Delegación de Vigilancia Ciudadana en PRONIED, se sugiere
considerar para la implementación y posterior evaluación de impacto, seleccionar el grupo de
padres de familia de instituciones educativas públicas que no participarán de la política,
quienes conformarán el grupo de control, similares al grupo de padres de familia que sí
participaran de la política pública, grupo de tratamiento; es decir, que no sean diferentes antes
del inicio del programa, de modo que cualquier diferencia que exista entre dichos grupos
luego de la implementación del programa podrá ser atribuida a ésta y no a otros factores.
120
Para tales propósitos se debe asignar de manera aleatoria a los padres de familia de las
instituciones educativas donde se planifica ejecutar obras de infraestructura educativa, en el
grupo de control y grupo de tratamiento, recolectando los datos antes de iniciar con la
implementación de la Delegación de Vigilancia Ciudadana, a fin de tener una línea base;
además de monitorear el proceso de la implementación de la política pública, y una vez
implementada, recolectar los datos de ambos grupos, lo cual conforma el insumo básico para
determinar el impacto del mecanismo de vigilancia ciudadana, pues la diferencia de sus
resultados será el efecto o impacto que podrá ser atribuible al programa, lo cual es
importante para la evaluación de la política pública.
6.3 El Rol de las Organizaciones de la Sociedad Civil
Cada ciudadano, de manera individual o de forma organizada, posee el derecho
irrenunciable de participar en los asuntos políticos de la nación; por lo tanto, el Estado
reconoce y debe garantizar el derecho de participación ciudadana, como es el de los padres de
familia debidamente organizados en las respectivas Asociaciones de Padres de Familias
(APAFA). Danós (2005) señala que la ciudadanía proporciona apoyo a la administración
pública que tradicionalmente se encuentra separada de la sociedad civil, de modo que los
destinatarios de la acción pública a través de la participación ciudadana pueden expresar de
manera directa sus demandas y controlar las decisiones que adopten las autoridades; es decir,
tomando parte en las decisiones que les afectan y contribuyendo a controlar las decisiones
que afectan el interés general.
En el caso de la educación básica regular, una de las aristas que contribuye a la
calidad educativa de los niños y adolescentes, es la infraestructura educativa; por lo cual,
mediante la presente política pública se pretende contribuir al empoderamiento de las
organizaciones de la sociedad civil de los padres de familia, en ejercer su derecho de
participación a través de la vigilancia en la ejecución de los contratos de obra de
121
infraestructura educativa, a fin de generar una mayor sensación de transparencia y control, así
como contribuir a que las obras se edifiquen conforme a la ley y el contrato, sin sustituir o
eliminar la supervisión ejercida por los órganos y agentes del Estado.
Si bien, la normativa actual privilegia que la entidad ejecutora, PRONIED, a través de
la unidad orgánica a cargo del control de las obras y las empresas supervisoras de obra,
ejerzan la vigilancia técnica de la ejecución de las obras de infraestructura educativa en Lima
Metropolitana, por sí solos no han logrado los resultados esperados.
De manera general, en cuanto a los contratos de obra, a la par que hemos escuchado
de logros para reducir el déficit en la infraestructura en carreteras, aeropuertos, puertos,
centros de salud y de educación; también hemos escuchado de varios escándalos de
corrupción. Sobre el particular, Matos (1984, p. 55), refiriéndose al surgimiento de las
licitaciones públicas sobre construcción de viviendas, carreteras y otros, en el Perú en la
década de los ochenta, señaló que:
La institución de las licitaciones, creada originalmente para impedir favoritismos, se ha
convertido en el pretexto para sobornar, corromper y transgredir el orden. El deseo de
lucrar a costas del Estado es tan fuerte que la competencia empresarial lleva a producir
argollas y grupos de control, que convierten al peculado y el soborno en formas
corrientes de gestión.
Sin embargo, es lamentable que aquel diagnostico advertido en la década del ochenta,
sobre la gestión de las contrataciones de las obras públicas es similar a la crisis surgida en la
última década; es decir, en casi cuarenta años la corrupción no ha sido desalentado en los
proyectos de obras de infraestructura. El efecto más grave de dicho escenario es socavar la
moral pública, en el caso de obras de infraestructura, además, la calidad educativa.
En ese escenario, la participación ciudadana de los padres de familia en materia de
control social (veedurías, comités de vigilancia, etc.) no puede estar pasiva por la ausencia de
122
un mecanismo legal que los habilite en efectuar la vigilancia activa sobre las obras de
infraestructura educativa en Lima Metropolitana.
Por tanto, un Estado será más democrático si permite que sus ciudadanos participen en
la vida política de manera directa, dado que la democracia no sólo se reduce al voto, al
pluralismo y a la representación. Al lado de todos estos elementos, una autentica sociedad
democrática requiere de otro fundamento, que es el de la participación ciudadana
generalizada sin discriminación, tal como lo señala Miró Quesada (1990).
En ese sentido, las organizaciones civiles de padres de familia, denominadas
Asociación de Padres de Familia (APAFA), juegan en la presente política pública un rol muy
importante, el de ser estas - en cada institución educativa - los gestores del desarrollo de la
asamblea general eleccionaria, que preseleccionará a los padres de familia quienes
conformaran la Delegación de Vigilancia Ciudadana.
Por ello, los miembros de la APAFA deben conocer bien los requisitos esenciales que
deben poseer quienes lo presentaran como potenciales delegados ante el contratista ejecutor
de obra, la empresa supervisora de obra, así como el PRONIED; de modo que, les resulta
exigible el actuar con transparencia en dicho proceso eleccionario, sin politizar o superponer
otros intereses ajenos al público, o propiciar conflictos, lo cual ensombrecerían y llevarían al
fracaso dicha modalidad de participación ciudadana, que lo que busca es generar una mayor
transparencia y control en la ejecución de las obras de infraestructura educativa.
Además, otro rol importante que debe ejercer dicha organización, es el actuar con
oportunidad y debida antelación. Así, tenemos que la Junta Directiva de la APAFA debe
iniciar las gestiones para efectuar la pre selección de los delegados (la cual inicia con la
emisión y comunicación de la convocatoria a asamblea general eleccionaria, cumpliendo con
los requisitos, formalidades y plazos estatutarios), en paralelo al desarrollo del proceso de
selección del postor ejecutor de la obra por parte del PRONIED; de modo que la elección de
123
los preseleccionados se designe con antelación a la apertura de la ejecución de la obra, lo cual
permitirá al PRONIED seleccionar, capacitar y acreditar oportunamente a los padres de
familia que conformaran dicha delegación, antes del inicio de la obra, ya que podrán visitarla
para alertar cualquier incumplimiento contractual o legal, como es, que la obra inicie sin
cumplir con los requisitos establecidos en la normativa de contratación pública.
A su vez, hay que mencionar que por mejores intenciones que un padre de familia
pueda tener para efectuar el control a la ejecución de las obras públicas, estas resultaran
insuficientes si no tiene la pericia y el conocimiento suficiente, dado que una obra pública es
resultado de un trabajo de ingeniería, regida por una normativa especial.
En ese sentido, en la presente política, es recomendable que la asamblea general de la
APAFA no solo elija a los padres que tengan la disposición de participar, sino que a la vez
tengan las mejores capacidades para ejercer dicha labor. En caso, no cuenten con el
conocimiento técnico, el PRONIED es responsable de capacitar a la Delegación de Vigilancia
Ciudadana, a fin que sus integrantes puedan comprender mejor las normas técnicas de obra.
6.4 Evaluación de las Autoridades de la Institución Pública
De acuerdo al planeamiento estratégico de la política pública en análisis, así como en
la Directiva, los diversos órganos y unidades orgánicas del PRONIED desarrollarán una serie
de actividades y procesos que contribuyen de manera directa o indirecta en el cumplimiento
de los resultados intermedios y finales de la política pública, para satisfacer esa demanda de
control social y participación ciudadana que a la fecha se encuentra inmovilizada por la falta
de un mecanismo efectivo que canalice la vigilancia ciudadana sobre la ejecución de los
contratos de obra de infraestructura educativa.
Si en la ejecución de la presente política pública, se percibe que éste no genera valor
agregado relevante que impacte el proceso de control y transparencia de las obras públicas,
124
evidenciaría una debilidad en la operatividad del potencial humano para alcanzar los
resultados esperados, lo que conllevaría a rediseñar la misma.
Ante ello, resulta necesario analizar el desempeño de los funcionarios públicos del
PRONIED, para comprender, predecir y controlar la efectividad de los objetivos planteados.
En ese sentido, para evaluar el desempeño de los funcionarios a cargo de la ejecución de la
presente política se deberán considerar al menos los siguientes aspectos:
- Trabajo en equipo: El trabajo en equipo potencia el trabajo efectuado por el
capital humano, fomentando la colaboración entre las unidades orgánicas, así
como, la relación con la Delegación de Vigilancia Ciudadana, a fin de llevar la
política a mejores niveles de cumplimiento y eficiencia. Asimismo, al trabajar en
equipo, se podrá ver desde mejores ópticas los problemas que nunca faltan, para
encontrar mejores soluciones en conjunto, reduciendo esfuerzo y compartiendo la
responsabilidad.
- Autoridades competitivas y entrenadas: Los servidores y funcionarios del
PRONIED que colaboren con el desarrollo de la presente política pública, deben
tener el conocimiento suficiente en temas de participación ciudadana, gestión
pública y contratación de obras, lo que mejorará sus decisiones y la entrega de
resultados en base al conocimiento especializado, brindando soluciones acertadas
en base a las mejores prácticas y teorías, frente a los problemas presentados.
- Compromiso con la política pública de participación ciudadana: Los funcionarios
del PRONIED al encontrarse dedicados en la implementación de la política,
deberán preocuparse por escuchar y atender a los padres de familia que conforman
la Delegación de Vigilancia Ciudadana, comprendiendo sus dudas y
comunicándose con ellos para que tengan éxito en su labor de control social. No
solo deben dedicarse exclusivamente en los asuntos de la entidad pública, toda vez
125
que los padres de familia son en realidad el principal activo de esta política
pública, por lo que el trato que reciben los ciudadanos se reflejará al final en el
impacto positivo de la misma y el alcance de los resultados programados.
Por lo tanto, se propone que, en la evaluación del desempeño de las autoridades
públicas, se considere por lo menos dichos tres aspectos, utilizando indicadores de evaluación
semestral para medir el impacto de los resultados intermedios. Asimismo, se sugiere que
mediante encuestas se mida el grado de satisfacción de la atención brindada a los padres de
familia, ante sus consultas y requerimiento de apoyo y asesoramiento, lo cual será útil para
mejorar el servicio otorgado por las autoridades públicas. Asimismo, los resultados de las
encuestas son una herramienta útil y fiable de obtención de información sobre la satisfacción,
a fin de implementar cambios en la política que incremente la confianza en la institución
pública y su capital humano.
126
Capítulo VII: Conclusiones y Recomendaciones
7.1 Conclusiones
1. Del resultado del trabajo de investigación se ha advertido que las obras de
infraestructura educativa, pese a estar sujeto a diversos controles y regirse por un
marco normativo que desarrolla ampliamente su proceso de ejecución, es
susceptible de adolecer de patologías, que pueden poner en peligro el correcto
devenir de la ejecución de los contratos de obra pública.
2. Los mecanismos de control social en las obras de infraestructura educativa
permiten a la ciudadana ejercer la vigilancia de las actividades vinculadas a la
ejecución de dichas obras, a fin de cooperar con el cierre de brechas del servicio
educativo, salvaguardando los intereses y los recursos públicos.
3. El ordenamiento jurídico peruano ha desarrollado los siguientes mecanismos de
participación ciudadana, que permiten controlar las obras púbicas: (a)
Formulación de denuncias, (b) el Sistema de Información de Obras Públicas-
INFOBRAS, (c) control ejercido por las Asociaciones de Padres de Familia-
APAFA, y (d) monitores ciudadanos.
4. Se ha identificado la existencia de políticas públicas y planes nacionales y
sectoriales vigentes que desarrollan, promueven e incentivan la transparencia, la
participación ciudadana y la rendición de cuentas
5. No se ha identificado un instrumento que promueva el ejercicio del derecho de
participación ciudadana en forma activa, en la vigilancia de la ejecución de obras
de infraestructura educativa. En ese sentido, se propone una política pública y un
documento normativo de desarrollo (ver apéndice); a fin de promover la
participación ciudadana de los padres de familia en la vigilancia de las obras de
127
infraestructura educativa, legitimar su participación y mejorar los niveles de dicho
monitoreo, siendo estos aliados estratégicos con un fin en común.
6. La política pública propuesta genera valor público puesto que logrará en el
ciudadano una mejor sensación en el control y transparencia en estas actividades;
que, a su vez, conllevará a un mayor involucramiento de la sociedad civil en los
asuntos del Estado relacionados a este tipo de infraestructura e incrementará las
obras ejecutadas conforme al marco legal y contractual aplicable.
7. De análisis de las encuestas realizadas a los padres de familia de Instituciones
Educativas Públicas de Lima Metropolitana, se ha podido conocer la percepción
favorable que tienen de la participación ciudadana en la vigilancia de las obras de
infraestructura educativa, quedando evidenciado que la mayoría de los padres de
familia encuestados, consideran que el mecanismo propuesto genera mayor
transparencia, optimiza el proceso constructivo y mitiga los riegos de corrupción
entre la entidad y el contratista.
8. Respecto del grado de aceptación que los padres de familia tienen ante la
propuesta de conformar una Delegación de Vigilancia Ciudadana para monitorear
la correcta ejecución de la obra de infraestructura educativa, de acuerdo al
resultado de la encuesta realizada, se evidencia que el 41,3% aceptarían la
propuesta. Cabe acotar que, de los 47 padres de familia quienes respondieron: “no
aceptar la propuesta” o “probablemente aceptaría la propuesta” de conformar la
mencionada delegación, el 25,5% indicó que para aceptar debería existir un
reconocimiento a través de algún certificado por parte de la entidad. Por tanto, se
confirma la viabilidad de la política pública, dado que se cuenta con la aceptación
y voluntad de los padres de familia, principal actor político para el éxito de la
presente propuesta.
128
7.2 Recomendaciones
1. Considerando lo establecido en las diversas políticas públicas nacionales y
sectoriales vinculadas a la participación ciudadana y a la modernización del
Estado, las entidades públicas deben implementar mecanismos de gobierno
abierto, transparente y de rendición de cuentas; que sean efectivos, amigables y
que involucren directamente al ciudadano, promoviendo su participación activa en
la vigilancia de los asuntos públicos.
2. El PRONIED podrá tener en cuenta la política pública planteada y la directiva
propuesta, a fin que pueda materializar un mecanismo de participación ciudadana
efectiva, que involucre a los padres de familia en la vigilancia de las obras de
infraestructura educativa en Lima Metropolitana.
3. Previa implementación de la política pública propuesta, el PRONIED deberá
efectuar estrategias de socialización del contenido, ventajas y la finalidad de la
misma con la comunidad educativa y las empresas contratistas de ejecución y
supervisión de obra, a fin de revertir cualquier tendencia desfavorable y asegurar
el éxito de la política con valor público.
129
Referencias
Abdul Latif Jameel Poverty Action Lab. (2015). Taller para la evaluación de proyectos de
prevención social de la violencia y la delincuencia. Recuperado de
http://www.mercops.org/Vigentes/211.1.Cuadernillo_taller_evaluacion.pdf
Acuerdo Nacional. (2002). Acuerdo Nacional 22 de julio de 2002. Recuperado de
https://www.mesadeconcertacion.org.pe/sites/default/files/acuerdo_nacional.pdf
Ansaldo, S. (2015). Comunidad Educativa Escolar en la Modernidad Líquida. Comunicación
y Medios, (32), 63-82. doi:10.5354/0719-1529.2015.37652
Araujo – Juárez, J. (2012). La teoría del control público de la administración del Estado. Noción
y clasificación. En A. Canónico (Ed.), El control y la responsabilidad en la
administración pública, (pp. 59-80). Caracas, Venezuela: Editorial Jurídica
Venezolana.
Banco Mundial. (2020). Perú panorama general. Recuperado de
https://www.bancomundial.org/es/country/peru/overview#1
Benites, A. (22 de abril del 2019). Contraloría detecta anomalías en construcción de colegios
en Trujillo. Perú 21. Recuperado de https://peru21.pe/peru/contraloria-detecta-
anomalias-construccion-colegios-trujillo-473526-noticia/
Barrera, M. (2010). ¿Quién y cómo debe controlar y evaluar al gobierno? El eje fundamental
de la reforma del Estado: la participación social en el control y evaluación del servicio
público. El caso mexicano. México D.F, México: Instituto Mexicano de Auditoría
Técnica
Bonnemaison, M. A. (2000). Mecanismos constitucionales de control del poder público.
Recuperado de http://servicio.bc.uc.edu.ve/derecho/revista/mempol8/8-6.pdf
130
CAFAE – OSCE. (2019). Ley de contrataciones del Estado y su reglamento - Texto Único
Ordenando de la Ley N° 30225, aprobado por el Decreto Supremo N° 082-2019-EF.
Lima, Perú: CAFAE – OSCE.
Campos, A., & Hinostroza, L. M. (2008). El contrato de obra pública: Lo que no dice la ley de
contrataciones y adquisiciones del Estado, pero debería decir. Revista de Derecho
Administrativo, Derecho de las Telecomunicaciones, 5, 297-308. Lima, Perú:
Asociación Círculo de Derecho Administrativo.
Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. (2011). Plan Bicentenario: el Perú hacia el
2021. Recuperado de https://www.ceplan.gob.pe/documentos_/plan-bicentenario-el-
peru-hacia-el-2021/
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación. (2012). Reporte Social San Marcos –
Vigilancia ciudadana a obras del presupuesto participativo en el distrito de San
Marcos. Lima, Perú: CEDEP.
Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2018). Panorama de la Gestión
Pública en América Latina y el Caribe. Un gobierno abierto centrado en el ciudadano.
Recuperado de
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/42396/S1701222_es.pdf?sequenc
e=4&isAllowed=y
Comisión Presidencial Coordinadora de la Política del Ejecutivo en materia de Derechos
Humanos. (2011). Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, versión
comentada. Recuperado de http://www.aprodeh.org.pe/documentos/marco-
normativo/legal/Pacto-Internacional-de-Derechos-Civiles-y-Politicos.pdf
Congreso de la República (2017). Proyecto de ley N° 979/2016-CR: Ley sobre creación,
funcionamiento y reconocimiento de las veedurías ciudadanas y/o comités de vigilancia
ciudadana, para prevenir, identificar y denunciar actos de corrupción en la
131
administración pública. Recuperado del sitio de internet del Expediente Virtual
Parlamentario del Congreso:
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/tradocestproc/Expvirt_2011.nsf/visbusqptramdoc16
21/00979?opendocument
Congreso de la República (2017). Proyecto de ley N° 1053/2016-CR: Proyecto de Ley que
propone la vigilancia ciudadana para la lucha contra la corrupción en la gestión
pública. Recuperado del sitio de internet del Expediente Virtual Parlamentario del
Congreso:
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/sicr/tradocestpr
oc/CLProLey2016.nsf/Forosdebusqueda/74123615C38F0709052580DF0057CD2A?o
pendocument
Congreso de la República (2017). Proyecto de ley N° 1775/2017-MP: Proyecto de Ley que
crea los Comités de Vigilancias Ciudadanas o Veedurías Ciudadanas en los procesos
de contrataciones estatales e inversión pública. Recuperado del sitio de internet del
Expediente Virtual Parlamentario del Congreso:
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/sicr/tradocestpr
oc/CLProLey2016.nsf/Forosdebusqueda/4789227BE6E50D270525817D005F2F38?o
pendocument
Congreso de la República (2017). Proyecto de ley N° 2225/2017-CR: Proyecto de Ley que
dispone la creación de los comités de control y vigilancia en las jurisdicciones de los
Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales. Recuperado del sitio de internet del
Expediente Virtual Parlamentario del Congreso:
http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2016.nsf/Sicr/TraDocEs
tProc/CLProLey2016.nsf/Forosdebusqueda/E48066792A9BC954052581F000006CE
A?opendocument
132
Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (2019). Política nacional de
competitividad y productividad. Recuperando de
http://repositorio.minedu.gob.pe/handle/MINEDU/6252
Consejo Nacional de Educación. (2006). Proyecto Educativo Nacional al 2021, la educación
que queremos para el país. Recuperado de
http://repositorio.minedu.gob.pe/bitstream/handle/123456789/304/166.%20Proyecto
%20Educativo%20Nacional%20al%202021.%20La%20educaci%c3%b3n%20que%2
0queremos%20para%20el%20Per%c3%ba.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Contraloría General de la Unión, & el Grupo de Trabajo del Pacto Empresarial por la Integridad
contra la Corrupción (2010). La responsabilidad social de las empresas en el combate
a la corrupción. Recuperado de https://www.unodc.org/documents/lpo-
brazil/Topics_corruption/Publicacoes/Espanol-La-Responsabilidad-Social-Empresas-
Combate-Corrupcion.pdf
Contraloría General de la República del Perú (2011). Resolución de Contraloría N° 335-2011-
CG, Directiva N° 009-2011-CG/OEA: Registro de información sobre obras públicas
del Estado - INFObras. Recuperado del sitio de internet de directivas de la Contraloría
General de la República: https://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/4fed65e2-
64ea-4ecf-880b-
a80e24eb1865/RC_335_2011_CG%281%29.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=4fed
65e2-64ea-4ecf-880b-a80e24eb1865
Contraloría General de la República del Perú (2013). Resolución de Contraloría N° 324-2013-
CG, Directiva: Registro de información y participación ciudadana en el Control de
Obras Públicas – INFObras. Recuperado del sitio de internet del Sistema Peruano de
Información Jurídica:
http://spijlibre.minjus.gob.pe/CLP/contenidos.dll/CLPlegcargen/coleccion00000.htm/t
133
omo00449.htm/a%C3%B1o387908.htm/mes401012.htm/dia401355.htm/sector40140
2.htm/sumilla401404.htm
Contraloría General de la República del Perú (2016). La experiencia INFOBRAS,
fortalecimiento de la transparencia y del control en obras públicas. Lima, Perú:
Cooperación Alemana al Desarrollo – Agencia de la GIZ en el Perú.
