SR NSS 12 12 zlom - NSSoud · SR NSS_12_12_zlom 13.12.2012 15:19 Stránka 1106. vedoucího...

SBÍRKAROZHODNUTÍ

NEJVYŠŠÍHOSPRÁVNÍHOSOUDU122012 / X. roãník / 27. 12. 2012

SR NSS_12_12_zlom 13.12.2012 15:19 Stránka I

OBSAH

I.JUDIKÁTY

2703. Správní řízení: povaha řízenío odvolání z funkce vedoucíhostátního zástupce; odpovědnostvedoucího státního zástupce; výkondohledu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1105

2704. Daň z příjmů: opravné položky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1120

2705. Daň z přidané hodnoty: nárok naodpočet daně z přidané hodnoty před a po vstupu České republiky do Evropské unie . . . . . 1125

2706. Daň z nemovitostí: nepraváretroaktivita. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1130

2707. Právo na informace: veřejná instituce. . . . . . . . . . . . . . . . 1137

2708. Ochrana spotřebitele: informaceo ceně letenek. . . . . . . . . . . . . . 1141

2709. Opatření obecné povahy: účinnost místní úpravy provozu na pozemní komunikacidopravní značkou . . . . . . . . . . . . . . 1144

2710. Územní plánování: vymezenízáplavového území . . . . . . . . . . . . . 1146

2711. Služební poměr: rozvržení doby služby; nepřetržitý režim služby . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1151

2712. Advokacie: povinnost mlčenlivosti advokáta . . . . . . . . . . . 1155

2713. Rozpočty: odpovědnost za dodržení podmínek dotace;porušení rozpočtové kázně;netransparentní postup při zadávání veřejné zakázky . . . . 1161

2714. Veřejné zakázky: zásadatransparentnosti . . . . . . . . . . . . . . . . 1167

2715. Zemědělství: zařazení do programu zakládání skupinvýrobců . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1171

2716. Kompetenční spory: odvolání proti výzvě České inspekce životního prostředík zaplacení nedoplatku . . . . . . . . . 1177

2717. Kompetenční spory: povahaautorizovaného inspektora a jím vydávaného certifikátu . . . . 1182

2718. Místní referendum: přípustnostkonání místního referenda; kampaň pro místní referendum; vztah výsledku referenda ke správnímu řízení . . . . . . . . . . . . 1195

2719. Místní referendum: výzvak odstranění vad návrhu přípravného výboru; náležitosti a vady návrhupřípravného výboru na konánímístního referenda . . . . . . . . . . . . 1200

2720. Místní referendum: přípravný výbor. . . . . . . . . . . . . . . . 1205

II.PRÁVNÍ VĚTY

2721. Daň z příjmů: tvorba a výše rezerv pro zjištěnízákladu daně z příjmů . . . . . . . . . . 1210

2722. Stavební řízení: zrušení stavebního povolení v rámci dozorčí činnosti . . . . . . . . 1210

2723. Rehabilitace a restituce: účastníci národního boje za osvobození . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1210

SR NSS_12_12_zlom 13.12.2012 15:19 Stránka II

2703

SBÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12/2012 1105

I.JUDIKÁTY

2703Správní řízení: povaha řízení o odvolání z funkce vedoucího státníhozástupce; odpovědnost vedoucího státního zástupce; výkon dohledu

k § 2, § 8 odst. 3, § 10 odst. 4, § 12e odst. 1, § 13e, § 13f, § 13g, § 13h, § 24 odst. 1 a 2 a § 28 zá-kona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákonů č. 14/2002 Sb., č. 310/2002 Sb.,č. 192/2003 Sb., č. 413/2005 Sb. a č. 121/2008 Sb.

k § 9 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)

I. Řízení o odvolání vedoucího státního zástupce nelze ztotožnit s deliktním čikárným řízením, které je primárně konstruováno na principu zaviněného naplněnízákonem definovaných znaků skutkové podstaty kárného provinění, svou povahouvšak ani nepředstavuje běžné správní řízení. Při nemožnosti přesnějšího „typové-ho“ označení lze uzavřít, že jde o řízení sui generis.

II. Vedoucí státní zástupce má vedle obecných povinností státního zástupce kom-petence řídicí a organizační, jeho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeň státního za-stupitelství řádně fungoval a plnil úlohy svěřené mu zákonem. Ani nezpochybnitelnáparalelně existující osobní odpovědnost jednotlivých státních zástupců v rámci jejichdozorových kompetencí nesnímá „manažerskou“ odpovědnost za „provoz vrchníhostátního zastupitelství“, protože vedoucí státní zástupce má k dispozici celou řadu zá-konných nástrojů pro efektivní řízení a organizování státního zastupitelství.

III. V případě dohledového zásahu vedoucího státního zástupce je třeba respek-tovat proporci mezi znalostí věci a zásahem do ní. Pokyn představuje intenzivní zá-sah do samostatného a zodpovědného výkonu funkce dozorového státního zástup-ce, je tedy nutné, aby měl racionální jádro. Neodborný a nahodilý pokyn porušujemaximy zákona o státním zastupitelství a nerespektuje ani zásadu odpovědnosti do-zorového státního zástupce za svěřený případ. Má-li být zachován princip odbor-nosti, je třeba dodržet alespoň minimální standard znalosti věci, tedy být s přípa-dem rámcově obeznámen a mít k rozhodování podstatnou sumu informací.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2012, čj. 1 As 51/2012-242)

Prejudikatura: č. 896/2006 Sb. NSS, č. 1407/2007 Sb. NSS, č. 1981/2010 Sb. NSS a č. 2362/2011 Sb. NSS.

Věc: JUDr. Vlastimil Rampula proti ministru spravedlnosti o odvolání z funkce, o kasační stíž-nosti žalovaného.

Nejvyšší státní zástupce podal dne 9. 3.2011 a dne 2. 6. 2011 žalovanému návrhy po-dle § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitel-ství na odvolání JUDr. Vlastimila Rampulyz funkce vrchního státního zástupce pro zá-važné porušení povinnosti vyplývající z výko-nu funkce:

1) podpisem „Protokolu o vzájemném

porozumění mezi Státním zastupitelstvím

v Astaně a Vrchním státním zastupitelstvím

v Praze“ dne 9. 4. 2010,

2) při řízení Vrchního státního zastupitel-ství v Praze, konkrétně pak jeho organizačnísložky – odboru závažné hospodářské a fi-nanční kriminality,

3) nehospodárným zacházením s finanč-ními prostředky tvořícími rozpočet Vrchní-ho státního zastupitelství v Praze,

SR NSS_12_12_zlom 13.12.2012 15:19 Stránka 1105

4) nesprávným a nezákonným postupempři vydání telefonického pokynu dozorovéstátní zástupkyni v tzv. kauze IPB, jímž jí ulo-žil, aby po vyhlášení zprošťujícího rozsudkunepodala odvolání ihned přímo do protokoluo hlavním líčení před Městským soudemv Praze, jak měla sama v úmyslu, ale ponecha-la si lhůtu pro případné podání odvolání ažpo doručení písemného vyhotovení rozsud-ku soudem (návrh ze dne 2. 6. 2011).

Žalovaný návrh nejvyššího státního zá-stupce shledal důvodným ve shora uvede-ném bodu 2 (zčásti) a 4 (zcela), body 1 a 3shledal nedůvodnými. Rozhodnutím ze dne21. 7. 2011 (dále jen „rozhodnutí I. stupně“)odvolal žalovaný žalobce z funkce vrchníhostátního zástupce v Praze. Ve výroku rozhod-nutí vymezil dva „skutky“. Podle prvníhoz nich „Vlastimil Rampula v rozporu s § 13a

odst. 1, § 13f odst. 1 písm. b) a § 12e odst. 1

zákona o státním zastupitelství nejméně od

roku 2008 [...] ve funkčním postavení ve-

doucího státního zástupce nevyužíval svých

oprávnění k řídicí a metodické činnosti od-

boru závažné hospodářské a finanční kri-

minality Vrchního státního zastupitelství

v Praze a nereagoval na četná, dlouhodobá

a opakující se pochybení v postupu státních

zástupců v trestních věcech“. V druhém pří-

padě „naopak v jiné věci, konkrétně v tzv.

kauze IPB [...], nepřiměřeně a v rozporu

s § 2 odst. 2, § 24 odst. 1, 2 a § 12e odst. 1

a zákona o státním zastupitelství ingeroval

do trestního řízení tím, že bez důkladné zna-

losti spisu vydal pokyn dozorové státní zá-

stupkyni k nepodání odvolání proti rozsud-

ku Městského soudu v Praze přímo do

protokolu o hlavním líčení, ale k ponechání

si lhůty pro zvážení podání opravného pro-

středku po doručení písemného vyhotovení

rozsudku, aniž tento pokyn řádně odůvod-

nil, čímž mohl ohrozit důvěru v nestranný

a odborný výkon působnosti státního zastu-

pitelství nebo státního zástupce“. Obě popsa-ná jednání byla klasifikována jako porušenípovinností vyplývajících z výkonu funkce ve-doucího státního zástupce závažným způso-bem ve smyslu § 10 odst. 4 zákona o státnímzastupitelství. Žalobcem podaný rozklad pro-

ti tomuto rozhodnutí pak žalovaný zamítl roz-hodnutím ze dne 13. 10. 2011.

Městský soud rozsudkem ze dne 17. 2. 2012,čj. 5 A 310/2011-99, obě výše citovaná roz-hodnutí žalovaného zrušil s tím, že rozhod-nutí o odvolání vrchního státního zástupcez funkce je v prvé části „skutkové věty“ čás-tečně nepřezkoumatelné pro nedostatek dů-vodů, ve zbývající části pak nezákonné, neboťskutky zde žalobci kladené za vinu nelze hod-notit jako závažné porušení povinnosti ve-doucího státního zástupce.

Proti rozsudku městského soudu podalžalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stíž-nost, kde především namítal, že městskýsoud vybočil z mezí přezkumu rozhodnutísprávního orgánu tím, že se neomezil na pře-zkoumání otázky, zda napadené rozhodnutínenese prvky nahodilost či libovůle a při pře-zkumu jednotlivých pochybení vytýkanýchžalobci nepřihlédl ke specifické povaze funk-ce vrchního státní zástupce a zvláštní povazeřízení. Stěžovatel dále nesouhlasil s výtkouměstského soudu stran údajné nepřezkouma-telnosti jeho rozhodnutí.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městské-ho soudu v Praze zrušil a věc vrátil k dalšímuřízení.

Z odůvodnění:

IV.Řízení před Nejvyšším správním

soudem a posouzení věci

(...)

IV. A Kasační důvod dle § 103 odst. 1písm. a) s. ř. s.

IV. Aa Nerespektování zvláštní povahy

řízení

(...) [19] Z odůvodnění rozsudku městské-ho soudu jsou podle stěžovatele zřejmé ná-sledující důvody zrušení žalobou napade-ných rozhodnutí: a) žalobou napadenérozhodnutí je v prvé části skutkové věty čás-tečně nepřezkoumatelné pro nedostatek dů-vodů, b) ve zbývající části je nezákonné, ne-boť skutky zde žalobci kladené za vinu nelzehodnotit jako závažné porušení povinností

2703

1106 SBÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12/2012


vedoucího státního zástupce. Stěžovatel uvá-dí, že se neztotožňuje ani s jedním ze zrušují-cích důvodů a považuje tyto závěry městské-ho soudu za nesprávné a nezákonné,v obecné souvislosti pak cituje rozsudek Nej-vyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009,čj. 9 As 94/2008-77, č. 1981/2010 Sb. NSS, tý-kající se postavení státního zastupitelství.

[20] Žalobce má za to, že důvody kasačnístížnosti jsou v zákoně striktně uvedeny a roz-hodně mezi ně nepatří zvláštní povaha řízenío odvolání vedoucího státního zástupce. Ne-ní podle něj ani jasné, pod jaký ze zákonempředvídaných důvodů kasační stížnosti by by-lo možné zařadit výhradu spočívající v údaj-ném porušení procesních předpisů, přede-vším překročením mezí soudního přezkumu.Jde ale o obecnou argumentaci, kterou stěžo-vatel v další části kasační stížnosti nespecifi-kuje ani nevysvětluje. Žalobce nepovažuje zaúčelné vést s tímto rozborem jakoukoliv dis-kuzi či polemizovat s ním, protože jde ves-měs o citace z literatury. (...)

Hodnocení Nejvyššího správního soudu

[33] Nejvyšší správní soud o této části ka-sační námitky usoudil následujícím způso-bem. Předně se při úvaze o podobě řízení ústícího do odvolání vedoucího státního zá-stupce zabýval postavením státního zastupi-telství v ústavním a zákonném rámci, vztahemk ministru spravedlnosti, resp. celé exekutivyk instituci veřejné žaloby, rolí jednotlivýchstátních zástupců, vedoucích státních zástup-ců, vztahy mezi jednotlivými stupni soustavystátního zastupitelství a mezi vedoucím stát-ním zástupcem a státními zástupci, kteří pů-sobí u státního zastupitelství, v jehož čele ten-to vedoucí stojí. Mohl přitom i vycházet zesvé předešlé judikatury.

[34] Státní zastupitelství je ústavně zakot-veno v rámci hlavy třetí Ústavy o moci výkon-né, konkrétně v čl. 80, který svěřuje státnímuzastupitelství úlohu zastupovat veřejnou žalo-bu v trestním řízení a vykonávat i další úkoly,stanoví-li tak zákon. Působnost a postavenístátního zastupitelství ponechává Ústava zá-konné úpravě, a to zákonu o státním zastupi-telství, ale zejména trestnímu řádu a celé řadě

dalších zákonů. O významné roli státního za-stupitelství pro prosazování právního státua ochranu lidských práv hovoří i úprava me-zinárodní, byť nejde o formálně závazné pra-meny práva, ale o tzv. soft law, např. Doporu-čení Rady Evropy Rec(2000)19 o roli veřejnéžaloby v systému trestní justice nebo ZprávaBenátské komise o evropských standardechnezávislosti justice a systému veřejné žalobypřijatá na jejím 85. plenárním zasedání v pro-sinci 2010.

[35] Státní zastupitelství je tedy na ústav-ní rovině institucionálně upraveno v rámciexekutivní hlavy třetí, pro niž je typický hie-rarchický a subordinační princip. Není všakklasickým správním úřadem v tom smyslu,jak jej užívá čl. 79 odst. 1 Ústavy. Nemá a aninemůže mít ty pravomoci, které jsou jinakústavně svěřeny správním úřadům, zejménanemůže vydávat právní předpisy. Státní zastu-pitelství není takovým orgánem, který by mohlrozhodovat ve správním řízení o právecha povinnostech fyzických a právnických osob(tak, jak to pravidelně činní správní orgány).Ani z Ústavy samotné nelze dovozovat cha-rakter státního zastupitelství jako správníhoorgánu. Článek 79 odst. 1 hovoří o minister-stvech a jiných správních úřadech, vedle to-ho pak článek 80 samostatně upravuje státnízastupitelství. Přestože systematicky je státnízastupitelství řazeno k moci výkonné, nejed-ná se o vykonavatele veřejné správy ve smys-lu § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť při výkonusvé působnosti vystupuje jako samostatný,nezávislý a nestranný orgán. Od správníchúřadů se též odlišuje druhem své činnosti, te-dy zastupováním veřejné žaloby v trestním ří-zení před soudem (srov. rozsudek Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 27. 10. 2005, čj. 6 As58/2004-45, č. 1407/2007 Sb. NSS). Nelze téžpominout aspekty nezávislosti, které jsou při-nejmenším na podústavní rovině implicitněvyjádřeny zejména v zákoně o státním zastu-pitelství. Státní zastupitelství bylo zřízeno„jako soustava úřadů státu určených k za-

stupování státu při ochraně veřejného zá-

jmu ve věcech svěřených do působnosti stát-

ního zastupitelství“ (§ 1 odst. 1 zákonao státním zastupitelství). Činnost státního za-

2703



stupitelství se dále řídí výlučně zákonem (§ 2odst. 1 zákona o státním zastupitelství) a do-chází ke střetu a průniku dvou principů –principů subordinace a principu nezávislostistátního zastupitelství. Podle § 3 odst. 1 záko-na o státním zastupitelství nesmí do činnostistátního zastupitelství zasahovat nebo je přijejím výkonu nahrazovat jiné orgány neboosoby, § 12e odst. 1 až 3 uvedeného zákonapak poskytuje procesní garanci nezávislosti,protože v případě, odmítne-li procesně pří-slušný státní zástupce splnit pokyn nadříze-ného státního zástupce pro jeho rozpor se zá-konem, věc vyřídí státní zástupce, jenž pokynvydal. Hybridní povahu státního zastupitel-ství akcentuje i doktrína, která považuje stát-ní zastupitelství za orgán sui generis, jehožpostavení je kompromisem mezi různorodý-mi cíli (blíže viz: Fenyk, J. Vademecum státního

zástupce. Praha : ASPI, 2003. s. 14–16, či Šimí-ček, V. a kol. Ústava České republiky – Ko-

mentář. Praha : Linde, 2010, s. 940 a 943–944).Tento doktrinální náhled přejal i Ústavnísoud např. v nálezu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn.Pl. ÚS 17/10, č. 232/2011 Sb., týkající se pro-blematiky platů státních zástupců.

[36] Odvolávání vedoucích státních zá-stupců se stalo v nedávné minulosti předmě-tem soudních sporů. Byla primárně nastole-na otázka, zda vůbec a v jaké soudní větvimůže být tato otázka řešena a co může býtpřípadně předmětem takového soudního ří-zení. Judikatura Nejvyššího správního souduvyslovila, že věc patří do soudního přezkumuve správním soudnictví, k odvolání vedoucí-ho státního zástupce může dojít toliko ze zá-konem předvídaných důvodů a může se takstát v náležitém řízení. Konkrétně soud uvedl, že odvolání vedoucího státního zástup-ce se řídí správním řádem. Nejvyšší správnísoud v této souvislosti odkazuje na již citova-ný rozsudek čj. 9 As 94/2008-77, v němž soudna základě ústavní a evropské judikatury ten-to důsledek dovodil: „Vzhledem k převládají-

címu obsahu veřejnoprávních prvků se tak

dle názoru Nejvyššího správního soudu po-

měr mezi ministrem spravedlnosti a vedou-

cím státním zástupcem více svým charakte-

rem blíží některému ze služebních poměrů.

Tento závěr vyplývá i z judikatury Evropské-

ho soudu pro lidská práva, konkrétně z roz-

sudku velkého senátu ze dne 8. 12. 1999, Pel-legrin proti Francii, stížnost č. 28541/95,

ECHR 1999-VIII, v němž je rozlišení mezi

soukromoprávní a veřejnoprávní povahou

pracovního poměru provedeno dle následují-

cích kritérií: ,Soud se bude v každé věci zabý-vat tím, zda zaměstnání stěžovatele implikuje– s ohledem na povahu funkcí a odpovědnos-tí, které zahrnuje – přímou či nepřímou účastna výkonu veřejné moci a na funkcích, jejichžposláním je ochrana obecných zájmů státu.‘

(citace dle Berger, V. Judikatura Evropskéhosoudu pro lidská práva. 1. vydání. Praha :

IFEC, 2003, s. 279). V případě funkce vedou-

cího státního zástupce je dle názoru Nejvyš-

šího správního soudu účast na výkonu ve-

řejné moci a ochrana obecných zájmů státu

nezpochybnitelná.“

[37] V rozsudku ze dne 12. 11. 2009, čj. 1 As9/2009-94, ve věci státního zástupce Iva Ištva-na), který sice řešil případ jiného odvolanéhovedoucího státního zástupce, ale věcně napředešlý navazoval, Nejvyšší správní soud dodal, že státní zastupitelství musí být záro-veň chráněno, a to rovněž po stránce perso-nální, před nahodilými a svévolnými zásahyze strany exekutivy. Její případný zásah můžebýt motivován pouze veřejným zájmem:„[Z]ákon o státním zastupitelství svěřuje

[ministru spravedlnosti] pravomoc vedoucí

státní zástupce odvolat, avšak za dodržení

zákonem stanovených podmínek. Důvody

tohoto omezení je možno spatřovat ve vyso-

kém podílu veřejnoprávních aspektů v čin-

nosti vedoucího státního zástupce. Vedoucí

státní zástupce je nad rámec náplně primár-

ní činnosti státního zástupce významným

představitelem státního zastupitelství jakož-

to instituce zajišťující ochranu veřejného zá-

jmu. Na základě jemu svěřených kompeten-

cí (viz § 8 zákona o státním zastupitelství) je

oprávněn stanovit vnitřní organizaci pří-

slušného státního zastupitelství, rozdělit

agendu mezi státní zástupce a zajistit speci-

alizaci podle zvláštních právních předpisů.

Rovněž v souladu s § 13e až 13h (v případě

vrchního státního zástupce jde konkrétně

2703



o § 13f) se vedoucí státní zástupci podílí na

zajištění chodu příslušného státního zastu-

pitelství po stránce personální, organizační,

hospodářské, materiální a finanční, vyřizují

stížnosti, dohlížejí na čekatelskou praxi

apod. Vedoucí státní zástupci tak nad rámec

výkonu funkce ,řadového‘ státního zástupce

určujícím způsobem ovlivňují chod státního

zastupitelství, v jehož čele stojí, vytvářejí or-

ganizační struktury a vnitřní vztahy. Obec-

ně lze konstatovat, že na rozhodnutí vedou-

cího státního zástupce záleží, zda jimi

řízená státní zastupitelství kvalitně a plynu-

le zabezpečují výkon zákonem jim svěřené

působnosti – zastupování veřejné žaloby.

Tímto je dán veřejný zájem na řádném vý-

konu řídících a organizačních pravomocí

vedoucího státního zástupce, do něhož má

být zasahováno pouze z předvídatelných zá-

konem stanovených důvodů, bez možnosti

nahodilosti a svévole. Zásah ministra spra-

vedlnosti do obsazení funkce vedoucích stát-

ních zástupců může být motivován pouze

ochranou veřejného zájmu, kterým je řádný

chod státního zastupitelství jakožto veřejno-

právní instituce.“ Jakkoliv je tedy ministrspravedlnosti omezen při zásahu do státníhozastupitelství požadavky veřejného zájmu,nelze odhlédnout ani od zásadní role vedou-cího státního zástupce v systému státního za-stupitelství a značné míry odpovědnosti, kte-rou jeho vedoucí a řídící funkce přináší.

[38] Nejvyšší správní soud má v souladus již citovanou judikaturou za to, že řízenío odvolání vedoucího státního zástupce ne-lze ztotožnit s deliktním či kárným řízením,které je primárně konstruováno na principuzaviněného naplnění zákonem definovanýchznaků skutkové podstaty kárného provinění(§ 28 zákona o státním zastupitelství), nicmé-ně nelze pominout, že svou povahou nepřed-stavuje zcela běžné správní řízení. Podstat-nou úlohu v něm hraje veřejný zájem nafungování jedné z nejdůležitějších justičníchinstitucí nebo jinak řečeno orgánu vykonáva-jícího trestní spravedlnost. Při nemožnostipřesnějšího „typového“ označení lze uzavřít,že jde o řízení sui generis. V tomto kontextupovažuje Nejvyšší správní soud argumentaci

stěžovatele za případnou, ale nikoli izolova-ně, nýbrž až ve spojení s dalšími konkrétnímikasačními námitkami.

[39] Lze tedy souhlasit se žalobcem, žezvláštní povaha řízení sama o sobě není sa-mostatnou kasační námitkou. Soud ji však be-re v úvahu kontextuálně, v návaznosti na dal-ší kasační námitky v konkrétních kauzách.Argumentaci zvláštní povahou řízení a veřej-ným zájmem v této části lze v souladu s ustá-lenou judikaturou o kasačních důvodech čás-tečně podřadit pod kasační důvod namítanénezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,který ostatně stěžovatel v kasační stížnosti vý-slovně cituje a pochybení městského souduspatřuje v tom, že ve svém právním názorunevzal tento zásadní kontext do úvahy.

[40] V ostatních bodech tohoto okruhumá Nejvyšší správní soud ve shodě s žalob-cem za to, že např. vysvětlování rozdílů mezikárným řízením nebo citace judikatury mápouze analytický charakter a nemíří konkrét-ně proti argumentům v rozsudku Městskéhosoudu v Praze, není tudíž třeba, aby se Nej-vyšší správní soud k této části dále vyjadřoval.

IV. Ab K vytýkané nepřezkoumatelnosti

rozhodnutí stěžovatele

[41] V této části, která rovněž spadá pod ná-mitku nezákonnosti dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., se stěžovatel vyjadřuje k výtce nepře-zkoumatelnosti jeho správního rozhodnutí.Podle městského soudu správní orgán v roz-hodnutí dostatečně nevyjádřil a nevysvětlil,z jakého důvodu se nejednalo o nedostatkyformální a bagatelní, jak opakovaně namítalžalobce. Soud také upozornil, že pro závěro vadách svědčících o systémovém pochybe-ní je nutná bližší analýza, zkoumání příčin,charakteru a četnosti jednotlivých proces-ních pochybení, za nutné považoval soud takévyhodnotit výsledky dohledových prověrek,zda a jak bylo na zjištěná pochybení reagová-no. Proto soud považoval první část skutkovévěty z rozhodnutí stěžovatele za nepřezkou-matelnou pro nedostatek důvodů. (...)

[44] Závěru o nepřezkoumatelnosti nelzepodle stěžovatele přisvědčit, což dokládá i ci-tacemi rozsudků Nejvyššího správního sou-

2703



du, které se vztahují k nepřezkoumatelnostisoudního rozhodnutí pro nesrozumitelnosta pro nedostatek důvodů. Závažnost pochy-bení je podle stěžovatele dána i důležitostíčinnosti, při které k pochybení došlo, a spole-čenským postavením a odpovědností osoby,která se jej dopustila. Argumentace městské-ho soudu podle stěžovatele vychází z ne-správných předpokladů a do značné míryi z nepochopení oprávnění a povinností ve-doucího státního zástupce. (...)

[53] Zásadní skutečnost, na niž stěžovatelupozorňuje, je institut tzv. vnitřního dohledupodle § 12e odst. 1 zákona o státním zastupi-telství, který umožňuje vedoucímu státnímuzástupci vykonávat dohled nad postupemstátních zástupců působících u státního za-stupitelství, v jehož čele stojí, a dávat jim po-kyny k postupu při vyřizování věcí v působ-nosti tohoto státního zastupitelství. Ve všechvěcech vedených na Odboru závažné hospo-dářské a finanční kriminality Vrchního státní-ho zastupitelství v Praze byl dle organizační-ho opatření žalobce informován, a to jako novém nápadu, tak o průběhu a vývoji trest-ního řízení a dohledových prověrkách Nej-vyššího státního zastupitelství. Za této situacepodle stěžovatele nemůže obstát žalobcovotvrzení, že všechny zjištěné nedostatky majípůvod výlučně v odbornosti dotčených osob,jejich pracovním zatížení, osobních fakto-rech, množství agendy nebo v osobním pří-stupu k výkonu funkce.

[54] Žalobce považuje bod 88 za nesrozu-mitelný, protože si argument přímé odpověd-nosti navázaný na institut vnitřního dohleduhrubě protiřečí s odůvodněním samotnéhosprávního rozhodnutí, když v rozhodnutío rozkladu stěžovatel, odstavci 113, uvádí:„Správní orgán považuje za potřebné zdů-

raznit, což v návrhu nejvyššího státního zá-

stupce nebylo dostatečně zřetelně uvedeno,

že jednotlivé nedostatky v činnosti odboru

Vrchního státního zastupitelství v Praze jdou

jednoznačně k tíži těch státních zástupců,

kteří vykonávají dozor nad zachováváním

zákonnosti v přípravném řízení v konkrét-

ních trestních věcech citovaným v návrhu

(vyjma odmítnutí poskytnout žádané statis-

tické údaje a informace týkající se činnosti

odboru, za což nese přímou odpovědnost

vrchní státní zástupce). Je to především stát-

ní zástupce, vykonávající dozor v příprav-

ném řízení, kdo je odpovědný za zákonnost

tohoto řízení.“ Žalobce dále připomíná, žev případě kasační stížnosti nejde o polemikuse žalobcem o tom, co anebo jak činil ve svéfunkci, ale o polemiku se soudem o správ-nosti či nesprávnosti jeho rozhodnutí. Soudjasně formuloval své výhrady a s těmi stěžova-tel vůbec nepolemizuje. Co se týče argumen-tace v bodech 89–91, platí pro ně podle ža-lobce totéž, co je uvedeno k tomuto bodu.(...)

[56] Stěžovatel v kasační stížnosti uznáváspoluodpovědnost státních zástupců, nicmé-ně namítá, že žalobce je touto činností pově-řil a může je jako vedoucí státní zástupce takéz této funkce odvolat, případně jejich odvolá-ní iniciovat. Ve svém souhrnu však množstvítěchto vad a jejich charakter opodstatňují zá-věr o závažném porušení povinností vrchníhostátního zástupce při řízení Odboru závažnéhospodářské a finanční kriminality Vrchníhostátního zastupitelství v Praze, když žalobceadekvátně nereagoval na vzniklá pochybení.Dále stěžovatel shrnuje předchozí argumen-taci s tím, že pokládá závěr soudu v této částitýkající se nepřezkoumatelnosti za nespráv-ný, a to proto, že pochybení vytýkané žalobcise netýkalo přímo jeho pochybení, ale až ná-sledné nečinnosti, a také proto, že závěr o zá-važnosti pochybení má dostatečnou oporuv rozhodnutí stěžovatele.


[57] Nejvyšší správní soud posoudil otáz-ku nepřezkoumatelnosti části rozhodnutí stě-žovatele následovně.

[58] V napadeném rozhodnutí o rozkladu(i v rozhodnutí předcházejícím) se stěžovateljako správní orgán pohyboval v rámci, kterýje dán § 10 odst. 4 zákona o státním zastupi-telství, podle něhož ministr spravedlnostimůže vedoucího státního zástupce z funkceodvolat, pokud závažným způsobem porušípovinnosti vyplývající z funkce státního zástupce.

2703



[59] Pojem porušení povinností závažnýmzpůsobem (či závažného porušení povinnos-tí) v § 10 odst. 4 zákona o státním zastupitelstvíje nepochybně neurčitým právním pojmem,který může mít v různých oblastech práva od-lišný obsah. Podle ustálené judikatury Nej-vyššího správního soudu správní orgán musínejprve obecně vymezit a vyložit neurčitýprávní pojem, poté jej poměřit s konkrétnímskutkovým stavem v dané věci a nakonecusoudit, zda tento skutkový stav je podřadi-telný pod neurčitý právní pojem (viz např.rozsudek ze dne 20. 10. 2004, čj. 1 As10/2003-58, č. 849/2006 Sb. NSS: „[Z]ákla-

dem pro úsudek o propuštění policisty ze slu-

žebního poměru podle § 106 odst. 1 písm. d)

[zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměrupříslušníků Policie České republiky], je úsu-

dek o obsahu a rozsahu neurčitého právní-

ho pojmu ,porušení služební přísahy zvlášťzávažným způsobem‘. Teprve poté, kdy správ-

ní orgán tento neurčitý právní pojem vyloží,

může jej konfrontovat se skutkovými zjiště-

ními konkrétního případu a usoudit, zda

jednání policisty spočívající v porušení slu-

žební přísahy dosáhlo takové intenzity, že

naplňuje zákonný znak zvlášť závažného

porušení.“ Dále např. rozsudky ze dne 30. 9.2011, čj. 4 As 12/2011-100, ze dne 27. 9. 2007,čj. 5 As 32/2007-83, č. 2362/2011 Sb. NSS, čize dne 17. 8. 2005, čj. 4 As 8/2004-122).

[60] Výjimku z této povinnosti stanovil vesvém rozhodnutí sedmý senát Nejvyššíhosprávního soudu, když judikoval, že takovoupovinnost vyložit a vymezit neurčitý právnípojem správní orgán nemá, pokud jde o po-jem jasně seznatelný, který při aplikaci nečinívětší potíže. Viz např. rozsudek Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 14. 2. 2008, čj. 7 As13/2007-56: „Při interpretaci neurčitých

právních pojmů je třeba odlišit případy, kdy

se jedná o neurčité právní pojmy, jejichž vý-

klad působí jak správním orgánům, tak sou-

dům nemalé obtíže (viz např. bohatá soudní

judikatura k neurčitému právnímu pojmu

,veřejný zájem‘), od případů týkajících se ne-

určitých právních pojmů relativně snadno

srozumitelných, jejichž obsah je v podstatě

zřejmý již z jejich jazykového vyjádření.“

[61] Nejvyšší správní soud důrazně odmí-tá argument stěžovatele, že právě o takovýpřípad výjimky v dané věci jde. Pojem závaž-ného porušení povinností v kontextu zákonao státním zastupitelství dosud nebyl dostateč-ně vyložen judikaturou ani doktrínou,neexistuje ustálená správní praxe a rozhodnějej nelze bez obtíží vyložit z pouhého jazyko-vého vyjádření. Ne každé porušení povinnos-ti je závažným porušením, které může véstk odvolání z funkce. Vymezit rozdíl mezi zá-važným porušením a „běžným“ porušeníma postihnout obecnou dimenzi tohoto pojmuje právě úkolem správního orgánu.

[62] Nejvyšší správní soud však má za to,že správní orgán požadavkům na obecné vy-mezení i odůvodnění v rozhodnutí nakonecdostál. Obecně dovodil, že o závažné poruše-ní povinností se může jednat, je-li porušováníopakované, déletrvající či zvlášť intenzivní.Poté popsal a vymezil řadu jednotlivých práv-ních povinností státního zástupce i vedoucí-ho státního zástupce, a to pozitivně i negativ-ně formulovaných (příkazy i zákazy), popsalk nim i učiněná skutková zjištění naplňujícíporušení těchto povinností. Nakonec o nichuvážil a dospěl k závěru, že tomu tak v danémpřípadě je, přičemž poukázal na svá předcho-zí skutková zjištění, např. rozhodnutí I. stup-ně rozhodnutí v bodech 70–78, 99, 106, 107,113 a 116, v rozhodnutí o rozkladu zejménačásti odůvodnění na stranách 20, 21 a 24 (vizbod 113 rozhodnutí I. stupně: „[K]aždá jed-

notlivá zjištěná vada by sama o sobě nemě-

la, ani nemohla mít fatální následky pro

správnost a zákonnost konkrétního trestní-

ho řízení. V souladu s názorem nejvyššího

státního zástupce se však správní orgán do-

mnívá, že četnost vad, jejich opakovanost,

dlouhodobost, jakož i závažnost jednotli-

vých pochybení oprávněně ve svém souhrnu

opodstatňují závěr o závažném porušení po-

vinnosti vrchního státního zástupce v Praze

při řízení [Odboru závažné hospodářské a fi-nanční kriminality], když na zjištěné závady

nereagoval přijetím adekvátních opatření

k jejich nápravě či eliminaci, a to přesto, že

na něj byl opakovaně upozorněn ze strany

dohledového orgánu“ nebo bod 106 rozhod-

2703



nutí I. stupně: „[P]ro posouzení věci je na-

opak klíčové množství závad, nedostatků

a pochybení, které považuje správní orgán

za prokázané, jakož i jejich různorodost,

dlouhodobost a opakovanost. Především sku-

tečnost, že v zásadě ke všem zjištěným nedo-

statkům docházelo opětovně přes opakovaná

upozornění vyššího stupně státního zastupi-

telství, s nimiž byl účastník seznámen, pod-

statně zvyšuje jejich závažnost.“). (...)

[68] Nejvyšší správní soud rovněž souhla-sí s argumentací stěžovatele, že formálně sesice může vedoucí státní zástupce dopouštětjen drobných organizačních pochybení, alety ve svém důsledku mohou mít fatální dopadna postih závažné kriminality, a tím i ochranylidských práv a svobod. Proto i případné shle-dání více bagatelních porušení povinností jenutno interpretovat nikoli rigorózně, ale v ažjejich souhrnu – viz i stěžovatelem trefně při-pomenutý nález Ústavního soudu ze dne 15. 2. 2012, sp. zn. I. ÚS 2427/11, v němž seÚstavní soud vyjádřil tuto myšlenku v okříd-leném rčení, že „stokrát nic umořilo osla“.

[69] Pokud jde o námitku bagatelnosti vě-cí a neodpovědnosti vedoucího státního zá-stupce, již uplatnil žalobce, Nejvyšší správnísoud uvádí, že je třeba zohlednit tři aspektytohoto konkrétního řízení o odvolání: rolea pravomoci vedoucího státního zástupce,koncept odpovědnosti vedoucího státníhozástupce a v neposlední řadě i specifikum od-boru, jehož se pochybení týkala. V prvé řaděje to činnost vedoucího státního zástupce,který má vedle obecných povinností státníhozástupce kompetence řídicí a organizační, je-ho osoba tak zajišťuje, aby příslušný stupeňstátního zastupitelství řádně fungoval a plnilúlohy svěřené mu zákonem. S řídicími kom-petencemi vedoucího státního zástupce jevšak svázána i vyšší odpovědnost. Tato odpo-vědnost však není nutně konstruována pouzeosobně, na principu zavinění jako u kárnéhořízení, její rozměr je mnohem širší. Platí zdev plné míře klasická myšlenka, že cenou zavelkou moc je velká odpovědnost. Soud si jevědom rozdílů mezi kárným řízením, jehožcílem je trestat státního zástupce za osobníkárné provinění, a předmětným řízením, je-

hož cílem je odvolat vedoucího státního zá-stupce za porušení povinností, které mají čas-to „pouhý“ organizační, metodický, personál-ní či kontrolní obsah a v rámci něhož vrchnístátní zástupce odpovídá za činnost „svého“stupně státního zastupitelství, tedy i za činy,u nichž lze osobní odpovědnost stricto sensu

přičítat rovněž dozorovým státním zástupcům.

[70] Odpovědnost vedoucího státního zá-stupce pramení z jeho zákonných řídicícha organizačních kompetencí, je však třeba siuvědomit, že tato odpovědnost není vyčerpá-na prostým zákonným výčtem, jeho odpověd-nost je v širším smyslu i odpovědností za in-stituci, v jejímž čele stojí a jejíž činnostzastřešuje. A právě instituce jako vrchní stát-ní zastupitelství, s nimiž jsou svázána jasnápravidla a určitá omezení, jsou nutnou pod-mínkou fungování demokratického právníhostátu a rozvíjení občanských práv a svobod.

[71] Ani nezpochybnitelná paralelněexistující osobní odpovědnost jednotlivýchstátních zástupců v rámci jejich dozorovýchkompetencí totiž nesnímá z žalobce tuto na-stíněnou „manažerskou“ odpovědnost za„provoz vrchního státního zastupitelství“,protože jako vedoucí státní zástupce má k dis-pozici celou řadu zákonných nástrojů proefektivní řízení a organizování vrchního stát-ního zastupitelství, např. v rámci institutuvnitřního dohledu. Institut dohledu má jakvertikální či vnější podobu (vyšší státní zastu-pitelství dohlíží na nižší stupeň), tak horizon-tální neboli vnitřní dimenzi, při níž se v rámcijednoho stupně státního zastupitelství uplat-ňuje dohled podle subordinačního a hierar-chického principu. Vedoucí státní zástupcemůže vydávat závazné pokyny svým podříze-ným jak v konkrétní věci, tak i obecného rázupro věci určitého druhu, zákon o státním za-stupitelství nicméně dává jednotlivým stát-ním zástupcům možnost takový pokyn zá-konným postupem dle § 12e odmítnout.Kontrolní a řídicí pravomoci vedoucího stát-ního zástupce tedy opravňují i k tomu, aby napřípadné chyby jednotlivých dozorovýchstátních zástupců adekvátně reagoval a zjed-nal jejich nápravu. Právě korektivní dimenze,tedy náprava chyb, zjišťování systémových

2703



nedostatků a předcházení jejich opakování,je jedním z hlavních úkolů vedoucího státní-ho zástupce.

[72] Třetím aspektem, který nelze v tétověci pominout a jenž se do rozhodování sou-du významně promítá, je fakt, že přehršlezmíněných pochybení se odehrávala v elit-ním útvaru, odboru, který se specializuje nazávažné formy hospodářské a finanční krimi-nality z oblasti kapitálového trhu, bankovnic-tví, daňové oblasti a některé formy korupce.

[73] Obecným institucionálním pravid-lem výstavby a fungování orgánů veřejné moci, které jsou tvořeny více články uspořá-danými podle různých kritérií (např. terito-riality, místa většího výskytu jevů, jimiž semají zabývat, apod.), je vedení řízení a rozho-dování na nejnižším stupni, vyšším stupňůmbývá svěřována činnost opravná, nápravná čisjednocovací (metodická). Takto jsou tyto prin-cipy promítnuty i v příslušných procesních řá-dech v ustanoveních o věcné či místní pří-slušnosti. Jestliže má být z tohoto principučiněna odchylka, je zpravidla odůvodněnasložitostí projednávané agendy, její společen-skou závažností či dopady a tomu odpovídají-cí nutností specializovaných znalostí, vysokéodborné erudice, ale i morálně volních vlast-ností osob podílejících se na výkonu pravo-moci a působnosti těchto orgánů.

[74] To je i případ „povýšení“ a soustře-dění agendy trestního řízení vedené při pro-věřování, objasňování a vyšetřování případůzávažné hospodářské a finanční kriminalityz krajských státních zastupitelství na oběvrchní státní zastupitelství k výkonu dozorunad zachováváním zákonnosti v přípravnémřízení trestním a zřízení specializovaných od-borů závažné hospodářské a finanční krimina-lity v jejich rámci, k němuž došlo v roce 2000přijetím novely jednacího řádu státního zastu-pitelství provedené vyhláškou č. 311/2000 Sb.Logickým důsledkem bylo pak i převzetí do-hledu nad jejich činností Nejvyšším státnímzastupitelstvím a tamní vytvoření příslušné-ho specializovaného odboru.

[75] Ani od státních zástupců dozorují-cích takto závažnou a často velmi kompliko-

vanou trestnou činnost sice nikdo nemůžepožadovat robotickou bezchybnost, alei s přihlédnutím k zásadě errare humanum

est (mýliti se je lidské) nelze akceptovat, abybyla taková řada případů zatížena procesnímivadami a pochybeními, tím spíše, že jde o do-zor nad těmi nejsložitějšími případy krimina-lity. Právě v těchto případech může být páddo pasti procesní chyby mimořádně závažný.Co by se na méně významném teritoriu moh-lo jevit v zásadě banální, může mít v rámci klí-čového elitního útvaru, navíc v takovémmnožství, kritické společenské důsledky. Ji-nými slovy, posuzuje-li stěžovatel otázku zá-važnosti pochybení, je oprávněn zkoumat ne-jen kolikrát, jak a co, ale i otázku, kde setakové pochybení stalo.

[76] Jak uvádí stěžovatel ve svých rozhod-nutích, závažnost spatřuje v sumě všech for-málních a procesních pochybení, ke kterýmv rámci činnosti odboru došlo, v opakovanos-ti a systémovosti, na něž žalobce nereagoval.Až tedy v kvalitativním a kvantitativním sou-hrnu všech vytčených pochybení spatřujeono závažné porušení povinností vedoucíhostátního zástupce. Z obou rozhodnutí stěžo-vatele, ale i dalších materiálů a statistickýchúdajů založených ve správním spise je zřej-mé, že vzniklá pochybení nebyla ojedinělá.K typově stejným chybám docházelo opako-vaně, z třinácti dohledových prověrek dálevyplývá, že žalobce nebyly podniknuty účin-né kroky k jejich nápravě a předcházení je-jich opakování. Jednotlivá procesní a formál-ní pochybení totiž nelze podle názoruNejvyššího správního soudu hodnotit izolo-vaně, ale v kontextu celkové situace v odborua již zmíněných třech aspektů.

[77] S ohledem na zvláštní povahu tohotořízení, význam role vedoucího státního zá-stupce a veřejný zájem, jakož i judikaturu tý-kající se neurčitého právního pojmu uzavíráNejvyšší správní soud, že městský soud chy-boval, když označil výše označenou část roz-hodnutí za nepřezkoumatelnou pro nedosta-tek důvodů.

2703



IV. Ac vytýkaná nezákonnost rozhodnutí

stěžovatele

(...)

Tzv. kauza IPB

[109] Dalším okruhem kasačních námi-tek je tzv. kauza IPB. Městský soud ohlednětelefonického pokynu žalobce dozorové stát-ní zástupkyni Darje Dunajové nepodat namístě odvolání, ale ponechat si lhůtu pro od-volání, dospěl k závěru, že žalobce neporušilsvé povinnosti vedoucího státního zástupce,neboť k vydání takového pokynu byl ze záko-na oprávněn, neměl povinnost státní zástup-kyni důvody pokynu sdělovat. Tento pokynnevyvolal dojem porušení transparentnosti,na čemž nemůže nic změnit ani negativnímedializace tři roky po vydání tohoto poky-nu. Vysvětlení žalobce, že byl o kauze po-drobně informován, soud akceptoval coby ra-cionální zdůvodnění zmíněného pokynu.

[110] Stěžovatel pokládá vyslovený práv-ní názor městského soudu za nepřesvědčivý.Tento pokyn byl učiněn telefonicky, těsněpřed vyhlášením rozsudku v dané věci, bylnavíc v rozporu s předchozím stanoviskemi stanoviskem nadřízených vedoucích stát-ních zástupců, kteří byli podrobně seznáme-ni s důkazní situací a podání odvolání na mís-tě s ní předem projednali a odsouhlasili. Zaklíčové stěžovatel považuje, na jakém základěse rozhodl žalobce tento pokyn podat, a zpo-chybňuje tvrzení žalobce, že byl o kauze in-formován, když si nevzpomíná kým a jak. Me-zi závěrečnou řečí a vyhlášením rozsudkubyla časová prodleva jednoho týdne, telefo-nický pokyn několik minut před verdiktemvšak podle stěžovatele nasvědčuje tomu, žežalobce o kauze informován nebyl a o termí-nu vyhlášení rozsudku se dozvěděl z médií,protože kdyby byl informován, jak tvrdí, měldost času projednat případný další postup sestátní zástupkyní Darjou Dunajovou. Postup,který žalobce zvolil, naopak podle stěžovate-le svědčí závěru, že žádnou věcnou diskusivést nechtěl a fakticky tak znemožnil státnízástupkyni tento pokyn odmítnout. Na tentozávěr podpůrně navazuje citace z literatury,kde autorka, státní zástupkyně Lenka Bradá-

čová, tvrdí, že negativní pokyny představujínežádoucí a deformující prvek systému stát-ního zastupitelství. (...)

[114] Stěžovatel v kasační stížnosti zdů-razňuje, že je třeba brát ohled na rozsah a slo-žitost kauz, jejichž příprava trvá mnohdy ně-kolik let, často v rámci týmové práce, proto jemimořádně důležitý i postoj nadřízených,s nimiž byl úmysl Darji Dunajové podat odvo-lání tzv. do protokolu konzultován. Vytýkanýpostup žalobce byl podle stěžovatele zjevněnestandardní a netransparentní a ve svém dů-sledku i nezákonný, neboť nerespektoval zá-kladní povinnosti vedoucího státního zástupcea nerespektoval obecné zásady, podle nichžje třeba postupovat při výkonu funkce od-borně, svědomitě, odpovědně, nestranněa spravedlivě. Uvedené povinnosti je podle ná-zoru stěžovatele nutno aplikovat o to striktněji,že se jedná o odbor závažné hospodářské a fi-nanční kriminality. Stěžovatel uzavírá, že jedná-ní žalobce vyvolalo zdání netransparentnostia ohrozilo vážnost funkce státního zástupcea snížilo vážnost a důvěru ve státní zastupitel-ství. Závěry městského soudu v této části po-kládá za dané situace za nepochopitelné.

[115] Žalobce v souhrnném vyjádření kekauze IPB upozorňuje na konkrétní část roz-hodnutí městského soudu, který na straně 25uvádí, že „z věcného hlediska považuje za

nerozhodné a za nepodstatné, zda si státní

zástupce podá odvolání přímo po vyhlášení

rozsudku soudem, či zda si ponechá lhůtu

pro podání odvolání“. Žalobce dále upozor-ňuje, že městský soud akceptoval ohledně in-formovanosti o kauze vysvětlení žalobce, žebyl o průběhu hlavního líčení podrobně in-formován svými podřízenými a s ohledem natuto situaci považoval za rozumné, aby pří-padné odvolání bylo učiněno až na základěpísemného vyhotovení rozsudku, a bylo takmožno reagovat na konkrétní argumenty. Ar-gumentaci stěžovatele pokládá žalobce za ob-sáhlou, ale zcela obecnou. Žalobce dále připo-míná, že procesní situace byla pro žalobupřesně tím, čím byla označena a co je v kasač-ní stížnosti kritizováno, totiž blamáží. Žalobcese dále zcela odmítavě vyjadřuje k institutupodání odvolání na místě, tzv. do protokolu,

2703



s tím, že je otázka, zda je vhodné, aby státnízástupce, jenž je povinen dbát důstojnostisoudního jednání, dával ostentativně najevo,že argumenty soudu jej vůbec nezajímají, žeodvolání na místě podává proto, že se mu roz-sudek nelíbí anebo aby tím uspokojil veřejnémínění. Žalobce dále připomíná, že odvolánítzv. do protokolu či ponechání si lhůty, je zestrany státního zástupce vždy činěno bez je-diného slova odůvodnění a zdůrazňuje, že vý-sledek dané kauzy byl nejistý, bylo možnéočekávat rozsáhlé odůvodnění rozsudku, cožjsou holá fakta, která byla podle žalobce patr-ná komukoliv, kdo by si vyžádal jen dvoumi-nutovou informaci o povaze věci. Za tohotostavu již z pohledu vztahu nadřízenéhoa podřízeného státního zástupce prostě vy-plývá, že pokud se rozhodne o vhodnosti ne-podávat odvolání hned do protokolu, pak užto stejně není čím dalším odůvodnit. Žalobceuzavírá, že nepokládá vyslovení takového po-kynu za porušení jakékoliv povinnosti a aniza pochybení vedoucího státního zástupce,neboť tento pokyn státní zástupkyni nemělžádný konkrétní důsledek.


[116] Nejvyšší správní soud posoudil ten-to okruh námitek následovně.

[117] Zákonný rámec úpravy státního za-stupitelství umožňuje vedoucímu státnímuzástupci v rámci dohledových pravomocí vy-dat pokyn dozorovým státním zástupcům pů-sobícím u státního zastupitelství, v jehož čelestojí. Tento tzv. vnitřní dohled je souhrnemřídících a kontrolních pravomocí a má zejmé-na systémovou pozorovací a nápravnou funk-ci, z časového hlediska může sice být vykoná-ván preventivně, průběžně i následně, měl byvšak ve vztahu k práci dozorového státníhozástupce mít jen subsidiární povahu.

[118] V rámci dohledu platí, že vedoucístátní zástupce je oprávněn dávat jednotli-vým státním zástupcům pokyny k postupupři vyřizování věcí v příslušnosti tohoto stát-ního zastupitelství, stejně jako sjednocovattakovými pokyny postup ve věcech určitéhodruhu (§ 12e odst. 1 zákona o státním zastu-pitelství). Státní zástupci jsou povinni řídit se

pokyny vedoucího státního zástupce nebojím pověřeného státního zástupce v souladus požadavky § 12e odst. 2 citovaného zákona.

[119] To však neznamená, že pokyny ve-doucího státního zástupce, ať už negativnínebo pozitivní povahy, existují v říši absolut-na. Síla dohledu je totiž v zákonu o státním za-stupitelství prolomena několika ustanovení-mi: podle § 12e odst. 2 se tato povinnostvztahuje jen na pokyny, které nejsou v rozpo-ru se zákonem a § 12e odst. 3 dokonce dávámožnost podřízenému státnímu zástupci ta-kový pokyn odmítnout a písemně toto odmít-nutí zdůvodnit.

[120] Zásadním ohraničením jsou všaknejen přímé zákonné pojistky proti bezpod-mínečné moci dohledu, ale také principiálnílimity činnosti státního zastupitelství vyjádře-né zejména v klíčovém § 2 odst. 2 zákonao státním zastupitelství, který říká, že „[s]tát-

ní zastupitelství při výkonu své působnosti

dbá, aby každý jeho postup byl v souladu se

zákonem, rychlý, odborný a účinný; svou

působnost vykonává nestranně, respektuje

a chrání přitom lidskou důstojnost, rovnost

všech před zákonem a dbá na ochranu lid-

ských práv a svobod“. Princip odbornosti,nestrannosti, rychlosti a účinnosti je dále roz-vinut v § 24 odst. 1 zákona o státním zastupi-telství, podle něhož platí, že „[s]tátní zástupce

je při výkonu své funkce povinen odpovědně

plnit své úkoly a respektovat přitom zásady,

které zákon pro činnost státního zastupitel-

ství stanoví; zejména je povinen postupovat

odborně, svědomitě, odpovědně, nestranně,

spravedlivě a bez zbytečných průtahů. Jaký-

koli vnější zásah nebo jiný vliv, jehož dů-

sledkem by mohlo být porušení některé

z těchto povinností, musí odmítnout.“ V od-stavci 2 citovaného ustanovení pak zákonukládá státnímu zástupci povinnost vyvaro-vat se takového jednání, které „by mohlo

vzbuzovat důvodné pochybnosti o dodržo-

vání povinností uvedených v odstavci 1,

ohrozit vážnost funkce státního zástupce ne-

bo vážnost státního zastupitelství anebo

ohrozit důvěru v nestranný a odborný vý-

kon působnosti státního zastupitelství nebo

státního zástupce“. Konkrétní limity a maxi-

2703



my činnosti státního zástupce, které lze shr-nout pod obecný pojem řádný výkon funkcestátního zástupce, jsou dále rozvinuty v § 24odst. 3 až 7 citovaného zákona.

[121] Popsané obecné zákonné požadav-ky se tedy vztahují nejen na státní zastupitel-ství jako instituci, ale i na každého státníhozástupce jako jednotlivce. Logickým argu-mentem a minori ad maius (od menšíhok většímu) platí tyto principiální nároky tímspíše a tím větší měrou pro vedoucího státní-ho zástupce, jehož jednání (konání i opome-nutí) má často dalekosáhlé společenské dů-sledky a který nese odpovědnost za činnostcelého stupně státního zastupitelství, v jehožčele stojí. Jakýkoli pokyn, který je vydán, by te-dy měl dostát těmto obecným nárokům, ob-zvlášť to pak platí u významných kauz, je-li ta-kový pokyn vydán vedoucím státnímzástupcem, který by měl jít svým podřízenýmpříkladem. Tento požadavek je silnější i proto,že vedoucí státní zástupce působí jako určitáveřejná „ikona“ své instituce a pohled na nějčasto odráží i (ne)důvěru v jím řízenou institu-ci, je-li na vyšším stupni státního zastupitelství,pak i v celou soustavu státního zastupitelství.

[122] V tomto výše nastíněném obecnémkontextu Nejvyšší správní soud posuzovali kauzu IPB. Žalobce vydal pokyn státní zá-stupkyni Dunajové telefonicky, několik mi-nut před zahájením hlavního líčení, kde mělodojít (a posléze došlo) k vyhlášení rozsudku,aniž by s ní jakkoli složitou a několik let trva-jící kauzu konzultoval. Tento pokyn byl navícv ostrém protikladu s tím, na čem se státní zá-stupkyně se svými přímými nadřízenými do-mluvila. Zatímco v jiných věcech žalobce vevlastním vyjádření nastínil, že s řadovými stát-ními zástupci věci obvykle nekonzultuje, ctí je-jich samostatnost a úkoluje je případně skrzesvé náměstky a další podřízené (ředitele odbo-rů, vedoucí oddělení), tedy zprostředkovaně,v tomto případě učinil velmi neobvyklou vý-jimku a přeskočil několik subordinačníchstupňů.

[123] I na takový postup má vedoucí stát-ní zástupce „obecně“ právo. Nesmí ale zapo-mínat, že i takový pokyn se musí vejít do zá-konného rámce a respektovat výše zmíněné

principiální limity dohledu, obzvláště, jde-lio protichůdný a nečekaný pokyn v závěrečnéfázi významné a složité ekonomické kauzy.A právě princip odbornosti byl podle Nejvyš-šího správního soudu porušen. Princip od-bornosti je totiž inherentně svázán s informo-vaností o případu, informovanost o případuje nutnou podmínkou, aby vedoucí státní zá-stupce mohl případně kvalifikovaně rozhod-nout, rozhodne-li se sám intervenovat.

[124] Nejvyšší správní soud nepřijímázcela stěžovatelův argument, že vedoucí stát-ní zástupce potřebuje k vydání pokynu dů-kladnou znalost spisu, protože takový poža-davek by byl s ohledem na řídící úlohuvedoucího státního zástupce a gigantický roz-sah spisů příslušného odboru zcela nerealis-tický. Po vedoucím státním zástupci, kterýdohlíží na celou řadu velkých a odlišných pří-padů, jistě nelze požadovat stejnou úroveňznalostí jako po dozorovém státním zástupci,který svým případem denně „žije“ i několiklet. Mezi zevrubnou znalostí spisu a povšech-nou informací z doslechu je však značný pro-stor. Má-li být zachován princip odbornosti,je třeba dodržet alespoň minimální standardznalosti věci, tedy být s případem rámcověa nikoli pouze nahodile obeznámen a mítk rozhodování podstatnou sumu informací.Na jiném místě tohoto rozsudku je připome-nuto a znovu se opakuje, že mezi pravomocía odpovědností musí existovat rovnováha.Předpokladem řádného výkonu pravomoci jemimo jiné vysoká míra odbornosti opřenáo znalost a vědomost v rozhodované věci.Rozhodně nelze přijmout argument ve vy-jádření žalobce ke kasační stížnosti, že k po-kynu v tak problematické věci postačí komu-koli dvouminutová informace. Pokyn, kterýnavíc nemusí být odůvodněn, představuje in-tenzivní zásah do samostatného a zodpověd-ného výkonu funkce dozorového státního zá-stupce, je tedy nutné, aby měl, jak již městskýsoud dovodil, racionální jádro. K tomuto ratiu

se ale nelze dopracovat na základě povšechnéa nekonkrétní informace z druhé ruky.

