SR NSS 12 14 zlom - sbirka.nssoud.czsbirka.nssoud.cz › cz › SR_NSS-2014-12.dm-1608.pdf · SR...

SBÍRKAROZHODNUTÍ

NEJVYŠŠÍHOSPRÁVNÍHOSOUDU122014 / XII. roãník / 30. 12. 2014

SR NSS_12_14_zlom 17.12.2014 13:37 Stránka I

OBSAH

I.JUDIKÁTY

3120. Správní řízení: minimální náležitosti návrhu na zahájenídisciplinárního řízení; běh lhůty. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1167

3121. Správní řízení: směnečný protest;osvědčení . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1176

3122. Řízení před soudem: místnípříslušnost; delegace vhodná . . . . 1182

3123. Řízení před soudem: odkladný účinek žaloby . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1185

3124. Daň z přidané hodnoty: nárok na odpočet DPH. . . . . . . . . . 1188

3125. Hospodářská soutěž: rozhodovánío pokutě; pojem „poslední ukončené účetní období“ . . . . . . . 1194

3126. Územní samospráva: hospodařenís majetkem obce; výběrové řízenítýkající se záměru pronajmoutnemovitý majetek obcePrávo na informace: odepřeníposkytnutí informace ohledněvýběrového řízení . . . . . . . . . . . . . . 1215

3127. Právo na informace: poskytnutíjmenného seznamu osob, kterým bylo mimořádně uděleno státní občanství Českérepubliky . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1223

3128. Státní památková péče: ochranaa užívání kulturních památek; pokuty za porušení povinností při výkonu podnikání. . . . . . . . . . . 1231

3129. Stavební řízení: zakládání staveb;potřeba provedení geologickéhoprůzkumu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1237

3130. Stavební řízení: dodatečné povolení části stavby; obecné technické požadavky na výstavbu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1242

3131. Sociální zabezpečení: opravnýprostředek proti rozhodnutíČeské správy sociálního zabezpečení; námitky. . . . . . . . . . . 1246

3132. Loterie: definice loterie nebo jinépodobné hry. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1250

3133. Zaměstnanost: podporav nezaměstnanosti; náhradnídoba zaměstnání; osobní péče o dítě mladší 4 let . . . . . . . . . . . . . . 1256

3134. Zaměstnanost: zaměstnávání cizinců . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1262

3135. Mezinárodní ochrana: žádost o udělení mezinárodní ochrany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1266

SR NSS_12_14_zlom 17.12.2014 13:37 Stránka II

3120

SBÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12/2014 1167

I.JUDIKÁTY

3120Správní řízení: minimální náležitosti návrhu na zahájenídisciplinárního řízení; běh lhůty

k § 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, České stomatologickékomoře a České lékárnické komoře (dále jen „zákon o komorách“)

I při nejmírnějších požadavcích na náležitosti návrhu na zahájení disciplinární-ho řízení [§ 14 odst. 2 písm. c) zákona č. 220/1991 Sb., o České lékařské komoře, Čes-ké stomatologické komoře a České lékárnické komoře] musí být v návrhu alespoňv hrubých rysech vylíčen skutek – jednání, v němž je spatřován disciplinární delikttak, aby tento skutek nebylo možno zaměnit s jiným. Účinky ve vztahu k běhu dobypro zánik práva disciplinární delikt projednat pak může mít jen takový návrh, kterýobsahuje aspoň tuto esenciální náležitost, jinak se jedná o návrh zmatečný. V přípa-dě následného odstranění této vady návrhu má pak vliv na běh uvedené lhůty až po-dání návrhu řádného (odstranění vad návrhu).

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 8. 2014, čj. 3 Ads 106/2013-29)

Prejudikatura: č. 2159/2010 Sb. NSS.

Věc: MUDr. Ivana B. proti České lékařské komoře o přezkum rozhodnutí, o kasační stížnostižalované.

Žalobkyně byla dne 14. 4. 2007 rozhodnu-tím žalované uznána vinnou z disciplinární-ho provinění a vyloučena z České lékařskékomory. Jednání žalobkyně spočívalo v tom,že v rámci zdravotní péče poskytované pa-cientce Jiřině S. tuto pacientku dopisem zedne 2. 6. 2004 podrobně instruovala, jak mápostupovat při zdravotní prohlídce ze stranyOkresní správy sociálního zabezpečení tak,aby při této prohlídce byl zdravotní nález ob-jektivně horší než nález odpovídající skuteč-nému zdravotnímu stavu pacientky, přičemžtuto pacientku vybavila léky, které vzhledemke svému skutečnému zdravotnímu stavu ne-potřebovala a jejichž užívání by ji mohlo po-škodit. Tímto jednáním se dopustila porušenípovinnosti vykonávat lékařské povolání od-borně, v souladu s etikou a způsobem stano-veným zákony, stavovskými předpisy a závaz-nými stanovisky žalované dle § 9 odst. 2písm. a) zákona o komorách a § 7 odst. 2

písm. a) Stavovského předpisu žalované č. 1 –Organizačního řádu, jelikož toto jednání jev rozporu nejen s požadavkem poskytovánízdravotní péče lege artis dle § 11 odst. 1 zá-kona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu*), aleje i porušením stavovské povinnosti být zavšech okolností ve svých profesionálních roz-hodnutích nezávislý a odpovědný dle § 1odst. 4 Etického kodexu žalované (dále jen„Etický kodex“), povinnosti neposkytovat od-borně neodpovídající vyjádření, z nichž byplynuly občanům neoprávněné výhody dle § 2 odst. 13 Etického kodexu a povinnosti býtsi vědom své občanské úlohy i vlivu na okolídle § 2 odst. 18 Etického kodexu.

Krajský soud v Ostravě usnesením ze dne10. 1. 2008, čj. 22 Ca 313/2007-37, odmítl ža-lobu ze dne 14. 4. 2007 proti rozhodnutí žalo-vané pro opožděnost. Toto usnesení však by-lo na základě kasační stížnosti žalobkynězrušeno rozsudkem rozšířeného senátu Nej-

*) S účinností od 1. 4. 2012 zrušen zákonem č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejichposkytování (zákon o zdravotních službách).

SR NSS_12_14_zlom 17.12.2014 13:37 Stránka 1167

vyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2009,čj. 4 Ads 39/2008-83, č. 1980/2010 Sb. NSS, kte-rý dospěl k závěru, že žaloba byla podána včas,a to v důsledku nesprávného poučení obsaže-ného v napadeném rozhodnutí žalované.

Po vrácení věci Nejvyšším správním sou-dem k dalšímu řízení krajský soud rozhodlrozsudkem ze dne 2. 4. 2010, čj. 22 Ca313/2007-128, tak, že prohlásil nicotnost na-padeného rozhodnutí žalované.

Nejvyšší správní soud v následném rozsud-ku ze dne 21. 7. 2010, čj. 3 Ads 74/2010-173, č. 2159/2010 Sb. NSS, dospěl k závěru, že v po-suzovaném případě nešlo o situaci, kdy byo věci rozhodoval věcně nepříslušný orgán,ale o situaci, kdy věcně příslušný orgán bylnesprávně obsazen, napadené rozhodnutínebylo tedy nicotné, ale nezákonné. Nejvyššísprávní soud rozsudek krajského soudu zru-šil a věc mu opět vrátil k dalšímu řízení.

Krajský soud rozsudkem ze dne 2. 9. 2010,čj. 38 Ad 42/2010-197, zrušil rozhodnutí žalo-vané ze dne 14. 4. 2007 a věc jí vrátil k další-mu řízení. Čestná rada žalované vydala dne 3. 6. 2011 rozhodnutí o tom, že se žalobkynědisciplinárně provinila, přičemž jí bylo dle § 13 odst. 3 písm. a) Stavovského předpisu ža-lované č. 4 – Disciplinárního řádu (dále jen„disciplinární řád“) a podle § 18 odst. 3 písm. c)zákona o komorách uloženo disciplinárníopatření – vyloučení z České lékařské komory.

V žalobě proti napadenému rozhodnutížalobkyně mimo jiné namítala, že proviněníbylo promlčeno, a nemělo by tak být dáleprojednáváno. Krajský soud v Ostravě roz-sudkem ze dne 28. 11. 2013, čj. 78 Ad 6/2011-37,napadené rozhodnutí žalované zrušil a věcvrátil k dalšímu řízení. Krajský soud přitomk námitce žalobkyně, že úprava dob, po kterése „promlčecí“ lhůta dle § 2 odst. 1 discipli-nárního řádu přerušuje, je v rozporu s obec-nou úpravou promlčení provinění fyzickýchosob, které nejsou trestným činem, tj. s úpra-vou obsaženou v § 20 zákona č. 200/1990 Sb.,o přestupcích, uvedl, že disciplinární deliktje proviněním fyzické osoby, které není pře-stupkem. Zákon o přestupcích přitom svoupůsobnost váže jen na přestupky, nikoli na

disciplinární delikty. Úprava provedená dis-ciplinárním řádem nemůže být v rozporu sezákonem o přestupcích, jelikož disciplinárnířád a zákon o přestupcích upravují zcela od-lišný okruh otázek, obdobné závěry je třebaučinit i ve vztahu disciplinárního deliktua trestného činu.

Jednotlivá úprava postihů za disciplinárnídelikty v jednotlivých oblastech je pak prove-dena vždy konkrétními právními předpisyupravujícími právě tuto oblast. Pokud tedyzákon o komorách – na rozdíl od některých ji-ných zákonů upravujících disciplinární delik-ty – otázku zániku práva disciplinární deliktprojednat a jeho pachatele za něj postihnoutneupravuje a pokud současně k úpravě pro-cesních otázek disciplinárního řízení zmoc-ňuje žalovanou [§ 15 odst. 2 písm. a) zákonao komorách], je třeba konstatovat, že zánikpráva provinění projednat a o něm rozhod-nout je – na rozdíl od zániku trestnosti – in-stitutem práva procesního. Na základě zmoc-nění obsaženého v § 15 odst. 2 písm. a)zákona o komorách byla žalovaná oprávněnaupravit otázky zániku práva projednat discip-linární delikt člena žalované a rozhodnouto něm ve svém stavovském předpise – discip-linárním řádu, a to bez ohledu na úpravu pro-vedenou zákonem o přestupcích.

Krajský soud zdůraznil, že podle § 2 odst. 1disciplinárního řádu se dále vyjmenovanýmiskutečnostmi lhůta k projednání disciplinár-ního deliktu staví, nikoli přerušuje. Zdůraz-nil, že pokud uplynutí lhůty v předpisech ve-řejného práva má za následek zánik práva(zde zánik práva disciplinární delikt projed-nat a rozhodnout o něm), jedná se o prekluzi,nikoli o promlčení. Lhůta uvedená v § 2 odst. 1disciplinárního řádu je tak svou povahou pre-kluzivní.

První skutečností, která dle § 2 odst. 1disciplinárního řádu staví běh prekluzivnílhůty, je den, kdy stížnost komoře došla (lhů-ta neběží pouze po dobu tohoto jednohodne). Druhou skutečností je trvání předběž-ného šetření. Předběžné šetření následuje popodání jakékoli stížnosti, jedná se o řízení podobu od doručení stížnosti žalované do roz-hodnutí o ukončení předběžného šetření.