Contraloría General de la República del Perú (2016). Experiencia sur – sur: INFOBRAS – GEO
CGR, fortalecimiento de la transparencia y del control en obras púbicas en Perú y
Chile. Lima, Perú: Contraloría General de la República del Perú.
Contraloría General de la República del Perú (2017), Contraloría en Acción, (2). Recuperado
de http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/5ea77dd9-a66e-42d0-ad5c-
d4ff166a4bdb/Boleti%CC%81n%2BReconstruccio%CC%81n.pdf?MOD=AJPERES
&CACHEID=5ea77dd9-a66e-42d0-ad5c-d4ff166a4bdb.
Contraloría General de la República del Perú (2018). Resolución de Contraloría N° 044-2018-
CG, Directiva 004-2018-CG/DPROCAL: Participación Voluntaria de Monitores
Ciudadanos de Control en la Reconstrucción con Cambios. Recuperado del sitio de
internet de las resoluciones de la Contraloría General de la República:
https://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/ee07dd57-02e2-4a6c-bd62-
9f2617b4d87c/RC_044-2018-CG_.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=ee07dd57-
02e2-4a6c-bd62-9f2617b4d87c
Contraloría General de la República del Perú (2020). Informe ejecutivo semestral de gestión
julio – diciembre 2019. Recuperado de
https://doc.contraloria.gob.pe/documentos/INFORME_GESTION_JUL-
DIC_2019.pdf
Cortina, A. (2008). Ética aplicada y democracia radical. Madrid, España: Editorial Tecnos.
134
Diaz, K. F. (2017). Participación ciudadana en la supervisión y fiscalización de ejecución de
obras públicas de agua y saneamiento en la Municipalidad Distrital “Yambrasbamba”,
Bongorá – Amazonas. 2007-2015 (Tesis de maestría, Universidad César Vallejo).
Recuperado de
http://repositorio.ucv.edu.pe/bitstream/handle/UCV/16428/Diaz_CKS.pdf?sequence=
1&isAllowed=y
Danós, J. (2005). La participación ciudadana en el ejercicio de las funciones administrativas
en el Perú. En R. Gesta (Eds). Administraçao Publica e Participaçao Social na America
Latina (pp. 61-108). Santa Cruz do Sul, Brasil: EDUNISC.
Datum Internacional. (2018). Pulso Perú, abril 2018. Recuperado de
http://admin.datum.com.pe/datum/descarga/20180516110347.pdf
Defensoría del Pueblo (2016). Tras supervisión realizada en 71 colegios Defensoría del Pueblo
detecta problemas de infraestructura en instituciones educativas: Nota de Prensa
N°028/OCII/DP/2016. Recuperado de https://www.defensoria.gob.pe/wp-
content/uploads/2018/05/NP-028-16.pdf
Defensoría del Pueblo. (2020). Reporte de conflictos sociales N° 191: Enero 2020. Recuperado
de https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2020/02/Conflictos-Sociales-
N%C2%B0-191-Enero-2020.pdf
Duarte, J., Gargiulo, C. & Moreno, M. (2011). Infraestructura escolar y aprendizajes en la
educación básica latinoamericana: Un análisis a partir del SERCE. Recuperado de
http://repositorio.minedu.gob.pe/bitstream/handle/123456789/1065/627.%20Infraestr
uctura%20escolar%20y%20aprendizajes%20en%20la%20educaci%c3%b3n%20b%c
3%a1sica%20latinoamericana.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Furlan, J. L., & Filippin, S. E. (2003), Refleiones sobre marketing público local. Recuperado
de http://www.celadel.org/textos/marketingpublico.pdf
135
Gamero, J., Cabrera, Z., Cortés, J. C., & Gibu, C. (2004). Vigilancia social: Teoría y práctica
en el Perú. Lima, Perú: Consorcio de Investigación Económica y Social.
García, R. R. (2000). La participación ciudadana dentro de la reforma política del Estado:
Premisas e iniciativas. El Cotidiano, 16 (100), 217-225.
Gobierno Regional de Huánuco. (2019). Gobierno Regional de Huánuco constata ausencia de
residente y supervisor en obra San Predo de Pillao. Recuperado de
http://www.regionhuanuco.gob.pe/oficial/notisimple.php?tp=11&id=4288
Gordillo, A (2015). Tratado de derecho administrativo y obras selectas: Marchas y
contramarchas en economía y derecho administrativo – Tomo 11. (1ra ed.) Buenos
Aires, Argentina: Fundación de Derecho Administrativo.
Guanchez, A. (2012). Participación ciudadana, modelo de una democracia responsable. En A.
Canónico (Ed.), El control y la responsabilidad en la administración pública, (pp. 167-
207). Caracas, Venezuela: Editorial Jurídica Venezolana.
Harguindéguy, J-B. (2013) Análisis de políticas públicas. Madrid, España: Editorial Tecnos.
Helfer, G., Alvarado, V., Gutiérrez, T., & Pascasio, N. (2004). Educación libre de corrupción,
sistematización de una experiencia participativa en la elaboración del proyecto de ley
anticorrupción en el sector educación. Lima, Perú: Congreso de la República.
Instituto de Economía y Desarrollo Empresarial de la Cámara de Comercio de Lima. (2020).
Economía peruana caerá 3,7% este año por efectos del COVID-19. La cámara. La
revista de la CCL (922), 14-16. Recuperado de
https://www.camaralima.org.pe/repositorioaps/0/0/par/edicion922/la_camara%20922_
final.pdf
Instituto Interamericano de Derechos Humanos (2018). La experiencia de las veedurías
sociales en la reducción de la corrupción y el aumento de la transparencia. Recuperado
136
de http://www.proetica.org.pe/wp-content/uploads/2019/02/veedur%C3%ADas-para-
la-web.pdf
Instituto Nacional de Estadísticas e Informática. (2019). Panorama de la economía peruana
1950 – 2018, año base 2007. Recuperado de
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/Lib1654/l
ibro.pdf
Iglesias, C. P. (2016). El control social en la contratación pública (Tesis de maestría,
Universidad Andina Simón Bolívar, Quito, Ecuador). Recuperado de
http://repositorio.uasb.edu.ec/bitstream/10644/5389/1/T2106-MDE-Iglesias-
El%20control.pdf
Ivanega, M. M. (2016). Control público, administración, gestión, responsabilidad. Buenos
Aires, Argentina: Editorial Astrea.
Jáuregui, K., Ventura, J., Gallardo, J., Quevedo, S., Cornejo, C., Cáceres, C., … Dejo, F.
(2018). Responsabilidad social y sostenibilidad empresarial. Lima, Perú: Pearson
Educación.
Jurado Nacional de Elecciones. (2018). Compendio de legislación electoral 2018.
Sistematización de leyes y reglamentos en materia electoral (3ra ed.). Lima, Perú: JNE
Fondo Editorial.
Landa, C. (2019). Constitución Política del Perú 1993: Comentarios, reformas, índice
analítico (2da ed.). Lima, Perú: Fondo Editorial PUCP.
Llona, M. (2015). INFOBRAS: Innovando el control ciudadano de las obras públicas en el
Perú, documento presentado en el XX Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lima, Perú.
López, J. O. (1998). Corrupción y cambio. México D. F., México: Fondo de Cultura
Económica.
137
Mállap, J. (2013). Comentarios a régimen normativo municipal: comentarios, artículo por
artículo, a la Ley Orgánica de Municipalidades y a la Ley de Bases de la
Descentralización. Lima, Perú: Gaceta Jurídica.
Matos, J. (1985). Desborde popular y crisis del Estado. El nuevo rostro del Perú en la década
de 1980. (2da ed.) Lima, Perú: Instituto de Estudios Peruanos.
Mayute, F. (2015). Innovaciones del control gubernamental para potenciar la transparencia y
la participación ciudadana: El intercambio entre el INFOBRAS/Perú y el
GEOCGR/Chile. XX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y
de la Administración Pública, Lima, Perú.
Meny, I. & Thoening, J.C. (1992). Las Políticas Públicas. Barcelona, España: Editorial Ariel.
Meza, C. (2018). La participación ciudadana como mecanismo de control social en el Perú:
Contraloría General de la República, 2018 (Tesis de maestría, Universidad Cesar
Vallejo). Recuperado de
http://repositorio.ucv.edu.pe/bitstream/handle/UCV/29363/Meza_MC.pdf?sequence=
1&isAllowed=y
Ministerio de Economía y Finanzas. (2020). Inversión pública de enero logra crecimiento
histórico y casi duplica monto ejecutado el año pasado. Recuperado de
https://www.mef.gob.pe/es/noticias/notas-de-prensa-y-comunicados?id=6285
Ministerio de Educación. (2013). Compendio de normas legales de alcance nacional del sector
educción. Lima, Perú: MINEDU.
Ministerio de Educación. (2016). Documento prospectivo del sector educación al 2030 y Plan
Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2016-2021 del Sector Educación.
Recuperado de http://www.minedu.gob.pe/normatividad/pesem/RM_287-2016-
MINEDU_Aprobacion_del_PESEM_2016-2021.pdf
138
Ministerio de Educación. (2017). Plan nacional de infraestructura educativa al 2025.
Recuperado de http://repositorio.minedu.gob.pe/handle/MINEDU/5952
Ministerio de Educación. (2018). Plan estratégico institucional – PEI del Ministerio de
Educación 2019-2011, Resolución Ministerial N° 737-2018-MINEDU. Recuperado de
http://www.minedu.gob.pe/normatividad/plan_institucional/rm-737-2018-minedu.pdf
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. (2019). Texto Único Ordenado de la Ley N°
27444, Ley del procedimiento administrativo general, aprobado mediante Decreto
Supremo Nº 004-2019-JUS (1ra ed.). Lima, Perú: MINJUS.
Miró Quesada, F. (1990). Democracia directa y democracia constitucional. Lima, Perú: Artes
y Ciencias Editores.
Miró Quesada, F. (2010). Democracia directa en América Latina. Lima, Perú: Editora Grijley
- Asociación Cultural Educacional Windsor Perú.
Molina, C. G. (2002). Modelo de formación de políticas y programas sociales. Recuperado de
http://www.ucipfg.com/Repositorio/MIA/MIA-04/BLOQUE-ACADEMICO/Semana-
1/lecturas/obligatorias/1.pdf
Monje, J. E. y Moreno, J. (2017). Las veedurías ciudadanas como herramienta de control
contra la corrupción en la gestión pública (Tesis de especialización, Universidad
Nacional Abierta y a Distancia – UNAD, Florencia, Colombia). Recuperado de
https://repository.unad.edu.co/bitstream/handle/10596/13766/17688403.pdf?sequence
=1&isAllowed=y
Moore, M. H. (2011). Gestión estratégica y creación de valor en el sector público. Barcelona,
España: Paidós.
Morón, J. C. (2013). Control gubernamental y responsabilidad y responsabilidad de
funcionarios, comentarios, legislación y jurisprudencia. Lima, Perú: Gaceta Jurídica.
139
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. (2014). Laudo de derecho dictado en
el arbitraje seguido por el Ministerio de Educación – unidad ejecutora 108 con
Hidroingeniería S.R.L., ante el Tribunal Arbitral. Recuperado del sitio de internet del
Banco de Laudos del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado:
https://prodapp1.osce.gob.pe/sda/downloadFile?fileName=arbitraje/2015/laudos/1449942156
943_186-2014-UNIDAD%20EJECUTORA%20108-MINEDU.pdf
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico. (2018). Resultados PISA 2018,
panorama de rendimiento en lectura, matemáticas y ciencias. Recuperado de
https://www.oecd.org/pisa/PISA-results_SPANISH.png
Órgano de Control Institucional del Ministerio de Educación. (2002). Informe Especial N° 008-
2012-2-0190, examen especial a las obras ejecutadas en instituciones educativas
emblemáticas y centenarias de Lima y su equipamiento. Lima, Perú: MINEDU
Parodi, C. (19 de abril de 2020). Lo que no sabemos: la recuperación económica. Perú 21.
Recuperado de https://peru21.pe/opinion/carlos-parodi-covid-19-lo-que-no-sabemos-
la-recuperacion-economica-noticia/
Pastor, E. (2009). Participación ciudadana y gestión de las políticas sociales municipales.
Murcia, España: Universidad de Murcia.
Picón, C. (2005). Esperanzas y utopías educativas, apuntes para el diálogo nacional. Lima,
Perú: Universidad Nacional de Educación Enrique Guzmán y Valle.
Poder Ejecutivo. (2014). Decreto Supremo N° 004-2014-MINEDU: Programa Nacional de
Infraestructura Educativa – PRONIED. (30 de mayo de 2014). Recuperado del sitio de
internet del Sistema de Información Jurídica de Educación:
http://esinad.minedu.gob.pe/e_sinadmed_1/resolucionesexternas/consultanormas.aspx
Poder Ejecutivo. (2018). Decreto Supremo N° 044-2018-PCM, Plan Nacional de Integridad y
Lucha contra la Corrupción 2018-2021. (26 de abril de 2018). Recuperado del sitio de
140
internet de la Comisión de Alto Nivel de la Corrupción-CAN:
https://can.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2018/04/Decreto-Supremo-N%c2%b0-
048-2018-que-aprueba-el-Plan-Nacional-de-Integridad-y-Lucha-contra-la-
Corrupci%c3%b3n-2018-2021.pdf
Poder Ejecutivo. (2019). Decreto Supremo N° 206-2019-PCM, IV Plan de acción de gobierno
abierto rumbo al bicentenario 2020 – 2021 y crea la comisión multisectorial
denominada foro multiactor de gobierno abierto. (2 de enero de 2020). Recuperado del
sitio de internet de la biblioteca de la Secretaría de Gestión Pública:
https://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2020/01/1842035-2-1.pdf
Presidencia de Consejo de Ministros. (2019). Reporte mensual. Willaqniki, Edición 12 - 2019,
diciembre 2019. Recuperado de
https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/477095/W_DICIEMBRE.pdf
Proética. (2019). IX Encuesta nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú.
Recuperado de https://www.proetica.org.pe/wp-
content/uploads/2019/12/ENCUESTAPRO%C3%89TICA2019.pdf
Programa Nacional de Infraestructura Educativa. (2015). Resolución Directoral Ejecutiva N°
093-2015-MINEDU/VMGI-PRONIED. Recuperado del sitio de internet de
Resoluciones Directorales Ejecutivas del PRONIED:
https://www.pronied.gob.pe/?wpfb_dl=2999
Quiroz, A. (2013). Historia de la corrupción en el Perú. Lima, Perú: Instituto de Estudios
Peruanos e Instituto de Defensa Legal.
Radio Programas del Perú. (28 de marzo de 2018). Walter Albán: “No esperamos milagros con
estos representantes en la lucha anticorrupción”. Recuperado de
https://rpp.pe/politica/gobierno/walter-alban-si-tenemos-este-tipo-de-representantes-
en-la-lucha-anticorrupcion-no-podemos-esperar-milagros-noticia-1112821?ref=rpp
141
Roa, C. J. & Torres, W. (2014). ¿Comunidad educativa o sociedad educativa? Educación y
Ciudad (27), 139-146. Recuperado de
https://revistas.idep.edu.co/index.php/educacion-y-ciudad/article/view/37/32
Roth, A. N. (2014). Políticas públicas, formulación, implementación y evaluación (10ma ed.).
Bogotá, Colombia: Ediciones Aurora.
Rozas, A. E. (2013) El impacto social del control público en el Perú (Tesis doctoral,
Universidad Nacional Mayor de San Marcos). Recuperado de
http://cybertesis.unmsm.edu.pe/bitstream/handle/cybertesis/384/Rozas_fa%282%29.p
df?sequence=1&isAllowed=y
Salinas, M. & Álvarez, J. F. (2014). Manual de Liquidación Financiera de Obras Públicas.
Lima, Perú: Instituto Pacífico.
Sánchez, M. (22 de julio de 2014). Ministerio de educación: “Nos tomará casi 20 años cubrir
la brecha de infraestructura educativa en el Perú”. Gestión. Recuperado de
https://gestion.pe/economia/ministerio-educacion-tomara-20-anos-cubrir-brecha-
infraestructura-educativa-peru-66209-noticia/
Sartori, G. (2009). La democracia en treinta lecciones. México D. F., México: Editorial Taurus
Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural. (2016). Convención americana sobre
derechos humanos. Recuperado de
https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/derechoshumanos_publicaciones_cole
cciondebolsillo_10_convencion_americana_ddhh.pdf
Secretaría de Gestión Pública. (2012). Alianza para una sociedad de gobierno abierto, plan de
acción del Perú. Recuperado de https://gestionpublica.gob.pe/gobierno-abierto/wp-
content/uploads/2017/11/RM_085_2012_PCM.pdf
Secretaría de Gestión Pública. (2019). Lineamientos "Principios de actuación para la
Modernización de la Gestión Pública" aprobados por RSGP N°004-2019-PCM/SGP.
142
Recuperado de https://sgp.pcm.gob.pe/wp-content/uploads/2019/02/Lineamientos-
N%c2%b0-001-2019-SGP-PCM1.pdf
Secretaría de Gestión Pública. (s. f.). Política nacional de modernización de la gestión pública
al 2021. Recuperado de https://sgp.pcm.gob.pe/wp-
content/uploads/2017/04/PNMGP.pdf
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia (2015). Guía par formulación de
políticas públicas. Recuperado de
http://www.segeplan.gob.gt/downloads/2015/Politicas_Publicas/GpFPP.pdf
Torres, A. (27 de diciembre de 2019). Solo se ejecutó el 59% de recursos para obras públicas
en el 2019. La República. Recuperado de
https://larepublica.pe/economia/2019/12/27/solo-se-ejecuto-el-59-de-recursos-para-
obras-publicas-en-el-2019-mef-pbi-obras-publicas/
Transparency International (2009). El pacto de integridad una poderosa herramienta para
contrataciones limpias. Recuperado de
https://www.transparency.org/files/content/tool/Pacto_de_Integridad_Brochure_ES.pd
f
Transparency International (2019). Barómetro global de la corrupción América Latina y el
Caribe 2019, opiniones y experiencias de los ciudadanos en materia de corrupción.
Recuperado de
https://www.transparency.org/files/content/pages/2019_GCB_LAC_Full_Report_ES.