[125] Nejvyšší správní soud se tedy tímtodostává k analýze informovanosti žalobceo kauze IPB. Žalobce ani stěžovatel nejsou

2703



v rozporu v tom, že dozorový spis nebyl ni-kdy žalobci předložen a že ve spise neexistujížádné formální stopy jeho informovanosti.Z podkladů ve správním spisu je zjistitelné,že jen interní tzv. dozorový spis státního za-stupitelství obsahoval v té době kolem 2 500stran. Vlastní trestní (vyšetřovací) spis seskládal v době podání obžaloby z 25 svazků(7 000 stran) a 73 svazků příloh (20 000stran). Trestní stíhání bylo vedeno od února2002, v říjnu 2005 byla podána obžaloba(267 stran) proti sedmi osobám. Hlavní líčenípřed městským soudem probíhalo (s přestáv-kami) od 6. 6. 2006 do 16. 4. 2008, kdy bylyproneseny závěrečné řeči stran a bylo odro-čeno na 22. 4. 2008 za účelem vyhlášení roz-hodnutí. Žalobce však svou argumentaci o in-formovanosti před městským soudem založilpředevším na tom, že byl o průběhu kauzya zejména důkazní situace v hlavním líčeníneformálně informován svými podřízenými.Nejvyšší správní soud při projednávání věciznovu podrobně analyzoval všechny svědec-ké výpovědi žalobce i svědků ve správním ří-zení ohledně informovanosti žalobce v kauze.Ze spisu, zejména několika svědectví podří-zených žalobce, však vyplývá, že žalobce sinepamatuje, s kým konkrétní okolnosti a dů-sledky řešil. Ačkoliv několik svědků mlhavěpřipouští možnost, že vrchního státního zá-stupce možná o kauze informovali, o okol-nostech těchto rozhovorů, navzdory tomu, žesi perfektně do detailů pamatují konzultacese státní zástupkyní Dunajovou, které pro-běhly ve stejné době, se nikdo z nich nevy-jádřil s jistotou. Svědek Vladimír Novák, v tédobě I. náměstek vrchního státního zástupce,si na informování žalobce o věci podle svýchslov nemohl vzpomenout, nicméně rozhod-ně vyloučil, že by informoval vrchního státní-ho zástupce o nevhodnosti podat odvolánído protokolu. V tomto důkazním kontextupak působí minimálně nevěrohodně, kdyžvrchní státní zástupce, který proklamovalsvou obeznámenost s průběhem hlavního líče-ní, se o datu vyhlášení rozsudku ve věci dozvě-děl až ten den (22. 4. 2008) ráno, když sledovalpři ranním holení televizní zpravodajstvío případu. Na tomto základě se rozhodl, na-vzdory svému obvyklému pravidlu, že s řado-

vými státními zástupci jednají jeho podřízenía on přímo neintervenuje, zavolat státní zá-stupkyni Dunajové na mobilní telefon a vydatkrátce před vyhlášením rozsudku negativnípokyn nepodat odvolání na místě. Zatímcookolnosti tohoto pokynu si vybavuje detail-ně, včetně reakce dozorové státní zástupky-ně, na okolnosti svého neformálního infor-mování o věci podřízenými, nebo alespoňkonkrétní osoby, které jej o případu informo-valy, si přesně nerozpomíná. K svědeckým vý-povědím v rámci správního řízení lze obecnělze konstatovat, že zatímco v ostatních okol-nostech je kolektivní svědecká paměť poměr-ně plastická a spolehlivá, v otázce informová-ní vrchního státního zástupce jsou všichni,včetně žalobce, nekonkrétní a nejistí. Připo-míná se, že jednotliví aktéři nebyli náhodný-mi kolemjdoucími svědky pouliční události,kterou nestačili ani zaznamenat a zapamato-vat si ji, natož si na ni za čas vzpomenout,nýbrž profesionálové řešící náročné případyv elitním odboru. Měli popisovat výkon svépracovní činnosti ve velmi závažné a rozsáhlétrestní věci, kde působili řadu měsíců i let, aťuž v procesních či dohledových rolích. Aniz dalších okolností případu nevyplývá, že byžalobce byl o kauze dostatečně informován.Městský soud se tak dopustil chybného skut-kového hodnocení, když bez dalšího akcepto-val tvrzení žalobce, které navíc neodpovídalozjištěním ze spisu. Nesprávnost se pak proje-vila i ve vadném hodnocení právní otázky.

[126] Za této situace tak Nejvyšší správnísoud má tedy, v návaznosti na svůj již vyjádře-ný právní názor, za to, že žalobce vydáním ne-gativního pokynu bez proporcionální znalos-ti věci, porušil princip odbornosti. V případědohledového zásahu je totiž rovněž třeba re-spektovat určitou proporci mezi znalostí věcía zásahem do ní. Pokyn, který je neodbornýa nahodilý, porušuje maximy zákona o stát-ním zastupitelství a nerespektuje ani zásaduodpovědnosti dozorového státního zástupceza svěřený případ. Zcela nad rámec věci pakNejvyšší správní soud uvádí, že zákon o stát-ním zastupitelství nadto nabízí dohledovémustátnímu zástupci využít pro zásah do věci ji-ný účinný institut, tzv. atrakci, kdy věc sám

2703



od dozorového státního zástupce převezme,ale zároveň za ni přebírá i odpovědnost.

[127] Nejvyšší správní soud uzavírá, žepovažuje stěžovatelovu kasační námitku týka-jící se této kauzy za důvodnou. Je však třebazdůraznit, že až spojení dvou aspektů – krajněneobvyklého způsobu provedení pokynu (te-lefonicky, krátce před vyhlášením rozsudku,za podezřelých okolností) a porušení princi-pu řádného výkonu funkce, zejména princi-pu odbornosti tím, že vrchní státní zástupcenebyl o věci, do níž zasáhl, dostatečně infor-mován, vede podle názoru soudu k závažné-mu porušení povinností vedoucího státníhozástupce. K tomuto závěru přispěl i fakt, žetento postup vyvolává minimálně zdání ne-transparentnosti a je rovněž podle názorusoudu způsobilý ohrozit důvěru v nestrannýa odborný výkon působnosti vrchního státní-ho zastupitelství. (...)

[130] Státní zástupci sice nepochybně ne-mají tak silné záruky nezávislosti jako soudcia princip nezávislosti se v rámci jejich čin-nosti často a nelehce střetává s principemsubordinace, je však třeba mít na paměti, žeto nemají a nemohou být bezvládné neodpo-vědné loutky v rukou svých nadřízených, alenebojácní profesionálové reprezentující ve-řejný zájem, kteří se v případě pochybnostío zákonnosti či správnosti konání svého nad-řízeného mohou (a mají) takovému pokynushora vzepřít. Mají-li být schopni úspěšně pl-nit svou základní funkci, tedy vést boj se zlo-činem, musí být kromě odbornosti vybavenii takovými osobními vlastnostmi, jakými jsoumezi jinými zvláště rozhodnost, statečnosta odvaha. Tuto výbavu nesmí odkládat aniv případě, že dojdou k závěru, že pokyn nadří-zeného v konkrétní věci není správný. Plněníspolečensky významné role veřejného žalobcenemůže ustoupit u jednotlivého státního zá-stupce ani v situaci, kdy si svým postojem(snad) způsobí těžkosti na pracovišti či v dal-ší kariéře. Státní zastupitelství nesmí být sou-borem bezbarvých anonymních úředníků če-kajících na pokyny, kteří nenesou vlastníodpovědnost za rozhodování v konkrétní vě-ci, ať už v přípravném řízení při výkonu do-zoru nad činností policejních orgánů či po

podání obžaloby při jejím zastupování v hlav-ním líčení před soudem, a schovají se do by-rokratického systému několikastupňovéhoschvalování, aprobování atd. za své nadřízené,kteří naopak svou odpovědnost ze sebe se-jmou s poukazem na samostatnost jednotli-vých státních zástupců. Takto je nutno nahlížetna posuzování konkrétního obsahu povinnostívymezených zákonem o státním zastupitelstvístátním zástupcům i jejich vedoucím.

[131] Vnitřní organizace státního zastupi-telství a vztahy mezi jeho jednotlivými články(stupni) i uvnitř každého z nich musí obsa-hovat prvky hierarchie a subordinace tak,aby systém jako celek byl efektivním organis-mem v boji se zločinem. Musí však zároveňrespektovat samostatnost a odpovědnost kaž-dého jednotlivého státního zástupce pro jehokonání v konkrétních věcech. Povaha trestní-ho řízení a role státního zástupce jako jedno-ho z orgánů činných v trestním řízení prak-ticky vylučuje přijímání konkrétních pokynů(ať negativních či pozitivních) od nadřízené-ho vedoucího státního zástupce. K tomu, abystátní zástupce mohl plnit své úkoly v probí-hajícím trestním řízení, ke kterým jej zavazu-je Ústava a trestní řád, musí mít reálnou mož-nost na trestní řízení vykonávat svůj vliv,a proto je též trestním řádem vybaven řadoupravomocí, stejně jako jsou mu týmž předpi-sem uloženy významné povinnosti. Připome-nout je třeba jeho povinnost stíhat všechnytrestné činy, o nichž se dozvěděl, postupovatz úřední povinnosti, dokazovat vinu obžalo-vaného a řadu dalších.

[132] Ne nadarmo trestní řád hovořío státním zástupci, nikoliv státním zastupitel-ství, jakožto subjektu, resp. straně trestníhořízení. Nelze si totiž v praxi vůbec představitstav efektivního průběhu trestního řízení,pokud by státní zástupce nemohl bez pokynunadřízeného samostatně činit procesní úko-ny, které mu trestní řád svěřuje v přípravnémřízení (např. dát souhlas k zadržení a rozhod-nout o zadržené osobě, podat návrh na vydá-ní příkazu k zatčení, na vzetí do vazby, na na-řízení domovní prohlídky, odposlechua záznamu telekomunikačního provozu, roz-hodnout o propuštění na svobodu apod.) či

2703



v hlavním líčení (navrhovat a provádět důka-zy, dávat souhlas s provedením důkazu urči-tým způsobem – přečtení protokolu o výpově-di nepřítomného svědka nebo písemnéhoposudku znalce, souhlasit s propuštěním obža-lovaného na svobodu, požádat o vrácení věcik došetření, vzít zpět podanou obžalobu, podatopravný prostředek, vzít jej zpět apod.).

[133] Právě řečené neznamená potlačenírole vedoucího státního zástupce jakožto or-gánu vnitřního dohledu nad činností jednot-livých státních zástupců působících u tohotostátního zastupitelství. Jde jen o to, aby mezipravomocí a odpovědností existovala rovno-váha. Zásahy vedoucího státního zástupce dočinnosti jednotlivých dozorových státních zá-stupců by měly mít především systémovýcharakter, počínaje vytvářením pracovníchpodmínek, perfektní organizací práce, dohle-dem nad plynulostí řízení, zákonností prová-děných úkonů, eliminací průtahů, prováděnípokynů nadřízeného státního zastupitelství.Hodlá-li vedoucí státní zástupce udělit pokyndozorovému státnímu zástupci při výkonupůsobnosti, musí tak činit s vědomím, že tím„vstupuje“ na jeho místo a vztahují se na nějveškeré požadavky stanovené zákony, tedy jižzmiňovaná odbornost a transparentnost ja-kožto základní předpoklady pro důvěryhod-nost orgánů veřejné žaloby.

[134] K medializaci kauzy a jejím důkaz-ním otiskům ve správním řízení Nejvyššísprávní soud připomíná, že navzdory poně-kud zavádějící interpretaci Městského souduv Praze použil v řízení stěžovatel argumentinvestigativní reportáží v týdeníku Respekta další mediálních vystoupení pouze podpůr-ně, s odkazem na ohrožení vážnosti, vyvolánízdání netransparentnosti a snížení důvěry-hodnosti Vrchního státního zastupitelstvív Praze u veřejnosti. Nejvyšší správní soud

má za to, že při posuzování činnosti státníhozastupitelství, které zejména reprezentuje ve-řejný zájem v rámci veřejné žaloby v trestnímřízení i mimo něj, nelze možnost ohroženídůvěry veřejnosti v jeden z vrcholných člán-ků státního zastupitelství a potažmo justicezcela pominout. Zmíněnou medializaci protolze akceptovat jako ilustrativní příklad ve vaz-bě na další konkrétní argumentaci, což všakstěžovatel ve správním řízení učinil.

[135] Mediální obraz a interpretaci udá-lostí na Vrchním státním zastupitelství v Pra-ze soud ve svém rozhodování o kasační stíž-nosti rozhodně nepomíjí a pokládá jezejména pro možné ohrožení vážnosti a dů-věry v instituci veřejné žaloby za relevantní.To však neznamená, že by soud měl v kau-zách, které jsou pod mediálním drobnohle-dem, podléhat vnějšímu tlaku a rozhodovattak, jak veřejnost očekává, s předem rozděle-nými rolemi hodných, zlých a ošklivých po-dle karikujících mediálních škatulek. Je fun-damentálním posláním nezávislých soudůjako nevolených těles mít odvahu vydat ne-populární, ale zákonné a spravedlivé rozhod-nutí. V tomto smyslu soud souzní s názoremdlouholetého předsedy Nejvyššího souduSpojených států Warrena E. Burgera, který vy-jádřil své pevné přesvědčení, že „[s]oudci by

měli rozhodovat na základě práva, nikoli

veřejného mínění, a měli by při svém rozho-

dování odolat tlaku doby“ (Christian Scien-

ce Monitor, vydání ze dne 11. 2. 1987).

[136] Nejvyšší správní soud tak uzavírá,že městský soud ve svém rozsudku pochybil,když přezkoumával kauzu IPB ryze formalis-ticky, nevzal v úvahu její ojedinělé okolnostia zejména pominul fundamentální principy, ji-miž je vedena činnost státního zastupitelstvía státních zástupců, zejména zásadu odbornos-ti a transparentnosti, a které je třeba při výkla-du dohledových pravomocí zohlednit. (...)

2703



2704


2704Daň z příjmů: opravné položky

k § 2 odst. 2 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmů, ve zněníúčinném pro zdaňovací období roku 2002 (v textu jen „zákon o rezervách“)

k § 24 odst. 2 písm. i) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění účinném pro zdaňo-vací období roku 2002

Smyslem vytvoření opravné položky (§ 2 odst. 2 zákona č. 593/1992 Sb., o rezer-vách pro zjištění základu daně z příjmů) je poskytnutí „satisfakce“ věřiteli, který bylz důvodů správného zaúčtování pohledávky povinen odvést daň z výnosu, který proněj však nebyl skutečným příjmem, a proto je oprávněn postupně vytvořit ve svémúčetnictví daňově uznatelný náklad [§ 24 odst. 2 písm. i) zákona č. 586/1992 Sb., o da-ních z příjmů]. Jestliže takový výnos v účetnictví nikdy neevidoval, není pro tvorbuzákonné opravné položky žádný důvod, a není tedy rozhodující, zda její tvorba bylavýslovně zakázána, či nikoli.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 9. 2012, čj. 1 Afs 65/2012-31)

Prejudikatura: č. 2531/2012 Sb. NSS.

Věc: Společnost s ručením omezeným DJ servis proti Finančnímu ředitelství v Brně o daňz příjmů, o kasační stížnosti žalobkyně.

Platebním výměrem ze dne 5. 3. 2004 vy-měřil Finanční úřad Brno I žalobkyni daňz příjmů právnických osob za zdaňovací ob-dobí roku 2002 ve výši 365 180 Kč. Odvolánížalobkyně proti platebnímu výměru žalovanýzamítl rozhodnutím ze dne 31. 12. 2004; totorozhodnutí však Krajský soud v Brně rozsud-kem ze dne 26. 9. 2006, čj. 30 Ca 37/2005-59,zrušil a žalovanému věc vrátil k dalšímu řízení.

Žalovaný odvolání žalobkyně opětovnězamítl. I druhé rozhodnutí žalovaného kraj-ský soud nejprve zrušil, a to rozsudkem zedne 9. 1. 2008, čj. 30 Ca 4/2007-59. Ke kasač-ní stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soudrozsudkem ze dne 5. 11. 2008, čj. 1 Afs85/2008-103, posledně zmíněný rozsudekkrajského soudu zrušil a věc mu vrátil k další-mu řízení.

Nejvyšší správní soud se v tomto rozsud-ku sice ztotožnil se závěrem krajského soudu,že pohledávka, k níž žalobkyně vytvořilaopravné položky, byla přiznaným nárokem zezajišťovací směnky, nikoli pohledávkou z pů-vodního kauzálního vztahu (půjčky). Závěržalovaného o převodu pohledávky vznikléz titulu půjčky je nesprávný, a nesprávné jeproto i odmítnutí možnosti tvorby opravné

položky s odkazem na § 2 odst. 2 zákona o re-zervách ve znění účinném pro rok 2002s tím, že opravné položky vzniklé z titulupůjčky tvořit nelze. To vše proto, že o pohle-dávku vzniklou z titulu půjčky se v danémpřípadě nejednalo. Krajský soud však nezod-pověděl pro spor podstatnou otázku, zda bylo možno k takové pohledávce vytvořitopravnou položku. V tomto ohledu shledalrozsudek krajského soudu nepřezkoumatel-ný pro nedostatek důvodů, proto jej zrušila vrátil mu věc k dalšímu řízení.

Krajský soud následně žalobu proti roz-hodnutí žalovaného zamítl. V odůvodněnírozsudku uvedl, že se v souladu s názorem vy-jádřeným ve zrušujícím rozsudku Nejvyššíhosprávního soudu zabýval tím, zda žalobkyněsprávně zaúčtovala pohledávku nabytou nazákladě smlouvy o postoupení pohledávky zedne 31. 5. 2001. K tomu soud při jednání pro-vedl dokazování znaleckým posudkem. Podlezávěru znaleckého posudku žalobkyně při za-účtování pohledávky postupovala podle zá-kona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, provedlaúčetní záznam na rozvahových účtech pohle-dávek – 315 a závazků – 325 ke dni uskuteč-nění účetního případu a ocenila pohledávku


způsobem oceňování upraveným v § 24 a § 25zákona o účetnictví. Účetní případ byl za-účtován do účetních knih účetního období2002, s nímž časově souvisí. Z obsahu znalec-kého posudku soud dále zjistil, že postoupe-ná pohledávka nevznikla při realizaci podni-katelské činnosti žalobkyně, a proto nedošloke zvýšení výnosů z podnikatelské činnosti.

Soud konstatoval, že pro tvorbu opravnépoložky nebyl v daném případě dán žádnýdůvod, neboť žalobkyně v souvislosti s před-mětnou pohledávkou neevidovala výnosa nebyla tak povinna odvést daň z výnosu,který by pro ni nebyl skutečným příjmem,a ke kterému by byla proto oprávněna vytvo-řit ve svém účetnictví opravnou položku. Ne-ní tak ani rozhodující, zda tvorba opravné po-ložky k takové pohledávce byla výslovnězakázána, či nikoli.

Krajský soud dále poznamenal, že v doběpostoupení předmětné pohledávky nebylopředmětem podnikání žalobkyně obchodová-ní s pohledávkami. Vytvoření opravné položkyjako daňově uznatelného výdaje k pohledávcenabyté postoupením se v posuzovaném ob-dobí nevázalo k tehdejším podnikatelskýmaktivitám žalobkyně. Nejednalo se tak o výdajvynaložený za účelem dosažení, zajištěnía udržení jejích zdanitelných příjmů. Cílemvytvoření opravné položky tak bylo podlesoudu získání neoprávněného daňového zvý-hodnění. Žalobkyně nebyla ani vlastníkemsměnek, a tudíž nemohla být oprávněná k tvor-bě pohledávky z titulu cenného papíru a vytvo-řit k takové pohledávce opravnou položku.

Co se týče námitky žalobkyně uplatněnév podání ze dne 30. 11. 2010, kterou namítalanesprávný procesní postup správce daně přivyměření daně, krajský soud konstatoval, žetento žalobní bod byl doplněn v rozporu s § 71 odst. 2 s. ř. s. nejen po lhůtě pro podánížaloby, ale až po vydání rozsudku Nejvyššíhosprávního soudu, a soud se jím proto nemohlzabývat. Krajský soud by mohl přistoupit kezrušení rozhodnutí žalovaného pro vady říze-ní, byť by nebyly řádně namítány, pouze teh-dy, pokud by tyto vady bránily přezkoumánírozhodnutí v rozsahu žalobních bodů. Tak to-mu ovšem v souzené věci nebylo, rozhodnutí

žalovaného bylo možno v rozsahu uplatně-ných žalobních bodů přezkoumat.

Proti rozsudku krajského soudu podalažalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.V prvé řadě namítala, že se krajský soud v na-padeném rozsudku neřídil závazným názo-rem Nejvyššího správního soudu a nezjistil,zda subjekt splnil veškeré podmínky pro tvor-bu zákonné opravné položky. Soud měl učinitskutková zjištění o tom, zda při vzniku pohle-dávky bylo účtováno ve výnosech, protože zá-vazné stanovisko kasačního soudu spojuje tu-to podmínku s materiální odůvodněnostítvorby opravné položky, a to bez ohledu naznění předpisu v daném časovém období.Krajský soud však nesprávně za okamžikvzniku pohledávky považoval okamžik, kdyo této pohledávce začíná účtovat stěžovatel-ka, tedy okamžik, kdy pohledávka na stěžova-telku přechází jako na postupníka. Podle stě-žovatelky však toto není okamžik vznikupředmětné pohledávky. Ta totiž vznikla pra-vomocným rozhodnutím o směnce. O výno-sech proto mohl a měl účtovat žalobce zesměnky po právní moci směnečného plateb-ního rozkazu. Stěžovatelka poté, co byla do-tčená pohledávka několikrát postoupena, jižneměla důvod o ní účtovat ve výnosech.

Stěžovatelka nesouhlasila ani se závěremkrajského soudu, že vytvoření opravné polož-ky se v posuzovaném období nevázalo k teh-dejším podnikatelským aktivitám stěžovatel-ky. Soud toto zjištění vyvozuje pouze zezápisu v obchodním rejstříku bez zkoumánídalších souvislostí. Stěžovatelce nebyla dánamožnost k důkazu nabídnout ostatní živno-stenská oprávnění a uvádět tvrzení k předmě-tu svého podnikání a k souvislosti postoupenípohledávky s jejím podnikáním. Dle stěžova-telky nebylo třeba, aby předmětem jejíhopodnikání bylo obchodování s pohledávkamia postačovalo, že obchodní společnost bylazapsána v obchodním rejstříku a byla opráv-něna k jakémukoli podnikání – i v takovémpřípadě by se vytvoření opravné položky vá-zalo k jeho podnikatelským aktivitám. Nadtostěžovatelka o předmětné pohledávce účtova-la v účetnictví podniku, k nákupu pohledávkypoužila finanční prostředky svého podniku,

2704



a není proto pochyb, že i z tohoto důvodu sejednalo o její podnikatelskou aktivitu.

Stěžovatelka dále namítala, že jí daňovápovinnost nebyla stanovena v řádném proces-ním postupu podle zákona č. 337/1992 Sb.,o správě daní a poplatků*). Správce daně nej-prve daň vyměřil konkludentně (podle § 46odst. 5 tohoto zákona). Následně však své roz-hodnutí změnil a úpravami, které byly v přík-rém rozporu se zákonem, formulář daňovéhopřiznání dodatečně upravil tak, jako by k vy-měření daně ve skutečnosti nedošlo. Po vícenež šesti měsících od konkludentního vymě-ření správce daně zahájil telefonickou výzvoudalší vytýkací řízení. Změnu již provedenéhovyměření daně však správce daně mohl pro-vést pouze na základě zjištění daňové kontro-ly, takto však nepostupoval. Soud se s tímtorozporem ve svém rozsudku nevypořádal, ač-koli bylo namístě již pro tuto vadu žalobounapadené rozhodnutí zrušit. Tímto postu-pem krajský soud porušil též čl. 37 odst. 2 Lis-tiny základních práv a svobod.

Podle stěžovatelky je rozsudek krajskéhosoudu nepřezkoumatelný pro nedostatek dů-vodů, neboť neobsahuje informaci o tom, po-dle kterého znění zákona o rezervách věc po-soudil. Neobsahuje výklad této normya úvahy, kterými se soud řídil při její aplikacina zjištěný skutkový stav.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnostiuvedl, že tvrzení stěžovatelky, podle nějžpředmětná pohledávka vznikla pravomoc-ným rozhodnutím o směnce, a o výnosechměl proto účtovat žalobce ze směnky poprávní moci směnečného platebního rozka-zu a nikoliv stěžovatelka v postavení postup-níka, je účelové a v rozporu s vlastním smys-lem tvorby opravné položky jako satisfakcevěřiteli, který v důsledku správného zaúčto-vání pohledávky byl povinen odvést daň z vý-nosu, který pro něj nebyl skutečným pří-jmem. Dle žalovaného soudem provedenéhodnocení ve vztahu k podnikatelským akti-vitám stěžovatelky v době postoupení pohle-dávky vede k upřesnění daného skutkovéhostavu, nemá však v souzené věci podstatný

vliv na řešení merita sporu, kterým je otázka,zda tvorba zákonné opravné položky jeoprávněná, či nikoli.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

(...)

III. B Posouzení otázky možnosti vy-tvořit opravnou položku

[24] Podle stěžovatelky posoudil krajskýsoud nesprávně podstatnou otázku oprávně-nosti tvoření opravné položky k postoupenépohledávce. Krajský soud měl dle stěžovatel-ky nejprve zjistit, zda při vzniku pohledávkybylo nebo mělo být účtováno o výnosech; ne-učinil-li tak, nemohla být navazující úvahaohledně splnění či nesplnění podmínek protvorbu opravné položky v případě předešléprávní úpravy správná.

[25] Nejvyšší správní soud (stejně jakokrajský soud) při posuzování této námitky vy-cházel ze závěrů, které vyjádřil ve svém před-cházejícím rozsudku ve věci stěžovatelky(rozsudek ze dne 5. 11. 2008, čj. 1 Afs85/2008-97, č. 2531/2012 Sb. NSS). V něm ze-jména uvedl, že § 2 odst. 2 zákona o rezer-vách (ve znění účinném pro zdaňovací obdo-bí roku 2002) povoloval tvorbu opravnépoložky k pohledávkám řádně zaúčtovanýmv účetnictví. Změnou zákona v roce 2004 do-šlo k upřesnění tohoto ustanovení s tím, ženadále lze opravné položky tvořit pouze k po-hledávkám zaúčtovaným do výnosů (tedyk těm, které byly poplatníkem zdaněny). Zá-konodárce zde tak explicitně vyjádřil cíl tétoúpravy: umožnit daňovému subjektu vytvořitv případě splnění zákonných podmínekopravnou položku a náklad vzniklý v souvis-losti s její tvorbou uplatnit jako daňově účin-ný náklad. To však pouze pro případ, že munebude pohledávka uhrazena ani po záko-nem stanovené době, ačkoli výnos, kterývznikl v souvislosti s jejím zaúčtováním, bylpoplatník povinen zdanit. Oněmi podmínka-mi jsou zejména správná evidence pohledáv-

2704


*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 SB., daňový řád.


ky v účetnictví, zdanění výnosu s ní souvisejí-cího a uplynutí zákonem stanovené doby.Právě vzhledem ke skutečnosti, že tvorbaopravné položky představuje pouze „fiktivní

náklad“, je o to víc třeba dbát na splnění veš-kerých zákonných podmínek a sledovat cíl,k jehož naplnění zákonodárce tvorbu tako-vých nákladů povolil. Jestliže daňový subjekteviduje pohledávku ve svém účetnictví, o kte-ré neúčtuje do výnosů, je zcela bez rozumné-ho důvodu, aby k takové pohledávce byla tvo-řena zákonná opravná položka.

[26] Nejvyšší správní soud konstatuje, žepodstatné při tvorbě opravných položekv předmětném zdaňovacím období tedy bylozjistit, zda pohledávka, kterou stěžovatelkanabyla, byla zaúčtována tak, že musela býtzdaněna. Není tedy správný názor stěžovatel-ky (a její výklad předcházejícího rozsudkuzdejšího soudu), podle nějž je třeba zkoumatzpůsob zaúčtování pohledávky u jejího první-ho nabyvatele. Naopak je správný přístupa výklad provedený krajským soudem, kterýzkoumal, jak se nabytá pohledávka projevilav účetnictví stěžovatelky, zda byla zaúčtovánajako výnos, zda ovlivnila jako výnos základ da-ně z příjmů, a zda tedy mohla stěžovatelkak případnému zaúčtovanému a zdaněnémupříjmu uplatnit opravnou položku, která byjej jako relevantní daňový náklad snížila. Sku-tečnost, jak se pohledávka projevila v účet-nictví předcházejících vlastníků pohledávky(resp. jejího prvního nabyvatele) je pro da-nou věc nerozhodná, neboť v dané věci jdeo daň z příjmů stěžovatelky a nikoli jiného da-ňového subjektu. Pokud subjekty odlišné odstěžovatelky pohledávku do svého účetnictvízavedly jako daňově relevantní příjem, měly pl-né právo vytvořit (za splnění dalších zákon-ných podmínek) opravné položky; neučinily-litak, není možno, aby si toto právo osobovalastěžovatelka, u níž se pohledávka jako zdanitel-ný příjem neprojevila a vytvořením opravnépoložky k ní by tak neoprávněně vytvářela ná-klad ve vztahu k neexistujícímu příjmu.

[27] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, žesmyslem vytvoření opravné položky je po-skytnutí satisfakce věřiteli, který byl z důvo-dů správného zaúčtování pohledávky povi-

nen odvést daň z výnosu, který pro něj všaknebyl skutečným příjmem, a proto je opráv-něn postupně vytvořit ve svém účetnictví da-ňově uznatelný náklad, a to až do výše dřívezdaněného výnosu. Jestliže takový výnosv účetnictví nikdy neevidoval, není pro tvor-bu zákonné opravné položky žádný důvod,a není tedy rozhodující, zda její tvorba bylavýslovně zakázána, či nikoli.

[28] Stejný závěr vyplývá též z rozsudkuNejvyššího správního soudu ze dne 26. 2.2007, čj. 8 Afs 31/2005-98, který se též zabý-val podmínkami pro možnost vytvořit opra-vnou položku k pohledávce. Byť se tato věcvztahovala ke zdaňovacímu období roku1999, lze závěry v něm vyslovené vztáhnouti na nyní posuzovanou věc, neboť i ve zněníúčinném v roce 1999 zákon o rezervách jakojednu z podmínek pro vytváření opravnýchpoložek stanovil „zaúčtování pohledávek

v účetnictví“. Ve zmíněném rozsudku Nejvyš-ší správní soud dovodil, že podmínka pohle-dávky zaúčtované v účetnictví v souladus platnými pravidly pro účtování o pohledáv-kách je splněna, bylo-li o pohledávce účtová-no ve výnosech a vztahovala se k příjmůmzdaňovaným v základu daně. I zde tedy Nej-vyšší správní soud vycházel z úvahy, že řádnězaúčtovanou pohledávkou je taková pohle-dávka, která se vztahuje k příjmům zdaňova-ným v základu daně, jinak řečeno pohledávkazaúčtována jako výnos.

[29] Namítá-li stěžovatel, že zákon o re-zervách v § 2 odst. 3 předpokládá možnosttvorby opravných položek u pohledávek na-bytých postoupením, je nutno zdůraznit, žev tomto znění je § 2 odst. 3 dotčeného zákonaúčinný až od 1. 1. 2006 (ustanovení bylo dozákona o rezervách v tomto znění vtěleno zá-konem č. 545/2005 Sb.). Vzhledem ke skuteč-nosti, že v souzené věci se jedná o zdaňovacíobdobí roku 2002, není tato námitka stěžova-telky relevantní, neboť uvedené ustanovenínelze na daný případ aplikovat.

[30] Tato kasační námitka není důvodná.

[31] Stěžovatelka dále namítala, že krajskýsoud dospěl k nesprávnému závěru, že vytvo-ření opravné položky se v posuzovaném obdo-

2704



bí nevázalo k jejím podnikatelským aktivitám,a opravná položka nebyla tudíž nákladem vy-naloženým na dosažení, zajištění a udrženízdanitelných příjmů.

[32] Nejvyšší správní soud k této námitcev prvé řadě uvádí, že stěžovatelka uplatnilaopravnou položku vytvořenou k dotčené po-hledávce jako daňově účinný výdaj podle § 24 odst. 2 písm. i) zákona o daních z příjmů.Jak konstantně judikuje Nejvyšší správnísoud, v případě výdajů podle § 24 odst. 2 ci-tovaného zákona není nutno prokazovat věc-nou souvislost s příjmy (tedy skutečnost, ževýdaje byly vynaloženy na dosažení, zajištěnía udržení zdanitelných příjmů), ale tolikos činností poplatníka (srov. např. rozsudek zedne 9. 1. 2008, čj. 5 Afs 152/2006-37).

[33] Dovodil-li tedy krajský soud v napa-deném rozsudku, že stěžovatelkou uplatněnévýdaje nebyly vynaloženy za účelem dosaže-ní, zajištění a udržení stěžovatelčiných zdani-telných příjmů, jedná se o závěr ve vztahuk výdaji uplatněnému podle § 24 odst. 2písm. i) zcela bezpředmětný. Stejně tak jsoudle Nejvyššího správního soudu v nyní souze-né věci nadbytečné úvahy soudu ohledněsouvislosti nakoupené pohledávky (a k níuplatněných opravných položek) s činnostístěžovatelky. Pro posouzení předmětné věcibylo nutno zodpovědět otázku možnosti vy-tvořit k dotčené pohledávce opravnou polož-ku, konkrétně pak zda byla naplněna pod-

mínka správného zaúčtování pohledávkya otázka jejího vlivu na výnosy daňového sub-jektu. Dospěl-li krajský soud k závěru, že pod-mínky pro vytvoření zákonné opravné polož-ky dány nebyly, nebylo již potřeba zkoumat,zda výdaj uplatněný podle § 24 odst. 2 písm. i)zákona o daních z příjmů souvisel s činnostípoplatníka.

[34] Se stěžovatelkou se lze ztotožnitv tom, že pokud chtěl krajský soud posuzovatsouvislost uplatněných výdajů s její podnika-telskou činností, neměl být jediným relevant-ním podkladem zápis v obchodním rejstříkuke dni nabytí pohledávky, ale měl být dánprostor též samotnému daňovému subjektu(stěžovatelce), např. v rámci nařízeného jed-nání, aby se k této otázce též vyjádřila a mohlapředložit či navrhnout relevantní důkazy.Tím spíše měl krajský soud takto postupovatvzhledem k tomu, že otázka souvislosti uplat-něných výdajů s podnikatelskou činností stě-žovatelky nebyla dříve v řízení vznesena, k je-jímu posouzení nebyl krajský soud zavázánani Nejvyšším správním soudem v předcho-zím rozsudku a mezi stranami nebyla v zása-dě sporná. Avšak vzhledem ke skutečnosti, žeprimárním důvodem pro zamítnutí žalobynebyl závěr o neprokázání souvislosti mezipodnikatelskou činností stěžovatelky a uplat-něnými výdaji podle § 24 odst. 2 písm. i) zá-kona o daních z příjmů, nepředstavuje po-psané pochybení krajského soudu takintenzivní vadu, pro kterou by bylo nutno je-ho rozsudek zrušit.

2704



Finanční úřad v Rakovníku platebním vý-měrem na daň z přidané hodnoty ze dne 25. 5. 2006 vyměřil žalobci vlastní daňovou po-vinnost za 1. čtvrtletí 2006 ve výši 142 053 Kč.Finanční ředitelství v Praze rozhodnutím zedne 9. 8. 2006 zamítlo odvolání žalobce protiplatebnímu výměru. Městský soud v Prazerozsudkem ze dne 1. 11. 2007, čj. 6 Ca307/2006-54, toto rozhodnutí žalovanéhozrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Žalova-ný odvolání opětovně zamítl, a to rozhodnu-tím ze dne 25. 1. 2008. I toto rozhodnutí

městský soud zrušil rozsudkem ze dne 15. 12.2009, čj. 5 Ca 122/2008. Proti tomuto rozsud-ku brojil žalovaný kasační stížností, kterouNejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 25. 11. 2009, čj. 7 Afs 116/2009-70, zamítl. Ta-ké svým třetím rozhodnutím ve věci ze dne 4. 8. 2010 žalovaný odvolání zamítl. Poslednějmenované rozhodnutí žalovaného zrušilměstský soud rozsudkem ze dne 13. 3. 2012, čj. 8 Af 58/2010-63.

Městský soud shledal, že žalovaný opětnedostál své povinnosti řádně a srozumitelně

2705


2705Daň z přidané hodnoty: nárok na odpočet daně z přidané hodnoty předa po vstupu České republiky do Evropské unie

k § 19 odst. 4, 5 a 6 zákona č. 588/1992 Sb., o dani z přidané hodnoty*)

k § 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění účinném pro zdaňo-vací období prvního čtvrtletí roku 2006

k čl. 17 odst. 6 směrnice Rady o harmonizaci právních předpisů členských států týkajících sedaní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně(77/388/EHS) (v textu jen „šestá směrnice“)

I. Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, nerozšířil vynětí z nároku naodpočet daně z přidané hodnoty na vstupu obsažené v právní úpravě, která bylaplatná v době vstupu České republiky do Evropské unie, a § 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb. proto neodporuje požadavkům stanoveným čl. 17 odst. 6 šesté směr-nice Rady 77/388/EHS o harmonizaci právních předpisů členských států týkajícíchse daní z obratu – Společný systém daně z přidané hodnoty: jednotný základ daně.

II. Jak předcházející úprava (§ 19 odst. 4, 5 a 6 zákona č. 588/1992 Sb., o dani z při-dané hodnoty), tak úprava účinná od 1. 5. 2004 ze zásady nároku na odpočet vyjí-maly toliko daň při pořízení osobního automobilu (a to i formou finančního pro-nájmu) a při technickém zhodnocení osobního automobilu, a to pouze zapodmínky, že takový osobní automobil nebyl pořízen za účelem jeho dalšího prode-je (a to i formou finančního pronájmu) či vývozu. Ve všech ostatních případech by-lo možno nárok na odpočet daně na vstupu uplatnit.


Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 21. 3. 2000, Gabalfrisa a další (C-110/98 až C-147/98, Recueil, s. I-1577), ze dne 19. 9. 2000, Amprafrance a Sanofi (C-177/99 a C-181/99, Recueil, s. I-7013), ze dne 8. 1. 2002, Metropol a Stadler (C-409/99, Recueil, s. I-81), ze dne 26. 5. 2005, Kretztechnik (C-465/03, Sb rozh., s. I-4357), ze dne 4. 7. 2006,Adeneler a další (C-212/04, Recueil, s. I-6057), ze dne 11. 12. 2008, Danfoss a AstraZene-ca (C-371/07, Sb. rozh., s. I-9549) a ze dne 22. 12. 2008, Magoora, (C-414/07, Sb. rozh., s. I-10921).

Věc: Rudolf K. proti Finančnímu ředitelství v Praze o daň z přidané hodnoty, o kasační stíž-nosti žalovaného.

*) S účinností ke dni 1. 5. 2004 nahrazen zákonem č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.


vysvětlit, zda v daném případě byly splněnypodmínky přímého účinku šesté směrnice.Soud měl za to, že z porovnání § 19 odst. 4, 5a 6 zákona č. 588/1992 Sb. a § 75 odst. 2 zá-kona č. 235/2004 Sb. je zřejmé, že pozdějšíprávní úprava je přísnější. Soud tedy souhla-sil se žalobcem v tom, že § 75 odst. 2 zákonač. 235/2004 Sb. není v souladu s čl. 17 odst. 6šesté směrnice, neboť Česká republika zákazodpočtu s přistoupením k Evropské unii roz-šířila. Přísnější úprava by byla v souladu sešestou směrnicí pouze tehdy, pokud by bylaobsažena v českém zákoně v období předvstupem ČR do Evropské unie. Městský souddále připomněl, že v souladu s nálezemÚstavního soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 19/04, je počínaje 1. 5. 2004 každý or-gán veřejné moci povinen aplikovat komuni-tární právo přednostně před českým právemtehdy, je-li český zákon v rozporu s právemkomunitárním. Současně odkázal na rozsu-dek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 11. 2009, čj. 5 Afs 53/2009-63, podle kte-rého je správní orgán odpovědný za znalostprávních předpisů, šestou směrnici nevyjí-maje, a za případnou interpretaci a aplikaciprávních předpisů, konkrétně pak za uplatně-ní přímého účinku šesté směrnice. Soud uza-vřel, že postup žalovaného podle ustanovení,které je neslučitelné s komunitárním právem,není správný, a rozhodnutí žalovaného protopro nepřezkoumatelnost spočívající v nedo-statku důvodů rozhodnutí a pro nezákonnostzrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Žalovaný (stěžovatel) napadl rozsudekměstského soudu kasační stížností. Stěžova-tel namítal, že soud z poslední věty § 75 odst. 2zákona č. 235/2004 Sb. nesprávně dovodil, žerozšiřuje počet případů, kdy není možnéuplatnit nárok na odpočet daně. Podle stěžo-vatele tato věta pouze upřesňuje předchozítext tohoto ustanovení. Pokud by tato větav uvedeném ustanovení nebyla, jeho obsahby se nijak nezměnil. Stejný princip nárokuna odpočet platil i za předchozí právní úpra-vy, i když nebyl v § 19 zákona č. 588/1992 Sb.výslovně zmíněn. Stěžovatel dále uvedl, že§ 19 odst. 6 zákona č. 588/1992 Sb. stanovil,že plátce má nárok na odpočet daně z přiráž-

ky nad úroveň vstupní ceny bez daně u fi-nančního pronájmu osobního automobilu.V § 75 zákona č. 235/2004 Sb. (ve znění účin-ném pro rok 2006) není nárok na odpočet té-to přirážky z uplatnění vyloučen a je tak za-chována stejná úprava, která platila ke dnipřistoupení České republiky k Evropské unii.Proto je dle stěžovatele § 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb. v souladu s čl. 17 odst. 6 pod-odstavcem 2 šesté směrnice, který umožnilzachovat veškerá vynětí obsažená ve vnitro-státních předpisech v době vstupu této směr-nice v platnost. Ze všech shora uvedenýchdůvodů stěžovatel navrhoval, aby Nejvyššísprávní soud napadený rozsudek zrušil a věcvrátil městskému soudu k dalšímu řízení.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městské-ho soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dal-šímu řízení.

Z odůvodnění:

III.Právní hodnocení

Nejvyššího správního soudu

(...)

III. B Posouzení souladu vnitrostátníprávní úpravy se šestou směrnicí

[17] Stěžovatel dále nesouhlasí s názoremměstského soudu, že § 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb. není v souladu s čl. 17 odst. 6šesté směrnice.

[18] Soud považuje za nutné nejprve na-stínit některá východiska nezbytná pro věcnéprojednání této námitky:

[19] Podle čl. 17 odst. 2 a 6 šesté směrni-ce, ve znění směrnice Rady 95/7/ES:

„2. Jsou-li zboží a služby použity pro úče-

ly jejích zdanitelných plnění, je osoba povin-

ná k dani oprávněna odpočíst od daně, kte-

rou je povinna odvést:

a) daň z přidané hodnoty, která je splat-

ná nebo byla odvedena za zboží nebo služ-

by, jež jí byly nebo mají být dodány jinou

osobou povinnou k dani [...].

6. Nejpozději do čtyř let ode dne, kdy tato

směrnice vstoupí v platnost, rozhodne Rada

2705



jednomyslně na návrh Komise o tom, jaké

výdaje nelze odpočíst od daně z přidané hod-

noty. Daň z přidané hodnoty nebude za žád-

ných okolností odpočitatelná z výdajů, které

nejsou přísně provozními výdaji, jako na-

příklad výdaje na luxusní zboží, na zábavu

a reprezentaci.

Dokud výše uvedená pravidla nevstoupí

v platnost, mohou členské státy zachovat

veškerá vynětí obsažená ve svých vnitrostát-

ních předpisech v době vstupu této směrnice

v platnost.“

[20] Dále je třeba připomenout, že podlekonstantní judikatury Soudního dvora Evrop-ské unie nárok na odpočet je jakožto nedílnásoučást mechanismu daně z přidané hodnotyzákladní zásadou vlastní systému DPH a ne-může být v zásadě omezen (viz rozsudkySoudního dvora ze dne 21. 3. 2000, Gabalfri-

sa a další, C-110/98 až C-147/98, Recueil, s. I-1577, bod 43; ze dne 8. 1. 2002, Metropol

a Stadler, C-409/99, Recueil, s. I-81, bod 42,jakož i ze dne 26. 5. 2005, Kretztechnik, C-465/03, Sb rozh., s. I-4357, bod 33).

[21] Soudní dvůr rovněž v citovaných bo-dech výše uvedených rozsudků rozhodl, žepodle zásad upravujících společný systém da-ně z přidané hodnoty se tato daň použije nakaždé výrobní nebo distribuční plnění a od-počte se přitom daň z přidané hodnoty, kterázatěžuje přímo plnění na vstupu. Nárok naodpočet se uplatní okamžitě ve vztahu kevšem daním, které zatížily plnění uskutečně-ná na vstupu. Z toho vyplývá, že veškeré ome-zení nároku na odpočet daně z přidané hod-noty má dopad na úroveň daňové zátěžea musí být používáno podobně ve všech člen-ských státech. Odchylky jsou tudíž povolenypouze v případech výslovně stanovených šes-tou směrnicí (viz rozsudek Soudního dvoraze dne 19. 9. 2000, Amprafrance a Sanofi, C-177/99 a C-181/99, Recueil, s. I-7013, bod 34;výše uvedený rozsudek Metropol a Stadler,bod 42, jakož i rozsudek ze dne 11. 12. 2008,Danfoss a AstraZeneca, C-371/07, Sb. rozh.,s. I-9549, bod 26). Krom toho ustanovení, kte-rá stanoví odchylky od zásady nároku na od-počet daně z přidané hodnoty, jež zaručujeneutralitu této daně, musejí být vykládána

striktně (výše uvedený rozsudek Metropol

a Stadler, bod 59).

[22] Krom toho je třeba uvést, že čl. 17odst. 2 šesté směrnice vyjadřuje výslovnýma přesným způsobem zásadu, že osoba povin-ná k dani má nárok na odpočet částek, kteréjsou jí účtovány z titulu daně z přidané hod-noty za zboží, které je jí dodáno, nebo za služ-by, které jsou jí poskytnuty, pokud jsou totozboží nebo služby použity pro účely jejíchzdanitelných plnění (viz rozsudky Metropol

a Stadler, bod 43; Danfoss a AstraZeneca,bod 27, jakož i ze dne 22. 12. 2008, Magoora,C-414/07, Sb. rozh., s. I-10921, bod 29).

[23] Zásada nároku na odpočet daněz přidané hodnoty je nicméně zmírněnaderogačním ustanovením obsaženým v dru-hém pododstavci čl. 17 odst. 6 šesté směrni-ce. Podle tohoto ustanovení mohou členskéstáty zachovat své právní předpisy ohledněvynětí z nároku na odpočet, které existovalyv době vstupu šesté směrnice v platnost, do-kud Rada neurčí výdaje, které nezakládajíuvedený nárok (viz rozsudky Metropol

a Stadler, body 43 a 44, jakož i Danfoss

a AstraZeneca, body 27 a 28).

[24] Článek 17 odst. 6 druhý pododstavecšesté směrnice obsahuje ustanovení o „statu

quo“, které stanoví, že v členském státě zůsta-nou zachována vnitrostátní vynětí z nárokuna odpočet daně z přidané hodnoty, která seuplatňovala před vstupem šesté směrnicev platnost. Cílem tohoto ustanovení je umož-nit členským státům do doby než Rada stano-ví režim, pokud jde o vynětí z nároku na od-počet daně z přidané hodnoty, zachovatveškerá pravidla vnitrostátního práva týkajícíse vynětí z nároku na odpočet, která jejich ve-řejné orgány skutečně uplatňovaly v doběvstupu šesté směrnice v platnost (viz rozsud-ky Metropol a Stadler, bod 48, Danfoss

a AstraZeneca, body 30 a 31, jakož i Magoora,bod 35). Jak už ale bylo uvedeno výše, ustano-vení, která stanoví odchylky od zásady nárokuna odpočet, musejí být vykládána striktně.

[25] Výklad vnitrostátních předpisů zaúčelem určení jejich obsahu v době vstupušesté směrnice v platnost a stanovení, zda ty-

2705



to předpisy měly po vstupu šesté směrnicev platnost za účinek rozšíření stávajících vy-nětí, je v zásadě věcí soudu členského státu(viz rozsudek Metropol a Stadler, bod 47, ja-kož i Magoora, bod 32). Podle Soudního dvo-ra vnitrostátním soudům přísluší vyložit v conejvětším možném rozsahu své vnitrostátníprávo ve světle znění a účelu šesté směrnice,aby bylo dosaženo výsledků jí sledovaných,s tím, že upřednostní výklad vnitrostátníchpravidel, který je co nejvíce v souladu s tímtocílem, aby se tak dospělo k řešení, jež je sluči-telné s ustanoveními uvedené směrnice (vizv tomto smyslu rozsudek Soudního dvora zedne 4. 7. 2006, Adeneler a další, C 212/04, Re-cueil, s. I-6057, bod 124, či Magoora, bod 44).

[26] Šestá směrnice vstoupila v České re-publice v platnost v den přistoupení k Evrop-ské unii, tedy 1. 5. 2004. Toto datum je tedyrozhodné pro účely použití čl. 17 odst. 6 dru-hého pododstavce uvedené směrnice.

[27] Téhož dne nabyl účinnosti zákon č. 235/2004 Sb., který nahradil zákon č. 588/1992 Sb. (zrušen taktéž ke dni 1. 5. 2004).

[28] Soudní dvůr ve věci Magoora (bod 41)vyslovil, že je třeba mít za to, že zrušení vnit-rostátních ustanovení v den vstupu šestésměrnice v platnost v dotčeném vnitrostát-ním právním řádu a jejich nahrazení jinýmivnitrostátními ustanovení v tentýž den jakotakové neumožňuje předpokládat, že se do-tčený členský stát vzdal použití vynětí z náro-ku na odpočet daně z přidané hodnoty odve-dené na vstupu. Tato legislativní změna jakotaková neumožňuje ani dojít k závěru, že čl. 17 odst. 6 druhý pododstavec uvedenésměrnice byl porušen, nicméně za podmínky,že tato změna nevedla od uvedeného datak rozšíření předchozích vnitrostátních vynětí.

[29] Vycházeje ze shora uvedených vý-chodisek, posoudil Nejvyšší správní soudotázku souladu ustanovení o vynětí z nárokuna odpočet v zákoně č. 235/2004 Sb. s čl. 17odst. 6 šesté směrnice takto:

[30] Zákon č. 588/1992 Sb. v § 19 odst. 4stanovil: „Plátce nemá nárok na odpočet da-

ně při nákupu osobního automobilu, a to

i formou finančního pronájmu, při technic-

kém zhodnocení osobního automobilu a při

nákupu vratných lahví.“ Podle odstavce 5 té-hož ustanovení „[o]dstavec 4 se nevztahuje

na nákup osobních automobilů za účelem

jejich dalšího prodeje, a to i formou finanč-

ního pronájmu, pokud je uskutečňován

plátcem. Odstavec 4 se nevztahuje rovněž na

nákup osobních automobilů a vratných lah-

ví určených na vývoz, pokud je uskutečňo-

ván plátcem.“ A dle odst. 6 „[p]látce má ná-

rok na odpočet daně z přirážky nad úroveň

vstupní ceny bez daně u finančního proná-

jmu osobního automobilu“.

[31] Podle právní úpravy účinné od 1. 5.2004 (§ 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb.)nemá plátce „nárok na odpočet daně při

pořízení osobního automobilu, a to i při po-

řizování formou finančního pronájmu a při

technickém zhodnocení osobního automo-

bilu podle zvláštního právního předpisu. Zá-

kaz odpočtu se nevztahuje na nákup osob-

ních automobilů plátcem za účelem jejich

dalšího prodeje a finančního pronájmu. Zá-

kaz odpočtu se nevztahuje rovněž na poříze-

ní osobních automobilů určených na vývoz

plátcem. Plátce však nemá nárok na odpočet

daně, pokud osobní automobil pořízený za

účelem dalšího prodeje, a to i v případě jeho

pořízení formou finančního pronájmu, po-

užije pro účel, u kterého nemá nárok na od-

počet daně.“

[32] Městský soud založil svůj závěr o roz-poru vnitrostátní právní úpravy s šestousměrnicí na dvou důvodech. Zaprvé dle nějposlední věta obsažená v § 75 odst. 2 zákonač. 235/2004 Sb. rozšiřuje stávající vynětí z ná-roku na odpočet daně. Nejvyšší správní souds takovým posouzením nesouhlasí, naopakpřisvědčuje stěžovateli, že uvedená část toho-to ustanovení toliko zpřesňuje dříve uvedenéa i bez jejího včlenění do textu předcházejícíprávní úpravy musela být tato vykládána stej-ně. Účelem výjimky z vynětí z nároku na od-počet daně z přidané hodnoty je umožnituplatnění odpočtu v případě, kdy je osobníautomobil dále prodán (a to i formou finanč-ního pronájmu) či vyvezen, nestává se tedyobchodním majetkem plátce, ale do jeho ma-jetku vstupuje toliko následně, jako příjem za

2705



prodej zboží. Je tedy zcela logické, že pokudi za právní úpravy účinné před vstupem ČRdo Evropské unie plátce daně sice pořídilosobní vozidlo za účelem jeho dalšího prode-je či vývozu, následně jej použil pro jiný účel,nemohl nárok na odpočet daně z přidanéhodnoty na vstupu v takovém případě uplat-nit. Tato argumentace městského soudu tedynení případná.

[33] Žalobce i městský soud dále argu-mentují, že nezařazením ustanovení obdob-ného § 19 odst. 6 zákona č. 588/1992 Sb. dozákona č. 235/2004 Sb. došlo k nepřípustné-mu rozšíření vynětí z nároku na odpočet. Jinakřečeno skutečnost, že zákon č. 235/2004 Sb.expressis verbis neumožňuje odečíst na vstu-pu daň z přirážky nad úroveň vstupní cenybez daně u finančního pronájmu osobníhoautomobilu, vede k rozporu § 75 odst. 2s čl. 17 odst. 6 šesté směrnice.

[34] K tomu Nejvyšší správní soud před-ně uvádí, že výklad příslušných ustanovenízákona č. 235/2004 Sb. je třeba podat ve svět-le znění a účelu šesté směrnice, aby bylo dosa-ženo výsledků jí sledovaných (srov. bod [25]).Současně je třeba mít na paměti nutnost vy-kládat všechna ustanovení obsahující odchyl-ky od zásady nároku na odpočet restriktivně.

[35] Šestá směrnice, stejně jako zákon č. 235/2004 Sb., jsou zbudovány na zásadě ná-roku na odpočet daně z přidané hodnoty. Po-kud tedy zákon nestanoví jinak, je třeba vy-cházet z presumpce nároku na odpočet, čilicokoli, co zákon vysloveně nevyjímá, je mož-no jako odpočet daně na vstupu.

[36] Výjimky z nároku na odpočet v záko-ně č. 235/2004 Sb. stanovil v rozhodné době(první čtvrtletí roku 2006) jeho § 75. Tedy pou-ze u plnění výslovně vyjmenovaných v tomtoustanovení neměl plátce nárok na odpočet.

[37] Prvá věta § 75 odst. 2 citovaného zá-kona vyjímá z nároku na odpočet daně připořízení osobního automobilu, a to i formoufinančního pronájmu. K tomuto omezení jenutno v souladu s judikaturou Soudního dvo-ra přistupovat přísně restriktivně. Dle Nej-vyššího správního soudu je „pořízením osob-

ního automobilu“ nutno rozumět toliko po-řízení osobního automobilu samotného, tedyplnění odpovídající kupní ceně osobního auto-mobilu bez jakýchkoli dalších přirážek.

[38] Dále je podstatné, že § 75 citované-ho zákona v žádné své části výslovně neome-zuje možnost odpočtu v případě daně z při-rážky nad úroveň ceny bez daně u finančníhopronájmu osobního automobilu (tedy jinakřečeno z poplatku za finanční službu – fi-nanční pronájem, která nemůže naplňovatpojem „pořízení osobního automobilu“).S odkazem na obecnou zásadu nároku na od-počet je pak tedy nutno § 75 zákona č. 235/2004 Sb. nutno vyložit tak, že nestano-ví-li toto ustanovení výslovně výjimku z tétozásady pro daň z přirážky nad úroveň cenybez daně, je možno u ní uplatnit nárok na od-počet daně na vstupu, stejně jako tomu bylopodle právní úpravy předcházející.

[39] Na základě výše uvedeného lze tedyuzavřít, že zákon č. 235/2004 Sb. nerozšířilvynětí z nároku na odpočet daně z přidanéhodnoty na vstupu obsažená v právní úpravě,která byla platná v době vstupu České repub-liky do Evropské unie, a § 75 odst. 2 citova-ného zákona proto neodporuje požadavkůmstanoveným čl. 17 odst. 6 šesté směrnice. Jakpředcházející úprava, tak úprava účinná od 1. 5. 2004 ze zásady nároku na odpočet vyjí-maly toliko daň při pořízení osobního auto-mobilu (a to i formou finančního pronájmu)a při technickém zhodnocení osobního auto-mobilu, a to pouze za podmínky, že takovýosobní automobil nebyl pořízen za účelem je-ho dalšího prodeje (a to i formou finančníhopronájmu) či vývozu. Ve všech ostatních pří-padech bylo možno nárok na odpočet daněna vstupu uplatnit.

[40] Městský soud tedy tuto právní otáz-ku posoudil nesprávně. Tato kasační námitkaje důvodná.

[41] Na okraj Nejvyšší správní soud pozna-menává, že § 75 odst. 2 zákona č. 235/2004 Sb.obsahující vynětí z nároku na odpočet daněvztahující se k pořízení osobního automobilubyl zákonem č. 87/2009 Sb. s účinností od 1. 4. 2009 zrušen bez náhrady (...).

2705



Žalobce vlastní ve společném jmění man-želů se svou manželkou dům v Jihlavě, kterýje užíván na základě kolaudačního rozhodnu-tí stavebního úřadu Magistrátu města Jihlavyze dne 6. 6. 2006. Hromadným předpisnýmseznamem na daň z nemovitostí pro rok 2010pro obec Jihlava ze dne 15. 4. 2010 vyměřil Fi-nanční úřad v Jihlavě žalobci daň z nemovi-tostí na rok 2010 ve výši 1 670 Kč.

Proti tomuto rozhodnutí se žalobce odvo-lal a namítal nesprávné vyměření daně z ne-movitostí na rok 2010 ze stavby – obytnéhodomu, neboť se na něj vztahuje osvobozeníod daně z nemovitostí podle § 9 odst. 1 písm. g)zákona o dani z nemovitostí. Toto osvobozeníbylo stanoveno na dobu 15 let a počínalo ro-kem následujícím po roce vydání kolaudační-ho rozhodnutí, tj. v případě žalobce se jedna-lo o období let 2007 až 2021. Žalobce zmínilzákon č. 1/2009 Sb., kterým se mění zákono dani z nemovitostí, jenž s účinností od 1. 1.2009 zrušil inkriminovaný § 9 odst. 1 písm. g)zákona o dani z nemovitostí, přičemž pře-chodné ustanovení stanovilo, že osvobozeníod daně z nemovitostí bude naposledy po-skytnuto ve zdaňovacím období roku 2009.Podle žalobce je nicméně tato úprava nepří-pustně retroaktivní.

Žalovaný se s námitkami žalobce nezto-tožnil a rozhodnutím ze dne 3. 8. 2010 jehoodvolání zamítl.

Proti rozhodnutí žalovaného žalobce po-dal žalobu u Krajského soudu v Brně. Krajskýsoud rovněž argumentům žalobce nepřisvěd-čil a rozsudkem ze dne 30. 1. 2012 žalobu zamítl.

Proti rozsudku krajského soudu podal ža-lobce kasační stížnost, v níž namítl, že krajskýsoud sice označil změny zákona o dani z ne-movitostí provedené zákonem č. 1/2009 Sb.za případ nepravé retroaktivity, ale již se ne-zabýval tím, zda je tato nepravá retroaktivitaústavně konformní, a tedy přípustná. Podlenázoru žalobce by tuto otázku měl posouditÚstavní soud. Nálezy Ústavního soudu (zedne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, č. 107/1996 Sb. a ze dne 24. 5. 1995, Pl. ÚS31/94, č. 164/1995 Sb.) a rozsudek Nejvyšší-ho správního soudu ze dne 11. 2. 2009, čj. 6 Ads 119/2007-57, jež krajský soud v na-padeném rozsudku citoval, považuje žalobceza nepřiléhavé a nelze je podle jeho názorupro posouzení jím žalované věci použít. Ža-lobce též uvedl, že dřívější úprava zákonao dani z nemovitostí osvobodila subjekty, ježsplnily podmínku kolaudace stavby, od daněna dalších 15 let, tj. na dobu určitou; po celoututo dobu nebylo třeba daň fakticky vyměřo-vat a daň se považovala za vyměřenou ke dni31. 1. S tím souvisí i otázka, zda vůbec byl hro-madný předpis vydán v souladu se zákonem,neboť skutečnost zrušení osvobození od da-

2706


2706Daň z nemovitostí: nepravá retroaktivita

k § 9 odst. 1 písm. g) zákona č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění zákonů č. 315/1993 Sb., č. 65/2000 Sb., č. 186/2006 Sb. a č. 1/2009 Sb.