3120

1168 SBÍRKA ROZHODNUTÍ NSS 12/2014


Stížnost je svou povahou toliko „podnětem“k zahájení disciplinárního řízení (které pří-padně následuje právě až po předběžnémšetření), jak podnět definuje § 42 správníhořádu. Předběžné šetření podle disciplinární-ho řádu – jakkoli je automatickou reakcí or-gánů žalované na doručenou stížnost – je vesmyslu § 46 správního řádu řízením z mociúřední. K řádnému řízení podle disciplinár-ního řádu je proto třeba oznámit takové říze-ní tomu, vůči němuž má být případné discip-linární řízení vedeno. Dnem rozhodným propočátek stavení běhu promlčecí lhůty dle § 2odst. 1 písm. b) disciplinárního řádu je protoden, kdy se ten, vůči němuž má být případnédisciplinární řízení vedeno, o vedení před-běžného šetření dozvěděl. Předběžné šetřeníje pak podle nadpisu § 7 disciplinárního řáduukončeno „rozhodnutím“ revizní komiseokresního sdružení žalované o ukončenípředběžného šetření. Krajský soud v odůvod-nění dále uvedl, že byl nucen při výkladu po-jmu „rozhodnutí“ ve smyslu § 7 disciplinární-ho řádu odchýlit se od svých dřívějšíchzávěrů obsažených v rozsudcích ze dne 2. 4.2009, čj. 22 Ca 210/2008-25, a ze dne 18. 6.2009, čj. 22 Ca 220/2008-25.

Ustanovení § 7 disciplinárního řádu totižrozlišuje mezi „rozhodnutím“ revizní komiseokresního sdružení žalované a návrhem nazahájení disciplinárního řízení. Revizní komi-se podle § 7 odst. 4 věty prvé disciplinárníhořádu „rozhodne“ o jakémkoli z možných po-stupů ve věci, rozhodnutím ve smyslu forma-lizovaného aktu je však podle § 7 odst. 5 disciplinárního řádu jen rozhodnutí o neza-hajování disciplinárního řízení, rozhodnutío přerušení řízení či rozhodnutí o zastavenířízení. Naopak pro případ závěru revizní ko-mise okresního sdružení žalované o potřeběpodat návrh na zahájení disciplinárního říze-ní vyplývá z § 7 odst. 4 písm. a) disciplinární-ho řádu, že takový návrh bude podán až ná-sledně po přijetí „rozhodnutí“ revizní komiseokresního sdružení žalované (rozhodnutí sa-motné návrhem není). Disciplinární řízení jepak z logiky věci a konstrukce § 8 disciplinár-ního řádu zahájeno až doručením návrhu nazahájení disciplinárního řízení čestné radě

okresního sdružení žalované (nebo podle § 13disciplinárního řádu čestné radě žalované).Proto rozhodnutí revizní komise okresníhosdružení žalované o potřebě podání návrhuna zahájení disciplinárního řízení není samoo sobě rozhodnutím ve smyslu formalizova-ného úkonu správního orgánu, jímž se zaklá-dají, mění, ruší či závazně deklarují právaa povinnosti určité osoby, příp. se rozhodujeo procesních otázkách (§ 67 odst. 1 správní-ho řádu), ale pouze neformálním závěremprojednání v revizní komisi okresního sdru-žení žalované. Současně se však jedná o jedi-ný úkon, který v případě závěru revizní komi-se okresního sdružení žalované o potřeběpodat návrh na zahájení disciplinárního řízenínazývá § 7 disciplinárního řádu „rozhodnu-

tím“. Jestliže je tedy podle nadpisu § 7 discip-linárního řádu předběžné šetření ukončeno„rozhodnutím“, pak se v terminologii tohotoustanovení musí jednat právě o tento nefor-mální závěr projednání v revizní komisiokresního sdružení žalované. Přijetím takové-ho závěru je tedy předběžné řízení skončeno.

Dalším úsekem stavícím běh prekluzivnílhůty k projednání disciplinárního deliktu jedisciplinární řízení samotné. Disciplinárnířád nestanoví žádné náležitosti návrhu na za-hájení disciplinárního řízení. Při posouzeníotázky minimálních požadavků na náležitostinávrhu na zahájení disciplinárního řízení vy-cházel krajský soud z dlouhodobé judikaturysprávních soudů o správním trestání vystavě-né na premise, že disciplinární orgán můžeuznat disciplinárně stíhaného vinným jen ta-kovým skutkem, pro který byl podán návrhna zahájení disciplinárního řízení, kdy totož-nost skutku, pro který se řízení vede, musíbýt zachována ve všech fázích řízení. I při nej-mírnějších požadavcích na náležitosti návrhuna zahájení disciplinárního řízení musí býtv návrhu alespoň v hrubých rysech vylíčenskutek – jednání, v němž je spatřován discip-linární delikt – tak, aby tento skutek nebylomožno zaměnit s jiným. Účinky ve vztahuk běhu doby pro projednání provinění pakmůže mít jen takový návrh, který obsahuje as-poň tuto esenciální náležitost, jinak se totižjedná o návrh zmatečný. V případě následné-

3120



ho odstranění této vady návrhu má pak vlivna běh uvedené lhůty až podání návrhu řád-ného (odstranění vad návrhu).

Podle krajského soudu je písemnost re-vizní komise okresního sdružení žalované zedne 20. 9. 2004 jednoznačně deklarací vůlerevizní komise okresního sdružení žalované,že je třeba podat návrh na zahájení discipli-nárního řízení. Jedná se tak o deklaraci ne-formálního závěru projednání v revizní komi-si okresního sdružení žalované, kdy přijetímtohoto závěru bylo ukončeno předběžné šet-ření. Při absenci jakékoli jiné listiny pak bylačestnou radou žalované tato písemnost po-souzena podle svého obsahu i jako návrh nazahájení disciplinárního řízení. Tento návrhvšak podle krajského soudu nebyl způsobilýpřivodit stavení lhůty k projednání discipli-nárního deliktu a rozhodnutí o něm ve smys-lu § 2 odst. 1 písm. c) disciplinárního řádu, je-likož vymezení skutku tak, aby nemohl býtzaměněn s jiným, nelze ani při nejmírnějšíchpožadavcích vyvodit ze slov „obsahem stíž-

nosti je neetické chování [žalobkyně]“ a „dá-

le se [žalobkyně] dopustila velmi závažných

skutků – porušení morálního a etického ko-

dexu, falšování dokumentace a razítek

a psaním nepravdivých zpráv“, kterým chy-bí jakákoli bližší věcná, časová i místní kon-kretizace. Čestná rada žalované dne 9. 9. 2006rozhodla o zrušení „rozhodnutí“ žalované zedne 20. 9. 2004.

Krajský soud vycházel ze své dosavadníjudikatury, ve které dospěl k závěru, že roz-hodování čestné rady žalované podle § 14 dis-ciplinárního řádu má charakter přezkumné-ho řízení, jak jej upravuje § 94 a násl.správního řádu. Pro přezkumné řízení je všaktypické, že v něm mohou být rušena jen roz-hodnutí ve smyslu § 67 odst. 1 správního řá-du, takovým aktem však „rozhodnutí“ reviznírady okresního sdružení žalované není. Kraj-ský soud proto dospěl k závěru, že tu nebyložádného rozhodnutí, které by bylo možnopostupem podle § 14 odst. 1 písm. a) discipli-nárního řádu rušit. Podle obsahu úkonu zedne 9. 9. 2006 pokládala čestná rada žalované„rozhodnutí“ ze dne 20. 9. 2004 obsahově zanávrh na zahájení disciplinárního řízení, kte-

rý však má vady, které je nutno odstranit. Po-dle krajského soudu se jednalo o jedinoumožnou reakci na vadný návrh, tj. výzvu k od-stranění jeho vad. Jako na takovou výzvu téžbylo na písemnost ze dne 9. 9. 2006 reagová-no, kdy podáním ze dne 15. 11. 2006 doruče-ným čestné radě žalované dne 20. 11. 2006byly vady návrhu odstraněny. S ohledem naskutečnost, že tu nebylo žádné rozhodnutírušené čestnou radou žalované, nebylo mož-né na posuzovanou věc aplikovat § 14 odst. 2disciplinárního řádu.

S ohledem na výše uvedené závěry kraj-ský soud zkonstatoval, že pro běh lhůty dle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu byly rozhodnédva okamžiky: „rozhodnutí“ ze dne 20. 9. 2004ukončilo předběžné šetření, a dne 20. 11. 2006byl první řádný návrh doručen čestné raděžalované (následkem bylo stavení lhůty z dů-vodu řádně zahájeného disciplinárního říze-ní). V časovém úseku od 20. 9. 2004 do 20. 11.2006 tedy neexistovala jiná z překážek dobypodle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu. Počí-naje dnem 21. 9. 2004 běžela lhůta stanovená§ 2 odst. 1 disciplinárního řádu, tato lhůta jejednoletá a do 20. 11. 2006 bezpečně pro-běhla, aniž by bylo řádně zahájeno discipli-nární řízení. Z výše uvedených důvodů shledalkrajský soud důvodnou námitku žalobkyněo tom, že lhůta k projednání předmětnéhoskutku stanovená v § 2 odst. 1 disciplinární-ho řádu proběhla, proto již dále nemohl býttento skutek čestnou radou žalované v doběvydání napadeného rozhodnutí projednáván.Proto krajský soud napadené rozhodnutí zru-šil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.

Žalovaná (stěžovatelka) podala proti to-muto rozsudku kasační stížnost, v níž mimojiné nesouhlasila se závěrem krajského souduo tom, že uběhla roční promlčecí doba podle§ 2 odst. 1 disciplinárního řádu. Konkrétněrozporovala tvrzení soudu, že od 20. 9. 2004(rozhodnutí revizní komise okresního sdru-žení stěžovatelky o zahájení disciplinárníhořízení) do 20. 11. 2006 (doručení nového ná-vrhu na zahájení disciplinárního řízení čest-né radě stěžovatelky) netrvalo stavení běhupromlčecí lhůty podle § 2 odst. 1 disciplinár-ního řádu.

3120



Skutečnost, že byl čestnou radou stěžova-telky dne 9. 9. 2006 pro formální vady zrušenprvní návrh na zahájení disciplinárního říze-ní revizní komise okresního sdružení stěžo-vatelky ve Zlíně ze dne 20. 9. 2004 a dne 15. 11. 2006 byl návrh na zahájení disciplinár-ního řízení podán znovu bez formálních vad,nelze dle stěžovatelky interpretovat tak, žev období od 20. 9. 2004 do 20. 11. 2006 ne-existovala žádná z překážek běhu promlčecídoby podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádustěžovatelky. Před řízením, ani během celéhořízení tedy nemohlo dojít k uplynutí ročnípromlčecí doby, a tím tedy k nemožnosti pro-jednat skutek, který byl předmětem žalobounapadeného správního rozhodnutí, a rozhod-nout o něm.

Žalobkyně podala ke kasační stížnosti vy-jádření, ve kterém sdělila, že napadený rozsu-dek považuje za správný, přesto polemizovalase závěry, že promlčení disciplinárního opat-ření je institutem práva procesního, a protomá stěžovatelka právo si tuto otázku „libovol-

ně“ upravit ve svém disciplinárním řádu nazákladě zmocnění dle § 15 odst. 2 písm. a) zá-kona o komorách. Žalobkyně je toho názoru,že promlčení musí mít i u disciplinárních de-liktů projednávaných stěžovatelkou minimál-ně zčásti hmotněprávní povahu. Nelze takpřipustit závěr, že by si stěžovatelka jakožtoprofesní komora stanovovala ve svých pro-cesních řádech (např. v disciplinárním řádu)hmotněprávní podmínky pro zánik odpověd-nosti, kdy tato otázka musí být nutně řešenaformou zákona.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.