Vara, A. (2007). La evaluación de impacto de los programas sociales. Fundamentos teóricos
y metodología y aplicación al caso peruano. Recuperado de
https://www.administracion.usmp.edu.pe/investigacion/files/Libro_evaluacion_impact
o_aristidesvara.pdf
143
Velasquez, F. & Gonzales, E. (2003). ¿Qué ha pasado con la participación ciudadana en
Colombia? Bogota, Colombia: Fundación Corona.
Villoro, L (1997). El Poder y el valor, fundamentos de una ética política (6ta ed.). México D.F,
México: Fondo de Cultura Económica y El Colegio Nacional
144
Apéndice A: Matriz de Consistencia
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA EJECUCIÓN DE LOS CONTRATOS DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA EN LIMA METROPOLITANA
PROBLEMAS OBJETIVOS HIPOTESIS VARIABLES OPERACIONALIZACIÓN DE LA V. MÉTODO
Dimensión Indicador
P. General
¿Existe algún mecanismo específico
que promueva la participación ciudadana
activa, en la ejecución
de obras de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana?
O. General
Proporcionar un mecanismo de
participación ciudadana activa que coadyuve en la
vigilancia de la ejecución
de las obras de infraestructura educativa,
en Lima Metropolitana.
H. Principal
Se cuenta con algún mecanismo específico
que promueva la participación ciudadana
activa, en la ejecución
de obras de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana
Participación de la ciudadanía.
Problemas
Información Transparencia
Involucramiento Politización
Tipo de investigación.
-Básica
Diseño especifico
-No experimental
Nivel
Descriptivo
Enfoque
-Cuantitativo
Población y muestra.
-Población: Padres de familia de Lima
metropolitana de Instituciones
Educativas Públicas.
-Muestra: 106 padres de familia cuyos hijos
estudian en instituciones públicas,
donde la PRONIED esta ejecutando obras,
de los distritos de San Juan de Lurigancho,
San Juan de Miraflores, Villa el Salvador,
Comas y El Rímac.
Mecanismos de control social
Vigilancia Cívica
Voluntaria Integridad
Monitoreo de la ciudadanía
Supervisión directa Democrática
Respeto Aliado estratégico
Percepción de los padres de familia.
Sensación de control El bien común
Prevención
Comité de Vigilancia
Ciudadana
Control Social Padres de Familia
Inspección Derecho
Equipo Seleccionado Capacitación
Acreditación
P. Específico 1
¿Cuál son los problemas en la ejecución de los
contratos de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana?
O Específico 1
Identificar los problemas en la ejecución de los
contratos de infraestructura educativa
en Lima Metropolitana.
H. Específico 1
Se tiene algunos problemas en la
ejecución de los contratos de
infraestructura educativa en Lima
Metropolitana
Ejecución de los
contratos de la infraestructura
educativa
Control público Regular
Funciones Intervención
Decisiones Sanciones
Poder público
P Específico 2
¿Cuáles son los
mecanismos de control
O. Específico 2
Identificar y analizar los
mecanismos de control
H. Específico 2
Hay mecanismos de
control social en la
Contrato de obra público
Prestaciones Contratista
Ejecución
145
social en la etapa de ejecución de los
contratos de obra de infraestructura
educativa?
social en la etapa de ejecución de los contratos
de obra de infraestructura educativa.
etapa de ejecución de los contratos de obra de
infraestructura educativa
Retribución Contraprestación
Empresa Contratista Entidad Pública
Procedimiento:
Descriptiva
Técnica:
Encuesta Entrevista
Instrumento:
Cuestionario Guía de Preguntas
P. Específico 3
¿Existe un mecanismo que permita a la
ciudadanía ejercer el monitoreo de los
contratos de ejecución de obras infraestructura
educativa, en Lima Metropolitana y su
marco normativo?
O. Específico 3
Proponer un mecanismo que permita a la
ciudadanía ejercer el monitoreo de los
contratos de ejecución de obras infraestructura
educativa, en Lima Metropolitana y su marco
normativo.
H. Específico 3
Se propone mecanismo que permita a la
ciudadanía ejercer el monitoreo de los
contratos de ejecución de obras infraestructura
educativa, en Lima Metropolitana y su
marco normativo.
Obra pública Actividades
Construcción Civil Expediente técnico
Servicios Ejecución de obra
Supervisión de obra
P. Específico 4
¿Cuál es la percepción
de los padres de familia respecto de la
participación ciudadana en las obras de
infraestructura educativa?
O. Específico 4
Determinar la percepción
de los padres de familia respecto de la
participación ciudadana en las obras de
infraestructura educativa.
H. Específico 4
Existe una buena
percepción de los padres de familia respecto de la
participación ciudadana en las obras de
infraestructura educativa.
Valor público Incremento Beneficios sociales
Costo Equidad
Eficacia Recursos económicos
Factibilidad Resultados
P. Específico 5
¿Cuál es el grado de
aceptación de los padres de familia de ser
integrante de una Delegación de
Vigilancia Ciudadana para monitorear las
obras de infraestructura educativa?
O. Específico 5
Determinar el grado de
aceptación de los padres de familia de ser
integrante de una Delegación de Vigilancia
Ciudadana para monitorear las obras de
infraestructura educativa.
H. Específico 5
Se tiene un grado
adecuado de aceptación de los padres de familia
de ser integrante de una Delegación de
Vigilancia Ciudadana para monitorear las
obras de infraestructura educativa.
Política pública Agendas políticas Problemas colectivos
Decisiones Acciones estratégicas
Implicación del gobierno Percepción de problemas
Definición de objetivos Cambio de situaciones
insatisfactorias
146
Apéndice B: Transcripción de la Entrevistas a los Expertos
1) Entrevista al Sr. Manuel Villoria Mendieta
Fecha: 29 de noviembre de 2019
Nombre del Entrevistado: Manuel Villoria Mendieta
Nacionalidad: Española
Cargo: Catedrático de Ciencia Política y de la Administración de la
Universidad Rey Juan Carlos de Madrid y directivo del Comité
de Dirección de Transparencia Internacional España.
Entrevistador
Muy buenas tardes, hoy día 29 de noviembre de 2019, me dirijo ante ustedes Nimrod
Enciso Ordoñez para hacer una entrevista con el doctor Manuel Villoria, él es profesor en la
Maestría en Control Gubernamental acá en la Escuela Nacional de Control, pero además tiene
bastante experiencia en la docencia y también en la gestión pública en materia de corrupción,
administración pública, en temas de ética y participación ciudadana. El motivo es justo para
hacer una entrevista al docente y de verdad le agradezco doctor por su tiempo y queremos
conversar sobre temas respecto a la participación ciudadana.
¿Cuál es la importancia de la participación ciudadana en la lucha contra la corrupción?
Manuel Villoria
Bueno, es fundamental, porque si la gente, si las personas siguen pagando sobornos, si las
personas siguen cooperando con las actividades corruptas, nunca acabaremos con la
corrupción. La primera participación ciudadana está en rechazar pagos corruptos.
Pero obviamente, esto requiere - para que funcione - no solo que cada persona en sí misma
se convierta en un héroe, sino que haya un movimiento colectivo para detener la corrupción.
De esta manera, generando una coalición de asociaciones ciudadanas, de personas implicadas
en la lucha contra la corrupción, creemos que se pueden dar los primeros pasos para que la
corrupción empiece a ser un problema percibido por los políticos como necesario de
resolverse. Cuando tenemos a la ciudadanía implicada, la lucha contra la corrupción al fin va
a ganar. Si la ciudadanía no está implicada, la lucha contra la corrupción jamás será posible.
Entrevistador
Muchas gracias. Y ya enmarcándonos capaz en España, si nos podía comentar ¿qué
mecanismos de participación ciudadana existen en su país, respecto al seguimiento y
monitoreo de obras públicas? ¿si es que se ha implementado algún mecanismo?
147
Manuel Villoria
Bueno, esencialmente el mecanismo que hay son los llamados pactos de integridad,
siguiendo el modelo de Transparencia Internacional. Consiste esencialmente en que, la
administración pública y Transparencia Internacional - aquí creo que se llama Proética - se
dedican, se ponen en contacto, para una determinada obra que sea relevante e importante para
el interés general.
Se ponen de acuerdo. Se ponen primero en contacto y luego ya de acuerdo en proceder al
pacto de integridad. Esto implica que firman un convenio por virtud del cual la
administración pública se compromete a veces a financiar los monitores de la sociedad civil y
Transparencia Internacional, o la organización que sea, se compromete a seleccionar los
monitores y acompañar todo el proceso, de la información, la formación de los actos públicos
que sean necesarios deba tener una página web, etcétera.
Una vez que se firma el convenio, inmediatamente se selecciona el comité que son
expertos en contratación.
En consecuencia, frente al modelo peruano, que son los veedores, que no son
necesariamente expertos, en el modelo de pactos de integridad se exige que quienes controlen
la obra, sean expertos juristas, arquitectos o ingenieros. Selecciona a los Monitores, y ya
desde la fase previa del proceso de contratación, desde la detección de análisis de
necesidades, en adelante, e incluso si se hacen Consultas Previas de exploración, también, se
procede a ir monitoreando todo el proceso por parte de los expertos, mandando informes
constantemente. Si encuentran una irregularidad la comunican. Tienen, la administración se
compromete a cederles todos los espacios para que puedan realizar su monitoreo, y
finalmente, pues formen su informe considerado seriamente.
Si encuentran algún caso de corrupción, obviamente, lo ponen en contacto de la
organización y de la Fiscalía, y se retiran a partir de ese momento del proceso, porque el
proceso se debe suspender, la contratación se debe suspender.
Entrevistador
Ok. Un mecanismo creo que ya se adelanta es buscar personal altamente capacitado en la
ciudadanía, como es un tema técnico las obras.
Manuel Villoria
La participación ciudadana se hace en que son los representantes de la sociedad civil los
que seleccionan a los expertos, y le garantizan objetividad y rigor, y luego que apoyan todo el
proceso, de formación, información, etcétera.
148
Entrevistador
¿Cuál es su percepción sobre el nivel de desarrollo de la participación ciudadana en
Latinoamérica? ¿Cómo lo ve?
Manuel Villoria
Es que Latinoamérica esta inmenso. Cuando se habla de Latinoamérica no tiene nada que
ver dominicana, República Dominicana, con Chile.
Entrevistador
Basándonos en Sudamérica.
Manuel Villoria
En Sudamérica es muy diverso. Yo creo que la participación ciudadana ha sido uno de los
grandes ejes de actuación, peculiar en América Latina. Son los sitios donde más se ha
desarrollado estas ideas de participación ciudadana. Por desgracia, una gran parte de la
participación - a mi juicio - ha estado manipulada y politizada.
Por ejemplo, hay mucho, sobre todo en algunos países bolivarianos, la participación
ciudadana, en un principio muy interesante, mucho apoyo; pero luego, al final, ciertamente,
eran grupos afines a los gobiernos correspondientes de los que controlaban los procesos. Con
lo cual, bueno, no había un verdadero monitoreo.
Bueno, una participación ciudadana en América Latina como ya digo, es uno de los sitios
del mundo donde más se ha desarrollado. Los presupuestos participativos empiezan en Brasil.
Desde los procesos participativos hasta las técnicas de los veedores, etcétera, son muy
latinoamericanas. El problema es que no hemos visto la capacidad real de que este tipo de
procesos reviertan tendencias corruptas o que mejoren claramente la toma de decisiones
públicas. Por ahora no se tiene algún caso concreto.
Ciertamente los presupuestos participativos en Brasil han sido muy interesantes, han
ayudado. Ciertamente hay veedurías que han podido ayudar en la toma de decisiones en la
contratación pública, etc. Pero en general lo que faltaría es - a mi juicio - tener una relación
entre gobierno y ciudadanía, que no estuviera dirigida por los que gobiernan.
Entrevistador
Muchas gracias. Y por último ¿usted considera que resultaría importante implementar
participación ciudadana en la vigilancia de obras de infraestructura educativa?
Manuel Villoria
Sí, nosotros lo hemos hecho en Valencia, España. Transparencia Internacional España ha
liderado pactos de integridad en Valencia para la construcción de tres escuelas públicas y los
resultados nos han dicho que ha sido muy positivo, a través de los pactos de integridad, al
149
haber conseguido una selección de monitores muy profesional, que ha hecho buen trabajo, en
un área que estaba bajo enorme sospecha porque había habido muchos casos de corrupción
previamente.
Entonces, creo que es muy importante, pero en mi opinión, para que esto funcione, la
sociedad civil tiene que ser impulsora, promotora, formadora; pero el control específico de
las obras tiene que hacerse por expertos.
Entrevistador
Muchas gracias profesor, ha sido un gusto.
Manuel Villoria
Encantado
Entrevistador
Bueno, con esto damos por terminada la entrevista. Gracias.
Tabla B.1
Entrevista al experto español: Manuel Villoria Mendieta
Objetivo Respuesta
Identificar la importancia de
la participación ciudadana
en la lucha contra la
corrupción.
Es importante porque con la participación ciudadana, la
lucha contra la corrupción al fin va a ganar. Se requiere
de un movimiento colectivo para detener la corrupción,
generando una coalición de asociaciones ciudadanas, que
rechace cualquier forma de soborno.
Conocer los mecanismos de
participación ciudadana en
España, respecto al
seguimiento y monitoreo de
las obras públicas.
Los pactos de integridad, que implica la firma de un
convenio, donde la administración pública se compromete
a financiar a los monitores de la sociedad civil, y
Transparencia Internacional, a seleccionar los monitores
(quienes son expertos juristas, arquitectos o ingenieros) y
acompañar el proceso. Si encuentran algún caso de
corrupción, lo ponen en contacto de la organización y de
la Fiscalía.
El nivel de desarrollo de la
participación ciudadana en
América Latina.
Ha sido uno de los grandes ejes de su actuación y donde
más se ha desarrollado, por ejemplo, los presupuestos
participativos empiezan en Brasil. Por desgracia, una gran
parte de la participación ha estado manipulada y
150
politizada; por lo que, no había un verdadero monitoreo.
En general, lo que faltaría es tener una relación entre
gobierno y ciudadanía, que no estuviera dirigida por los
que gobiernan.
Es importante implementar
la participación ciudadana
en la vigilancia de obras de
infraestructura educativa.
Sí, ya que los resultados han sido muy positivos. Para que
esto funcione, la sociedad civil tiene que ser impulsora,
promotora, formadora; pero el control específico de las
obras tiene que hacerse por expertos.
2) Entrevista al Sr. Germán Emanuele
Fecha: 3 de diciembre de 2019
Nombre del Entrevistado: Germán Emanuele
Nacionalidad: Argentina
Cargo: Director de Transparencia y Lucha contra la Corrupción y
responsable del Centro de Asistencia Legal Anticorrupción
(ALAAC) de Fundación Poder Ciudadano - Capítulo Argentino
de Transparencia Internacional.
Entrevistador:
Buenas tardes, el día de hoy, 3 de diciembre estamos con el profesor Germán Emanuele, él
es docente, también es abogado de la Universidad de la UBA en Argentina, trabaja en materia
de participación ciudadana, y el día de hoy está en la conferencia, la CAII, quien ha dictado
su ponencia sobre la participación ciudadana sobre los aspectos de la ODS. Pero el día de
hoy, queremos hacerle una pequeña entrevista sobre los enfoques que se puede dar sobre el
tema de la participación de la sociedad civil.
Dr. German, sobre la participación ciudadana ¿Considera usted que es importante para la
lucha contra la corrupción?
Germán Emanuele:
Sí es importante y es necesaria. La participación de la ciudadanía, no solamente en el
espacio de toma de decisiones sino también en el control de la gestión pública es fundamental
como un mecanismo necesario, sobre todo para la parte de prevención de la corrupción. Para
lo que es el control de la gestión pública es fundamental, por ejemplo, teniendo en cuenta que
es la sociedad muchas veces la que tiene a través de su testimonio datos fehacientes sobre -
por ejemplo - el cumplimiento o no de contratos de servicios públicos, contratos obra pública.
151
Si uno se pone a pensar que muchas veces en materia de compras y contrataciones el Estado
pone dinero para satisfacer determinadas demandas sociales, es la sociedad la que puede
dotar de información fidedigna a los organismos públicos sobre el avance de las obras y si
efectivamente esas obras se están llevando a cabo. Desde un punto más desde la mirada
institucional, también el control social es fundamental para prevenir casos de conflictos de
intereses, colusión; porque hoy por hoy la sociedad en la medida que cuente con información
disponible se puede convertir en un actor más en lo que puede llegar a ser el rol de los
organismos de control a nivel estatal.
Entrevistador:
Bueno y siguiendo con la entrevista, ¿Considera usted también que resultaría viable un
monitoreo de la ciudadanía en la ejecución misma de las obras? No tanto en el proceso de la
contratación sino en la misma ejecución si sería viable. Por ejemplo, en el Perú y en toda
Latinoamérica el Estado está invirtiendo muchos de sus recursos en reducir la brecha de
infraestructura en varias áreas, en educación, en carreteras. ¿Pero considera usted que
también podría la ciudadanía participar, como monitorear, como vigilar las obras?
Germán Emanuele:
Sí, totalmente y en las pocas situaciones en donde se generan esos espacios, ha tenido un
impacto muy positivo. Tanto el Banco Mundial como el BID han trabajado sobre eso y han
analizado un poco esos espacios de control que hacen a través de las veedurías ciudadanas o
lo que llaman las auditorías ciudadanas y se ha mostrado que el impacto es muy bueno, no
solamente en términos de eficiencia en materia de lo que es la elaboración de la obra pública
en sí; sino que también en cuanto al impacto que tiene sobre la satisfacción de las necesidades
de la población a dónde va dirigida esas obras públicas. También hay muchas instancias de
sociedad civil que vienen desarrollando espacios de participación, sé que en Guatemala se
está haciendo, en Costa Rica se está haciendo, incluso en Buenos Aires - si bien no es muy
generalizado - incluso en algunas localidades esta normativizada la figura de la veeduría
ciudadana para el control de la ejecución de las obras públicas o de los servicios públicos.
Entrevistador:
Muchas gracias profesor German, han sido un gusto.
Germán Emanuele:
Igualmente.
Entrevistador:
Espero poder volver a ver algún día y entrevistarlo.
152
Germán Emanuele:
Sí, como no.
Tabla B.2
Entrevista al experto argentino: German Emanuele
Objetivo Respuesta
Identificar la importancia de
la participación ciudadana
en la lucha contra la
corrupción.
Es importante y necesaria, sobre todo en el control y la
prevención de la corrupción en la gestión pública. La
sociedad, a través de sus testimonios, tiene datos
fehacientes e información fidedigna, que puede ser
otorgada a los organismos públicos, sobre el avance de la
obra. Desde el punto de vista institucional, previene
conflictos de intereses, colusión y es un actor de control.
Es viable el monitoreo de la
ciudadanía en la ejecución
de las obras.
Sí, el Banco Mundial como el BID han trabajador sobre
eso, analizando espacios de control, como veedurías o
auditorías ciudadanas, mostrando un muy buen impacto,
no solo en la eficiencia en la elaboración de la obra,
también en la satisfacción de la población a donde va
dirigida la obra.
En Guatemala, Costa Rica y en Buenos Aires se ha
desarrollado estos espacios de participación ciudadana.
3) Entrevista al Sr. Ricardo Salazar Chávez
Fecha: 14 de febrero de 2020
Nombre del Entrevistado: Ricardo Salazar Chávez
Nacionalidad: Peruana
Cargo: Asesor de Jefatura de la Central de Compras Públicas - PERÚ
COMPRAS.
Entrevistador
Buenas tardes, siendo hoy 14 de febrero del 2020, tengo el agrado de estar con el doctor
Ricardo Salazar Chávez, expresidente del ex CONSUCODE - en tres oportunidades -, ahora
153
OSCE, actualmente trabaja como Asesor en la jefatura de la Central de Compras Públicas
PERÚCOMPRAS. Doctor Ricardo agradecido por esa gentileza en esta entrevista. Me
permitiría, me da gusto primero expresarles a esa especial consideración que ha tenido y
bueno el tema en tratar en líneas generales va a ser la participación ciudadana en la ejecución
de los contratos de obras de infraestructura educativa.
Ricardo Salazar
Joel, con mucho gusto. Para iniciar, felicitar por la Tesis que están desarrollando en uno de
los temas más sensibles en materia de gestión pública y a tus órdenes.