Zrušení osvobození od daně z nemovitostí obsažené v § 9 odst. 1 písm. g) zákonač. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, provedené zákonem č. 1/2009 Sb., může v kon-krétním případě vyvolávat účinky nepravé retroaktivity, které však budou zpravidlapřípustné.


Prejudikatura: č. 1873/2009 Sb. NSS, č. 1971/2010 Sb. NSS, č. 2037/2010 Sb. NSS a č. 2555/2012 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 107/1996 Sb., č. 63/1997 Sb., č. 119/2011 Sb.,č. 236/2011 Sb., usnesení Ústavního soudu č. 44/1999 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 11/99).

Věc: Luděk P. proti Finančnímu ředitelství v Brně o daň z nemovitostí, o kasační stížnosti žalobce.


ně změnou zákona není ani důvodem pro no-vé vyměření daně podle § 13a zákona o daniz nemovitostí (daň byla vyměřena již dříve,avšak v daňovém přiznání bylo uplatněnoosvobození). K otázce nepravé retroaktivityžalobce dále odkázal na nález Ústavního sou-du ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., a na důvody, které uvedl vesprávní žalobě. Podle žalobce zákon č. 1/2009 Sb. zrušil osvobození od daně v nej-kratší možné lhůtě tak, aby nebylo možno na-mítnout pravou retroaktivitu, a navíc v celémrozsahu. Přitom by bylo vzhledem k míře na-rušení právní jistoty adresátů právní normyvhodnější přistoupit např. k postupnému sni-žování rozsahu osvobození v čase, a tím při-spět k vyváženosti zájmu na naplňování komu-nálních rozpočtů i právní jistoty dotčenýchsubjektů. S razancí provedené změny, tj. s úpl-ným zrušením osvobození od daně na určitoudobu do budoucna, nekoresponduje fakt, žek jinému zrušení osvobození od daně z nemo-vitostí z jiných důvodů nedošlo.

Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stíž-nosti ztotožnil s napadeným rozsudkem kraj-ského soudu. Odkázal na článek 11 odst. 5Listiny základních práv a svobod s tím, žesprávci daně postupovali v projednávanémpřípadě v souladu se zákonem o dani z nemo-vitostí a zákonem č. 1/2009 Sb. Posledně cito-vaný zákon přitom umožnil poskytnout ještě jed-no osvobozené zdaňovací období (rok 2009).Uplatněním nároku na osvobození nevzniklopoplatníkovi automaticky právo na patnácti-leté osvobození od daně ze staveb. Daň z ne-movitostí se vyměřuje na každé zdaňovací ob-dobí samostatně; je proto možné, aby veškeráosvobození novostaveb skončila ve zdaňova-cím období roku 2009. Žalovaný dále konsta-toval, že zákon č. 1/2009 Sb. prošel standardnílegislativní procedurou, a odkázal na důvodo-vou zprávu k tomuto zákonu.

Žalobce podal k vyjádření žalovanéhorepliku, v níž se ohradil proti výkladu § 9odst. 1 písm. g) zákona o dani z nemovitostíve znění do 31. 12. 2008. Kdyby měl zákono-dárce v úmyslu stanovit osvobození od daněpro každý rok samostatně, mohl podle žalob-ce zvolit jiný text zákona. Jestliže tak neuči-

nil, je zřejmé, že přinejmenším tak zásadníobrat v oblasti osvobození od daně z nemovi-tostí neměl v budoucnu na mysli. Otázkou zů-stává, zda po snížení příjmu obcí při změněrozpočtových pravidel je nahrazení příjmuobcí tímto způsobem skutečným vyjádřenímveřejného zájmu a zda takový veřejný zájemje natolik intenzivní, aby odůvodnil zásah dopráva občanů garantovaného zákonem dobudoucna. Argumentaci žalovaného považo-val žalobce za nepřípadnou a setrval na svémnávrhu.


Z odůvodnění:

[11] Nejvyšší správní soud se v prvé řaděnemohl ztotožnit s tvrzením žalobce, že sekrajský soud nedostatečně vypořádal s otáz-kou ústavní konformity nepravé retroaktivityplynoucí ze zákona č. 1/2009 Sb. Zdejší soudk tomu odkazuje zejména na bod 9 napade-ného rozsudku, který obsahuje argumentacikrajského soudu k přípustnosti nepravé re-troaktivity v projednávaném případě v návaz-nosti na předchozí body 7 a 8, v nichž krajskýsoud objasnil důvody přijetí uvedeného záko-na pomocí důvodové zprávy k tomuto záko-nu a posuzoval, zda se jednalo o pravou či ne-pravou retroaktivitu. Rozsudek krajskéhosoudu nelze v tomto ohledu považovat za ne-přezkoumatelný.

[12] Nedůvodné jsou též námitky žalobceve vztahu ke krajským soudem citovanýmrozhodnutím Ústavního soudu a Nejvyššíhosprávního soudu. Je zřejmé, že předmětemtěchto rozhodnutí nebylo osvobození od da-ně z nemovitostí, nýbrž záležitosti odlišné –v tomto ohledu skutečně souvislost s projed-návaným případem vidět nelze. Krajský soudvšak na tato rozhodnutí poukazoval ze zcelajiného důvodu. Dokládal jimi totiž, jak obazmiňované soudy přistupují k posuzováníotázky pravé a nepravé retroaktivity, čímžchtěl podpořit své předchozí závěry o tétoproblematice v kauze žalobce. Z tohoto po-hledu nelze postupu krajského soudu nic vy-tknout, neboť teoretickoprávní úvahy obousoudů o otázce pravé a nepravé retroaktivity

2706



měly zřejmý vztah k projednávané věci a je-jich použití lze označit za vhodné, neboť zvy-šují přesvědčivost napadeného rozsudku.

[13] Pokud jde o posouzení samotné pří-pustnosti retroaktivity zákona č. 1/2009 Sb.,Nejvyšší správní soud se plně ztotožňuje s ar-gumenty a závěry krajského soudu v napade-ném rozsudku. Následující úvahy je proto tře-ba vnímat spíše jako doplnění, rozvedení čiupřesnění argumentace krajského soudu.

[14] Účinky pravé retroaktivity by nováprávní úprava vyvolávala pouze tehdy, pokudby měnila samotný vznik určitého právníhovztahu nebo následky právního vztahu, kterénastaly přede dnem její účinnosti (blíže viznapř. rozsudek Nejvyššího správního souduze dne 26. 4. 2007, čj. 2 Afs 145/2006-38; ná-lezy Ústavního soudu ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95, č. 107/1996 Sb., či ze dne19. 4. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb.).

[15] Naopak v případě nepravé retroakti-vity nová právní úprava nezakládá právní ná-sledky pro minulost. Skutečnosti, které nasta-ly v minulosti, však právně kvalifikuje jakopodmínku budoucího právního následku ne-bo pro budoucnost mění či ruší právní ná-sledky založené podle dřívějších předpisů.Nová právní úprava tak zasahuje do předcho-zích skutečností i do nabytých práv (blíže viznapř. citovaný nález Ústavního soudu sp. zn.Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb., či nález ze dne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.,rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne17. 6. 2011, čj. 7 As 95/2010-55, č. 2555/2012Sb. NSS, či Procházka, A. Retroaktivita zákonů.

Slovník veřejného práva. Sv. III. Brno, 1934,s. 800). V případech časového střetu staréa nové právní úpravy obecně platí, že odúčinnosti nové právní normy se i právní vzta-hy vzniklé podle předchozí právní úpravy ří-dí novou právní normou. Oproti tomu vznikprávních vztahů existujících před nabytímúčinnosti nové právní normy, právní nároky,které z těchto vztahů vznikly, i vykonanéprávní úkony se řídí zrušenou právní nor-mou (blíže viz např. nález Ústavního soudusp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb., usneseníze dne 8. 7. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 11/99, č. 44/1999 Sb. ÚS, či rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 12. 7. 2007, čj. 9 Afs25/2007-95, č. 2037/2010 Sb. NSS).

[16] Zákon o dani z nemovitostí obsaho-val v § 9 odst. 1 písm. g) osvobození novosta-veb již od svého přijetí v roce 1992. Text usta-novení se v průběhu let nepatrně měnil,nicméně podstata zůstávala vždy stejná. Po-slední verze tohoto ustanovení zněla následo-vně: „Od daně ze staveb jsou osvobozeny no-

vé stavby obytných domů ve vlastnictví

fyzických osob nebo byty ve vlastnictví fyzic-

kých osob v nových stavbách obytných do-

mů, pokud tyto stavby nebo byty slouží k tr-

valému bydlení vlastníků nebo osob

blízkých, a to na dobu 15 let počínaje rokem

následujícím po roce, v němž 1. nové stavby

začaly být způsobilé k užívání na základě

oznámení stavebnímu úřadu, 2. pro nové

stavby byl vydán kolaudační souhlas nebo

kolaudační rozhodnutí.“ Článek I bod 1. zá-kona č. 1/2009 Sb. toto ustanovení bez náhra-dy zrušil. Článek II bod 1. téhož zákona stano-vil, že „[p]okud vznikl nárok na osvobození

od daně ze staveb podle § 9 odst. 1 písm. g)

zákona [...] o dani z nemovitostí ve znění

účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zá-

kona, osvobození se poskytne naposledy ve

zdaňovacím období 2009.“ Konečně článek IIItohoto zákona stanovil jeho účinnost dnemvyhlášení, tj. dnem 1. 1. 2009.

[17] Kolaudační rozhodnutí na žalobcovustavbu bylo vydáno v roce 2006, a v roce2007 mu proto poprvé vznikl nárok na osvo-bození od daně z nemovitostí. Na žalobce,stejně jako na ostatní daňové subjekty, jimžvznikl nárok na osvobození do účinnosti zá-kona č. 1/2009 Sb., je proto nutno aplikovatčlánek II bod 1 tohoto zákona. Žalobci tedyvznikl nárok na osvobození naposledy v roce2009; v roce 2010 již osvobození uplatňovatnemohl. Nejvyšší správní soud tento stavshodně s krajským soudem hodnotí jako re-troaktivitu nepravou. Předmětná úprava zá-kona č. 1/2009 Sb. totiž nijak nezměnila pod-mínky vzniku osvobození od daně ani jehonásledky pro dobu před svou účinností –o pravou retroaktivitu by se jednalo např.v případě, kdy by zákonodárce novelou osvo-bození od daně zpětně zrušil a požadoval po

2706



žalobci zpětně zaplacení daně z nemovitostíza již uplynulá zdaňovací období 2007a 2008. Naopak zákon č. 1/2009 Sb. pouzepro budoucnost mění, resp. ruší právní ná-sledky založené podle dřívějších předpisů:skutečnosti vedoucí dříve k osvobození oddaně z nemovitostí již napříště takový účinekmít nebudou, a to s výjimkou jednoho násle-dujícího zdaňovacího období roku 2009.

[18] Žalobce se v této souvislosti zjevněnesprávně domnívá, že mu na základě kolau-dačního rozhodnutí v roce 2006 vznikl nárokna osvobození od daně z nemovitostí na do-bu patnácti let (období 2007 až 2021) a roz-poruje názor žalovaného, že se podmínkyosvobození od daně z nemovitostí posuzujípro každé zdaňovací období samostatně.K tomu Nejvyšší správní soud poznamenává,že v souladu s § 13 zákona o dani z nemovi-tostí je zdaňovacím obdobím kalendářní roka podle § 13b téhož zákona se daň z nemovi-tosti vyměřuje na zdaňovací období podlestavu k 1. 1. roku, na který je daň vyměřována.Podle § 9 odst. 6 téhož zákona je poplatníkpovinen uplatnit nárok na osvobození od da-ně v daňovém přiznání. Ustanovení § 13aodst. 1 pak stanoví, že není třeba podávatopakovaně daňové přiznání, pokud oprotipředchozímu zdaňovacímu obdobím nedošloke změně okolností rozhodných pro vyměře-ní daně. V takovém případě se daň vyměří vevýši poslední známé daňové povinnosti a zaden vyměření daně a současně za den doru-čení tohoto rozhodnutí poplatníkovi se pova-žuje den 31. 1. zdaňovacího období. Pokud kezměnám rozhodných okolností došlo, je na-opak poplatník povinen daňové přiznání po-dat s výjimkami obsaženými v § 13 odst. 2 ci-tovaného zákona.

[19] Z citovaných ustanovení je zcela zjev-né, že daň z nemovitostí se vyměřuje na kaž-dé zdaňovací období samostatně, a tudíž i na-plnění podmínek pro osvobození od daně jetřeba zvažovat vždy autonomně ve vztahuk rozhodnému zdaňovacímu období. Zákonpouze umožňuje daňovým poplatníkům v ur-čitých případech nepodávat daňová přiznání,nicméně i v těchto situacích každoročně do-chází k vyměřování daně, a tedy i k posouzení

naplnění podmínek pro osvobození od ní.Splnění podmínek pro osvobození od daněv jednom zdaňovacím období proto automa-ticky neznamená, že toto osvobození budeposkytováno i v následujících zdaňovacíchobdobích. Pokud by ke zrušení osvobozenínedošlo a žalobce by k 1. 1. určitého roku pře-stal splňovat např. podmínku trvalého bydle-ní v předmětné novostavbě, nemohlo by mubýt za zdaňovací období tohoto roku osvobo-zení od daně poskytnuto, byť by ještě stále ne-uplynula patnáctiletá lhůta. V tomto smyslunelze zákonem stipulovanou lhůtu patnáctilet vnímat jako jednolitý a nedělitelný časovýúsek, nýbrž jako maximální možnou dobu,po níž lze osvobození od daně poskytovat zasplnění dalších zákonných podmínek. Žalob-ci tedy kolaudací jeho nemovitosti nevzniklnárok na osvobození od daně z nemovitostína dobu patnácti let, a zásahem zákonodárcetudíž nemohlo dojít k popření nebo zrušenítohoto nároku. I v případě žalobce byla jehodaň z nemovitostí každoročně vyměřována,byť konkludentně. Správcem daně vydanýhromadný předpisný seznam je pak nutnopovažovat za zákonný, neboť ve smyslu § 13aodst. 1 zákona o dani z nemovitostí došlo kezměně okolností rozhodných pro vyměřenídaně (tj. zrušení osvobození od daně).

[20] Žalobce nicméně může zrušení osvo-bození od daně vnímat jako zásah do svéprávní sféry v tom smyslu, že byla zákonodár-cem zkrácena maximální doba poskytnutíosvobození od daně, ačkoliv žalobce mohlv okamžiku koupě předmětné nemovitosti(novostavby) počítat s tím, že osvobození mubude za splnění dalších podmínek poskytnu-to po celou dobu patnácti let. Nejvyšší správnísoud se proto v tomto ohledu musel vypořá-dat s otázkou přípustnosti nepravé retroakti-vity zákona č. 1/2009 Sb.

[21] Zatímco u pravé retroaktivity obec-ně platí zásada její nepřípustnosti, ze kteréexistují striktně omezené výjimky (srov. např.rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne29. 4. 2009, čj. 1 As 26/2009-69, č. 1873/2009Sb. NSS, v němž byla pravá retroaktivita shle-dána ústavní, navíc představovala významnýargument soudu ve prospěch argumentace

2706



jdoucí proti liteře zákona), u retroaktivitynepravé platí naopak zásada obecné přípust-nosti, ze které existují výjimky její nepřípust-nosti (blíže viz např. citovaný nález Ústavní-ho soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.,či nález ze dne 12. 7. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 9/08,č. 236/2011 Sb.). Ačkoliv je tedy nepravá re-troaktivita zásadně přípustná, nelze a priori

vyloučit, že zájem jednotlivce na aplikacipředchozí právní úpravy v konkrétním přípa-dě převáží nad veřejným zájmem na její změ-ně s ohledem na zásadu právní jistoty a ochranydůvěry v právo (blíže viz např. nález Ústavní-ho soudu sp. zn. Pl. ÚS 53/10, č. 119/2011 Sb.).Pro oblast daní Ústavní soud upřesnil pod-mínky nepravé retroaktivity v nálezu sp. zn.Pl. ÚS 9/08, č. 236/2011 Sb.: „Nepravá retro-

aktivita je v oblasti daňového zákonodár-

ství s ohledem na jeho poslání přípustná teh-

dy, je-li to potřebné k dosažení zákonem

sledovaného cíle a lze-li dospět k závěru, že

při celkovém poměřování ,zklamané‘ důvěry

v právo a významu a naléhavosti důvodů

právní změny byla zachována hranice

únosnosti. O nepřípustnosti tohoto druhu re-

troaktivity přitom může svědčit jeho nedo-

statečné odůvodnění v rámci vadného legis-

lativního procesu, popř. jeho důsledky,

v jejichž rámci je porušen např. princip rov-

nosti adresátů práva.“ Otázku legislativníhořešení časového střetu právních úprav je pro-to třeba posuzovat hlediskem zásady propor-cionality (blíže viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.).

[22] Podle důvodové zprávy k vládnímunávrhu zákona o dani z nemovitostí (tisk č. 659, Česká národní rada 1990–1992, digi-tální repozitář, www.psp.cz) měl být výnosdaně příjmem měst a obcí, který významněposílí jejich příjmovou základnu. Vzhledemk poměrně nízkým sazbám daně předkladatelpředpokládal, že daňové zatížení fyzické osobys průměrným příjmem bude únosné. K vlast-nímu osvobození od daně předkladatel pře-devším uvedl, že je dáno celospolečenskýmzájmem a změnou vlastnických vztahů. Stav-by uvedené v inkriminovaném § 9 odst. 1písm. g) se konkrétně osvobozují z důvodustátní podpory bydlení.

[23] Důvodová zpráva k zákonu č. 1/2009 Sb.(tisk č. 558, Poslanecká sněmovna 2006–2010,digitální repozitář, www.psp.cz), kterou po-drobně popsal již krajský soud i žalovaný,především poukázala na to, že dosavadníúprava týkající se osvobození od daně ze sta-veb u novostaveb již není adekvátní součas-nému stavu ve společnosti a vyžaduje radikál-nější změnu. „Stávající úprava vyvolává

řadu komplikací a v mnoha případech lze

na ni nahlížet jako na daňovou nespravedl-

nost pro poplatníky. Poplatníci, kteří bydlí

v nových obytných domech nebo bytech

a jsou osvobozeni od daně ze staveb, nepři-

spívají k úhradě veřejných služeb zajišťova-

ných obcemi, třebaže jich plně využívají.“

Nová úprava je podle předkladatele odrazemsoučasné společenské a ekonomické situaceve společnosti, zejména rozsáhlé bytové vý-stavby a vytváří podmínky pro spravedlivějšírozložení daňové zátěže. Zákon č. 261/2007 Sb.,o stabilizaci veřejných rozpočtů, který noveli-zoval zákon o dani z nemovitostí, totiž umož-nil obcím stanovit obecně závaznou vyhláš-kou místní koeficient, kterým se vynásobídaňová povinnost poplatníka. „V případě sta-

novení místního koeficientu by však zvýšení

daňové povinnosti dopadlo pouze na vlast-

níky nemovitostí, kteří nejsou osvobozeni

od daně z nemovitostí a nesou plnou daňo-

vou zátěž. Rozsah stávajícího osvobození

novostaveb tak obcím znemožňuje využít

možností, které obcím přinesla reforma ve-

řejných financí.“ Důvodová zpráva se též vě-novala otázce přechodu mezi starou a novouprávní úpravou: „Uplatněním nároku na

osvobození nevzniklo poplatníkovi automa-

ticky právo na 15leté osvobození od daně ze

staveb. Daň z nemovitostí se vyměřuje na

každé zdaňovací období samostatně, je pro-

to možné, aby veškerá osvobození novosta-

veb skončila ve zdaňovacím období 2009.

Každé zdaňovací období se z hlediska uplat-

něného nároku posuzuje samostatně.“

[24] V Poslanecké sněmovně zákon v pr-vém čtení dne 23. 9. 2008 uvedl ministr fi-nancí Miroslav Kalousek, který důvody novéúpravy shrnul následovně: „V zákoně o stabi-

lizaci veřejných rozpočtů jsme ponechali

2706



obecním zastupitelstvům fakultativní mož-

nost upravovat daň z nemovitostí koeficien-

tem 1, 2, 3, 4 až 5. Tato nová fakultativní

pravomoc obecních zastupitelstev zvýrazni-

la poměrně výraznou – já se chci vyhnout

slovu nespravedlnost, ale poměrně výraz-

nou nerovnoprávnost obyvatel starých do-

mů a nových domů a toho, jak přispívají na

obecní infrastrukturu, vzhledem k tomu, že

nové stavby rodinných domů jsou osvoboze-

ny od daně z nemovitostí po velmi dlouhou

dobu 15 let. Tato patnáctiletá lhůta vzhle-

dem k tomu, že daň z nemovitostí je stopro-

centním příjmem obecních rozpočtů, samo-

zřejmě obecní rozpočty výrazně snižuje

a v okamžiku, kdy má obecní zastupitelstvo

hlasovat o zvýšení daně z nemovitostí, ne-

může si být nevědomo skutečnosti, že noví

obyvatelé, kteří si postavili nové domy, bu-

dou osvobozeni zcela, zatímco starousedlí-

kům tu daň z nemovitostí zvedají dvakrát,

třikrát až čtyřikrát. Zvláště křiklavé jsou ty-

to případy v satelitech větších měst, kam se

dnes bohatší vrstva stěhuje za lepšími život-

ními podmínkami, staví si v satelitech a na

vesnicích kolem Prahy, kolem Brna poměr-

ně výstavné rodinné domy, což je jistě dobře,

ale pro obecní rozpočty těchto nových obcí je

velmi problematické, že 15 let z toho neza-

platí ani korunu na dani z nemovitostí a ne-

přispěje tak na obnovu a údržbu obecní in-

frastruktury. [...] Jsem přesvědčen, že tento

nástroj podpory bytové politiky je dávno

překonán a že toto osvobození je potřeba

zrušit, a to tak, že bude platit naposledy s po-

sledním zdaňovacím obdobím roku 2009.“

[25] Rozsáhlá diskuse o zrušení osvobo-zení od daně z nemovitostí proběhla v Senátu(viz stenozáznam z 2. schůze Senátu ze dne18. 12. 2008, http://www.senat.cz/xqw/xer-vlet/pssenat/hlasovani?action=steno&O=7&IS=4005&D=18.12.2008;b9091), přičemžněkteří senátoři vyjádřili své obavy z retroak-tivního působení úpravy, resp. ze „změny

pravidel uprostřed hry“ (senátoři Jiří Střítes-ký, Petr Vícha, Jiří Pospíšil, Vladimír Dryml,Tomáš Töpfer, senátorka Liana Janáčková).Zástupce předkladatele, ministr financí, k to-mu uvedl: „Já si uvědomuji relevanci argu-

mentu retroaktivity, že někdo počítal s něja-

kým svým rodinným cash flow, kde patnáct

let nebude muset platit daň z nemovitosti.

A najednou se pravidlo změní a on ji bude

muset platit. Ale pěkně prosím, já si dovoluji

požádat o uvědomění si té proporce v sou-

vislosti s jinými parametry rodinného roz-

počtu. Více než 50 % rodinných domů je po-

řízeno na hypotéky. Úvěrová sazba není

patnáct let pevná, ta se prostě mění podle

sazby. Navíc přišla krize a celá řada hypo-

téčních bank najednou přemýšlí o tom, zda

bude chtít pokrýt 100 % nebo zda bude trvat

na nějaké vyšší spoluúčasti. To jsou prosím

dopady do investice o řád vyšší než několik

stokorun daně z nemovitosti. A nechci po-

kračovat celou řadou dalších možností ro-

dinného cash flow, kde je jistá nejistota změ-

ny legislativy, ať už daňové či výdajové,

pokud se jedná o rodinu, která pobírá něja-

ké dávky, která opět do rodinného rozpočtu

může dopadnout mnohem silněji než je sku-

tečnost daně z nemovitostí. Podle mého ná-

zoru se tady opravdu nejedná o fatální věc

a tolik bych se toho neobával.“

[26] Návrh předmětného zákona, jímž do-šlo ke zrušení osvobození od daně z nemovi-tostí, byl Poslaneckou sněmovnou schválenve třetím čtení dne 10. 12. 2008. Senát návrhzákona schválil ve znění postoupeném Posla-neckou sněmovnou dne 18. 12. 2008. Zákonbyl podepsán prezidentem dne 19. 12. 2008a dne 1. 1. 2009 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů.

[27] Nejvyšší správní soud po zváženíokolností, které zákonodárce vedly k přijetízákona č. 1/2009 Sb., po posouzení procesujeho přijetí a konstrukce přechodných usta-novení, jakož i po zvážení dopadů do právnísféry žalobce dospěl k závěru, že se v danémpřípadě o nepřípustnou nepravou retroakti-vitu nejedná.

[28] Kasační soud vyšel především z to-ho, že výnos z daně z nemovitostí je určen ob-cím, v nichž se nachází příslušné nemovitos-ti, a je tak určen k využití pro potřeby a blahojejich občanů. Osvobození od této daně obsa-žené v § 9 odst. 1 písm. g) ve znění účinnémdo 31. 12. 2008 reagovalo na neutěšenou situa-ci v oblasti výstavby bytů a domů k bydlení,

2706



která zde nastala po přechodu k tržnímu hos-podářství. Stát a obce přestaly být hlavními„tahouny“ výstavby a toto břemeno se z velkéčásti přesunulo na soukromé subjekty. Přihledání možností podpory výstavby bytůa domů k bydlení se tudíž jevilo jako vhodnéa legitimní ulehčit stavebníkům též tím, ženebudou po určitou dobu nuceni platit novězaváděnou daň z nemovitostí.

[29] Zákonodárce přikročil ke změně té-to úpravy, resp. k jejímu zrušení, po šestnáctiletech, přičemž důvody, které jej k tomu ved-ly, považuje Nejvyšší správní soud za legitim-ní. Předně je nepochybné, že se oproti stavuna počátku devadesátých let minulého stoletírapidně změnila situace ve společnosti: vý-stavba bytů zaznamenala bouřlivý rozvoj, natrh vstoupili tzv. developeři a došlo k určité-mu zprůmyslnění bytové výstavby, dále se roz-vinul hypotéční trh, rovněž stoupla životníúroveň obyvatelstva, zlepšila se finanční situa-ce stavebníků a významně se začala projevo-vat suburbanizace a fenomén tzv. satelitníchměsteček. Již tyto společenské změny nutněsignalizovaly, že je třeba se stávajícím osvobo-zením od daně z nemovitostí zabývat. Za pod-statný důvod pro přijetí nové úpravy pakzdejší soud považuje vládou uváděnou nerov-nost mezi daňovými poplatníky: zatímcovlastníci starších bytů a domů daň platit mu-sí, vlastníci novostaveb jsou od ní osvoboze-ni, ač rovněž využívají služeb a infrastrukturyobcí, na něž je mimo jiné výnos z této daněurčen. Tato skutečnost pak vyniká zejménau tzv. satelitních městeček (k problému sub-urbanizace viz též rozsudek Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 23. 9. 2009, čj. 1 Ao1/2009-185, č. 1971/2010 Sb. NSS) a je podtr-hována novou možností obcí stanovit místníkoeficient, jímž se násobí daňová povinnostpoplatníka daně z nemovitostí, zavedenou zá-konem č. 261/2007 Sb.

[30] Oproti těmto důvodům přijetí záko-na č. 1/2009 Sb., resp. jeho přechodnémuustanovení, staví žalobce v podstatě „pouze“újmu spočívající v nové povinnosti platit daňz nemovitostí. Takový zájem žalobce na za-chování předchozí právní úpravy však nemů-že převážit důvody veřejného zájmu, které ke

změně legislativy vedly – tj. společenské a le-gislativní změny a v jejich důsledku se zvyšu-jící nedůvodnou nerovnost mezi poplatníkydaně z nemovitostí. Nejvyšší správní soudv této souvislosti konstatuje, že legislativnízměnu není možné považovat za razantní, jaktvrdí žalobce: ačkoliv zákonodárce předmět-nou úpravu přijímal zjevně dosti narychlo nakonci roku 2008, poskytl všem daňovým sub-jektům, kterým již nárok na osvobození oddaně vznikl, ještě jedno osvobození od daněv roce 2009. Žalobce tak měl dostatečný ča-sový prostor, aby se s novou situací vypořá-dal. Kromě toho výši daně vyměřenou žalobci(1 610 Kč za rok 2010) nelze zjevně považo-vat za rdousivou či neúnosnou a žalobceostatně ani nic takového netvrdí.

[31] Tvrdí-li žalobce, že přechod mezi sta-rou a novou úpravou měl být mírnější a pos-tupný, pak zdejší soud konstatuje, že takový jis-tě být mohl. Současně ovšem soud neshledávánepřípustnou nebo nepřiměřenou konstrukcizvolenou zákonodárcem, tj. jednorázové zruše-ní osvobození od daně do budoucna s jedno-ročním odkladem, a to zejména s ohledem navýši daně z nemovitostí a na důvody, jež kezrušení tohoto osvobození zákonodárce ved-ly. Závěr o přípustnosti a přiměřenosti úpra-vy nemůže zvrátit ani námitka žalobce, že ne-došlo k jinému zrušení osvobození od daněz nemovitostí z jiných důvodů. Další důvodyosvobození od této daně totiž nejsou motivo-vány státní podporou bydlení, nýbrž zcela od-lišnými zájmy, a důvody přijetí zákona č. 1/2009 Sb. na ně proto nedopadají. Srovna-telné důvody osvobození od daně z nemovi-tostí obsažené v § 9 odst. 1 písm. h), i) a j) by-ly zákonem časově omezeny a mohly býtpoužity naposledy ve zdaňovacím období ro-ku 2007, resp. 2002. V současné době tedy jižosvobození od daně z nemovitostí z důvodustátní podpory bydlení zákon o dani z nemo-vitostí neobsahuje.

[32] Nejvyšší správní soud tedy závěremkonstatuje, že zákonodárce změnu právníúpravy dostatečně a přiléhavě odůvodnil, při-čemž v jejím důsledku nedošlo k porušeníprincipu rovnosti adresátů práva ani k naru-šení jiných ústavně zaručených hodnot. Zá-

2706



jem žalobce na osvobození od daně z nemo-vitostí nepřevážil společenské a legislativnízměny, jež stály za přijetím zákona č. 1/2009 Sb.Rovněž tak nelze mít za to, že by placení daněz nemovitostí mohlo mít na žalobce rdousivýefekt, resp. že by byla překonána hraniceúnosnosti. Nejvyšší správní soud tedy neshle-

dal, že by nepravá retroaktivita zákona č. 1/2009 Sb. byla ústavně nepřípustná, a pro-to ani nevyužil své pravomoci předložit věck posouzení Ústavnímu soudu podle článku 95odst. 2 Ústavy, jak požadoval žalobce. Námitkyobsažené v kasační stížnosti jsou nedůvodné.

2707


2707Právo na informace: veřejná instituce

k § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákonů č. 39/2001 Sb. a č. 61/2006 Sb.

Fakultní nemocnice jsou veřejnými institucemi, a tedy povinnými subjekty, vesmyslu § 2 odst. 1 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.

(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 9. 2011, čj. 10 Ca 402/2009-38)

Prejudikatura: č. 1972/2010 Sb. NSS a č. 2165/2011 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 30/2003 Sb. ÚS. (sp. zn. III. ÚS 686/02) a č. 10/2007 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 260/06).

Věc: Ing. Jan B. proti Fakultní nemocnici v Motole o vydání rozhodnutí.

Žalobce požádal žalovaného písemnýmpodáním ze dne 29. 7. 2009 podle zákonao svobodném přístupu k informacím o infor-mace týkající se rozsahu pracovního úvazkudvou jeho zaměstnanců. Dopisem vedoucíhotiskového oddělení žalovaného ze dne 5. 8.2009 byl žalobce vyrozuměn, že žalovaný ne-může informace poskytnout, neboť žádostsměřuje na skutečnosti, které jsou z práva nainformace vyňaty. V písemném podání zedne 29. 9. 2009 žalobce uvedl, že se tímto ob-rací na nadřízený orgán, a brojil proti způso-bu vyřízení své žádosti o informace. O tomtopodání nebylo dosud rozhodnuto. Žalobcebyl opět pouze vyrozuměn dopisem vedoucí-ho tiskového oddělení ze dne 12. 10. 2009.

Žalobce uvedl, že informace o rozsahupracovního úvazku konkrétních zaměstnan-ců ve veřejných institucích financovanýchz veřejných prostředků není informací týkají-cí se osobnosti, projevu osobní povahy, sou-kromí fyzické osoby nebo osobním údajemve smyslu §8a zákona o svobodném přístupuk informacím. V případě osob, o jejichž roz-sahu pracovního úvazku žalobce požaduje in-formace, se jedná o soudní znalce, kteří po-

dle sdělení Městského soudu v Praze zpraco-vávají každým rokem kolem 100 znaleckýchposudků. Z počtu znaleckých posudků obouznalců je zřejmé, že musí zpracovat minimál-ně 2 znalecké posudky za každý týden v roce.Přitom ještě vyučují na vysoké škole. Proto jeve veřejném zájmu, aby bylo zjištěno, v jakémrozsahu oba znalci byli a jsou zaměstnávánive veřejné instituci. Jde totiž buď o zjištění tý-kající se schopnosti zpracovávat znalecké po-sudky kvalitně a odvádět vysoce kvalifikova-nou práci ve zdravotnickém zařízení, neboťobě tyto činnosti znalců mohou výrazněovlivnit životy a zdraví mnoha osob, aneboo zjištění významného nesouladu ve vykazo-vání časového rozsahu, který vykazují obaznalci na svoje posudky.

Žalovaný namítal, že není nadán k výkonupůsobnosti v oblasti veřejné správy ve smyslu§ 1 správního řádu a právním předpisem munebyla svěřena pravomoc k výkonu veřejnésprávy; žalovaný není správním orgánem aniúzemním samosprávným celkem ani jeho or-gánem a nerozhoduje o právech, právemchráněných zájmech nebo povinnostech fy-zických nebo právnických osob v oblasti ve-


řejné správy. Žalovaný při poskytování zdra-votní péče, která je hlavním předmětem jehočinnosti, nevystupuje vůči osobám v postave-ní nadřízenosti či podřízenosti, nerozhodujeo právech a povinnostech, není nadán vrchno-stenskou pravomocí, která je určující pro ob-last veřejného práva. Žalovaný tak při volběformy písemných odpovědí žalobci vycházelze skutečnosti, že není správním orgánem, vy-řízení předmětné žádosti není správním úko-nem, a po materiální stránce se tedy nejednáo rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.

Městský soud v Praze žalobě vyhověl.

Z odůvodnění:

(...) Úvodem je třeba zdůraznit, že před-mětem soudního přezkumu v posuzované vě-ci není, zda má být žalobci požadovanáinformace poskytnuta, nýbrž to, zda žalovanýje povinným subjektem ve smyslu § 2 zákonao svobodném přístupu k informacím, a v klad-ném případě, zda svým postupem ve věci ne-způsobil nečinnost, proti které se žalobce po-danou žalobou brání.

V prvé řadě tedy soud musel vážit, zda ježalovaný povinným subjektem ve smyslu § 2zákona o svobodném přístupu k informacím.

Podle § 2 odst. 1 téhož zákona „[p]ovin-

nými subjekty, které mají podle tohoto záko-

na povinnost poskytovat informace vztahu-

jící se k jejich působnosti, jsou státní orgány,

územní samosprávné celky a jejich orgány

a veřejné instituce“.

Výkladem definice povinného subjektuse judikatura správních soudů, a dokoncei Ústavního soudu opakovaně zabývala. Nut-no dodat, že původně byla povinným subjek-tem dle § 2 odst. 1 citovaného zákona tolikoveřejná instituce hospodařící s veřejnýmiprostředky, přičemž požadavek hospodařenís veřejnými prostředky byl z uvedeného zá-kona vypuštěn novelou provedenou záko-nem č. 61/2006 Sb., účinnou od 23. 3. 2006.Některé z níže citovaných judikátů se pak za-bývají výkladem pojmu veřejná instituce napodkladě původní zákonné úpravy. To všaknic nemění na dnešní použitelnosti v nich vy-slovených závěrů, protože algoritmus pře-

zkumu byl takový, že soudy nejprve hodnoti-ly, zda posuzovaný subjekt představuje „ve-

řejnou instituci“, a teprve poté se zabývalyotázkou, jestli jde o subjekt „hospodařící s ve-

řejnými prostředky“.

Klíčovými rozhodnutími, v nichž podalvýklad zmiňovaných ustanovení zákonao svobodném přístupu k informacím Ústavnísoud, jsou nálezy ze dne 27. 2. 2003, sp. zn.III. ÚS 686/02, č. 30/2003 Sb. ÚS, a ze dne 24. 1. 2007, sp. zn. I. ÚS 260/06, č. 10/2007 Sb.ÚS. V citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 260/06Ústavní soud mimo jiné konstatoval, že je tře-ba „reflektovat skutečnost, že se v činnosti

mnoha institucí prolínají aspekty soukro-

moprávní s veřejnoprávními a rozhodující

pro kvalifikaci instituce jako veřejné či sou-

kromé potom je, které aspekty převažují. Za-

řazení zkoumané instituce pod instituci ve-

řejnou či instituci soukromou tak musí

vyplývat z ,převahy‘ znaků, jež jsou pro in-

stituci veřejnou či soukromou typické.“ Zarelevantní hlediska pro určení, zda se jednáo instituci veřejnou či soukromou, Ústavnísoud označil:

a) způsob vzniku (zániku) instituce (z po-hledu přítomnosti či nepřítomnosti soukro-moprávního úkonu);

b) hledisko osoby zřizovatele (tedy, zda jezřizovatelem instituce stát, či nikoli);

c) subjekt vytvářející jednotlivé orgányinstituce (tj. zda dochází ke kreaci orgánůstátem, či nikoli);

d) existence či neexistence státního do-hledu nad činností instituce;

e) veřejný nebo soukromý účel instituce.

V daném případě pak Ústavní soud shle-dal, že posuzovaný subjekt (státní podnik Le-tiště Praha) představuje veřejnou instituci.

Z nedávné doby lze poukázat také na roz-sudky Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2009, čj. 2 Ans 4/2009-93, č. 1972/2010Sb. NSS a ze dne 15. 10. 2010, čj. 2 Ans 7/2010-175,č. 2165/2011 Sb. NSS, v nichž soud za povinnýsubjekt podle citovaného zákona označil spo-lečnost ČEZ, a. s. V naposled zmíněném roz-sudku Nejvyšší správní soud uvedl, že nelze

2707



reálnou aktuální skutečností ve vnitřní struk-tuře posuzovaného subjektu limitovat dosahnormativního příkazu a nelze namítat, že ten-to subjekt nemůže rozhodovat ve dvou in-stancích o poskytování informací jen proto,že na to není připraven. Jestliže je jeho pro-pojení se státem (či územním samosprávnýmcelkem) dostatečně intenzivní, pak mu mo-hou být uloženy i povinnosti, které jsou jinaktypicky ukládány toliko státu. Tyto povinnos-ti totiž mohou být uloženy i dalším subjek-tům, na něž stát přenesl část svých pravomo-cí (typicky subjektům místní a zájmovésamosprávy či dalším subjektům, jimž zákonsvěřil rozhodování o právech, právem chráně-ných zájmech nebo povinnostech fyzickýchnebo právnických osob v oblasti veřejné sprá-vy) nebo s nimiž je stát těsně majetkově spo-jen způsobem rozebraným v citovaném nále-zu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 260/06.S pravomocemi, právy a privilegii přenesenýmina tyto subjekty jsou spojeny i některé povin-nosti. Povinnost poskytovat informace podlezákona o svobodném přístupu k informacímje mnohdy jednou z nich. Nelze ji pak omezitpouze proto, že si této povinnosti nebyl danýsubjekt dosud vědom a není na ni momentál-ně fakticky a organizačně připraven.

Lze tak shrnout, že z judikatury Ústavní-ho soudu a Nejvyššího správního soudu vy-plývá souhrn kritérií, které je třeba posuzovatpři rozhodování o tom, zda určitý subjektpředstavuje veřejnou instituci ve smyslu zá-kona o svobodném přístupu k informacím(způsob vzniku, hledisko osoby zřizovatele,subjektu vytvářejícího jednotlivé orgány po-suzované instituce, existence či neexistencestátního dohledu nad činností instituce, ve-řejný nebo soukromý účel instituce). U dané-ho subjektu přitom nemusí být naplněn ve-řejnoprávní aspekt ve všech těchto znacích,postačí převaha znaků typických pro veřej-nou instituci.

Při nedávné (výše zmiňované) novelizacizákona o svobodném přístupu k informacímpak zákonodárce dokonce ještě rozšířil okruhpovinných osob vymezených v jeho § 2 odst. 1

zákona o svobodném přístupu k informacím.Lze sice připustit, že některým subjektům,může v praxi dodržování postupů předepsa-ných uvedeným zákonem činit jisté potíže, tovšak není důvodem k tomu, aby na poskyto-vání informací zcela rezignovaly. Spíše je nut-no apelovat na zákonodárce, aby proceduryobsažené v citovaném zákoně přizpůsobil to-mu, že podle nich musejí postupovat i zmiňo-vané subjekty.

Nyní tak je možné přistoupit k přezkumusamotné aplikace popsaných kritérií na žalo-vaného. Žalovaný je fakultní nemocnicí. Z in-stitucionálního hlediska je jeho postaveníupraveno zejména ve vyhlášce č. 394/1991 Sb.,o postavení, organizaci a činnosti fakultníchnemocnic a dalších nemocnic, vybraných od-borných léčebných ústavů a krajských hygie-nických stanic v řídící působnosti minister-stva zdravotnictví České republiky (dále jen„vyhláška“)*).

Podle § 2 vyhlášky fakultní nemocnicezřizuje Ministerstvo zdravotnictví České re-publiky „jako rozpočtové nebo příspěvkové

organizace s právní subjektivitou“.

Podle § 3 odst. 1 vyhlášky je základnímúkolem fakultních nemocnic „poskytovat

obyvatelstvu zdravotní péči a služby v soula-

du s koncepcemi příslušných medicínských

oborů v oborech uvedených ve statutu, a to

na dosud závazně stanoveném území, po-

případě vykonávat na svěřeném úseku stát-

ní správu“.

Podle § 3 odst. 3 vyhlášky mohou fakultnínemocnice „provádět podle zásad stanove-

ných ministerstvem zdravotnictví a na zákla-

dě dohod s tuzemskými nebo zahraničními

specializovanými organizacemi, Státním ústa-

vem pro kontrolu léčiv klinické hodnocení

účinků léků a nové zdravotnické techniky“.

Podle § 3 odst. 4 vyhlášky mohou fakultnínemocnice „na základě dohod s ostatními

zdravotnickými zařízeními převzít plnění je-

jich úkolů ve zdravotnických službách, posky-

tovat jim konsiliární služby a při dostateč-

2707


*) S účinností od 1. 4. 2012 zrušena zákonem č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejichposkytování (zákon o zdravotních službách).


ném materiálním a personálním zajištění

převzít i péči o určité skupiny nemocných“.

Podle § 3 odst. 5 vyhlášky fakultní ne-mocnice poskytují „na základě dohod uza-

vřených s univerzitami, lékařskými a farma-

ceutickými fakultami, Institutem pro další

vzdělávání lékařů a farmaceutů, Institutem

pro další vzdělávání středních zdravotnických

pracovníků a dalšími výchovně vzdělávacími

zařízeními či organizacemi svá pracoviště

k dalšímu postgraduálnímu vzdělávání léka-

řů a farmaceutů, ostatních zdravotnických

pracovníků a k dalšímu vzdělávání středních

zdravotnických pracovníků“.

Podle § 3 odst. 6 vyhlášky se fakultní ne-mocnice „na základě dohod s příslušnými

zdravotnickými školami podílejí na odbor-

né výuce žáků a případně i zřizují jednotlivé

třídy středních zdravotnických škol“.

Podle § 3 odst. 7 vyhlášky fakultní ne-mocnice mohou „provádět doškolování

středních nižších a pomocných zdravotnic-

kých pracovníků a rekvalifikace osob bez

zdravotnického vzdělání pro funkce nižších

a pomocných zdravotnických pracovníků“.

Podle § 4 odst. 1 vyhlášky ředitele fakult-ních nemocnic „jmenuje a odvolává ministr

zdravotnictví České republiky. Jmenování se

děje na základě konkursního řízení.“

Podle § 7 odst. 1 vyhlášky „[f]akultní ne-

mocnice jsou vybraná zdravotnická a vzdělá-

vací zařízení určená ministerstvem. Jejich od-

borná pracoviště jsou výukovými základnami

lékařských a farmaceutických fakult a pro dal-

ší vzdělávání lékařů a farmaceutů. Vybraná

lůžková oddělení se označují jako kliniky.“

Podle § 7 odst. 3 vyhlášky „[f]akultní ne-

mocnice poskytují na svých pracovištích též

ambulantní služby“.

Z citovaných ustanovení plyne, že fakultnínemocnice jsou zřizovány úkonem minister-stva zdravotnictví a jsou rozpočtovými nebopříspěvkovými organizacemi. Jejich základnímúkolem je poskytovat zdravotní péči a službya podílet se na odborné výuce a vzdělávání.

Fakultní nemocnice tedy vznikají veřej-noprávním úkonem, který činí státní orgán(ministerstvo zdravotnictví), státní orgán(ministr zdravotnictví) rovněž jmenuje a od-volává ředitele fakultní nemocnice. Účel fa-kultních nemocnic je veřejný: poskytovánízdravotní péče a služeb a odborná výukaa vzdělávání.

V případě žalovaného tak jednoznačnědominují znaky typické pro veřejnou institu-ci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o svobodnémpřístupu k informacím.

Pokud žalovaný argumentoval ve vyjádře-ní k žalobě tím, že nenaplňuje definici správ-ního orgánu obsaženou ve správním řádu,soud konstatuje, že správní řád není (až navýjimky – viz např. § 133 odst. 1 správního řá-du) kompetenčním předpisem, ale předpi-sem procesním. Věcnou příslušnost (popřípa-dě nepříslušnost) správního orgánu k řešenípodání učiněných dle zákona o svobodnémpřístupu k informacím proto nelze dovozo-vat z ustanovení správního řádu, ale právě zezákona o svobodném přístupu k informacím,což soud ostatně výše učinil.

Zdejší soud k této otázce tedy uzavírá, že ža-lovaný je povinným subjektem ve smyslu záko-na o svobodném přístupu k informacím. (...)

2707



Ředitelka inspektorátu České obchodníinspekce Jihomoravského a Zlínského (dálejen „správní orgán I. stupně“) uložila žalobky-ni pokutu ve výši 3 000 Kč za porušení § 4odst. 3 v souvislosti s § 5 odst. 1 písm. c) zá-kona o ochraně spotřebitele, čímž došlo kespáchání správního deliktu podle § 24 odst. 1písm. a) téhož zákona. Vytýkaného správníhodeliktu se žalobkyně dopustila tím, že opo-menula uvést důležitý údaj, který lze s při-hlédnutím ke všem okolnostem spravedlivěpožadovat; přičemž za opomenutí se považu-je též uvedení důležitého údaje nesrozumitel-ným nebo nejednoznačným způsobem. Kon-krétně žalobkyně při uzavření kupní smlouvyna letenku Praha–Brusel s odletem dne 31. 8.2007 a Brusel–Praha s odletem dne 21. 9.2007 informovala spotřebitele nejednoznač-ným způsobem o skutečnosti, že v případězakoupení obousměrné letenky se při nena-stoupení na první úsek cesty automaticky ru-ší zpáteční letenka. Odvolání proti rozhodnu-tí správního orgánu I. stupně žalovaná svýmrozhodnutím ze dne 15. 5. 2009 zamítla.

Ve své žalobě žalobkyně namítala, že spl-nila svoje informační povinnosti vůči spotře-biteli a správního deliktu se nedopustila. Ža-lobkyně působila ve vztahu ke spotřebitelipouze jako zprostředkovatel prodeje letenek,ne jako dopravce, a byť byla vázána informač-ními a notifikačními povinnostmi, byla míratěchto povinností nižší právě vzhledem k po-stavení žalobkyně pouze jako zprostředkova-tele dopravních služeb. Součástí smlouvy bylyi přepravní podmínky žalobkyně a přepravní

podmínky daného dopravce (Brussels Airli-nes), přičemž obsahem přepravních podmí-nek žalobkyně, který se shoduje s obsahempřepravních podmínek Brussels Airlines, jepovinnost cestujícího použít letové kuponyv pořadí uvedeném na kuponu letenky procestujícího (§ 3 odst. 1 přepravních podmí-nek žalobkyně) a povinnost dostavit se k od-bavení a ke splnění všech požadovaných for-malit a odbavovacích procedur dostatečněvčas, nejpozději však do doby stanovené do-pravcem (§ 7 odst. 7 přepravních podmínekžalobkyně). Za nesplnění uvedených povin-ností stanoví přepravní řád sankci, a to právodopravce odmítnout dopravu (§ 9 přeprav-ních podmínek žalobkyně). Spotřebitel se ne-dodržením svých povinností dopustil hrubénedbalosti, zejména vzhledem ke specificképovaze letecké dopravy.

Dle § 9 odst. 1 písm. e) přepravních pod-mínek, který dle žalobkyně bylo nutno vyklá-dat v souvislosti s ostatními ustanovenímipřepravních podmínek (nikoliv izolovaněa účelově), bylo jednoznačné, že cestující bylinformován nejen o svých právech a povin-nostech, ale i o sankcích za jejich porušení.Žalobkyně se domnívala, že je povinností ces-tujícího seznámit se s přepravními podmín-kami, které jsou součástí cestovní smlouvy.Podle žalobkyně také bylo nutné vzít v úvahu,že smluvní vztah je především smlouvouuzavřenou v režimu občanskoprávním. Mimoveřejnoprávní regulaci bylo proto třeba vzítv úvahu i povinnosti vyplývající ze synallag-matického smluvního vztahu z cestovní

2708


2708Ochrana spotřebitele: informace o ceně letenek

k § 5 odst. 1 písm. c) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele, ve znění zákonů č. 104/1995 Sb. a č. 36/2008 Sb.

Neposkytnutí jasné a srozumitelné informace spotřebiteli o tom, že v případě za-koupení obousměrné letenky se při nenastoupení na první úsek cesty automatickyruší letenka na zpáteční úsek cesty, je klamavou obchodní praktikou ve smyslu § 5odst. 1 písm. c) zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele.

(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 3. 2012, čj. 7 Ca 168/2009-27)

Věc: Společnost s ručením omezeným STUDENT AGENCY proti České obchodní inspekcio uložení pokuty.


smlouvy. Z judikatury Nejvyššího soudu vy-plývá povinnost posuzovat danou smlouvui s ohledem na rozumové schopnosti průměr-ného spotřebitele, který podobné smlouvyběžně uzavírá; nadto v daném případě byl stě-žovatelem bývalý advokát.

Žalobkyně závěrem uvedla, že v danémodvětví služeb je běžným postupem informo-vat spotřebitele o jeho právech a povinnos-tech pomocí obecných přepravních podmí-nek, které jsou nedílnou součástí přepravnísmlouvy. Není možné jednotlivé zákazníkyupozornit na všechna práva a povinnosti vy-plývající ze smlouvy o přepravě, a to zvláštějde-li o přepravu tak specifickou, jako je letec-ká přeprava osob. Cestující je z toho důvodupovinen obeznámit se s nimi z přepravníchpodmínek dopravce, potažmo zprostředko-vatele. Za nesporné žalobkyně považuje, žepokud informační povinnost neplní její pře-pravní podmínky, činí tak „Obecné podmín-

ky pro dopravu Brussels Airlines“, které jsounedílnou součástí přepravní smlouvy a jed-noznačně o právech a povinnostech cestují-cího informují a s kterými je cestující povi-nen se seznámit před nástupem k přepravě.Za předpokladu, že by cestující svou povin-nost splnil a s podmínkami se seznámil, pře-pravní podmínky žalobkyně jsou pro infor-movanost cestujícího nadbytečné.

Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě uved-la, že poukaz žalobkyně na § 3 odst. 1 pře-pravních podmínek (povinnost použít letovékupony v pořadí uvedeném na kuponu leten-ky) považuje za účelový, neboť z vystavenérezervace letenky jednoznačně vyplývá pou-ze to, že letenka je vystavena na daný let a ne-může být použita v obráceném pořadí. Sku-tečnost, že při nenastoupení prvního úsekuletu druhý úsek letu propadá, není cestující-mu spotřebiteli žádným způsobem sdělena,a to ani v § 7 odst. 7 nebo § 9 přepravníchpodmínek, jichž se žalobkyně dovolávala. Tu-to informaci se spotřebitel z přepravníchpodmínek vůbec nedozví, ačkoli se jednáo informaci zásadní, nikoli nadbytečnou.

Krajský soud žalobu zamítl.

Z odůvodnění:

Podle § 24 odst. 1 písm. a) zákona o ochra-ně spotřebitele se „[v]ýrobce, dovozce, vý-

vozce, dodavatel nebo prodávající dopustí

správního deliktu tím, že poruší zákaz po-

užívání nekalých obchodních praktik“.

Podle § 4 odst. 1 téhož zákona „[o]bchod-

ní praktika je nekalá, je-li jednání podnika-

tele vůči spotřebiteli v rozporu s požadavky

odborné péče a je způsobilé podstatně ovliv-

nit jeho rozhodování tak, že může učinit ob-

chodní rozhodnutí, které by jinak neučinil“.

Podle § 4 odst. 3 téhož zákona „[u]žívání

nekalých obchodních praktik při nabízení

nebo prodeji výrobků, při nabízení nebo po-

skytování služeb či práv se zakazuje. Nekalé

jsou zejména klamavé a agresivní obchodní

praktiky.“

Podle § 5 odst. 1 písm. c) zákona o ochra-ně spotřebitele je obchodní praktika klama-vá, „opomene-li podnikatel uvést důležitý

údaj, jenž s přihlédnutím ke všem okolnos-

tem lze po podnikateli spravedlivě požado-

vat; za opomenutí se považuje též uvedení

důležitého údaje nesrozumitelným nebo ne-

jednoznačným způsobem“.

Spornou otázkou v posuzované věci je,zda spotřebitel byl při uzavření kupní smlou-vy jasně a srozumitelně informován o tom, žev případě zakoupení obousměrné letenky sepři nenastoupení na první úsek cesty auto-maticky ruší zpáteční letenka.

Za relevantní ustanovení přepravníchpodmínek žalobkyně ze dne 1. 1. 2005 lze po-važovat § 3 odst. 1 větu šestou, § 7 odst. 7 od-rážku první a § 9 odst. 1 písm. e) (ostatně i ža-lobce se týchž ustanovení přepravníchpodmínek dovolává). Podle těchto ustanove-ní: „Letové kupony musí být použity v pořadí

uvedeném na kuponu letenky pro cestující-

ho. [...] Cestující je dále povinen dostavit se

k odbavení a ke splnění všech požadova-

ných formalit a odbavovacích procedur do-

statečně včas, nejpozději však do doby sta-

novené dopravcem. [...] Dopravce může

odmítnout dopravu cestujícího, dojde-li

k porušení kterékoli z povinností, které jsou

2708



uvedeny v § 7, zejména s ohledem na bez-

pečnost letecké dopravy.“

Zcela ve shodě s žalovanou má soud za to,že citovaná (ani žádná jiná) ustanovení pře-pravních podmínek žalobkyně neposkytujíspotřebiteli jasnou a srozumitelnou informa-ci o tom, že v případě zakoupení obousměr-né letenky se při nenastoupení na první úsekcesty automaticky ruší zpáteční letenka.Z ustanovení o tom, že „letové kupony musí

být použity v pořadí uvedeném na kuponu

letenky pro cestujícího“, není takováto infor-mace seznatelná jednoznačně, a to ani ze sa-mostatného tohoto ustanovení, ani z jehokontextu s jinými ustanoveními přepravníchpodmínek žalobkyně.

Nad rámec argumentace, kterou žalovanázaujala ve svém rozhodnutí, soud dodává, žek nejasnosti a nesrozumitelnosti přispívá ta-ké fakt, že § 3 odst. 1 věta šestá přepravníchpodmínek stanoví, že „v případě použití tzv.

elektronické letenky [a v posuzovaném pří-padě se právě o elektronickou letenku jedna-lo] platí zvláštní postupy dopravce“. Totoustanovení vyvolává vzhledem k svému syste-matickému zařazení na konec odstavce 1 v § 3 dojem, jako by pro případ elektronickéletenky přinejmenším celý tento odstavec ne-platil (tj. ani by neplatilo, že „letové kupony

musí být použity v pořadí uvedeném na ku-

ponu letenky pro cestujícího“), ale platily byzvláštní postupy dopravce. Pokud se pak spo-třebitel v čl. 3.3.1. větě třetí českého překladuobecných podmínek pro dopravu společnos-ti Brussels Airlines (tj. dopravce) dočte, že„letenka nebude přijata a bude neplatná, po-

kud veškeré kupony nejsou předloženy v po-

řadí uvedeném na letence“, přičemž však je

současně v čl. 3.1.7. téhož dokumentu stano-veno, že v případě elektronické letenky sežádné kupony nepředkládají, opět nabudedojmu, že elektronické letenky jsou vyňatyz obecného režimu.

Lze tak uzavřít, že ani přepravní podmín-ky žalobkyně, ani český překlad obecnýchpodmínek pro dopravu společnosti BrusselsAirlines neposkytují (ani samostatně, ani vevzájemných souvislostech) spotřebiteli jasnoua srozumitelnou informaci o tom, že v přípa-dě zakoupení obousměrné letenky se při ne-nastoupení na první úsek cesty automatickyruší zpáteční letenka.

K námitkám žalobkyně soud dále podotý-ká, že informace o tom, že v případě zakou-pení obousměrné letenky se při nenastoupenína první úsek cesty automaticky ruší zpáteč-ní letenka, je natolik zásadní informací, že sežalobkyně své odpovědnosti nemůže zprostitpoukazem na nižší míru své informační po-vinnosti v situaci, kdy vystupuje toliko jakozprostředkovatel prodeje letenek a nikoli ja-ko dopravce.

Pokud jde o žalobkyní opakovaně zdůraz-ňovanou hrubou nedbalost cestujícího, kterýdle názoru žalobkyně nedodržel své povin-nosti, soudu nezbývá než odkázat na argu-mentaci podanou výše, z níž plyne, že povin-nosti cestujícího při nakládání s kuponyu letenek (a to obzvláště v případě letenekelektronických) jsou v přepravních podmín-kách žalobce i v českém překladu obecnýchpodmínek pro dopravu společnosti BrusselsAirlines formulovány zcela nejednoznačněa jsou prakticky neseznatelné. Proto nelze ce-stujícímu důvodně vytýkat, že se neseznámilse svými povinnostmi a že je nedodržel.

2708



Navrhovatel je spoluvlastníkem nemovi-tosti nacházející se na ulici, na které došlok přemístění dopravní značky B 28 Zákaz za-stavení. Navrhovatel považoval umístění tétoznačky za protiprávní, neboť bylo provedenobez předchozího stanovení místní úpravyprovozu na pozemní komunikaci ve smyslu § 77 odst. 1 písm. c) zákona o silničním pro-vozu. Navrhovatel se proto obrátil dopisemna odpůrce, a ten po předchozím vyjádřenípříslušného orgánu policie stanovil místníúpravu provozu na pozemní komunikacespočívající v uvedeném přemístění dopravníznačky. Navrhovatel se v následujících měsí-cích roku 2007 a 2008, na podzim roku 2011a na jaře roku 2012 řadou podání adresova-ných především odpůrci bezúspěšně snažilo odstranění této dopravní značky.