Z odůvodnění:

Podzákonnou úpravu na úrovni vnitřníhopředpisu stěžovatelky představuje discipli-nární řád. Podle § 1 odst. 3 disciplinárního řá-du „[ř]ízením podle tohoto disciplinárního

řádu se rozumí projednávání stížností orgá-

ny komory (dále jen ,řízení‘) a sestává z:

a) předběžného šetření, jehož cílem je

zjistit, zda řízení případu je v kompetenci

komory, zda je přípustné disciplinární řízení

a zda je důvod k podání návrhu na jeho za-

hájení,

b) disciplinárního řízení, jehož cílem je

spravedlivě rozhodnout o návrhu revizní

komise na zahájení disciplinárního řízení.

V odůvodněných případech může být discip-

linární řízení se souhlasem toho, kdo podal

stížnost, a lékaře, proti kterému stížnost

směřuje, nahrazeno smírčím řízením.“

Podle § 2 odst. 1 disciplinárního řádu„[d]isciplinární provinění nelze projednat,

uplynula-li od jeho spáchání promlčecí do-

ba, jež činí jeden rok. Běh promlčecí doby se

staví:

a) dnem kdy stížnost, která je podkladem

pro řízení, komoře došla,

b) po dobu trvání předběžného šetření,

c) po dobu trvání disciplinárního řízení,

d) po dobu řízení dle § 14,

e) po dobu, kdy lékař, proti kterému stíž-

nost směřuje, není členem komory,

f) po dobu, kdy je v téže věci vedeno říze-

ní u jiného orgánu, zejména u orgánu čin-

ného v trestním řízení.“ (...)

Podle § 7 disciplinárního řádu odst. 3písm. a) (rozhodnutí o ukončení předběžné-ho šetření) „[p]ověřený člen revizní komise

okresního sdružení komory po shromáždění

všech potřebných podkladů pro rozhodnutí:

a) vypracuje návrh na zahájení discipli-

nárního řízení, který předloží ke schválení

revizní komisi okresního sdružení“.

Podle § 7 odst. 4 disciplinárního řádu„[r]evizní komise okresního sdružení komo-

ry projedná návrh pověřeného člena podaný

po ukončení předběžného šetření a rozhod-

ne o tom, zda návrh schvaluje, popř. o jiném

postupu ve věci. Předseda revizní komise

okresního sdružení komory současně zajis-

tí, aby nejpozději ve lhůtě do 30 dnů:

a) byl podán návrh na zahájení discipli-

nárního řízení, nebo

b) bylo vypracováno písemné rozhodnu-

tí o nezahájení disciplinárního řízení

3120



ba) z důvodu neviny lékaře, nebo

bb) z důvodu, že vinu lékaře nelze pro-

kázat, nebo

c) bylo vypracováno rozhodnutí o přeru-

šení řízení,

d) bylo vypracováno rozhodnutí o zasta-

vení řízení.“ (...)

Podle § 14 odst. 1 písm. a) „[p]ředseda ne-

bo pověřený člen čestné rady komory může

přezkoumávat všechna rozhodnutí učiněná

disciplinárními orgány okresních sdružení.

Na jeho návrh může čestná rada komory

zrušit kterékoliv disciplinární rozhodnutí

orgánu okresního sdružení komory a vrátit

věc k novému projednání a rozhodnutí. V ta-

kovém případě jsou orgány okresního sdru-

žení komory vázány právním názorem čest-

né rady komory.“

Podle § 14 odst. 2 „[p]ravomocné roz-

hodnutí disciplinárního orgánu okresního

sdružení komory může čestná rada komory

zrušit, pokud zahájila šetření ve věci

do 6 měsíců ode dne, kdy jí bylo rozhodnutí

doručeno“. (...)

Nejvyšší správní soud se předně zabývalprávním rámcem institutu zániku práva dis-ciplinární delikt projednat. Nejvyšší správnísoud již v předchozím rozsudku týkajícím setéto věci čj. 3 Ads 74/2010-173, uvedl, že stě-žovatelka „je ze zákona oprávněna prostřed-

nictvím sjezdu delegátů vydávat svůj discip-

linární řád [§ 15 odst. 2 písm. a) [zákonao komorách]]. Podstatné však je, že tento zá-

kon v žádném ze svých ustanovení neuvádí,

v jakém poměru je tento vnitřní předpis

k zákonné úpravě disciplinárního řízení,

resp. co má být jeho obsahem a jaká ustano-

vení zákona má disciplinární řád provádět.

Věcná působnost disciplinárního řádu byla

tedy zákonem [o komorách] poměrně nedo-

statečně vymezena, pročež je otázkou, do ja-

ké míry se tento vnitřní předpis při úpravě

procesních pravidel disciplinárního řízení

pohybuje secundum legem a do jaké míry

jsou jeho pravidla praeter legem, či dokonce

contra legem. Nejvyššímu správnímu soudu

však nepřísluší na tomto místě a v tomto ří-

zení pravomoc přezkoumávat zákonnost

vnitřního předpisu Komory v abstraktním

slova smyslu, přísluší mu pouze zkoumat

soulad aplikace konkrétních pravidel tohoto

předpisu se zákonným rámcem disciplinár-

ního řízení upraveným v zákoně [o komo-rách].“ Nejvyšší správní soud se ztotožňuje sezávěry krajského soudu, které navíc stěžova-telka ani žalobkyně v řízení o kasační stížnos-ti nezpochybňují, že zákon o komorách siceotázku zániku práva disciplinární delikt pro-jednat neupravuje, nicméně v § 15 odst. 2písm. a) zmocňuje stěžovatelku k vydávánísvého vlastního disciplinárního řádu, a stěžo-vatelka byla oprávněna upravit si otázky záni-ku práva projednat disciplinární delikt členakomory ve svém stavovském předpise.V opačném případě by Nejvyšší správní soudmusel od § 2 disciplinárního řádu odhléd-nout a otázka promlčení (resp. prekluze) od-povědnosti za disciplinární delikt lékaře bypředstavovala mezeru v právní úpravě; k ta-kovému závěru však Nejvyšší správní soudnedospěl. Na druhé straně však Nejvyššísprávní soud musí korigovat závěry krajské-ho soudu o tom, že zánik práva proviněníprojednat je institutem práva procesního.Krajský soud správně vyložil, že pokud máuplynutí lhůty v předpisech veřejného právaza následek zánik práva, jedná se prekluzi.Prekluze je však svou povahou institut právahmotného, i když je úzce svázána s mechanis-my práva procesního. Předmětná právní„úprava promlčení“ disciplinárního deliktu jetak evidentně úpravou způsobující hmotně-právní účinky, nikoliv pouze účinky procesní.

Nejvyšší správní soud musel dále posouditotázku, zda v časovém úseku od 20. 9. 2004do 20. 11. 2006 došlo ke stavení běhu „proml-

čecí lhůty“ ve smyslu § 2 odst. 1 disciplinární-ho řádu. Krajský soud dospěl k závěru, že pre-kluzivní lhůta se nestavila, vzhledem k tomu,že „rozhodnutí“ ze dne 20. 9. 2004, které by-lo současně návrhem na zahájení disciplinár-ního řízení, nebylo způsobilé přivodit stavenílhůty k projednání disciplinárního deliktua rozhodnutí o něm, neboť tomuto „návrhu“chybělo vymezení skutku tak, aby nemohlbýt zaměněn s jiným. Stavení „promlčecí lhů-

3120



ty“ ve smyslu překážky trvání disciplinárníhořízení nastalo až dne 20. 11. 2006, tedy doru-čením prvního řádného návrhu na zahájenídisciplinárního řízení čestné radě stěžovatel-ky. Čestná rada stěžovatelky dne 9. 9. 2006rozhodla o zrušení „rozhodnutí“ revizní ko-mise okresního sdružení stěžovatelky ze dne20. 9. 2004, to však nebylo rozhodnutím, kte-rý by bylo možno postupem podle § 14 odst. 1písm. a) disciplinárního řádu rušit, proto ne-bylo možné aplikovat na posuzovanou věc § 14 odst. 2 disciplinárního řádu (stavení do-by po dobu řízení podle § 14). Naopak stěžo-vatelka má za to, že v období od 20. 9. 2004do 9. 9. 2006 probíhalo disciplinární řízení,lhůta k projednání disciplinárního deliktu sestavila, a to, že byl návrh formálně vadný, ne-znamenalo, že nenastala fáze disciplinárníhořízení a lhůta se nestavila.

Klíčové je nyní posouzení správnostiprávního závěru krajského soudu o tom, žeúčinky ve vztahu k běhu doby pro zánik prá-va disciplinární delikt projednat pak můžemít jen takový návrh, který obsahuje alespoňv hrubých rysech vylíčení skutku – jednání,v němž je spatřován disciplinární delikt – tak,aby tento skutek nebylo možno zaměnit s ji-ným, jinak se totiž jedná o návrh zmatečný.V případě následného odstranění této vady ná-vrhu má pak vliv na běh uvedené lhůty až po-dání návrhu řádného (odstranění vad návrhu).

Krajský soud v odůvodnění napadenéhorozsudku uvedl, že vylíčení skutku je esen-ciální náležitostí obžaloby v trestním řízení,kárných žalob ve věcech kárných proviněníadvokátů, notářů, soudců, státních zástupcůa soudních exekutorů atd. Jedná se tedy o zá-kladní požadavek na návrh na jakékoliv po-trestání, ať už soudní, kárné, disciplinární, čijiné.

Delikty členů profesních komor jsou spe-cifickou skupinou veřejných disciplinárníchdeliktů. Vůči speciálním ustanovením o říze-ní o nich obsažených na zákonné i podzákon-né úrovni se až na výjimky subsidiárně uplat-ní správní řád. Podrobnosti o disciplinárnímřízení stanoví typicky statutární předpisy ko-mor (např. kárné řády) viz k tomu Mates, P.a kol. Základy správního práva trestního.

5. vyd. Praha : C. H. Beck, 2010, s. 133. Mezidelikty členů profesních komor patří např.delikty lékaře, stomatologa, lékárníka, veteri-nárního lékaře, disciplinární provinění notáře,autorizovaného architekta, autorizovaného in-ženýra a autorizovaného technika, discipli-nární provinění daňového poradce, kárnéprovinění advokáta, disciplinární proviněnípatentového zástupce, delikt statutárního au-ditora. Při srovnání s jinými disciplinárnímipředpisy lze zjistit, že zatímco disciplinárnířád stěžovatelky nestanovuje, co musí obsa-hovat návrh na zahájení disciplinárního říze-ní, podle Disciplinárního řádu Komory daňo-vých poradců musí návrh na zahájení řízení(disciplinární žaloba) obsahovat popis skut-ku, v němž je spatřováno disciplinární provi-nění (§ 11), podle Disciplinárního a smírčíhořádu České komory architektů návrh na zahá-jení disciplinárního řízení musí obsahovat ža-lobní návrh, v němž musí být označen sku-tek, pro který je obviněný stíhán, s uvedenímmísta, času a způsobu jeho spáchání, popří-padě s uvedením jiných skutečností, pokudje jich třeba k tomu, aby skutek nemohl býtzaměněn s jiným; dále musí být uvedeno, jakédisciplinární provinění se v tomto skutku spat-řuje (§ 32). Disciplinární řízení autorizovanýchosob je upraveno zákonem č. 360/1992 Sb.,o výkonu povolání autorizovaných architektůa o výkonu povolání autorizovaných inžený-rů a techniků činných ve výstavbě, a návrh nazahájení disciplinárního řízení musí být po-dle § 21 také skutkově vymezen. V případěkárných žalob podle advokátního kárného řá-du (vyhláška č. 244/1996 Sb.) nebo notářské-ho řádu (zákon č. 358/1992 Sb., o notářícha jejich činnosti) musí být také jejím obsa-hem popis skutku, po který se kárná žalobapodává. Samozřejmě v řízení o přestupcíchjako o základním typu správního deliktu, ač-koliv se již nejedná o disciplinární delikty,představuje vylíčení skutku esenciální náleži-tost návrhu na zahájení řízení v případě tzv.návrhových přestupků: podle § 68 odst. 2 zá-kona o přestupcích musí být v návrhu uvede-no kde, kdy a jakým způsobem měl být pře-stupek spáchán.