Entrevistador
Encantado doctor. Lo que le voy a comentar son seis preguntas que han sido desarrolladas
por el grupo para el trabajo que le comenté y que está muy relacionado con el tema de gestión
pública, de la cual es un experto, y asimismo como el tema de contratación pública.
La primera pregunta que se trabajó con el grupo es ¿desde su experiencia cuáles son los
principales riesgos en la ejecución de una obra?
Ricardo Salazar
Bien. En general todo tipo de contrataciones de bienes, servicios u obras, tanto en la fase
de formación del contrato como en la fase de ejecución, tienen zonas que son seguras y zonas
que son puntos de riesgo. En la fase de ejecución, específicamente en obras, es usual
encontrar casos como los siguientes: Primero, discordancia entre el expediente técnico y la
realidad que se atiende al momento de la ejecución de la obra, y eso lleva en diversas
circunstancias a medidas como los adicionales, sea de plazo o eventualmente de obra, que
implica lógicamente mayores costos y tiempo.
El riesgo está en que la manera de interpretar las carencias que puede tener el expediente
técnico son diversos, según, la perspectiva de quien lo tiene a su cargo, y eso ya en el terreno
mismo y con los plazos de ejecución corriendo, a veces lleva a decisiones que no son
acertadas o en el peor de los casos, a decisiones que esconden actos corruptos. En ese sentido,
la salida más conveniente hoy - no necesariamente es la que va a solucionar todos los temas -
es aplicar mecanismos como el bin, que son sistemas de modelamiento que se hacen antes de
salir a proceso en los que ya por aplicación de este tipo de mecanismos, tipo bin, que está
previsto en nuestra normativa actual, el expediente técnico pasa por un proceso de
consolidación, de verificación de los puntos que pueden ser débiles y termina ya en un
modelo acabado de inicio, con lo cual los riesgos de incremento costos y tiempo en razón a la
discordancia entre expedientes y la realidad disminuyen de manera ostensible. Siempre queda
algo en el camino, pero ya es más focalizado o en todo caso más acotado.
154
Entonces en ese sentido creo que es la primera el primer punto de riesgo. Otro hito de
riesgo en la ejecución de los contratos son las carencias en la administración de los contratos.
El rol de administrador del contrato compete por el lado de la entidad a un grupo de áreas
o a un área en particular, y por el lado de los de los contratistas también tienen o deben tener
un equipo superior de administración del contrato.
Cuando las capacidades técnicas, la experiencia de quienes administran el contrato, o el
tiempo que tienen para dedicarse a ello no es el que corresponde; entonces se van
produciendo fuentes de conflicto o se va incubando conflictos que terminan desembocando
en arbitrajes o en otro tipo de soluciones y eso lógicamente también retarda el proceso de
ejecución y en su caso puede traer problemas adicionales ahí.
Por eso es que lo conveniente es tener personas siempre capacitadas y experimentadas,
objetivas, además, para la fase de ejecución contractual, no solamente para la parte inicial de
formación del contrato sino también para la parte de ejecución. De modo tal que el
seguimiento de los plazos, el seguimiento de la ejecución, sea lo más cercana posible a la
ejecución misma del contrato y esto hace que mejoren las condiciones de una eficiente y
eficaz ejecución.
Otro riesgo que se puede identificar está en los casos de carencias en la supervisión, ya no
en la Administración que es más integracional, en la supervisión propiamente tal de la
ejecución de contratos.
Cuando esa supervisión corresponde a una empresa, que es una empresa tercera a la
entidad, si es que esta empresa es diligente y es llevar esa supervisión por profesionales
conocedores y objetivos. Entonces no hay mayor problema, pero cuando hay carencias en el
aspecto técnico, capacidades, o eventualmente si es que se produjera algún acto de
corrupción, lógicamente que sí digamos que ese riesgo se evidencia; entonces ahí también es
muy importante que la entidad esté muy cercana a la actividad del supervisor de modo tal que
pueda ir percibiendo si todo está correctamente en la actitud de los supervisores. Dos, que se
asegure que sean personas capacitadas.
Cuando la supervisión la hace la misma entidad, de igual manera hay que estar muy
atentos a las capacidades técnicas y a la experiencia y a la objetividad de quienes van a
conducir esa supervisión. En ese sentido, es un punto crítico también que hay que cuidar
mucho durante la ejecución.
Otro punto de riesgo está en las carencias que se puedan presentar cuando se realiza la
conformidad en la recepción de la obra. Allí lógicamente tiene que participar el área usuaria,
tiene que participar otros profesionales de otras áreas, pero es muy importante que las
155
personas que realizan la evaluación de sí lo ejecutado es conforme al contrato. En primer
lugar, que conozcan el contrato, que lo conozcan bien que sepan cuáles son las características
de las necesidades a satisfacer y que ha sido objeto de ese contrato. Y dos, tenga el suficiente
criterio como para determinar en qué punto de la construcción se ha traspasado el mínimo
que debe conformar al contrato y cuanto más se agrega en esta ejecución, y también saber
cuándo simplemente no se ha cumplido, y la objetividad aquí también resulta fundamental y
el conocimiento técnico.
Finalmente, cabría mencionar como punto crítico, el retraso en los pagos por parte de la
entidad. El contratista, cuando es un contratista serio, lógicamente cumple sus prestaciones,
pero también necesita los pagos oportunos y conforme a lo pactado. Cuando hay un retraso
injustificado en los pagos eso afecta al contratista y eso genera problemas colaterales, retraso
o sobreesfuerzo, o simplemente, a veces hasta el abandono del contrato.
Entonces es importante también establecer mecanismos para motivar a las entidades a
cumplir con esa obligación de pago oportuno; lógicamente, cuando ha habido cumplimiento.
Pero es muy importante tener en cuenta esto, porque sí es muy mencionado por los
contratistas el tema de los retrasos innecesarios e injustificados de pagos que terminan
afectando la ejecución contractual también. Son los que podrían mencionar en estos
momentos
Entrevistador
Excelente doctor. Aprovechando también con la siguiente pregunta y teniendo en cuenta
también la experiencia que usted tienen en temas de control gubernamental y contratación
pública ¿considera que los mecanismos de supervisión y control habilitados por la normativa
de contratación pública para la ejecución de una obra son suficientes? y de ser así ¿estos
serían eficientes?
Ricardo Salazar
Bien, hay dos aspectos aquí en la pregunta, sobre la pertinencia o suficiencia de los medios
previstos para supervisión y control; y la eficiencia con que esto se lleva adelante.
De una revisión de la normativa existente, en realidad están previstos los mecanismos que
razonablemente se esperan para la supervisión y también para el control, en el entendido que
la supervisión es básicamente realizada por la entidad o por una empresa a nombre suyo y
que el control - estamos hablando del control eventualmente gubernamental a cargo del
sistema de control - salvo sea ese sentido, o el control en general que también puede cubrir
controles por parte de la comunidad y de otro tipo de agentes; pero en todos los casos una
revisión de los mecanismos previstos en la normativa.
156
Existen suficientes mecanismos para que las cosas sean cubiertas en cuanto a la
verificación de cumplimiento oportuno, eficiente y eficaz; e incluso para acompañar los
procesos de ejecución e identificar los riesgos que hay en el camino se encuentre para
alertarlos y hacer los correctivos correspondientes o las oportunidades de mejora también que
se pueden encontrar en el camino. Entonces, por el lado normativo no hay mayor problema,
creo más bien que donde hay que ponerle mucho el ojo es en la verificación de que las
personas que tienen a su cargo la supervisión y el control - cualquiera de las modalidades que
tuvieron ambos - conozcan los aspectos técnicos de las obras que se están ejecutando, así
como los factores que rodean a la ejecución de la obra. Me explico, si es una construcción de
escuelas, que haya gente en la supervisión y control - sea estatal o no estatal este control - que
conozcan sobre obras y conozcan sobre obras para escuelas. Si está construyendo una
carretera que conozca sobre obras para carretera o si está construyéndose otro tipo - cómo se
llama - de bien, igual, son gente conocedora.
¿Por qué? Porque la persona que conocen usualmente por experiencia o por estudio o
ambos, ya tienen identificado los hitos de riesgo, tiene identificado los hitos de fortaleza. O
pueden incluso proponer soluciones para situaciones no previstas que se puedan presentar en
ejecución. Entonces sea que el rol del que hace supervisión y control, implique, alertar
riesgos u oportunidades de mejora; o sea que solamente consista ya en verificar si se cumplió
o no se cumplió lo que se debe ejecutar, en ambos escenarios tienen que ser gente que
conozca. Eso es lo primero. Lo segundo, que sean personas que además de conocer, tengan
suficiente calidad moral y ética para hacer esa esa evaluación objetiva, de modo tal que en
función a lo contratado a lo que se va a ejecutar tenga una posición central. Eso, respecto de
la obra en sí, pero además también tienen que ser personas que conozcan los factores que
rodean a la ejecución de la obra. Por ejemplo, que conozcan cuál es el comportamiento
efectivo como tendencia de los constructores en ese tipo de obras, o sea, los ejecutores no
tienen las mismas actitudes siempre, según lugares, de un tipo de actividad de ejecución, las
prácticas difieren, tienen comunes denominadores pues también difieren.
La luego la actitud de los funcionarios públicos, la actitud de los que hacen supervisión
etcétera. Hay unos que son más intrépidos que otros; es decir, hay que conocer eso que no
está escrito pero que se percibe en el ambiente de ejecución del contrato.
No es lo mismo ejecutar en un lugar que en otro; es decir, son a veces idiosincrasias que
tienen denominador común pero que también tienen diferencias, actitudes reales en la
operación que también difieren. Esa parte que no está escrita, una persona que participa ya en
la supervisión y el control lo tiene que saber, tiene que tener experiencia en eso o formar
157
equipos en los que haya gente también experimentada en esos temas, que le permitan percibir
lo que no está escrito y que está presente, pero que son factores que van a influir en la calidad
y en la oportunidad de la ejecución. Por eso es que la aproximación a estos temas siempre
tiene que ser holística, tiene que ser una aproximación en la que llegan equipos multivalentes
de trabajo para ver todas las aristas posibles de ver o de percibir en la ejecución; porque a
veces ha ocurrido que todos en los papeles marche de las mil maravillas, o que todo en la
parte formal está extraordinario. Y si yo limito mi supervisión mi control a eso. Hay casos
extremos en los que la ejecución está al 80 por ciento, pero cuando baja el terreno es en el 30.
No entiendo que qué pasó, es una práctica que llevó a eso, hay una mala práctica de por
medio o temas de corrupción o lo que fuere. No todo es corrupción a veces dejadez hay
muchas. Hay muchas razones, pero lo cierto es que tiene que ser una persona que conozca el
ambiente en que se desarrolla la ejecución de las obras y también según el tipo de obras
porque esos tips que la experiencia te da pues si quien hace la obra los tiene o si los
funcionarios vinculados a la obra los tienen, pues quién los va a controlar o supervisar,
también los tienen que saber, si no se le va a escapar algo. Creo que por ahí va más bien el
tema que va de la mano con el entrenamiento de las personas.
Entonces, en cuanto a la eficiencia de los medios, la eficiencia de los medios va a
depender mucho de, uno, las capacidades de quien lo pide, el conocimiento holístico de quién
lo pide, la supervisión y control, y también de ciertas condiciones materiales. Por ejemplo, el
uso de drones ahora no. Antes no se usaba el dron, entonces cuando tú hacías un trabajo de
limpiado de laderas de un río, y nadie te ve, y si hay por ahí algún sinvergüenza simplemente
se hace que la hizo y realmente no la hizo, y como nadie lo vio, no pasó nada. En cambio, si
tienes un dron mirando el tema, un dron paseándose por ahí es distinto. Entonces también los
temas tecnológicos son importantes para esto. Hoy felizmente ya esos medios tecnológicos
cada vez son menos caros. Y como son cada vez menos caros eso ayuda mucho. Y lo otro es
lo que hay que apoyarse es en la participación ciudadana, porque el jefe de supervisión y
control no está permanentemente en la obra, entonces; sin embargo, hay destinatarios de la
obra que son los ciudadanos los pobladores a los cuales va a beneficiar esa obra. A ellos
también hay que entrenarlos o que sean acompañados por gente experimentada - a veces en la
misma población la hay - que también estén mirando la ejecución de la obra. Yo creo que ahí
se pueden incrementar las condiciones de ineficiencia. Entonces como repito, hay un
componente de la eficiencia que va con la calidad de las capacidades de las personas; dos, su
conocimiento del ambiente de ejecución que son los diferentes factores que están presentes
158
tanto los contractuales como no contractuales presentes; y tercero, el apoyo tecnológico y el
apoyo de medios de modo tal que esa eficiencia se incremente.
Entrevistador
Gracias doctor por esta respuesta. En esa línea usted mencionó, de repente, como un canal
de apoyo la participación de los ciudadanos quienes serían los destinatarios de la obra. En ese
sentido la siguiente pregunta se basan en lo siguiente ¿si considera usted importante la
participación de los padres de familia en el seguimiento? Perdón, antes de esa pregunta,
corresponde señalar si usted teniendo en cuenta que la participación ciudadana es un derecho
consagrado a nivel constitucional y transversal en todo nuestro ordenamiento jurídico
¿considera que el Estado debería promover en los ciudadanos la participación a través de
veedurías ciudadanas o comités ciudadanos en las contrataciones públicas?
Ricardo Salazar
Definitivamente sí. Eso se debe a lo siguiente. Las contrataciones públicas son medios o
instrumentos para realizar acciones encaminadas a satisfacer necesidades de las personas de
la comunidad. Estas necesidades de las personas que conforman la comunidad, han sido
objeto de normativa constitucional que ha declarado como derecho de la persona, que esas
necesidades sean satisfechas por los diferentes medios disponibles, una provenientes de los
mismos miembros de la comunidad y otras como obligaciones establecidas por el Estado; lo
cual ha hecho que este tipo de derechos consagrados tengan un rango de derecho de la
persona, y al ser derecho de la persona, ello hace que se active otro derecho de la persona que
es el derecho al buen gobierno.
Por lo tanto, desde la persona misma, espontáneamente y está fundamentado
constitucionalmente, puede exigir el buen gobierno.
Por qué. Porque es un derecho que le corresponde. Siendo eso así, entonces las personas
tienen absoluto sustento constitucional para sentirse facultadas a realizar actividades de
participación ciudadana en general.
Dentro de esas modalidades de participación ciudadana en general están por ejemplo el
acceso irrestricto a información en los temas públicos, y la obra pública es un tema público;
la participación en escenarios de toma de decisiones como el presupuesto participativo, por
ejemplo; y lógicamente también mecanismos como la Veeduría Ciudadana u otros medios
similares equivalente que les permita la comprobación y el acompañamiento de que se va a
ejecutar la obra.
Ahora bien, este derecho como todo derecho tiene sus bordes, tiene su núcleo y tiene sus
bordes. Su núcleo es que puedo participar en cuanto escenario me permita construir lo
159
público. Hoy en el mundo la tendencia es a que lo público se debe construir de manera
participativa. Ya no existe la división radical Estado, comunidad; donde el Estado hace una
cosa y la comunidad otra cosa. No. Hoy la tendencia es a entender que lo público y los temas
de relevancia pública se deben construir de manera participativa. Lógicamente con los límites
de los roles de cada actor, pero la vocación es que sea de manera participativa.
Esa participación tiene dos líneas. 1. Contrapesos; y 2. Colaboración. Entonces cuando el
Estado realiza una obra a través de un ejecutor de obra, la comunidad tiene derecho a
contrapesar. Verifico si está cumpliendo o no. Pero también tiene derecho a colaborar.
Te ayuda a definir las prioridades presupuestales, con la información que me das yo te
puedo dar algunas propuestas de solución, te puedo dar ideas. Es decir, esa interacción se
espera que sea fructífera para que siempre sea una relación gana-gana, del Estado para el
cumplimiento de sus funciones y la comunidad para favorecerse en lo que le corresponde por
derecho, pues es dinero público, de la comunidad.
Siendo eso así entonces tenemos diversidad de fundamentos como para decir que las
veedurías no solamente son un derecho de ser realizadas por la comunidad, sino que además
es absolutamente conveniente que el Estado fomente y abra estos espacios para que la
comunidad pueda participar en la construcción de lo público, o asegurar que la conducción de
lo público se haga apropiadamente y eso pasa por las veedurías ciudadanas también y otros
instrumentos por supuesto de que se puede valer la comunidad.
Por lo tanto, la respuesta es definitivamente sí, es absolutamente conveniente.
Entrevistador
Excelente doctor. Teniendo en cuenta esa respuesta ¿considera importante entonces la
participación de los padres de familia en el seguimiento y vigilancia de las obras de
infraestructura educativa?
Ricardo Salazar
Derivado de lo anterior, la respuesta también es definitivamente sí. Por qué. Porque de los
derechos constitucionales señalados para la persona y en razón a que la educación dentro de
ellos, se convierte en un derecho de toda persona desde la niñez en adelante. La alta
relevancia que tiene este derecho a la educación se manifiesta en que es absolutamente
comprobable que la educación - además de otros factores - pero la educación, es un factor
condicionante del desarrollo de las capacidades de las personas, para su vida en adelante. Es
decir, si una persona es capacitada de niño y de joven, adulto y todo el tiempo, tiene esa
posibilidad de hacerlo; sus posibilidades de abordar con éxito los retos de la vida son
mayores. Por supuesto que hay otros factores, pero la educación es uno de ellos, la formación
160
de capacidades es uno de ellos. En tanto es así, entonces la educación por sí misma dentro de
los derechos declarados para la persona tiene una ubicación especial, no digo mayor o menor
necesariamente, pero sí con alta relevancia. Eso hace y da sentido a que quienes tienen la
primaria responsabilidad de asegurar la educación de los hijos, que no son sino los padres,
puedan lógicamente derivar de ello, su derecho a que haciendo ejercicio de su derecho de
participación - del que hemos hablado en la pregunta anterior - en un tema tan relevante y tan
comprometido con el desarrollo de sus propios hijos, pueden hacer veeduría sobre la
ejecución de las obras educativas.
Entonces hay también elementos altamente suficientes como para decir que los padres
tienen todo el derecho a mirar, a estar cerca, a acompañar esta ejecución de obras educativas.
En general siempre hay un límite, como señalamos para la participación ciudadana,
siempre hay un límite.
Por ejemplo, no pueden entrar variantes políticas o que eventualmente traban el curso,
porque distorsiona la veeduría. Pero si se hace dentro de los términos razonables, dentro de
los términos directamente vinculados al aseguramiento de que lo que se está haciendo,
primero se haga y se haga bien, entonces lógicamente el derecho de los padres a hacer
veeduría sobre la construcción de las escuelas es absolutamente justificable.
Entrevistador
Y para culminar doctor Ricardo, desde su perspectiva ¿cuál sería el mecanismo o
instrumento - de resultar necesario - que permita viabilizar dicha propuesta de participación
de los padres de familia para poder conformar comités de vigilancia o veedurías ciudadanas
en los contratos de ejecución de obras de infraestructura educativa?
Ricardo Salazar
Mira, la experiencia de veedurías en el Perú tiene ya algún tiempo, con algunas
experiencias que dieron resultados bastante prometedores sobre lo que se puede lograr con
esto. En general las veedurías pueden ser de tres tipos.
Uno, impulsada desde una entidad oficial, organiza la veeduría, se vale directamente de
población organizada o en este caso de padres, por ejemplo, los incorpora a su programa de
veeduría, y sale adelante. Con lo cual, los veedores ciudadanos van a ser colaboradores de la
entidad y se logra el doble propósito de que los padres en nuestro ejemplo son veedores y
además la entidad cumple sus fines. Es un primer modelo.
Un segundo modelo es cuando las veedurías se organizan espontáneamente desde la
población, desde la comunidad y se enlaza con las entidades oficiales, u otras, para obtener
asesoramiento, algún apoyo logístico o eventualmente información. Entonces ahí, el grupo de
161
veeduría es autónomo, pero apoyado por entidades oficiales u otras no oficiales pero apoyado
por ellas, sea logísticamente, sea en temas de información, asesoramiento técnico etc.
Y hay un tercer modelo que es en el que la comunidad espontáneamente organiza su
veeduría y tiene sus propias fuentes de información, su propia asesoría, sus propios métodos;
ahí su nivel de autonomía es prácticamente absoluto.