Navrhovatel podal u Krajského souduv Ústí nad Labem návrh na zrušení uvedené-ho stanovení místní úpravy provozu na po-zemní komunikaci. Tvrdil, že se jedná o opat-ření obecné povahy, které jej krátí na jehovlastnickém právu a právu na podnikání, ne-boť mu neumožňuje zastavit u nemovitosti,kterou spoluvlastní.

Krajský soud v Ústí nad Labem návrh od-mítl usnesením ze dne 29. 3. 2012, čj. 40A 1/2012-17. Ačkoliv se ztotožnil s názoremnavrhovatele, že se v dané věci jedná o opat-ření obecné povahy (s odkazem na rozsudekNejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009,čj. 2 Ao 3/2008–100, č. 1794/2009 Sb. NSS),

poukázal na novelizaci s. ř. s. účinnou od 1. 1.2012 provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.,jež zavedla v § 101b odst. 1 s. ř. s. tříletou lhů-tu k podání návrhu na zrušení opatření obec-né povahy nebo jeho části. Zmeškání lhůtypro podání návrhu nelze prominout. Z tohopodle názoru krajského soudu plynulo, žei v případě návrhu na zrušení opatření obec-né povahy spočívající ve stanovení místníúpravy provozu na pozemní komunikaci,k němuž došlo před 1. 4. 2008, je nutno do-držet tříletou lhůtu k podání návrhu soudu,která je obligatorně zakotvena v § 101b odst. 1s. ř. s. ve znění účinném po 1. 1. 2012. Za po-čátek běhu tříleté lhůty je podle názoru kraj-ského soudu třeba považovat datum 26. 9.2007, kdy odpůrce rozhodl o stanovení dotyčné místní úpravy provozu na pozemníkomunikaci.

Proti tomuto rozhodnutí podal navrhova-tel (stěžovatel) kasační stížnost, v níž napadlpředevším závěr krajského soudu, že opatře-ní obecné povahy nabylo účinnosti dne 26. 9.2007. Soud zde podle stěžovatele „zaměnil

opatření správního orgánu s jeho násled-

kem“. Krajský soud se navíc nevypořádals tím, že faktické užití značky předcházelo vy-dání předmětného opatření. Stěžovatel dálepoukázal na sdělení odpůrce ze dne 27. 3.2012 na výzvu krajského soudu, v němž od-půrce uvedl, že se v daném případě nejedna-lo o opatření obecné povahy a nebyla zdelhůta k nabytí účinnosti. Z vyjádření odpůrce

2709


2709Opatření obecné povahy: účinnost místní úpravy provozu na pozemníkomunikaci dopravní značkou

k § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změ-nách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění zákona č. 320/2002 Sb.

Opatření obecné povahy – stanovení místní úpravy provozu na pozemní komu-nikaci spočívající v umístění dopravní značky ve smyslu § 77 odst. 1 písm. c) zákonač. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, přijaté do 1. 4. 2008 nabýváúčinnosti dnem, kdy došlo k faktickému umístění dopravní značky v terénu.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2012, čj. 1 Aos 1/2012-30)


Věc: Tom H. proti Magistrátu města Teplice o návrhu na zrušení opatření obecné povahy.


stěžovatel dále dovodil, že opatření obecnépovahy nebylo nikdy zveřejněno a nebylyo něm informovány dotčené osoby.


Z odůvodnění:

(...) [16] Z popsaného procesního rámcepřijímání nyní napadeného opatření obecnépovahy pak přicházejí v úvahu dvě skuteč-nosti, na něž je možné vázat okamžik účin-nosti. První je ono (písemné) stanovení míst-ní úpravy provozu na pozemní komunikaci(formální aspekt, v projednávané věci doku-ment ze dne 26. 9. 2007), druhým pak faktic-ká realizace místní úpravy silničního provozuv terénu (materiální aspekt, v projednávanévěci tedy umístění dopravní značky B 28 Zá-kaz zastavení v křižovatce ulic Krušnohorskáa Tovární). Pro výběr z těchto dvou alternativje nutno vycházet z podstaty tohoto typuopatření, tj. stanovení místní úpravy provozuna pozemní komunikaci, resp. konkrétně zdeumístění dopravní značky, a ze smyslu insti-tutu účinnosti opatření obecné povahy. (...)

[18] Pokud jde o institut účinnosti, v sou-ladu s judikaturou Nejvyššího správního sou-du je třeba tento pojem vykládat tak, že předjejím nabytím opatření obecné povahy nenízpůsobilé vyvolat žádné právní účinky (roz-sudek ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73,č. 1462/2008 Sb. NSS). A contrario tedy oka-mžikem nabytí účinnosti opatření obecnépovahy jsou jeho adresáti povinni se jím řídit.

[19] Nejvyšší správní soud shrnuje, žepod dopravní značkou je třeba rozumět jed-noduchý piktogram, komunikační bázi, kteráje součástí komplexního systému pravidel sil-ničního provozu upravených zákonem o sil-ničním provozu a vyhláškou č. 30/2001 Sb.,kterou se provádějí pravidla provozu na po-zemních komunikacích a úprava a řízení pro-vozu na pozemních komunikacích. Povahasilničního provozu zpravidla jeho účastní-kům neumožňuje vést disputace ohledně vý-znamu, platnosti či opodstatněnosti té kterédopravní značky; zákon naopak v citovaném§ 4 písm. c) stanovuje bezpodmínečnou po-

vinnost všech účastníků silničního provozuřídit se těmito značkami. Tato povinnost ne-pochybně vzniká právě okamžikem, kdy je ta-ková dopravní značka umístěna v terénu: odtéto chvíle je zřejmý její význam a platnosta především se stává součástí onoho systémupravidel silničního provozu. Pokud by se jíúčastník silničního provozu neřídil, hroziloby reálné nebezpečí, že by se tento systémstal v daném úseku nefunkčním. Odtud je jižjen krůček k závažným poruchám v plynulos-ti a bezpečnosti silničního provozu či k do-pravním nehodám.

[20] Pokud by soud připustil, že pro účin-nost opatření obecné povahy – dopravníznačky je rozhodný formální aspekt stanovenímístní úpravy provozu na pozemní komuni-kaci, vedlo by to k absurdním a neřešitelnýmdůsledkům. Z výše popsaného procesníhorámce vyplývá, že k formálnímu stanovenímístní úpravy provozu na pozemní komuni-kaci má dojít před faktickou realizací tétoúpravy. Mezi tímto formálním stanoveníma materiálním umístěním dopravní značkyvšak může být významná časová prodleva, ne-bo – jako v projednávaném případě – můžedojít k umístění dopravní značky a až násled-ně ke stanovení místní úpravy (soud se v tom-to ohledu blíže nezabývá zákonností postupuodpůrce v této konkrétní věci). Mohlo by te-dy docházet k situacím, kdy by se účastnícisilničního provozu měli řídit dopravní znač-kou, o jejímž umístění bylo formálně rozhod-nuto, ale která dosud umístěna nebyla. Nebonaopak již umístěná značka v terénu by nevy-volávala žádné právní účinky a účastníci sil-ničního provozu by se jí řídit nemuseli, jelikožo jejím umístění dosud formálně rozhodnutonebylo. S připočtením možných problémůpři zjišťování toho, kdy bylo o umístění do-pravní značky formálně rozhodnuto, by tedyodvozování účinnosti předmětného opatřeníobecné povahy od formálního aspektu věcivedlo k chaosu a k závažným poruchám v sil-ničním provozu.

[21] Nejvyšší správní soud proto uzavírá,že opatření obecné povahy – stanovení míst-ní úpravy provozu na pozemní komunikacispočívající v umístění dopravní značky ve

2709



smyslu § 77 odst. 1 písm. c) zákona o silnič-ním provozu přijaté do 1. 4. 2008 nabýváúčinnosti dnem, kdy došlo k faktickémuumístění dopravní značky v terénu.

[22] V projednávané věci byla dopravníznačka B 28 Zákaz zastavení umístěna v kři-žovatce ulic Krušnohorská a Tovární v polo-vině měsíce září roku 2007. Od tohoto oka-mžiku bylo toto opatření obecné povahyúčinné a účastníci silničního provozu se jímbyli povinni řídit. To ostatně potvrzuje i cho-vání stěžovatele, který se touto značkou říditodmítal a snažil se několik měsíců o její od-stranění. Je potom zřejmé, že na věc je nutnoaplikovat tříletou lhůtu k podání návrhu nazrušení opatření obecné povahy obsaženouv článku II bodu 8 zákona č. 303/2011 Sb. Zjiš-tění přesného data umístění dopravní značkynení v této věci podstatné: tříletá lhůta uply-

nula v měsíci září 2010, přičemž stěžovatelpodal návrh na zrušení opatření obecné po-vahy osobně krajskému soudu dne 20. 3. 2012,tedy zhruba rok a půl po uplynutí zákonnélhůty. Na okraj věci kasační soud poznamená-vá, že do konce roku 2011 nebyla pro podánínávrhu na zrušení opatření obecné povahystanovena žádná zákonná lhůta a z předlože-ných dokumentů neplyne, že by stěžovatelicokoliv bránilo v podání takového návrhuNejvyššímu správnímu soudu. K tomu je tře-ba připočíst, že již v lednu 2009 byl vydán ci-tovaný rozsudek čj. 2 Ao 3/2008-100, který po-stavil najisto, že umístění dopravní značky lzeza jistých podmínek považovat za opatřeníobecné povahy napadnutelné před Nejvyššímsprávním soudem. Stěžovatel se tedy vlastnínečinností připravil o možnost soudního pře-zkumu umístění předmětné značky. (...)

2710


2710Územní plánování: vymezení záplavového území

k § 1 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)

k § 66 a § 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), veznění zákonů č. 20/2004 Sb. a č. 186/2006 Sb.**)

K vymezení záplavového území a omezení v něm je oprávněn pouze vodoprávníúřad (§ 66 a § 67 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách). Jestliže obec v územním plánustanoví záplavová území a omezení v něm bez předchozího vymezení takového úze-mí vodoprávním úřadem, jedná mimo oblast své působnosti.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2012, čj. 1 Ao 1/2010-247)


Věc: Společnost s ručením omezeným Strojmetal Aluminium Forging proti obci Kameniceo návrhu na zrušení části opatření obecné povahy.

Nejvyššímu správnímu soudu byl dne 31. 3. 2010 doručen návrh navrhovatele na zru-šení části opatření obecné povahy – změny č. 1územního plánu obce Kamenice, schválenéusnesením zastupitelstva obce Kamenice č. 2dne 12. 7. 2005 (dále jen „změna č. 1“). Závaz-nou část změny č. 1 obec vyhlásila obecně zá-vaznou vyhláškou obce Kamenice č. 2/2005.

Navrhovatelka tvrdila, že napadenýmopatřením obecné povahy byla dotčena jejíprávní sféra. Na základě její žádosti o vydánístavebního povolení na stavbu „Hala techno-

logie HCM, rekonstrukce vnitrozávodní ko-

munikace vč. přípojek inženýrských sítí

(areálových) Kamenice, na pozemku v k. ú.

Těptín“ bylo u Obecního úřadu v obci Kame-

*) S účinností od 1. 1. 2007 zrušen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (sta-vební zákon).

**) S účinností od 1. 8. 2010 byla tato ustanovení dále změněna zákonem č. 150/2010 Sb.


nice (dále jen „stavební úřad“) zahájeno říze-ní o vydání stavebního povolení. Stavebníúřad usnesením ze dne 17. 4. 2007 žádost na-vrhovatelky zamítl; k odvolání navrhovatelkyKrajský úřad Středočeského kraje rozhodnu-tím ze dne 17. 4. 2007 usnesení stavebníhoúřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.Rozhodnutím ze dne 7. 8. 2008 stavební úřadžádost navrhovatelky opět zamítl, přičemžsvou argumentaci opřel o ustanovení napa-deného opatření obecné povahy. Na základěodvolání navrhovatelky krajský úřad rozhod-nutím ze dne 25. 11. 2008 rozhodnutí staveb-ního úřadu opětovně zrušil a věc mu vrátilk dalšímu řízení; krajský úřad však i přesto vesvém rozhodnutí uvedl, že územně plánovacídokumentace byla řádně projednána a schvá-lena zastupitelstvem obce, a je tedy platnáa že v případě navrhovatelky se jedná o novývelký zdroj znečištění, jehož umístění – byť vestávajícím areálu navrhovatele – je v rozporuse schváleným územním plánem. Rovněžv dalším řízení týkajícím se žádosti navrhova-telky o umístění stavby a vydání stavebníhopovolení stavby vnitrozávodní komunikacea oplocení části areálu navrhovatelky nebylanavrhovatelka dosud úspěšná ze stejných dů-vodů – pro nesoulad navrhované stavbys územním plánem obce Kamenice.

Navrhovatelka shrnula, že v rámci staveb-ních řízení vznikly pochybnosti, zda techno-logie HCM (horizontal cast modul – horizon-tální lití) není v rozporu s územním plánemve znění změny č. 1, který zakazuje v danémúzemí výstavbu hutních a slévárenských pro-vozů či chemické výroby; projednávány bylyrovněž otázky životního prostředí a záplavo-vého území. Navrhovatelka poukazovala naskutečnost, že na základě objednávky staveb-ního úřadu byl vypracován znalecký posudekČVUT, Fakulty strojní, Ústavu výrobních stro-jů a mechanismů, podle nějž nelze technolo-gii HCM hodnotit jako slévárenskou a zařaditji do kategorie slévárenských procesů: tech-nologie HCM proto není v rozporu s napade-ným opatřením obecné povahy. Navrhovatel-ka podotkla, že sám odpůrce zpochybnilobsah napadeného opatření obecné povahyžádostí Krajskému úřadu Středočeského kra-

je o stanovisko ze dne 8. 2. 2008. Z odpovědikrajského úřadu ze dne 27. 2. 2008 je patrné,že opatření obecné povahy bylo posouzenotoliko zjednodušeně z hlediska procesníhoa nikoliv hmotněprávního a obsahovéhos tím, aby byl zpracován nový územní plán.

V další části návrhu se navrhovatelka vě-novala rozporu napadeného opatření obecnépovahy s platnou právní úpravou. Úvodemtvrdila, že změna č. 1 byla zastupitelstvem ob-ce Kamenice přijata zejména proto, aby bylznemožněn jakýkoliv další rozvoj podnikánínavrhovatele, resp. byla vydána účelově kvůlitomu, že navrhovatelka pojala záměr vybudo-vat v obci halu HCM, kde by došlo k instalacizahraniční technologie HCM, která by produ-kovala hliníkové tyče sloužící výhradně jakopolotovary pro stávající kovárenské provozyspolečnosti. Rozpor s platnou právní úpra-vou pak navrhovatelka konkrétně spatřovalave dvou skutečnostech: za prvé v tom, žeobec Kamenice napadeným opatřením obec-né povahy zakázala budovat na území obcenové velké zdroje znečištění podle zákonač. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší; za druhév tom, že tímto opatřením obecné povahy vy-hlásila území, kde by měla stát navrhovate-lem nově vybudovaná hala HCM, záplavovýmúzemím.

K první otázce navrhovatelka konstatova-la, že dne 10. 7. 2006 vydal Krajský úřad Stře-dočeského kraje, jako orgán ochrany ovzdušípodle § 48 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší,rozhodnutí, jímž ve smyslu § 17 odst. 1 písm. c)téhož zákona povolil navrhovatelce stavbuvelkého zdroje znečišťování ovzduší – Halytechnologie HCM. Podle navrhovatelky jsoupodmínky ochrany ovzduší stanovené v roz-hodnutí podle § 17 odst. 1 citovaného zákonazávazné pro správní úřady, které vydávají roz-hodnutí podle zvláštních právních předpisů.Těmi jsou míněny úřady rozhodující podlestavebního zákona z roku 1976. Navrhovatel-ka zdůraznila, že citované povolení obsahujei přesný popis zdroje znečištění, emisní limi-ty znečišťujících látek a další podmínkyochrany ovzduší, opatření k vyloučení rizikmožného znečišťování životního prostředí čipodmínky zajišťující ochranu životního pro-

2710



středí. V této souvislosti pak poukázala naskutečnost, že k povolení stavby zdroje zne-čištění ovzduší se vyjádřila souhlasně i Českáinspekce životního prostředí a celá proble-matika byla podrobně projednána v rámciprocesu EIA se závěrem, že technologie HCMsplňuje veškeré požadavky emisních limitůa předpisů. Navrhovatelka je proto přesvěd-čena, že ve věci ochrany ovzduší je přísluš-ným orgánem pouze krajský úřad; stavebníúřad by měl řešit pouze problematiku umís-tění stavby, nikoliv však odborné otázky, kte-ré do jeho kompetence nepatří.

K druhé otázce navrhovatelka poukázalana sdělení Městského úřadu v Říčanech jakovodoprávního úřadu o vymezení záplavo-vých území a aktivních záplavových zón, po-dle něhož správci toků nepožadují záplavovéúzemí vyhlásit, a tudíž území označené v na-padeném opatření obecné povahy jako zápla-vové vodoprávní úřad vůbec nevyhlásil. Rov-něž ve zmiňovaném řízení o umístění stavbya vydání stavebního povolení stavby vnitrozá-vodní komunikace a oplocení části areálu na-vrhovatele, vydal tentýž vodoprávní úřad dne9. 3. 2009 své vyjádření, v němž netlumočilžádné námitky ani připomínky, neboť oběstavby se nenachází v území zaplavovanémvodou, nemohou ovlivnit odtokové poměry,a vodoprávní úřad proto nebude tyto stavbyprojednávat podle § 17 vodního zákona.

Podle navrhovatelky tedy obec při vydá-vání opatření obecné povahy zneužila záko-nem svěřenou působnost; orgány obce zne-užily své pravomoci na úseku územníhoplánování. Listina základních práv a svobodumožňuje každému svobodně podnikat. Po-kud má obec Kamenice a někteří její občanésnahu toto podnikání a rozvoj navrhovatelkyomezit, musí se tak dít zákonným způsobema dle platného práva, nikoliv odkazem naopatření obecné povahy, které ve svých usta-noveních odporuje vydaným rozhodnutímkompetentních orgánů či zcela svévolně bezopory v zákoně vymezuje záplavové územítam, kde fakticky není vyhlášeno vodopráv-ním úřadem.

Nejvyšší správní soud zrušil opatřeníobecné povahy – změnu č. 1 územního plánu

obce Kamenice, schválenou usnesením za-stupitelstva obce Kamenice dne 12. 7. 2005:

a) v části regulativy na s. 3 v textu:

„m) Záplavové území povodně přiroze-

né v rozsahu daném hranicí ve výkresu č. 1

a č. 3 vč. omezení v tomto území.

n) Záplavové území povodně zvláštní

v rozsahu daném hranicí ve výkresu č. 1

a č. 3 vč. omezení v tomto území.“;

b) v části regulativy na s. 33 v textu:

„Na konec regulativů se: Vkládá nová

část – Ochrana před průchodem vlny vzniklé

povodní: Celý text ochrana před průchodem

vlny vzniklé povodní je závazný regulativ:

V souladu s povodňovým plánem obce vyme-

zením ploch záplavových území – vyznače-

ných ve výkresu č. 3, ve kterých je zakázáno:

* umísťovat, povolovat ani provádět stav-

by s výjimkou vodních děl, jimiž se upravuje

vodní tok, převádějí povodňové průtoky, pro-

vádějí opatření na ochranu před povodněmi

nebo která jinak souvisejí s vodním tokem ne-

bo jimiž se zlepšují odtokové poměry, staveb

pro jímání vod, odvádění odpadních vod a od-

vádění srážkových vod a dále nezbytných sta-

veb dopravní a technické infrastruktury,

* těžit nerosty a zeminu způsobem zhor-

šujícím odtok povodňových vod,

* skladovat odplavitelný materiál, látky

a předměty,

* zřizovat oplocení, živé ploty a jiné po-

dobné překážky,

* zřizovat tábory, kempy a jiná dočasná

ubytovací zařízení.“;

c) v grafické části v zobrazení odpovídající-mu závaznému jevu „Zátopové území (Q100)“.

Z odůvodnění:

(...)

VI.Posouzení důvodnosti návrhu

[34] V otázce meritorního přezkumu vy-chází ustálená judikatura Nejvyššího správní-ho soudu z pětistupňového algoritmu vyjád-

2710



řeného již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Ten-to algoritmus spočívá v pěti krocích, a to zaprvé, v přezkumu pravomoci správního orgá-nu vydat opatření obecné povahy; za druhé,v přezkumu otázky, zda správní orgán při vy-dávání opatření obecné povahy nepřekročilmeze zákonem vymezené působnosti (jedná-ní ultra vires); za třetí, v přezkumu otázky,zda opatření obecné povahy bylo vydáno zá-konem stanoveným postupem; za čtvrtév přezkumu obsahu opatření obecné povahyz hlediska jeho rozporu se zákonem (mate-riální kritérium); za páté v přezkumu obsahuvydaného opatření obecné povahy z hlediskajeho proporcionality (kritérium přiměřenos-ti právní regulace). Soud při přezkumu po-stupuje od prvního kroku k dalším s tím, žepokud u některého z kroků algoritmu shledádůvod pro zrušení napadeného opatřeníobecné povahy, aplikací dalších kroků se jižnezabývá.

[35] K první otázce pravomoci postačíkonstatovat, že zastupitelstvo obce Kamenicebylo na základě § 12, § 13, § 26 odst. 2 a § 31odst. 1 stavebního zákona z roku 1976 a § 84odst. 2 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o ob-cích (obecní zřízení), v rozhodném znění na-dáno pravomocí vydat změnu územního plá-nu obce Kamenice. Navrhovatel ostatněotázku pravomoci v návrhu nijak nezpochyb-ňoval: pokud hovořil o zneužití pravomociodpůrcem, mířila jeho námitka obsahověbuď k otázce překročení působnosti, nebok otázce zákonnosti, případně proporcionali-ty změny č. 1.

[36] K druhému bodu algoritmu – otázcepůsobnosti – navrhovatel namítal překročenípůsobnosti jednak v případě regulace zdrojůznečišťování ovzduší, jednak v případě vyme-zení záplavových území. V prvním případěNejvyšší správní soud jednání odpůrce ultra

vires neshledal a ztotožnil se s jeho přesvěd-čivou argumentací. Námitka navrhovatelezde zjevně míří vůči části změny územníhoplánu, které zakazují na území obce umísťo-vat nové velké a střední zdroje znečišťováníovzduší. Ze skutečnosti, že krajský úřad po-dle § 17 odst. 1 písm. c) ve spojení s § 48 odst. 1

písm. r) zákona o ochraně ovzduší v rozhod-ném znění povolil navrhovateli stavbu velkéhozdroje znečišťování ovzduší, nelze dovozovat,že by odpůrce neměl oprávnění regulovat vý-stavbu zdrojů znečišťování ovzduší v územ-ním plánu. Krajský úřad totiž rozhoduje o povolení stavby konkrétního zdroje znečiš-ťování, avšak nemá pravomoc obecně (bezvztahu ke konkrétnímu záměru) omezit či vy-loučit stavbu takových zdrojů na určitém úze-mí, např. na území obce. Vzhledem k formu-laci obsahu a účelu územních plánů obcívyplývajících z § 1, § 2 a § 10 stavebního zá-kona z roku 1976 (zejména stanovení limitůvyužití území) naopak takové oprávnění ne-lze upřít obci v její územně plánovací doku-mentaci. Regulativem zakazujícím na územíobce umísťovat nové velké a střední zdrojeznečišťování ovzduší tedy odpůrce nezasáhldo působnosti orgánů ochrany ovzduší aniorgánů jiných a s ohledem na obsah a účelúzemního plánu byl oprávněn takový regula-tiv přijmout.

[37] Ke zcela opačnému závěru však zdej-ší soud dospěl v případě vymezení záplavo-vých území. Jakkoliv podle § 1 odst. 2 staveb-ního zákona z roku 1976 vytváří územníplánování předpoklady k zabezpečení trvalé-ho souladu všech přírodních, civilizačnícha kulturních hodnot v území, zejména se zře-telem na péči o životní prostředí a ochranujeho hlavních složek – půdy, vody a ovzduší,je k vymezení záplavového území podle § 66odst. 1 vodního zákona výslovně oprávněnpouze vodoprávní úřad. Ponechání vymezenízáplavových území pouze na vodoprávníchúřadech je odůvodněno zejména tím, že s vy-mezením záplavového území, resp. jeho ak-tivní zóny (viz § 66 odst. 2 vodního zákona)je spojena celá řada omezení vlastníků dotče-ných nemovitostí stanovená vodním záko-nem (§ 67). Pro zpracování návrhu a stanove-ní záplavového území navíc platí poměrněrigidní postup s přesně specifikovanými pod-klady pro zpracování návrhu a náležitostminávrhu (srov. vyhlášku Ministerstva životníhoprostředí č. 236/2002 Sb., o způsobu a rozsa-hu zpracovávání návrhu a stanovování zápla-vových území). Není proto možné, aby si or-

2710



gán územního plánování bez ohledu na záko-nem a vyhláškou předpokládaný postup a vy-mezenou působnost vodoprávního úřaduosoboval právo sám závazně stanovit v územ-ním plánu jak záplavové území, tak i některánebo všechna omezení vlastníků dotčenýchnemovitostí, která vodní zákon normuje pou-ze pro aktivní zóny záplavových území stano-vených vodoprávním úřadem. Opačný pří-stup by vedl k úplné zbytečnosti rozhodovánívodoprávních úřadů na tomto úseku, což ne-mohl být záměr zákonodárce.

[38] Odpůrce přitom nemohl dovozovatsvou působnost v této otázce z § 66 odst. 5vodního zákona, podle nějž – ve znění plat-ném v době přijetí změny územního plánu –pokud záplavová území nejsou určena, mo-hou vodoprávní a stavební úřady při své čin-nosti vycházet zejména z dostupných podkla-dů správců povodí a správců vodních tokůo pravděpodobné hranici území ohroženéhopovodněmi. Toto ustanovení směřovalo napřípady konkrétní rozhodovací činnosti sta-vebního úřadu (např. územní rozhodnutí čistavební povolení) nebo vodoprávního úřa-du a umožňovalo příslušným správním orgá-nům zohlednit v konkrétním případě nebez-pečí záplav, byť záplavové území nebylovodoprávním úřadem stanoveno. Územníplán je však dlouhodobé opatření, které z to-hoto ustanovení vykazujícího prvky určiténaléhavosti a nutnosti řešit situaci bez zápla-vového území nemůže vycházet. Závěr o jed-nání odpůrce ultra vires v případě stanovenízáplavového území nemůže zvrátit ani námit-ka, že tento regulativ vychází z povodňovéhoplánu obce, neboť povodňový plán závazněnestanovuje záplavová území, pouze může za-chycovat záplavová území již vodoprávnímúřadem stanovená [srov. § 71 odst. 2 písm. c)vodního zákona]; ani námitka, že předmětnýregulativ nebyl zpochybněn dotčenými orgá-ny státní správy včetně vodoprávního úřadu,neboť absence protestu ze strany těchto or-

gánů, potažmo vodoprávního úřadu, nemůžezaložit působnost odpůrce v této věci.

[39] Konečně nelze působnost odpůrcev této oblasti odvodit ani z § 31a stavebníhozákona z roku 1976, který byl do tohoto záko-na včleněn zákonem č. 422/2002 Sb. Totoustanovení se sice zabývá otázkou záplav, nic-méně řeší situaci nastalou po záplavách (ex post). Jedná se o reakci na ničivé záplavyv roce 2002, jejichž důsledky si vyžádaly bez-odkladné změny územně plánovací dokumen-tace pro území dotčené záplavami (viz důvo-dová zpráva k zákonu č. 422/2002 Sb., tisk č. 39/0, Poslanecká sněmovna 2002–2006, di-gitální repozitář, www.psp.cz). Jestliže naúzemí regulovaném územním plánem dojdek rozsáhlým záplavám, je tedy příslušný orgánúzemního plánování oprávněn zrušit územněplánovací dokumentaci pro území dotčenézáplavami a současně rozhodnout o pořízenízměny územně plánovací dokumentace, kte-rá ve vymezeném dotčeném území zohlednídůsledky záplav. Oprávnění obce stanovovatve svém územním plánu autonomně záplavo-vá území však ani z této úpravy neplyne.

[40] Námitka je v této části důvodná; Nej-vyšší správní soud se proto v dalších krocíchjiž otázkou zákonnosti vymezení záplavovýchúzemí nezabýval. (...)

VII.Závěr

[63] Nejvyšší správní soud po podrobnémpřezkoumání napadeného opatření obecné po-vahy uzavírá, že stanovením záplavového územía omezením činností v tomto území v napade-ném opatření obecné povahy jednal odpůrcemimo oblast své působnosti. Tato omezení semimo jiné týkala výše specifikovaných nemovi-tostí navrhovatele, a zasáhla tak nepochybně dojeho právní sféry, konkrétně do práva na vlast-nictví a práva na podnikání. Z těchto důvodůNejvyšší správní soud zrušil části změny č. 1územního plánu obce Kamenice specifikovanéve výroku I. tohoto rozsudku. (...)

2710



Žalobkyně byla zařazena ve služební hod-nosti komisaře 2. oddělení služby kriminálnípolicie a vyšetřování na Okresním ředitelstvíPolicie České republiky v Karlových Varech.Rozhodnutím ředitele Policie ČR, Okresníhoředitelství Karlovy Vary, ve věcech služební-ho poměru ze dne 6. 6. 2007 byl žalobkyni od1. 7. 2007 přiznán základní tarif ze 7. tarifnítřídy a stanoveného 4. tarifního stupně, zvý-šený o 10 % podle § 114 odst. 2 zákona o slu-žebním poměru, neboť podle odůvodněníbyla zařazena do nepřetržitého režimu výko-nu služby.

Rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 9.2009 byl žalobkyni od 1. 10. 2009 přiznán zá-kladní tarif ze 7. tarifní třídy a stanoveného 5. tarifního stupně bez 10% navýšení tarifu,neboť podle tohoto rozhodnutí žalobkyně ne-vykonává službu ve dvousměnném, třísměn-ném nebo nepřetržitém režimu služby podle § 53 odst. 4 zákona o služebním poměru.

Proti tomuto rozhodnutí podala žalobky-ně odvolání, které ředitel Krajského ředitel-ství policie Západočeského kraje zamítl roz-hodnutím ze dne 18. 12. 2009.

Uvedené rozhodnutí žalobkyně napadlažalobou u Krajského soudu v Plzni, který roz-sudkem ze dne 21. 2. 2012, čj. 30 A 12/2010-71,žalobě vyhověl, napadené správní rozhodnu-

tí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu ří-zení. Krajský soud v odůvodnění svého roz-hodnutí uvedl, že se v případě žalobkyně ne-jednalo o nahodilý výkon služby, neboť službuve výjezdové skupině vykonávala několikrátv měsíci a režim jejího velení do výjezdovéskupiny byl ustálený a předem plánovaný.Z tohoto důvodu nepovažoval krajský soud zapřípadný ani odkaz žalovaného na rozsudekNejvyššího správního soudu ze dne 17. 8.2009, čj. 4 Ads 103/2009-101, v němž zdejšísoud uzavřel, že osobní ochránci ústavníchčinitelů se ve službě střídají v pravidelnýchcyklech jen ojediněle, a že tak tato služba ne-ní takového charakteru, aby dlouhodobě pů-sobila na biorytmus a rodinný a sociální ži-vot, a není tedy nepřetržitým výkonem službyči službou konanou ve směnách. Krajskýsoud v této souvislosti nicméně zdůraznil, žepokud jde o 10% zvýšení základního tarifu,zákon o služebním poměru ani kritérium na-rušení biorytmu či společenského nebo ro-dinného života nezohledňuje.

Žalovaný (stěžovatel) napadl tento rozsu-dek krajského soudu kasační stížností, v nížpředevším nesouhlasil se způsobem, jakýmkrajský soud vyložil pojem nepřetržitého re-žimu výkonu služby. Stěžovatel odkázal na § 53 odst. 4 zákona o služebním poměru, kte-

2711


2711Služební poměr: rozvržení doby služby; nepřetržitý režim služby

k § 53 odst. 4 větě druhé a § 114 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru přísluš-níků bezpečnostních sborů, ve znění zákona č. 530/2005 Sb. (v textu jen „zákon o služeb-ním poměru“)

Podílí-li se příslušník bezpečnostního sboru mimo jiné i na výkonu činnosti, kte-rá musí být zajišťována nepřetržitě (zde výjezdové skupiny), neznamená to bez dal-šího, že jeho režim služby lze kvalifikovat jako nepřetržitý ve smyslu § 53 odst. 4 vě-ty druhé zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostníchsborů. Pro nepřetržitý režim služby je charakteristické střídání příslušníků v rámci24 hodin po sobě jdoucích, které je natolik intenzivní, že způsobuje zásah do jejichbiorytmu a sociálního a rodinného života.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 8. 2012, čj. 6 Ads 59/2012-53)

Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 36/2012 Sb.

Věc: Poručík Mgr. Zuzana H. proti Krajskému ředitelství policie Západočeského kraje o zá-kladní tarif, o kasační stížnosti žalovaného.


rý nepřetržitý režim služby charakterizujetak, že se v něm příslušníci vzájemně střídajíve směnách v rámci 24 hodin po sobě jdou-cích k zajištění nepřetržitého provozu. Stěžo-vatel má za to, že nepřetržitý režim se týkápracovišť, kde se příslušníci ve 12 či 24 hodi-nových směnách skutečně vzájemně střídajía jiné směny nemají (např. operační středis-ka, pracoviště kriminalistických techniků, ky-nologů, apod.) – nepřetržitost je zde podlestěžovatele v korelaci s operativností, flexibi-litou a dosažitelností služby po celých 24 ho-din. Žalobkyně oproti tomu měla stanovenfond pracovní doby na 37,5 hodin týdněa vykonávala činnosti charakteristické pro ad-ministrativní zpracování trestních spisů, cožbyla její hlavní služební náplň v pravidelnépracovní době od 7.30 hod. do 15.30 hod.V některých dnech pak vykonávala kratší čidelší denní či noční směny – v takových smě-nách pak od 7.30 hod. do 15.30 hod. pracova-la v kanceláři a od 15.30 hod. do 19.30 hod.byla k dispozici pro plnění úkolů výjezdovéskupiny; tímto okamžikem se podílela na čin-nosti výjezdové skupiny, ale nikoli v rámci ne-přetržitého provozu. Zařazování žalobkynědo činnosti výjezdové skupiny tak lze kvalifi-kovat jako nerovnoměrné rozvržení službypodřazené potřebám bezpečnostního sboru,byť plánované. Soud v této souvislosti dospělk nesprávnému závěru, že výjezdová skupinaje samostatným pracovištěm s nepřetržitýmrežimem výkonu služby, kde se policisté vzá-jemně střídají ve směnách. Výjezdová skupi-na je označením pro specifické činnosti v nívykonávané a je pouhou dílčí činností praco-viště služby kriminální policie a vyšetřování,kterou je zabezpečováno zajištění nepřetrži-tého příjmu oznámení, práce na místě činuapod. Příslušníci vykonávají činnost výjezdo-vé skupiny v rámci prodloužených či zkráce-ných směn denní či noční doby.

Nejvyšší správní soud rozsudek Krajské-ho soudu v Plzni zrušil a věc mu vrátil k další-mu řízení.

Z odůvodnění:

[9] Podstatou posuzovaného sporu je vý-klad § 53 odst. 4 zákona o služebním poměru,

konkrétně jeho věty druhé obsahující defini-ci nepřetržitého režimu služby: „Za nepřetr-

žitý režim služby se považuje režim služby,

v němž se příslušníci vzájemně střídají ve

směnách v rámci 24 hodin po sobě jdoucích

k zajištění nepřetržitého provozu vyžadují-

cího výkon služby 24 hodin denně po 7 dnů

v týdnu, nebo v takovém režimu vykonávají

službu ve 24hodinových směnách.“ a aplika-ce tohoto výkladu na případ žalobkyně. Za-tímco žalobkyně má za to, že její režim službytuto definici naplňuje, stěžovatel se proti její-mu výkladu brání a tvrdí, že zařazování žalob-kyně do činnosti výjezdové skupiny lze kvali-fikovat jako nerovnoměrné rozvržení služby.

[10] Přestože je nepřetržitý režim službyobdobně upraven též v zákoníku práce z ro-ku 2006 [§ 78 odst. 1 písm. f)] a v tomto reži-mu byl již podroben doktrinálnímu výkladu,nelze s ohledem na specifika služebního po-měru z těchto závěrů vycházet. Jak konstato-val Ústavní soud ČR ve svém plenárním nále-zu ze dne 15. 11. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 20/09, č. 36/2012 Sb., „v případě bezpečnostních

sborů by nastolení režimu zákoníku práce

ve svých důsledcích ochromilo chod těchto

sborů, a proto jak historicky, tak z pohledu

komparatistiky bývá právní úprava poměrů

příslušníků těchto sborů tradičně a pochopitel-

ně samostatná a specifická“. Z tohoto důvoduse zdejší soud nadále zaměřil pouze na právníúpravu rozvržení doby služby a odměňováníobsaženou v zákoně o služebním poměru.

[11] Citovaný zákon rozlišuje tři způsobyrozvržení doby služby:

1) rovnoměrné rozvržení doby služby(§ 53 odst. 2),

2) nerovnoměrné rozvržení doby služby(§ 53 odst. 3) a

3) dvousměnný, třísměnný nebo nepřetr-žitý režim služby (§ 53 odst. 4).

Tyto režimy přitom zákon odděluje a ne-připouští jejich překrývání či kombinování,tzn., že doba služby může být příslušníkovirozvržena pouze podle jednoho z těchto reži-mů, tj. buď rovnoměrně, nebo nerovnoměr-ně, nebo jako nepřetržitá doba služby, příp.

2711



režim ve směnách. Podle § 114 odst. 2 se pakpříslušníkovi, který vykonává službu ve dvou-směnném, třísměnném nebo nepřetržitém re-žimu služby, zvyšuje základní tarif o 10 %.

[12] Při posuzování otázky, zda toto navý-šení základního tarifu náleží i žalobkyni, jetřeba vycházet z konkrétního režimu její služ-by. Nejvyšší správní soud v této souvislostivzal v potaz dokumenty mapující režim služ-by žalobkyně založené v soudním spise (pře-devším rozhodnutí ředitele Policie ČR Karlo-vy Vary ve věci jejího služebního poměrua rozvrhy směn 1. a 2. oddělení odboru službykriminální policie a vyšetřování). Ze spisovéhomateriálu zdejší soud zjistil, že týdenní fondslužby žalobkyně jako příslušníka bezpeč-nostního sboru činí 37,5 hodiny, což odpoví-dá § 52 odst. 1 zákona o služebním poměru.Běžně žalobkyně vykonává v pracovníchdnech od 7.00 hod do 15.30 hod činnost –zpracování vyšetřovacích spisů, která je svýmcharakterem činností administrativní. Dálese žalobkyně podílí na zajištění výkonu služ-by výjezdové skupiny a na tzv. realizacích(případná výpomoc výjezdové skupině).Služba výjezdové skupiny je přitom zajišťová-na nepřetržitě (tedy 24 hodin 7 dnů v týdnu)střídajícími se příslušníky 1. a 2. oddělení od-boru služby kriminální policie a vyšetřování.Do služby v rámci výjezdové skupiny, stejnějako do služby v rámci tzv. realizací, jsou vele-ni dva příslušníci denně, přičemž doba jejichslužby trvá vždy 12–13 hod., a to přibližně od7.00 hod. do 20.00 hod. a od 19.00 hod. do8.00 hod. (čas začátku a konce služby se lišív závislosti na tom, zda jde o službu výjezdovéskupiny nebo v rámci tzv. realizací). Takovouslužbu žalobkyně absolvuje podle rozvrhůslužeb za měsíce září 2009 až březen 2010 za-ložených v soudním spise průměrně čtyři-krát měsíčně. To znamená, že se žalobkyněpodílí na výkonu nepřetržité služby výjezdo-vé skupiny a realizacích přibližně padesátihodinami měsíčně, z nichž však spadá asi16–24 hodin (v závislosti na daném měsíci)do její základní pracovní doby. Z rozvrhů slu-žeb dále vyplývá, že se na zajištění výkonu té-to nepřetržité služby podílí přibližně 25 pří-slušníků, kteří se střídají.

[13] Nejvyšší správní soud dospěl k závě-ru, že zákon výslovně neupravuje takové si-tuace, kdy příslušník běžně vykonává službuzpůsobem, který by se dal označit jako rovno-měrné rozvržení doby služby, a současně sečástečně podílí na výkonu činnosti, která mu-sí být zajišťována nepřetržitě. Při definovánícharakteru služby žalobkyně je třeba jedno-značně její činnost podřadit pod jeden ze zá-konem definovaných režimů služby, zákonnepočítá s překrýváním či kombinováním ně-kolika režimů služby. V daném případě je te-dy třeba zaměřit se na veškeré relevantní díl-čí aspekty služby žalobkyně a na jejichzákladě posoudit, o jaký způsob rozvrženíslužby se v jejím případě jedná.

[14] Jako určité prvotní, nikoli však zásad-ní, východisko lze považovat poměr dobyslužby, kterou žalobkyně vykonává ve své běž-né pracovní době, tedy v době od 7.00 hod.do 15.30 hod., a doby služby vykonané mimoni (nehledě na to, zda jde o běžné zařazení ža-lobkyně k administrativnímu zpracovánítrestních spisů či o službu ve výjezdové sku-pině). Z údajů uvedených v závěru bodu [12]vyplývá, že se žalobkyně podílí na výkonuslužby ve výjezdové skupině mimo svou běž-nou pracovní dobu přibližně 30 hodinamiměsíčně. Zbývající službu, ať už v rámci výjez-dové skupiny či v rámci svého běžného zařa-zení, vykonává žalobkyně ve zbývající pracov-ní době, tj. přibližně 120 hodinách měsíčně.Doba, kterou žalobkyně stráví při zajišťováníslužby výjezdové skupiny mimo svou běžnoupracovní dobu, činí tedy přibližně 25 % cel-kového fondu její pracovní doby.

[15] Nelze přehlédnout, že podle § 53odst. 4 zákona o služebním poměru je pro ne-přetržitý režim služby typické, že se přísluš-níci „vzájemně střídají ve směnách v rámci

24 hodin po sobě jdoucích“. Je nepochybné,že se v posuzované věci příslušníci danýchoddělení ve směnách střídají, je však již dis-kutabilní, zda tak činí vzájemně a zda se takděje v rámci 24 hodin po sobě jdoucích. Po-dle zdejšího soudu je třeba při posuzování,co lze považovat za vzájemné střídání přísluš-níků, vnímat i širší souvislosti jejich služební-ho zařazení, složitosti a namáhavosti vykoná-

2711



vané služby apod. Je nepochybné, že se zvy-šujícím se požadavkem na míru soustředění,pozornosti a na eliminaci lidských selhání, sezvyšují i nároky na počet příslušníků, kteříobjektivně mohou určitý úkol zajišťovat, a topřípadně i v nižší frekvenci služeb. V danémpřípadě však ze spisového materiálu ani z tvr-zení účastníků nevyplynulo, že by se zhruba25 příslušníků podílelo na výkonu službyv nepřetržitém režimu zajišťovaném čtyřmiosobami denně (dvě se střídají po zhruba 13 hodinách ve výjezdové skupině, další dvěpo dvanácti hodinách při tzv. realizacích)z důvodu vyšších nároků na jejich výkon či re-generaci. Naopak lze dovodit, že tento stav jedán požadavky na složení krajské výjezdovéskupiny; ze spisového materiálu (konkrétněz čl. 2 pokynu náměstka ředitele Krajskéhoředitelství policie Západočeského kraje prozřízení Karlovarského kraje ze dne 29. 12.2009) vyplynulo, že krajská výjezdová skupi-na je kromě ostatních členů složena vždypouze z jednoho policisty odboru obecné ne-bo hospodářské kriminality služby kriminál-ní policie a vyšetřování krajského ředitelstvípověřeného vyšetřováním trestné činnosti.Je pak nasnadě, že se policisté na daných od-děleních ve výkonu této služby spravedlivěstřídají. Za této situace, kdy se žalobkyněúčastní na zajištění nepřetržitého výkonuslužby ve výjezdové skupině přibližně čtyřmi12–13 hodinovými směnami měsíčně, anižby pro tuto nižší frekvenci služby byly rele-vantní důvody (kromě spravedlivého podíluvšech příslušníků daného oddělení na zajiště-ní služby výjezdové skupiny), tedy nemůžebýt požadavek na vzájemně střídání se pří-slušníků ve směnách naplněn, nemluvě o po-žadavku, aby se tak dělo v rámci 24 hodin posobě jdoucích.

[16] Ke stejnému závěru lze dospět i ces-tou teleologického výkladu § 114 odst. 2 zá-kona o služebním poměru, podle kterého sezákladní tarif příslušníka, který vykonáváslužbu ve dvousměnném, třísměnném nebonepřetržitém režimu služby, zvyšuje o 10 %.Podle důvodové zprávy je toto ustanovení vý-razem snahy stanovit základní tarif v závislos-ti na složitosti, odpovědnosti a namáhavosti

vykonávané služby a na získaných odbornýchzkušenostech, podmiňujících výkon služby(příslušná pasáž míří na celý § 114 zákonao služebním poměru, důvodová zpráva do-stupná na www.psp.cz, tisk č. 256/0, 4. voleb-ní období). Podle stanoviska ke směnnémurežimu služby personálního odboru Minister-stva vnitra ze dne 2. 1. 2007 je „zvýhodnění

příslušníků, kteří vykonávají službu v růz-

ných úsecích dne, případně také v sobotu

a neděli odůvodněno tím, že u nich dochází

k narušení biorytmu a společenského a ro-

dinného života. Zákon nestanoví, jak má

být toto narušení intenzivní, tedy kolik růz-

ných směn (ranních, odpoledních, nočních)

má příslušník v měsíci vykonat, aby mu ná-

rok na vyšší tarif vznikl.“

Předmětné desetiprocentní zvýšení zá-kladního tarifu, které není s ohledem na ob-vyklou výši služebního platu nijak zanedbatel-né, má tedy za cíl kompenzovat mimo jinésložitost, odpovědnost a namáhavost vykonáva-né služby. Je nepochybné, že citované ustanove-ní míří především na případy, kdy příslušníkúskalím spojeným se směnným režimemslužby čelí pravidelně, tj. kdy se v rámci své-ho zařazení podílí pouze či převážně na zajiš-ťování nepřetržitého režimu služby a z tohotitulu je jeho služba obdobně zatěžující jakonapříklad třísměnný provoz. Dále nelze vy-loučit použitelnost tohoto ustanovení na pří-pady příslušníků, kteří se podílí na zajišťová-ní nepřetržitého výkonu služby pouze v částisvé pracovní doby, avšak nikoli z důvoduspravedlivého střídání příslušníků na danémoddělení, ale z jiného relevantního důvodu.V posuzované věci však žádná z těchto situacínenastala, a zvýšení základního tarifu podle § 114 odst. 2 zákona o služebním poměru te-dy žalobkyni nenáleží ani z tohoto pohledu.

Na tom nic nemění ani odkaz žalobkyněna druhou větu z citované pasáže stanoviskapersonálního odboru Ministerstva vnitra[„Zákon nestanoví, jak má být toto narušení

intenzivní, tedy kolik různých směn (ran-

ních, odpoledních, nočních) má příslušník

v měsíci vykonat, aby mu nárok na vyšší ta-

rif vznikl.“], z níž žalobkyně dovozuje, že jejípracovní režim je režimem nepřetržitým.

2711



Z citované pasáže totiž podle zdejšího souduvyplývá pouze to, že zákon nepodmínil exis-tenci nepřetržitého režimu služby určitýmmnožstvím či poměrem ranních, odpoled-ních a nočních směn. Nelze z ní však dovodit,že by za nepřetržitý režim služby bylo možnopovažovat i ten, v jehož rámci k výkonu těch-to směn dochází pouze ve zlomku základníhofondu pracovní doby, jak je tomu v danémpřípadě (25 %).

Nejvyšší správní soud tedy považuje zanezbytné korigovat závěr krajského soudu, žezákon o služebním poměru nezohledňuje kri-térium narušení biorytmu či společenskéhonebo rodinného života. Přestože tak zákonnečiní výslovně, na rozdíl od citovaného sta-noviska Ministerstva vnitra, lze ve spojenís obsahem důvodové zprávy tento záměr zá-konodárce dovodit.

[17] Na základě těchto úvah nelze než do-spět k závěru (a přisvědčit tak stěžovateli), žepracovní režim žalobkyně spadá pod způsobrozvržení služby, který zákon označuje jakonerovnoměrný (§ 53 odst. 3 zákona o služeb-ním poměru). Obě podmínky, které zákono služebním poměru pro tento způsob rozvr-

žení služby stanoví [tj. aby a) doba nepřetrži-té služby nebyla kratší než 4 hodiny a nepře-sáhla 24 hodin a aby b) průměrná doba služ-by za období 3 kalendářních měsícůa v odůvodněných případech za období ka-lendářního roku nepřesáhla základní dobuslužby v týdnu], pracovní režim žalobkyněvčetně jejího podílu na činnosti výjezdovéskupiny naplňuje. Ani skutečnost, že službaje žalobkyni plánována s měsíčním předsti-hem, tento závěr nijak nevyvrací, neboť po-dle § 53 odst. 1 zákona o služebním poměru(a contrario) není předem stanovené nerov-noměrné rozvržení doby služby vyloučeno,umožňuje-li to sama povaha služby.

[18] Lze tedy uzavřít, že pokud se přísluš-ník bezpečnostního sboru podílí mimo jinéi na výkonu činnosti, která musí být zajišťová-na nepřetržitě (zde výjezdové skupiny), ne-znamená to bez dalšího, že jeho režim službylze kvalifikovat jako nepřetržitý ve smyslu § 53 odst. 4 věta druhá zákona o služebnímpoměru. Pro nepřetržitý režim služby je cha-rakteristické střídání příslušníků v rámci 24 hodin po sobě jdoucích, které je natolikintenzivní, že způsobuje zásah do jejich bio-rytmu a sociálního a rodinného života. (...)

2712


2712Advokacie: povinnost mlčenlivosti advokáta

k § 19 a § 21 zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění zákona č. 210/1999 Sb.

I. Povinnost mlčenlivosti advokáta je základním předpokladem pro poskytováníprávní pomoci. K prolomení povinnosti mlčenlivosti by mělo docházet pouze v ne-zbytných případech a v nezbytném rozsahu. Advokát musí být schopen rozlišit, kte-ré informace získané v souvislosti s poskytováním právních služeb jsou podstatnépro posouzení skutkového stavu rozhodujícím orgánem a které informace naopaknezbytné nejsou, a proto nemají být s ohledem na povinnost mlčenlivosti poskyt-nuty (zde výše klientčina dluhu a další majetkové poměry klientky).

II. Výjimku z povinnosti mlčenlivosti stanovenou § 21 odst. 4 zákona č. 85/1996 Sb.,o advokacii, pro případ sporu mezi advokátem a klientem je třeba vykládat tak, že ta-ké v případě, kdy klient podal na advokáta trestní oznámení v souvislosti s poskyto-váním právních služeb, je advokát oprávněn na svou obranu policejnímu orgánuuvést informace, které se dověděl v souvislosti s poskytováním právních služeb, a tov nezbytném rozsahu k objasnění skutkového stavu. Pokud však bylo trestní ozná-mení podané klientem na advokáta odloženo a advokát reaguje podáním novéhotrestního oznámení na svého klienta, nelze zpravidla tuto situaci považovat za obra-nu advokáta proti nepodloženému nařčení ze strany klienta.


Žalobce byl rozhodnutím kárné komisežalované ze dne 29. 4. 2004 uznán ve výroku 3vinným, že podal dne 4. 4. 2002 na svoji klientku Květoslavu H. trestní oznámenía dne 24. 4. 2002 na Policii ČR Okresní ředi-telství Brno-venkov, Obvodní oddělení Ivan-čice, podal vysvětlení, ve kterém podrobněuvedl skutečnosti, o nichž se dověděl v sou-vislosti s poskytováním právních služeb, a dá-le že dne 21. 1. 2002 uzavřel s Květoslavou H.smlouvu o poskytování právních služeb, je-jímž předmětem bylo mimo jiné vyřízení zá-vazků Květoslavy H. vůči COOP Bance Brno, a. s., v likvidaci a poté, co tatáž společnostdne 7. 3. 2002 postoupila svoji pohledávku zaKvětoslavou H. společnosti ACTON s. r. o.,převzal dne 15. 3. 2002 zastoupení společ-nosti ACTON proti Květoslavě H. ve věci ve-dené u bývalého Krajského obchodního sou-du v Brně pod sp. zn. 19 Cm 763/1994o zaplacení uvedené pohledávky. Tímto jed-náním porušil povinnost mlčenlivosti o sku-tečnostech, o nichž se dověděl v souvislostis poskytováním právních služeb, neodmítlposkytnutí právních služeb ve věci, v nichžposkytl právní služby jinému, jehož zájmyjsou v rozporu se zájmy toho, kdo o poskyt-nutí právních služeb požádal, čímž porušil zá-važným způsobem povinnosti advokáta sta-novené v § 21 odst. 1 zákona o advokacii a v § 19 odst. 1 písm. a) zákona o advokacii.

Odvolací kárný senát žalované vyhovělodvolání žalobce pouze částečně a rozhodnu-tím ze dne 20. 9. 2007 potvrdil výše uvedenývýrok 3 rozhodnutí kárné komise.

Proti rozhodnutí Odvolacího kárného se-nátu žalované podal žalobce žalobu u Měst-

ského soudu v Praze, který ji rozsudkem zedne 7. 9. 2011, čj. 5 Ca 28/2008-42, zamítl.Městský soud v rozsudku zaujal názor, že ač-koliv zákon o advokacii advokátovi paušálněnezakazuje podat trestní oznámení na klien-ta, žalobce v projednávané věci sdělil při po-dávání trestního oznámení a následného vy-světlení orgánům činným v trestním řízeníinformace o klientce a jejím podnikání, kterézískal v rámci zastupování klientky. Ani pocit,že jeho čest byla dotčena, neopravňuje advo-káta k tomu, aby z vlastní iniciativy sdělovaltřetím osobám či orgánům údaje týkající seklientky, důvěrně mu sdělené jako zástupci,který měl v jiných řízeních hájit klientčiny zá-jmy a nikoliv tyto důvěrné údaje použít v jejíneprospěch.

Dále městský soud vycházel z toho, že po-skytování právních služeb je širší pojem nežzastupování, a stěžovatel proto pochybil tím,že přijal zmocnění od společnosti ACTON.Pro porušení povinnosti podle § 19 odst. 1 zá-kona o advokacii není třeba, aby se druhéstraně dostalo nějaké materiální výhody ne-bo aby první strana byla poškozena. Postačíjiž pouhý fakt, že advokát postupně svolujek zastupování dvou stran, jejichž zájmy jsounavzájem v rozporu.

Žalobce (stěžovatel) napadl rozsudekměstského soudu kasační stížností, v níž na-mítal, že rozhodnutí městského soudu nemáoporu v zákoně. Podle názoru stěžovatele za-hrnuje povinnost mlčenlivosti „privátní ta-

jemství“, tj. skutečnosti obzvláště ze sféryosobního života nebo jiné privátní sféry uta-jení, jež byly svěřeny v souvislosti s poskyto-vanou pomocí, nebo se o nich v této souvis-

2712


III. Ustanovení § 19 odst. 1 písm. a) zákona č. 85/1996 Sb., o advokacii, předcházíjiž jen potenciálnímu střetu zájmů, který by mohl sám o sobě znehodnotit vztah dů-věry mezi advokátem a jeho klientem. Pro jeho porušení je tedy nerozhodné, zdapři poskytnutí právních služeb dvěma subjektům s vzájemně rozpornými zájmy reálně došlo ke zvýhodnění jednoho nebo druhého subjektu, či nikoliv.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 6. 2012, čj. 6 Ads 30/2012-47)

Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 191/2009 Sb. ÚS (sp. zn. II ÚS 2894/08); č. 25/2009Sb. NS.

Věc: Mgr. Vladimír Pospíšil proti České advokátní komoře o zrušení kárného rozhodnutí, o ka-sační stížnosti žalobce.


losti dověděl. O těchto informacích je „opráv-

něn a povinen mlčet“. Povinnost mlčenlivos-ti však není absolutní. Její porušení může býtospravedlněno buďto svolením chráněného,nebo při ochraně vlastních práv povinovaného.

Inkriminované informace jsou podle ná-zoru stěžovatele zásadně chráněny, jen po-kud byly získány v souvislosti s poskytovánímprávních služeb. Informace „získané bez

mandátu“ naopak chráněny nejsou a nelzese legálně odvolat na neexistující všeobec-nou povinnost k mlčenlivosti a s tímto odů-vodněním odepřít v úředním vztahu nutněpotřebnou informaci. Hranice povinnosti ml-čenlivosti je i tam, kde zájem advokáta koli-duje s jeho ústavně zaručenými právy jako na-příklad právem na ochranu osobnosti podlečl. 10 Listiny základních práv a svobod, tedykdyž se musí bránit napadením mandanta (aťjiž z regresu nebo když proti němu iniciujenepodložené kárné nebo dokonce trestní ří-zení, a to v rozsahu nezbytném pro ochranujeho práv či právem chráněných zájmů, nebopokud musí soudně prosazovat mandantemupíraný honorář, zde v takovém rozsahu, jakje povinen svůj nárok prokázat). Kárné in-stance i městský soud při svém rozhodováníignorovaly § 21 zákona o advokacii.

Stěžovatel dále konstatoval, že byl k podánítrestního oznámení na klientku oprávněn, ne-boť jej u žalované a státních orgánů vědoměbezdůvodně a neoprávněně falešně osočilaa nařkla ze spáchání trestných činů. Obviněníbyla difamujícího charakteru, a poškozovalaproto stěžovatelovu důstojnost, profesní čest,dobrou pověst a jméno, a tak způsobila vyvo-láním vyšetřování u Policie ČR, německé po-licie a státního zastupitelství újmu, i když seukázala jako bezdůvodná. Proti tomutoenormnímu zásahu do svých práv byl stěžo-vatel oprávněn se aktivně bránit, a pokud takučinil formou trestního oznámení, jednalv souladu s § 21 odst. 4 zákona o advokacii.

Zákon o advokacii ani etický kodex advo-kátů neomezuje volbu prostředku, jímž práv-ní řád umožňuje všem občanům se bránitproti nepravdivému narčení. Podání trestní-ho oznámení na klienta motivované obranouproti jeho zřejmě nepravdivým údajům způ-

sobilým poškodit advokáta na jeho profesnícti, nelze označit za advokátovu pomstu, ne-oprávněný útok či jako reakci nad rámecobrany vážnosti advokátního stavu, neboťúsilí o nápravu profesní pověsti se zaměřujena obnovu důvěry v jeho profesní schopnos-ti, což s sebou nese i posílení důvěry v samot-nou advokacii.

Stěžovatel dále uvedl, že zplnomocněník zastupování společnosti ACTON v dotyčnévěci nikdy nepřevzal, resp. mu nebylo nikdyuděleno a prokazatelně pro ni nebyl v této vě-ci nijak právně činný. Nevěděl, že byl soudemmylně uveden po pořízení fotokopií jako jejíprávní zástupce, dověděl se o tom až z kárné-ho obvinění dne 4. 11. 2003 a hned dne 5. 11.2003 soudu oznámil, že společnost ACTONnezastupuje. Údaje týkající se sporu o zapla-cení úvěru si společnost ACTON opatřovalapro svoji informaci a orientaci v dotyčnémsporu se souhlasem Květoslavy H. poté, co doněj na její popud vstoupila odkoupením po-hledávky společnosti COOP Banka za Květo-slavou H. Zájmy Květoslavy H. byly v této věcitotožné se zájmy společnost ACTON, nikolivv rozporu, proto stěžovatel žádosti majitelespolečnosti ACTON o opatření kopií vyhověl.Samotným převzetím a předáním kopií nijakstěžovatel nezvýhodnil společnost ACTONproti Květoslavě H., proto nebyla poskytnu-tím této služby naplněna skutková podstata § 19 odst. 1 písm. a) a c) zákona o advokaciia stěžovatel svým jednáním toto ustanoveníneporušil.