3120



Popis skutku jako nutná náležitost návrhuna zahájení disciplinárního řízení má svůj vý-znam – jednak je nezbytné, aby měl discipli-nárně (kárně) obviněný možnost se k obvině-ní vyjádřit (a to nelze bez toho, aby věděl, zaco je vlastně disciplinárně stíhán), jednak jeale také kladen důraz na to, aby osoba nemoh-la být výrokem rozhodnutí o vině potrestánaza skutky, které nebyly předmětem samotné-ho kárného (resp. disciplinárního) návrhu.Tak například v případě kárných žalob advo-kátů Vrchní soud v Praze v roce 1997 judiko-val, že „[k]árný senát kárné komise České

advokátní komory nemůže uznat kárně stí-

haného advokáta vinným skutkem, pro kte-

rý nebyla podána kárná žaloba, a uložit mu

za něj trest (§ 27 zákona č. 128/1990 Sb.,

o advokacii), byť i se současným potrestá-

ním za jiné skutky, pro které žaloba podána

byla“ (rozhodnutí Vrchního soudu v Praze zedne 29. 12. 1997, čj. 6 A 208/95-57). Ačkolivdisciplinární řád stěžovatelky neobsahovalžádné ustanovení o tom, jaké podstatné nále-žitosti má návrh na zahájení disciplinárníhořízení obsahovat, podle § 8 disciplinárníhořádu se návrh na zahájení disciplinárního ří-zení zasílá lékaři, proti kterému návrh směřu-je, tento lékař má právo písemně se k němuvyjádřit. Pokud návrh není dostatečný vesmyslu popisu skutku, který se stal (ačkolivžalobkyně o skutku ví již ze zaslané stížnostive fázi předběžného šetření), nemá možnostadekvátně hájit svá práva. Přesné vymezenískutku, pro který je vedeno disciplinární ří-zení má význam i pro dodržení zásady ne bis

in idem, vyjádřené mimo jiné i negativní pod-mínkou řízení – překážkou litispendence,která brání, aby bylo zahájeno řízení, pokudv téže věci probíhá řízení u jiného správníhoorgánu.

Krajský soud poukazoval na popis skutkujako esenciální náležitost obžaloby v trestnímřízení a kárných žalob. Jakkoliv lze krajskémusoudu dát nepochybně za pravdu z hlediskasprávnosti uvedeného tvrzení, Nejvyššísprávní soud považuje za potřebné k tomutovýkladu uvést, že vhodnější je srovnávat dis-ciplinární delikt lékařů s ostatními discipli-nárními delikty v profesní samosprávě, nic-

méně i takto pojatá analogie je za určitýchpodmínek aplikovatelná. Jak uvedl Nejvyššísprávní soud v rozsudku ze dne 16. 4. 2008,čj. 1 As 27/2008-67, použít v oblasti správní-ho trestání analogie práva nebo zákona lzejen „v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy

to, co má být aplikováno, určitou otázku vů-

bec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě

účastníka řízení a ani k újmě na ochraně

hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je ve-

řejný zájem“. Tyto podmínky jsou v nyní po-suzovaném případě splněny. Pomocí analo-gie opřené o výše uvedená srovnání právníchúprav jednotlivých disciplinárních řízení,v poslední řadě též i trestního řízení soudní-ho, lze tedy dospět k závěru, že i návrh na za-hájení disciplinárního řízení se žalobkyníměl obsahovat vylíčení skutku tak, aby ho ne-bylo možné zaměnit s jiným.

Nejvyšší správní soud ze správního spisuzjistil následující skutečnosti rozhodné proposouzení plynutí prekluzivní lhůty. Dne 2. 6. 2004 se měla žalobkyně dopustit spáchá-ní stěžovatelkou vytýkaného jednání. Od spá-chání provinění počala běžet prekluzivní lhů-ta, která se poprvé stavila dnem, kdy revizníkomisi stěžovatelky došla stížnost ze dne 22. 6. 2004, tedy dne 25. 6. 2004. Dalším dů-vodem pro stavení lhůty bylo doba trvánípředběžného šetření. Krajský soud dovodil,že dnem rozhodným pro počátek stavení lhů-ty z důvodu trvání předběžného šetření je ažden, kdy se ten, vůči němuž má být případnédisciplinární řízení vedeno, o vedení před-běžného šetření dozvěděl. Fáze předběžnéhošetření je pak ukončena „rozhodnutím“ re-vizní komise okresního sdružení stěžovatelkyo ukončení předběžného šetření. Dne 14. 7.2004 pověřený člen revizní komise stěžova-telky rozhodl o přijetí stížnosti a předáník dalšímu řešení revizní komisi okresníhosdružení stěžovatelky, této bylo rozhodnutídoručeno dne 16. 7. 2004. Až dne 12. 8. 2004pověřený člen revizní komise MUDr. B. zaslalžalobkyni kopii stížnosti a požádal o její vyjá-dření. Tudíž až ode dne doručení stížnosti ža-lobkyni (který ale nelze ze spisu přesně ur-čit) lze mluvit (při akceptování výkladukrajského soudu) o zahájení předběžného

3120



šetření. Podle disciplinárního řádu návrh nazahájení disciplinárního řízení předkládá po-věřený člen revizní komise okresního sdruže-ní stěžovatelky ke schvalování revizní komisiokresního sdružení stěžovatelky, přičemž po-kud revizní komise okresního sdružení stěžo-vatelky rozhodne, že návrh schvaluje, jejípředseda zajistí, aby byl ve lhůtě do 30 dnůpodán návrh na zahájení disciplinárního říze-ní. Tento návrh podá pověřený člen revizníkomise předsedovi čestné rady okresníhosdružení stěžovatelky. Předseda čestné radyokresního sdružení stěžovatelky neprodleněpo obdržení návrhu jmenuje pověřeného čle-na, který disciplinární řízení povede, tentopověřený člen určí termín jednání nejpozdě-ji do 40 dnů ode dne, kdy byl čestné radě do-ručen návrh. Ve správním spisu je mimo jinézaložen přípis předsedkyně čestné rady okres-ního sdružení stěžovatelky ze dne 2. 9. 2004o předání případu vzhledem k závažnostiprovinění revizní komisi stěžovatelky, kterébyl tento přípis doručen dne 6. 9. 2004. Dáleje ve spisu založena reakce žalobkyně (zřejměna přípis ze dne 12. 8. 2004) ze dne 10. 9. 2004adresovaná předsedovi stěžovatelky. Revizníkomise okresního sdružení stěžovatelky dne20. 9. 2004 rozhodla podat návrh na zahájenídisciplinárního řízení, tento návrh byl čestnéradě stěžovatelky doručen dne 22. 9. 2004.Od tohoto dne bylo zahájeno disciplinární ří-zení. Ode dne doručení stížnosti žalobkyni(přesné datum není známo) se stavila lhůtak projednání z důvodu překážky trvání před-běžného šetření až do 20. 9. 2004. Spornouotázkou v posuzované věci je to, zda byl ná-vrh ze dne 20. 9. 2004 způsobilý zahájit dis-ciplinární řízení, a tudíž i stavení lhůty z dů-vodu překážky trvání disciplinárního řízení.

V návrhu ze dne 20. 9. 2004 se uvádí, že„obsahem stížnosti je neetické chování ža-

lobkyně“. V souladu s Etickým kodexem stě-žovatelky, § 1 odst. 1 a 3, § 2 odst. 1, 11, 12, 13,a 16 podává předseda revizní komise okresní-ho sdružení stěžovatelky návrh na zahájenídisciplinárního řízení se žalobkyní. Dále sežalobkyně dopustila „velmi závažných skut-

ků – porušení morálního a etického kodexu,

falšovaní dokumentace a razítek a psaním

nepravdivých zpráv“. Žalobkyně, která před-tím obdržela i kopii předmětné stížnosti, nato zareagovala vyjádřením doručeným dne23. 9. 2004: „Opravdu nevím, o čem píšete,

tam k žádnému falšování dokumentace

a razítek nešlo. Asi jste tomu nerozuměl. To

byl jenom osobní dopis té bezdomovkyni.“V dopisu pověřeného člena žalobkyni založe-ném ve spisu ze dne 27. 9. 2004 se uvádí „to

falšování uvádím úmyslně, a tím jsem mys-

lel případ falšování dopisu, razítek v roce

2000, které jste provedla“. Dne 3. 11. 2004rozhodl senát čestné rady okresního sdruže-ní stěžovatelky o postoupení věci podle § 10odst. 1 písm. a) disciplinárního řádu čestnéradě stěžovatelky – žalobkyně je v tomto roz-hodnutí dostatečně identifikována (datumnarození, adresa) a skutek ze dne 2. 6. 2004 jedostatečným způsobem popsán. Dne 9. 9. 2006čestná rada stěžovatelky rozhodla, že rozhod-nutí o zahájení disciplinárního řízení ze dne20. 9. 2004 se zrušuje a věc se vrací revizníkomisi okresního sdružení stěžovatelky k no-vému projednání a rozhodnutí, z důvodu žetoto rozhodnutí trpělo věcnými i formálnímivadami. Konkrétně čestná rada stěžovatelkyrozhodnutí (tzn. návrhu na zahájení discipli-nárního řízení) ze dne 20. 9. 2004 vytkla, ženeobsahovalo přesný popis skutku, identifi-kaci žalobkyně, ani odkaz na důkazy. Prostývýčet ustanovení etického kodexu je zcelanedostatečný a ani při soudním přezkumu by ná-vrh neobstál. V reakci na to byl dne 15. 11. 2006vypracován a dne 16. 11. 2006 zaslán čestnéradě stěžovatelky nový návrh na zahájení dis-ciplinárního řízení s přesným popisem skut-ku a identifikací žalobkyně. Čestné radě stě-žovatelky byl doručen dne 20. 11. 2006.

Krajský soud k běhu lhůty k projednánídisciplinárního deliktu a rozhodnutí o němv posuzované věci uzavřel, že rozhodné jsoudvě skutečnosti, a to přijetí „rozhodnutí Re-

vizní komise Okresního sdružení“ stěžova-telky dne 20. 9. 2004 a dále první řádný ná-vrh na zahájení disciplinárního řízení ze dne15. 11. 2006, doručený čestné radě stěžova-telky dne 20. 11. 2006. První z uvedenýchskutečností způsobila ukončení předběžné-ho šetření, a až druhá z nich měla za následek

3120



stavení „promlčecí“ doby z titulu řádného za-hájení disciplinárního řízení. Jiná z překážekběhu této doby podle § 2 odst. 1 disciplinár-ního řádu tu dle obsahu spisu v časovém úse-ku od 20. 9. 2004 do 20. 11. 2006 nebyla.