En el Perú hemos ensayado las dos primeras. También existen de la tercera, pero hemos
tenido de las tres en realidad, no. El común denominador en las tres es que cuando se ha
actuado dentro de los márgenes de lo que implica una veeduría ciudadana ha dado muy buen
resultado, con variantes en cuanto a la profundidad de lo que se llegó a hacer, pero con
resultados que definitivamente en comparación a no tener veeduría es un avance importante
en el aseguramiento del cumplimiento de la ejecución de obras, en caso de obras; o de
servicios, en el caso de servicios.
La experiencia que yo he tenido directamente es cuando organizamos desde lo que es el
OSCE, en ese momento era CONSUCODE, pero que se continuó también siendo OSCE, con
apoyo del AID, hicimos un esquema de veedurías ciudadanas en ejecución de contratos en
general, bienes, servicios y obras; pero lógicamente el énfasis fue en obras. Fue realizado en
seis regiones del país, se formó aproximadamente 50 personas por cada lugar, el perfil
promedio eran profesionales experimentados en sus temas, un grupo de ellos eran jubilados
pero que quieren hacer algo por su zona, y se los capacitó en cómo se forma un contrato,
cuáles son los hitos críticos tanto en lo que son fortalezas como zonas de riesgo en la
contratación, qué tipo de preguntas se pueden formular. Es decir, se trabajó un esquema de
esa naturaleza y por supuesto que se les reafirmaba permanentemente que deben dar una
perspectiva muy objetiva, que no haya utilización política de las veedurías y que se proteja
mucho de eso porque nunca faltó alguien que por ahí quisiera hacer eso, y se les aclaraba por
supuesto que no eran trabajadores de la entidad. Claro que algunos también preguntaban,
querían que se les dé el carné, todo de la entidad. La idea era, mira, apoyo la creación de la
veeduría, ustedes son autónomos, los estamos capacitando, actúen ustedes, tendrán todo
nuestro apoyo y de la información que ustedes nos proporcionen y que debe dar lugar a que
nosotros actuemos directamente como OSE en su caso no, o derribemos esto a la Contraloría
u otras entidades, pues lo haremos. Había esa relación.
La experiencia fue muy interesante porque en los mismos informes que nos señalaban los
veedores, nos indicaban cómo los niveles de ejecución de los contratos se incrementaron de
una manera interesante, cómo se comenzaban a cerrar brechas en cuanto a la posibilidad de
tratos oscuros o escondidos en las obras y comenzaron a salir esos temas. Algunas de esas
162
veedurías derivaron también en algunos grupos de personas que ya crearon su propia entidad
como asociación para hacer veeduría y ellos ya continuaron por su cuenta. La experiencia fue
muy provechosa muy provechosa. Como suele suceder por falta de recursos no se continuó.
Pero, como experiencia para replicar definitivamente es importante Otra experiencia
cercana es la que conocemos actualmente con la Contraloría, que también allí la iniciativa
parte de la Contraloría misma, forma personas, las capacita, las entrena, y hace hacen trabajo
de veeduría con el apoyo cercano de la Contraloría. También ha dado muy buenos resultados,
sobre todo para asegurar la ejecución, los niveles de ejecución.
Quizás el único factor es que hay ciertas condiciones de éxito, primero que sean personas
capacitadas, que estén capacitándose.
No todos parten de cero, pero por lo general son gente que conoce temas o están
acompañados de gente que conoce temas, el no excederse de los límites propios de la
veeduría, es clave, porque a veces entraban a querer detener una obra porque no les gustaba el
modelo. Tampoco puede, eso ya no le corresponde al veedor o no utilizar políticamente la
veeduría. Algunos eran candidatos y querían meterse a la veeduría para candidatearse desde
allí, y lógicamente que las opiniones de las veedurías sean revisadas por las autoridades
competentes, no revisadas para corregirlas, sino recibidas y efectivamente tramitadas; porque
a veces los veedores presentaban su resultado y quedaba en el aire. Entonces no pasaba nada,
porque, por la inacción, porque había trabajo normalmente de las entidades que debían
tramitar, entonces, también hay que incorporar en la agenda de las entidades que acompañan
a veedurías que efectivamente va a haber acción, cuando se recibe de los veedores alguna
información útil para actuar. Entonces, la oportunidad de esa actuación es clave para
mantener legitimado el esquema de la veeduría, porque si no los mismos veedores se
desprestigian ante su población y más aún ante los que deben ejecutar bien las obras.
Entonces, esto es toda una cadena de actores, tiene que ser un trabajo de manera tal que la
Veeduría sea reconocida como una actividad válida de participación ciudadana, que la
construcción de lo público dentro de los diferentes instrumentos también tiene la veeduría
como uno de ellos que es válido y los trabajos realizados por la Veeduría deben ser
canalizados adecuadamente cuando hay que ejercer alguna función pública para canalizarlos
con la oportunidad debida y con la calidad debida; de modo tal, que se desprestigie el
modelo, que no sea un tema de segundo orden. No un tema tan importante como cualquier
otro.
163
Entonces hay que posicionarlo en la lógica de la gestión pública, dentro de lo que es el
rubro de el impacto de la participación ciudadana en la construcción de los asuntos públicos.
De ahí viene la alta importancia que tiene.
Yo creo que, por ese lado, esos son los mecanismos, unos son promovidos por entidades
públicas, otros son apoyados por entidades públicas, pero son espontáneos de la comunidad, y
otros que son estrictamente de la comunidad. Los tres son válidos, pero tienen esas
condiciones de éxito: capacidades técnicas, experiencia, objetividad, no utilización política y
que haya una canalización efectiva de sus resultados por las entidades correspondientes
cuando estas tienen que actuar.
Entrevistador
Excelentes ideas doctor Ricardo. Agradecido por, nuevamente reiterar la colaboración que
está realizando con el grupo que está realizando la presente tesis y no sé si usted tiene alguna
reflexión final de repente, así en líneas generales sobre la participación ciudadana.
Ricardo Salazar
Sí, creo que ideas como las que la tesis persigue lograr deben ser extendidas a todo tipo de
actividades del Estado. En gran parte de ellas, directamente a través de la veeduría, y en otros
casos a través de mecanismos adicionales, como el acceso a la información o presentar
propuestas o la supervisión general.
El derecho de las personas ya está consagrado, tanto a nivel constitucional como a nivel
legislativo, lo importante es ponerlo en la agenda política. Escuchamos periódicamente
declaraciones sobre esta materia a través de las instancias máxima del Estado. Sería muy
conveniente darle más apoyo, sobre todo, digamos operativo para que se hagan realidad. La
participación ciudadana, hay que tener en cuenta, si es que no tiene un canal formal, pues se
lo va a tomar, haya o no haya formalización. Cuando ya un derecho es asumido por las
personas y saben que es su derecho y que lo pueden exigir en cuanto a su cumplimiento, a su
protección. Hoy los medios para hacerlo se han diversificado, por ejemplo, las redes sociales,
antes simplemente se borraba de los escenarios periodísticos algún tema y desapareció. Hoy
no, hoy lo aviva más bien, y las redes son muy poderosas. Las posibilidades de presión de la
comunidad a quienes ejercen el poder se han diversificado, son muy fuertes, muy poderosas;
y creo que es conveniente y razonable que los políticos y los funcionarios públicos sepamos,
que es una línea sin retorno. Por lo tanto, es especialmente importante asumir que la
construcción de lo público tiene que ser participativo. Resaltando por supuesto que hay
núcleos y bordes, hay límites, pero que no se puede negar la importancia de la participación
ciudadana en la construcción de lo público. Hay que ser imaginativos, la veeduría puede tener
164
variantes, la veeduría puede ser una veeduría que se complemente con otros modos. Entonces
hay que ser bastante creativo, de modo tal que según sea lo que se está construyendo como
asunto público reclama un determinado tipo de participación ciudadana.
En algunos casos el énfasis puede estar en la parte informativa, de acceso a la información,
en otros puede estar en una supervisión de fuera, en otras cuestiones de supervisión de
acompañamiento dentro de la ejecución. Es decir, es variado, entonces hay que tener una
paleta de posibilidades de instrumentos a ser utilizados cuando se va a estructurar un esquema
de veeduría. No hay un solo modelo que sea reclamado para todos los casos sino que hay que
poner la imaginación para hacer la combinación, tipo Gastón Acurio de los ingredientes
correspondientes, o tu Joel cuando preparaste el ceviche, jajajajajaja, los ingredientes
necesarios para que se haga lo que corresponde a ese tipo de actividad. Es distinto la veeduría
en una obra de saneamiento que en una de Educación que una de carreteras o de una
corrupción un edificio o de un parque.
El tipo, la forma de aproximarse es distinto, o a veces viene combinado, viene obra con
servicio; entonces la veeduría tiene que cubrir la obra y el servicio. Entonces es variado.
Entonces hay que tender en ese sentido desarrollados algunos instrumentos específicos que
según sea el caso los organizas cual receta, y eso lo utilizas; en el tiempo variara, en el tiempo
tendrás que mejorar unos o incorporar nuevas cosas, sustituir otras, pero lo importante es que
sea funcional a lo que se está haciendo, versátil, son mecanismos versátiles. Yo creo que por
ahí va la ruta de cómo hacer las cosas, más aún ahora en que están cambiando mucho las
tecnologías, los modos de hacer las cosas, eso hace también que se trabaje en esa línea.
Y lo otro capacitar constantemente. Porque mientras más información se comparta en esta
línea los riesgos de desviación también se pueden mejorar. Es decir, ya habrá menos
posibilidades de desviaciones y mayor posibilidad de que estos riesgos sean menguados o
eliminados.
Siempre surgirán nuevos riesgos, esto no es un tema que se acaba, es un tema siempre
inacabado, pero que mientras no sepamos anticipar o acompañar para eliminar los riesgos o
bajar los riesgos, en buena hora. En caso extremos, también para mitigarlos o eventualmente
sancionar si hubiera un caso grave.
Pero, la vía es esa, ser muy versátil, y tener muy claro que finalmente el destinatario de
todo esto es la comunidad.
Entonces nuestra vocación de servicio y de personas pertenecientes a una comunidad
tienen como un lindo escenario el tema de las veedurías.
165
Entrevistador
Agradecido nuevamente con el doctor. Esto ha sido todo, por la oportunidad que nos ha
brindado para atender las preguntas gracias.
Tabla B.3
Entrevista al experto peruano: Ricardo Salazar Chávez
Objetivo Respuesta
Identificar los principales
riesgos en la ejecución de
una obra.
Discordancia entre el expediente técnico y la realidad que
se atiende al momento de la ejecución de la obra, que
lleva a aprobar adicionales de plazo o eventualmente de
obra, que además implica mayores costos y tiempo. Las
carencias en la administración de los contratos, producen
fuentes de conflicto, que terminan en arbitrajes que
retardan el proceso de ejecución y otros problemas
adicionales. Carencias en la supervisión de obra,
vinculados al aspecto técnico, capacidades, o
eventualmente por algún acto de corrupción. Otro riesgo
ocurre en la conformidad en la recepción de la obra, por
los que participan deben conocer bien el contrato, las
características de las necesidades a satisfacer y que ha
sido objeto de ese contrato. Además, tener el suficiente
criterio, objetividad y conocimiento técnico.
Conocer si los mecanismos
de supervisión y control de
la normativa de contratación
pública para la ejecución de
una obra son suficientes.
La normativa prevé los mecanismos que razonablemente
se esperan para la supervisión y también para el control.
Mas bien, debemos poner atención que las personas que
tienen a su cargo la supervisión y el control, conozcan los
aspectos técnicos de las obras que se están ejecutando, así
como los factores que rodean a la ejecución de la obra.
El Estado debe promover en
los ciudadanos la
participación a través de
veedurías ciudadanas o
Definitivamente sí. Toda persona puede exigir el buen
gobierno, por lo que tienen absoluto sustento
constitucional para sentirse facultadas a realizar
actividades de participación ciudadana en general,
mediante mecanismos que les permita la comprobación y
166
comités ciudadanos en las
contrataciones públicas
el acompañamiento de que se va a ejecutar la obra. Hoy la
tendencia es a entender que lo público y los temas de
relevancia pública se deben construir de manera
participativa. Lógicamente con los límites de los roles de
cada actor.
La importancia de la
participación de los padres
de familia en el seguimiento
y vigilancia de las obras de
infraestructura educativa
La alta relevancia que tiene este derecho a la educación se
manifiesta en que la educación - además de otros factores
- es condicionante del desarrollo de las capacidades de las
personas. En tanto es así, entonces la educación por sí
misma dentro de los derechos declarados para la persona
tiene una ubicación especial. Eso hace y da sentido a que
quienes tienen la primaria responsabilidad de asegurar la
educación de los hijos, son los padres, y lógicamente
deriva de ello, su derecho a que haciendo ejercicio de su
derecho de participación, pueda hacer veeduría sobre la
ejecución de las obras educativas, a acompañar esta
ejecución de obras educativas.
4) Entrevista a la Sra. Patricia Milagros Guillen Nolasco
Fecha: 25 de febrero de 2020
Nombre del Entrevistado: Patricia Milagros Guillen Nolasco
Nacionalidad: Peruana
Cargo: Subgerente de Participación Ciudadana.
Entrevistador:
Hoy 25 de febrero de 2020 tengo el alto honor de conversar con la doctora Patricia
Milagros Guillen Nolasco. Ella es Sub gerente de participación ciudadana de la Contraloría
General de la República, y bueno, ha tenido a bien acceder a efectuar una entrevista en el
marco de un trabajo de investigación que estamos realizando en la Maestría en Gestión
Pública por la Universidad San Ignacio de Loyola.
Desde ya agradecerle doctora Patricia por su disposición de tiempo, y sé que sus
comentarios van a ser de bastante ayuda para este trabajo.
Doctora quería iniciar la entrevista haciéndole una pregunta:
167
¿Cuál sería el valor público que otorga la participación ciudadana en la vigilancia de la
ejecución de obras públicas?
Dra. Guillen Nolasco:
Haber, el trabajo colaborativo de la ciudadanía en el ejercicio de esta vigilancia ciudadana,
es precisamente que el servicio - en este caso de las obras que está desarrollando el Estado -
pueda ser entregado de manera oportuna y con la calidad que se requiere. Como el Estado
tiene muchas limitaciones para la fiscalización a nivel nacional y de poder contar con la
presencia de los auditores en cada una de estas obras entonces hace posible que se puedan
generar riesgos por la falta de presencia de la Contraloría en cada una de las obras.
Para ello, el trabajo conjunto previa orientación de cómo ejercer ese control social, de
verificación, de vigilancia en las obras públicas; garantiza que la sociedad civil a través de
esta activa participación pueda dar información clave para la Contraloría. Esa información y
ese insumo es el valor público que genera para que nosotros podamos actuar de manera
inmediata y que se pueda corregir los riesgos o las situaciones de incumplimiento que se
puedan identificar.
Entonces eso hace que la obra pueda salir con mayor calidad desde el momento de ser
entregado, o de que se puedan corregir estas situaciones, y no esperar a que concluya la obra
y se entregue en mal estado. Entonces al entregar una obra donde ha habido una vigilancia
permanente respecto de la obra, garantizamos que esa obra termine bien. Ese es el mayor
valor público que se puede generar en el trabajo conjunto con la ciudadanía.
Entrevistador:
Muchas gracias. Como segunda pregunta ¿Nos podría compartir cómo se gestó la
implementación de monitores ciudadanos en la Contraloría? y ¿Durante su gestión hubo
algunas dificultades o logros que reportaron los ciudadanos al efectuar su labor de monitores,
supervisando las obras en las distintas localidades del país?
Dra. Guillen Nolasco:
Haber, el programa se crea ante una necesidad de índole del fenómeno natural que sufrió
el país, ante el fenómeno del Niño Costero. Entonces esto hizo que el país y el gobierno
reaccione para poder atender justamente la ejecución de gran presupuesto destinado para la
reconstrucción con cambios. Cuando el Estado pide el apoyo de la Contraloría para poder
fiscalizar que los recursos puedan ser destinados precisamente para los temas de
reconstrucción, es que se mide también en qué y de qué manera podía intervenir la
Contraloría y hasta dónde podíamos llegar. Mencione anteriormente que el tema de la
168
capacidad operativa termina siendo limitado, frente también al tipo de presupuesto o cantidad
de presupuesto que se destina a cada obra.
Entonces el hecho de que se despliegue una comisión de auditoría significa también que
esto significa un costo para la institución. Por lo tanto, ante algunas obras de menor
presupuesto no justificaría tal vez la movilización de toda una comisión para efectuar la
verificación o el servicio de control que se vaya a desarrollar.
De manera estratégica se fue midiendo el costo beneficio de poder trasladar a la capacidad
operativa de la institución y se vio por conveniente crear como estrategia complementaria a la
labor del control gubernamental, activar un mecanismo de vigilancia ciudadana.
Y así es como se crea el Programa de Monitores Ciudadanos de Control para que puedan
hacer una vigilancia de aquellas obras menores a 2.4 millones de soles, donde no se requiere
mayor inversión de parte de la institución más que la capacitación y la preparación para poder
ejecutar el despliegue, previas condiciones que se requiere para poder ejercer la veeduría
ciudadana en el marco de este programa. Es así que se incorpora este mecanismo para
complementar la labor del control gubernamental, entonces se ejerce el control social para
que coadyuven al control gubernamental.
Los mejores logros que hemos tenido, precisamente ha sido que se ha podido identificar -
en campo, ya en la obra misma - situaciones como que es una recurrente: que no se encuentra
el supervisor de obra o residente de obra, que no tiene las medidas de seguridad, o que no
tienen los equipos de protección los trabajadores, o que señalan, registran haber entregado la
obra y consta en los sistemas de información que ya se ejecutó todo el presupuesto. Cuando
van al campo y la obra debiera estar entregada lo que encuentran es que siguen trabajando.
Entrevistador:
Es decir, en papeles está culminada la obra, pero en la práctica en la realidad, todavía.
Dra. Guillen Nolasco:
Sigue todavía en trabajos. Entonces eso ha hecho que se pueda identificar estas
irregularidades y que las gerencias regionales de control han podido tomar esa información y
remitir una copia, hacer suya la información del ciudadano - porque también protegemos la
identidad del ciudadano - y lo hace suyo la Gerencia Regional de Control y remite una
comunicación a la unidad ejecutora para que tome las medidas correctivas y que pueda
aplicar, en este caso las penalidades por el incumplimiento del contrato. O se toma alguna
acción de control, y eso ya lo define el Gerente Regional.
Entonces hemos tenido obras donde se han aplicado penalidades o donde se ha corregido
la obra porque también se han encontrado que en obras de ejecución de pistas y veredas, no
169
se ha hecho los controles de calidad. Cuando esto ha sido advertido y la Unidad Ejecutora ha
ido a verificar y corroborar cuáles son las mediciones de capa asfáltica, por ejemplo,
identificaron que la capa era en una obra de 3.5 centímetros cuando debía ser de 5
centímetros. Entonces exigieron al proveedor, al contratista, que cumpliera con el expediente
técnico y tuvieron que recambiar toda la carretera, la pista, en este caso. Entonces, hemos
visto que hay ciertamente, hay una buena – digamos – buena reacción de parte de las
unidades ejecutoras y que ha generado muy buenos resultados ante la intervención de la
ciudadanía.
Entrevistador:
Entiendo la ciudadanía como un aliado en este caso.
Dra. Guillen Nolasco:
Así es, es un aliado estratégico
Entrevistador:
Estratégico a la labor de la Contraloría ¿Y los ciudadanos habrán también puesto a
conocimiento dificultades que han tenido en su labor de monitores ciudadanos?
Dra. Guillen Nolasco:
Básicamente en la disponibilidad de sus tiempos, porque como es un programa de
voluntariado donde no recibe ningún tipo de retribución, entonces son personas que en la
mayoría de ellos son estudiantes, son trabajadores, entonces la mayor limitación puede ser
básicamente a nivel de la disposición de sus tiempos.
Entonces para eso tenemos que contar con una buena base de datos para poder contar con
monitores que tengan el tiempo para hacer las visitas.
Problemas en obra, no se ha reportado ninguna situación. No ha habido ninguna agresión,
ninguno de eso. No. Hemos tenido reportes de ningún caso.