Z odůvodnění:

III.Posouzení kasační stížnosti

Nejvyšším správním soudem

(...) [23] Zdejší soud se nejprve zabývalotázkou porušení povinnosti mlčenlivosti po-dle § 21 zákona o advokacii stěžovatelem. Po-dle § 21 odst. 1 zákona o advokacii je advokátpovinen „zachovávat mlčenlivost o všech

skutečnostech, o nichž se dozvěděl v souvis-

losti s poskytováním právních služeb“. Podle

2712



§ 21 odst. 4 zákona o advokacii ve znění účin-ném v době vydání napadeného rozhodnutížalované „[p]ovinností mlčenlivosti není ad-

vokát vázán v rozsahu nezbytném pro říze-

ní před soudem nebo jiným orgánem, je-li

předmětem řízení spor mezi ním a klientem

nebo jeho právním nástupcem; povinností

mlčenlivosti není advokát vázán též v řízení

podle § 55, v řízení o žalobě proti rozhodnu-

tí Komory anebo v řízení o kasační stížnosti

proti rozhodnutí soudu o této žalobě podle

zvláštního právního předpisu, jakož i v říze-

ní ve věcech uvedených v § 55b, a to v rozsa-

hu nezbytném pro ochranu jeho práv nebo

právem chráněných zájmů jako advokáta“.

[24] Přitom je třeba mít na paměti, že jakkonstatoval též Ústavní soud v nálezu ze dne28. 8. 2009, sp. zn. II ÚS 2894/08, č. 191/2009Sb. ÚS, „[p]ovinnost mlčenlivosti je základ-

ním předpokladem pro poskytování právní

pomoci, a tím i nezbytnou podmínkou fun-

gování demokratické společnosti. Výkon

profese advokáta vychází z důvěrného vzta-

hu mezi advokátem a klientem a z důvěry

klienta v mlčenlivost advokáta.“ Podstatoua základní hodnotou, na které je postavenvztah advokáta a klienta, je tedy důvěra, cožvyplývá mimo jiné např. z § 20 odst. 2 zákonao advokacii, který umožňuje advokátovismlouvu o poskytování právních služeb vy-povědět, popřípadě požádat o zrušení usta-novení nebo požádat Komoru o určení jiné-ho advokáta, dojde-li k „narušení nezbytné

důvěry mezi ním a klientem“. Povinnost ml-čenlivosti stanovená § 21 zákona o advokaciije pak podle názoru Nejvyššího správníhosoudu speciálním pravidlem sloužícím právěk ochraně této důvěry. Tento přístup lze vy-sledovat i v judikatuře trestní – srov. např.rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 30. 1. 2008,sp. zn. 8 Tdo 1148/2007, č. 25/2009 Sb. NS, vekterém Nejvyšší soud vyslovil následující:„Takový závěr je třeba učinit i při vědomí

specifičnosti vztahu mezi advokátem, resp.

obhájcem obviněného a jeho klientem, která

je dána na straně jedné důvěrou klienta (ob-

viněného, příp. podezřelého) ve svého obháj-

ce a na straně druhé povinností obhájce tuto

důvěru nezklamat. Vzájemný vztah mezi ni-

mi je chráněn mimo jiné povinností mlčenli-

vosti obhájce o skutečnostech, o nichž se do-

zvěděl v souvislosti s poskytováním práv-

ních služeb, která je výslovně zakotvena

v § 21 shora citovaného zákona o advoka-

cii.“ Z tohoto principu vychází i civilní judi-katura, jak dokládá např. rozsudek Nejvyšší-ho soudu ze dne 18. 3. 2008, sp. zn. 21 Cdo3341/2006, ze kterého vyplývá: „Citovaná,

ale i další ustanovení zákona [...] o advoka-

cii, charakterizují vztah mezi advokátem

a jeho klientem jako vztah založený na dů-

věře, jež je právě konkrétními ustanoveními

citovaného zákona chráněna. Jen tak totiž

může být zajištěno, že advokát může řádně

plnit roli ochránce práv svého klienta a že

klient může bez obav svěřit advokátu i tako-

vé informace, jež by bez této jistoty neuvedl.“

Je také třeba poukázat v této souvislosti načlánek 6 Usnesení č. 1/1997 PředstavenstvaČeské advokátní komory, kterým se stanovípravidla profesionální etiky a pravidla soutě-že advokátů České republiky (dále jen „etickýkodex advokátů“). Podle čl. 6 odst. 1 etickéhokodexu advokátů ve znění platném v době,kdy došlo ke spáchání kárného provinění stě-žovatele, „oprávněné zájmy klienta mají

přednost před vlastními zájmy advokáta“

a podle čl. 6 odst. 4 „[a]dvokát nesmí použít

na újmu klienta [...] informací, které od

klienta nebo o klientovi získal v souvislosti

s poskytováním právní služby“.

[25] Z výše uvedeného vyplývá, že k prolo-mení povinnosti mlčenlivosti, jakožto základ-ního předpokladu výkonu advokacie, by mělodocházet pouze v nezbytných případecha v nezbytném rozsahu. Advokát by i v přípa-dě, že vede s klientem spor, měl v maximálnímmožném rozsahu šetřit zákonem uloženou po-vinnost mlčenlivosti vůči svému klientovi. Ačnení na první pohled zcela jasné, zda pod po-jem „spor“ mezi advokátem a klientem užitý § 21 odst. 4 zákona o advokacii lze zahrnouttaké trestní řízení, které v pravém slova smys-lu neslouží a nemůže sloužit k řešení sporůmezi klientem a advokátem, vychází Nejvyššísprávní soud z toho, že účelem uvedenéhoustanovení je zajistit, aby povinnost mlčenli-vosti chránící důvěru ve vztahu advokáta

2712



a klienta nebyla advokátovi nepřiměřenoupřekážkou v obraně jeho práv vůči klientovi,a to zejména v situacích, kdy klient svým jed-náním sám tuto důvěru ve vztahu k advokáto-vi narušil. Takové narušení důvěry a následnánutnost obrany vlastních práv advokáta protiklientovi pak může nastat i v situaci, kdy klientpodal na advokáta trestní oznámení v souvis-losti s poskytnutými právními službami.

[26] Nejvyšší správní soud v rozsudku zedne 20. 10. 2010, čj. 4 Ads 10/2010-166, do-spěl k závěru, že zákon o advokacii ani etickýkodex advokátů přímo nezakazují advokátupodat trestní oznámení na svého klienta.K tomuto však nyní Nejvyšší správní soud do-plňuje, že i když takové pravidlo není výslov-ně zakotveno v zákoně o advokacii ani etic-kém kodexu, mělo by z povahy věci (srov.bod [24] odůvodnění) jít o situace velmi výji-mečné svou závažností, neboť se vždy budejednat o průlom do důvěry, na níž je vztah ad-vokáta a klienta postaven. Dále je třeba po-znamenat, že takové jednání advokáta se ne-dotýká negativně pouze vztahu důvěry meziadvokátem a jeho klientem, ale je způsobilétéž snížit důvěru společnosti v diskrétnostadvokátů obecně.

[27] Takovými situacemi (kromě extrém-ně závažných a výjimečných případů) zpra-vidla nemůže být situace, kdy bylo policejnímorgánem odloženo trestní oznámení klientapodané na advokáta. Je totiž třeba vycházetz toho, že advokát se může účinně bránit pro-ti klientovu neoprávněně podanému trestní-mu oznámení již ve fázi prověřování tohototrestního oznámení policejním orgánem tak,že uvede při podání vysvětlení věc na pravoumíru. Je též třeba pamatovat na to, že trestnířízení se řídí zásadou oficiality (srov. § 2 odst. 4trestního řádu) a zásadou legality (srov. § 158odst. 1 trestního řádu), ze kterých vyplývá, žepokud by policejní orgán v souvislosti s pro-věřováním trestního oznámení podanéhoklientem na advokáta dospěl k závěru, že připodání trestního oznámení byl spáchán klientem trestný čin, byl by sám povinenz úřední povinnosti prověřit podstatné sku-tečnosti a podniknout kroky směřující k za-hájení trestního stíhání klienta. Tím je tedy

advokát též dostatečně chráněn před situace-mi, kdy by podáním trestního oznámení klienta došlo ke spáchání trestného činu po-škozujícího advokáta.

[28] Advokát se zcela logicky může cítitpoškozen ve své profesní pověsti podánímnepodloženého trestního oznámení ze stranyklienta, je však třeba poznamenat, že násled-né podání trestního oznámení na klienta sejeví jako nadbytečné vzhledem k výše zmíně-ným povinnostem orgánů činných v trestnímřízení za situace, kdy věc již jednou byla orgá-ny činnými v trestním řízení prověřena. Podá-ní trestního oznámení na klienta v takovémpřípadě ani nevede k ochraně profesní pověs-ti advokáta, protože smyslem trestního řízenínení ochrana soukromých zájmů advokáta,ale ochrana veřejného zájmu na potrestánípachatele trestného činu. Účelem trestníhořízení tedy primárně není poskytnutí morál-ní či finanční satisfakce, které by naopak bylomožno dosáhnout např. v občanskoprávnímsporu na ochranu osobnosti. To by mělo býtadvokátu, jakožto osobě právně fundované,známo.

[29] Podle názoru Nejvyššího správníhosoudu tedy nelze považovat podání trestníhooznámení stěžovatelem na jeho klientku v re-akci na její předchozí trestní oznámení za od-povídající obranu, neboť k obraně proti nedů-vodnému trestnímu oznámení měl stěžovateldostatek prostoru v rámci prověřování trest-ního oznámení podaného jeho klientkoua v této fázi také byla celá záležitost již jednouorgány činnými v trestním řízení vyhodnoce-na, a to (při respektování zásady oficiality a zá-sady legality) rovněž ve vztahu k eventuální-mu spáchání trestného činu klientkou.

[30] Ve světle výše uvedeného neobstojístěžovatelovy námitky, že informace chráně-né povinností mlčenlivosti, které sdělil stěžo-vatel policii při podání vysvětlení a při podá-ní trestního oznámení, sděloval proto, abydoložil nepravdivost klientčiných tvrzenía vyvrátil proti němu vznesená obvinění.K vyvrácení klientkou vznesených obviněnídošlo totiž již při prověřování trestního ozná-mení klientky, proto bylo klientčino trestníoznámení odloženo. Nelze ani přisvědčit ar-

2712



gumentaci stěžovatele, že povinnost mlčenli-vosti musí ustoupit v kolizi s právem stěžova-tele na ochranu jeho dobré pověsti. Jak je pa-trno z výše uvedených úvah Nejvyššíhosprávního soudu, v projednávaném případěk takové kolizi nedošlo, neboť podání trestní-ho oznámení stěžovatele nemohlo primárněvést k ochraně jeho dobré pověsti, ale pouzek potrestání klientky za stěžovatelem předpo-kládaný trestný čin.

[31] Dále je třeba zdůraznit, že v projed-návané věci z vymezení skutku v rozhodnutížalované jasně vyplývá, že podání trestníhooznámení na jeho klientku samo o sobě neby-lo hodnoceno jako porušení povinnosti ml-čenlivosti, a tedy nebylo samo o sobě důvo-dem k uložení kárného opatření. Kárnéopatření bylo uloženo za porušení povinnostimlčenlivosti tím, že stěžovatel ve svém trest-ním oznámení a při následném podání vy-světlení poskytnul policii informace, na kterése vztahovala jeho povinnost mlčenlivosti.

[32] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, žeani pokud by akceptoval stěžovatelovu tezi, žetrestní oznámení podal výlučně na ochranusvých práv v obraně proti nepodloženémuobvinění klientky, nebylo by možné konstato-vat, že k porušení povinnosti mlčenlivosti ne-došlo. Výjimka z povinnosti mlčenlivosti po-dle § 21 odst. 4 zákona o advokacii totiž musíbýt s ohledem na mimořádný význam povin-nosti mlčenlivosti (srov. bod [24] odůvodně-ní) interpretována restriktivně. K tomu ostat-ně směřuje i dikce citovaného ustanovení,když průlom do povinnosti mlčenlivostiumožňuje pouze v nezbytném rozsahu. Ad-vokát tedy není ani tímto ustanovením zba-ven mlčenlivosti zcela a musí být, jakožto pro-fesionál poskytující právní služby, schopenrozlišit, které informace jsou nezbytné proposouzení skutkového stavu rozhodujícímorgánem a které informace nezbytné nejsou,a s ohledem na povinnost mlčenlivosti tedynemají být příslušnému orgánu poskytnuty.

[33] V projednávané věci nejenže nelzeakceptovat stěžovatelovu tezi, že trestní ozná-mení podal jako svou obranu ve sporu meziadvokátem a klientem, jak jej má na mysli § 21 odst. 4 zákona o advokacii, ale nelze ani

aprobovat rozsah, v jakém stěžovatel v poda-ném trestním oznámení poskytoval informa-ce, o kterých se dověděl při poskytování práv-ních služeb. Ze stěžovatelova trestníhooznámení ze dne 4. 4. 2002 vyplývá, že stěžo-vatel jednal s klientkou o prodeji konkrétnídopravní společnosti a ze stěžovatelova podá-ní vysvětlení ze dne 24. 4. 2002 pak vyplývá,že stěžovatel uvedl konkrétní informace o vý-ši dluhu své klientky, o konkrétních věřitelícha jiných majetkových poměrech klientky.

[34] Dále se zdejší soud zabýval námitka-mi stěžovatele týkajícími se druhého skutku,za který bylo uloženo stěžovateli kárné opat-ření, tedy poskytnutí právních služeb dvěmasubjektům, jejichž zájmy byly v rozporu. Po-dle napadeného rozhodnutí žalované stěžo-vatel porušil svým jednáním § 19 odst. 1písm. a) zákona o advokacii, který stanoví, že„[a]dvokát je povinen poskytnutí právních

služeb odmítnout, jestliže v téže věci nebo ve

věci související již poskytl právní služby jiné-

mu, jehož zájmy jsou v rozporu se zájmy to-

ho, kdo o poskytnutí právních služeb žádá“.Stěžovatelovy námitky lze přitom v podstatěshrnout tak, že zájmy klientky Květoslavy H.nebyly v rozporu se zájmy společnosti ACTON a dále, že stěžovatel svým jednáním(pořízení a předání kopií ze spisu) nezvýhod-nil společnost ACTON proti Květoslavě H.

[35] Nejvyšší správní soud předně kon-statuje, že podle svého vyjádření stěžovatelzískal od společnosti ACTON generální pově-ření dne 15. 3. 2002. Z kopie tohoto pověření,která je založena na č. l. 3 spisu městskéhosoudu, vyplývá, že stěžovateli byla udělenaspolečností ACTON generální plná mock „zastupování hlavního města Prahy ve

všech právních věcech náležejících do působ-

nosti odboru správy majetku Magistrátu

hlavního města Prahy“ a zvláštní plná mock vymáhání dlužného nájemného na paníKvětoslavě H. Je zjevné, že pokud měl prospolečnost ACTON stěžovatel vymáhat na svéklientce dlužné nájemné, pak zájmy společ-nosti ACTON byly v rozporu se zájmy této klientky. I z popisu uvedeného stěžovatelemv kasační stížnosti (viz bod 8) vyplývá roz-pornost zájmů společnosti ACTON, která se

2712



ocitla odkoupením pohledávky od společnos-ti COOP Banka v postavení věřitele vůči Květo-slavě H., se zájmy klientky stěžovatele Květosla-vy H. Námitka stěžovatele, že zájmy společnostiACTON nebyly v rozporu se zájmy jeho klientkyKvětoslavy H., tedy nemůže obstát.

[36] Jak již konstatoval i městský soud, jenerozhodné, zda stěžovatel svým jednánímve prospěch společnosti ACTON nějak reálně

zvýhodnil či nezvýhodnil společnost ACTONvůči své klientce Květoslavě H., či nikoliv. Zá-kon o advokacii požaduje, aby advokát odmítljiž samotné poskytnutí právních služeb, kteréjsou v rozporu se zájmy jiného klienta. Zákono advokacii tedy předchází již jen potenciál-nímu střetu zájmů, který by mohl sám o soběznehodnotit vztah důvěry mezi advokátema jeho klientem.

2713


2713Rozpočty: odpovědnost za dodržení podmínek dotace; porušenírozpočtové kázně; netransparentní postup při zadávání veřejnézakázky

k § 3 písm. a) a § 44 odst. 1 písm. b) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změ-ně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla)

k § 25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách*)

Za dodržení podmínek, které se vážou k udělené dotaci [tj. peněžních prostřed-ků ve smyslu § 3 písm. a) zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech], odpo-vídá příjemce dotace. Skutečnost, že jej poskytovatel peněžních prostředků neupo-zornil na nesrovnalosti při provádění projektu, na nějž je dotace poskytována, ačv době rozhodování o poskytnutí dotace o nich nemohl nevědět, nevylučuje ani ne-omezuje takovou odpovědnost. Předpokladem vzniku práva dovolávat se legitimní-ho očekávání je v takovém případě poskytnutí konkrétních ujištění ze strany pří-slušného orgánu. Zásady legitimního očekávání se dále nemůže dovolávat příjemcedotace, který se při nakládání s veřejnými prostředky dopustil zjevného porušeníplatné právní úpravy. Jestliže tedy správce daně shledá porušení rozpočtové kázněve smyslu § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech v netransparent-ním postupu při zadávání veřejné zakázky na realizaci projektu, na nějž je dotaceposkytována (§ 25 odst. 1 zákona č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách), nemůže sepříjemce dotace dovolávat zásahu do zásady legitimního očekávání toliko odkazemna skutečnost, že poskytovatelé dotací v době, kdy o jejich poskytnutí rozhodovali,byli obeznámeni s tím, jakým způsobem byla předmětná veřejná zakázka zadána.


Prejudikatura: č. 2189/2011 Sb. NSS a č. 2621/2012 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening a další (spoje-né věci C-383/06 až C-385/06, Sb. rozh. s. I-1561), ze dne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basi-licata proti Komisi (C-414/08, Sb. rozh., s. I-2559) a ze dne 21. 12. 2011, Chambre de com-merce et d’industrie de l’Indre (C-465/10).

Věc: Státní podnik Povodí Labe proti Finančnímu ředitelství v Hradci Králové o vyměření od-vodů za porušení rozpočtové kázně, o kasační stížnosti žalobce.

*) S účinností od 1. 7. 2006 byl zákon nahrazen zákonem č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách.


Finanční úřad v Hradci Králové (dále jen„správce daně“) dvěma rozhodnutími ze dne24. 6. 2010 vyměřil žalobci na základě § 44odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravid-lech odvody za porušení rozpočtové kázně.K vyměření došlo na základě kontroly použitípeněžních prostředků poskytnutých žalobciv průběhu let 2005 až 2007 na projekt „VD

Lysá nad Labem, rekonstrukce zdí plavební

komory“ (dále jen „Projekt“). V prvém přípa-dě zjistil správce daně porušení rozpočtovékázně v případě dotace poskytnuté z pro-středků Evropského fondu pro regionálnírozvoj (dále jen „prostředky ERDF“). Dotacebyla poskytnuta na základě rozhodnutí Minis-terstva životního prostředí (dále jen „MŽP“)ze dne 14. 12. 2005. Ve druhém případě shle-dal správce daně porušení rozpočtové kázněv případě prostředků poskytnutých z rozpoč-tu Státního fondu dopravní infrastruktury(dále jen „SFDI“) na základě smluv uzavře-ných mezi žalobcem a SFDI. V obou přípa-dech správce daně shledal, že porušení roz-počtové kázně spočívá v netransparentnímpostupu v rámci zadávacího řízení na doda-vatele stavebních prací Projektu, kdy žalobcepočet zájemců o veřejnou zakázku omezil lo-sováním, kterého se účastnili pouze jehovlastní zaměstnanci.

Žalobce podal proti rozhodnutím správcedaně odvolání, které žalovaný rozhodnutímize dne 17. 1. 2011 zamítl.

Proti rozhodnutím žalovaného podala ža-lobkyně žalobu u Krajského soudu v HradciKrálové, který je rozsudky ze dne 14. 12. 2011,čj. 31 Af 33/2011-40 a čj. 31 Af 34/2011-40, za-mítl. Dle názoru krajského soudu žalobceomezil počet zájemců netransparentním způ-sobem. Krajský soud uvedl, že zákon sice vý-slovně nestanoví jako podmínku transparent-nosti losování přítomnost notáře neboveřejnosti, avšak takto konkrétně právní nor-ma být formulována ani nemůže. Zásada trans-parentnosti má zajistit, aby zadávání veřejnýchzakázek probíhalo průhledným, kontrolovatel-ným, čitelným a přehledným způsobem nevzbu-zujícím pochybnosti o regulérnosti postupu za-davatele, a ten měl proto v projednávanémpřípadě povinnost zabezpečit, aby průběh lo-

sování nevyvolával žádné pochybnosti a abybyl jasně kontrolovatelný. To mohl zajistitprávě přítomností notáře nebo veřejnosti.Krajský soud dodal, že z judikatury správníchsoudů vyplývá, že v případě, kdy je losováníprováděno pouze za účasti pracovníků zada-vatele a jediným výstupem z tohoto losováníje zápis sepsaný těmito pracovníky, nelze ta-kové losování považovat za dostatečně trans-parentní. Krajský soud se neztotožnil s námit-kami žalobce, dle kterých nedošlo k porušenípovinností stanovených poskytovatelem, ne-boť rozhodnutí o poskytnutí dotace bylo vy-dáno až poté, co měl žalobce povinnosti tím-to rozhodnutím stanovené porušit. Dlekrajského soudu není rozhodné, kdy se pří-jemce dotace dopustil porušení podmínek,za kterých byly příslušné peněžní prostředkyposkytnuty. Skutečnost, že na podmínky sta-novené rozhodnutím o poskytnutí dotacepřistoupil, je nepochybná, neboť titulem projeho čerpání dotace bylo shora uvedené roz-hodnutí MŽP. Pokud si byl vědom toho, že ně-které podmínky stanovené v rozhodnutí jižnemůže splnit, pak měl možnost požádato změnu nastavených podmínek tzv. změno-vými rozhodnutími. Dle názoru krajskéhosoudu nelze akceptovat praxi, na základě kte-ré jsou rozhodnutí nebo smlouvy o poskyto-vání dotací de facto připravené formuláře,které jsou často vydány nebo podepsány ažpo zahájení dotovaných prací, a ne vždy pro-to následně odpovídají reálné situaci. Jestližezákon o rozpočtových pravidlech výslovněstanoví, že porušením rozpočtové kázněs příslušnými dopady je i porušení podmí-nek, za kterých byla dotace poskytnuta (ať užstanovených právním předpisem, tak roz-hodnutím nebo smlouvou), pak je nutnostriktně vyžadovat dodržování takto stanove-ných podmínek.

Žalobce (stěžovatel) podal proti těmtorozsudkům kasační stížnosti. Stěžovatel po-ukázal na státem zavedenou praxi, dle kteréstát rozděluje finanční prostředky formoudotací až těsně před závěrem roku s tím, že je-jich čerpání mělo být již v průběhu rokusmluvně sjednáno a v zásadě realizováno. Státprostřednictvím svých institucí udělí souhlas

2713



k realizování investičního záměru, čímž bezstanovení jakýchkoli bližších podmínekumožní vypsat výběrové řízení, uzavřítsmlouvu, případně získat prostředky na před-financování a teprve následně vydá rozhod-nutí o přidělení dotačních prostředků, kte-rým stanoví podmínky, jež nelze objektivněsplnit. Jakákoliv změna rozhodnutí o přiděle-ní dotace přitom není prakticky možná. Od-mítnutí dotace poté, co nastaly uvedené sku-tečnosti, je rovněž v zásadě nemožné, neboťjiž byly použity státní prostředky na předfi-nancování. V daném případě navíc v době vy-dání rozhodnutí MŽP o poskytnutí dotace,respektive uzavření smluv s SFDI nebyly zná-my žádné skutečnosti, které by čerpání do-tačních prostředků vylučovaly. Poskytovateldotací měl k dispozici veškeré materiály sou-visející s výběrovým řízením a nevznášel k je-ho průběhu žádné výhrady. Stěžovatel ne-mohl vědět, jak se bude vyvíjet názor naprůběh tzv. „losovačky“ v rámci výběrovéhořízení. V letech 2005 a 2006 neexistovalak dané otázce konstantní judikatura českýchsoudů, ani Soudního dvora. Zásadní zlom při-nesl až rozsudek Nejvyššího správního souduze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS. Stěžovatel by dle svýchslov musel mít „křišťálovou kouli“, aby tentojudikatorní vývoj mohl předpokládat.

Podle názoru stěžovatele by se kontrolníorgány měly především zabývat šetřením to-ho, zda poskytnuté finanční prostředky bylypoužity ke stanovenému účelu, ve stanove-ném prostoru a čase a zda nedošlo jakýmkolizpůsobem k diskriminaci možných uchazečůo veřejnou zakázku. Rovněž dle něj nemůžeobstát názor, že u soukromých subjektů je nut-no pečlivě střežit dodržování rozpočtové káz-ně, neboť v daném případě jde o státní podnik,kterému stát poskytl finanční prostředky, kte-ré chce pro formální důvody zpět, přestožespolečensky významné dílo bylo bez závad realizováno a slouží dodnes ke svému účelu.

Žalovaný uvedl, že zásada transparentnos-ti byla v zákoně o veřejných zakázkách zakot-vena od prvopočátku a stěžovatel byl povi-nen této zásadě dostát. Žalovaný poukázal na§ 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravid-

lech, podle nějž se porušením rozpočtovékázně rozumí mimo jiné neoprávněné použi-tí prostředků poskytnutých ze státního roz-počtu, resp. jejich výdej, jehož provedenímdošlo k porušení podmínek, za kterých bylypříslušné peněžní prostředky poskytnuty.Přistoupí-li proto příjemce dotace na pod-mínky stanovené rozhodnutím o poskytnutídotace, které ukládají povinnost dodržet zá-kon o veřejných zakázkách, nezbývá nežstriktní plnění výše uvedeného vyžadovat.Dále žalovaný poukázal na § 2 odst. 1 písm. b)zákona o veřejných zakázkách, dle kterého jeprávnická osoba zadávající zakázku na sta-vební práce, která je z více než 50 % financo-vána veřejným zadavatelem, povinna provéstřádné výběrové řízení. Uvedené platí tím spí-še, že stěžovatel je státní podnik, který hos-podaří s prostředky státního rozpočtu.

Nejvyšší správní soud kasační stížnosti zamítl.

Z odůvodnění:

V.Právní hodnocení

Nejvyššího správního soudu

(...) [21] Jak Nejvyšší správní soud ověřilze správního spisu, smlouvu o dílo, jejímžpředmětem je provedení Projektu, uzavřelstěžovatel se zhotovitelem (LABSKÁ, strojnía stavební společnost, s. r. o.), tedy s uchaze-čem vybraným k realizaci předmětné veřejnézakázky, již dne 4. 8. 2005. Rozhodnutí MŽPo poskytnutí dotace pro financování Projek-tu je přitom až ze dne 14. 12. 2005. K uzavře-ní smlouvy č. 97/2005 mezi stěžovatelema SFDI však došlo již dne 3. 3. 2005.

[22] Výklad stěžovatele, že v důsledkuprávě uvedeného na něj byly zpětně uvalenypovinnosti, kterým již nebyl schopen dostát,však považuje zdejší soud za zavádějící. Stěžo-vateli totiž plynula povinnost postupovat přizadávání předmětné zakázky podle zákonao veřejných zakázkách přímo z § 2 odst. 1písm. b) tohoto zákona. Příslušné části roz-hodnutí MŽP o poskytnutí dotace a smluvmezi SFDI a stěžovatelem, které stanovily, žeje stěžovatel jako příjemce dotace povinen

2713



postupovat při zadávání veřejných zakázekpodle zákona o veřejných zakázkách, pouzedeklarovaly již existující povinnost. Poruše-ním rozpočtové kázně je podle § 44 odst. 1písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech„neoprávněné použití nebo zadržení peněž-

ních prostředků poskytnutých ze státního

rozpočtu, státního fondu, Národního fondu

nebo státních finančních aktiv jejich příjem-

cem“. Za neoprávněné použití uvedených pe-něžních prostředků se dle § 3 písm. e) citova-ného zákona (ve znění účinném do 29. 12.2011) považuje „jejich výdej, jehož provede-

ním byla porušena povinnost stanovená

právním předpisem, rozhodnutím, případně

dohodou o poskytnutí těchto prostředků, ne-

bo porušení podmínek, za kterých byly pří-

slušné peněžní prostředky poskytnuty; dále

se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly

tyto peněžní prostředky použity.“ Porušenímpovinnosti stanovené právním předpisem vesmyslu citovaného ustanovení je přitom bez-pochyby rovněž porušení povinnosti stano-vené zákonem o veřejných zakázkách, nikolivpouze porušení povinnosti, kterou přímo sta-noví zákon o rozpočtových pravidlech.

[23] Stejně tak neobstojí stěžovatelovynámitky, podle nichž si nemohl být v roce2005 vědom, že při zadávání předmětné za-kázky postupuje v rozporu se zákonem.

[24] Stěžovateli je vyčítáno porušení § 25odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, kterýstanoví, že zadavatel je v zadávacím řízení po-vinen „dodržovat zásady stejného zacházení

se všemi zájemci a uchazeči s výjimkami

uvedenými v § 87, zákazu diskriminace

a transparentnosti“. Podrobným výklademtohoto ustanovení se zabýval Nejvyšší správ-ní soud v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS, ve věciKarlovarská losovačka. V uvedeném rozsud-ku zdejší soud zdůraznil, že zásada transpa-rentnosti patří k hlavním principům zákonao veřejných zakázkách (což platí i pro nový,v současné době účinný zákon o veřejnýchzakázkách, tedy zákon č. 137/2006 Sb.) a od-kázal na judikaturu Soudního dvora, k počet-ným směrnicím Evropské unie (dále jen„EU“) v oblasti práva veřejných zakázek, k je-

jichž transpozici do českého práva došlo pro-střednictvím těchto zákonů. NSS v citovanémrozsudku dále konstatoval, že význam zásadytransparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli sa-motného práva veřejných zakázek, kterým jezajištění hospodárnosti, efektivnosti a účel-nosti nakládání s veřejnými prostředky. Zá-kon tohoto cíle dosahuje především vytváře-ním podmínek pro to, aby smlouvy, jejichžplnění je hrazeno z veřejných prostředků, by-ly zadavateli uzavírány při zajištění hospodář-ské soutěže a konkurenčního prostředí mezidodavateli. Právě k zajištění konkurence mezidodavateli slouží rovněž zásada transparent-nosti. Požadavek transparentnosti přitom ne-ní splněn tehdy, pokud jsou v zadavatelověpostupu shledány takové prvky, jež by zadá-vací řízení činily nekontrolovatelným, hůřekontrolovatelným, nečitelným a nepřehled-ným nebo jež by vzbuzovaly pochybnostio pravých důvodech jednotlivých kroků za-davatele. Podmínkou dodržení zásady trans-parentnosti je tedy průběh zadávacího řízenítakovým způsobem, který se navenek jeví jakoférový a řádný (blíže viz body [40] až [44] sho-ra uvedeného rozsudku čj. 1 Afs 45/2010-159a v nich citovaná judikatura).

[25] Krajský soud dospěl k závěru, že stě-žovatel porušil zásadu transparentnosti, s od-kazem na svou dřívější judikaturu (rozsudekze dne 14. 5. 2007, čj. 31 Ca 166/2005-125, č. 2621/2012 Sb. NSS), podle níž v případě,kdy je losování prováděno pouze za účastipracovníků zadavatele, a jediným výstupemz tohoto losování je zápis sepsaný těmito pra-covníky, nelze takové losování považovat zadostatečně transparentní. Nejvyšší správnísoud se s tímto závěrem plně ztotožňuje.Předmětné zadávací řízení proběhlo způso-bem, který se navenek nejeví jako férovýa řádný, a stěžovatel se tak dopustil porušenízásady transparentnosti stanovené v § 25odst. 1 zákona o veřejných zakázkách.

[26] K námitce, že jde o závěr plynoucíteprve z nedávné judikatury, a že tedy uvede-ný výklad nelze aplikovat zpětně, Nejvyššísprávní soud znovu odkazuje na shora uvede-ný rozsudek čj. 1 Afs 45/2010-159, v němž sevypořádával s obdobnou kasační námitkou.

2713



V citovaném rozsudku poukázal na skuteč-nost, že právní normy, aby mohly plnit svouregulatorní funkci, musí být často formulová-ny jen velmi obecným způsobem. Tak je to-mu i v případě § 25 odst. 1 zákona o veřej-ných zakázkách, které z povahy věci nemůžekazuisticky vyjmenovat všechny případy, nakteré dopadá porušení zásady transparent-nosti. „Pojem ,zásada transparentnosti‘ spadá

do kategorie tzv. neurčitých právních po-

jmů; jejich definování obecně v právních

předpisech pro jejich povahu samu nemusí

být vhodné, dokonce ani možné. To platí tím

spíše o právních zásadách, jejichž obecnost

a abstraktnost je již samotným klasifikač-

ním znakem právních zásad jako specifické-

ho druhu právních pravidel. (srov. Hollän-

der, P. Filosofie práva, Aleš Čeněk, Plzeň

2006, s. 139 násl.). Neurčité právní pojmy

zahrnují jevy nebo skutečnosti, které nelze

úspěšně zcela přesně právně definovat; je-

jich obsah a rozsah se může měnit, často bý-

vá podmíněn časem a místem aplikace nor-

my. Při interpretaci neurčitého právního

pojmu se správní orgán musí zabývat kon-

krétní skutkovou podstatou, jakož i ostatní-

mi okolnostmi případu, přičemž sám musí

alespoň rámcově obsah a význam užitého

neurčitého pojmu objasnit, a to z toho hle-

diska, zda posuzovanou věc lze do rámce vy-

tvořeného rozsahem neurčitého pojmu za-

řadit. Proto se zjištění, zda v daném případě

byla porušena zásada transparentnosti, mu-

sí odvíjet od hodnocení všech okolností kon-

krétního případu, z nichž správní orgán uči-

ní závěr, zda je daný pojem naplněn či

nikoli. Zákonodárce užitím neurčitých po-

jmů dává orgánu aplikujícímu právní před-

pis prostor, aby posoudil, zda konkrétní si-

tuace patří do rozsahu neurčitého pojmu či

nikoli“ (body [50] až [51] rozsudku).

[27] Jestliže v nynějším případě správníorgány vyložily pojem „zásada transparent-

nosti“ výše popsaným způsobem a krajskýsoud jejich výklad následně aproboval, tak senejedná o retroaktivní uložení nějaké „nové“povinnosti, ale o zcela standardní výklad práva povinností, které stěžovateli ze zákona ply-nuly od momentu jeho účinnosti.

[28] Stěžovatel dále namítl, že kontrolníorgány by se měly především zabývat šetře-ním ohledně toho, zda poskytnuté finančníprostředky byly použity ke stanovenému úče-lu. Se stěžovatelem lze souhlasit potud, že přihodnocení neurčitého pojmu „neoprávněné

použití nebo zadržení peněžních prostřed-

ků“ [§ 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočto-vých pravidlech] je nutné, krom jiného, vy-cházet i z účelu poskytnutých veřejnýchprostředků a jeho naplnění. Jinými slovy, ni-koliv každé porušení příslušné povinnosti jezároveň neoprávněným použitím prostředků,které by jako takové muselo nutně vést k na-vrácení prostředků do veřejného rozpočtu(srov. rozsudek Nejvyššího správního souduze dne 16. 7. 2008, čj. 9 Afs 202/2007-68).

[29] V nynějším případě však byl postupsprávce daně plně namístě. Stěžovatel nebylnucen vracet poskytnuté dotace z důvodu ně-jakého drobného „formálního“ pochybení,ale proto, že netransparentním způsobem za-dal veřejnou zakázku v hodnotě několika de-sítek miliónů korun. Nejvyšší správní soudpovažuje banalizaci takového pochybení stě-žovatelem za nepřípadnou. Zdejšímu soudunepřísluší hodnotit, nakolik je daná stavbaspolečensky prospěšná, za minimálně stejněvýznamnou hodnotu, které je třeba poskyto-vat patřičnou právní ochranu, však považujedodržení zásady transparentnosti při naklá-dání s veřejnými prostředky.

[30] Stěžovatel v kasační stížnosti dále ar-gumentoval, že poskytovatelé dotací mělik dispozici veškeré materiály související s vý-běrovým řízením, a dotace přesto bez jakých-koli výhrad poskytli. Uvedenou argumentaciby bylo možné právně kvalifikovat (byť takstěžovatel výslovně nečiní) jako námitku, po-dle níž zpětným odnětím takto přidělenýchdotací dochází k zásahu do zásady legitimní-ho očekávání.

[31] K výkladu zásady legitimního očeká-vání v daném kontextu Nejvyšší správní soudodkazuje zejména na judikaturu Soudníhodvora týkající se zpětného vymáhání finanč-ních prostředků čerpaných z rozpočtu EU.Zdejší soud si je přitom vědom toho, že jak le-gislativa EU, tak i judikatura Soudního dvora

2713



řeší pouze případy týkající se nakládání s fi-nančními prostředky pocházejícími ze struk-turálních fondů a z jiných dostupných fi-nančních nástrojů EU. Dotace pocházejícíčistě ze státního rozpočtu členského státu EUse řídí zákony daného státu (až na výjimky tý-kající se nediskriminace, rovného zacházenía nenarušení hospodářské soutěže v rámcijednotného trhu EU). I přesto je možné nížeuvedené zásady posuzování čerpání a naklá-dání s dotacemi z rozpočtu EU vztáhnout i nafinanční prostředky čerpané pouze ze státní-ho rozpočtu. Bylo by nelogické a v rozporu sezásadou jednoty právního řádu, kdyby přidě-lování a kontrola nakládání s finančními pro-středky z rozpočtu EU a z domácího rozpočtučlenského státu nepodléhalo obdobnýmstandardům.

[32] Klíčovými evropskými předpisyupravujícími zpětné vymáhání finančníchprostředků čerpaných z rozpočtu EU bylanejprve nařízení Rady (EHS) č. 2052/88o úkolech strukturálních fondů a jejich účin-nosti a o koordinaci mezi jejich činnostmi na-vzájem a mezi těmito činnostmi a operacemiEvropské investiční banky a jinými existující-mi finančními nástroji, a nařízení Rady (EHS)č. 4253/88, které stanoví prováděcí ustanove-ní k nařízení (EHS) č. 2052/88 týkající se ko-ordinace mezi činnostmi jednotlivých struk-turálních fondů navzájem a mezi těmitočinnostmi a operacemi Evropské investičníbanky a jinými existujícími finančními nástroji.K jejich zrušení došlo s platností od 1. 1. 2000nařízením Rady (ES) č. 1260/1999 o obec-ných ustanoveních o strukturálních fondech,které obě předchozí nařízení nahradilo, při-čemž plně zachovává a recipuje principy, nakterých byla uvedená nařízení postavena.

[33] Z judikatury Soudního dvora k uve-deným předpisům plyne, že za dodrženívšech podmínek dotací jsou výlučně odpo-vědni příjemci podpor. Skutečnost, že posky-tovatel finančních prostředků opomněl upo-zornit na nesrovnalosti při provádění danéakce, nevylučuje ani neomezuje takovou od-

povědnost. Opačný výklad by vedl ke stavu,kdy by byl příjemce dotace zbaven veškeréodpovědnosti za nesrovnalosti, které nebylyoznámeny poskytovatelem. Předpokladempráva dovolávat se legitimního očekávání jev takovém případě poskytnutí konkrétníchujištění ze strany příslušného orgánu, kterámohou vzbudit legitimní očekávání u toho,komu jsou určena, a dále skutečnost, že tatoujištění jsou v souladu s použitelnými právní-mi předpisy (rozsudek Soudního dvora zedne 25. 3. 2010, Sviluppo Italia Basilicata

proti Komisi, C-414/08, Sb. rozh., s. I-2559,body 102 a 107). Zásady legitimního očekává-ní se tak nemůže dovolávat příjemce, který sedopustil zjevného porušení platné právníúpravy (rozsudek Soudního dvora ze dne 13. 3. 2008, Vereniging Nationaal Overlegor-

gaan Sociale Werkvoorziening a další, spoje-né věci C-383/06 až C-385/06, Sb. rozh. s. I-1561, bod 56). Soudní dvůr proto neshle-dal, že by došlo k zásahu do zásady legitimní-ho očekávání ani v případě, v němž příslušnývnitrostátní orgán nemohl v okamžiku, kdyrozhodl o poskytnutí pomoci, nevědět, žepříjemce nedodržel pravidla pro zadávání ve-řejných zakázek, neboť vybral poskytovatelepověřeného uskutečněním operace financo-vané z této pomoci ještě před tím, než mu by-la pomoc poskytnuta (rozsudek Soudníhodvora ze dne 21. 12. 2011, Chambre de com-

merce et d’industrie de l’Indre, C-465/10).

[34] Samotná skutečnost, že v nynějšímpřípadě byli poskytovatelé dotací v době, kdyo jejich poskytnutí stěžovateli rozhodovali,obeznámeni s tím, jakým způsobem zadal za-kázku na realizaci Projektu, tedy neznamená,že by se stěžovatel mohl v řízení o porušenírozpočtové kázně úspěšně dovolávat zásadylegitimního očekávání. Stěžovateli se nedosta-lo žádných konkrétních ujištění ze strany po-skytovatelů dotací (tj. MŽP a SFDI) ohledněsouladu jeho postupu při zadávání předmětnéveřejné zakázky se zákonem. Stěžovatel sesvým postupem navíc dopustil zjevného poru-šení zákona o veřejných zakázkách. Ani tato ka-sační námitka tedy není důvodná. (...)

2713



Žalovaný svým rozhodnutím ze dne 8. 4.2010 zastavil podle § 118 zákona o veřejnýchzakázkách ve znění účinném do 31. 12. 2009řízení o návrzích žalobkyně a společnosti FI-RESTA – Fišer, rekonstrukce, stavby, a. s., napřezkoumání úkonů zadavatele ve věci veřej-né zakázky „Tyršův most v Přerově“. Předse-da žalovaného pak následně rozhodnutím zedne 21. 7. 2010 zamítl rozklad žalobkyně a po-tvrdil tak rozhodnutí I. stupně.

Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 15. 2. 2012, čj. 62 Af 47/2010-53, rozhodnutíII. stupně zrušil a věc vrátil žalovanému k dal-šímu řízení.

Dle krajského soudu má transparentnostzajistit, aby zadávání veřejných zakázek probí-halo průhledným, právně korektním a před-vídatelným způsobem. Zajištění toho, abyveškeré kroky prováděné v zadávacím řízení(a tedy i losování) nepůsobily netransparent-ně, přitom bylo na zadavateli příslušné veřej-né zakázky. V daném případě však zadavateltéto povinnosti nedostál. Kombinace žalob-

kyní zmíněných skutečností, které losováníprovázely (tj. příprava losovacích kartičekpřed aktem losování, náramky na rukou losu-jící a vysoká neprůhledná dřevěná losovacínádoba), způsobila porušení zásady transpa-rentnosti, a to i přesto, že se žalobkyní na do-vozované závěry pohybovaly na úrovni nijakneprokázaných domněnek. Celkový průběhlosování skutečně mohl navozovat dojem, želosování neproběhlo řádně a férově. Reálnámožnost, že nebylo losováno, nýbrž že bylyz nádoby vytahovány prostřednictvím mag-netů na náramcích losující osoby kartičky, ježbyly předem napuštěny kovovým roztokem,nemohla být zcela vyloučena. Nebylo podstat-né ani to, že o průběhu losování byl vyhotovennotářský zápis, neboť zmíněné pochybnostitento zápis nijak nevyvrátil. Ani přítomnostnotáře nezaručila transparentnost losování.Závěr o porušení zásady transparentnosti nemů-že zvrátit ani skutečnost, že se losování zúčastni-li zástupci zájemců, a že tito proti způsobu loso-vání nic nenamítali. Zásadu transparentnostibylo tedy třeba přiměřeně aplikovat a vyklá-

2714


2714Veřejné zakázky: zásada transparentnosti

k § 6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách*)

Porušení zásady transparentnosti postupu zadavatele podle § 6 odst. 1 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, nezpůsobuje pouhá možnost naplnění tvr-zené, avšak neprokázané domněnky manipulace, ke které mohlo dojít při losování.Netransparentnost losování způsobují primárně skutkové okolnosti vzbuzující odů-vodněnou pochybnost o férovosti jeho průběhu. Úvaha o proveditelnosti možnémanipulace slouží pouze k potvrzení či vyvrácení toho, zda zjištěná netransparent-nost mohla či nemohla mít, byť jen teoreticky, vliv na výsledek losování. K porušenízásady transparentnosti proto může dojít i v případě, že k žádné manipulaci ve sku-tečnosti nedošlo.


Prejudikatura: č. 2189/2011 Sb. NSS; rozsudky Soudního dvora ze dne 7. 12. 2000, TelaustriaVerlags GmbH a Telefonadress GmbH proti Telekom Austria AG (C-324/98, Sb. rozh. s. I-10745) a ze dne 13. 11. 2008, Coditel Brabant SA proti Commune d’Uccle a Région de Bruxelles-Capitale (C-324/07, Sb. rozh., s. I-8457).

Věc: Společnost s ručením omezeným SDS EXMOST proti Úřadu pro ochranu hospodářskésoutěže, za účasti statutárního města Přerova, o zrušení zadání veřejné zakázky, o kasač-ních stížnostech žalovaného a osoby zúčastněné na řízení.

*) S účinností od 1. 4. 2012 bylo ustanovení změněno zákonem č. 55/2012 Sb.


dat s ohledem na vývoj technologií. Způsoblosování, který by byl před několika lety pova-žován za řádný a férový, a tedy transparentní,nešlo považovat za transparentní v době, kdyjiž bylo reálně možno losování prováděné ta-kovým způsobem ovlivňovat. K takovému zá-věru bylo zapotřebí dojít tím spíše, pokud by-la zásada transparentnosti aplikována na, zesvé povahy nepřezkoumatelný, akt losování.

Žalovaný [stěžovatel a)] ve své kasačnístížnosti namítl, že závěry krajského soudubyly spekulativní a neměly oporu v provede-ném dokazování. Aplikace závěrů rozsudkuNejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010,čj. 1 Afs 45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS,nebyla v projednávaném případě namístě.V kauze tzv. karlovarské losovačky byla pro-kázána při losování manipulace. Skutkovéokolnosti šetřeného případu byly odlišné. Ža-lobkyně i soud přiznaly spekulativnost vlast-ních tvrzení, přičemž však neváhaly vystavětna nich svou argumentaci. Soud neváhal jíttak daleko, že uvedl doporučený způsob loso-vání (i ten by však teoreticky bylo možno po-važovat za neférový).

Osoba zúčastněná na řízení [stěžovatel b)]ve své kasační stížnosti namítla, že jako zada-vatel splnila všechny zákonné podmínky a lo-sování probíhalo řádně, nediskriminačněa transparentně. Aby stěžovatel b) zaručil conejvětší objektivitu losování, byli při něm pří-tomni jak notář, tak zástupci všech zájemců.Krajský soud nesprávně posuzoval věc se zře-telem na právní větu vyslovenou v případětzv. karlovarské losovačky, neboť v posuzova-ném případě je oproti němu evidentní, žeproběhlo řádné losování, nikoliv „hledání“kartiček. Pokud v průběhu losování nikdoz přítomných nezaznamenal žádnou okol-nost, která by mohla ovlivnit výsledek losová-ní, pak způsob losování nevzbudil žádnou po-chybnost a se všemi uchazeči bylo zacházenostejně. Domněnky, které soud bere v úvahu,jsou nepodložené a spíše fantaskní. Všichnipřítomní měli možnost vidět kartičky i osudí.Pokud by losující osoba měla na rukou nára-mek s přívěsky, bylo by pro ni obtížné předočima všech přítomných od sebe nepozoro-vaně oddělit napuštěné kartičky přitažené

k náramku, aby jednu vylosovala a ostatnívhodila zpět. Výběr losující osoby nemohl za-davatel nijak ovlivnit a v okamžiku losováníjeho zástupcům nemohly dojít žádné souvis-losti, díky nimž mohlo být losování zmanipu-lované. Za neférové je třeba považovat jednáníneúspěšných uchazečů hledajících způsob,jak zpochybnit řádně proběhnuvší losování.Pokud by se ve světle těchto pochybností po-stupovalo při každém losování, byla by naru-šena důvěra mezi zadavateli a soutěžícími.

Nejvyšší správní soud obě kasační stíž-nosti zamítl.

Z odůvodnění:

(...) Oba stěžovatelé dále ve shodě namíta-jí, že krajský soud nesprávně vyložil pojem„transparentnost“ a vystavěl své závěry na ne-podložených domněnkách o možné manipu-laci. Ani tato námitka není důvodná.

Podle § 6 zákona o veřejných zakázkách jezadavatel povinen při postupu podle tohotozákona „dodržovat zásady transparentnosti,

rovného zacházení a zákazu diskriminace“.

Výkladem pojmu transparentnost se jižpodrobně zabýval Nejvyšší správní soud vesvém rozsudku ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs45/2010-159, č. 2189/2011 Sb. NSS. Svůj vý-klad opřel mimo jiné o judikaturu Soudníhodvora (zejména rozsudky ze dne 7. 12. 2000,Telaustria Verlags GmbH a Telefonadress

GmbH proti Telekom Austria AG, C-324/98,Sb. rozh., s. I-10745, bod 62, a ze dne 13. 11. 2008,Coditel Brabant SA proti Commune d’Uccle

a Région de Bruxelles-Capitale, C-324/07, Sb. rozh., s. I-8457, bod 25). Uzavřel přitom,že „podmínkou dodržení zásady transpa-

rentnosti je tedy průběh zadávacího řízení

takovým způsobem, který se navenek jeví ja-

ko férový a řádný. Motivy jednotlivých osob

participujících na výběru zájemců o veřej-

nou zakázku (ať již budou tyto motivy plně

zákonné, dané pouhou neschopností nave-

nek působit férově a řádně, event. nezákon-

né, nebo snad dokonce kriminální) jsou

v tomto ohledu pro posouzení porušení zá-

sady transparentnosti irelevantní. Porušení

zásady transparentnosti nastává nezávisle

2714



na tom, zda se podaří prokázat konkrétní

porušení některé konkrétní zákonné povin-

nosti. Tyto úvahy platí tím spíše v případě,

kdy se přistoupí k losování, protože losování

je úkon ze své povahy nepřezkoumatelný.“

Není přitom důvod se od výše uvedenéinterpretace v projednávané věci odchýlit.Transparentnost všech kroků zadavatele jezákladním požadavkem kladeným na průběhzadávání veřejných zakázek. Jak přitom po-ukázal také krajský soud, obsah tohoto pojmuse může měnit v závislosti na proměňujícíchse protizákonných praktikách narušujícíchhodnoty chráněné právem veřejných zaká-zek. Právě vývoj těchto praktik přitom jedno-značně musí vést k závěru, že i pochybení,která dříve nebyla vnímána jako dostatečněrelevantní narušení čitelnosti kroků zadava-tele, budou nyní vnímána jako natolik zásad-ní, že v nich bude spatřováno porušení zása-dy transparentnosti.

Odkaz na citovaný judikát ze strany kraj-ského soudu, co do interpretace zákonnéhopojmu „transparentnost“, byl zcela případný.Je nutno odmítnout námitky stěžovatelů, žejeho užití bylo v daném případě nevhodné.Z obsahu kasačních stížností lze však dovodit,že stěžovatelé ve své podstatě nebrojí protisamotnému odkazu na uvedený judikát,nýbrž proti závěrům, které krajský soud uči-nil na základě tohoto výkladu, po jeho aplika-ci na nyní projednávaný případ.

K tomu Nejvyšší správní soud předesílá,že posouzení transparentnosti losování v žád-ném případě nespočívá v dokazování, zda do-šlo při losování k manipulaci, či nikoliv. Proporušení zásady transparentnosti postačí, žeokolnosti případu vzbuzují odůvodněnou po-chybnost o férovosti průběhu losování. K to-mu může dojít i v případě, že k žádné mani-pulaci nedošlo. Jak poukázal Nejvyšší správnísoud ve shora citovaném rozsudku, pochyb-nosti mohou vzejít i z pouhé neschopnostipůsobit navenek při losování férově.

Jelikož žalobkyní tvrzené skutečnosti by-ly mezi účastníky nesporné, lze vést v danémpřípadě pouze spor o tom, zda tyto skuteč-nosti skutečně vzbuzují důvodné, objektivně

vnímané pochybnosti o férovosti a řádnostilosování.

V projednávané věci krajský soud vychá-zel z následujícího skutkového stavu: Losova-cí kartičky byly připravovány mimo kontrolunotáře či zástupců zájemců, losování probí-halo z neprůhledné vysoké dřevěné nádobya losující měla na rukou kovové náramky.

Také Nejvyšší správní soud shledáváv kombinaci uvedených skutečností význam-né pochybnosti o transparentnosti průběhulosování. Již samotná příprava losovacích kar-tiček mimo kontrolu notáře či zástupců zá-jemců vzbuzuje zásadní pochyby. V kombinacis tím, že losující osoba měla na rukou kovovénáramky a že losování probíhalo z vysokédřevěné (tedy k magnetickým silám netečné)neprůhledné nádoby, pak otevírá prostor prodomněnku, kterou vznesla žalobkyně. Tatodomněnka spočívá v možnosti, že losujícíosoba mohla mít v náramcích s přívěšky mag-nety, losovací kartičky byly napuštěny rozto-kem s mikročástečkami kovu a tímto způsobemmohlo být losování ovlivněno. S ohledem napopsané skutkové okolnosti přitom nelze ta-kovou domněnku vyloučit. Je však nutno zdů-raznit, že nikoliv sama možnost naplnění ta-kové domněnky představuje porušení zásadytransparentnosti, nýbrž v prvé řadě popsanéskutkové okolnosti (způsob přípravy karti-ček, výběr losovací nádoby a existence ná-ramků na rukou losující). Je zcela namístě septát, proč byla zvolena příprava kartiček pře-dem, proč bylo losováno z vysoké dřevěnéneprůhledné nádoby a proč měla losující narukou náramky. Nic totiž nebránilo tomu, abybyly losovací kartičky připravovány v přítom-nosti notáře a zástupců zájemců, aby si losují-cí osoba náramky sundala a bylo losovánoi z průhledné nádoby (například způsobem,který předestírá krajský soud). Je zjevné, žeskutečný průběh úkonů spojených s losová-ním v této věci (zejména příprava losovacíchkartiček) byl mnohem méně čitelný a kontro-lovatelný. Po zadavateli je přitom nutno poža-dovat, aby se vyvaroval podobných pochybe-ní, které značně snižují průhlednost losování.Je totiž především na něm, aby zajistil trans-parentnost úkonů, které provádí on sám čijím pověřená osoba.

2714



Úvaha o proveditelnosti žalobkyní přede-střené možné manipulace, jakkoliv se můžezdát stěžovatelům nepravděpodobná či fan-taskní, slouží pouze k potvrzení či vyvrácenítoho, zda zjištěná netransparentnost mohla činemohla mít, byť jen teoreticky, vliv na výsle-dek losování. Pro učinění závěru, že losováníbylo v daném případě netransparentní, protonebylo zdaleka rozhodující, jakou možnostovlivnění losování žalobkyně prezentovala.

Losování nelze považovat za netranspa-rentní pouze z toho důvodu, že teoretickyexistuje způsob, jak mohlo být ovlivněno.I přesto, že celé losování proběhne transpa-rentně, nelze zcela vyloučit možnost, že k ur-čitému ovlivnění jeho výsledku dojde. V tako-vém případě by ovšem nemohlo být losovánínezákonné pro porušení zásady transparent-nosti, nýbrž jedině proto, že losování byloskutečně ovlivněno, což by bylo nutné proká-zat. Naopak, pokud by losování neproběhlotransparentně, došlo by k porušení § 6 záko-na o veřejných zakázkách i za situace, kdy bysnad bylo možné prokázat, že k žádnémuovlivnění výsledku losování nedošlo.

Výše uvedené závěry proto nemůže zvrá-tit ani tvrzení stěžovatele b), že by bylo prolosující obtížné vždy před vylosováním jed-noho uchazeče oddělit od magnetů kartičkyostatních uchazečů taktéž napuštěné rozto-kem s mikročástečkami kovu. Případná obtíž-nost provedení manipulace nemůže mít vliv naposouzení transparentnosti losování. Obtíž-nost nebo naopak snadnost provedení popsa-né manipulace může být do značné míry dánapoužitou technologií a zkušeností a zručnos-tí losující osoby. V každém případě však bylyv projednávané věci i přes případnou obtíž-nost ovlivnění losování dány výše zmíněnéskutkové okolnosti a byly to právě ony, kteréve své vzájemné kombinaci založily důvodné

pochybnosti o férovosti losování. Navíc byk ovlivnění losování došlo například i tím, žeby byla roztokem s mikročástečkami kovu na-puštěna jediná kartička.

Skutečnost, že žádné pochybnosti o prů-běhu losování ani notář ani zástupci zájemcůna místě nevznesli, může být snad jedině do-kladem toho, že okolnosti, které transparent-nost losování narušily, nebyly přímo do očíbijící. Nevznesením námitek přímo na místěvšak nelze upřít zájemcům o veřejnou zakáz-ku právo, aby námitky uplatnili až po zraléúvaze. I když si totiž na místě podezřelýchokolností mohou všimnout, teprve s odstu-pem času si mohou uvědomit, že tyto okol-nosti mohly narušit férovost losování. Stejnětak si lze představit, že zájemci budou ochot-ni námitky vznášet až po důkladnějším sezná-mení se s právním rámcem zadávání veřej-ných zakázek.

Ani to, že žádnou pochybnost o transpa-rentnosti průběhu losování neshledal pří-tomný notář, a proto do notářského zápisužádné takové pochybnosti nevtělil, samoo sobě nemůže být důkazem toho, že losová-ní bylo transparentní. Navíc přítomný notářv notářském zápise uvedl, že „pracovník spo-

lečnosti Allowance, s.r.o., pan Josef J. předem

připravil kartičky s číselným označením 1-14

tak, jak byly uchazeči uvedeni v Seznamu

doručených a přijatých žádostí o účast“. Při-nejmenším přípravy kartiček předem si tedypřítomný notář zjevně všiml, pouze v ní ne-spatřoval narušení transparentnosti průběhulosování. Notářský zápis nicméně v tomtoohledu ani nemůže poskytovat závazné hod-nocení skutkového stavu, pouze osvědčujeskutečnosti, kterým byl notář přítomen [viz § 79 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a je-jich činnosti (notářský řád)].

2714



Státní zemědělský intervenční fond (dálejen „Fond“) rozhodnutím ze dne 25. 4. 2006zařadil žalobce do programu „Zakládání

skupin výrobců“ (dále jen „program“) podlenařízení vlády. Rozhodnutím správního orgá-nu I. stupně ze dne 24. 5. 2007 bylo ve zkrá-ceném přezkumném řízení toto rozhodnutízměněno tak, že se žádost žalobce o zařazenído programu zamítá. Ministr zemědělství (ža-lovaný) pak rozhodnutím ze dne 8. 10. 2007zamítl podaný rozklad a rozhodnutí správní-ho orgánu I. stupně potvrdil. Žalobu poda-nou proti rozhodnutí žalovaného zamítlMěstský soud v Praze rozsudkem ze dne 29. 4.2010, čj. 6 Ca 344/2007-47. V odůvodněníuvedl, že gramatickým, teleologickým a syste-matickým výkladem čl. 33d nařízení Rady do-spěl k závěru, že pod pojem „seskupení pro-

ducentů“ podle tohoto nařízení a pod pojem„skupina výrobců“ dle § 2 písm. c) nařízenívlády nelze podřadit společnost s ručenímomezeným, která má jediného společníka.V této souvislosti odkázal na právní názor vy-

jádřený v rozsudku Nejvyššího správníhosoudu ze dne 19. 1. 2010, čj. 1 As 87/2009-72,č. 2047/2010 Sb. NSS.