Nejvyšší správní soud po komplexnímpřezkoumání argumentace krajského soududospěl k týmž skutkovým i právním závěrům.Rozhodnutí čestné rady okresního sdruženístěžovatelky ze dne 20. 9. 2004, které bylo poobsahové stránce třeba považovat za návrh,neobsahovalo dosti podrobné vymezenískutku, z něhož byla žalobkyně obviněna, abytakový návrh na zahájení disciplinárního říze-ní mohl účinně přerušit promlčecí (preklu-zivní) lhůtu stanovenou v délce jednoho ro-ku. Jestliže tedy byl první řádný návrh nazahájení disciplinárního řízení doručen čest-

né radě stěžovatelky dne 20. 11. 2006, a lhůtastanovená § 2 odst. 1 disciplinárního řádustěžovatelky běžela počínaje dnem 21. 9. 2004,přičemž tato lhůta je jednoletá, do 20. 11. 2006bezpečně proběhla. Po jejím uplynutí odpo-vědnost za disciplinární delikt žalobkyně zanikla.

Souhrnně vzato se tak Nejvyšší správnísoud v nyní projednávané věci plně ztotožnils hodnocením a závěry krajského soudu v na-padeném rozsudku. Současně s ohledem napoměrnou podrobnost a obsažnost odůvod-nění napadeného rozsudku krajského soudu,Nejvyšší správní soud ještě dále odkazuje prodokreslení hodnocení věci v jednotlivých po-drobnostech také na autentický text danéhoodůvodnění, který je účastníkům řízení znám.

3121


3121Správní řízení: směnečný protest; osvědčení

k čl. I § 79 zákona č. 191/1950 Sb., směnečný a šekovýk § 79 odst. 1 soudního řádu správního

I. Učinit směnečný protest dle čl. I § 79 zákona č. 191/1950 Sb., směnečného a še-kového, je vedle soudu a notáře oprávněn též místně příslušný obecní úřad.

II. Směnečný protest učiněný obecním úřadem je osvědčením vydaným správ-ním orgánem ve smyslu § 79 odst. 1 s. ř. s.

(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 2. 2014, čj. 29 A 65/2011-175*))


Věc: Jaroslav Š. proti 1) Magistrátu města Zlína, odboru právnímu, oddělení vymáhání pohle-dávek, 2) Magistrátu města Zlína a 3) statutárnímu městu Zlín o směnečný protest.

*) Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost žalobce proti tomuto rozsudek svým rozsudkem ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 As 118/2014-34.

Žalobce se podáním doručeným statutár-nímu městu Zlín dne 4. 7. 2011 obrátil naměsto Zlín se žádostí, aby podle čl. I § 79a násl. zákona směnečného a šekového cobyprotestní orgán provedlo protest, případněinkaso přiložené směnky. Jednalo se o vlastnívista směnku sepsanou ve Zlíně dne 1. 1. 2005znějící na směnečný peníz 40 000 000 eurs 24% úrokem ode dne splatnosti s prodlou-ženou lhůtou k předložení směnky na deset

let. Jako výstavce byl uveden Pavol Š., jako re-mitent byl uveden žalobce.

Přípisem ze dne 20. 7. 2011 sdělil Magist-rát města Zlína, odbor právní, oddělení vymá-hání pohledávek, žalobci, že směnku nenímožné protestovat, neboť ještě nezapočalaběžet lhůta pro předložení směnky dlužníko-vi k proplacení. Zároveň žalobci doporučil,aby se s provedením protestu obrátil na ně-kterého z notářů.


Podáním ze dne 30. 7. 2011, doručenýmstatutárnímu městu Zlín, se žalobce opětov-ně domáhal provedení protestu a inkasapředmětné směnky. Současně podal stížnostna předchozí postup města Zlína a argumen-toval, proč je protest možné provést.

Na to dne 4. 8. 2011 sepsala právnička od-dělení vymáhání pohledávek odboru právní-ho Magistrátu města Zlína protestní listinu tý-kající se uvedené směnky.

Protestní listina byla následně společněs průvodním dopisem ze dne 23. 8. 2011a s originálem směnky zaslána žalobci.

Žalobou ze dne 29. 8. 2011 se žalobceu Krajského soudu v Brně domáhal, aby soudžalovanému statutárnímu městu Zlín uložilpovinnost učinit v řízení o směnečném pro-testu relevantní protestní úkony ke dni 4. 7. 2011, a současně aby žalovanému zakázalpokračovat v porušování základních práv ža-lobce a přikázal mu obnovit stav před proti-právním zásahem, a to vydáním antedatovanéprotestní listiny k datu 4. 7. 2011, je-li to práv-ně možné.

Uvedl, že podáním ze dne 26. 6. 2011 po-žádal žalované statutární město Zlín o vyko-nání směnečného protestu. Město Zlín všaknezákonně odmítlo svoji pravomoc v oblastiprotestní agendy a relevantní protestní úko-ny v den podání žádosti nevykonalo. Násled-ně učinilo protest dne 4. 8. 2011, ovšemnezákonným způsobem. Neučinil jej totiž sta-tutární orgán města, ale jiná, neoprávněnáosoba. Protestní listina též nemá zákonné ná-ležitosti. Byla tak zasáhnuta majetková sféražalobce, který byl zkrácen o část příslušenstvík směnečné pohledávce a směnečné odměny,a to za období od podání žádosti o vykonáníprotestu do řádného a platného protestu.

V podání ze dne 12. 12. 2011 žalobce navýzvu krajského soudu upřesnil, že se jednájak o žalobu na ochranu proti nečinnostisprávního orgánu, tak o žalobu na ochranupřed nezákonným zásahem správního orgá-nu. Svůj návrh specifikoval tak, aby soud žalo-vanému statutárnímu městu Zlín uložil povin-nost vykonat v řízení o směnečném inkasua protestu relevantní protestní úkony ke dni

4. 7. 2011, popř. reálně datované, a učinit plat-ný protest (vydat platnou protestní listinu),a současně aby žalovanému zakázal pokračo-vat v nečinnosti a porušování základníchpráv žalobce a přikázal mu obnovit stav předprotiprávním zásahem. Dodal, že žalovanéměsto Zlín opomnělo řádně a včas konat dne4. 7. 2011 po doručení žalobcovy žádosti zedne 26. 7. 2011. Nekoná vlastně dosud, neboťvydaná protestní listina je absolutně neplatná– nevydal ji legitimní protestní orgán a neob-sahuje řádnou pečeť státu, nýbrž pouze pečeťměsta Zlína. Vady protestní listiny mají nega-tivní vliv na práva žalobce, neboť směnkakvůli tomu nenabyla splatnosti.

V podání ze dne 27. 3. 2012 žalobce mimojiné označil za žalované „1. odbor právní, od-

dělení vymáhání pohledávek, náměstí Míru,

Zlín 761 40, 2. Magistrát města Zlín, náměstí

Míru Zlín 761 40, 3. statutární město Zlín,

náměstí Míru, Zlín 761 40“ a dodal, že důvo-dy uvedené v žalobě se v celém rozsahu vzta-hují na všechny žalované. Žalobu dále rozšířiltak, aby soud zrušil oznámení žalovaných zedne 20. 7. 2011, 23. 8. 2011, a protestní listinuze dne 4. 8. 2011, a věc vrátil žalovaným k dal-šímu řízení.

Důvody žaloby a žalobní petit žalobce dálezopakoval v podání ze dne 9. 11. 2012. V podá-ních ze dne 21. 1. 2013 a ze dne 6. 1. 2014 ža-lobce odkázal na diplomovou práci Jany B. z ro-ku 2010 na téma Směnečné a šekové protesty.

Žalovaní ve společném vyjádření k žaloběze dne 18. 11. 2013 uvedli, že k provedení pro-testace není příslušný žádný z nich. Magistrátměsta Zlína sice protestaci nakonec dne 4. 8.2011 učinil, to však pouze z procesní opatr-nosti. Již dopisem ze dne 20. 7. 2011 byl při-tom žalobce informován o spornosti pojmu„místní národní výbor“ užitého v čl. I § 79 zá-kona směnečného a šekového s doporuče-ním, aby se s žádostí o provedení protestu ob-rátil nejlépe na některého z notářů. Žalobcese přesto žádostí ze dne 30. 7. 2011 opakova-ně domáhal provedení protestace. Na prová-dění této agendy není většina obcí personál-ně ani odborně vybavena a připravena. Státna roli garanta výkonu státní správy obcemiv této oblasti zcela rezignoval. Reálně mohou

3121



protestaci zajistit pouze notáři, případně sou-dy. Přechod protestní agendy na obce nelzedovodit ani z dříve platného zákona o obcích(č. 367/1990 Sb.). Ustanovení jeho § 22 totižakcentovalo faktický výkon daného úsekustátní správy, o čemž v případě protestníagendy nelze vůbec hovořit. Stávající zákono obcích (č. 128/2000 Sb.) pak již obdobnéustanovení neobsahuje. Zcela neadekvátní jepak názor žalobce, že by protestní agenduměl vykonávat starosta (primátor). Pokud byobce vykonávaly protestní agendu, jednaloby se o výkon přenesené působnosti. Z uve-dených důvodů je tedy čl. I § 79 zákona smě-nečného a šekového obsoletním. O nečinnos-ti žalovaných nicméně nemůže být řeči,neboť k protestaci a zaslání protestní listinyžalobci došlo. Navíc u předmětného typusměnky (směnka vlastní), u níž figuruje pou-ze přímý dlužník, vůbec nebylo třeba protestčinit, neboť protestace slouží jako nástroj prozachování postižních práv proti nepřímýmdlužníkům ze směnky. Žalovaní navrhli, abysoud žalobu zamítl.

Žalobce uvedl, že z vyjádření žalovanýchje zřejmá zmatečnost a nelogičnost jejich zá-věrů, kdy na jedné straně popírají formálnípravomoc protestního orgánu, na stranu dru-hou ji ovšem realizovali. Fakticky tedy dozna-li, že překročili svou pravomoc a vydali nulit-ní protest v neprospěch žalobce. Měli-ližalovaní pochyby o svých kompetencích, mě-li využít příslušné procesní instituty (kompe-tenční žaloba, postoupení věci příslušnémuorgánu), tak však neučinili. Dle žalobceovšem čl. I § 79 zákona směnečného a šekové-ho obsoletním není. V rámci výkonu protestníagendy jsou protestní orgány v materiálnímpojetí správními orgány státu. U některýchtypů směnek je protest nejen procesním dů-kazním prostředkem, ale též hmotněprávníminstitutem, jímž se mění nevykonatelný ná-rok na vykonatelný.

Současně žalobce opětovně upřesnil, ženesprávný procesní postup žalovaných, kterýzasáhl do práv žalobce, spočíval ve vydání ni-cotné protestní listiny nepříslušným orgánem,v nepostoupení žádosti příslušnému orgánu,v nesprávném použití pečetí, v nevyřčení

omluvy, v nezrušení napadeného vadnéhoprotestu rozhodnutím, v nevykonání smě-nečného protestu ihned, řádně a včas dne 4. 7. 2011, a v nečinnosti a neodstranění pro-tiprávního stavu. Navrhl, aby soud žalovanýmzakázal pokračovat v porušování a ohrožová-ní práv žalobce, a dále aby soud žalovanýmpřikázal obnovit procesní a hmotněprávnístav vydáním platné protestní listiny anteda-tované ke dni 4. 7. 2011 (je-li to možné), opra-vou vad týkajících se pečetí protestní listinyze dne 4. 8. 2011, vydáním usnesení o postou-pení žádosti o protest příslušnému orgánu(v případě nedostatku pravomoci), zrušenímnicotného protestu ze dne 4. 8. 2011 rozhod-nutím, omluvou žalobci za nezákonné zásahy.

Nejvyšší správní soud usnesením ze dne29. 3. 2013, čj. Komp 3/2012-49, odmítl ža-lobcovu kompetenční žalobu dle § 46 odst. 1písm. d) s. ř. s. Dospěl k závěru, že ve věci ne-vznikl ani kladný, ani záporný kompetenčníspor, neboť Magistrát města Zlína sepsal dne4. 8. 2011 k předmětné směnce protestní lis-tinu „s náležitostmi podle čl. I § 80 zákona

směnečného a šekového“, a současně zde ne-ní jiný orgán, který by si takovou pravomocosoboval a zároveň popíral takovou pravo-moc Magistrátu města Zlína.