Entrevistador:
Siguiendo con la entrevista. Doctora en su experiencia ¿Qué opinión podría dar sobre la
implementación de un mecanismo de participación ciudadana activa efectuado por los padres
de familia, quienes estarían a cargo de vigilar la ejecución de las obras de infraestructura
educativa en Lima Metropolitana?
Dra. Guillen Nolasco:
Haber, cuando nosotros hacemos las convocatorias de los monitores se presenta todo tipo
de público, no es que esté necesariamente focalizado para obras de infraestructura educativa.
Por ejemplo, nosotros contamos con una base de datos amplia, no sabemos si es que pueden
ser padres de familia donde ciertamente su interés va a ser que la obra esté bien desarrollada.
170
Estamos haciendo algunos experimentos - porque este es un programa bastante nuevo - donde
se está identificando una serie de situaciones que podemos nosotros mejorar y reorientar la
intervención de los despliegues para poder contar con públicos que respondan, de repente a
un interés como el caso de los padres de familia que podrían participar como monitores
ciudadanos de control.
Entrevistador:
En casos que, siendo ya algo hipotético, si es que se implementa un mecanismo de
participación en el cual los padres también podrían vigilar la ejecución de las obras. ¿Qué
entidades o entidades podrían ser las promotoras o encargadas de dirigir o ejecutar dicho
mecanismo de participación ciudadana?
Dra. Guillen Nolasco:
Haber, el Ministro de Educación como ente rector tiene sus organismos públicos, que son
los que ejecutan de acuerdo a las funciones y roles que tienen, como en el caso de PRONIED,
que tienen que ejecutar obras y manejan recursos para ello. Ellos son los interesados en que
las obras puedan desarrollarse y que se puedan cumplir en los plazos establecidos. Pero hay
que considerar que PRONIED estar acá en Lima no están necesariamente en Provincia.
Cómo se da el escalamiento de la supervisión, las Direcciones Regionales de Educación
debieran tomar conocimiento de esta distribución de recursos para el mejoramiento o para
cualquier obra de infraestructura de las instituciones educativas, pero éstas a su vez, las
Direcciones Regionales son las que trabajan con las UGEL. Entonces cuando se hace alguna
identificación, cuando se identifican estos casos, debiera darse cuenta en todo caso la
Contraloría. Tomando conocimiento la información que está brindando los padres de familia,
debiéramos reportar a PRONIED, directamente acá, pero también a las UGEL para que ellos
puedan ejercer un control, porque ellos son los que se encuentran en las zonas.
Entonces es desde UGEL, Direcciones Regionales, Gobierno Regional -porque dependen
de ellos- y acá porque dependen funcionalmente, porque no están descentralizados, es una
desconcentración real de funciones. Y eso hace que se tenga que trabajar o reportar
directamente con estas entidades.
Entrevistador:
Y por último ¿Cuál podría ser el perfil o las condiciones que deberían reunir un ciudadano
o un padre de familia quien aspira participar en un mecanismo de participación ciudadana, en
el monitoreo de las obras públicas?
171
Dra. Guillen Nolasco:
Haber, la Directiva de Monitores Ciudadanos de control establecen ya ciertos requisitos.
La Directiva de Monitores ciudadanos de Control contiene requisitos, para que los
ciudadanos de a pie puedan ser aspirantes a monitores. Entonces, una vez que cumplen todos
estos requisitos, que son varios, entre ellos: que no tengan antecedentes penales, judiciales;
que no tengan conflictos de intereses, porque de repente son proveedores de la obra y
entonces no puede haber ello; ninguna relación tampoco política; que no tenga sanciones
administrativas.
Entonces hace que existan este conjunto de requisitos que cualquier ciudadano podría
hacer un aspirante. Una vez que haya cumplido con todas esas condiciones, se les convoca
para una capacitación. Esa capacitación tiene una evaluación, aquellos que pasen esta
evaluación luego pasan por un filtro de la Unidad de Seguridad Integral de la Contraloría
quien verifica que no tengan ningún proceso judicial y que tenga antecedentes. Eso hace que
nosotros tengamos todas las seguridades de que este ciudadano pueda ir en representación de
la Contraloría a ejercer la vigilancia ciudadana.
Entonces, si un padre de familia cumple con todas estas condiciones está apto para poder
ser un monitor ciudadano. Los requisitos son los mismos para todos, no porque se trate de un
padre de familia o porque tenga algún interés en una obra va a cambiar los requisitos o el
perfil. Tememos público,
por ejemplo, casi el 50 % son mujeres y el 50 % son hombres; la mayoría, 80 % son
jóvenes estudiantes, y tenemos personas adultas. Entonces, no hay una limitación, ninguna
restricción de participación por un tema de edad o de condición, solamente que cumpla con
estos requisitos.
Entrevistador:
Muchas gracias doctora por la entrevista y por todos los aportes que hoy día nos ha
ofrecido, y bueno, reiterar también que toda la información que usted nos ha dado, va a ser
básicamente para plasmarlo en un trabajo de investigación y la entrevista es de índole
académica.
172
Tabla B.4
Entrevista a la experta peruana: Patricia Milagros Guillen Nolasco
Objetivo Respuesta
Determinad el valor público
que otorga la participación
ciudadana en la vigilancia
de la ejecución de obras
públicas.
La información clave proporcionada por la sociedad civil a
través de la activa participación, es el valor público que
genera que los órganos de control puedan actuar de manera
inmediata y que se pueda corregir los riesgos o las
situaciones de incumplimiento que se puedan identificar. Eso
hace que la obra pueda salir con mayor calidad desde el
momento de ser entregado, o que se puedan corregir, sin
esperar que concluya la obra y se entregue en mal estado.
Una vigilancia ciudadana permanente a la obra, garantiza
que ésta termine bien.
Conocer cómo se gestó la
implementación de
monitores ciudadanos en la
Contraloría
Se crea ante el fenómeno del Niño Costero y la necesidad de
fiscalizar que los recursos puedan ser destinados a los temas
de reconstrucción. Considerando la capacidad operativa
limitada para fiscalizar obras de menor presupuesto, se vio
por conveniente crear como estrategia complementaria a la
labor del control gubernamental, activar un mecanismo de
vigilancia ciudadana: Programa de Monitores Ciudadanos de
Control.
Los mejores logros obtenidos, son la detección de los
siguientes hechos recurrentes: (i) no se encuentra el
supervisor o residente de obra, (ii) los trabajadores no
cuentan con las medidas de seguridad o equipos de
protección, y (iii) el registro de haber entregado la obra y la
total ejecución del presupuesto, pero, cuando van al campo
encuentran que siguen trabajando en obra.
Conocer su opinión sobre la
implementación de un
mecanismo de participación
ciudadana por los padres de
familia, a cargo de vigilar la
Los padres de familia ciertamente tienen el interés de que la
obra esté bien desarrollada, pero no sabemos si ellos están
participando en el programa. Estamos haciendo algunos
experimentos - porque este es un programa bastante nuevo -
donde se está identificando una serie de situaciones que
173
ejecución de las obras de
infraestructura educativa en
Lima Metropolitana.
podemos mejorar y reorientar la intervención de los
despliegues para poder contar con públicos que respondan
como monitores ciudadanos de control.
Identificar las entidades que
podrían ser las promotoras o
encargadas de dirigir o
ejecutar dicho mecanismo
de participación ciudadana.
El Ministro de Educación como ente rector tiene sus
organismos públicos, que son los que ejecutan de acuerdo a
las funciones y roles que tienen, como en el caso de
PRONIED. Ellos son los interesados en que las obras
puedan desarrollarse y que se puedan cumplir en los plazos
establecidos. Pero hay que considerar que PRONIED esta
acá en Lima, no necesariamente en Provincia.
Las Direcciones Regionales de Educación y la UGEL,
también puedan ejercer un control, al encontrarse en dichas
zonas.
El perfil que debería reunir
un ciudadano o padre de
familia quien aspira
participar en un mecanismo
de participación ciudadana,
para el monitoreo de las
obras públicas.
La Directiva de Monitores Ciudadanos de Control contiene
requisitos, para que los ciudadanos de a pie puedan ser
aspirantes a monitores, como son: que no tengan
antecedentes penales y judiciales; que no tengan conflictos
de intereses; sin relación política; y, que no tenga sanciones
administrativas.
Una vez que cumplido con todas esas condiciones, se les
convoca para una capacitación, y los que pasan la
evaluación, luego pasan por un filtro de la Unidad de
Seguridad Integral de la Contraloría quien verifica que no
tengan ningún proceso judicial, ni antecedentes.
5) Entrevista al Sr. Erick Fernando Caso Giraldo
Fecha: 28 de febrero de 2020
Nombre del Entrevistado: Erick Fernando Caso Giraldo
Nacionalidad: Peruana
Cargo: Director de la Dirección de Acuerdo Marco de Perú Compras.
174
Entrevistador
Buenos días, el día de hoy, 28 de febrero de 2020, vamos a entrevistar a Eric Caso
Giraldo, el actualmente es Director de la Dirección de Acuerdo Marco de Perú Compras y,
anteriormente, ha desempeñado cargos como Asesor de Jefatura de Perú Compras, Jefe de la
Oficina de Abastecimiento del PRONIED, Asesor de uno de los Viceministerios del
Ministerio del Interior, entre otros cargos, en la gestión pública.
Justamente el día de hoy, vamos a entrevistarle en su experiencia que ha tenido como Jefe
de la Oficina de Abastecimientos del PRONIED, para que pueda compartir con nosotros, esa
experiencia que tuvo al administrar los contratos.
(Erick, algunas palabras de presentación)
Erick Caso
La contratación pública durante los últimos 20 años ha sufrido bastantes cambios y
bastante transformación a través de lo que se ha concentrado en la Ley de Contrataciones, que
es el momento de comprar.
Pero los problemas no necesariamente están ahí, sino vienen desde antes, desde la
planeación, la definición del bien o del servicio, o de las condiciones no identificadas antes
de contratar un bien, y si es obra, con mayor razón, con las consideraciones propias; y eso, al
momento de comprar, ya no se puede solucionar; y los grandes problemas se van a ver en la
ejecución.
Entonces es un reflejo de cosas y aspectos que tienen que ser previstos y tienen que ser
aterrizados y aceptados como tales para que sea sincero el plazo, la necesidad de qué hacer o
qué no hacer, en la ejecución contractual; esa es la línea donde se debe trabajar cualquier
estudio de ese tipo.
Entrevistador
Así es, Erick te comento que estamos trabajando una tesis con un grupo de compañeros y
hemos formulado una serie de preguntas justamente en esa experiencia que tú tienes en el
PRONIED. La primera pregunta es ¿cuáles eran los principales problemas que aquejaban la
ejecución contractual de las obras de infraestructura educativa en Lima Metropolitana?
Erick Caso:
A nivel de ejecución contractual, ya de superado el proceso de selección; los principales
problemas son la entrega del terreno -y no solo la entrega, es muy común es hacer la entrega
parcial o la entrega limitada o el problema de sanear el terreno para entregar- y esto sucede
mucho, porque los centros educativos, por ejemplo, a mitad de año están ocupados; salvo, al
175
comienzo del año y a fines de año está libre y que se pueda hacer intervenciones pequeñas, y
encima están por temporada lluvias, es muy limitado hacer la entrega del terreno.
Eso limita mucho el inicio de obra y el inicio correcto de obra; porque si intervienes una
parte y la otra parte está tapada parcialmente, entonces no puedes intervenir totalmente y
tranquilamente, creo que es uno de los principales escollos de los problemas que hay en
ejecución contractual.
Los que vienen después es, no contemplar los periodos de lluvia; hay que aceptar que el
Perú tiene una geografía bastante complicada y hay momentos en donde no se puede trabajar;
es más, si no prevé eso y hace determinados trabajos, lo que va a pasar es que la lluvia se va a
llevar estos espacios de trabajo; y eso es algo que ocurre mucho -está ocurriendo ahora en
este momento, desde octubre viene ocurriendo- y las obras que se puedan hacer, deben estar
preparadas para ese momento, si llegas a nivelar la trocha y van a venir las lluvias por las
puras has nivelado porque al final va a venir más barro va a venir más cosas, etc.
Yo creo que también hay obras en las cuales hay que cambiar la ubicación, están en zonas
bajas y siempre se inundan y hacer reparaciones ahí también es un gran problema.
Después de esos problemas que te comento, un siguiente nivel de problemas, es sobre el
proveedor -que es combinado un problema de un buen proveedor con recursos y con espalda
financiera- porque sí es muy común que los proveedores destinen recursos para otro lado y se
ve porque no avanza -no hay razón por la cual sí tienen recursos no deban avanzar, tienen que
avanzar y se demora-; y eso yo entiendo que debería buscar que esa administración de ese
fondo sea correcto, no se trata de darle 100 y a ojos cerrados esperar que eso se inviertan, lo
cierto es que muchas veces corre por otro lado.
Y los problemas de expediente técnico -de todas maneras- que generan retrasos,
problemas, ampliaciones, y lo más común, es sencillo ves el plano y ves la partida de
metrados y no coincide. Siempre van a ver, pero bueno es un problema que tiene que ver si
observarse.
Entrevistador
Clara tu exposición Erick; otra pregunta que se te va a formular es ¿si durante el periodo
de gestión existió algún conflicto social con los padres de familia de la institución educativa
que se debe intervenir?
Erick Caso
Claro que sí, los padres de Educación venían, uno para reclamar obras, aun cuando no
había nada; y cuando a veces la obra estaba iniciando reclamaban para que lo termine en el
176
buen inicio del año escolar; y a veces no se podía hacer, de hecho, las contrataciones
demoraban y para esa fecha no iban a llegar.
Pero venían a reclamar, yo creo que ahí, hay un problema complicado porque para hacer
las cosas bien, no se puede pretender que se hagan en un tiempo no acorde a lo que se
requiere hacer entonces, ahí hay que sincerarlos y hacer que no reclamen.
Entonces son dos tipos de personas, y a veces se quejaban de los contratistas, bueno ahí
puedo pensar que hay más de una intención, porque también hay un problema que se genera
los sindicatos de Construcción Civil ponen presiones sobre los contratistas y ellos vienen a
decirnos, hay una serie de coacciones, cupos, hemos tenido casos donde dejaron una granada,
hemos tenido casos donde venían a presionar, etcétera; así que es muy complicado que
también tiene que observar.
Entrevistador
En ese sentido en su experiencia como gestor considera que resulta relevante que la
ciudadanía participe activamente vigilando los procesos de contratación pública.
Erick Caso
Sí, yo creo que sí, pero no se trata de publicar en la página web información, sino se trata
de dar información que sea relevante e importante porque hay muchos datos y poca
información relevante, pero además capacitar a un grupo de personas que puedan interpretar
la información y hacer seguimiento.
Yo estoy seguro que es muy potente porque los pobladores de ciertos lugares del Perú
están interesados en un colegio y, mira, lo importante un colegio llega a ser el punto de
reunión de un pueblo, de una comunidad, mira que rol tan importante en función del colegio
en la infraestructura dentro de un pueblo, me parece potentísimo; y son los primeros
interesados en querer apoyarnos, pero hay que darles herramientas que les permitan hacer
eso, apoyar; quien ganó, de repente un hito grueso de la construcción, también puede ser la
revisión de los materiales, el apoyo si está el supervisor, organizarlos para hacer un
seguimiento y un control, me parece súper potente.
Porque es imposible pensar que el Estado va a estar en todas las obras a la vez, en cada
segundo y cada momento, pero sí podría combinar una revisión con los ciudadanos, muy
aparte que esté el supervisor y hoy día con la tecnología yo creo que también se puede
visualizar un elemento muy importante -he conocido algunas propuestas en donde un dron
verifica las obras de todo, lo activas, acá en Tumbes, Toma una foto y actualiza, ahí no hay
nada que hacer, si llego el material va a estar ahí si está levantando información si hay
obreros trabajando; también el Libro de Obra Electrónico también se cuelga la información
177
en el momento del informe, está disponible a todas las partes en el momento sin esperar que
regularizó no realizó, la hojita que faltaba, ahí está todo en el momento; la ubicación del
residente y el supervisor de obra.
También se puede verificar si hay elementos suficientes y si eso sí le hace información y si
les das alertas estratégicas a los ciudadanos, ellos son los primeros que también van a
incentivar, guardando un equilibrio, porque son observadores tampoco se pueden volver
jefes, pero sí puede ser potente; y en provincia pasa de todo; en Lima hay una realidad que se
puedes supervisar te pueden controlar, pero en provincia es menos la cantidad de auditores y
la cantidad de supervisores que se pueden hacer, y zonas alejadas con mucho más.
Entrevistador
Aprovechando ello, recuerda si en la época que estuviste en el PRONIED había algún tipo
de mecanismo que incentivará la participación ciudadana o de repente esto no fue tomado en
cuenta.
Erick Caso
Teníamos un área de comunicación que interactuaba mucho con los padres de familia,
recibíamos mucho a los padres de familia, a veces viajaban mucho para venir a expresar su
interés, su preocupación por que se realicen las obras.
Entonces teníamos un rol activo; pero como herramienta, todavía no ha habido, ha sido
más algo práctico, pero se puede hacer una estrategia junto a la construcción de un colegio se
pueda incluir una parte de socialización, control a la ciudadanía, entonces los proyectos de
inversión podrían venir con ese componente, que supone generar una expectativa en la
sociedad y que ese control sea con un canal de denuncias oportuno como hoy día con fotos
con todo lo que las redes y la tecnología permite. Sería súper potente
Entrevistador
Entonces consideras que si se implantara la obligatoriedad de contar con veedurías o
delegaciones ciudadanas o comités ciudadanos -independientemente el nombre- que vigilen
la ejecución de las obras de infraestructura educativa se podría evitar los conflictos sociales
que se suscitan se mejoraría el control de la obra, se mejoraría el control de la obra.
Erick Caso
Yo creo que sí, podría mejorarse los conflictos porque ellos estarían vinculados o estarían
con información suficiente para saber el estado de la obra su avance y su cumplimiento,
entonces están informados.
178
También puede ser algo que pueda a ellos darles una tranquilidad de que está avanzando a
no saber qué pasa, ven un cartel y que nada se mueve, tienen una percepción de que nada
avanza cuando las cosas avanzan, pero a veces toman su tiempo.
Yo creo que sí pero igual yo creo que los principales conflictos son cuando no hay nada o
cuando no llega el año nuevo escolar, por ejemplo, entonces esperar a un chico no se puede
decirle en febrero que no va a estar en marzo es muy tarde. Ellos deben saber pues desde que
inicie la obra en octubre por ejemplo va a llegar no va a llegar entonces ellos ya saben qué va
a pasar y pueden tomar una acción.
Hay planes de contingencia como el tema de módulos, el tema de lugares alternativos para
empezar el año escolar debería ser algo que esté en un comienzo cosa que le da tranquilidad
al aula, entonces no solamente conocer sino saber de qué, hay una oportunidad para poder
hacer algo y empezar adecuadamente el año escolar.
Entrevistador:
Finalmente, desde tu perspectiva este comité ciudadano sería un aliado en la vigilancia de
los contratos de ejecución de obra o por el contrario generaría mayores obstáculos o retrasos
en la ejecución de los contratos de obras.
Erick Caso:
Pueden pasar las dos cosas. Pero yo creo que sí podría ser algo favorable para supervisar a
los contratistas, es positivo; pero hay que tener cuidado que no se vaya al otro extremo;
volverse un obstáculo, no quieren que pase un trabajador si no es aprobado por la comunidad
o no quieren que pase un camión si no es aprobado por la comunidad y ahí pueden pasar
cosas raras, eso es lo que no debe pasar, los ha de haber concientización capacitación para
que este equipo se limite a hacer una supervisión en que puede o nono puede ayudar, pero no
el otro que se vuelva un filtro donde hay que tener cuidado y entablaba, este no es el caso de
las ciudades pero donde las de construcción civil o agentes extraños pedían cupos para los
contratistas cupos de personas para trabajar y había una amenaza. Eso también es lo que tiene
que ver y que no suceda.
Entrevistador
Agradecemos la participación de Erick Caso al brindar esta entrevista y no sé si tuvieras
alguna reflexión final
Erick Caso
Sí, en el tema de la ejecución contractual yo creo que debemos buscar hoy en día combinar
estrategias que combinen tecnología con nuevos lineamientos -como decía hace un momento
y al inicio de la entrevista- mucho nos hemos concentrado en mejorar la Ley de
179
Contrataciones que es al momento de comprar; y a veces, ahí no están los mayores
problemas, los problemas vienen en cómo se planea, cómo cuándo se pide, cómo está el
expediente y eso se ve y eso no son problemas a veces no se puede solucionar una etapa de
procesos y se solucionan etapas ejecución de foto más tiempo, toma dinero y toman muchas
veces.