V kasační stížnosti žalobce (stěžovatel)především namítal, že nařízení vlády je nutnointerpretovat z hlediska práva Evropskéhospolečenství, tj. nařízení Rady. V případě, ževnitrostátní právo konkrétní definici nesta-noví, aplikuje se právo Evropského společen-ství. Nařízení vlády v § 2 písm. c) vymezuje„seskupení producentů“ pojmově jako „sku-

pinu výrobců“. Jednou z podmínek pro uzná-ní skupin výrobců je, že tato musí mít mini-mální roční obrat 100 000 eur anebo mítalespoň 5 členů. Názor žalovaného o mini-málně dvoučlenné skupině výrobců nemáoporu v žádném z platných předpisů. Striktnípoužití gramatického výkladu slov „společný“a „skupina“ při interpretaci pojmových výra-zů jako „skupina výrobců“, „společný odbyt“apod. není objektivní. Evropská komise od-souhlasila Horizontální plán rozvoje venko-

va pro období 2004–2006, v němž je defino-

2715


2715Zemědělství: zařazení do programu zakládání skupin výrobců

k § 2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb., o stanovení podmínek pro zařazení skupin vý-robců, zajišťujících společný odbyt vybraných zemědělských komodit, do programu zaklá-dání skupin výrobců a o stanovení podmínek pro poskytnutí dotace k podpoře jejich čin-nosti (v textu jen „nařízení vlády“)

k čl. 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evrop-ského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení někte-rých nařízení (v textu jen „nařízení Rady“)

Skupinou výrobců dle § 2 písm. c) nařízení vlády č. 655/2004 Sb., o stanovení pod-mínek pro zařazení skupin výrobců, zajišťujících společný odbyt vybraných země-dělských komodit, do programu zakládání skupin výrobců a o stanovení podmínekpro poskytnutí dotace k podpoře jejich činnosti, se rozumí v souladu s čl. 33dodst. 1 a 2 nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evrop-ského zemědělského orientačního a záručního fondu, více subjektů sdružených kespolečnému odbytu.

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2012,

čj. 7 As 80/2010-100)

Prejudikatura: č. 2047/2010 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 173/1999 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS485/98); rozsudek Soudního dvora ze dne 6. l0. 1982, CILFIT a další (283/81, Recueil, s. 3415).

Věc: Společnost s ručením omezeným Dyje proti Ministerstvu zemědělství o zařazení do pro-gramu zakládání skupin výrobců, o kasační stížnosti žalobce.


váno, že skupina výrobců je obchodní spo-lečnost založená za účelem zajištění společ-ného odbytu zemědělských komodit, zapsa-ná do obchodního rejstříku mezi datempřistoupení a koncem programového období(tj. od 1. 5. 2004 do 31. 12. 2006), která má mi-nimální roční obrat 100 000 eur anebo nej-méně pět členů. Přímo aplikovatelný předpistedy umožňuje, aby vznikaly skupiny produ-centů, které jsou založeny podle vnitrostátní-ho práva, přičemž akceptovatelný je jakýkolizákonem připuštěný počet členů skupiny, tj.i jeden. Nařízení vlády v § 2 písm. c) definuje,co se rozumí skupinou výrobců a odkazujena § 56 a § 221 obchodního zákoníku, kterýpředpokládá a umožňuje založení obchodníspolečnosti s jedním společníkem.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnostiuvedl, že stěžovatel není způsobilý k zařazenído programu, neboť by to bylo v rozporu s na-řízením Rady. Rozhodující je, že jeden produ-cent skupinu producentů tvořit nemůže. Po-jmově je také vyloučeno společné uváděnízboží na trh pouze jedním producentem. Ne-lze rovněž odvozovat právo na poskytnutípodpory pouze z definice obchodní společ-nosti, tedy z právní formy skupiny producen-tů, aniž by skutečně tato obchodní společ-nost byla více producenty založena.

Rozšířený senát Nejvyššího správníhosoudu rozhodl, že skupinou výrobců dle § 2písm. c) nařízení vlády se rozumí v souladus čl. 33d odst. 1 a 2 nařízení Rady více subjek-tů sdružených ke společnému odbytu.

Z odůvodnění:

II.Důvody předložení věci rozšířenému

senátu

[5] Sedmý senát Nejvyššího správníhosoudu, který má podle rozvrhu práce rozho-dovat o této kasační stížnosti, dospěl k práv-nímu názoru, který je odlišný od právního ná-zoru již vyjádřeného v jiném rozhodnutíNejvyššího správního soudu, a to ve výše ci-tovaném rozsudku čj. 1 As 87/2009-72. Tamsoud uvedl: „Jaké osoby lze podřadit pod po-

jem ,skupina výrobců‘, uvádí § 2 písm. c) na-

řízení vlády; jsou jimi obchodní společnost

nebo družstvo, jejichž předmětem činnosti je

zajištění společného odbytu příslušné země-

dělské komodity. Podstatné pro věc v tomto

ohledu tedy je, že se musí jednat o skupinu

výrobců, jimiž jsou obchodní společnost ane-

bo družstvo a současně musí být splněna

podmínka, že jejich předmětem činnosti je

zajištění společného odbytu určité zeměděl-

ské komodity. Má-li být předmětem činnosti

takové právnické osoby zajištění společného

odbytu, pak její obsah musí tvořit více prv-

ků. Bylo by zřejmým protimluvem, aby před-

mětem činnosti jednočlenné společnosti byl

společný odbyt zemědělské komodity. Již

z pouhého významu slova ,společný‘ (kolek-

tivní, hromadný) lze logickou úvahou vylo-

žit, že se musí jednat o činnost či postup ve

shodě více elementů.“

[6] Sedmý senát má naopak za to, že z uve-deného obecného pravidla nevyplývá povin-nost, že právnická osoba, která má splňovatpodmínky pro zařazení do programu jako„skupina výrobců“, musí nezbytně vykazovatvlastnost spočívající v určité „minimální pest-

rosti“ své vlastnické struktury. Podle názorusedmého senátu požadavek této „minimální

pestrosti“ nevyplývá ani z dikce či systematikypříslušných ustanovení nařízení Rady a naří-zení vlády, ani z jejich smyslu a účelu.

[7] Z článku 33d odst. 1 a 2 nařízení Radyplyne stanovení účelu podpory seskupenímproducentů. Ve své podstatě jde o podporuspolečného postupu producentů při přizpů-sobování produkce a výstupů producentůpožadavkům trhu při uvádění zboží na trh(včetně interakce s velkoodběrateli) a při in-formování o jejich produkci. Nařízení Radyžádným způsobem nestanovuje předepsané(dovolené, resp. naopak zakázané) formy ta-kového společného postupu, a tím méně, ja-ké vlastnosti mají mít subjekty, kterým má býtpodpora poskytována, z hlediska jejich vlast-nické struktury apod.; to nechává na vnitro-státní úpravě členských států.

[8] Ustanovení § 2 písm. c) nařízení vládyobsahuje legální definici „skupiny výrobců“.Je jí obchodní společnost nebo družstvo (po-známka pod čarou v této souvislosti odkazuje

2715



na příslušná ustanovení obchodního zákoní-ku, konkrétně § 56 a § 221), jejichž předmě-tem činnosti je zajištění společného odbytupříslušné zemědělské komodity. Dále pak § 3nařízení vlády stanoví, že Fond „zařadí“, tj. jepovinen zařadit, splní-li daná entita přede-psané podmínky, skupinu výrobců do pro-gramu na základě její žádosti. „Skupinou vý-

robců“ tak může být pouze taková entita,která je sama o sobě subjektem práva, navícpouze subjektem práva určitého typu. Tako-vým subjektem může být pouze obchodníspolečnost nebo družstvo. Nikoli náhodouv této souvislosti nařízení vlády v poznámcepod čarou odkazuje na § 56 a § 221 obchod-ního zákoníku. Nutnou podmínkou pro to,aby se určitá osoba mohla stát „skupinou vý-

robců“, tedy je, aby se jednalo o některouz obchodních společností, jejichž typy jsoutaxativně vymezeny v § 56 odst. 1 větě druhéobchodního zákoníku, anebo o družstvo (§ 221 a násl. obchodního zákoníku).

[9] Další nutnou podmínkou je, aby před-mětem činnosti obchodní společnosti nebodružstva bylo „zajištění činnosti společného

odbytu příslušné zemědělské komodity“.

Předmětem činnosti je zjevně míněn „předmět

podnikání (činnosti)“, jak jej upravují zejmé-na § 35 písm. b), § 37 odst. 1 a § 68a odst. 2písm. b) obchodního zákoníku, jakož i dalšíustanovení týkající se jednotlivých obchod-ních společností, resp. družstva. Zajištění čin-nosti společného odbytu může, avšak nemusí,být jediným předmětem podnikání (činnos-ti) právnické osoby.

[10] Podmínky pro zařazení „skupiny vý-

robců“ do programu, jež vyplývají z § 3 naří-zení vlády, jsou již formulovány alternativně,a to buď roční obchodované produkce v hod-notě nejméně 3 000 000 Kč, nebo členství(účast) nejméně 5 společníků nebo členů;společnost přitom musela vzniknout v obdo-bí od 1. 5. 2004 do 31. 10. 2006.

[11] Souhrn podmínek vyplývajících z § 2a § 3 nařízení vlády nutno považovat ve svépodstatě za uzavřený, neboť jím zákonodárcevyjádřil všechny vlastnosti, které u subjektů,jež mají mít právo na poskytnutí dotace v pro-gramu podle čl. 33d nařízení Rady, považoval

za relevantní. Další podmínky by k tomu, abymohly představovat omezení přístupu k dota-ci, musely vyplývat z textu nařízení vlády ne-bo by musely být zřejmé ze smyslu a účelu do-tace s přihlédnutím k dalším podmínkám, zanichž je přístup k ní právem upraven. Jak jižbylo shora uvedeno, správní orgán nemá přirozhodování o zařazení do dotačního progra-mu žádný prostor pro uvážení, neboť z ne-podmíněné dikce § 3 nařízení vlády [„Státní

zemědělský intervenční fond (dále jen ,Fond’)

zařadí skupinu výrobců do programu“] vy-plývá, že je povinen takový subjekt do pro-gramu zařadit, jsou-li splněny právem jedno-značně stanovené podmínky.

[12] Z textu nařízení vlády ani jinéhoprávního předpisu, podle názoru sedméhosenátu, nelze dovodit, že „skupina výrobců“musí být v každém případě právnickou oso-bou s více než jedním společníkem (členem).Pokud jde o smysl a účel dotace, je naplněnzcela nezávisle na vlastnické struktuře práv-nické osoby, která je skupinou výrobců.

[13] Sedmý senát tak považuje výklad prv-ního senátu za nedůvodně restriktivní a chybněidentifikující vztah mezi smyslem a účelemdotačního programu podle čl. 33d nařízeníRady a institucionálními formami, jimiž jejlze naplňovat; oproti znění i smyslu a účelupříslušných právních předpisů zúžil okruhsubjektů, které mají přístup k tomuto dotač-nímu programu.

[14] Vzhledem k tomu, že se od tohoto ná-zoru nemohl sám odchýlit, předložil věc po-dle § 17 odst. 1 s. ř. s. rozšířenému senátu.

[15] K postoupení věci rozšířenému sená-tu se vyjádřilo Ministerstvo zemědělství tak,že základním cílem programu bylo vytvořenípodmínek pro jednotlivé zemědělce, abymohli svou produkci prodávat přes odbyto-vou organizaci (skupinu výrobců). Opatřeníbylo možno aplikovat pouze v nově přistou-pivších státech a skutečně aplikováno bylokromě České republiky ještě v Polsku, na Mal-tě, v Maďarsku a Lotyšsku. Všechny státy při-tom stanovily ve svých národních progra-mech podmínku minimálního počtu skupinyvýrobců. Programovým dokumentem pro

2715



Českou republiku byl tzv. Horizontální plánrozvoje venkova pro období 2004–2006.

[16] Evropská komise vyhodnocující opatřenípak mezi hodnotící kritéria zařadila mj. i srov-nání odbytu oproti období jeho individuální-ho zajištění a využití společných skladova-cích prostor při úspoře skladovacích kapacitjednotlivých výrobců atd. Z toho je zřejmé, žeEvropská komise považuje za skupinu výrob-ců více než jednoho člena.

[17] Dále žalovaný poukazuje na skuteč-nost, že podmínkou pro poskytnutí dotace jeprodej celé tržní obchodované produkceprostřednictvím skupiny výrobců.

[18] Žalovaný také připomíná, že právnínázor prvního senátu nebyl ojedinělý; změnajudikatury by tak přinesla nerovnost v posta-vení subjektů, jimž nebyla dotace ze stejnýchdůvodů poskytnuta.

III.Pravomoc rozšířeného senátu

k posouzení předložené otázky

(...) [20] Spornou otázkou v daném případěje, zda obchodní společnost s jediným spo-lečníkem lze podřadit pod pojem „seskupení

producentů“ podle čl. 33d nařízení Rady a podpojem „skupina výrobců“ podle § 2 písm. c)nařízení vlády. Tato otázka je podstatná prorozhodnutí o kasační stížnosti. Odlišný práv-ní názor přitom byl vysloven nejen v již cito-vaném napadeném rozsudku prvního senátučj. 1 As 87/2009-72, ale i v rozsudcích ze dne11. 3. 2010, čj. 9 As 74/2010-71, ze dne 19. 7.2010, čj. 2 As 47/2010-80 (ústavní stížnostproti tomuto rozsudku byla odmítnuta usne-sením Ústavního soudu ze dne 17. 1. 2011, sp. zn. I. ÚS 2943/10), ze dne 22. 12. 2010, čj. 1 As 68/2010-60, ze dne 6. 1. 2011, čj. 9 As74/2010-71, a ze dne 1. 3. 2011, čj. 1 As 8/2011-64.Navazující problém byl v mezidobí, po před-ložení této věci rozšířenému senátu, řešenrozsudkem ze dne 6. 4. 2011, čj. 1 As 23/2011-53;první senát zde vyslovil, že v navazujícím roz-hodnutí o poskytnutí dotace lze znovu a samostatně posuzovat, zda žadatel splňujepodmínky stanovené v nařízení vlády proskupinu výrobců.

[21] Podmínky projednání věci rozšíře-ným senátem jsou splněny.

IV.Posouzení věci rozšířeným senátem

IV. 1 Rozhodné právo

[22] Nařízení Rady stanovilo obecné cíle,jimiž bylo mj. přizpůsobení zemědělství změ-nám rozvoje trhu, politiky trhu a tržních pra-videl, poptávce a preferencím spojenýms rozšířením Společenství, včetně posíleníkonkurenceschopnosti venkovských regio-nů. Nařízení Rady v rozhodném znění v kapi-tole IXa upravuje zvláštní opatření pro novéčlenské státy a stanoví podmínky, za nichž jimje poskytována dodatečná doplňková dočasnápodpora. Podle čl. 33d odst. 1 je poskytovánapaušální podpora na usnadnění zřizovánía správního provozu seskupení producentů,která mají za cíl:

„a) přizpůsobit produkci a výstup produ-

centů, kteří jsou členy těchto seskupení, po-

žadavkům trhu;

b) společně uvádět zboží na trh, včetně

přípravy k prodeji, centralizaci prodeje a do-

dávky velkoodběratelům a

c) stanovit společná pravidla pro infor-

mace o produkci se zvláštním ohledem na

sklizeň a dostupnost“.

Podle odstavce 2 téhož článku je podpora„poskytována pouze seskupením producen-

tů, která jsou úředně uznána příslušnými

orgány nových členských států mezi dnem

přistoupení a koncem programového obdo-

bí na základě vnitrostátního práva nebo

práva Společenství“.

[23] Součástí obecných zásad nařízení(hlava III, kapitola I, podkapitola II) jsou pra-vidla poskytování podpory. Podle čl. 37 bod 1se podpora pro rozvoj venkova poskytnepouze na opatření, která jsou v souladu s prá-vem Společenství. Podle bodu 4 téhož článkumohou členské státy stanovit dodatečné ne-bo přísnější podmínky pro poskytování pod-pory Společenství pro rozvoj venkova zapředpokladu, že tyto podmínky budou v sou-ladu s cíli a požadavky stanovenými v tomtonařízení.

2715



[24] Podle čl. 56 nařízení Rady je toto zá-vazné v celém rozsahu a přímo použitelné vevšech členských státech.

[25] Podmínky pro zařazení skupiny vý-robců do programu upravuje nařízení vlády.V § 2 písm. c) definuje skupinu výrobců jako„obchodní společnost nebo družstvo, jejichž

předmětem činnosti je zajištění společného

odbytu příslušné zemědělské komodity“. Dá-le pak § 3 nařízení vlády stanoví, že Fond za-řadí skupinu výrobců do programu na zákla-dě její žádosti, jestliže „a) splňuje podmínku

roční obchodované produkce v hodnotě nej-

méně 3 000 000 Kč anebo podmínku nejmé-

ně 5 společníků nebo členů skupiny výrobců

(dále jen ,člen‘), b) vznikla v období od 1. 5.

2004 do 31. 10. 2006“. Rovněž v § 5 jsou ob-dobně stanoveny podmínky pro poskytovánídotace, přičemž konkrétně vymezuje pod-mínky, které musí splňovat „všichni členové“skupiny výrobců [odst. 1 písm. e), f)]. V § 6odst. 2 nařízení vlády je uvedeno, že k žádostimusí být mj. připojeny kopie uzavřenýchsmluv mezi skupinou výrobců a jejími členyo objemu, způsobu a výši úhrad příslušnéroční obchodované produkce a kopie společ-ných pravidel skupiny výrobců.

IV. 2 Právní posouzení sporné otázky

(...) [29] Nařízení vlády, jak ve svém ná-zvu, tak i ve vymezení předmětu úpravy v § 1rozlišuje rozhodování o zařazení skupiny vý-robců do programu a rozhodování o poskyt-nutí dotace, přičemž pro oba tyto účely vy-mezuje samostatné podmínky; předmětobou řízení se přitom nepřekrývá. Při splně-ní podmínek stanovených v § 3 má žadatel nazařazení do programu právo. Zařazení skupi-ny výrobců, zajišťujících společný odbyt ze-mědělských komodit do programu je rozhod-nutím, které je nezbytné k tomu, aby subjekt(skupina výrobců) mohl žádat o poskytnutídotace v příslušném roce. Už samotné roz-hodnutí o zařazení do programu tak je roz-hodnutím o veřejném subjektivním právu ža-datele. Podmínky pro zařazení do programujiž při rozhodování o dotaci znovu posuzová-ny nejsou, byla-li skupina výrobců zapsána doprogramu do 31. 12. 2006, splňuje tím prvoupodmínku stanovenou v § 5 odst. 1 písm. a)

nařízení vlády. Není podstatné, že při zjišťo-vání podmínek pro poskytnutí dotace za každýpříslušný kalendářní rok je rovněž zkoumáno,zda skupina výrobců splňuje podmínku ročníobchodované produkce nejméně 3 000 000 Kč,anebo podmínku nejméně 5 členů [§ 5 odst. 1písm. c) nařízení vlády], podobně jako jezkoumáno při zařazení do programu [§ 3písm. a) nařízení vlády]. Nové zkoumání těch-to podmínek při poskytování dotace má vy-loučit žadatele, u něhož došlo v mezidobík takovým změnám, že přestal stanovené do-tační podmínky splňovat. Nesleduje se zdepřitom totožnost podmínek; není vyloučeno,aby subjekt zařazený do programu v důsled-ku četnosti skupiny při poklesu jejích členůnaplnil podmínky pro poskytnutí dotace roz-sahem roční obchodované produkce. Zkou-mání podmínek četnosti skupiny či obcho-dované produkce při poskytování dotacenení revizí podmínek zařazení do programu;ostatně v takovém případě by byl zcela ne-smyslný postup žalovaného, který původnírozhodnutí o zařazení do programu měnilv přezkumném řízení.

IV. 2. b Výklad pojmu „seskupení produ-

centů“

[30] Při posouzení vlastní sporné otázkyrozšířený senát zejména vážil základní účelposkytování dotací, jak je vymezen v nařízeníRady – je jím podpora společného odbytu sle-dující rozvoj venkova v nových členských stá-tech, který byl náhle vystaven konkurencijednotného trhu. Nařízení Rady předpokládáv čl. 33d poskytování paušální podpory sub-jektu, který nazývá „seskupení producentů“.Podpora má sloužit k usnadnění zřizovánía správního provozu tohoto seskupení, před-pokládá se, že seskupení bude mít jednotlivéčleny, kteří budou společně postupovat přiuvádění zboží na trh ve všech fázích tohotoprocesu. Výčet těchto fází v čl. 33d odst. 1písm. b) pak jednoznačně předpokládá spo-lečný postup více subjektů. Jazykový výkladpojmu „seskupení producentů“ neumožňujejiný závěr, než že se jedná o sdružení několikasamostatných zemědělských výrobců dosudsamostatně zajišťujících odbyt produkce.Stejně tak z hlediska smyslu poskytování pod-

2715



pory je logické, že podporovány mají být sub-jekty, které se spojí ke společnému odbytua podpora (dotace) jim napomůže nést nákla-dy tohoto spojení, které jim následně, jako sil-nějšímu subjektu, umožní obstát v tržní konku-renci. Rozšířený senát tedy nepřisvědčilvýkladu nabízenému předkládajícím senátem,že smysl a účel dotace může být naplněn čin-ností jediného (jednočlenného) subjektu;pak by totiž nebylo třeba podporovat sdruže-ní výrobců a dotovat právě náklady spojenés jejich sdružováním. Tomuto účelu tedy ne-může vyhovovat zajištění odbytu jedním sub-jektem, na nějž jsou smluvně napojeny dalšísubjekty jako dodavatelé. Nařízení Rady zjev-ně necílí na podporu odbytových subjektů,ale na to, aby sami prvovýrobci, mj. i v konku-renci odbytových subjektů, obstáli.

[31] Rozšířený senát vážil, zda není na-místě přerušení řízení podle § 48 odst. 1písm. b) s. ř. s. a předložení předběžné otázkySoudnímu dvoru EU k vyložení pojmu „se-

skupení producentů“. Znění nařízení včetněsrovnání s jeho jinými jazykovými verzemi(anglicky: Producer Groups, francouzsky:Groupements de producteurs, německy: Er-

zeugergemeinschaften, italsky: Associazioni

di produttori, polsky: Grupy producentów,slovensky: Odbytové organizácie výrobcov)však považuje za jednoznačné. Jedná se o tzv.acte clair, tedy věc, kdy je výklad evropskéhopráva natolik jasný, že nevyvolává pochyb-nosti, jež by bylo nutno řešit položením před-běžné otázky (k tomu srov. rozsudek Soudní-ho dvora ze dne 6. l0. 1982, CILFIT a další,283/81, Recueil, s. 3415).

IV. 2. c Výklad pojmu „skupina výrobců“

[32] Nařízení vlády vydané podle § 2codst. 5 zákona č. 252/1997 Sb., o zemědělství,je předpisem navazujícím na nařízení Radya upravuje otázky jak hmotněprávní, taki procesní. Okruh subjektů, na něž se vztahu-je, je součástí podmínek hmotných. Otázkoupak je, zda pojem „skupina výrobců“ užitýv nařízení vlády odpovídá pojmu „seskupení

výrobců“, či zda se vnitrostátní předpis odnařízení Rady přípustně odchýlil. NařízeníRady totiž v čl. 33d odst. 2 stanovilo, že pod-pora je „poskytována pouze seskupením pro-

ducentů, která jsou uznána orgány nových

členských států [...] na základě vnitrostátní-

ho práva nebo práva Společenství“. Členskýstát tak byl oprávněn samostatně vymezitokruh subjektů hodných poskytnutí podpo-ry; byl však nepochybně vázán obecnými zá-sadami plynoucími z čl. 37 nařízení Rady za-vazujícími k dodržení souladu s právemspolečenství (odst. 1) a umožňujícími stano-vení přísnějších podmínek pro poskytovánípodpory, ovšem jen za předpokladu respek-tování cílů nařízení (odst. 4).

[33] Nařízení vlády jak v názvu, tak v kon-krétních ustanoveních používá pojmu „sku-

pina výrobců“, přičemž rovněž předpokládá,že tento subjekt bude zajišťovat společný od-byt vybraných zemědělských výrobků. Pojemje pak přímo vymezen v § 2 písm. c) tohotonařízení. Rozumí se jím „obchodní společnost

nebo družstvo, jejichž předmětem je zajiště-

ní společného odbytu příslušné zemědělské

komodity“. Jazykový výklad vede k jedinémuzávěru, a to, že se jedná o subjekt vícečlenný,složený z jednotlivých výrobců. Tomu syste-maticky nasvědčují i náležitosti žádosti o za-řazení skupiny do programu stanovené v § 4odst. 2 nařízení vlády, mezi nimiž je i spole-čenská smlouva nebo stanovy skupiny výrob-ců. Ostatně i § 2 písm. e) předpokládá přijetíspolečných pravidel skupinou výrobců. Stej-ně tak ostatní ustanovení nařízení vlády to-muto názoru nasvědčují. V podmínkách proposkytnutí dotace je uvedeno, že všichni členové skupiny výrobců jsou podnikajícímifyzickými nebo právnickými osobami produ-kujícími alespoň jednu zemědělskou komodi-tu uvedenou v příloze, jejíž odbyt zajišťujíprostřednictvím skupiny výrobců [§ 5 odst. 1písm. e)] nebo, že všichni členové prodávajína trh celou svou tržní obchodovanou pro-dukci prostřednictvím skupiny výrobců; [§ 5odst. 1 písm. f)]. Nařízení vlády řeší i případysplnění dodavatelských závazků seskupením zaněkterého z členů [§ 5 odst. 1 písm. d) bod 2.], čiodpočtu dotace při zpětném prodeji produk-ce seskupením některému z jeho členů (§ 5odst. 4).

[34] Jednočlenné právnické osoby tytopodmínky nemohou naplnit, a to ani jedno-

2715



členná společnost s ručením omezeným, jejížpřípad řešil první senát, ani jednočlenná spo-lečnost s ručením omezeným, jejímž jedinýmčlenem je zemědělské družstvo, jako v přípa-dě předloženém sedmým senátem. Neobstojíargument, že družstvo je samo o sobě více-členným subjektem; vícečlennost totiž musíspočívat ve spojení jednotlivých výrobců,a v daném případě je družstvo jako celek jed-ním výrobcem; ostatně pokud by tomu bylojinak, nezakládalo by subjekt jiný (s. r. o.).I vnitrostátní předpis tedy zjevně předpoklá-dá společný postup, společnou činnost něko-lika přímých výrobců; jen takový společnýpostup je podporován.

[35] Předkládající senát zdůrazňuje, ženařízení vlády při vymezení pojmu „skupina

výrobců“ odkazuje na § 56 a § 221 obchodní-ho zákoníku, tedy na ustanovení upravujícíobchodní společnosti a družstva. Tato usta-novení nevylučují vznik a existenci jedno-členných právnických osob. Poznámka podčarou však je pouze nezávazným vodítkemužívaným při výkladu příslušného ustanove-ní, a pokud není dán soulad mezi vlastnímpravidlem (ustanovením zákona) a odkazují-cí poznámkou, je rozhodující toto pravidlo(k tomu srov. nález Ústavního soudu ze dne30. 11. 1999, sp. zn. II. ÚS 485/98, č. 173/1999Sb. ÚS). Výklad za použití poznámky pod ča-

rou proto nikdy nemůže narušit vzájemnousouladnost a propojenost celého nařízení vlá-dy, zrovna tak jako nemůže pominout jehosmysl a účel. Pokud tedy nařízení vlády přidefinici „skupiny výrobců“ jí rozumí obchod-ní společnost nebo družstvo ve smyslu ob-chodního zákoníku, nelze to vyložit jinak,než že takový subjekt musí být založen právěskupinou výrobců, tedy více subjekty (výrob-ci), neboť jen tak lze naplnit další část defini-ce, a to že předmětem činnosti tohoto novězaloženého subjektu je zajištění jejich společ-ného odbytu. Předkládajícímu senátu lze při-svědčit v názoru, že povznesení obchodu sezemědělskými komoditami lze dosáhnout i ji-nými způsoby, normotvůrce však v danémpřípadě určil subjekty, jimž dotaci poskytne,a stanovil k tomu podmínky. Jeho záměr nenínelogický ani diskriminační, neboť podmín-ky pro zařazení do programu byly splnitelnékýmkoliv. Z možnosti založení skupiny vý-robců formou obchodní společnosti či druž-stva nebyl žádný subjekt vyloučen a četnostskupiny závisela pouze na tom, jaké roční ob-chodovatelné produkce byli schopni společ-ně dosáhnout. Skutečnost, že rozvoje obchodumůže být dosaženo i jinými cestami, případ-ně, že podmínky stanovené nařízením vládymohou být určitým způsobem obcházeny,nemůže vést k natolik rozšiřujícímu výkladu,že je tím popřen smysl nařízení. (...)

2716


2716Kompetenční spory: odvolání proti výzvě České inspekce životníhoprostředí k zaplacení nedoplatku

k § 73 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků*) (v textu jen „daňový řád z ro-ku 1992“)

V řízení o odvolání proti výzvě České inspekce životního prostředí k zaplacenínedoplatku v náhradní lhůtě podle § 73 odst. 1 zákona č. 337/1992 Sb., o správě danía poplatků, je odvolacím orgánem Ministerstvo financí.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2011, čj. Komp 3/2011-32)

Věc: Ministerstvo financí proti Ministerstvu životního prostředí, za účasti Jindřicha K., o ur-čení příslušnosti mezi správními orgány.

*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňový řád.


V této věci jde o určení, který z ústřed-ních správních úřadů (Ministerstvo financí čiMinisterstvo životního prostředí) je přísluš-ný rozhodnout o odvolání osoby zúčastněnéna řízení proti výzvě České inspekce životní-ho prostředí ze dne 7. 4. 2010 k zaplacení ne-doplatku v náhradní lhůtě podle § 73 daňo-vého řádu z roku 1992. Tento nedoplatekpředstavovaly náklady správního řízení ve vý-ši 1 000 Kč, jejichž náhrada byla osobě zúčastněné na řízení uložena rozhodnutímČeské inspekce životního prostředí, oblastní-ho inspektorátu v Liberci, ze dne 14. 10. 2009ve spojení s rozhodnutím Ministerstva život-ního prostředí ze dne 27. 1. 2010.

Žalobce v kompetenční žalobě nesouhla-sil s rozhodnutím žalovaného, který usnese-ním ze dne 27. 8. 2010 vydaným podle § 12správního řádu postoupil žalobci k projedná-ní odvolání osoby zúčastněné na řízení protijiž citované výzvě České inspekce životního pro-středí (dále také „výzva“), kde žalovaný s pouka-zem na rozsudek Nejvyššího správního soudu zedne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58, dovodil, žeprávě žalobce je příslušným orgánem k pro-jednání uvedeného odvolání.

Nejvyšší správní soud v citovaném rozsud-ku vyslovil, že charakter peněžitého plnění ja-ko daně určuje použití procesní úpravy(v tomto případě zákona o správě daní a po-platků), bez ohledu na hmotněprávní vymeze-ní peněžitého plnění a kompetenční vymeze-ní příslušného orgánu, které je odvozovánood podřazení peněžitého plnění pod proces-ní úpravu uvedenou v definici pojmu daně vesmyslu § 1 odst. 1 daňového řádu z roku 1992.Jinak řečeno, jakkoli je žalovaný ústředním or-gánem státní správy odpadového hospodář-ství, není již tímto orgánem ve věcech řízenío daních a poplatcích, byť se jedná o poplatkyza komunální odpad. Nejvyšší správní soudpak v rozsudku ze dne 17. 9. 2010, čj. Komp4/2010-40, č. 2195/2011 Sb. NSS, setrval vesvém právním názoru, dále ho rozvedl a kom-petenci žalobce dovozoval i ze zákonů jiných.

Argumentace Nejvyššího správního sou-du vyslovená v rozsudku ze dne 11. 8. 2009,čj. 1 As 56/2009-58, nebyla podle žalobcev projednávané věci použitelná.

Dále žalobce argumentoval tím, že žalova-ný při postoupení věci přehlédl, že Nejvyššísprávní soud v obou výše citovaných rozsud-cích vycházel především z § 118 odst. 2 a 3 zá-kona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze,podle kterých je hlavní město Praha při výko-nu své přenesené působnosti podřízeno věcněpříslušnému ministerstvu. Závěry obsaženév citovaných judikátech proto bylo bez dalšíhomožné přejímat jen v případech opravnýchprostředků proti rozhodnutím Magistrátuhlavního města Prahy. V nyní posuzované vě-ci však jako správní orgán I. stupně nerozho-doval Magistrát hlavního města Prahy, aleČeská inspekce životního prostředí, jež bypodle § 1 odst. 4 daňového řádu z roku 1992byla považována za správce daně. K rozhodo-vání o odvolání byl podle § 50 odst. 1 daňo-vého řádu z roku 1992 příslušný orgán nejblí-že vyššího stupně bezprostředně nadřízenýsprávci daně, který napadené rozhodnutí vy-dal. Z § 1 odst. 1 zákona č. 282/1991 Sb.,o České inspekci životního prostředí a její pů-sobnosti v ochraně lesa (dále jen zákon „zá-kon o České inspekci životního prostředí“),jednoznačně vyplývá, že nadřízeným orgá-nem České inspekce životního prostředí ježalovaný, který je i podle § 19 odst. 1 zákonač. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jinýchústředních orgánů státní správy České re-publiky (dále jen „kompetenční zákon“), or-gánem vrchního státního dozoru ve věcechživotního prostředí. V posuzované věci ne-mohl obstát případný odkaz na § 4 odst. 1kompetenčního zákona, podle něhož je žalob-ce ústředním orgánem státní správy pro daně,poplatky a clo. Nejvyšší správní soud dovozo-val v dřívější judikatuře pravomoc žalobce si-ce též z citovaného ustanovení kompetenční-ho zákona, ovšem pouze ve spojení s § 1 odst. 1zákona o správě daní a poplatků podřazující-ho poplatky pod legislativní zkratku daně.V nyní posuzované věci jde ale o náklady říze-ní podle § 79 odst. 1 správního řádu, kterépod pojem daně podle § 1 odst. 1 daňovéhořádu z roku 1992 nebylo možno podřadit(zjevně se nejedná ani o poplatek nebo clo).

Nebyla proto dána pravomoc žalobcek rozhodnutí o odvolání osoby zúčastněné na

2716



řízení. K rozhodnutí naopak byla dána pravo-moc žalovaného, která se opírá o § 1 odst. 1a § 2 zákona o České inspekci životního pro-středí, § 79 odst. 8 a § 106 odst. 3 správního řá-du, § 1 odst. 4 a § 50 odst. 1 daňového řádu z ro-ku 1992 a o § 19 odst. 1 kompetenčního zákona.

Žalovaný v písemném vyjádření k žaloběuvedl, že v minulosti, a to až do vydání napa-deného rozhodnutí, vždy rozhodoval o odvo-láních směřujících proti výzvě podle § 73odst. 1 daňového řádu z roku 1992. Opíral sepřitom o § 50 odst. 1 tohoto zákona, podleněhož, „[n]estanoví-li zvláštní zákon jinak,

je odvolacím orgánem orgán nejblíže vyšší-

ho stupně nadřízený správci daně, který na-

padené rozhodnutí vydal“ [v podstatě shod-né znění obsahuje i § 114 odst. 1 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu (dále jen „da-ňový řád z roku 2009“)]. Jelikož z § 1 odst. 1zákona o České inspekci životního prostředívyplývá, že tímto ustanovením není stanove-na žádná zvláštní úprava a že nadřízeným or-gánem České inspekce životního prostředí jejednoznačně žalovaný, byl právě on odvola-cím orgánem ve smyslu § 50 odst. 1 daňové-ho řádu z roku 1992.

Rozhodnutím Nejvyššího správního sou-du ze dne 11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58, alenastala nová situace. Kasační soud konstato-val, že charakter peněžitého plnění jako daněurčuje použití procesní úpravy (v rozhodnédobě daňový řád z roku 1992), bez ohledu nahmotněprávní vymezení peněžitého plněnía kompetenčního vymezení příslušného or-gánu (kompetenční vymezení příslušnéhoorgánu je odvozováno od podřazení uvede-ného peněžitého plnění pod procesní úpra-vu uvedenou v definici daně). Protože zdev důsledku rozsudku ze dne 11. 8. 2009 neby-la jistota, který z orgánů by měl rozhodovato odvolání účastníka řízení proti výzvě k za-placení nedoplatku v náhradní lhůtě, bylavěc postoupena žalobci.

Nejvyšší správní soud rozhodl, že přísluš-né rozhodnout o odvolání proti výzvě Českéinspekce životního prostředí k zaplacení ne-doplatku v náhradní lhůtě je Ministerstvo financí.

Z odůvodnění:

V.Posouzení věci

Nejvyšším správním soudem

(...) [16] Správní řád v § 79 odst. 8 ko-gentně stanoví, kdo náhradu nákladů vybíráa kterým procesním režimem se při jejím vy-bírání řídí. Tímto správním orgánem je správ-ní orgán, který ji uložil a vybírá ji podle zvlášt-ního zákona (podle poznámky pod čarou jejím daňový řád z roku 1992, v současné dobědaňový řád z roku 2009). V tomto ustanoveníje současně stanovena příslušnost exekuční-ho úřadu, kterým je správní orgán, jenž ná-hradu nákladů uložil.

[17] Výzva k zaplacení nedoplatku v ná-hradní lhůtě ze dne 7. 4. 2010 tedy byla z hle-diska kompetence důvodně vydána Českouinspekcí životního prostředí, která je správ-ním orgánem, jenž náhradu nákladů řízeníuložil v nalézacím řízení a musí jí i vybrat (§ 79 odst. 8 správního řádu).

[18] V souvislosti se shora uvedeným pakvzniká otázka, zda k posouzení otázky, kterýz uvedených ústředních správních úřadů bu-de příslušným rozhodnout o odvolání, použíts ohledem na povinnost vybrat náhradu ná-kladů řízení podle uvedeného ustanovenísprávního řádu – mimo jiné – argumentacis odkazem na daňový řád z roku 1992, jehožúčinnost skončila uplynutím dne 31. 12. 2010,či na daňový řád z roku 2009, který nabylúčinnosti dne 1. 1. 2011.

[19] Rozhodnutí Nejvyššího správníhosoudu v kompetenční věci musí vycházet zeskutkového a právního stavu, který tu je v do-bě jeho rozhodnutí (§ 100 odst. 1 s. ř. s.).I z málo jednoznačného přechodného usta-novení § 264 odst. 1 daňového řádu z roku2009 vyplývá, že tímto předpisem musí býtdaňový řád. Dikce tohoto ustanovení („[ř]íze-

ní nebo postupy, které byly zahájeny podle

dosavadních právních předpisů, se ode dne

nabytí účinnosti tohoto zákona dokončí

a práva a povinnosti z nich plynoucí se po-

soudí podle ustanovení tohoto zákona, která

upravují řízení nebo postupy, které jsou jim

svou povahou a účelem nejbližší“) svědčí

2716



pro výklad, že je tím zakotveno obecné pra-vidlo, podle něhož se nová procesní úpravapoužije i na řízení zahájená před nabytím jejíúčinnosti (tato úvaha byla již vyslovena v roz-sudku ze dne 2. 6. 2011, čj. Komp 3/2010-27).

[20] Práva a povinnosti vyplývající z říze-ní zahájeného přede dnem 1. 1. 2011 (výzvaČeské inspekce životního prostředí k zaplacenínedoplatku v náhradní lhůtě ze dne 7. 4. 2010),stejně i skutečnosti rozhodné pro určení odvo-lacího orgánu, který bude rozhodovat o odvo-lání osoby zúčastněné na řízení proti této vý-zvě, bude proto nutno posuzovat podle těchustanovení daňového řádu z roku 2009, ježjsou svou povahou a účelem nejbližší řízeníma postupům podle daňového řádu z roku 1992(§ 264 odst. 1 daňového řádu z roku 2009).

[21] Pro posouzení toho, který z uvede-ných ústředních správních úřadů (žalobce čižalovaný) je příslušný rozhodnout o uvede-ném odvolání, měl klíčový význam § 1 odst. 4daňového řádu z roku 1992 ve znění účin-ném v rozhodné době (rok 2010). Toto usta-novení obsahovalo dikci: „Je-li rozhodnutím

vydaným orgánem moci výkonné, orgánem

územního samosprávného celku nebo jiným

orgánem, právnickou nebo fyzickou oso-

bou, pokud vykonávají zákonem nebo na

základě zákona svěřenou působnost v oblas-

ti veřejné správy (dále jen ,správní orgán‘),

soudem nebo jiným státním orgánem podle

tohoto nebo jiného zákona, uložena plateb-

ní povinnost do státního rozpočtu, územ-

ních rozpočtů nebo fondů, nebo vznikla-li

povinnost tohoto plnění přímo ze zákona

bez vydání rozhodnutí (dále jen ,platební

povinnost‘), postupuje se při jejím placení,

které zahrnuje evidování a vybrání, popří-

padě vymáhání, podle části šesté tohoto zá-

kona jako při placení daní, s výjimkou § 63,

§ 67 až § 69, § 71 a § 72, a s tím, že ustano-

vení ostatních částí tohoto zákona se použi-

jí, pokud jsou k uplatnění části šesté nezbyt-

ná; to platí za podmínky, že zákon, podle

kterého byla platební povinnost uložena, ne-

stanoví jinak. Správní orgán, soud nebo jiný

státní orgán, věcně příslušný ke správě pla-

cení platební povinnosti, je považován za

správce daně.“

[22] Ustanovení § 1 odst. 4 daňového řá-du z roku 1992 jsou v daňovém řádu z roku2009 (v tomto konkrétním případě) svou po-vahou a účelem nejbližší § 2 odst. 1, 2 a 3písm. b), § 10 odst. 1, 2 a § 11 odst. 1 písm. e).

[23] Česká inspekce životního prostředíje v posuzovaném případě orgán veřejné mo-ci věcně příslušný ke správě peněžitého pl-nění (nákladů správního řízení) ve formě je-ho vybírání podle § 79 odst. 8 správníhořádu. Jednou ze základních pravomocí správ-ce daně je zabezpečení placení daní [§ 11odst. 1 písm. e) daňového řádu z roku 2009],které pojmově zahrnuje evidování, vybrání,popřípadě vymáhání daně. Česká inspekceživotního prostředí je proto v tomto rozsahui správcem daně. Rozumí-li se pak daní proúčely daňového řádu z roku 2009 mimo jinéi peněžité plnění, u něhož zákon (zde správnířád v § 79 odst. 8) stanoví, že se při jeho sprá-vě postupuje podle daňového řádu [§ 2 odst. 3písm. b) daňového řádu z roku 2009], lze po-tom dovodit, že jde o obdobu placení daní,které patří pojmově do kompetence žalobcejako ústředního orgánu pro daně, poplatkya clo (§ 4 odst. 1 kompetenčního zákona).

[24] Spolehlivé určení odvolacího orgánupříslušného k projednání odvolání osoby zúčastněné na řízení proti předmětné výzvěČeské inspekce životního prostředí nenímožné bez vyhodnocení obsahu § 50 odst. 1daňového řádu z roku 1992 a § 114 odst. 1 da-ňového řádu z roku 2009. Dikce obou usta-novení se zdá být jednoduchá a jednoznačná,avšak praxe naproti tomu komplikovanáa rozporná. Ustanovení § 50 odst. 1 daňovéhořádu z roku 1992 hovoří o tom, že „[n]esta-

noví-li zvláštní zákon jinak, je odvolacím or-

gánem orgán nejblíže vyššího stupně nadříze-

ný správci daně, který napadené rozhodnutí

vydal“. Ustanovení § 114 odst. 1 daňového řá-du z roku 2009, podle něhož je třeba v danévěci postupovat, má však poněkud jinou dik-ci, protože stanoví, že „[o]dvolacím orgánem

je správce daně nejblíže nadřízený správci

daně, který napadené rozhodnutí vydal“.V případě § 50 odst. 1 zákona o správě danía poplatků je tedy odvolacím orgánem jen or-gán nejblíže vyššího stupně nadřízený správ-

2716



ci daně, který napadené rozhodnutí vydal,kdežto v případě § 114 odst. 1 daňového řáduz roku 2009 se vyžaduje, aby tento odvolacíorgán byl správcem daně.

[25] Ustanovení § 114 odst. 1 daňovéhořádu z roku 2009 o odvolacím orgánu, ježmusí být i správcem daně, které je nutnov tomto případě použít, obsahuje myšlenkurozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne11. 8. 2009, čj. 1 As 56/2009-58: „Ve věci říze-

ní o poplatku za komunální odpad podle zá-

kona č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění

účinném do 31. 12. 2001, bylo odvolacím or-

gánem proti rozhodnutí Magistrátu hlavní-

ho města Prahy Ministerstvo financí.“. Cha-rakter peněžitého plnění jako daně, resp. jejíobdoby [zde za použití § 2 odst. 3 písm. b) da-ňového řádu z roku 2009] určuje použití pro-cesní úpravy bez ohledu na hmotněprávnívymezení peněžitého plnění a kompetenčnívymezení příslušného orgánu, které je odvo-zováno od podřazení peněžitého plnění podprocesní úpravu uvedenou v definici pojmudaně ve smyslu § 1 odst. 1 daňového řáduz roku 1992, resp. zde za použití § 2 odst. 3písm. b) daňového řádu z roku 2009.

[26] Z uvedeného vyplývá, že Česká in-spekce životního prostředí je nepochybněsprávcem daně ve smyslu již citovaných usta-novení daňového řádu z roku 2009. Tato in-spekce proto z hlediska kompetence vydalav souladu se zákonem výzvu k zaplacení ne-doplatku v náhradní lhůtě. Je skutečností, žepodle § 1 odst. 1 zákona o České inspekci ži-votního prostředí je Česká inspekce životníhoprostředí podřízena žalovanému. Tato podří-zenost však ještě nezakládá jeho kompetencik projednání odvolání osoby zúčastněné nařízení proti již citované výzvě. Odvolacím or-gánem není jen orgán nejblíže vyššího stupněnadřízený správci daně, který napadené roz-hodnutí vydal, ale správce daně nejblíže nadří-zený správci daně, který napadené rozhodnutívydal (§ 114 odst. 1 daňového řádu z roku2009). Odvolací orgán tedy musí být současněi správcem daně, kterým není žalovaný.

[27] Nelze nevidět, že v této věci jde o ne-doplatek (peněžité plnění), resp. o jeho vy-máhání správcem daně, které se opírá o § 79odst. 8 správního řádu. Nejde tedy o opatření

k nápravě v oblasti ochrany lesa, případněo odvolání proti tomuto výroku, či o proble-matiku, v níž je žalovaný orgánem vrchníhostátního dozoru ve věcech životního prostře-dí (§ 19 odst. 1 kompetenčního zákona)a ústředním orgánem státní správy, mimo ji-né pro ochranu přírody a krajiny (§ 19 odst. 2kompetenčního zákona). Tato charakteristi-ka pak určuje použití procesní úpravy, a tobez ohledu na hmotněprávní „původ“ peně-žitého plnění. Není proto právně určující, ženedoplatek „vzešel“ z řízení o uložení opatře-ní k nápravě v oblasti ochrany lesa podle § 3odst. 2 zákona o České inspekci životníhoprostředí a její působnosti v ochraně lesa.Z logiky věci a z obsahu tohoto zákona vyplý-vá, že do kompetence žalovaného nelze pod-řadit izolované řízení ve věcech daní a po-platků, resp. řízení, jehož předmětem jepouze vymáhání nedoplatku podle daňovéhořádu z roku 2009, jež běží zcela samostatněmimo meritum věci. Žalovaný tedy v této věcinení správcem daně nejblíže nadřízenýmsprávci daně, který napadené rozhodnutí vy-dal (České inspekci životního prostředí). Nad-řízenost žalovaného vůči České inspekci život-ního prostředí by pak bylo možno dovozovatv odborných věcech životního prostředí, ježjsou vyjmenovány nejen v uvedeném zákoně,ale i v kompetenčním či jiném zákoně, meziněž ale nepatří projednávaná problematika.

[28] Odvolacím orgánem ve smyslu § 114odst. 1 daňového řádu z roku 2009 je potom lo-gicky žalobce, který je tak správcem daně nejblíženadřízeným správci daně, jež napadené rozhod-nutí vydal. Je tomu tak proto, že vykonává sprá-vu daní [§ 11 písm. b) zákona č. 531/1990 Sb.,o územních finančních orgánech], a lze hoproto považovat i za správce daně. Žalovanýtímto správcem již z logiky věci není.

[29] Pro závěr o kompetenci žalobce roz-hodovat o odvolání proti výzvě k zaplacenínedoplatku v náhradní lhůtě lze podpůrněodkázat i na § 14 odst. 2 daňového řádu, po-dle něhož spory o místní příslušnost mezisprávci daně rozhoduje správce daně, který jejim nejblíže společně nadřízen. Není-li tako-vý správce daně, určí místní příslušnost mi-nisterstvo nebo jiný ústřední správní orgán,do jehož působnosti daná věc náleží.

2716



Návrhem doručeným dne 12. 4. 2012 se Mi-nisterstvo pro místní rozvoj (navrhovatel) do-máhalo, aby zvláštní senát zřízený podle zákonač. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kom-petenčních sporů, rozhodl kompetenční sporvzniklý podle § 1 odst. 1 písm. a) uvedeného zá-kona mezi ním a Městským soudem v Praze tý-kající se certifikátu autorizovaného inspektora.

Z předloženého spisu vyplynulo, že žalo-vaný autorizovaný inspektor vydal dne 8. 3.2010 certifikát podle § 117 stavebního záko-na z roku 2006 pro stavbu „Vědeckotechnic-

ký park Roztoky“ v katastrálním území Žalov.Žalobci proti tomuto certifikátu podali žalo-bu k Městskému soudu v Praze. Ten ji usnese-ním ze dne 22. 2. 2011 odmítl a věc postoupilnavrhovateli, neboť dospěl k závěru, že proticertifikátu vydanému autorizovaným inspek-torem je přípustné podat odvolání, o kterémrozhoduje navrhovatel.

Městský soud respektoval právní názorNejvyššího správního soudu dříve vyslovený

a ve svém rozhodnutí vycházel z toho, že po-stup autorizovaného inspektora při vydávánícertifikátu je správním řízením podle § 9správního řádu, neboť se jedná o postupsprávního orgánu, jehož účelem je vydánírozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají,mění nebo ruší práva anebo povinnosti. V té-to souvislosti odkázal na rozsudek Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 4. 8. 2010, čj. 9 As63/2010-111. Soud tedy pohlížel na certifikátautorizovaného inspektora jako na rozhod-nutí ve smyslu § 67 správního řádu. Následněse městský soud zabýval otázkou, zda a jaképrostředky obrany proti certifikátu autorizo-vaného inspektora právní řád připouští, a do-spěl k závěru, že je proti němu přípustné od-volání. V opačném případě by dle městskéhosoudu byla účastníkům odňata jedna právníinstance. Výklad, podle nějž by jediným mož-ným opravným prostředkem proti certifikátubyla žaloba ve správním soudnictví, považo-val městský soud za nezákonný pro rozpor

2717


2717Kompetenční spory: povaha autorizovaného inspektora a jímvydávaného certifikátu

k § 117 odst. 2 a § 143 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu(stavební zákon), ve znění zákona č. 223/2009 Sb.*)

k § 4 odst. 1 písm. a) a § 65 soudního řádu správníhok § 1 odst. 1 a § 67 správního řádu (č. 500/2004 Sb.)

Autorizovaný inspektor jmenovaný podle § 143 a násl. stavebního zákona z roku2006 není správním orgánem ve smyslu § 1 odst. 1 správního řádu z roku 2004 a § 4odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. Jím vydaný certifikát (§ 117 odst. 2 sta-vebního zákona z roku 2006) není rozhodnutím správního orgánu (§ 67 správníhořádu z roku 2004, § 65 s. ř. s.) přezkoumatelným ke správní žalobě soudem, ale plně-ním ze soukromoprávní smlouvy uzavřené se stavebníkem.

(Podle usnesení zvláštního senátu zřízeného podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování

některých kompetenčních sporů, ze dne 6. 9. 2012, čj. Konf 25/2012-9)

Prejudikatura: č. 2142/2010 Sb. NSS, č. 2369/2011 Sb. NSS a č. 2576/2012 Sb. NSS; nález ÚS č. 170/2006 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 566/05), usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 558/12.

Věc: Spor o pravomoc mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Městským soudem v Praze, zaúčasti žalobců a) Bc. Petry P., b) Mgr. Hany S., c) akad. arch. Josefa H., žalovaného Ing. arch. Milana T. a osoby zúčastněné na řízení akciové společnosti VTP Roztoky, ve vě-ci certifikátu autorizovaného inspektora.

*) S účinností od 1. 1. 2012 byly § 143 a násl. dále změněny zákonem č. 420/2011 Sb.


s § 81 odst. 1 správního řádu a zásadou subsidia-rity soudního přezkumu správních rozhodnutí.

Dále se městský soud zabýval tím, kdo jepříslušný rozhodovat o odvolání proti certifi-kátu autorizovaného inspektora. Podle § 89odst. 1 správního řádu je odvolacím orgánemnejblíže nadřízený orgán a podle § 178 odst. 1správního řádu je nadřízeným orgánem tensprávní orgán, který podle zákona vykonávádozor. Z § 143 odst. 4, § 144 a 151 odst. 1 sta-vebního zákona z roku 2006 městský souddovodil, že orgánem dozoru nad autorizova-nými inspektory je navrhovatel. Ten tedy mározhodnout o odvolání proti certifikátu auto-rizovaného inspektora.

Proti usnesení městského soudu podali ža-lovaný a osoba zúčastněná na řízení kasačnístížnost, kterou však následně vzali zpět. Nej-vyšší správní soud proto usnesením ze dne26. 7. 2011, čj. 5 As 71/2011-172, řízení o oboukasačních stížnostech zastavil a rozhodnutíměstského soudu tak zůstalo v právní moci.

Navrhovatel má za to, že proti certifikátuautorizovaného inspektora není přípustnéodvolání. Rozhodovat o žalobách proti certifikátumá krajský soud jako soud ve správním soud-nictví. Při tom navrhovatel odkazuje na argu-mentaci obsaženou v rozsudcích Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As37/2011-81, ze dne 30. 5. 2011, čj. 2 As 36/2011-81, zedne 28. 7. 2011, čj. 7 As 86/2011-102 a ze dne24. 8. 2011, čj. 1 As 92/2011-182. Navrhovatelpřebírá argumentaci Nejvyššího správníhosoudu o tom, že odvolání je vyloučeno vzhle-dem k povaze certifikátu, neboť ten je vydá-ván ve zkráceném stavebním řízení atypic-kým postupem a chybí zde jasná zákonnáúprava odvolání. Zákonná úprava přezkumcertifikátu autorizovaného inspektora v rámciodvolacího řízení nepředpokládá, a to s ohle-dem na specifické postavení autorizovanéhoinspektora (soukromá osoba vykonávající ve-řejnou správu pouze ve velmi omezeném roz-sahu a vlastním jménem), nezařaditelnost au-torizovaného inspektora do hierarchickéhosystému veřejné správy, zvláštní charaktercertifikátu, který způsobuje právní následkynezávisle na vůli autorizovaného inspektora,a smysl zkráceného stavebního řízení. Proto

je podle navrhovatele ve věci příslušný vydatrozhodnutí správní soud.

Zvláštní senát rozhodl, že žádná ze strankompetenčního sporu není příslušná vydatrozhodnutí ve věci žaloby proti certifikátuautorizovaného inspektora.

Z odůvodnění:

(...)

III.Právní úprava a dosavadní rozhodovací

činnost soudů

[15] Činnost autorizovaného inspektora,jež je předmětem tohoto sporu, je upravenav § 117 stavebního zákona z roku 2006 takto:

„(1) Uzavře-li stavebník s autorizova-

ným inspektorem smlouvu o provedení kon-

troly projektové dokumentace pro stavbu,

kterou hodlá provést, může takovou stavbu

pouze oznámit stavebnímu úřadu, jestliže

byla opatřena souhlasná závazná stanovis-

ka dotčených orgánů a vyjádření osob, které

by byly účastníky stavebního řízení (§ 109),

a nejde o stavbu, která je zvláštním právním

předpisem, územně plánovací dokumentací

nebo rozhodnutím orgánu územního pláno-

vání přímo označena jako nezpůsobilá pro

zkrácené stavební řízení.

(2) Stavebník k oznámení stavby připojí

projektovou dokumentaci stanovenou pro-

váděcím právním předpisem a certifikát vy-

daný autorizovaným inspektorem. Doku-

mentace se předkládá ve dvojím vyhotovení;

není-li obecní úřad stavebním úřadem, nebo

stavebník není vlastníkem stavby, předklá-

dá se trojmo.

(3) Autorizovaný inspektor certifikátem

stvrzuje, že ověřil projektovou dokumentaci

a připojené podklady z hledisek uvedených

v § 111 odst. 1 a 2 a že navrhovaná stavba

může být provedena. Na projektové doku-

mentaci tuto skutečnost vyznačí, uvede své

jméno a příjmení, datum vydání certifikátu

a opatří ji svým podpisem a razítkem se stát-

ním znakem České republiky. K certifikátu

připojí návrh plánu kontrolních prohlídek

stavby, závazná stanoviska dotčených orgá-

2717



nů a vyjádření osob, které by byly účastníky

stavebního řízení (§ 109).

(4) Pokud ve vyjádřeních podle odstavce 1

byly uplatněny námitky proti provádění

stavby, autorizovaný inspektor je posoudí

a projedná s osobami, které je uplatnily.

Způsob vypořádání námitek a závěry, po-

případě podklady, z nichž vycházel, připojí

autorizovaný inspektor k certifikátu podle

odstavce 3. Nepodaří-li se při vypořádání ná-

mitek odstranit rozpory mezi osobami, které

by jinak byly účastníky řízení, předloží je-

jich vyjádření spolu s projektovou dokumen-

tací a závaznými stanovisky dotčených or-

gánů stavebnímu úřadu, který zajistí

vypořádání námitek podle § 114 nebo usne-

sením rozhodne o námitkách ve své působ-

nosti anebo usnesením rozhodne o nezpůso-

bilosti stavby pro zkrácené řízení.

(5) Certifikát, ověřenou dokumentaci

s vyznačenými údaji a přílohy podle odstav-

ce 3 příslušný stavební úřad eviduje a využí-

vá pro kontrolní prohlídky stavby.

(6) Náležitosti oznámení podle odstavce 1,

jakož i obsah a strukturu certifikátu stanoví

prováděcí právní předpis.“

[16] Prováděcím předpisem, na který odka-zuje § 117 odst. 6 stavebního zákona z roku 2006,je vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se prová-dějí některá ustanovení stavebního zákona vevěcech stavebního řádu.