Krajský soud v Brně zamítl žalobu naochranu proti nečinnosti žalovaných a odmítlžalobu na ochranu před nezákonným zása-hem žalovaných a žalobu na soudní přezkou-mání rozhodnutí Magistrátu města Zlína –oznámení ze dne 20. 7. 2011, oznámení ze dne23. 8. 2011 a protestní listiny ze dne 4. 8. 2011.

Z odůvodnění:

V.Posouzení věci Krajským soudem

v Brně

(...)

V.b Povaha směnečného protestua pravomoc obce k jeho vykonání

[17] Ohledně obsahu pojmu „protest

směnky“ či „směnečný protest“ soud vychá-zel, vedle textu zákona, zejména z dostupnéliteratury, přičemž neshledal důvodu, pronějž by se měl od závěrů doktríny odklonit.

3121



Podle Radima Chalupy [in Zákon směnečný

a šekový. Komentář. Doplňující předpisy.

Protest a některé jiné směnečné úkony. § 79.ASPI, 1996 (LIT15720CZ)] je protestem„úkon, který se uskutečňuje z důvodu osvěd-

čení těch směnečněprávně relevantních sku-

tečností, jejichž prokazování nelze ponechat

na účastnících směnečného vztahu. Směneč-

ným protestem se osvědčují skutečnosti rele-

vantní pro výkon směnečných práv. Protest

je formálním osvědčením, přičemž zjištění

osvědčovaných skutečností musí proběh-

nout předepsaným způsobem a na určeném

místě. Formalita protestu je dána jednak

užitím písemné formy při osvědčování rele-

vantních skutečností, jednak přesně urče-

ným obsahem protestní listiny. Protest může

učinit pouze úzce vymezený okruh osob, kte-

rý je k tomu státem pověřen a samozřejmě

i nadán nezbytnou pravomocí. Přestože zři-

zovatelem protestu nemusí být státní orgán,

je zřizovatel protestu označován jako pro-

testní orgán. Protest může být uskutečněn

pouze na žádost osoby, která má zájem na

osvědčení protestovatelných skutečností.

Osoba, která o protestaci žádá, je označová-

na jako protestant, osoba, jejíž reakce na

protestantův požadavek je protestem osvěd-

čována, se nazývá protestátem. Protestní lis-

tina, která je materiálním výstupem protest-

ního úkonu, má charakter veřejné listiny.

[18] Protest není nástrojem, kterým lze

získat důkaz o průběhu jakékoli události.

Okruh skutečností, které jsou protestovatel-

né, je poměrně úzký. Protestovatelné skuteč-

nosti jsou vypočteny přímo zákonem, při-

čemž jejich výčet má evidentně povahu

výčtu uzavřeného. Tento výčet není obsažen

v jediném ustanovení zákona, povinnost

k protestaci určité skutečnosti je zakotvena

vždy v té části zákona, kde je založena sa-

motná povinnost uplatnění požadavku, je-

hož neúspěšnost je protestována. Protestova-

nou skutečností je vždy marnost uplatnění

požadavku protestanta na poskytnutí plně-

ní nebo uskutečnění úkonu protestátem.“

[19] Obdobně též např. Kovařík, Z. Zá-

kon směnečný a šekový. Komentář. 5., dopl-něné vydání. Praha : C. H. Beck, 2011. s. 233–238.

[20] Jak plyne z uvedeného, směnečnýprotest je formou osvědčení, tedy úředníhopotvrzení o určitých skutečnostech v němuvedených. Na rozdíl od deklaratorního roz-hodnutí, které závazně stanoví, že určitá oso-ba má, anebo naopak nemá určitá práva nebopovinnosti, jde o akt pohybující se v roviněskutkové; v zásadě tak má povahu důkazníhoprostředku (blíže k pojmům „osvědčení“a „deklaratorní rozhodnutí“ a jejich odliš-nostem viz usnesení rozšířeného senátu Nej-vyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010,čj. 7 Aps 3/2008-98, ve věci Olomoucký kraj,č. 2206/2011 Sb. NSS; rozhodnutí Nejvyššíhosprávního soudu jsou dostupná na www.ns-soud.cz).

[21] Podle čl. I § 79 zákona směnečnéhoa šekového musí být protest učiněn soudem,notářem nebo místním národním výborem.Místní národní výbory byly zrušeny zákonemč. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení)*),s účinností od 5. 9. 1990. Podle první věty § 22 tohoto zákona ovšem „[o]bce v přenese-

né působnosti vykonávají státní správu

v rozsahu, ve kterém ji podle zvláštních zá-

konů vykonávaly místní národní výbory,

popřípadě městské národní výbory třetí ka-

tegorie, do počátku účinnosti tohoto záko-

na“. Je zřejmé, že na obce, resp. na obecníúřady podle tohoto ustanovení přešla i před-mětná pravomoc činit směnečné protesty dlezákona směnečného a šekového. Skutečnost,že zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecnízřízení), účinný od 12. 11. 2000, již vzhledemk postupnému „pročištění“ právního řádu odpojmu „národní výbor“ ustanovení obdobné§ 22 zákona č. 367/1990 Sb. neobsahuje, ne-znamená, že by tato pravomoc obcí automa-ticky zanikla. Stejně tak se soud neztotožnils názorem žalovaných, že § 22 zákona č. 367/1990 Sb. se týkal jen fakticky vykoná-vaných pravomocí, přičemž pravomoc činitsměnečné protesty takovou nebyla. Takový

3121


*) S účinností od 12. 11. 2000 nahrazen zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení).


výklad je nepodložený, a v zásadě tedy speku-lativní, zejména by však vnášel nežádoucí ne-jistotu do problematiky vymezení kompeten-cí orgánů veřejné správy. Obdobným jeostatně též argument o absenci vůle státu za-jistit a podporovat výkon této agendy obce-mi. Možno dodat, že názor o trvalém přecho-du předmětné kompetence na obce (obecníúřady) pak zastává např. i výše citovaná ko-mentářová literatura (Chalupa, R., op. cit., bo-dy 1, 4, 7, Kovařík, Z., op. cit., s. 234–235).

[22] Z uvedeného plyne, že směnečnýprotest učiněný obecním úřadem (obcív přenesené působnosti) je osvědčovacím ak-tem orgánu veřejné správy provedenýmv rámci jeho působnosti. Pokud jde o způsoba rozsah soudní ochrany jednotlivce při vydá-vání osvědčení orgánem veřejné správy, nut-no poukázat na výše citované usnesení rozší-řeného senátu Nejvyššího správního souduve věci Olomoucký kraj. Podle tohoto roz-hodnutí je příslušná soudní ochrana poskyto-vána v rámci tzv. nečinnostní žaloby dle § 79a násl. s. ř. s. Nejvyšší správní soud k tomuuvedl: „Jde-li však o akt jiné povahy nežli

rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a zá-

roveň spadá do množiny taxativně vymeze-

ných aktů dle § 79 odst. 1 s. ř. s. (tj. jde-li

o osvědčení), možnost následného přezku-

mu aktu v navazujícím žalobním řízení ne-

ní dána, neboť neexistuje žádný žalobní typ

vztahující se na osvědčení, který by byl ob-

dobou žaloby proti rozhodnutí správního

orgánu. Proto se soud zabývá již v rámci ří-

zení o nečinnostní žalobě obsahovou strán-

kou takového aktu a zpravidla správnímu

orgánu vymezí (v závislosti na tom, co je me-

zi stranami sporné), zda vůbec má být osvěd-

čení vydáno a případně, vede-li se spor napří-

klad o jeho určitý dílčí obsahový aspekt, též

jaký obsah musí, anebo naopak nesmí mít

dotyčný akt (soud se zde nezabývá veškerý-

mi obsahovými aspekty daného aktu, nýbrž

pouze těmi, které jsou mezi stranami sporné,

nebo těmi, které se spornými aspekty aktu

souvisejí či jsou na nich závislé).“

V.c Posouzení věci samé

[23] Žalobce proti postupu žalovanýchbrojil třemi typy správních žalob. Výslovně

uvedl, že podává žalobu nečinnostní dle § 79a násl. s. ř. s. a žalobu zásahovou dle § 82 a násl.s. ř. s. („two in one“). Vedle toho ovšem soudshledal, že podání žalobce ze dne 27. 3. 2012,doručené zdejšímu soudu dne 5. 4. 2012, jesvým obsahem žalobou proti rozhodnutísprávního orgánu dle § 65 a násl. s. ř. s.; ostat-ně z tohoto důvodu soud usnesením ze dne17. 5. 2012, čj. 29 A 16/2012-6, odmítl pro pře-kážku litispendence souběžně podanou sa-mostatnou žalobu dle § 65 a násl. s. ř. s. smě-řující proti týmž úkonům Magistrátu městaZlína.

[24] Pokud jde o žalobu dle § 65 a násl. s. ř. s. proti oznámení ze dne 20. 7. 2011, ozná-mení ze dne 23. 8. 2011, a protestní listině zedne 4. 8. 2011, nutno uvést, že ani v jednompřípadě se po formální ani materiální stráncenejedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.První dvě listiny jsou pouhými běžnými pří-pisy Magistrátu města Zlína coby příslušnéhosprávního orgánu zaslanými žalobci v průbě-hu vyřizování jeho žádosti o vydání osvědče-ní. Samotná protestní listina je pak oním po-žadovaným osvědčením, tedy jiným typemaktu, než je rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s.(viz výše). Z tohoto důvodu soud výrokem č. III. tohoto rozsudku žalobu dle § 65 a násl.s. ř. s. podanou proti výše specifikovanýmúkonům Magistrátu města Zlína odmítl pronepřípustnost podle 46 odst. 1 písm. d), § 68písm. e), a § 70 písm. a) s. ř. s. Osobu žalova-ného Magistrátu města Zlína v tomto případěurčil soud dle § 69 s. ř. s. Vzhledem k odmít-nutí žaloby se soud dále nezabýval otázkousplnění dalších podmínek řízení.

[25] Co se týče žaloby zásahové dle § 82a násl. s. ř. s., i zde soud dospěl k závěru o jejínepřípustnosti. Předmětem této žaloby uči-nil žalobce komplexně postup žalovanýchpři vyřizování jeho žádosti o provedení smě-nečného protestu. Jak uvedeno již výše, smě-nečný protest provedený obecním úřadem jetypově osvědčením vydaným orgánem veřej-né správy, soudní ochrana je zde i po stránceobsahové poskytována prostřednictvím žalo-by nečinnostní dle § 79 a násl. s. ř. s. Ochranyči nápravy se tak lze domoci jiným právnímprostředkem, přičemž žalobce se nedomáhal

3121



pouhého určení, že zásah byl nezákonný (§ 85 s. ř. s. ve spojení s čl. II bodem 1. zákonač. 303/2011 Sb.). Z tohoto důvodu soud výro-kem č. II. tohoto rozsudku zásahovou žalobuodmítl dle § 46 odst. 1 písm. d) a § 85 s. ř. s.Osoba žalovaného je v případě zásahové žalo-by určován tvrzením žalobce, vzhledem k od-mítnutí žaloby pro nepřípustnost se všaksoud otázkou pasivní věcné legitimace jedno-tlivých žalovaných pro nadbytečnost dále ne-zabýval.