La calidad debe mejorarse en ese sentido. Hoy día hay herramientas como el BIN,
herramientas como te decía, usar drones, usar el libro electrónico, usar los GPS para la
maquinaria, etcétera, pueden ser muy importante. A veces, algo que también muy poco se
habla, es la calidad de los materiales; se piden X ladrillos, X cemento, pero no se entra en
detalle de qué material debe ser, y el contratista al buscar ahorrar costos, pone lo que le da el
costo y no necesariamente lo que tiene mejor calidad, ese es otro aspecto que tiene que
también analizarse. La combinación de todos estos aspectos yo creo que pueden hacer un
mejor expediente de obra
Entrevistador
Muy amable Erick, esto sería todo por la entrevista.
Tabla B.5
Entrevista al experto peruano: Erick Fernando Caso Giraldo
Objetivo Respuesta
Identificar los principales
problemas que aquejaban la
ejecución contractual de las
obras de infraestructura
educativa en Lima
Metropolitana.
La entrega del terreno, siendo muy común hacer la entrega
parcial o la entrega limitada o el problema de sanear el
terreno para entregar; y esto sucede mucho, porque los
centros educativos, por ejemplo, a mitad de año están
ocupados. También, no contemplar los periodos de lluvia.
Un siguiente nivel de problemas, es sobre el proveedor, y los
recursos financieros, porque sí es muy común que los
proveedores destinen recursos para otro lado y se ve porque
no avanza. Problemas de expediente técnico, que generan
retrasos, problemas, ampliaciones, y lo más común, es que el
plano y la partida de metrados no coincide.
Conocer si en el periodo de
su gestión en PRONIED,
existió algún conflicto social
Claro que sí, los padres de Educación venían, uno para
reclamar obras, aun cuando no había nada; y cuando a veces
la obra estaba iniciando reclamaban para que lo termine en el
180
con los padres de la
institución educativa.
buen inicio del año escolar; y a veces no se podía hacer, de
hecho, las contrataciones demoraban y para esa fecha no
iban a llegar.
Identificar si es relevante
que la ciudadanía participe
activamente vigilando los
procesos de contratación
pública.
Sí, porque es imposible pensar que el Estado va a estar en
todas las obras a la vez. Por lo que es importante capacitar a
un grupo de personas que puedan interpretar la información
y hacer seguimiento. Es muy potente porque los pobladores
de ciertos lugares del Perú están interesados en su colegio; y
son los primeros interesados en querer apoyarnos, pero hay
que darles herramientas que les permitan hacerlo, también
puede ser la revisión de los materiales, organizarlos para
hacer un seguimiento y un control, me parece súper potente.
En Lima, se puede supervisar, pero en provincia es menor la
cantidad de auditores y supervisores, y en zonas alejadas con
mucha más razón.
Determinar si con veedurías
o delegaciones ciudadanas
que vigilen la ejecución de
las obras de infraestructura
educativa, podría evitar
conflictos sociales.
Sí, podría mejorarse los conflictos porque ellos estarían
vinculados o estarían con información suficiente para saber
el estado de la obra, su avance y su cumplimiento. Igual,
creo que los principales conflictos son cuando no hay nada o
cuando no llega la obra para el año nuevo escolar. Si saben
anticipadamente qué va a pasar, los padres podrán tomar una
acción.
Saber su opinión si un
comité ciudadano sería un
aliado en la vigilancia de los
contratos de ejecución de
obra.
Sí podría ser favorable supervisar a los contratistas, pero hay
que tener cuidado que no se vaya al otro extremo; volverse
un obstáculo, por ejemplo, que no quieren que pase un
trabajador si no es aprobado por la comunidad o no quieren
que pase un camión si no es aprobado por la comunidad.
Debe haber concientización y capacitación para que este
equipo se limite a hacer una supervisión sobre lo que puede
hacer.
181
Apéndice C: Cuestionario aplicado a los Padres de Familia
I.- DATOS DEL ENCUESTADO:
NOMBRES Y APELLIDOS: ……………………………………..……………….…………..
RELACIÓN CON LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA:…………..…….…………….………..
GRADO DE INSTRUCCION:………………………….. FECHA: …………..……….….
INSTITUCIÓN EDUCATIVA (I.E):………………………………………...…………………
II.- PREGUNTAS:
1. ¿Usted tiene hijos que estudian en esta institución educativa?
Sí No
2. ¿En el proceso de ejecución de obra de la presente Institución Educativa (I.E.), conoce
si hubo alguna forma de participación ciudadana por parte de los padres de familia?
Sí No
Comentar cómo fue dicha participación:
…………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………………
3. Desde su punto de vista la participación ciudadana es:
a). Un derecho que tenemos todos c). Un privilegio de los políticos
b). Un derecho reservado solo algunos d). Otros
4. ¿Cree usted que, cuando el Estado construye o mejora la infraestructura de una
Institución Educativa, es importante que los padres de familia o cualquier ciudadano
puedan participar voluntariamente en la vigilancia del proceso de construcción?
a). Siempre c). Algunas veces
b). Casi siempre d). Nunca
5. ¿Conoce alguno de los siguientes mecanismos de participación ciudadana que le
permite alertar irregularidades en la ejecución de obras públicas de infraestructura
educativa?
- Sistema Nacional de Información de Obras - INFOBRAS Sí No
- Denuncia ciudadana ante Contraloría Sí No
- Denuncias ante Ministerio de Educación-PRONIED Sí No
(Programa Nacional de Infraestructura Educativa)
- Denuncia ante la Defensoría del Pueblo Sí No
182
De conocer otros mecanismos, sirva mencionarlos a continuación:
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
6. Considerando que la “Delegación de Vigilancia Ciudadana” será un equipo de
padres de familia que se encargan de monitorear la construcción de los colegios. ¿En caso
sea propuesto/a para conformar la Delegación de Vigilancia Ciudadana de su Institución
Educativa, usted optaría por?
a). Aceptar la propuesta c). No aceptaría la propuesta
b). Probablemente aceptaría d). Optaría por participar de otra manera
¿Por qué?
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
___________________________________________________________________________
7. En caso en la pregunta anterior haya elegido “No aceptar la propuesta” o
“Probablemente aceptaría la propuesta”, ¿Qué lo motivaría para cambiar de opinión y
aceptar integrar dicha “Delegación de Vigilancia Ciudadana”?
a). Que exista una retribución económica
por la labor ejecutada
c). a y b
b). Que exista un reconocimiento, a través
de algún certificado, por parte de la
entidad
d). No aceptaría la propuesta de ningún
modo
8.- ¿En caso de aceptar la propuesta para conformar una “¿Delegación de Vigilancia
Ciudadana”, considera que debe recibir capacitación por parte del Ministerio de
Educación (PRONIED) para efectuar una correcta labor?
a). Siempre c). Algunas veces
b). Casi siempre d). Nunca
9. ¿Cree usted que con una Delegación de Vigilancia Ciudadana se podría prevenir
actos de corrupción entre la entidad y el contratista?
a). Siempre c). Algunas veces
b). Casi siempre d). Nunca
10. ¿Cree usted de una Delegación de Vigilancia Ciudadana generaría confianza
respecto a la transparencia en la ejecución de la obra?
a). Siempre c). Algunas veces
b). Casi siempre d). Nunca
11. ¿Cree usted que el mejoramiento o construcción de un colegio sería más óptimo si
se permitiera la participación de la Delegación de Vigilancia Ciudadana en la supervisión
directa de la obra?
a). Siempre c). Algunas veces
b). Casi siempre d). Nunca
183
Instituciones Educativas de Lima Metropolitana en proceso de ejecución de obra,
visitadas y donde se realizó las encuestas:
1) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 0171-04 “Consuelo Crisanto
Salinas”
- Fecha de la visita: 13 de febrero de 2020
- Distrito San Juan de Lurigancho – UGEL 05
- Fotografías:
184
2) - Nombre de la I.E: Institución Educativa de Nivel Inicial N° 040 Bayovar
- Fecha de la visita: 19 de febrero de 2020
- Distrito San Juan de Lurigancho – UGEL 05
- Fotografías:
3) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 1182 “El Bosque”
- Fecha de la visita: 19 de febrero de 2020
- Distrito San Juan de Lurigancho – UGEL 05
- Fotografías:
185
4) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 7242 “Divino Maestro”
- Fecha de la visita: 25 de febrero de 2020
- Distrito Villa El Salvador– UGEL 01
- Fotografías:
186
5) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 7219 “Aristóteles”
- Fecha de la visita: 25 de febrero de 2020
- Distrito San Juan de Miraflores– UGEL 01
- Fotografías:
6) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 7070 “Dra. María Reiche
Grosse Neumann”
- Fecha de la visita: 27 de febrero de 2020
- Distrito San Juan de Miraflores– UGEL 01
- Fotografías:
187
7) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 6046 “Virgen de Fátima”
- Fecha de la visita: 27 de febrero de 2020
- Distrito San Juan de Miraflores– UGEL 01
- Fotografías:
8) - Nombre de la I.E: Institución Educativa N° 2026 “Simón Bolívar”
- Fecha de la visita: 28 de febrero de 2020
- Distrito Comas– UGEL 04
- Fotografías:
188
9) - Nombre de la I.E: Institución Educativa Inicial N° 391-1 “Flor de
Amancaes”
- Fecha de la visita: 28 de febrero de 2020
- Distrito Rímac– UGEL 02
- Fotografías:
189
Apéndice D: Tablas y Figuras de los Resultados de la Tabulación de las Encuestas
Confiabilidad
La confiabilidad fue medida mediante el coeficiente Alfa de Cronbach. Este coeficiente
analiza la consistencia interna que reflejan las categorías ordinales de los ítems analizados; de
manera que se analizó a los 5 ítems del presente cuestionario que tienen opciones de respuesta
que poseen escala ordinal. El resultado se muestra a continuación:
Tabla.
Estadísticas de fiabilidad de Alfa de Cronbach
Alfa de Cronbach Número de ítems
0,701 5
El resultado del Alfa de Cronbach es 0,701, lo cual quiere decir que se encuentra en un nivel
aceptable para considerar que los ítems analizados poseen la requerida confiabilidad.
190
Tabla. 1.
Pregunta: ¿Usted tiene hijos que estudian en esta institución educativa?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Sí 106 100,0 100,0 100,0
Figura 1. Pregunta: ¿Usted tiene hijos que estudian en esta institución educativa?
En la tabla 1 y en la figura 1 se puede observar que todos los padres de familia, el 100%,
tienen hijos que estudian en las instituciones educativas analizadas.
Tabla. 2.
Pregunta: ¿En el proceso de ejecución de obra de la presente Institución Educativa
(I.E.), conoce si hubo alguna forma de participación ciudadana por parte de los
padres de familia?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido No 68 64,2 64,2 64,2
Sí 38 35,8 35,8 100,0
Tota
l
106 100,0 100,0
191
Figura 2. ¿En el proceso de ejecución de obra de la presente Institución Educativa (I.E.),
conoce si hubo alguna forma de participación ciudadana por parte de los padres de familia?
En la tabla 2 y en la figura 2 se observa que la mayoría de los padres de familia, el 64,2%
indicó que en el proceso de ejecución de obra de su Institución Educativa (I.E.) no conoce que
hubo alguna forma de participación ciudadana por parte de los padres de familia. Por otro lado,
el restante 35,8% indicó que sí conoce que hubo alguna forma de participación ciudadana.
Tabla. 3.
Pregunta: Desde su punto de vista la participación ciudadana es:
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Un derecho que tenemos
todos
100 94,3 94,3 94,3
Un derecho reservado a
solo algunos
4 3,8 3,8 98,1
Un privilegio de los
políticos
1 0,9 0,9 99,1
Otros 1 0,9 0,9 100,0
Total 106 100,0 100,0
192
Figura 3. Pregunta: Desde su punto de vista la participación ciudadana es
En la tabla 3 y en la figura 3 se visualiza que los padres de familia indicaron en su gran
mayoría, el 94,3%, que, desde su punto de vista, la participación ciudadana es un derecho que
tenemos todos. El 3,8% indicó que es un derecho reservado a solo algunos, y solo el 0,9%
indicó que es un privilegio de los políticos y el otro 0,9% restante respondió otra percepción a
las propuestas.
Tabla. 4.
Pregunta: ¿Cree usted que, cuando el Estado construye o mejora la infraestructura
de una Institución Educativa, es importante que los padres de familia o cualquier
ciudadano puedan participar voluntariamente en la vigilancia del proceso de
construcción?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Nunca 4 3,8 3,8 3,8
Algunas veces 9 8,5 8,5 12,3
Casi siempre 21 19,8 19,8 32,1
Siempre 72 67,9 67,9 100,0
Total 106 100,0 100,0
193
Figura 4. Pregunta: ¿Cree usted que, cuando el Estado construye o mejora la infraestructura
de una Institución Educativa, es importante que los padres de familia o cualquier ciudadano
puedan participar voluntariamente en la vigilancia del proceso de construcción?
En la tabla 4 y en la figura 4 se puede observar que la mayoría de los padres de familia, el
67,9%, indicó que creen que, cuando el Estado construye o mejora la infraestructura de una
Institución Educativa, siempre es importante que los padres de familia o cualquier ciudadano
puedan participar voluntariamente en la vigilancia del proceso de construcción. Por su parte el
19,8%, indicó que casi siempre es importante, el 8,5% algunas veces es importante y el restante
3,8% indicó que nunca es importante.
194
Tabla. 5.
Pregunta: ¿Conoce alguno de los siguientes mecanismos de participación
ciudadana que le permite alertar irregularidades en la ejecución de obras
públicas de infraestructura educativa?
Respuestas
N Porcentaje
ítem5a Sistema Nacional de Información de Obras –
INFOBRAS
4 1,9%
Denuncia ciudadana ante Contraloría 46 21,8%
Denuncias ante Ministerio de Educación-
PRONIED (Programa Nacional de
Infraestructura Educativa)
72 34,1%
Denuncia ante la Defensoría del Pueblo 89 42,2%
Total 211 100,0%
Nota: a. Grupo de dicotomía tabulado en el valor de la opción “sí”
Figura 5. Pregunta: ¿Conoce alguno de los siguientes mecanismos de participación
ciudadana que le permite alertar irregularidades en la ejecución de obras públicas de
infraestructura educativa?
195
En la tabla 5 y en la figura 5 se observa que las respuestas de los padres de familia sobre si
conoce algún mecanismo de participación ciudadana que le permite alertar irregularidades en
la ejecución de obras públicas de infraestructura educativa; principalmente las respuestas
fueron para “Denuncia ante la Defensoría del Pueblo”, con el 42,2% de respuestas. Por otro
lado el 34,1% de las respuestas de los padres indicó que conoce a las denuncias ante Ministerio
de Educación PRONIED (Programa Nacional de Infraestructura Educativa). El 21,8% de
respuestas indicó que los padres de familia conocen a la denuncia ciudadana ante Contraloría.
Y finalmente, el 1,9% de respuestas indicó que conocen el Sistema Nacional de Información
de Obras – INFOBRAS.
Tabla. 6.
Pregunta: Considerando que la “Delegación de Vigilancia Ciudadana” será un equipo
de padres de familia que se encargan de monitorear la construcción de los colegios. En
caso sea propuesto/a para conformar la Delegación de Vigilancia Ciudadana de su
Institución Educativa, ¿usted optaría por?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Aceptar la propuesta 43 41,3 41,3 41,3
Probablemente aceptaría 17 16,3 16,3 57,7
No aceptaría a la
propuesta
30 28,8 28,8 86,5
Optaría por participar de
otra manera
14 13,5 13,5 100,0
Total 104 100,0 100,0
196
Figura 6. Pregunta: Considerando que la “Delegación de Vigilancia Ciudadana” será un
equipo de padres de familia que se encargan de monitorear la construcción de los colegios.
En caso sea propuesto/a para conformar la Delegación de Vigilancia Ciudadana de su
Institución Educativa, ¿usted optaría por?
En la tabla 6 y en la figura 6 se observa que, considerando que la “Delegación de Vigilancia
Ciudadana” será un equipo de padres de familia que se encargan de monitorear la construcción
de los colegios. En caso de ser propuesto/a para conformar la Delegación de Vigilancia
Ciudadana de su Institución Educativa, los padres de familia indicaron mayormente, el 41,3%,
que se deciden por aceptar la propuesta. El 28,8% indicaron que no aceptaría la propuesta, el
16,3% indicó que probablemente aceptaría, y el restante 13,5% indicó que optaría por participar
de otra manera.
197
Tabla. 7.
Pregunta: En caso en la pregunta anterior haya elegido “No aceptar la propuesta” o
“Probablemente aceptaría la propuesta”, ¿Qué lo motivaría para cambiar de opinión y
aceptar integrar dicha “Delegación de Vigilancia Ciudadana”?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido a) Que exista una
retribución económica
por la labor ejecutada
6 12,7 12,7 12,7
b) Que exista un
reconocimiento, a través
de algún certificado, por
parte de la entidad
12 25,5 25,5 38,2
c) a y b 10 21,4 21,4 59,6
d) No aceptaría a la
propuesta de ningún
modo
19 40,4 40,4 100,0
Total 47 100,0 100,0
Figura 7. Pregunta: En caso en la pregunta anterior haya elegido “No aceptar la propuesta”
o “Probablemente aceptaría la propuesta”, ¿Qué lo motivaría para cambiar de opinión y aceptar
integrar dicha “Delegación de Vigilancia Ciudadana”?
198
En la tabla 7 y en la figura 7 se observa que, en caso en la pregunta 6 se haya elegido “No
aceptar la propuesta” o “Probablemente aceptaría la propuesta”, lo que motivaría para cambiar
de opinión y aceptar integrar dicha “Delegación de Vigilancia Ciudadana, el 40,4% de padres
de familia expresó que no aceptaría a la propuesta de ningún modo; el 25,5% indicó que debería
existir un reconocimiento a través de algún certificado por parte de la entidad; el 21,4% indicó
que exista eso y además que exista una retribución económica por la labor ejecutada.
Finalmente, el restante, 12,7% indicó que solo exista una retribución económica.
Tabla. 8.
Pregunta: ¿En caso de aceptar la propuesta para conformar una “Delegación
de Vigilancia Ciudadana”, ¿considera que debe recibir capacitación por parte del
Ministerio de Educación (PRONIED) para efectuar una correcta labor?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Nunca 3 2,8 2,8 2,8
Algunas veces 31 29,2 29,2 32,1
Casi siempre 19 17,9 17,9 50,0
Siempre 53 50,0 50,0 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura. 8. Pregunta: En caso de aceptar la propuesta para conformar una “Delegación de
Vigilancia Ciudadana”, ¿considera que debe recibir capacitación por parte del Ministerio de
Educación (PRONIED) para efectuar una correcta labor?
199
En la tabla 8 y la figura 8 se observa que en caso de aceptar la propuesta para conformar
una “Delegación de Vigilancia Ciudadana”, la mayoría consideró que siempre debería recibir
capacitación por parte del Ministerio de Educación (PRONIED) para efectuar una correcta
labor. Por otro lado, el 29,2% indicó que algunas veces recibiría capacitación, el 17,9% indicó
que casi siempre, y finalmente solo el 2,8% consideró que nunca recibiría capacitación.
Tabla. 9.
Pregunta: ¿Cree usted que con una Delegación de Vigilancia Ciudadana se
podría prevenir actos de corrupción entre la entidad y el contratista?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Nunca 5 4,7 4,7 4,7
Algunas veces 23 21,7 21,7 26,4
Casi siempre 33 31,1 31,1 57,5
Siempre 45 42,5 42,5 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 9. Pregunta: ¿Cree usted que con una Delegación de Vigilancia Ciudadana se podría
prevenir actos de corrupción entre la entidad y el contratista?
200
En la tabla 9 y en la figura 9 se observa que el 42,5% de los padres de familia, es decir la
mayoría de ellos, cree que siempre con una Delegación de Vigilancia Ciudadana se podría
prevenir actos de corrupción entre la entidad y el contratista. Por su parte, el 31,1% indicó que
casi siempre se podría prevenir dichos actos; el 21,7% indicó que algunas veces, mientras que
solo el 4,7% indicó que nunca.