[17] Podle § 9 této vyhlášky platí, že:„Oznámení stavebnímu úřadu, že navrhova-

ná stavba byla posouzena autorizovaným in-

spektorem a je způsobilá k realizaci, podává

stavebník na formuláři, jehož obsahové nále-

žitosti jsou stanoveny v příloze č. 3 k této vy-

hlášce. K oznámení se připojí přílohy uvede-

né v části B přílohy č. 3 k této vyhlášce.“

[18] Obsah a strukturu certifikátu upra-vuje § 10 vyhlášky:

„(1) Autorizovaný inspektor v certifiká-

tu, kterým stvrzuje, že ověřil projektovou do-

kumentaci a připojené podklady a že navr-

hovaná stavba může být provedena, uvede

a) identifikační údaje stavebníka podle

§ 5 písm. a),

b) druh, účel a dobu trvání stavby,

c) identifikační údaje o projektové doku-

mentaci stavby podle údajů na rozpisce do-

kumentace,

d) průběh posuzování navrhované stav-

by, včetně závěrů jednání s osobami, které

uplatnily námitky proti provedení stavby,

e) jak projektová dokumentace respektu-

je požadavky dotčených orgánů a vlastníků

dopravní a technické infrastruktury, popří-

padě specifikaci dokladů o jednání s nimi,

f) své jméno a příjmení, podpis, otisk ra-

zítka a datum vydání certifikátu.

(2) Autorizovaný inspektor k certifikátu

připojí

a) návrh plánu kontrolních prohlídek

stavby,

b) souhlasná závazná stanoviska dotče-

ných orgánů vyžadovaná zvláštními práv-

ními předpisy,

c) vyjádření osob, které by byly účastní-

ky stavebního řízení; pokud uplatnily ná-

mitky, připojí též protokol o výsledku projed-

nání a vypořádání jejich námitek.“

[19] Podstatou předloženého sporu je,zda je možné podat proti certifikátu autorizo-vaného inspektora odvolání, případně k jaké-mu orgánu, či zda je obrana proti certifikátumožná pouze cestou správního soudnictví. Přitom však zvláštní senát musí jako předběžnouotázku posoudit, zda je autorizovaný inspektorvůbec v postavení správního orgánu ve smyslu§ 1 odst. 1 správního řádu, a zda lze certifikátpovažovat za „rozhodnutí“ dle § 65 s. ř. s.

[20] O těchto otázkách již rozhodovalysoudy, a existuje k nim tedy postupně se vy-tvářející a doplňující judikatura.

[21] Soudy zpočátku správní žaloby proticertifikátu autorizovaného inspektora odmí-taly s odůvodněním, že se nejedná o rozhod-nutí správního orgánu (např. usnesení Měst-ského soudu v Praze ze dne 15. 3. 2010, čj. 5 A 42/2010-43).

[22] Nejvyšší správní soud však následnědospěl k odchylnému závěru. V rozsudku ze

2717



dne 4. 8. 2010, čj. 9 As 63/2010-111, č. 2142/2010Sb. NSS, vyslovil, že „postup [autorizovanéhoinspektora] ve zkráceném stavebním řízení

lze označit za veřejnoprávní a výsledkem je-

ho činnosti je, za podmínky oznámení certi-

fikátu stavebnímu úřadu dle § 117 odst. 1

stavebního zákona [z roku 2006], akt, který

je způsobilý zasáhnout veřejná subjektivní

práva a povinnosti“. Na podporu tohoto tvr-zení Nejvyšší správní soud uvedl, že proceszkráceného stavebního řízení je rychlejšía efektivnější než řízení o vydání stavebníhopovolení a jeho podstata spočívá v přenesenízásadních činností v řízení o vydání stavební-ho povolení na osobu autorizovaného in-spektora. Inspektor je soukromá osoba, kteráje po určitou dobu oprávněna ve stavebnímřízení činit úkony vymezené stavebním záko-nem z roku 2006, přičemž v důsledku někte-rých z nich vznikají osobám ve stavebním ří-zení práva a povinnosti bez další intervencestavebního úřadu. Vydání certifikátu autori-zovaným inspektorem a jeho oznámení sta-vebnímu úřadu má stejné účinky jako vydánístavebního povolení stavebním úřadem. Nej-vyšší správní soud se dále zabýval rozlišenímveřejné a soukromé správy a dospěl k závěru,že přestože hranice mezi soukromou a veřej-nou správou nelze jednoznačně vymezit, jemožné vycházet z cíle, prostředků a závaz-nosti posuzované činnosti a postavení jejíhovykonavatele. Nepovažoval za rozhodujícískutečnost, že účast ve zkráceném stavebnímřízení je založena soukromoprávní smlou-vou, naopak vycházel z toho, že autorizovanýinspektor je jmenován ministrem pro místnírozvoj a tímto aktem se stává nepřímým vy-konavatelem státní správy. Byť je jeho postupve zkráceném stavebním řízení iniciovánuzavřením smlouvy se stavebníkem, jednotli-vé činnosti vykonává dle stavebního zákonaz roku 2006 a tento zákon vytyčuje meze, ježmusí autorizovaný inspektor dodržet.

[23] Nejvyšší správní soud v citovanémrozhodnutí dále uvedl, že samotný certifikátsám o sobě nemá bezprostřední právní závaz-nost ani přímé právní účinky, ty však nabýváze zákona v okamžiku jeho oznámení staveb-nímu úřadu, které provede stavebník. Na zá-

kladě oznámení stavebnímu úřadu nabudecertifikát srovnatelné právní účinky, jaké mástavební povolení, a proto nelze certifikátpřirovnat k odbornému stanovisku či znalec-kému posudku, jež jsou pouze podkladem dalšího aktu zakládajícího práva a povinnosti.Přestože nelze bez dalšího konstatovat, že au-torizovaný inspektor je při vydávání certifiká-tu ve vrchnostenském postavení, jeho postave-ní se však změní po oznámení certifikátustavebnímu úřadu. Po oznámení je stavebníkpovinen obsah certifikátu respektovat a ne-má možnost jeho korekce, čímž se povahacertifikátu vymyká běžnému plnění ze sou-kromoprávní smlouvy a postavení autorizova-ného inspektora vůči stavebníkovi se odlišujeod vztahu mezi účastníky soukromoprávníhovztahu. Navíc se oznámený certifikát, na roz-díl např. od hodnocení technického stavu sil-ničního motorového vozidla, týká též poten-cionálních účastníků stavebního řízení.Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud vyslo-vil, že „je nutno na certifikát oznámený sta-

vebnímu úřadu dle § 117 odst. 1 stavebního

zákona [z roku 2006] hledět jako na výsle-

dek činnosti správního orgánu, přestože

o něm nelze bez dalšího konstatovat, že je

vydáván ve správním řízení. I když zůstává

sporným, zda postup autorizovaného in-

spektora předcházející oznámení certifikátu

stavebnímu úřadu lze označit za správní ří-

zení, vzhledem ke skutečnosti, že jak samot-

ný postup autorizovaného inspektora ve

zkráceném stavebním řízení, tak i jeho vý-

sledek, má veřejnoprávní charakter, je auto-

rizovaný inspektor při této činnosti vázán

základními zásadami činnosti správního

orgánu a certifikát po oznámení stavební-

mu úřadu má povahu přezkoumatelného

správního aktu, který má právo napadnout

stavebník i osoby, které by jinak měly právo

být účastníky stavebního řízení.“ Otázku,zda je jediným obranným mechanismem pro-ti certifikátu pouze žaloba ve správním soud-nictví, ponechal Nejvyšší správní soud na dal-ším posouzení městskému soudu.

[24] Obdobně rozhodl Nejvyšší správnísoud i rozsudky ze dne 11. 11. 2010, čj. 1 As72/2010-110, ze dne 15. 2. 2011, čj. 9 As

2717



99/2010-71 a ze dne 28. 4. 2011, čj. 7 As34/2011-53, aniž by uvedenou argumentacidále doplňoval. Nad rámec výše uvedenéhozmínil pouze, že „nezbytnost ustavení kon-

trolního mechanismu činnosti autorizova-

ného inspektora ve zkráceném řízení je dána

nesporným veřejným zájmem na provádění

staveb v souladu se zákonem stanovenými

předpoklady pro výstavbu“ (rozhodnutí čj. 7 As 34/2011-53).

[25] Na základě uvedeného rozsudku(bod [22]) vydal Městský soud v Praze něko-lik rozhodnutí, v nichž žalobu proti certifiká-tu odmítl a věc postoupil k rozhodnutí o od-volání navrhovateli.

[26] Jiný senát Městského soudu v Prazenaznačil možnost obrany proti certifikátu pro-střednictvím analogické aplikace § 117 odst. 4stavebního zákona z roku 2006 i po vydánícertifikátu. Krajský soud v Brně v rozhodnutíze dne 21. 6. 2010, čj. 30 Ca 152/2009-218, ža-lobu proti certifikátu věcně projednal. Kraj-ský soud v Ostravě v rozhodnutí ze dne 8. 12.2010, čj. 22 A 183/2010-27, žalobu proti certi-fikátu odmítl pro nevyčerpání opravnýchprostředků.

[27] Nejvyšší správní soud však v rozsud-ku ze dne 25. 5. 2011, čj. 2 As 37/2011-81, č. 2369/2011 Sb. NSS, rozhodl, že „certifikát

autorizovaného inspektora vydaný ve zkrá-

ceném stavebním řízení (§ 117 stavebního

zákona z roku 2006) není přezkoumatelný

v odvolacím řízení podle správního řádu; lze

proti němu přímo podat žalobu ke správní-

mu soudu“. V tomto rozsudku nejprve odká-zal na své předchozí rozhodnutí čj. 9 As63/2010-111 a doplnil, že ačkoliv se v uvede-ném rozhodnutí neuvádí, o jaký veřejnopráv-ní správní akt se v případě certifikátu autori-zovaného inspektora jedná, nelze dospětk jinému závěru, než že spadá pod legislativnízkratku „rozhodnutí“ dle § 65 odst. 1 s. ř. s.,neboť se nepochybně jedná o úkon, jímž sepo oznámení stavebnímu úřadu zakládají,mění, ruší nebo závazně určují práva nebopovinnosti žalobce. Na certifikát se totiž ne-může vztahovat zákonná úprava řízení o tzv.nečinnostní žalobě (napadeno je vydání cer-tifikátu, nikoliv nečinnost autorizovaného in-

spektora) a ani o tzv. zásahové žalobě (§ 82a násl. s. ř. s.), neboť certifikát představujeformalizovaný písemný úkon, nikoliv faktickýzásah. Logicky proto připadá do úvahy tolikožaloba brojící proti rozhodnutí správního or-gánu. Nejvyšší správní soud tedy v tomto roz-hodnutí dospěl k tomu, že certifikát je rozhod-nutím, na základě vylučovací metody.

[28] Podle názoru Nejvyššího správníhosoudu je autorizovaný inspektor nepochybněsoukromou osobou, ale je po určitou dobuoprávněn činit úkony podle stavebního záko-na z roku 2006 a v tomto rozsahu vystupujejako správní úřad. Tato jeho činnost totižpředstavuje případ zákonné delegace veřejnésprávy na soukromou osobu, kterou však vy-konává vlastním jménem a na vlastní odpo-vědnost. Za situace, kdy zákonná úpravapředpokládá stejné právní a faktické účinkyv případě stavebního povolení vydávanéhostavebním úřadem a certifikátu autorizované-ho inspektora oznámeného stavebnímu úřa-du, který jej toliko eviduje a není oprávněnna něj aktivně reagovat jako u ohlášených sta-veb (§ 105 a § 106 stavebního zákona z roku2006), Nejvyšší správní soud uzavřel, že auto-rizovaný inspektor vystupuje jako správníúřad, byť jen v tomto omezeném rozsahu.

[29] Nejvyšší správní soud poté dospělk závěru, že proti certifikátu není přípustnéodvolání: předně podle ustálené judikaturymezi základní zásady rozhodování o právecha povinnostech fyzických či právnickýchosob správními orgány nepatří rozhodováníve dvou stupních (např. rozsudek Nejvyššíhosprávního čj. 2 As 47/2004-61, č. 1409/2007Sb. NSS). S ohledem na znění § 81 odst. 1správního řádu by však musela nemožnostpodat odvolání buď plynout přímo ze záko-na, nebo by mohla být tato výluka dána pouzeimplicitně povahou dané věci, což je právěpřípad certifikátu vydaného autorizovanýminspektorem. K tomuto závěru dospěl soudna základě dvou souběžných argumentů: 1. smysl zkráceného stavebního řízení a 2. chybějící jasná zákonná úprava odvolánív tomto velmi atypickém postupu.

[30] Smyslem zkráceného stavebního ří-zení je dle Nejvyššího správního soudu rych-

2717



lost, nižší míra formálnosti a odlehčení čin-nosti stavebních úřadů. Zavedení odvolacíhořízení by tak odporovalo povaze zkrácenéhostavebního řízení a neodpovídalo by ani po-stavení stavebního úřadu v něm. Pokud totižplatí, že právo k provedení stavební činnostivzniká již oznámením stavebnímu úřadu, při-čemž součástí tohoto oznámení musí býtpředmětný certifikát a stavební úřad všechnytyto obdržené dokumenty toliko „eviduje“,nemá logiku, aby v této zákonné koncepci dojiž pravomocného rozhodnutí mohl vstoupitodvolací orgán. Toto odvolací řízení by vedlok přesně protichůdnému výsledku, než kterýje citovanou zákonnou úpravou sledován.

[31] Druhý argument proti přípustnostiodvolání spatřoval Nejvyšší správní soudv tom, že kompetence každého orgánu veřej-né moci musí být stanovena jednoznačněa srozumitelně a nelze ji dovozovat pouze vý-kladem, byť třeba i velmi extenzivním.

[32] K tomu Nejvyšší správní soud uvedl:„[D]o okamžiku předložení certifikátu sta-

vebnímu úřadu existuje pouze soukromo-

právní vztah mezi inspektorem a stavební-

kem a vrchnostenským aktem se stává teprve

okamžikem předložení stavebnímu úřadu,

k čemuž však samozřejmě nemusí vůbec do-

jít. Jestliže však odvolací řízení je založeno

na instanční nadřízenosti a podřízenosti

správních orgánů (§ 89 správního řádu), ne-

ní možno stanovit, který správní orgán by

bylo možno v daném případě označit jako

orgán nadřízený autorizovanému inspekto-

rovi. Za této situace proto nelze stanovit ani

jasnou kompetenci k rozhodování v odvola-

cím řízení. Souhrnně řečeno, v tomto případě

je zcela jasné, že zákonná úprava přezkum

certifikátu autorizovaného inspektora v rámci

odvolacího řízení implicitně nepředpokládá,

a to s ohledem na specifičnost jeho postavení

(soukromá osoba, vykonávající veřejnou

správu pouze ve velmi omezeném rozsahu,

a to vlastním jménem); jeho nezařaditelnost

do hierarchicky koncipovaného systému ve-

řejné správy; zvláštní charakter certifikátu

(mající právní důsledky nezávisle na vůli au-

torizovaného inspektora) a zejména s ohle-

dem na smysl zkráceného stavebního řízení.“

[33] Nejvyšší správní soud shodné argu-menty posléze zopakoval např. i v rozhodnu-tích čj. 7 As 86/2011-102, kde navíc označilpostup autorizovaného inspektora za media-ci, 1 As 92/2011-182 a 9 As 92/2011-186, zdes odkazem na účelnou ochranu práv opome-nutých účastníků.

[34] Dle výše popsaných rozsudků Nej-vyššího správního soudu postupoval např.Krajský soud v Hradci Králové v rozsudku zedne 4. 8. 2011, čj. 30 A 13/2011-46, jímž žalo-bu proti certifikátu stejně jako Krajský soudv Brně věcně projednal a certifikát zrušil. Mi-mo jiné však krajský soud sám upozornil nato, že mu zákon neumožňuje jiný výrok, nežže se „certifikát zrušuje a věc se vrací žalo-

vanému k dalšímu řízení“, ačkoliv žalovanýautorizovaný inspektor nemá k žádnému dal-šímu řízení pravomoc a věc musí dále projed-návat příslušný stavební úřad.

[35] Ústavní soud pak na základě již ustá-lené judikatury Nejvyššího správního souduopakovaně vyslovil, že vzhledem k postaveníNejvyššího správního soudu v oblasti správníhosoudnictví a výkladu správního práva budei Ústavní soud považovat autorizovaného in-spektora za správní orgán. Proto ústavní stížnos-ti autorizovaného inspektora odmítl (např. usne-sení ze dne 13. 3. 2012, sp. zn. IV. ÚS 558/12).

[36] Autorizovaný inspektor by tedy na zá-kladě výše popsané judikatury měl být pova-žován za správní orgán a certifikát za rozhod-nutí ve smyslu § 65 s. ř. s., proti němuž nenípřípustné odvolání. Certifikát by tak měl býtpřímo přezkoumáván ve správním soudnictví.

[37] S tímto názorem se však zvláštní se-nát neztotožňuje.

[38] Zvláštní senát si je vědom toho, že kezměnám v ustálené judikatuře by mělo do-cházet pouze výjimečně, a to jen tehdy, kdyžk tomu vedou závažné důvody (např. nálezÚstavního soudu ze dne 20. 9. 2006, sp. zn. II. ÚS 566/05, č. 170/2006 Sb. ÚS). Je všakpřesvědčen, že právě takové důvody ke změ-ně právního názoru shledal. Právním názoremopírajícím se o minimum pevných právníchargumentů, z nichž některé svědčí dokoncepro právní názor opačný, je možno otřást

2717



argumentací jinou a nelze jej vnímat jako ne-změnitelný. To platí tím spíše za situace, kdyprávní řád dotčeným osobám po celou dobuexistence sporného ustanovení poskytuje ji-nou možnost ochrany, podle mínění zvláštní-ho senátu snazší a rychlejší, kterou se soudyzatím nezabývaly.

III. 1 Postavení autorizovaného in-spektora

[39] Všechny soudy i důvodová zpráva kestavebnímu zákonu z roku 2006 (digitální re-pozitář PSP ČR, IV. volební období, tisk č. 998/0, dostupné na http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=55107) se shodujína tom, že autorizovaný inspektor je soukro-mou osobou. Soudy se však doposud neshod-ly, zda je na něj přenesen výkon veřejné mociv takové míře, aby nabyl postavení správníhoorgánu (§ 1 odst. 1 správního řádu), či niko-liv. Ne každý vykonavatel veřejné správy jepři uskutečňování správní činnosti správnímorgánem. Zmínit lze například zkušebnictvídle zákona č. 22/1997 Sb., o technických po-žadavcích na výrobky, nebo hodnocení tech-nické způsobilosti silničního motorovéhovozidla k provozu dle zákona č. 56/2001 Sb.,o podmínkách provozu vozidel na pozemníchkomunikacích (viz Staša, J. Jaká je a jaká mábýt právní povaha autorizovaného inspektoraa jeho činnosti. Stavební právo: Bulletin. Pra-ha : ČSSP, 2009, č. 3, s. 56; rovněž Vedral, J. Ně-které případy používání soukromoprávníchinstitutů ve veřejném právu. Správní právo.Praha : Ministerstvo vnitra, 2011, č. 1–2, s. 27).

[40] Certifikát tedy inspektor vydává jakosoukromá osoba na základě soukromoprávnísmlouvy se stavebníkem (§ 117 odst. 1 sta-vebního zákona z roku 2006). Tuto činnostvykonává jménem svým, nikoliv jménem stá-tu, za úplatu a ve svém podnikatelském zá-jmu. Dle § 144 odst. 4 stavebního zákona z ro-ku 2006 není tato činnost živností a může býtvykonávána jako svobodné povolání. Z toho-to hlediska autorizovaný inspektor správnímorgánem není.

[41] Za škodu, kterou stavebníkovi způso-bí, odpovídá soukromoprávně; podle § 146stavebního zákona z roku 2006 odpovídá za

škodu způsobenou výkonem své činnostia musí mít, obdobně jako např. advokáti, uzavřeno pojištění z odpovědnosti za škodu.Přitom však podle zákona č. 82/1998 Sb.,o odpovědnosti za škodu způsobenou při vý-konu veřejné moci rozhodnutím nebo ne-správným úředním postupem odpovídá stát(a nikoli soukromá osoba) za škodu, kterouzpůsobily státní orgány, územní samosprávnécelky v přenesené působnosti a právnickéa fyzické osoby při výkonu státní správy, kterájim byla svěřena zákonem nebo na základě zá-kona. I to svědčí tomu, že zákonodárce zjevněnepovažoval činnost autorizovaného inspek-tora za činnost veřejnoprávní v té míře, abyvedla k jeho postavení jako správního orgánu,za jehož činnost, jak uvedeno, odpovídá stát.

[42] Dále: stavebník s autorizovaným in-spektorem neuzavírá veřejnoprávní smlouvudle části páté správního řádu. Kdyby tomutak bylo, platilo by, že mimo autorizovanéhoinspektora by byly k uzavření subordinačníveřejnoprávní smlouvy podle § 161 správníhořádu potřeba souhlasy ostatních osob, kteréby byly účastníky řízení. Tyto osoby však staveb-ní zákon z roku 2006 ke smlouvě podle § 117 ne-přizval a jejich souhlas se nevyžaduje.

[43] Aby autorizovaný inspektor byl správ-ním orgánem dle § 1 odst. 1 správního řádu či§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s., musela by mu dálebýt náležitým způsobem, totiž zákonem, svěře-na pravomoc k výkonu působnosti v oblastiveřejné správy, v daném případě k vydávánícertifikátů s právními účinky rozhodnutí. Tovšak žádný zákon neučinil. Právním podkla-dem činnosti inspektorů je, jak plyne z výšeuvedeného, soukromoprávní smlouva, kte-rou se inspektor zaváže, že pro stavebníka(a nikoli pro stát či stavební úřad) ověří pro-jektovou dokumentaci a vydá na danou stav-bu certifikát, jímž stvrdí, že dokumentaciověřil (§ 117 odst. 3 stavebního zákona z roku2006). Inspektor dokonce nemá ani žádnoupravomoc autoritativně rozhodovat o námit-kách osob, které by byly účastníky řízení. Ta-to vyjádření mají být souhlasná nebo je auto-rizovaný inspektor neformálním způsobemvypořádá, jinak v případě trvajících rozporůmusí věc předložit stavebnímu úřadu. K to-

2717



mu uvedl Krajský soud v Hradci Králové, že:„Autorizovaný inspektor není oprávněn roz-

hodovat o tom, zda tu kterou námitku vypo-

řádal, a odstranil tak rozpory mezi osoba-

mi, které by jinak byly účastníky řízení, či

zda je to vůbec námitka vhodná (přiléhavá)

k vypořádání. Vypořádáním námitek v kon-

textu § 117 odst. 4 stavebního zákona z roku

2006 je třeba rozumět takový výstup, na je-

hož základě všechny námitky (i absurdní)

zcela odpadnou a po jejich vypořádání na-

stane naprosto bezkonfliktní stav.“ (rozsu-dek ze dne 4. 8. 2011, čj. 30 A 13/2011-46, č. 2576/2012 Sb. NSS).

[44] Zákon neupravuje žádný procesnípostup, který by vydání certifikátu jako roz-hodnutí předcházel. Vzhledem k subsidiaritěsprávního řádu (§ 192 stavebního zákonaz roku 2006) by se uplatnila jeho ustanovení.Autorizovaný inspektor však nemá povinnostcertifikát někomu doručovat, není vázán žád-nými lhůtami a – pokud by se přijal názor, žejde o správní orgán – nemohlo by se na nějuplatnit ani ustanovení správního řádu o pod-jatosti, které by vedlo k důsledkům zcela ab-surdním: s ohledem na svůj poměr k věci byse autorizovaný inspektor musel vylučovat zesvého „rozhodování“ vždy, neboť svou čin-nost vykonává za úplatu stavebníka, ve svémpodnikatelském zájmu, a tak nepochybně mázájem na jednom konkrétním výsledku své„rozhodovací činnosti“. Zmíněná ustanovenípřitom prostupují správním řádem při vydá-vání všemožných jiných správních aktů, vy-jádření, osvědčení či sdělení, i těch, které ne-jsou upraveny vůbec, v prvé řadě ovšemu rozhodnutí. I v těchto případech by se tedyautorizovaný inspektor, pokud by byl správ-ním orgánem, musel řídit příslušnými usta-noveními správního řádu, mj. by se musel zesvé činnosti vylučovat. Tento závěr lze použítjako argumentum reductionis ad absurdum,který svědčí pro to, že autorizovaný inspek-tor správním orgánem není a certifikát neníani rozhodnutím ani jiným úkonem správní-ho orgánu dle správního řádu.

[45] Rovněž v komentáři ke stavebnímuzákonu (Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. Sta-

vební zákon: komentář. Praha : C. H. Beck,

2008) autoři uvádějí, že „zkráceným staveb-

ním řízením se zmíněným ustanovením

rozumí posouzení projektové dokumentace

mimo stavební řízení [...]. Autorizovaný in-

spektor v rámci posuzování projektové doku-

mentace nevede žádné řízení ani nemůže do-

tčenému orgánu určovat lhůtu k vyjádření

[...]. Certifikát vydaný autorizovaným inspek-

torem není rozhodnutím o povolení stavby, ale

je pro stavební úřad i stavebníka dokladem

o tom, že stavba může být právem provedena.“

[46] Jak správně uvedl Městský soudv Praze v rozhodnutí ze dne 15. 3. 2010, čj. 5 A42/2010-43, „[č]innost, která se odehrává me-

zi dvěma soukromými osobami na základě

smlouvy uzavřené podle pravidel soukromé-

ho práva, se tak z povahy věci vzpírá zařazení

do oblasti „veřejné správy“, a tedy i přezkou-

mání před správním soudem: nejsou tu totiž

předepsány žádné postupy, jejichž dodržení

by bylo možno kontrolovat a vyžadovat. Au-

torizovaný inspektor proto není správní orgá-

nem podle definice § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,

nýbrž odborně způsobilou osobou, která z ti-

tulu své funkce (srov. § 143 a násl. stavebního

zákona [z roku 2006]) poskytuje odborné

činnosti ve výstavbě.“

[47] Nejvyšší správní soud uvedl v roz-sudku čj. 2 As 37/2011-81, že proti certifikátuautorizovaného inspektora není možné po-dat odvolání. Tento závěr zdůvodnil přede-vším smyslem zkráceného stavebního řízenía chybějící právní úpravou odvolání při tom-to postupu. Vyslovil, že „kompetence každé-

ho orgánu veřejné moci musí být stanovena

jednoznačně a srozumitelně a nelze ji dovo-

zovat pouze výkladem, byť třeba i velmi ex-

tenzivním. Základním atributem právního

státu je totiž požadavek, podle něhož veřej-

ná moc může činit pouze to, co zákon vý-

slovně dovoluje. V této logice musí platit, že

kompetence odvolacího orgánu plyne přímo

z konkrétního zákonného ustanovení, ane-

bo přinejmenším je dovoditelná z obecných

zákonných ustanovení, zasazených do kon-

ceptu celkového fungování veřejné správy.“

To však – ba ještě více – platí i z hlediska do-vozování kompetence k vydávání rozhodnutísamotného (v I. stupni řízení). A logicky, po-

2717



kud zákon vydávání rozhodnutí neupravuje,neupravuje pak ani možnost či nemožnostodvolání. Svým výrokem proto druhý senátve skutečnosti nabídl argument pro závěr, žecertifikát rozhodnutím není.

[48] K argumentu „smyslem úpravy zkrá-

ceného stavebního řízení“ lze pouze dodat,že jejím účelem bylo, aby bezrozporné žádos-ti o stavební povolení nemusel řešit stavebníúřad, ale mohly být vyřešeny jednoduššímzpůsobem. Z ničeho ale nelze dovodit, že bynová úprava měla vést k tomu, aby složitějšívěci, které nezákonně posoudil autorizovanýinspektor ve zkráceném řízení, řešil namístostavebního úřadu soud v rámci přezkumucertifikátu a sám zjišťoval skutkové otázky. Ta-kový úkol, jak uvedl městský soud v právě po-suzované věci, správním soudům nepřísluší.

[49] Považovat autorizovaného inspekto-ra za správní orgán nelze ani pouze na zákla-dě toho, že je jmenován ministrem pro místnírozvoj, skládá zkoušku, na kterou dozírá navr-hovatel, nebo používá razítko se státním zna-kem. Stejně tak jen proto nejsou za správníorgán považováni advokáti, a to ani při ověřo-vání pravosti podpisu, daňoví poradci, audi-toři, lékaři, soudní znalci, autorizovaní inže-nýři, autorizovaní architekti, autorizovanítechnici atd.

[50] Není možné uznat ani argument Nej-vyššího správního soudu, podle nějž plyneveřejnoprávní postavení autorizovaných in-spektorů i z toho, že jsou při své činnosti vá-záni veřejnoprávním předpisem (srov. rozsu-dek čj. 9 As 63/2010-111). Těžko lze totižv právním státě nalézt jednotlivce, který bypři výkonu svého povolání veřejnoprávnímipředpisy vázán nebyl.

[51] Žádnou váhu nemá pro posuzováníčinnosti autorizovaného inspektora konečněani to, že § 117 stavebního zákona z roku2006 je uvozen nadpisem „Zkrácené staveb-

ní řízení“. Toto ustanovení žádné řízení ne-upravuje. Nadpis je pozůstatkem z variantynávrhu zákona, který počítal s tím, že certifi-kát autorizovaného inspektora bude podkla-dem pro následné vydání stavebního povolenístavebním úřadem (Kolektiv autorů. Analýza

ustanovení o zkráceném stavebním řízení.Stavební právo: Bulletin. Praha : ARCH, 2008,č. 2–3/2008, s. 13). Nadto platí obecná právnízásada rubrica legis non est lex (viz např. Fi-lip, J. Poznámky pod čarou jako problém le-gislativy a judikatury. Právní zpravodaj: ča-

sopis pro právo a podnikání. Praha : C. H.Beck, 1999, č. 0, s. 7).

[52] Zvláštní senát proto dospěl po po-souzení charakteru činnosti autorizovanéhoinspektora k závěru, že se nejedná o činnostsprávního orgánu, ale o činnost soukroméosoby na základě soukromoprávní smlouvy.Výsledkem této činnosti je tedy v prvé řaděplnění ze smlouvy.

III. 2 Povaha a právní účinky certifikátu

[53] Certifikát autorizovaného inspekto-ra nelze v důsledku výše uvedeného závěrupovažovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.již proto, že certifikát není úkonem správní-ho orgánu. Nadto certifikát sám o sobě neza-kládá žádná práva a povinnosti, vyjma snadpráva autorizovaného inspektora na úplatupodle smlouvy se stavebníkem (§ 146 odst. 1stavebního zákona z roku 2006).

[54] I zde se všechny soudy shodly natom (byť samy toto rozlišování nerespektova-ly vždy důsledně, srov. rozhodnutí NSS ze dne4. 5. 2011, čj. 7 As 109/2010-340), že právníúčinky nastupují až okamžikem oznámenícertifikátu stavebnímu úřadu (§ 117 stavební-ho zákona z roku 2006).

[55] Toto oznámení ale činí dle § 117 sta-vebního zákona z roku 2006 samotný staveb-ník, ledaže se nechá zastoupit na základě plnémoci. Do okamžiku oznámení certifikátu sta-vebnímu úřadu je certifikát pouhým plněnímze soukromoprávní smlouvy a stavebník jejnemusí nikdy použít nebo může požádat auto-rizovaného inspektora o jeho změnu, o vyho-tovení nového certifikátu nebo může požádatjiného autorizovaného inspektora o vyhoto-vení jiného certifikátu.

[56] „Až v tomto okamžiku (oznámením

podaným stavebnímu úřadu) vzniká sta-

vebníkovi ze zákona (veřejné subjektivní)

právo provést stavbu podle projektové

2717



dokumentace, ovšem jen za podmínky, že by-

ly splněny všechny zákonem stanovené pod-

mínky, tzn. opatřena souhlasná závazná sta-

noviska dotčených orgánů a vyjádření osob,

které by byly účastníky stavebního řízení,

a nejde o stavbu, která je zvláštním právním

předpisem, územně plánovací dokumentací

nebo rozhodnutím orgánu územního pláno-

vání přímo označena jako nezpůsobilá pro

zkrácené stavební řízení.

Pokud tyto podmínky (nebo jen některá

z nich) splněny nejsou, tzn. např. nebyla

opatřena vyjádření (všech) dotčených osob,

které by jinak (pokud by probíhalo) byly

účastníky stavebního řízení (nutno samo-

zřejmě vycházet tak jako ve stavebním říze-

ní, resp. jakémkoliv jiném správním řízení,

z materiálního pojetí účastenství, tzn. že

účastníkem je ten, kdo splňuje zákonné pod-

mínky účastenství, bez ohledu na to, jestli

byl nebo nebyl opomenut), právo provést

stavbu ze zákona vzniknut nemůže, neboť

nebude naplněna hypotéza z § 117 odst. 1

stavebního zákona.“ (Vedral, J. K právnímupostavení autorizovaných inspektorůa k právní povaze jejich certifikátů. Stavební

právo: Bulletin. Praha : ČSSP, 2010, č. 4.)

[57] Úvaha, že se v okamžiku oznámenícertifikátu stavebnímu úřadu dostane autori-zovaný inspektor do vrchnostenského posta-vení vůči „účastníkům řízení“ (srov. rozsu-dek NSS čj. 9 As 63/2010-111), je mylná,a není pro ni zákonný podklad, a to i v těchpřípadech, kdy autorizovaný inspektor podleplné moci udělené stavebníkem předkládáoznámení stavebnímu úřadu sám; spíš tu lzepřipodobnit postavení autorizovaného in-spektora k postavení daňového poradce, kte-rý v prodloužené lhůtě za svého klienta před-kládá daňové tvrzení. Stavební zákon z roku2006 v § 117 zmiňuje autorizovaného inspek-tora pouze ve vztahu k ověření dokumentacecertifikátem. Oznámení stavby již činí staveb-ník (lhostejno, zda tak činí osobně, nebooznámení překládá osoba stavebníkem zmoc-něná, autorizovaný inspektor nebo osoba tře-tí), a zákon tak inspektora s oznamováním ni-jak nespojuje, natož aby k tomuto okamžikuměnil jeho postavení na vrchnostenské. Na-

víc je tato úvaha nesprávná, protože je vnitř-ně rozporná: fyzická osoba nemůže vydatvrchnostenské „rozhodnutí“ (certifikát),a teprve později nabýt vrchnostenského po-stavení, a navíc pak již by v tomto postavenísprávního orgánu nečinila žádné úkony.

[58] Protože oznámení dle § 117 staveb-ního zákona z roku 2006 činí stavebník, vážezákon vznik oprávnění stavbu provést naúkon stavebníka, nikoli na úkon autorizova-ného inspektora.

[59] Nástup právních účinků tedy nezpů-sobuje ani autorizovaný inspektor ani samot-ný certifikát, ale dochází k němu až oznáme-ním certifikátu stavebnímu úřadu, a to zezákona. Tím se tato úprava zásadně liší např.od úpravy ohlašování jednoduchých staveb v § 105 a § 106 stavebního zákona z roku 2006.V případě ohlášení totiž stavební úřad buď vy-dává usnesení o odložení podání, které nemánáležitosti ohlášení, nebo stavebníkovi doručípísemný souhlas s ohlášením (nebo oprávněnírovněž vznikne z moci zákona, ex lege).

[60] Ani samotné znění stavebního záko-na z roku 2006 nenasvědčuje tomu, že by by-lo možné považovat certifikát za rozhodnutí.Podle § 117 citovaného zákona autorizovanýinspektor „certifikátem stvrzuje, že ověřil“,

dle § 149 odst. 1 písm. a) osvědčuje skutko-vou okolnost (že dokumentace byla ověřenaa stavba může být provedena), tedy nerozho-duje, tím méně o právu provést stavbu.

[61] Nelze přehlédnout ani to, že zákondále označuje certifikát autorizovaného in-spektora, který je podkladem pro vydání ko-laudačního souhlasu, jako odborný posudek[§ 122 odst. 5 a § 149 odst. 1 písm. b) staveb-ního zákona z roku 2006].

[62] Nic jiného neplyne ani z běžnéhochápání výrazu certifikát. Slovník spisovnéhojazyka českého spravovaný Ústavem pro ja-zyk český uvádí pod heslem certifikát jako sy-nonyma slova osvědčení, průkaz a potvrzení(dostupné na http://ssjc.ujc.cas.cz/). Etymo-logický slovník uvádí, že slovo certifikovat po-chází z latinského certus facere, tj. učinit jistým,jinak také dosvědčit pravdu něčeho (http://www.etymonline.com/index.php?term=certify).

2717



[63] Pokud by takové osvědčení mělo mítcharakter (deklaratorního) rozhodnutí, ne-existuje vzhledem k předpokladu racionalityzákonodárce důvod, proč by to v zákoně ne-uvedl. Dle čl. 40 Legislativních pravidel (http://www.vlada.cz/assets/ppov/lrv/legislativn__pravidla_vl_dy. pdf) platí, že:

„(1) Právní předpis musí být terminologic-

ky jednotný. Zároveň je třeba dbát souladu

s terminologií použitou v navazujících a sou-

visejících právních předpisech různé právní sí-

ly. Je-li nutné uvést nový právní termín, je tře-

ba jej v právním předpise blíže vymezit.

(2) Při tvorbě právního předpisu je nutno

respektovat všeobecně uznaný význam slov.“

[64] Zákonodárce užil ve stavebním záko-ně pojem „certifikát“, který má určitý vše-obecně uznaný význam (užitý v desítkách ji-ných zákonů a stovkách jiných právníchpředpisů). Je proto třeba dovodit, že zákono-dárce neměl na mysli rozhodnutí ve smyslu § 67 a násl. správního řádu. Správní řád se přiaplikaci stavebního zákona z roku 2006 po-užije dle § 192 tohoto zákona subsidiárně.Kdyby (nic ve stavebním zákoně z roku 2006ani v důvodové zprávě k němu pro to nesvěd-čí) zákonodárce pojmem „certifikát“ chtěl veskutečnosti říci „rozhodnutí“, porušil by zá-sadu právní jistoty.

III. 3 Připravovaná právní úprava

[65] Na nedostatky současné právní úpra-vy, které nedokázala napravit ani dosavadníjudikatura správních soudů, poukazuje i to,že Parlament České republiky v současnostiprojednává novelu stavebního zákona z roku2006, která se významně dotýká i ustanovenío vydávání certifikátů autorizovanými in-spektory a zcela je přepracovává. Důvodovázpráva v obecné části uvádí: „Předkládaný

návrh novely na úseku územního rozhodo-

vání především upřesňuje postupy, zejména

u nových institutů, které zavedl stavební zá-

kon v návaznosti na správní řád, které jsou

v současné právní úpravě upraveny pouze

rámcově. Návrh novely řeší problémy, které

se nepodařilo beze zbytku vyřešit ve výkla-

dové praxi a metodickým řízením staveb-

ních úřadů. [...] Stavební zákon přinesl zcela

nový institut autorizovaného inspektora,

nabídl stavebníkovi možnost nežádat sta-

vební úřad o vydání stavebního povolení,

ale uzavřít smlouvu s autorizovaným in-

spektorem, který přezkoumá dokumentaci

a další podklady potřebné pro povolení stav-

by ze stejných hledisek jako stavební úřad,

a může vydat certifikát, kterým potvrdí, že

lze stavbu provést. Autorizovaní inspektoři

se již ujali své funkce a v praxi se projevily

nedostatky rámcové úpravy zkráceného sta-

vebního řízení. Posouzení stavby autorizo-

vaným inspektorem se proto navrhuje upra-

vit podrobněji.“ (digitální repozitář PSP ČR,VI. volební období, tisk č. 573/0, dostupné nahttp://psp.cz/ff/9c/ae/6a/08.htm).

[66] Ve zvláštní části se pak k novelizacipříslušných ustanovení mj. uvádí: „Z dosa-

vadní aplikační praxe vyplývá, že stávající

úprava vykazuje některé závažné nedostat-

ky, které by mohly přispívat ke zneužití zkrá-

ceného stavebního řízení za účelem obejití

zákona, k porušování veřejných i soukro-

mých zájmů a k nežádoucí profanaci jinak

účelného institutu. [...] Navrhovaná úprava

by měla odstranit systémové nedostatky, kte-

ré se vyskytly v dosavadní aplikaci zkrácené-

ho stavebního řízení, posílit právní jistotu

stavebníka a ostatních osob, které by byly

účastníky stavebního řízení. To by mělo také

zvýšit důvěru adresátů veřejného stavební-

ho práva ve využívání zkráceného stavební-

ho řízení. [...] Nebude-li ustanovení upravu-

jící zkrácené stavební řízení upraveno

a doplněno, je tady riziko nejednotné apli-

kace tohoto institutu. Nebude-li platná úpra-

va doplněna o procesní mechanizmy, které

by zajistily symetrické řešení vypořádání

námitek osob, které by jinak byly účastníky

stavebního řízení, budou zde trvat pochyb-

nosti o její ústavnosti z hlediska zajištění

práv na spravedlivý proces.“

[67] Projednávaná (v době rozhodovánízvláštního senátu vrácená Senátem Poslane-cké sněmovně) novelizace úpravu certifikátůsice zásadně mění, nicméně ani ona z autori-zovaného inspektora nečiní správní orgán,a z certifikátu nečiní rozhodnutí. Autorizova-ný inspektor má být v prvé řadě povinen bez-

2717



odkladně oznámit stavebnímu úřadu uzavře-ní smlouvy se stavebníkem o kontrole projek-tové dokumentace stavby. Certifikátem všakautorizovaný inspektor i nadále jen osvědču-je, že posoudil projektovou dokumentacistavby. Oznámení stavebního záměru staveb-nímu úřadu doplněné přílohami bude činitsám autorizovaný inspektor. Stavební úřadpak oznámení vyvěsí na úřední desce po do-bu nejméně 30 dnů. Proti takto vyvěšenémustavebnímu záměru bude možné podávat ná-mitky a výhrady. Ty pak budou mít odkladnýúčinek a právo provést stavbu nevznikne.O námitkách a výhradách následně rozhodnesprávní orgán, který by byl jinak příslušnýk odvolání proti stavebnímu povolení. Tepr-ve pokud lhůta k podání námitek a uplatněnívýhrad marně uplyne, stavebníkovi vznikneprávo oznámený stavební záměr provést.

[68] Důvodová zpráva se rovněž výslovněvyjadřuje k právnímu postavení autorizova-ného inspektora: „Autorizovaný inspektor

není orgánem veřejné moci a není zmocněn

k vydávání povolení, nelze proto hovořit

o zkráceném stavebním řízení, neboť o žád-

né řízení podle správního řádu nejde. Z toho-

to důvodu se nadpis zkrácené stavební řízení

nahrazuje slovy ,posouzení autorizovanýminspektorem‘.“ I tento dokument lze tedypoužít na podporu názoru, že autorizovanýinspektor není správním orgánem a nemůžeproto vydávat žádná rozhodnutí.

III. 4 Právní názor zvláštního senátu

[69] Ze všech výše uvedených důvodů takzvláštní senát uzavírá, že autorizovaný in-spektor není správním orgánem a jím vydanýcertifikát není rozhodnutím správního orgá-nu (§ 67 správního řádu a § 65 s. ř. s.), ale pl-něním ze soukromoprávní smlouvy.

III. 5 Možnosti obrany proti certifiká-tu (obiter dictum zvláštního senátu)

[70] Výše uvedený závěr však ani v nej-menším neznamená, že by proti vzniku právastavby, opírajícímu se o certifikát vydaný bezsplnění zákonných podmínek, neexistovalažádná možnost obrany. Nic na tom nemění,že stavební zákon z roku 2006 tuto otázkupřímo neřeší. Obrana (vesměs ze strany osob,

které by jinak byly účastníky stavebního říze-ní), kterou shledával Nejvyšší správní soudv možnosti podat správní žalobu, není toutoformou možná, nehledě k tomu, že soudní ří-zení bývá delší a pro účastníka nákladnějšíi odborně náročnější, takže přímo protiřečízáměru zákonodárce na „zkrácené“ řízení(na okraj možno poznamenat, že tu zjevně –v rozporu s názvem institutu stavebního záko-na z roku 2006 – o žádné „řízení“ ani nejde).Kromě toho otvírá i další neřešené otázky, na-příklad počátek a konec běhu lhůty pro podá-ní žaloby, kterou zjevně nelze vázat na doru-čení certifikátu už jen z toho důvodu, žecertifikát se ostatním osobám nedoručuje.

[71] Pokud s certifikátem nesouhlasí sta-vebník, zcela prostě oznámení stavebnímuúřadu nepodá a domáhá se soukromoprávní-mi prostředky, nebo i pořadem práva svýchcivilních nároků vůči inspektorovi, který muodpovídá za škodu, kterou způsobí výkonemsvé činnosti, na základě § 146 stavebního zá-kona z roku 2006. Úprava této odpovědnostise bude řídit obecnými předpisy o náhraděškody, zejména § 420 a násl. občanského zá-koníku, případně v § 373 a násl. obchodníhozákoníku. O porušení práv a povinností zesmlouvy a o náhradě škody rozhodne soudv občanském soudním řízení.

[72] Všechny další osoby (ve věcech do-sud projednávaných šlo zpravidla o opome-nuté sousedy coby osoby, které by byly účast-níky, kdyby se vedlo stavební řízení), které bymohly být dotčeny vznikem práva stavby nazákladě oznámení doprovázeného certifiká-tem, mohou využít postupu podle § 142správního řádu. Toto ustanovení upravujezvláštní řízení o určení právního vztahu.

[73] Možností použití § 142 správního řá-du se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsud-ku ze dne 24. 8. 2011, čj. 1 As 92/2011-182, ale– v mezích liché úvahy o opravných pro-středcích proti certifikátu – odmítl je proto,že se nejedná o opravný prostředek, aleo zvláštní řízení, které nemůže napravovat va-dy či nezákonnosti v předcházejících říze-ních. Zvláštní senát v předcházejícím textuale vyložil, že certifikát nelze považovat zarozhodnutí a postup vedoucí k vydání certifi-

2717



kátu není řízením dle správního řádu. Protouvedený argument neobstojí. Již ze systemati-ky správního řádu vyplývá, že se opravné pro-středky vztahují ke správnímu řízení ukonče-nému rozhodnutím. V dané situaci je tedysamostatné řízení podle § 142 správního řá-du nejvhodnějším (ostatně pro opomenutéúčastníky v zásadě nenáročným a rychlejšímnež řízení soudní) možným prostředkem pronápravu vad způsobených nezákonně vyda-ným a posléze oznámeným certifikátem.

[74] Dle § 142 správního řádu rozhodnesprávní orgán na žádost každého, kdo proká-že, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv,zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak sta-lo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo.Věcně a místně příslušným orgánem k roz-hodnutí bude dle § 11 správního řádu staveb-ní úřad určený místem stavby, o kterou budespor veden. Navrhovatel se v takovém řízeníbude nejspíše domáhat toho, aby stavebníúřad určil, že stavebníkovi právo provést stav-bu nevzniklo.

[75] Připomenout je třeba i to, že propoužití § 142 správního řádu není rozhodné,zda stavební zákon má nebo nemá upravenupravomoc stavebního úřadu k vydávání dekla-ratorních rozhodnutí řešících spory. Zmíně-né ustanovení správního řádu je kompetenč-ního charakteru; v tomto je „samonosné“

a umožňuje správním orgánům v jednotli-vých oborech veřejné správy rozhodovat po-dle něj bez ohledu na to, zda předpis právahmotného s takovýmto rozhodnutím počítá;určující je tu jen to, zda podmínky § 142správního řádu jsou splněny (viz k tomu téžVedral, J. Správní řád. Komentář. II. vydání,Praha : BOVA POLYGON, 2012, s. 1099 a násl.).Není-li tu tedy žádný případ nesplnění pod-mínek § 142 odst. 2 správního řádu (možnostvydání osvědčení, nebo řešení sporné otázkyv rámci jiného správního řízení), neodepřestavební úřad rozhodnout o žádosti za vydáníurčovacího rozhodnutí o právním vztahu.

[76] Podání návrhu na zahájení takovéhořízení o určení právního vztahu není omeze-no žádnou lhůtou. Výsledkem řízení je pravo-mocné rozhodnutí, které musí stavební úřadvydat ve lhůtách dle § 71 správního řádu,

tj. bez zbytečného odkladu, jinak zpravidlado 30 dnů. Proti tomuto rozhodnutí stavební-ho úřadu je pak dále možné se odvolat běž-ným způsobem, případně proti rozhodnutío odvolání podat žalobu ke správnímu soududle § 65 s. ř. s. V případě nečinnosti stavební-ho úřadu lze využít žalobu proti nečinnostisprávního orgánu dle § 79 s. ř. s.

[77] Naproti tomu není však možné uva-žovat o žalobě proti nezákonnému zásahusprávního orgánu ve vztahu k evidenčnímuúkonu stavebního úřadu při oznámení certifi-kátu, neboť v tomto případě není zásah sta-vebního úřadu nezákonný. Stavební zákonz roku 2006 totiž nesvěřil stavebním úřadůmžádnou možnost věcného přezkumu certifi-kátu nebo oznámení během jeho zaevidování.

[78] V případě, že stavební úřad běhemřízení dle § 142 správního řádu shledá, že cer-tifikát byl vydán bez splnění zákonných před-pokladů, zejména neoprávněnou osobou, nazákladě nezákonného postupu, v rozporus územně plánovací dokumentací, bez sou-hlasných závazných stanovisek všech dotče-ných orgánů nebo bez souhlasných vyjádřenívšech osob, které by byly účastníky stavební-ho řízení, nevypořádal řádně námitky poten-ciálních účastníků stavebního řízení, resp.nepředložil nevypořádané rozpory stavební-mu úřadu atd., vydá stavební úřad deklarator-ní rozhodnutí o tom, že stavebníkovi právoprovést stavbu nevzniklo.

[79] Následně by stavební úřady jako or-gány státního dozoru ve věcech územníhoplánování a stavebního řádu mohly postupo-vat dle § 171 stavebního zákona z roku 2006a vyzvat stavebníka ke zjednání nápravy neborozhodnutím uložit povinnost zjednat nápra-vu v přiměřené lhůtě. Není dále vyloučenoani nařízení odstranění stavby dle § 129 čikontrolní prohlídka stavby dle § 134 uvede-ného zákona, a v jejím důsledku postup dleodst. 4 tohoto ustanovení. Nedostatky v čin-nosti autorizovaného inspektora může vyře-šit navrhovatel rovněž jako orgán dozoru dle§ 171, a to rozhodnutím o odvolání autorizo-vaného inspektora podle § 144 odst. 2 citova-ného zákona.

2717



[80] Konečně pak v těch případech, kterénesnesou odkladu, může ten, kdo navrhujepostup podle § 142 správního řádu požádatsoučasně s návrhem, aby správní orgán roz-hodl o předběžném opatření (§ 61 správníhořádu), zejména tedy o to, aby stavebníkovi bylonařízeno okamžitě zastavit provádění stavby.O takové žádosti musí správní orgán rozhod-nout do 10 dnů; může samozřejmě rozhod-nout i bez návrhu, z úřední povinnosti.

[81] Bez ohledu na to, že řízení dle § 142správního řádu zřejmě dosud nebylo v obec-né praxi správních orgánů příliš využíváno,upravuje toto ustanovení rychlý a účinnýprostředek nápravy nezákonně vydanéhocertifikátu. Navíc přesně dopadá na situaci,která přijetím § 117 stavebního zákona z roku2006 nastala, neboť je určeno pro řízení o vě-cech, které není možné vyřešit v rámci jinýchsprávních řízení.

2718


2718Místní referendum: přípustnost konání místního referenda; kampaňpro místní referendum; vztah výsledku referenda ke správnímu řízení

k zákonu č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 234/2006 Sb. a č. 169/2008 Sb.*)

I. Možnost občanů vyjádřit se formou místního referenda k otázkám rozvoje svéobce způsobem upraveným v zákoně č. 22/2004 Sb., o místním referendu, předsta-vuje jejich ústavně zaručené základní politické právo a vztahuje se na ně v plnémrozsahu čl. 22 Listiny základních práv a svobod, podle něhož výklad a používání zá-konné úpravy musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v de-mokratické společnosti. Z toho plyne, že otázky přípustnosti konání a posuzováníplatnosti rozhodnutí přijatého v místním referendu je třeba v pochybnostech hod-notit ve prospěch konání místního referenda a vyslovení jeho neplatnosti připadádo úvahy jen tehdy, jestliže se jednoznačně prokáže, že referendum bylo provedenoprotizákonným způsobem, resp. je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno.

II. Hlasování v referendu je formou politického rozhodování, kde je předevšímvěcí každého hlasujícího, jakým způsobem si bude vytvářet názor na položenouotázku a odkud získá potřebné informace. Zveřejnění a prezentace argumentů proa proti určitým řešením je především věcí kampaně, vedené v rámci svobodnéa otevřené politické soutěže. Do této kampaně, která by měla konání referendapředcházet, by veřejná moc zásadně neměla zasahovat.

III. Výsledek místního referenda nemůže nahradit posouzení určitého záměruv režimu podle zvláštních zákonů. O samotném povolení těžby a vybudování výsy-pek proto samozřejmě rozhodují příslušné orgány státní správy v samostatnémsprávním řízení. Smyslem konání referenda proto nemůže být nahrazení jejich čin-nosti, nýbrž pouze zjištění politického názoru občanů. Konání místního referendaproto nemůže bránit samotná skutečnost, že určitá věc je či bude předmětem správ-ního řízení konaného v přenesené působnosti.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2012, čj. Ars 1/2012-26)

Prejudikatura: č. 661/2005 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 48/07 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 101/05).

Věc: Petr L. proti obci Břežany o návrhu na vyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatého v míst-ním referendu, o kasační stížnosti navrhovatele.

*) S účinností od 1. 7. 2012 byl zákon dále změněn zákonem č. 142/2012 Sb.


Krajský soud v Praze usnesením ze dne17. 4. 2012, čj. 50 A 3/2012-28, zamítl návrh navyslovení neplatnosti rozhodnutí přijatéhov místním referendu. Jednalo se o referen-dum vyhlášené v obci Břežany II o otázkách:„1. Jste pro vybudování výsypek JS a JV u le-

síku Bělka? 2. Jste pro povolení těžby u lesí-

ku Bělka?“

Navrhovatel (stěžovatel) brojil proti uve-denému usnesení kasační stížností, ve kterénamítal jeho nezákonnost spočívající v ne-správném posouzení právní otázky soudem.Stěžovatel tvrdil, že krajský soud chybně vy-hodnotil otázky položené v referendu. Neby-lo z nich totiž zřejmé, že je třeba je zasazovatdo širších souvislostí projednávaných změnúzemního plánu, jak dovodil krajský soud.Obě otázky se přitom jednoznačně týkaly vě-cí, jež jsou mimo agendu samostatné působ-nosti obce, a konání referenda tak odporova-lo § 6 a § 7 zákona o místním referendu.Stěžovatel zdůraznil, že hlasující osoby ne-znaly možnou souvislost místního referendas rozhodováním o změnách územního plánu;přičemž přímá demokracie má smysl jen teh-dy, vědí-li lidé, o čem vlastně rozhodují. Stě-žovatel dále namítal, že krajský soud nespráv-ně používal judikaturu, pokud vycházelz nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 3. 2007,sp. zn. I. ÚS 101/05, č. 48/2007 Sb. ÚS. Z obsa-hu tohoto nálezu je totiž zřejmé, že na rozdílod nyní projednávané věci zde byly otázkymístního referenda položeny srozumitelněa zákonným způsobem, a hlasující tak dobřevěděli, o čem rozhodovali. Stěžovatel uvedlněkterá ustanovení právních předpisů, kteráby při respektování výsledků místního refe-renda mohla způsobovat nezákonnost ná-sledného rozhodování obce na úseku územ-ního plánování. Jednalo se o § 13 odst. 1zákona č. 62/1988 Sb., o geologických pra-cích a o Českém geologickém úřadu, a o § 30zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití ne-rostného bohatství (horní zákon). Vzhledemk tomu, že žáruvzdorný jílovec je výhradnímnerostem, zakládá se prý rozhodnutím přija-tým v místním referendu protiprávní stav.

Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnostiuvedl, že místní referendum v obci Břežany II

bylo vyhlášeno za účelem zjištění názoru oby-vatel na těžbu kaolínu a povolení výsypek těž-by. Jeho výsledek měl být podkladem pro roz-hodování zastupitelstva obce o změněúzemního plánu. Změna územního plánupak spočívala mimo jiné právě ve změně cha-rakteru určitých pozemků, resp. způsobu je-jich užívání, kdy v důsledku změny územníhoplánu mělo dojít na určitých pozemcíchk umístění a zalesnění výsypek z těžby. Žalo-vaná chtěla před hlasováním o změně územ-ního plánu znát názor občanů na těžbu kaolí-nu na jejím území, a proto bylo uspořádánoreferendum. Rozhodování o územním plánupřitom patří do samostatné působnosti obce,a referendum proto mohlo být konáno. Sou-vislost předmětného místního referendas rozhodováním obce o změnách územníhoplánu byla údajně zřejmá všem občanům ob-ce, kteří v referendu hlasovali. To plynulo jed-nak z věty „referendum je vyvoláno na zá-

kladě nejednotnosti zastupitelstva obce

a potřeby zjištění názoru a postoje občanů

obce k výsypkám“ a současně z faktu, že obecmá pouze 585 obyvatel, takže téma změnyúzemního plánu a těžby kaolínu je všem dob-ře známé a diskutované. Nikde navíc nenístanovena povinnost vyhlašovatele místníhoreferenda detailně hlasujícím vysvětlit smyslrozhodování. Veškeré informace jsou veřejněpřístupné a zápisy z jednání zastupitelstvajsou k dispozici jak na obecním úřadu, tak ze-jména na webových stránkách obce.


Z odůvodnění:

[12] Nejvyšší správní soud nejprve uvádí,že referendum představuje jednu z forem pří-mé demokracie. Přímou demokracii je třebavykládat ve dvou významech: 1. jako institu-cionální výraz principu suverenity lidu umož-ňující rozhodování věcí veřejného zájmu a 2. jako základní právo občanů přímo se po-dílet na správě veřejných věcí. Tomuto dvojí-mu vnímání odpovídá ústavní úprava, kteráv čl. 2 odst. 2 Ústavy na straně jedné umožňu-je zakotvení ústavního zákona, který by stano-vil, kdy lid vykonává státní moc přímo, a v čl. 21

2718



odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dálejen „Listina“) zaručuje právo občanů podíletse na správě veřejných věcí přímo nebo svo-bodnou volbou svých zástupců.

[13] K tomu je vhodné dodat, že zmiňova-ný čl. 2 odst. 2 Ústavy se výslovně týká výko-nu „státní moci“. V případě místního (příp.krajského) referenda se však nejedná o výkonstátní moci, nýbrž moci samosprávné. Z § 6zákona o místním referendu proto plyne, že„v místním referendu se rozhoduje o věcech,

které patří do samostatné působnosti obce ne-

bo statutárního města.“ Z toho lze mimo jinédovodit, že normotvůrce citovaným článkemnení limitován v tom směru, že by tato referen-da (tzn. místní a krajské) musel zakotvit ústav-ním zákonem, jelikož se nejedná o výkon státnímoci, nýbrž moci samosprávné; postačuje pro-to jejich úprava zákonem „obyčejným“.

[14] Nejvyšší správní soud se tedy ztotož-ňuje i s obecnějším právním názorem kraj-ského soudu učiněným v rozsudku napade-ném nyní projednávanou kasační stížností, žemožnost občanů vyjádřit se formou místníhoreferenda k otázkám rozvoje své obce před-stavuje jejich ústavně zaručené základní poli-tické právo a vztahuje se na ně v plném roz-sahu čl. 22 Listiny, podle něhož výklada používání zákonné úpravy musí umožňovata ochraňovat svobodnou soutěž politickýchsil v demokratické společnosti. Z toho zdejšísoud dovozuje, že otázky přípustnosti konánía posuzování platnosti rozhodnutí přijatéhov místním referendu je třeba hodnotit nikolivrestriktivním, formalistickým způsobem,nýbrž způsobem, zohledňujícím skutečnost,že se jedná o jednu ze základních forem de-mokracie. Jinak řečeno, v pochybnostech byměly soudy rozhodovat ve prospěch konánímístního referenda a vyslovení jeho neplat-nosti připadá do úvahy jen tehdy, jestliže sejednoznačně prokáže, že referendum byloprovedeno protizákonným způsobem, resp.je zjevné, že nemělo být vůbec vyhlášeno. (...)