[26] Jinak tomu ovšem bylo v případě pří-pustné žaloby nečinnostní. Taktéž u této ža-loby je osoba žalovaného určena tvrzením ža-lobce. Soud proto respektoval určenížalovaných, jak je vymezil žalobce ve svýchpodáních. K tomu je nutno uvést, že pouzez čistě formálního (či lépe řečeno formalis-tického) hlediska se jedná o tři různé osoby,z hlediska materiálního jde vlastně o tentýžsubjekt, kde žalovaný a) – Magistrát města Zlí-na, odbor právní, oddělení vymáhání pohle-dávek – je součástí či vnitřní jednotkou žalo-vaného b), tedy Magistrátu města Zlína, kterýje současně orgánem žalovaného c), statutár-ního města Zlína. Teoreticky lze do jisté míryuvažovat o odlišnostech mezi postavenímměsta samotného a jeho magistrátu, a to ze-jména při pohledu funkčním, tedy z hlediskavýkonu přenesené či samostatné působnostiobce, fakticky vzato je však jednání všech třížalobcem označených žalovaných přičitatel-né žalovanému c). Lze uzavřít, že pokud byžalobce za jediného žalovaného označil kte-réhokoli z jím uvedených žalovaných, soudby u žádného z nich nemohl dospět k závěruo nedostatku pasivní věcné legitimace.

[27] V dané věci se žalobcem po celou do-bu vyřizování jeho žádosti jednal Magistrátměsta Zlína. I vzhledem k tomu, že směnečnáprotestace prováděná obcemi na základě čl. I§ 79 zákona směnečného a šekového je výko-nem přenesené působnosti, má zdejší soudza to, že právě Magistrát města Zlína předsta-vuje nejpřesnější označení žalovaného.Vzhledem k dále uvedeným závěrům je všaktato problematika v zásadě irelevantní.

[28] Podle § 81 odst. 1 s. ř. s. soud v řízenío ochraně před nečinností správního orgánu

„rozhoduje na základě skutkového stavu

zjištěného ke dni svého rozhodnutí“.

[29] Jak vyplynulo z tvrzení účastníků, ja-kož i z předložené dokumentace, žalovanýMagistrát města Zlína dne 4. 8. 2011, tedy ješ-tě před podáním žaloby (žaloba byla dne 31. 8. 2011 zaslána poštou Nejvyššímu správ-nímu soudu, jemuž došla dne 2. 9. 2011), uči-nil žalobcem požadovaný úkon – směnečnýprotest – a sepsal o tom protestní listinu, kte-rou spolu s průvodním přípisem ze dne 23. 8.2011 a originálem předmětné směnky zaslaldne 23. 8. 2011 žalobci na jím uvedenou adresu.

[30] Řízení o ochraně před nečinnostísprávního orgánu se tím sice nestalo bez-předmětným, v souladu se závěry uvedenýmiv usnesení rozšířeného senátu Nejvyššíhosprávního soudu ve věci Olomoucký kraj sevšak jeho předmět zúžil na otázku, zda vyda-né osvědčení obsahuje všechny zákonné ná-ležitosti, na jejichž nedostatek žalobce vý-slovně poukazoval.

[31] S námitkami žalobce týkajícími seobsahu předmětné protestní listiny ze dne 4. 8. 2011 se soud neztotožnil. Již z výše uve-deného plyne jednoznačný názor soudu naotázku, zda protestní listinu vydal oprávněnýprotestní orgán. Tímto orgánem byl v danémpřípadě Magistrát města Zlína, který tak uči-nil v rámci své působnosti. Přitom zcela po-stačovalo, že protestní úkon učinila pověřenáúřední osoba. Nedůvodnou je též námitkaohledně použité úřední pečeti. Podle čl. I§ 80 bodu 7 zákona směnečného a šekovéhoje v protestní listině nutno uvést mimo jinéúřední pečeť nebo úřední razítko. Předmět-ná protestní listina v souladu se zákonem ob-sahuje otisk několika úředních razítek statu-tárního města Zlína a Magistrátu města Zlína,mezi jinými však obsahuje i otisk razítka pod-statného, totiž razítka Magistrátu města Zlínas malým státním znakem. I tuto náležitost te-dy dotčená protestní listina obsahuje. Nutnododat, že daná protestní listina obsahujei všechny ostatní náležitosti požadované člán-kem I § 80 zákona směnečného a šekového.

3121



[32] Za této situace soud shledal, že kedni vydání tohoto rozsudku tvrzená nečin-nost žalovaných netrvá, neboť již před podá-ním žaloby žalovaný Magistrát města Zlína řád-ně vydal žalobcem požadované osvědčení

obsahující všechny zákonem požadované for-mální i obsahové náležitosti. Z tohoto důvodusoud výrokem č. I. tohoto rozsudku podanounečinnostní žalobu zamítl dle § 81 odst. 3 s. ř. s.

3122


3122Řízení před soudem: místní příslušnost; delegace vhodná

k § 9 odst. 2 a § 64 soudního řádu správníhok § 11 odst. 2 občanského soudního řádu

I. Pokud správní orgán druhého stupně rozhodl jediným rozhodnutím o odvolá-ních proti rozhodnutím různých orgánů prvního stupně, jsou k řízení místně pří-slušné všechny krajské soudy, v jejichž obvodech jsou sídla orgánů, které ve věci vy-daly rozhodnutí v prvním stupni. V takovém případě postačí podat žalobu pouzeu jednoho z místně příslušných soudů, přičemž určení tohoto soudu je plně v dis-pozici žalobce (§ 11 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s.). Pokud žalobce přesto po-dá žalobu u více místně příslušných soudů, nastane u těch soudů, jimž žaloba došlapozději, překážka litispendence.

II. Žádný z místně příslušných soudů nemůže nežádoucí situaci, kdy u několikaz nich byly podány shodné žaloby, úspěšně řešit návrhem na delegaci vhodnou (§ 9odst. 2 s. ř. s.) pouze s poukazem na to, že sám je příslušný podle menšího počtu roz-hodnutí prvního stupně než jiný, taktéž místně příslušný soud, jemuž navrhl věcpřikázat.

(Podle usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 8. 2014, čj. Nad 218/2014-81)

Prejudikatura: č. 305/2004 Sb. NSS a č. 381/2004 Sb. NSS; nález Ústavního soudu č. 218/2010Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 938/10).

Věc: Společnost s ručením omezeným ALBA proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daňz přidané hodnoty, o návrhu Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicíchna přikázání věci Městskému soudu v Praze.

Dne 17. 2. 2014 podala žalobkyně u Kraj-ského soudu v Hradci Králové, pobočkyv Pardubicích, žalobu proti rozhodnutí žalo-vaného ze dne 16. 12. 2013, kterým žalovanýrozhodl o odvoláních proti platebním výmě-rům na daň z přidané hodnoty za leden, února březen 2010. V žalobě mimo jiného pouká-zala na skutečnost, že zatímco platební výmě-ry za leden a únor 2010 byly vydány Finanč-ním úřadem pro Prahu 1, platební výměr zabřezen 2010 byl vydán Finančním úřademv Pardubicích, a dodala, že vzhledem k tomu,že v nyní posuzované věci vydaly rozhodnutív prvním stupni dva různé správní orgány,podala z právní opatrnosti tuto žalobu k obě-

ma v úvahu připadajícím soudům, což je stavjistě nežádoucí. Vydání jediného společnéhorozhodnutí proti výše uvedeným platebnímvýměrům považovala žalobkyně za nevhodnýa nezákonný postup, který jí značně ztížil pří-stup k soudnímu řízení.

Krajský soud přípisem ze dne 20. 2. 2014,čj. 52 Af 7/2014-40, vyzval žalobkyni ke sděle-ní, zda v této věci podala žalobu i u Městské-ho soudu v Praze, a požádal o doložení tétoskutečnosti. Dne 28. 2. 2014 žalobkyně odpo-věděla, že byla nucena podat žalobu i u měst-ského soudu, neboť napadené rozhodnutí ža-lovaného se týkalo daňových řízení dvousprávců daně. K tomu přiložila kopii elektro-


nického potvrzení o zaslání této žaloby měst-skému soudu. Krajský soud poté přípisem zedne 14. 5. 2014, čj. 52 Af 7/2014-70, vyzvalúčastníky řízení ke sdělení, zda souhlasí s ná-vrhem na přikázání věci městskému soudu.Žalovaný s tímto návrhem souhlasil. Žalobky-ně uvedla, že dle jejího názoru není pro při-kázání věci důvod, neboť dne 17. 2. 2014 po-dala správní žalobu i u městského soudu.Krajský soud poté přípisem ze dne 29. 5. 2014,čj. 52 Af 7/2014-79, předložil věc Nejvyššímusprávnímu soudu s návrhem na její přikázáníměstskému soudu. V odůvodnění uvedl, že sejedná „o přezkum jediného žalovaného roz-

hodnutí se stejným skutkovým a právním

základem, přičemž v prvním stupni převáž-

ně rozhodoval v daňovém řízení Finanční

úřad v Praze, a je tak příslušným soudem

Městský soud v Praze“.

Nejvyšší správní soud návrh Krajskéhosoudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubi-cích, na přikázání věci Městskému souduv Praze zamítl.

Z odůvodnění:

[3] Nejvyšší správní soud nejprve konsta-tuje, že z návrhu na přikázání věci není patr-né, o jaké zákonné ustanovení krajský soudsvůj postup opírá. V návrhu uvedl, že městskýsoud je „příslušný“, což by nasvědčovalo po-užití § 7 odst. 5 s. ř. s. Vzhledem k tomu, žesídlo správního orgánu, který ve věci vydalrozhodnutí v prvním stupni (Finanční úřadv Pardubicích), se nepochybně nachází v ob-vodu krajského soudu, je k vyřízení věci míst-ně příslušný tento soud, a citované ustanove-ní tak nelze použít. V případě aplikacecitovaného ustanovení by navíc bylo přímona krajském soudu, nikoli na zdejším soudu,aby věc postoupil soudu místně příslušnému,má-li za to, že sám místně příslušný není. Jeli-kož se rovněž nejedná o situaci, kdy by provyloučení soudců specializovaných senátůnebylo možno sestavit senát, je třeba vyloučittaké úvahy směřující k aplikaci § 9 odst. 1 s. ř. s.o tzv. delegaci nutné. Nejvyšší správní soudse tedy podrobněji zabýval pouze otázkoupoužití § 9 odst. 2 s. ř. s., dle něhož platí, že„Nejvyšší správní soud může věc přikázat ji-

nému než místně příslušnému krajskému

soudu, je-li to pro rychlost nebo hospodár-

nost řízení nebo z jiného důležitého důvodu

vhodné“.

[4] Tato tzv. delegace vhodná představujeprůlom do zásady zákonného soudce, vyjád-řené v čl. 38 odst. 1 Listiny základních práva svobod tak, že nikdo nesmí být odňat své-mu zákonnému soudci, přičemž příslušnostsoudu a soudce stanoví zákon. Místní přísluš-nost soudu určená procesními předpisy je te-dy základní pravidlo, které je promítnutímdělby činnosti uvnitř soudní soustavy mezijednotlivými články tak, aby věci byly projed-návány tam, kde jsou nejlepší předpokladypro jejich náležité projednání a rozhodnutí.

[5] V otázce tzv. delegace vhodné již exis-tuje ustálená judikatura Nejvyššího správní-ho soudu. Rozšířený senát se k tomuto insti-tutu vyjádřil v usnesení ze dne 22. 4. 2004, čj. Nad 138/2003-26, č. 305/2004 Sb. NSS,takto: Delegace vhodná je výjimkou ze zása-

dy trvání místní příslušnosti a z ústavní zá-

sady zákonného soudu a soudce, a proto

k ní lze přistoupit pouze v těch ojedinělých

případech, v nichž by projednání věci jiným

než místně příslušným krajským soudem

znamenalo z komplexního pohledu hospo-

dárnější, rychlejší či po skutkové stránce spo-

lehlivější a důkladnější posouzení věci.