Tabla. 10.
Pregunta: ¿Cree usted de una Delegación de Vigilancia Ciudadana generaría
confianza respecto a la transparencia en la ejecución de la obra?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Nunca 1 0,9 0,9 0,9
Algunas veces 17 16,0 16,0 17,0
Casi siempre 34 32,1 32,1 49,1
Siempre 54 50,9 50,9 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 10. Pregunta: ¿Cree usted de una Delegación de Vigilancia Ciudadana generaría
confianza respecto a la transparencia en la ejecución de la obra?
201
En la tabla 10 y en la figura 10 se observa que el 50,9% de los padres de familia, es decir
prácticamente la mitad de todos de ellos, cree que siempre una Delegación de Vigilancia
Ciudadana generaría confianza respecto a la transparencia en la ejecución de la obra. Por otro
lado, el 32,1% indicó que casi siempre una Delegación de Vigilancia Ciudadana generaría
confianza; el 16% indicó que algunas veces, y por último, solo el 0,9% expresó que nunca
generaría confianza.
Tabla. 11.
Pregunta: ¿Cree usted que el mejoramiento o construcción de un colegio sería
más óptimo si se permitiera la participación de la Delegación de Vigilancia
Ciudadana en la supervisión directa de la obra?
Frecuencia Porcentaje Porcentaje
válido
Porcentaje
acumulado
Válido Nunca 1 0,9 0,9 0,9
Algunas veces 11 10,4 10,4 11,3
Casi siempre 25 23,6 23,6 34,9
Siempre 69 65,1 65,1 100,0
Total 106 100,0 100,0
Figura 11. Pregunta: ¿Cree usted que el mejoramiento o construcción de un colegio sería
más óptimo si se permitiera la participación de la Delegación de Vigilancia Ciudadana en la
supervisión directa de la obra?
202
En la tabla 11 y en la figura 11 se visualiza que la gran mayoría de los padres de familia, es
decir el 65,1%, expresó que creen que el mejoramiento o construcción de un colegio siempre
sería más óptimo si se permitiera la participación de la Delegación de Vigilancia Ciudadana en
la supervisión directa de la obra. Por otro lado, el 23,6% expresó que casi siempre sería más
óptimo, el 10,4% expresó que algunas veces, y finalmente solo el 0,9% expresó que nunca sería
más óptimo.
203
Apéndice E: Directiva que promueve la participación ciudadana a través de la
Delegación de Vigilancia Ciudadana en las obras de infraestructura educativa del
Programa Nacional de Infraestructura Educativa – PRONIED
Directiva N° - 2020-PRONIED
DIRECTIVA QUE PROMUEVE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA A
TRAVÉS DE LA DELEGACIÓN DE VIGILANCIA CIUDADANA EN LAS
OBRAS DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA DEL PROGRAMA
NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA – PRONIED
Versión 1.0
Fecha de
vigencia
/ /
Elaborado por:
Revisado por:
Aprobado por:
I. OBJETIVO
Establecer un documento normativo que desarrolle un mecanismo de participación
ciudadana en la vigilancia de las obras de infraestructura educativa ejecutadas por el
Programa Nacional de Infraestructura Educativa – PRONIED, en el marco de la Ley de
Contrataciones del Estado y su Reglamento.
II. FINALIDAD
- Promover la participación ciudadana de los padres de familia en la vigilancia y
monitoreo de las obras de infraestructura educativa.
- Legitimar a los padres de familia en las actividades de vigilancia y monitoreo de las
obras de infraestructura educativa.
- Mejorar los niveles de vigilancia y monitoreo de las obras de infraestructura educativa.
III. BASE NORMATIVA
Constitución Política del Estado
Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado
Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Ley N° 27783, Ley de Bases de Descentralización
Ley N° 26300, Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos
Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control
Ley N° 28044, Ley General de Educación
204
Ley N° 28628, Ley que regula la participación de las Asociaciones de Padres de Familia
en las Instituciones Educativas Públicas.
Decreto Supremo N° 082-2019-EF, Texto Único de la Ley N° 30225, Ley de
Contrataciones del Estado
Decreto Supremo N° 344-2018-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del
Estado.
Decreto Supremo N° 004-2006-ED, que aprueba el Reglamento de la Ley que regula la
participación de las Asociaciones de Padres de Familia en las Instituciones Educativas
Públicas – Ley N° 28628
Decreto Supremo N° 004-2014-MINEDU, que crea el Programa Nacional de
Infraestructura Educativa-PRONIED
Resolución Ministerial N° 153-2017-MINEDU, que aprueba el “Plan Nacional de
Infraestructura Educativa al 2025”
IV. ÁMBITO DE APLICACIÓN
La presente Directiva es de aplicación y estricto cumplimiento de los órganos y
unidades orgánicas del Ministerio de Educación, del PRONIED, las empresas
contratistas y empresas supervisoras de obra, la Asociación de Padres de Familia -
APAFA; así como la Delegación de Vigilancia Ciudadana.
V. APROBACIÓN, VIGENCIA Y ACTUALIZACIÓN
La presente Directiva es aprobada por la Dirección Ejecutiva del PRONIED, su
vigencia es permanente y su actualización se efectuará a propuesta de la Unidad
Gerencial de Estudios y Obras.
VI. RESPONSABILIDADES
Los órganos del PRONIED que participen en el proceso de selección, capacitación,
acreditación, coordinación, seguimiento y cierre de la Delegación de Vigilancia
Ciudadana, son responsables del cumplimiento de la presente Directiva, en el marco de
sus atribuciones.
Así también, la empresa contratista, la empresa supervisora, miembros de la APAFA,
y de Delegación de Vigilancia Ciudadana, según corresponda, son responsables del
cumplimiento de lo dispuesto en la presente Directiva.
205
VII. DISPOSICIONES GENERALES
7.1 La Delegación de Vigilancia Ciudadana, en adelante la Delegación, es un mecanismo
de participación ciudadana, a través del cual se vigila y monitorea la ejecución de una
obra de infraestructura educativa. Está conformado por los padres de familia de la
institución educativa, cuya infraestructura será mejorada, adecuada, sustituida, u otra
ejecución de obra similar.
7.2 Los padres de familia que integran la Delegación, deben cumplir con los requisitos
exigidos por el PRONIED.
7.3 El PRONIED, se encarga de acreditar a los padres de familia que integran la
Delegación.
7.4 La Delegación, no puede exceder las funciones establecidas en la presente Directiva.
7.5 Los integrantes de la Delegación ejercen su labor de forma cívica y voluntaria; por lo
que no reciben pago alguno bajo ningún concepto por parte del PRONIED, además, de
carecer de la condición de servidores o funcionarios públicos. Asimismo, sus
actuaciones no sustituyen ni convalidan las actuaciones, que por función, corresponden
a la empresa supervisora de obra ni de la Entidad.
7.6 El contratista, así como la supervisión de obra brindaran las facilidades que sean
necesarias para el desarrollo de las funciones de la Delegación, siempre que ello no
afecte o interrumpa la ejecución de obra. En caso el Contratista o la supervisión de Obra
se nieguen injustificadamente o entorpezcan la labor de la Delegación, se configurará
como incumplimiento contractual, pasible de aplicación de las otras penalidades
conforme se establezca en los términos de referencia, y acorde a la Ley de
Contrataciones y su Reglamento.
7.7 La presente Directiva forma parte del marco normativo aplicable al contrato de
ejecución obra y supervisión de obra de infraestructura educativa y su cumplimiento es
obligatorio. Las obligaciones contenidas en la presente Directiva deben ser recogidas
en los términos de referencia.
VIII. DISPOSICIONES ESPECÍFICAS
De las facultades y prohibiciones de la Delegación
8.1 La Delegación tiene como facultades, las siguientes:
a) Acudir en conjunto a la obra en las fechas y horas programadas.
206
b) Solicitar y tener acceso a la información que considere necesaria de la empresa
contratista y de la empresa supervisora, según corresponda, salvo aquellas
reservadas por Ley.
c) Ingresar a los distintos puntos de la obra a fin de verificar in situ el avance real
de la obra, acompañado por un representante de la empresa contratista y de la
empresa supervisora.
d) Tener acceso al cuaderno de obra ya sea en su versión física o virtual.
e) Verificar la existencia de los materiales de obra.
f) Coordinar permanentemente con los servidores del PRONIED.
g) Podrá dialogar durante la visita a la obra directamente con los trabajadores de
la empresa contratista, así como de la empresa supervisora.
h) Utilizar medios digitales como cámaras fotográficas, de video, celulares o
medios análogos a fin de evidenciar el resultado de sus visitas.
i) Emitir un informe al PRONIED, con el resultado de la visita realizada,
adjuntando el Anexo 1 de la presente Directiva.
8.2 Los integrantes de la Delegación, se encuentran prohibidos de realizar:
a) Proselitismo político, en cualquiera de sus manifestaciones.
b) Solicitar y/o recibir cualquier tipo de soborno o ventaja indebida al contratista
o supervisión.
c) Solicitar y/o recibir cualquier tipo de regalo o dadiva de la contratista o
supervisión.
d) Reportar información falsa o contraria a la realidad respecto de la situación de
la obra, y/o difundirla a los padres de familia.
e) Entorpecer o generar retrasos en la ejecución o supervisión de la obra.
f) Realizar visitas a otras obras que no se encuentran acreditadas.
g) Iniciar la visita inspectiva sin contar con los implementos de seguridad
necesarios.
h) Excederse de las facultades y/o funciones establecidas en la presente Directiva.
i) Presentarse a la obra en estado de embriaguez o bajo la influencia de drogas o
sustancias estupefacientes.
8.3 En caso cualquiera de los integrantes de la delegación incurra en alguna de las
prohibiciones señaladas, será remplazado definitivamente por uno de los miembros
suplentes. En caso tres (3) o más miembros titulares hayan incurrido en alguna
prohibición se dejará sin efecto la designación y se conformará y acreditará una nueva
207
Delegación, en un plazo no mayor a diez días hábiles. Adicionalmente, el PRONIED
adoptará las medidas legales correspondientes.
De la preselección, selección, capacitación y acreditación de la Delegación
8.4 La Delegación está conformada por los padres de familia de la institución educativa
donde se va a ejecutar la obra.
Los padres de familia interesados en formar parte de la Delegación y en tanto cumplan
los requisitos, serán preseleccionados en una Asamblea General eleccionaria de la
APAFA de la institución educativa. La lista de preselección es remitida al PRONIED,
a fin que seleccionen a los miembros que conformaran la Delegación.
8.5 La respectiva Unidad de Gestión Educativa Local - UGEL de Lima Metropolitana
deberá orientar y apoyar el desarrollo de la Asamblea General mencionada en el punto
anterior.
8.6 La preselección y selección de los integrantes de la Delegación se desarrollarán antes
del inicio de la ejecución de la obra de infraestructura educativa.
8.7 La participación de la Delegación es voluntaria y sus decisiones son autónomas.
Además de ello sus actuaciones deben ir acorde a los criterios de responsabilidad,
integridad, civismo, oportunidad y transparencia.
8.8 Los padres de familia deben de cumplir los siguientes requisitos a fin de postular e
integrar la Delegación:
a) Ser mayor de edad.
b) Gozar de pleno ejercicio de sus derechos civiles.
c) Que tenga un hijo matriculado y estudiando en la institución educativa.
d) De preferencia no ser integrante del Consejo Directivo de la APAFA.
e) No ser trabajador ni tener conflicto de interés con la empresa contratista ni con
la empresa supervisora.
f) No tener antecedentes policiales ni penales.
g) Tener solvencia moral e independencia política que garantice la confianza en el
ejercicio de la labor de vigilancia ciudadana.
8.9 La Delegación será seleccionada por la UGEO del PRONIED, entre los padres de
familia preseleccionados por la APAFA, la cual estará integrada por miembros titulares
y suplentes, conforme al siguiente detalle:
a) Cinco (5) padres de familia en calidad de miembros titulares
208
b) Dos (2) padres de familia en calidad de miembros suplentes
8.10 Los nombres y apellidos de los integrantes de la Delegación (titulares y suplentes) serán
puestos en conocimiento a la empresa contratista y supervisora de la obra; así como a
la Oficina de Comunicaciones (OC) del PRONIED, órgano que se encargará de emitir
las credenciales para identificar a los miembros integrantes de la Delegación.
8.11 La UGEO coordinará con la Delegación las fechas y horas para que acudan a la obra a
realizar el monitoreo.
De la capacitación
8.12 La capacitación tiene como propósito entrenar y brindar conocimientos sobre aspectos
legales y técnicos de la ejecución de obras de infraestructura educativa y el
procedimiento de monitoreo a la ejecución de las mismas a fin que cumplan
adecuadamente las actividades de vigilancia de la obra.
8.13 La UGEO es el órgano que brindará, a través de sus funcionarios o servidores,
capacitación a la Delegación, poniendo de relieve en aquellos aspectos críticos que
merecen mayor atención en el monitoreo.
8.14 El número de capacitaciones es determinado por la UGEO, siendo obligación de la
Delegación participar en las mismas. Las capacitaciones pueden ser en forma presencial
o virtual, utilizando los medios tecnológicos correspondientes.
8.15 Al concluir el periodo de capacitación, el PRONIED otorgará un certificado a todos los
integrantes de la Delegación.
De la visita a la obra
8.16 La Delegación coordinará con la UGEO la fecha y hora de la visita a la obra, con la
debida anticipación. Dicho órgano deberá informar al contratista y al supervisor la visita
a efectuarse.
En la fecha y hora establecida los integrantes de la Delegación deberán portar la
credencial y el Documento Nacional de Identidad. En caso alguno de los integrantes no
cuente con cualquiera de los documentos en mención, no podrá ingresar.
8.17 El contratista, así como la supervisión deberán otorgar todas las facilidades a la
Delegación, cooperando en todo momento y entregando la información que se solicite.
El contratista como la supervisión, pueden designar a un representante a fin que
acompañe la visita a la obra.
209
8.18 La Delegación, mínimamente recogerá la información solicitada en el Anexo N° 1 de
la presente Directiva; pudiendo valerse de cualquier medio digital que le permita
recoger el estado situacional de la obra.
8.19 Al culminar la visita, la Delegación elaborará un Acta que deberá ser suscrita por todos
los integrantes presentes y el personal de la empresa contratista y la empresa supervisora
que acompañó la visita, donde se recogerá los detalles de la visita como:
a) Nombre de la institución educativa y número de contrato
b) Hora de inicio y de término de la visita
c) Espacios visitados
d) Personas entrevistadas
e) Detalles generales de la visita
f) Nombre y firma de los participantes
8.20 En un plazo máximo de dos (2) días hábiles la Delegación presentará por mesa de partes
del PRONIED o al correo que para dicho efecto se señale, un informe detallado de la
inspección, recogiendo los detalles de la visita, advirtiendo a su vez los posibles
incumplimientos.
8.21 El informe en mención adjuntará el Anexo N° 01, el Acta suscrita así como demás
información (como tomas fotográfica, videos, entrevistas, entre otros) que permita
acreditar la visita así como lo señalado en el informe.
8.22 En caso el informe de la Delegación advierta incumplimientos que se encuentren
debidamente acreditados, el PRONIED procederá conforme a la normativa especial de
contratación pública y el Contrato.
8.23 Por su parte, si los incumplimientos advertidos no cuentan con información suficiente
que los acredite, la UGEO, en el marco del principio de verdad material e impulso de
oficio establecido en el Título Preliminar del Texto Único de la Ley N° 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, procederá a practicar las actuaciones necesarias
para corroborarlos.
8.24 La UGEO, deberá informar en un plazo máximo de siete (7) días hábiles a la
Delegación, las acciones realizadas en mérito a lo expuesto en el informe presentado,
bajo responsabilidad del Gerente de dicho órgano.
8.25 En caso la Delegación no tenga respuesta por parte del PRONIED, podrá poner en
conocimiento al órgano de control institucional o, a la Contraloría General de la
República.
210
Del Cierre de las funciones de la Delegación
8.26 Posterior a la recepción de Obra, la Delegación presenta el informe de cierre y con ello
se tiene por culminada las funciones de la Delegación.
8.27 El PRONIED, emite a cada uno de los integrantes de la Delegación un certificado de
reconocimiento por el desempeño en la participación en la vigilancia y monitoreo de la
obra de infraestructura educativa.
IX. DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA FINAL
Primera Disposición Complementaria Final
La UGEO en coordinación con la OC, brindarán a la Delegación los implementos que
resulten necesario para el cumplimiento cabal de sus funciones.
Primera Disposición Complementaria Final
La presente Directiva podrá ser aplicable, en forma supletoria, a los otros regímenes
especiales de contratación de obra, siempre que se establezca en la respectiva
documentación de procedimiento de contratación pública.
X. ANEXOS
Anexo N° 01 – Ficha de visita a la obra
211
ANEXO N° 01
FICHA DE VISITA A LA OBRA
1. DE LA OBRA
1.1 Contrato:……………………………………………………………………………
1.2 Empresa contratista:…………………………………………………………….…
1.3 Empresa supervisora:……………………………………………………………….
1.4 Ubicación geográfica de la obra……………………………………………………
………………………………………………………………………………………
1.5 Monto del contrato de obra:………………………………………………………..
1.6 Plazo contractual:……………………………………………………………………
1.7 Inicio de plazo:………………………………………………………………………
2. DELEGACIÓN
2.1 Integrantes (indicar nombres, apellidos y DNI):
-
-
-
-
-
2.2 Participa representante del Contratista: Sí:…….. No:…….
Si la respuesta es positiva, indicar nombre, apellido y
DNI:…………………………………………………………………………………
2.3 Participa representante de la supervisión: Sí:…….. No:…….
Si la respuesta es positiva, indicar nombre, apellido y
DNI:…………………………………………………………………………………
3. DE LA VISITA
3.1 Fecha:
3.2 Hora de inicio:
3.3 Hora de término:
4. DEL MONITOREO:
4.1 De la verificación del personal de obra
212
Se encontró al Residente de Obra: Sí: …………. No: ………..
Nombre, apellidos y N° REG CIP:…………………………………………………..
Se encontró al supervisor de Obra: Sí: …………. No: ………..
Nombre, apellidos y N° REG CIP:…………………………………………………..
Número de trabajadores en la Obra: …………..
4.2 Del cuaderno de obra
Se encontró el cuaderno de obra: Sí: …………. No: ………..
Existen periodos sin anotaciones: Sí: …………. No: ………..
Indique los periodos: ……………………………………………………………….
4.3 De los materiales que se encuentran en obra (conforme al avance de obra)
- Ladrillos: Sí:…… No:……
- Cemento: Sí:…… No:…… Marca:
- Hormigón: Sí:…… No:……
- Arena: Sí:…… No:……
- Fierro: Sí:…… No:……
- Tubos: Sí:…… No:…… Marca:
- Cables: Sí:…… No:…… Marca:
- Pintura: Sí:…… No:…… Marca:
- Cerámicos: Sí:…… No:…… Marca:
- Grifería: Sí:…… No:…… Marca:
- Sanitarios y accesorios: Sí:…… No:…… Marca:
4.4 Del almacenaje
De los materiales encontrados en obra, describa como se encuentran almacenados:
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
…………………………………………………………………………………………
213
5. DE LAS ENTREVISTAS (pueden ser grabadas, previa autorización del trabajador)
La Delegación podrá entrevistar a cuantos trabajadores considere necesario y deberá
consultarle, obligatoriamente:
5.1 ¿La empresa Contratista cumple con brindarle los implementos de seguridad y salud,
según corresponda, antes realizar sus labores?
......................................................................................................................................
......................................................................................................................................
5.2 ¿Ha tenido algún accidente laboral al realizar sus actividades?, ¿Cuáles fueron las
razones?
......................................................................................................................................
......................................................................................................................................
5.3 ¿La empresa Contratista cumple con sus obligaciones laborales?
......................................................................................................................................
......................................................................................................................................
La Delegación deberá indicar nombres, apellidos, DNI y labor que realiza los
trabajadores en la Obra que han sido entrevistados.
6. OTRAS OBSERVACIONES
(La Delegación indicará otras observaciones que considere necesario advertir)
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
............................................................................................................................................