[16] K tomu soud z obsahu zápisu č. 17 zezasedání zastupitelstva obce Břežany II kona-ného dne 30. 11. 2011 konstatuje, že v souvis-losti s projednáváním návrhů změny č. 2územního plánu této obce sice minulé zastu-

pitelstvo již odsouhlasilo změnu územníhoplánu, povolilo výsypky těžby kaolínu a uzav-řelo s Lupkovými závody dohodu o tom, že tu-to změnu územního plánu zaplatí (cena čini-la 232 000 Kč), nicméně stále je možné totorozhodnutí změnit. Proto zastupitelstvo roz-hodlo o uspořádání referenda, aby obyvatelérozhodli, zda těžbu a výsypky povolit. Násled-ně bylo dne 29. 12. 2011 referendum vyhláše-no vyvěšením na úřední desce obce (§ 14 zákona o místním referendu); součástítohoto vyhlášení bylo rovněž odůvodněnív tom smyslu, že referendum bylo vyvoláno nazákladě nejednotnosti zastupitelstva a potřebyzjištění názoru a postoje občanů obce k výsyp-kám. Náklady spojené se zamítnutím výsypekbyly vyčísleny na 350 000 Kč a vypsání refe-renda na 10 000 Kč, přičemž obě tyto částkybudou hrazeny z obecního rozpočtu. (...)

[18] K argumentaci stěžovatele, že z polo-žených otázek nebylo zřejmé, že je třeba jezasazovat do širších souvislostí projednáva-ných změn územního plánu, soud uvádí, žese v daném případě jednalo o vyhlášení míst-ního referenda z rozhodnutí zastupitelstvaobce. V takové situaci zákon o místním refe-rendu (§ 14) stanoví, že v usnesení o vyhláše-ní místního referenda se uvedou náležitostipodle § 10 odst. 1 písm. a) až d). Těmito nále-žitostmi jsou „a) označení území, na němž

se konání místního referenda navrhuje, b)

znění otázky, popřípadě otázek, navržené

k rozhodnutí v místním referendu, c) odů-

vodnění návrhu, d) odhad nákladů spoje-

ných s provedením místního referenda

a realizací rozhodnutí přijatého v místním

referendu a způsob jejich úhrady z rozpočtu

obce, popřípadě statutárního města“. Soudmá za to, že všechny tyto náležitosti splněnybyly: ve vyhlášení referenda je vymezeno úze-mí, kde se referendum bude konat, a to jakokatastrální území Břežany II; byly položenyjednoznačné otázky a návrh byl stručně odů-vodněn (viz bod 16), včetně odhadu nákladů.

[19] Soud má za to, že deficitem vyhlášenípředmětného místního referenda nemůžebýt ani to, že v něm nebylo výslovně uvedeno,že se týká projednávaných změn územníhoplánu. V tomto směru se soud ztotožňuje s ná-

2718



zorem žalovaného, že kontext vyhlášenéhoreferenda byl zcela jednoznačný a každý zá-jemce měl navíc možnost opatřit si případnédalší informace. Významnou je rovněž sku-tečnost, že daná obec patří mezi velmi maléobce, a již z povahy věci je proto zřejmé, žetak zásadní otázky, jako jsou vybudování výsy-pek a povolení těžby, musí být občanům obcedostatečně známé, a každý z nich si proto naně mohl vytvořit vlastní názor.

[20] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňu-je, že účast občanů na rozhodování ve forměreferenda představuje realizaci politickéhopráva. Jedná se o politické rozhodování, kdeje především věcí každého hlasujícího, jakýmzpůsobem si bude vytvářet názor na polože-nou otázku, odkud získá potřebné informaceapod. Zveřejnění a prezentace argumentůpro a proti určitým řešením je především vě-cí kampaně vedené v rámci svobodné a otev-řené politické soutěže. Do této kampaně, kte-rá by měla konání referenda předcházet, byveřejná moc zásadně neměla zasahovat. Rov-něž v nyní projednávané věci proto bylo ze-jména na stoupencích a odpůrcích nabízenýchřešení, aby se snažili spoluobčany přesvědčito správnosti svých názorů. Právě v rámci tétopolitické soutěže pak měly zaznít i případné ar-gumenty a protiargumenty ohledně vybudo-vání výsypek a povolení těžby. Jedním z těch-to argumentů mohla být právě spojitostzvažovaných řešení s připravovanou změnouúzemního plánu.

[21] Stěžovatel dále namítá, že obě polo-žené otázky se vymykají oblasti samostatnépůsobnosti obce, a odkazuje na § 6 a § 7 zá-kona o místním referendu. K tomu soud uvá-dí, že z citovaných ustanovení plyne přípust-nost konání místního referenda ve všechvěcech spadajících do samostatné působnos-ti obce s výjimkou taxativně uvedených pří-padů. Samostatnou působnost obce blíže vy-mezuje § 35 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb.,o obcích (obecní zřízení), a to tak, že „do sa-

mostatné působnosti obce patří záležitosti,

které jsou v zájmu obce a občanů obce, po-

kud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo

pokud nejde o přenesenou působnost orgá-

nů obce nebo o působnost, která je zvlášt-

ním zákonem svěřena správním úřadům ja-

ko výkon státní správy, a dále záležitosti,

které do samostatné působnosti obce svěří

zákon“. Nemůže být ani sporu o tom, že zále-žitosti územního plánování spadají do samo-statné působnosti obce. V tomto směru dávájasné vodítko § 6 odst. 5 stavebního zákonaz roku 2006, podle něhož platí, že zastupitel-stvo obce „a) rozhoduje v samostatné působ-

nosti o pořízení územního plánu a regulač-

ního plánu, b) schvaluje v samostatné

působnosti zadání, případně pokyny pro

zpracování návrhu územního plánu, c) vy-

dává v samostatné působnosti územní

plán“. Podle argumentu a maius ad minori

pochopitelně platí, že zastupitelstvo obcerozhoduje v samostatné působnosti rovněžo změně územního plánu.

[22] Nejvyšší správní soud tak dospívák závěru, že krajský soud zcela správně dovo-dil přípustnost konání referenda o obou po-ložených otázkách, jelikož jejich zodpověze-ní bylo podstatné z hlediska připravovanézměny územního plánu, což je nepochybněvěcí samostatné působnosti obce. Jak správ-ně uvedl žalovaný ve vyjádření ke kasační stíž-nosti, smyslem předmětného referenda bylozískat názor občanů na těžbu kaolínu a povo-lení výsypek těžby, neboť změna územníhoplánu spočívala mimo jiné právě ve změněcharakteru některých pozemků, resp. způso-bu jejich užívání tak, aby mohlo dojít k umís-tění a zalesnění výsypek z těžby.

[23] V tomto směru se soudu nejeví jakorelevantní argumentace stěžovatele, který sevymezuje vůči usnesení Krajského souduv Plzni ze dne 21. 4. 2005, čj. 58 Ca 23/2005-41, č. 661/2005 Sb. NSS, tím, že zatímco v pří-padě řešeném Krajským soudem v Plzni sejednalo o projekt financovaný z rozpočtuměsta, jde v nyní projednávaném případěo investici soukromou. Jak totiž plyne ze sho-ra citované zákonné úpravy, jde u schvalováníúzemně plánovací dokumentace vždy o ob-last samostatné působnosti obce, a to nezá-visle na tom, kdo bude financovat konkrétníprojekty. Navíc, občané byli při vyhlášení re-ferenda informováni o tom, že náklady spoje-né se zamítnutím výsypek činí 350 000 Kč

2718



a budou hrazeny z obecního rozpočtu. Jakostatně uvedl v jiné věci Ústavní soud (nálezze dne 9. 2. 2012, sp. zn. III. ÚS 263/09), „je

třeba rozlišovat charakteristiku obce jako

politického územního společenství občanů

a obce jako právního subjektu v soukromo-

právních vztazích. Podstata místního refe-

renda spočívá ve formování politické vůle

uvnitř společenství, kterou orgány obce mají

teprve realizovat navenek. Z rozhodování

v místním referendu nevznikají či nezanika-

jí bezprostředně žádné soukromoprávní

vztahy, podobně jako např. z odevzdání hla-

sů ve volbách. Jde o způsob, jímž občané mo-

hou usměrňovat v konkrétních otázkách ve-

řejného zájmu politickou reprezentaci obce

a vůči této reprezentaci (tzn. zastupitelstvu

a dalším orgánům obce) rozhodnutí v míst-

ním referendu ve smyslu § 49 zákona o míst-

ním referendu také výhradně směřuje. Výsle-

dek referenda, spočívající v tom, že občané

obce vyjadřují nesouhlas s realizací určitého

developerského či průmyslového projektu

na území obce, žádným způsobem neporu-

šuje ani nemůže porušit právní normy ve

smyslu § 7 písm. d) zákona o místním refe-

rendu. Takový výsledek je nutno interpreto-

vat tak, že orgány obce jsou zavázány pro-

sazovat názor občanů těmi prostředky, které

jim právní řád dává k dispozici.“

[24] K obecné výtce práce s judikaturouzdejší soud se stěžovatelem souhlasí potud,že samozřejmě nelze používat judikaturubezmyšlenkovitě a čistě mechanicky, nýbržže je třeba vždy pečlivě vážit, do jaké míry jekonkrétní judikát relevantní i pro nyní rozho-dovanou věc. V daném případě však krajskýsoud v tomto směru nijak nepochybil, jelikožvýše citovaným nálezem Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 101/05 argumentoval toliko vevztahu k tomu, že schvalování územně pláno-vací dokumentace je rozhodováním zastupi-telstva obce v samostatné působnosti, což

ostatně vyplývá i z citované úpravy obsaženéve stavebním zákoně z roku 2006. Dále odká-zal na Ústavní soud potud, že „územně plá-

novací dokumentace je totiž výsledkem pro-

cesu probíhajícího v přenesené působnosti

obce a v samostatné působnosti je jen schva-

lována. Z uvedeného vyplývá, že pokud je

územní plán ve stadiu návrhu, nebrání ko-

nání místního referenda ani § 7 odst. e) ani

jiné ustanovení zákona o místním referen-

du.“ Tento právní názor je přímo použitelnýi na nyní projednávaný případ, protože i zdese jednalo teprve o návrh územního plánu(resp. jeho změny). Stěžovatel přitom argu-mentuje toliko odlišností položených otázekve věci rozhodované Ústavním soudem a tvr-dí, že tyto byly srozumitelné a nevznikly takpochybnosti o tom, zda spadají do samostat-né působnosti obce. To je však problém zcelaodlišný a nelze z něj dovozovat, že citovanýobecnější právní názor Ústavního soudu jepro daný případ nepoužitelný.

[25] Krajský soud se zcela správně vypo-řádal též s námitkou ohledně možné kolizeprovedení výsledků referenda s ustanovení-mi některých zvláštních zákonů (zákon o geo-logických pracích, horní zákon). Jak uvedl,o samotném povolení těžby a vybudování vý-sypek by samozřejmě rozhodovaly příslušnéorgány státní správy v samostatném správ-ním řízení, jehož výsledek nemůže nahraditrozhodnutí učiněné v místním referendu anirozhodnutí zastupitelstva obce. Smyslem ko-nání referenda tak nebylo nahrazovat činnostpříslušných orgánů státní správy, nýbrž pou-ze zjistit názor občanů v rámci probíhajícíhořízení o návrhu na změnu územního plánu naněkteré aspekty této změny. Jak judikovalÚstavní soud v opakovaně citovaném nálezusp. zn. I. ÚS 101/05, konání místního referen-da nemůže bránit skutečnost, že určitá věc ječi bude předmětem správního řízení konané-ho v přenesené působnosti.

2718



Navrhovatel dne 31. 5. 2012 doručil od-půrci návrh na konání místního referenda,v němž navrhl uskutečnit místní referendumo otázce: „Požadujete, aby orgány obce Pav-

lov zachovaly v obecním parku pétanquové

hřiště?“ V návrhu bylo uvedeno, že „s prove-

dením navrhovaného místního referenda

vzniknou náklady v obdobné výši jako při

provádění voleb do zastupitelstva obce. Kon-

krétní výše těchto nákladů je obci známa

z její úřední činnosti – budou tvořeny ze-

jména náklady na tisk hlasovacích lístků,

na zaplacení práce členů komisí pro hlaso-

vání, případně na nájem hlasovacích míst-

ností.“ Údaj o tom, z jakých prostředků obcebudou náklady na konání a realizaci místníhoreferenda hrazeny, návrh neobsahoval.

Odpůrce vyzval 13. 6. 2012 navrhovatelek odstranění nedostatků návrhu ve lhůtě 30 dnů od doručení výzvy. Ve výzvě bylo s od-kazem na § 6 zákona o místním referenduuvedeno, že v referendu lze rozhodovat o vě-cech spadajících do samostatné působnostiobce. Otázka formulovaná v návrhu neměladle odpůrce „věcné odůvodnění“, neboť obecje sice vlastníkem předmětného pozemku,

2719


2719Místní referendum: výzva k odstranění vad návrhu přípravnéhovýboru; náležitosti a vady návrhu přípravného výboru na konánímístního referenda

k § 91a odst. 1 písm. a) soudního řádu správního ve znění zákona č. 22/2004 Sb.k § 10 odst. 1 písm. d), § 11, § 12 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně někte-

rých zákonů*)

I. Výzva k odstranění vad návrhu přípravného výboru (§ 12 zákona č. 22/2004 Sb.,o místním referendu) není správním rozhodnutím a jako taková nemůže být stiženanepřezkoumatelností. Ostatně z formulace § 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s. plyne, že ná-vrhem u soudu se lze domáhat pouze určení, že návrh na konání místního referen-da nemá nedostatky.

II. Žádnému z orgánů obce nepřísluší zkoumat vhodnost či věcnou opodstatně-nost pokládané otázky ani důvody, jež přípravný výbor k iniciaci místního referen-da vedly – o nich rozhodují konečným způsobem přímo oprávněné osoby tím, žev dostatečném počtu připojí svůj podpis na podpisové listiny (§ 11 zákona č. 22/2004 Sb.,o místním referendu).

III. V případě náležitostí stanovených v § 10 odst. 1 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb.,o místním referendu, by obecní úřad měl vyzývat k odstranění vad vyčíslení nákla-dů z důvodu nesprávnosti pouze v případech, kdy míra této nesprávnosti mohlazjevně vést k manipulaci s oprávněnými osobami ve prospěch konání místního re-ferenda či ve prospěch konkrétního rozhodnutí o otázce v referendu položené.

IV. Údaj o způsobu úhrady nákladů z rozpočtu obce (§ 10 odst. 1 písm. d) zákonač. 22/2004 Sb., o místním referendu) nevyžaduje uvedení konkrétní kapitoly rozpoč-tu obce.

(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2012, čj. 50 A 7/2012-64)


Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda v obci Pavlov proti obci Pavlov o návrhna konání místního referenda.

*) S účinností od 1. 7. 2012 byl § 12 změněn zákonem č. 142/2012 Sb.


ale k samotnému hřišti vlastnická práva nemáa podle údajů v katastru nemovitostí hřištěani de iure neexistuje. Protože obec hřištěnevlastní, nemůže vyhlášením referenda zasa-hovat do vlastnických práv osob, jimž hřištěpatří. Odpůrce ve výzvě také uvedl, že navrho-vatelův odhad nákladů na konání místního re-ferenda učiněný srovnáním s náklady na ko-nání voleb je zcela nedostatečný. Dle názoruodpůrce by měl navrhovatel uvést zřetelnoua konkrétní představu finančních dopadů narozpočet obce a určit finanční prostředky, zekterých by obec náklady na konání místníhoreferenda byla schopna hradit.

Navrhovatel se návrhem dle § 91a odst. 1písm. a) s. ř. s., jenž byl soudu doručen dne22. 6. 2012, domáhal určení, že jím podanýnávrh na konání místního referenda nemánedostatky. Navrhovatel vytýkal odpůrci sku-tečnost, že se ve vztahu k formulaci otázkya jejímu odůvodnění zabýval v principu hod-nocením toho, zda o navržené otázce lze vesmyslu § 13 odst. 1 zákona o místním refe-rendu referendum konat, což má hodnotit za-stupitelstvo obce a nikoliv obecní úřad. Navr-hovatel uvedl, že položení dané otázkynebrání ani skutečnost, že pozemky, na nichžse má hřiště nacházet, nejsou ve vlastnictvíobce, neboť výsledek referenda bude zavazo-vat zastupitelstvo obce pouze k tomu, aby sezdrželo zásahů, jež by mohly existence hřištěohrozit. Navrhovatel také odmítl výtku, že ne-dostatečně odhadl náklady na pořádání refe-renda a označil ji za formalistickou a odporu-jící zásadě dobré správy. Požadavek odpůrce,aby vyjádřil zřetelnou a konkrétní představufinančních dopadů na rozpočet obce a určilfinanční prostředky, ze kterých by obec ná-klady na konání místního referenda bylaschopna hradit, pak podle navrhovatele ne-má oporu v žádném právním předpise a ne-může mu být uložen. Poukázal také na důvo-dovou zprávu k § 11 zákona o místnímreferendu, podle níž tyto náležitosti návrhunejsou nijak závazné a mají být pouze vodít-kem jednak pro obec a jednak pro osoby, kte-ré budou v místním referendu hlasovat, aby siuvědomily, z čeho se bude referendum hra-dit, a byly s tím srozuměny. Navrhovatel také

namítal, že výzva k odstranění nedostatků ná-vrhu je nepřezkoumatelná, neboť závěr od-půrce o tom, že realizace místního referendamůže významně zasáhnout do rozpočtu ob-ce, popř. že odhadovaná výše nákladů na ko-nání referenda je nedostatečná, není skutko-vě zdůvodněn. Navíc tento závěr podlenavrhovatele neobstojí, neboť aktuální stav fi-nanční rezervy obce ve výši 1 100 000 Kč natyto náklady nepochybně postačuje.

Odpůrce v písemném vyjádření k návrhuuvedl, že skutečnosti uváděné ve výzvě bylytoliko bližší konkretizací nesprávných údajůobsažených v návrhu a vysvětlením, jak do-spět k předložení bezvadného návrhu, niko-liv „přezkoumáním věci“ ve smyslu § 13 zá-kona o místním referendu, což skutečněpřísluší zastupitelstvu obce. Otázka podle od-půrce nemá žádné opodstatnění, protože zá-měrem odpůrce ani jakéhokoliv jeho orgánunení zrušení hřiště či zásah do práv vlastníkůhřiště. Odpůrce navrhl důkaz listinami, z nichž má vyplývat, že není vlastníkem hřiš-tě, a navrhl jako předběžnou otázku vyřešit,zda pétanquové hřiště de iure vůbec existujea kdo je jeho vlastníkem. Odpůrce zopakoval,že odhad nákladů na konání místního refe-renda učiněný srovnáním s náklady na koná-ní voleb byl zavádějící a naprosto nedostateč-ný a trval na jeho doplnění.

Krajský soud v Praze návrh zamítl.

Z odůvodnění:

(...) Z uvedeného vyplývá, že zákon ne-umožňuje obecnímu úřadu přezkoumávat,zda referendum o navržené otázce lze či ne-lze konat. Posouzení této otázky přísluší podle§ 13 odst. 1 písm. a) zákona o místním refe-rendu zastupitelstvu obce v rámci rozhodo-vání o vyhlášení místního referenda. Zastupi-telstvo obce při rozhodování o vyhlášenímístního referenda podle citovaného ustano-vení posuzuje nejen to, zda je, či není v danévěci konání místního referenda vyloučenopodle § 7 zákona o místním referendu, ale téžzda otázka splňuje požadavek podle § 8 odst. 3 zákona o místním referendu, tedy zdaje otázka jednoznačně položena tak, aby na nibylo možno odpovědět „ano“ nebo „ne“, ja-

2719



kož i případné nedostatky návrhu, kteréobecní úřad neodhalil.

V dané věci je však zřejmé, že starosta ob-ce, jenž v této věci vystupuje jak za obecníúřad, tak za obec samu, směšuje otázky, ježpodléhají přezkoumání obecnímu úřadua otázky, o nichž přísluší rozhodnout teprvezastupitelstvu obce.

Ze zákona o místním referendu vyplývá,že obecnímu úřadu přísluší pouze zkoumat,zda návrh, který mu byl předložen, obsahujenáležitosti plynoucí z § 11 a § 12 tohoto záko-na a zda jsou správné a úplné. Žádnému z or-gánů obce pak nepřísluší zkoumat vhodnostči věcnou opodstatněnost pokládané otázky,ani důvody, jež přípravný výbor k iniciacimístního referenda vedly – o nich rozhodujív souladu s principy přímé demokracie pří-mo oprávněné osoby tím, že v dostatečnémpočtu připojí svůj podpis na podpisové listi-ny. Jediným limitem, který zde zákon předpo-kládá, je totiž jen tzv. nepřípustnost místníhoreferenda, která je v § 7 navázána primárněprávě na obsah otázky pokládané v referen-du, může však spočívat i v jiných skutečnos-tech (srov. usnesení Krajského soudu v Plznize dne 10. 07. 2006, čj. 30 Ca 59/2006-68, č. 964/2006 Sb. NSS). Rozhodnutí, zda k urči-té otázce zákon konání místního referendapřipouští, ovšem přísluší v rámci stanovenéposloupnosti kroků až zastupitelstvu obce.

Zkoumá-li obecní úřad správnost náleži-tostí návrhu na konání místního referenda,vztahuje se tato jeho pravomoc v principupouze na náležitosti stanovené v § 10 odst. 1písm. a), d), e) a f) zákona o místním referen-du a na náležitosti podpisové listiny vyjma § 11 odst. 1 písm. b), kde lze z pohledu správ-nosti zkoumat pouze to, zda jsou otázky v ná-vrhu a v podpisových listinách totožné. Mírazkoumání správnosti se přitom u jednotli-vých náležitostí liší. Zatímco v případě kon-troly správné identifikace členů přípravnéhovýboru a osob podepisujících podpisové listi-ny se vyžaduje vysoká míra přesnosti, v pří-padě náležitosti stanovené v § 10 odst. 1písm. d) zákona o místním referendu (odhadnákladů spjatých s místním referendem) sesprávnost zkoumá jen velmi omezeně. Plyne

to už z toho, že se jedná o odhady a nikolivkonstatování předem známé veličiny.

Dalším důvodem pro snížení nároků napřesnost posledně zmíněných údajů je sku-tečnost, že potřebné podklady pro tyto údajejsou především v rukou obce samotné a niko-liv v rukou obyvatel obce, mezi něž musí čle-nové přípravného výboru patřit. V případech,kdy orgány obce nefungují dle představ vý-znamné části obyvatel (což mnohdy bývá prá-vě příčinou, jež vede k vyvolání místního re-ferenda „zdola“), se mohou často vyskytovati situace, kdy je obyvatelům obce nadměrněztěžován přístup k potřebným údajům a po-žadavek přílišné přesnosti by tak mohl býtkontraproduktivní – umožnil by totiž orgá-nům obce oddalovat či přímo znemožňovatvyhlášení místního referenda jakožto vý-znamného prvku přímé demokracie.

Navíc samotný zákonodárce v důvodovézprávě k návrhu zákona předznamenává: „Ná-

vrh požaduje, v případě místního referenda

shodně se stávající právní úpravou, aby ,navr-hovatel‘, pokud bude mít realizace otázky od-

souhlasené v místním referendu dopad na

rozpočet obce, resp. statutárního města, uvedl

alespoň odhadem předpokládanou výši ná-

kladů spojených s provedením místního refe-

renda a z čeho by měly být tyto náklady hra-

zeny. Navrhovatel místního referenda by měl

v návrhu uvést z jakých prostředků obce, sta-

tutárního města by se samotné místní refe-

rendum a následné konečné provedení mělo

financovat, z jaké kapitoly rozpočtu obce,

resp. statutárního města. Uvedení této nále-žitosti návrhu má být spíše vodítkem proobec, resp. statutární město; není při reali-zaci výsledku místního referenda závazné.Má sloužit pouze k tomu, aby si oprávněnéosoby uvědomily, z čeho se provedení (rea-lizace) místního referenda bude hradit a by-ly s tím srozuměny.“ (důraz doplněn).

Údaje o očekávaných nákladech a způso-bu jejich úhrady jsou tak pouze přibližnouveličinou, která má napomáhat orientaci, a tonikoliv zastupitelstva obce, jak se domnívánavrhovatel, nýbrž osob, které se rozhodují,zda svým podpisem na podpisových listináchpřispějí k vyvolání místního referenda k dané

2719



otázce. Nejedná se přitom o informaci, jež másměřovat k osobám, jež v místním referenduhlasují, neboť zákon o místním referendu ne-předpokládá, že by se hlasující osoby předprovedením hlasování měly s návrhem na ko-nání místního referenda seznámit (vlastnějim to ani neumožňuje, neboť návrh ve voleb-ní místnosti ani u hlasovacích lístků vůbecnemusí být).

Pro tento účel pak postačí pouze přibliž-né údaje, po nichž lze požadovat pouze přes-nost v řádech, nikoliv však detailní položkovýrozpis účetního charakteru. Přitom nepřes-nost odhadu nákladů na konání referendasměrem nahoru vadí menší měrou, neboťpravděpodobnost souhlasu dostatečnéhopočtu oprávněných osob s konáním referen-da, a tedy vynakládání nákladů na jeho orga-nizaci se tím sníží. Problematické tak můžebýt v principu především výrazné podceněnítéto nákladové položky. Ačkoliv by číselnévyjádření potřebné částky mělo být před-nostním způsobem naplnění této náležitostinávrhu, lze si představit (jako je tomu v nynířešeném případě) i vyjádření srovnáním s ji-nou nákladovou položkou, je-li její rozsah do-statečně veřejnosti znám. Obecní úřad by tu-díž měl vyzývat k odstranění vad uvedenéhovyčíslení z důvodu nesprávnosti teprve v pří-padech, kdy míra této nesprávnosti mohlazjevně vést (ať už jde o hrubou nedbalost čiúmysl) k manipulaci s oprávněnými osobamive prospěch konání místního referenda či veprospěch konkrétního rozhodnutí o otázcev referendu položené.

Pokud jde o vlastní výzvu k odstraněnívad, zákon o místním referendu na její obsahzvláštní nároky nečiní. V § 12 odst. 2 stanovípouze její písemnou formu a požadavek nastanovení lhůty k odstranění vad, jež musí býtdelší než sedm dnů. Z kontextu též plyne, žemusí označit konkrétní nedostatky návrhu,neboť k nedostatkům ve výzvě nevytčenýmjiž není možné po uplynutí třicetidenní lhůtypodle odstavce 4 přihlížet.

Z § 54 zákona o místním referendu stejnějako z § 12 odst. 5, jež použití správního řáduvylučují, resp. jej připouští pouze pro postuppři doručování, je zjevné, že výzva není správ-

ním rozhodnutím, na něž by bylo možné klástpožadavky na jeho odůvodnění ve smyslu § 68 správního řádu. Na druhou stranu i na-dále platí § 177 odst. 1 správního řádu, podleněhož se i v takovém případě užijí základnízásady činnosti správních orgánů stanovenév § 2 až § 8 správního řádu. Podle § 4 odst. 2správního řádu tak obecní úřad je povinenzmocněnci přípravného výboru poskytnoutpřiměřené poučení o jeho právech a povinnos-tech, je-li to vzhledem k povaze úkonu a osob-ním poměrům dotčené osoby potřebné.

Lze mít proto za to, že i výzva k odstraně-ní nedostatků návrhu na konání místního re-ferenda by měla obsahovat vedle informaceo vadách i poučení o tom, jak je lze odstranita jaký bude další procesní postup ve věci. Sa-motné uvedení vady a nastínění způsobu její-ho odstranění pak z podstaty samé vyžadujei uvedení toho, v čem nesprávnost spočívá.Jde-li o zjevnou nesprávnost odhadovanýchnákladů, bude pravidelně nutné uvést i dů-vod, proč se obecní úřad domnívá, že učiněnýodhad je zcela mylný. Nemusí však jít o po-drobné zdůvodnění nesprávnosti údaje. Obecdíky tomu může (v případě napadení výzvyu soudu), a v zájmu obhajoby postupu svéhoobecního úřadu by i měla, důvody nesprávnos-ti blíže rozvést ve svém procesním stanovisku.Vlastní podrobné zdůvodnění nesprávnostiovšem musí obsahovat až usnesení soudu, jímžby bylo ve věci meritorně rozhodnuto.

S ohledem na tento právní závěr tak soudnemůže akceptovat námitku navrhovatele, ževýzva obecního úřadu je pro nedostatek odů-vodnění nepřezkoumatelná. Koncept nepře-zkoumatelnosti je totiž použitelný pouze vevztahu ke správním rozhodnutím, jejichž ne-zbytnou součástí je i přesvědčivé zdůvodněnískutkových a právních závěrů, jež vedly správ-ní orgán k jejich vydání. Ostatně ani soudnířád správní neumožňuje ve vztahu k nyní po-danému návrhu obdobný procesní postup ja-ko v případě nepřezkoumatelného správníhorozhodnutí. Soud totiž nemůže výzvu odpůr-ce zrušit a vrátit mu ji s tím, aby ji řádně odů-vodnil. Z formulace § 91a odst. 1 písm. a) s. ř. s.totiž plyne, že soud může návrh pouze buďzamítnout, anebo určit, že návrh nemá nedo-

2719



statky. Pokud soud určí, že návrh nedostatkynemá, obecní úřad již nemůže učinit další vý-zvu ani doplňovat stávající výzvu o další dů-vody či chybějící odůvodnění. Návrh se totižpodle § 12 odst. 4 zákona o místním referen-du již bez dalšího předloží zastupitelstvu ob-ce a obecní úřad tak nemá žádný prostor pronapravování nedostatků výzvy. Namítaný ne-dostatek skutkových tvrzení v napadené vý-zvě obecního úřadu tak nemůže vést k auto-matickému úspěchu navrhovatele v řízenípřed soudem.

V této věci obecní úřad navrhovateli vytý-kal jednak skutečnost, že návrh nemá věcnéopodstatnění, jednak nedostatečný odhadnákladů na uskutečnění místního referendaa jednak že neuvedl, z jakých prostředků sebudou náklady na konání referenda hradit.

Aplikuje-li soud shora učiněné právní zá-věry na předloženou věc, je zjevné, že argu-mentace chybějícím věcným opodstatněnímpoložené otázky, polemika s potřebou místníreferendum k této otázce konat a eventuálnívýtky, že jde o otázku, o níž referendum ko-nat nelze, tj. naprostá většina výtek obecníhoúřadu, je neoprávněná, neboť těmito okol-nostmi se obecní úřad přinejmenším v danéfázi procesního postupu vůbec nemá zabý-vat. Jedná se totiž o otázku vhodnosti konánímístního referenda, kterou orgánům obcehodnotit vůbec nepřísluší (tuto otázku již ko-nečným způsobem rozhodl příslušný početoprávněných osob podle § 8 zákona o míst-ním referendu, jež se podepsaly na podpisovélistiny), a o otázku přípustnosti konání místní-ho referenda, o níž rozhoduje zastupitelstvoobce podle § 13 zákona o místním referendu.

Druhou výtkou měl obecní úřad za to, žeodhad nákladů na provedení místního refe-renda učiněný srovnáním s výší nákladů naprovedení obecních voleb je zcela nedosta-tečný a zavádějící. Přitom ze srovnání právníúpravy obsažené v zákoně o místním referen-du a zákoně č. 491/2001 Sb., o volbách do za-stupitelstev obcí a o změně některých záko-nů, a z něj plynoucích povinností obce přiorganizaci voleb, resp. místního referenda,nejsou zjevné žádné důvody, proč by měly ná-klady na uspořádání místního referenda pře-

sáhnout náklady s organizací obecních voleb.Naopak lze předpokládat, že tyto náklady bu-dou nižší, neboť není třeba rozesílat volebnílístky voličům (ty se vydávají až ve volebnímístnosti – § 36 odst. 3 zákona o místním re-ferendu), volební lístky jsou stručnější a je-jich vyhodnocování zpravidla probíhá rych-leji (jsou jen dvě platné varianty zaškrtnutí – § 37 odst. 2 zákona o místním referendu)a především se hlasování koná v jediném dni(§ 5 odst. 1 zákona o místním referendu).

Obecní úřad nijak nespecifikoval, proč byse výše těchto nákladů měla lišit od výše ná-kladů vynaložených na obecní volby a pročtento údaj má být zavádějící, a to nejen ve vý-zvě, ale ani ve vyjádření zaslaném soudu. Vý-znam nákladů na organizaci obecních volebve vztahu k rozpočtu obce je pro veřejnostdobře srozumitelný, ačkoliv to nemusí zna-menat, že by si každý byl vědom jejich přesnévýše. Je totiž zřejmé, že nejde o takovou část-ku, která by byla pro obec likvidační či si vy-žadovala významné omezení jiných výdajůobce. V rozsahu dané obce lze předpokládat,že výdaje se budou pohybovat maximálněv řádu několika desítek tisíc Kč. Soud si je si-ce vědom skutečnosti, že náklady na uskuteč-nění voleb jsou na rozdíl od místního refe-renda vyrovnány dotacemi ze státníhorozpočtu, nicméně § 10 odst. 1 písm. d) záko-na o místním referendu požaduje uvedení in-formace o výši nákladů na konání místníhoreferenda, nikoliv výši ztráty po odečtení pří-padné dotace. Proto nevyčíslený odkaz na ná-klady spojené s volbami do obecního zastupi-telstva je údajem, jenž požadavkům zákonao místním referendu dostojí.

To pak platí zejména v situaci, kdy (jaksoud zjistil po prozkoumání obsahu úřednídesky odpůrce – zejména pak rozpočtu a zá-věrečné zprávy za rok 2010, kdy se konaly po-slední obecní volby) z údajů odpůrcem veřej-ně zpřístupňovaných konkrétní výši takovéčástky zjistit nelze. Jestliže je možnost navr-hovatele uvést tuto částku v konkrétní výši in-formační uzavřeností odpůrce značně ztíže-na, nemohou být ani požadavky na formulacitéto náležitosti návrhu přísné. Proto ani dru-há výtka obecního úřadu neobstojí.

2719



Zcela okrajově však výzva obecního úřa-du zmínila i třetí výtku – neuvedení údajeo tom, z jakých prostředků budou příslušnénáklady hrazeny – a tato výtka je jako jedináoprávněná. Argumentace navrhovatele, žetento požadavek obecního úřadu postrádá zá-konný podklad, neobstojí, neboť § 10 odst. 1písm. d) zákona o místním referendu výslov-ně požaduje, aby návrh obsahoval „odhad ná-

kladů spojených s provedením místního refe-

renda a realizací rozhodnutí přijatého

v místním referendu a způsob jejich úhra-dy z rozpočtu obce, popřípadě statutární-

ho města“. Proto je tento údaj nezbytnou ná-ležitostí návrhu, která v něm musí být vždyobsažena. Jejím smyslem je upozornit opráv-něné osoby na nutné důsledky konání místní-ho referenda a realizace rozhodnutí v něm narozpočet obce, např. na skutečnost, že zabez-pečení potřebných finančních prostředků sivyžádá omezení určitých investic či jiných vý-dajů obce, jejich odložení, či naopak, že reali-zace určitého rozhodnutí povede k předpo-kládané úspoře výdajů apod. I tento údaj mámít opět pouze orientační význam, neboť jezaložen pouze na odhadech. Soud přitom máza to, že požadavek nadnesený důvodovouzprávou k zákonu o místním referendu nauvedení konkrétní kapitoly rozpočtu obcenelze z textu zákona dovodit a pro splnění té-

to náležitosti postačí i méně specifický údaj(např. využití prostředků na bankovním účtuobce, omezení výdajů na pořádání určité kul-turní akce, využití prostředků získaných ve-řejnou sbírkou na tento účel v obci aj.). Je do-konce otázkou, zda v situaci, pokud by obecnapř. ani k žádosti o poskytnutí informacenebyla ochotna potřebné podklady příprav-nému výboru poskytnout, by nebylo možnétento údaj platně nahradit konstatováním, žev důsledku tohoto odmítnutí poskytnutí po-třebných podkladů navrhovatelé nejsouschopni tento údaj uvést. Nicméně chybí-liv návrhu jakákoliv zmínka k tomuto bodua je-li to obecním úřadem včas vytknuto, nenímožné bez příslušného doplnění návrh nakonání místního referenda postoupit k roz-hodnutí zastupitelstvu obce.

Protože údaj o způsobu úhrady nákladůna konání referenda z rozpočtu obce v návr-hu na konání místního referenda v rozporus § 10 odst. 1 písm. d) zákona o místním refe-rendu obsažen není a výzva obecního úřaduk odstranění vad mimo jiné tuto skutečnostnávrhu včas vytkla, je třeba návrh považovatza vadný. V důsledku toho ani soud nemohl ná-vrhu vyhovět a analogicky podle § 78 odst. 7s. ř. s. ve spojení s § 91a odst. 3 s. ř. s. jej beznařízení jednání tímto usnesením zamítl.

2720


2720Místní referendum: přípravný výbor

k § 9 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonůk § 829 až § 841 občanského zákoníku ve znění zákona č. 509/1991 Sb.

I. Právní pojem „přípravný výbor“ a „zmocněnec přípravného výboru“ používajívedle § 9 zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu, další veřejnoprávní předpisy.Přípravný výbor je v nich koncipován jako účelové sdružení osob s dočasným úče-lem (uspořádání referenda, vzniku nové církve registrací, vzniku nové politickéstrany nebo hnutí registrací, vzniku občanského sdružení registrací) bez právnísubjektivity, se zákonem přiznanou procesní způsobilostí, které ze svého středuustanoví zmocněnce, tj. osobu oprávněnou za sdružení jednat (§ 9 zákona č. 22/2004 Sb.,§ 9 zákona č. 118/2010 Sb., § 10 zákona č. 3/2002 Sb., § 6 zákona č. 424/1991 Sb., § 6 zákona č. 83/1990 Sb.).

II. Obecný právní rámec účelového sdružení osob vymezují předpisy soukromé-ho práva, konkrétně § 829 až § 841 občanského zákoníku. Mezi právní úpravou sdru-


Navrhovatel se svým návrhem ze dne 4. 7.2012 domáhal vydání rozhodnutí, kterým bysoud nahradil rozhodnutí zastupitelstvaa rozhodl o vyhlášení místního referendao stavbě mateřské školky dle návrhu příprav-ného výboru a to otázky: „Jste pro výstavbu

nové mateřské školy ,Hrádeček‘ (plně vyba-

vené) za 18 milionů Kč v lokalitě ,Nad Hřiš-těm‘ a její případné financování úvěrem?“

Návrh odůvodnil tím, že 24. 4. 2012 byl mě-stu Krásno doručen návrh přípravného výbo-ru společně s podpisovou listinou obsahující238 podpisů. Vzhledem k marnému uplynutílhůty dle § 12 odst. 3 zákona č. 22/2004 Sb.,kdy město Krásno nesdělilo v příslušné30denní lhůtě zmocněnci přípravného výbo-ru žádné nedostatky v podaném návrhu, po-važoval navrhovatel tento návrh za bezvadnýa očekával, že zastupitelstvo obce návrh pro-jedná na svém nejbližším zasedání. Zastupi-telstvo obce tento návrh projednalo na svémzasedání dne 14. 6. 2012. K návrhu přijalousnesení, že dosud neuplynuly lhůty dle zá-kona č. 22/2004 Sb., tudíž o vyhlášení refe-renda ještě nelze hlasovat. V souvislosti s pro-jednáváním tohoto usnesení promluvila najednání i zmocněnkyně přípravného výboru,která prohlásila, že je konání místního refe-renda zbytečné a je lepší se domluvit přímos vedením města. Přípravný výbor v reakci natoto vystoupení zmocnění paní V. P. zrušila zmocněnkyní ustavil Mgr. I. V. Navrhovatelse domnívá, že marné uplynutí 30denní lhůtyzakládá povinnost hledět na návrh jako na

bezvadný a projednat jej. Usnesení zastupitel-stva vnímá navrhovatel jako nezákonnou ob-strukci, která má zabránit občanům městaKrásno v uplatnění jejich základních demokra-tických práv vyplývajících přímo z článku 21odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Odpůrce v písemném stanovisku navrhl,aby soud návrh na vyhlášení místního refe-renda jako nedůvodný odmítl a současně roz-hodl i o náhradě nákladů řízení. Konstatoval,že Městskému úřadu Krásno bylo 27. 4. 2012doručeno podání nazvané Návrh na konání

místního referenda. Uvedené podání byloformulováno jako podání podle § 9 a násl. zá-kona č. 298/1992 Sb., o místním referendu*).Přitom zákonem upravujícím vyhlášení míst-ního referenda je zákon č. 22/2004 Sb. Podánínesplňovalo další náležitosti platného zákona,a to hlavně zásadní náležitost – označení oso-by zmocněnce [viz § 10 odst. 1 písm. e) záko-na č. 22/2004 Sb.]. Pakliže může městskýúřad k odstraňování nedostatků vyzývat pou-ze zmocněnce, nemohl podání jakkoliv pře-zkoumávat, dokud osoba zmocněnce nebylaodpůrci známa. Označení zmocněnce byloměstskému úřadu doručeno až dne 28. 5. 2012,až tímto dnem se podání stalo platným návr-hem na konání místního referenda. Od toho-to okamžiku začal odpůrce návrh přezkou-mávat v intencích zákona, přičemž 15dennílhůta pro přezkoumání odpůrci uplynula aždne 12. 6. 2012. V této lhůtě zjistil, že návrhnesplňuje i další zákonné náležitosti, a z to-hoto důvodu v souladu s § 12 odst. 1 poté vy-

2720


žení – přípravného výboru v občanském zákoníku a v zákonu o místním referenduje vztah úpravy obecné a zvláštní. Pro otázky neřešené ve zvláštním předpisu platíobecná právní úprava občanského zákoníku.

III. Pro změnu počtu členů přípravného výboru i osoby zmocněnce přípravnéhovýboru platí obecné pravidlo stanovené v § 836 odst. 1 občanského zákoníku, podleněhož není-li ve smlouvě stanoveno jinak, rozhodují účastníci o obstarání společ-ných věcí jednomyslně.

(Podle usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 7. 2012, čj. 57 A 49/2012-38)

Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 27/2005 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 223/04).

Věc: Přípravný výbor pro konání místního referenda proti městu Krásno o vyhlášení místní-ho referenda.

*) S účinností od 1. 3. 2004 nahrazen zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některýchzákonů.


zval osobu zmocněnce k odstranění vad návr-hu na vyhlášení místního referenda. Dle ná-zoru odpůrce vykazoval předložený návrhpodstatné nedostatky, a to nejen v označeníplatné zákonné úpravy a označení osobyzmocněnce, ale rovněž i následující chybějícíúdaje, pro které nebylo možno o návrhu navyhlášení místního referenda dosud rozhod-nout. Jednalo se o následující zákonné poža-davky: 1) vlastní návrh ani podpisové archyneobsahují jména a příjmení členů příprav-ného výboru a jejich adresu [§ 11 odst. 1písm. c) zákona č. 22/2004 Sb.], namísto tohoobsahují data navrhovatele a dvou náhradní-ků tak, jak je znal zákon č. 298/1992 Sb.; 2) podpisové archy obsahují nesprávný textupozornění [§ 11 odst. 1 písm. d) zákona č. 22/2004 Sb.], obsahují text podle zákona č. 298/1992 Sb. Dne 3. 7. 2012 předložila zmoc-něnkyně přípravného výboru V. P. doplněnýnávrh. Doplnění spočívalo v tom, že v návrhuje již definován přípravný výbor a označenzmocněnec, další doplnění pak spočívalov doplnění podpisových archů, kdy na ně byldodatečně doplněn správný text upozorněnía dále přiložena listina se jmény a příjmenímičlenů přípravného výboru. Městský úřad sedomnívá, že tímto doplněním došlo ke zcelanesprávnému postupu při opravách podpiso-vých archů. Podle názoru odpůrce takovýtopostup při odstraňování vad návrhu na konánímístního referenda není možný a nemůže býtposuzován jako způsob, kterým došlo k od-stranění vad předloženého návrhu. Vzhle-dem k zahájenému řízení u krajského souduvšak posuzování opraveného návrhu odpůr-ce prozatímně pozastavil a vrátí se k němu ažpo pravomocném rozhodnutí soudu. V tom-to pohledu odpůrce považuje návrh na vyhlá-šení místního referenda rozhodnutím souduza předčasný, neboť nebyl dosud naplněnprocesní postup, jak jej upravuje zákono místním referendu. Odpůrce dále uvedl, žepovažuje od samého počátku návrh na vyhlá-šení místního referenda za zmatečný. Celousituaci okolo místního referenda dokreslujei skutečnost, že v samotném přípravném vý-boru došlo před podáním návrhu na vyhláše-ní místního referenda rozhodnutím soududne 4. 7. 2012 k rozšíření počtu členů a odvo-

lání osoby zmocněnce, a to způsobem, kterýs největší pravděpodobností není možné po-važovat za „demokratický“ a v souladu se zá-konem o místním referendu, a proto i samot-ný návrh na vyhlášení místního referenda jedle názoru odpůrce podán osobami, kterýmtoto právo zákon o místním referendu nepři-znává. S uvedenou změnou přípravného vý-boru vyjádřila svůj nesouhlas i zmocněnkyněV. P., která ve vztahu k odpůrci vystupovaladosud jako zmocněnkyně přípravného výbo-ru. Odpůrce uzavřel, že se domnívá, že v danévěci postupoval správně a v souladu se zá-konnou úpravou o místním referendu.

Krajský soud v Plzni návrh na vyhlášenímístního referenda odmítl.

Z odůvodnění:

(...) Soud se v rámci zkoumání procesníchpodmínek řízení nejprve zabýval otázkou,zda v posuzovaném případě návrh na vyhlá-šení místního referenda soudem podal ten,kdo je k tomu oprávněn.

Z ustanovení zákona č. 22/2004 Sb. plyne,že oprávnění pro podání návrhu na určení,že místní referendum má být vyhlášeno, ne-rozhodlo-li zastupitelstvo obce o návrhu pří-pravného výboru na svém nejbližším zasedá-ní a současně konání místního referendanebrání žádné zákonné překážky, má příprav-ný výbor.

Návrh ve smyslu § 57 odst. 1 písm. b) zá-kona č. 22/2004 Sb. a § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s. v posuzovaném případě podával pří-pravný výbor pro konání místního referenda,za jehož členy byli označeni a také návrh po-depsali P. N. a E. D. a jejichž jménem jakožtozmocněnec jednala Mgr. I. V. Z návrhu ze dne4. 7. 2012, z podání Mgr. I. V. ze dne 22. 7. 2012,z navrhovatelem přiložených listin, stejně ja-ko ze stanoviska odpůrce a jím předloženýchlistin vyplývá, že ke dni podání návrhu na ko-nání místního referenda byl přípravný výborsložen ze tří osob: Z. H., Mgr. I. V. a V. P., kterábyla ke stejnému datu zmocněnkyní výboru,a že před podáním návrhu k soudu mělo dojítdne 4. 7. 2012 ke změnám v přípravném vý-boru, a to jednak v počtu členů – k rozšíření

2720



o dva členy, jednak v osobě zmocněnce, kte-rým se měla stát Mgr. I. V.

Při posouzení, zda se jednalo o změnuprávně účinnou, vyšel soud především z § 9zákona č. 22/2004 Sb. Z tohoto ustanovení lzepouze dovodit, že přípravný výbor je účelo-vým sdružením osob („přípravný výbor pro

účely místního referenda“), jeho členem mů-že být jen oprávněná osoba, tj. dle § 2 téhožzákona osoba, která má právo volit do zastu-pitelstva obce, tudíž jen osoba fyzická, že mi-nimální počet členů jsou tři oprávněné osobya že členové přípravného výboru ustanoví zesvého středu zmocněnce, který je zmocněnjednat jménem ostatních členů přípravnéhovýboru, a jeho úkony jsou pro přípravný vý-bor závazné. Přípravný výbor není právnic-kou osobou, protože zákon o místním refe-rendu ani jiný obecně závazný právní předpis(především § 18 občanského zákoníku) taknestanoví. Přesto mu zákon přiznává procesnízpůsobilost (§ 91a s. ř. s., § 9 odst. 2 písm. c), d),§ 57 a § 58 zákona č. 22/2004 Sb.). K obdob-ným závěrům došel Ústavní soud např. v ná-lezu ze dne 9. 2. 2005, sp. zn. IV. ÚS 223/04, č. 27/2005 Sb. ÚS.

Ustanovení § 9 zákona o místním referen-du ani jiné ustanovení tohoto zákona dalšíprávní otázky stran přípravného výboru ne-upravují. Neřeší zejména to, na základě ja-kých právních skutečností přípravný výborvzniká, zda je možné měnit počet jeho členůnebo osobu zmocněnce a pokud ano, na zá-kladě jakých pravidel, zda je možné, aby členpřípravného výboru vystoupil nebo byl z pří-pravného výboru vyloučen, zda členství v pří-pravném výboru zakládá členovi nějaká prá-va či povinnosti atd.

V této souvislosti nelze nezmínit, že po-jmy „přípravný výbor“ a „zmocněnec pří-

pravného výboru“ používají i jiné veřejno-právní předpisy. Jedná se např. o § 9 zákona č. 118/2010 Sb., o krajském referendu a o změněněkterých zákonů, o § 10 zákona č. 3/2002 Sb.,o svobodě náboženského vyznání a postavenícírkví a náboženských společností a o změněněkterých zákonů (zákon o církvích a nábo-ženských společnostech), o § 6 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických

stranách a v politických hnutích, o § 6 zákonač. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, atd. Anioznačené právní předpisy v předchozím od-stavci prezentované otázky neřeší a právníúprava přípravných výborů a zmocněnců pří-pravných výborů je co do rozsahu a obsahustejná, případně obdobná. Ve všech přípa-dech však lze nalézt shodu potud, že příprav-ný výbor je koncipován jako účelové sdruže-ní osob s dočasným účelem (uspořádáníreferenda, vzniku nové církve registrací, vzni-ku nové politické strany nebo hnutí registra-cí, vzniku občanského sdružení registrací)bez právní subjektivity, které ze svého středuustanoví zmocněnce, který je oprávněn zasdružení jednat.

Soud však na rozdíl od navrhovatele zastá-vá názor, že právní úprava přípravného výbo-ru je nedostatečná jen zdánlivě.

Obecný právní rámec účelového sdruže-ní osob vymezují předpisy soukromého prá-va, konkrétně § 829 až § 841 občanského zá-koníku, nazvané „Smlouva o sdružení“. Podle§ 829 občanského zákoníku „[n]ěkolik osob

se může sdružit, aby se společně přičinily

o dosažení sjednaného účelu“ (odst. 1).„Sdružení nemají způsobilost k právům

a povinnostem“ (odst. 2). Obecnými pojmo-vými znaky sdružení bez právní subjektivitytedy jsou: zaprvé sdružení osob – bez omeze-ní jejich maximálního počtu, z povahy věcivšak plyne, že minimální počet jsou dvě,a bez ohledu na to, zda jde o osoby fyzické ne-bo právnické; zadruhé společné přičiněnío dosažení dohodnutého účelu a zatřetí vy-mezení sjednaného účelu, který z hlediskadélky trvání může být dlouhodobý, dočasnýči jednorázový. Ustanovení § 830 až § 832 ob-čanského zákoníku upravují základní povin-nosti účastníků sdružení. Podle § 830 občan-ského zákoníku „[k]aždý z účastníků je

povinen vyvíjet činnost k dosažení sjednané-

ho účelu způsobem stanoveným ve smlouvě

a zdržet se jakékoli činnosti, jež by mohla zne-

možnit nebo ztížit dosažení tohoto účelu“.

Občanský zákoník dále upravuje práva účast-níků k poskytnutým majetkovým hodnotám(§ 833), vlastnictví majetku z výkonu společ-né činnosti ve sdružení, je-li účelem sdružení

2720



např. propojení podnikání (§ 834), podíly namajetku získaném společnou činností, odpo-vědnost účastníků sdružení za závazky vůčitřetím osobám (§ 835). Podle § 836 občan-ského zákoníku platí, že „[n]ení-li ve smlouvě

stanoveno jinak, rozhodují účastníci o ob-

starávání společných věcí jednomyslně“

(odst. 1). „Má-li podle smlouvy rozhodovat vět-

šina hlasů, patří každému účastníku jeden

hlas; velikost podílu nerozhoduje“ (odst. 2).Ustanovení § 837 občanského zákoníkuupravuje právo kontroly účastníků sdružení,§ 838 ukončení účasti ve sdružení, § 839 ma-jetkové vypořádání při skončení účasti vesdružení, § 840 odpovědnost účastníka za zá-vazky z činnosti sdružení po ukončení jehoúčasti a § 841 rozpuštění sdružení.

Soud má za to, že každý přípravný výbor,s nímž uvažují výše zmiňované veřejnoprávnípředpisy, fakticky vzniká na základě soukro-moprávní smlouvy nejméně tří fyzickýchosob se záměrem, aby společnými silami do-sáhly dohodnutého účelu, tj. uspořádání refe-renda, vzniku nové církve, vzniku nové poli-tické strany nebo hnutí, vzniku občanskéhosdružení apod. Občanský zákoník ani zákonč. 22/2004 Sb. nepředepisují písemnou for-mu smlouvy. Pro vznik přípravného výborutedy postačí ústní dohoda smluvních účastní-ků, tj. budoucích členů přípravného výboru,o podstatných náležitostech, tedy vymezeníspolečného účelu a způsob, kterým se členo-vé budou na dosažení účelu podílet.

Dále soud zastává názor, že mezi právníúpravou sdružení – přípravného výboru v ob-čanském zákoníku a zákonu č. 22/2004 Sb. jevztah úpravy obecné a zvláštní, kdy zvláštnímá před obecnou přednost. Pro otázky neře-šené ve zvláštním předpisu platí právní úpra-va obecná.

Právě konstatovaný právní názor pro po-suzovanou věc znamená, že pro změnu počtučlenů přípravného výboru i osoby zmocněn-ce přípravného výboru bude platit obecné

pravidlo stanovené v § 836 odst. 1 občanské-ho zákoníku, podle něhož není-li ve smlouvěstanoveno jinak, rozhodují účastníci o obsta-rání společných věcí jednomyslně. To proto,že z návrhu ze dne 4. 7. 2012, z podání ze dne22. 7. 2012 ani z žádné z předložených listinnevyplývá (ani se nenaznačuje), že by pří-pravný výbor ve složení Z. H., Mgr. I. V. a V. P.o obstarání společných věcí, kterými nepo-chybně je jak počet členů přípravného výbo-ru, tak osoba zmocněnce, přijal stran způso-bu hlasování jakékoliv jiné ujednání.

V podání ze dne 22. 7. 2012 Mgr. I. V.uvedla: „Zbývající členka přípravného výbo-

ru se pak rozhodla, s účelem dostát mandá-

tu 238 občanů a poskytnout této petiční akci

soudní ochranu, rozšířit přípravný výbor

o E. D. a P. N., a to pouze na základě jejich

osobního souhlasu a jednání přípravného

výboru dne 11. 6. 2012, bez většinového hla-

sování dosavadního přípravného výboru“.

Dále uvedla, že ihned po svém rozšíření pří-pravný výbor za přítomnosti členů Mgr. I. V.,E. D. a P. N. odvolal prostým většinovým hla-sováním dosavadní zmocněnkyni, slečnu V. P.,a novou zmocněnkyní jmenoval Mgr. I. V.S uvedeným tvrzením korespondují i předlo-žené listiny, z nichž je patrné, že uvedené„změny“ byly dány zbývajícím členům pří-pravného výboru pouze na vědomí. Takovýpostup hrubě odporuje požadavku zákona, jezcela nedemokratický a nemůže být zhojenjakoukoliv absurditou.

Vzhledem ke shora uvedeným závěrůmkrajský soud shledal návrh podaný tzv. pří-pravným výborem ve složení P. N., E. D.a Mgr. I. V., která měla být oprávněná jednatjako zmocněnec jménem členů přípravnéhovýboru, jako návrh podaný osobou k tomuzjevně neoprávněnou a odmítl jej podle § 46odst. 1 písm. c) s. ř. s. (výrok I. usnesení). Zatohoto procesního stavu soud nebyl opráv-něn věcně se zabývat důvody uvedenýmiv návrhu.

2720



II.PRÁVNÍ VĚTY

2721Daň z příjmů: tvorba a výše rezerv pro zjištění základu daně z příjmů

k § 10 odst. 2 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu daně z příjmůk § 37a odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství (horní zákon)

Rezervou podle § 10 odst. 2 zákona č. 593/1992 Sb., o rezervách pro zjištění základu da-ně z příjmů, je jen taková rezerva, která byla schválena příslušným báňským úřadem po-stupem podle § 37a odst. 2 zákona č. 44/1988 Sb., o ochraně a využití nerostného bohatství.


Prejudikatura: č. 1572/2008 Sb. NSS a č. 1837/2009 Sb. NSS.

2722Stavební řízení: zrušení stavebního povolení v rámci dozorčí činnosti

k § 88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon)*)

k § 65 správního řádu (č. 71/1967 Sb.)**)

I. Při úvaze o zrušení pravomocného rozhodnutí v rámci výkonu dozorčí čin-nosti správní orgán musí vždy náležitě posoudit, zda v dalším řízení a v novém roz-hodnutí může dojít v rámci možností – se zřetelem na příp. změněnou situaci – k ná-pravě, tedy k odstranění vytýkané nezákonnosti.

II. V případě zrušení původního pravomocného rozhodnutí o povolení stavby,podle něhož byla stavba již zcela nebo zčásti realizována, je nutno při znovupovole-ní stavby postupovat analogicky podle ustanovení o nepovolené stavbě [zde podle § 88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 1976].

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 1. 2009, čj. 8 As 31/2007-165)

Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 240/2005 Sb.

2723Rehabilitace a restituce: účastníci národního boje za osvobození

k § 2 odst. 1 bodu 5 zákona č. 255/1946 Sb., o příslušnících československé armády v zahrani-čí a o některých jiných účastnících národního boje za osvobození

Žalobcem doložené omezení osobní svobody spočívající v tom, že byl v dubnu1942 spolu se svými rodiči, kteří se odmítli přihlásit k německé národnosti, depor-tován do místa výkonu nucených prací, kde byli až do konce války pod dozorem ně-mecké policie, nesměli se stýkat s místními občany a žalobce nemohl navštěvovatškolu, je nutno považovat za zásadní zásah do osobní svobody žalobce, k němuž do-šlo zvůlí nacistického režimu. Žalobce tak byl omezen na osobní svobodě „jinak“ vesmyslu § 2 odst. 1 bodu 5 zákona č. 255/1946 Sb.

(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 30. 1. 2009, čj. 9 Ca 178/2006-20)***)

Prejudikatura: č. 203/2004 Sb. NSS; Soudní judikatura ve věcech správních č. 499/1999

2721–2723


*) S účinností od 1. 1. 2007 nahrazen zákonem č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu(stavební zákon).

**) S účinností od 1. 1. 2006 byl nahrazen zákonem č. 500/2004 Sb., správní řád.***) Proti rozsudku byla podána kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne

25. 6. 2009, čj. 6 Ads 93/2009-48, zamítl.


Date post:	08-Jun-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	0 times
Download:	0 times

SR NSS 12 12 zlom - NSSoud · SR NSS_12_12_zlom 13.12.2012 15:19 Stránka 1106. vedoucího...

Documents