[6] Obdobný názor na věc již opakovanězaujal Ústavní soud, např. v nálezu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. I. ÚS 938/10, č. 218/2010Sb. ÚS: „[Z]ásada zákonného soudce před-

stavuje jednu ze základních záruk nezávis-

lého a nestranného soudního rozhodování

v právním státě a podmínku řádného výko-

nu té části veřejné moci, která byla soudům

ústavně svěřena. Dodržení obecných zákon-

ných podmínek určení příslušnosti soudu je

zárukou toho, že nedojde k libovolnému ur-

čování příslušnosti soudu, jehož cílem by

mohlo být ovlivnění výsledku soudního roz-

hodování. Předpokladem přikázání věci

z důvodu vhodnosti podle § 12 odst. 2 o. s. ř.

je, aby pro takové rozhodnutí byly splněny

podmínky v tomto ustanovení uvedené. Jak

již Ústavní soud uvedl ve svých (citovaných)

rozhodnutích, lze souhlasit s tím, že předpo-

3122



kladem uvedeného postupu je (typicky) exis-

tence okolností, jež umožňují hospodárnější

a rychlejší projednání věci, či po skutkové

stránce spolehlivější a důkladnější projedná-

ní věci jiným, než podle zákona příslušným

soudem (nález Ústavního soudu ze dne

7. 10. 1996 sp. zn. IV. ÚS 222/96, [č. 97/96 Sb.ÚS]). Na straně druhé Ústavní soud zdůraz-

ňuje, že přitom je však třeba mít na zřeteli,

že obecná místní příslušnost soudu, který

má věc projednat, je zásadou základní a pří-

padná delegace příslušnosti jinému soudu je

toliko výjimkou z této zásady, kterou je tře-

ba vykládat restriktivně (nález Ústavního

soudu ze dne 15. 11. 2001 sp. zn. I. ÚS

144/2000, [č. 172/01 Sb. ÚS])“.

[7] Z výše uvedeného plyne, že delegacevhodná je pouhou výjimkou ze zásady trvánímístní příslušnosti a z ústavní zásady zákon-ného soudu a soudce, a proto k ní lze při-stoupit jen v ojedinělých a odůvodněnýchpřípadech. Podmínky pro delegaci vhodnouje tedy nutno interpretovat restriktivně a vý-jimku z pravidla lze připustit pouze tehdy, je-lito z komplexního pohledu hospodárnější,rychlejší či spolehlivější pro náležité posou-zení věci. Jinými slovy, k základnímu důvodumusí přistoupit další důvody a naléhavé zá-jmy, které výjimečně a zcela ojediněle převá-ží ústavní zásadu zákonného soudce a soudu.

[8] Nejvyšší správní soud dospěl v nyníposuzované věci k závěru, že podmínky prouplatnění institutu delegace vhodné splněnynebyly. Krajský soud odůvodnil svůj návrh napřikázání tím, že v prvním stupni rozhodoval„převážně“ Finanční úřad pro Prahu 1. Pouháskutečnost, že dvě ze tří rozhodnutí správní-ho orgánu prvního stupně byla vydána správ-ním orgánem se sídlem v obvodu městskéhosoudu, však bez dalšího nijak neodůvodňujepředpoklad, že řízení u tohoto soudu budehospodárnější, rychlejší nebo spolehlivější,a tak ani nepředstavuje relevantní důvod prouplatnění institutu delegace vhodné. V nyníposuzované věci se jedná o přezkum jediné-ho napadeného rozhodnutí, přičemž dle vyjád-ření krajského soudu mají všechna rozhod-nutí správního orgánu prvního stupně stejnýskutkový a právní základ, pouze se týkají růz-

ných zdaňovacích období. Přikázáním věciměstskému soudu by tak z pohledu shora na-stíněných kritérií pro delegaci vhodnou do-šlo pouze ke zlepšení dostupnosti soudníhořízení pro žalobkyni, jež má sídlo v Praze, onasama však k návrhu na přikázání věci k měst-skému soudu uvedla, že pro ně nevidí důvod.Pro úplnost lze konstatovat, že zákon č. 303/2011 Sb., který modifikoval pravidlopro určení místní příslušnosti soudů uvede-né v § 7 odst. 2 s. ř. s. tak, že pro určení míst-ní příslušnosti je rozhodné sídlo správníhoorgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prv-ním stupni, nabyl účinnosti teprve k datu 1. 1. 2012. Hlavním důvodem pro tuto noveli-zaci soudního řádu správního bylo přispět kezrychlení soudního řízení správního rovno-měrnějším rozložením nápadu agend navšechny krajské soudy. Přímou souvislost me-zi rychlostí či hospodárnosti řízení a sídlemsprávního orgánu prvního stupně tak nelzenajít. Pro návrh krajského soudu na přikázánívěci městskému soudu tak neexistuje žádnýzákonem předvídaný důvod.

[9] Nejvyšší správní soud považuje za po-třebné poukázat na znění § 9 odst. 2 s. ř. s.,podle něhož může Nejvyšší správní soud při-kázat věc jinému než místně příslušnémukrajskému soudu. Městský soud přitom k vy-řízení nyní posuzované věci místně příslušnýnepochybně je, neboť dvě ze tří rozhodnutív prvním stupni vydal Finanční úřad pro Pra-hu 1. Z právě uvedeného je zjevné, že k pře-zkoumání napadeného rozhodnutí jsou míst-ně příslušné oba soudy. Nastala tedy situace,kdy u dvou soudů byla s totožnými účastníkyzahájena řízení o přezkumu téhož správníhorozhodnutí. Občanský soudní řád, přiměřeněpoužitelný na základě § 64 s. ř. s., obsahujev § 11 odst. 2 pravidlo, podle něhož „[j]e-li

místně příslušných několik soudů, může se

řízení konat u kteréhokoli z nich“. To zna-mená, že v posuzovaném případě postačova-lo podat správní žalobu i jen u jednoho z pří-slušných soudů, a to dle volby žalobce.

[10] Podle § 32 části věty před střední-kem s. ř. s. je řízení zahájeno dnem, kdy návrhdošel soudu. Nejvyšší správní soud připomí-ná, že i v řízení před správními soudy platí

3122



jedna ze základních procesních zásad, podleníž nelze projednávat jednu věc ve dvojím ří-zení (překážka litispendence). Zároveň platí,že totožnost věci v řízení o žalobě proti roz-hodnutí správního orgánu je dána totožnostíúčastníků řízení a napadeného rozhodnutí(srov. rozsudek Nejvyššího správního souduze dne 16. 6. 2011, čj. 2 As 63/2011-60). V ny-ní posuzované věci je tak z okolností popsa-ných krajským soudem patrné, že buď u to-hoto soudu, nebo u městského soudu (u tohoz nich, jemuž žaloba došla později; srov. roz-sudek Nejvyššího správního soudu ze dne30. 7. 2004, čj. 4 Azs 189/2004-89, č. 381/2004 Sb. NSS) nastala překážka věci za-hájené, jež je neodstranitelným nedostatkempodmínek řízení, připouštějící pouze řešenípředvídané v § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[11] Závěrem lze dodat, že v souvislostis rozhodováním o tomto návrhu na delegacinení namístě jakkoli hodnotit správnost čivhodnost postupu žalovaného, který jediným

rozhodnutím přezkoumal více rozhodnutírůzných správních orgánů prvního stupně(kde navíc za žalobkyni jednali různí zástup-ci). Nejvyšší správní soud je však přesvědčen,že je za této situace nanejvýš vhodné podro-bit rozhodnutí žalovaného soudnímu přezku-mu u jediného soudu, aby se předešlo diskre-pancím. Proto neuvažoval o tom, že by snadbylo možné z procesních důvodů nahlížet narozhodnutí žalovaného materiálně jako na třirůzná rozhodnutí, což by umožnilo jak před-kládajícímu, tak i druhému dotčenému souduučinit „standardní“ procesní kroky (postou-pit návrh v části, kde pro vyřízení není místněpříslušný, soudu místně příslušnému), jež byvšak vedly k rozštěpení přezkumného řízení.Náprava by pak opět vedla v druhém sledupřes delegaci vhodnou k opětovnému přiblí-žení věcí tak, aby se případ dostal do rukoujediného rozhodujícího senátu. Takový po-stup sice zřejmě není teoreticky vyloučen, alepodle mínění zdejšího soudu postrádá prvekefektivnosti, a tím i kýžené opodstatnění.

3123


3123Řízení před soudem: odkladný účinek žaloby

k § 73 odst. 2 a odst. 5 soudního řádu správního ve znění zákona č. 303/2011 Sb.

V situaci, kdy důvod pro přiznání odkladného účinku (tvrzená nepřiměřenáújma na právech žalobce) plyne výhradně jen z určité oddělitelné části žalobou na-padeného rozhodnutí, lze s ohledem na zásadu zdrženlivosti a na potřebu vyváženípráv osob dotčených vydáním napadeného rozhodnutí přistoupit k přiznání od-kladného účinku žaloby (§ 73 odst. 2 s. ř. s.) jen ve vztahu k této dílčí části napade-ného rozhodnutí. Zjistí-li soud takové důvody dodatečně, může obdobně omezitúčinky již přiznaného odkladného účinku žaloby postupem podle § 73 odst. 5 s. ř. s.

(Podle usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 12. 5. 2014, čj. 45 A 35/2013-58)

Věc: Občanské sdružení za úpravu projektu a následné stavby silnic II. třídy Fialka–Un-hošť–Rudná proti Krajskému úřadu Středočeského kraje, za účasti 1) akciové společnos-ti Beneze, 2) akciové společnosti Civilizace a 3) Stanislava K., o odkladný účinek žaloby.

Stavební úřad Městského úřadu Unhošť

(dále jen „stavební úřad“) dne 5. 12. 2012 vy-

dal územní rozhodnutí o umístění stavby

areálu výrobních služeb a sídla společnosti

DKG Hostivice s. r. o. (dále jen „stavba“) na

pozemcích v katastrálním území Unhošť.

Žalobce podal proti uvedenému rozhod-nutí odvolání, které žalovaný dne 11. 3. 2013zamítl.

Žalobce podal žalobu u Krajského souduv Praze, kterou doprovodil návrhem na při-znání odkladného účinku, jemuž krajský


soud usnesením ze dne 17. 6. 2013, čj. 45 A35/2013-30, vyhověl. Žalobce konkrétně na-mítl, že povolením a následným zahájenímnebo dokonce provedením stavby by vzniklanevratná újma v podobě dotčení zájmů, ježpodle svých stanov hájí. Žalobce zdůraznil, žeby došlo zejména k narušení krajinného rázua zhoršení stávající zátěže životního prostře-dí, která je v případě hluku již v současnostinadlimitní. Krajský soud dospěl k závěru, žepokud nepřizná odkladný účinek žalobě po-dané proti územnímu rozhodnutí, může dojítk vydání stavebního povolení a naplnění hy-potézy § 94 odst. 5 stavebního zákona z roku2006. Eventuální úspěch žalobce v řízenío žalobě proti územnímu rozhodnutí tak mů-že být ve výsledku bezcenný, neboť po vydánístavebního povolení již eventuálně neúspěš-ný žalovaný přistoupí pouze k zastaveníúzemního řízení právě s odkazem na změnuskutkových okolností v podobě již vydanéhopovolení stavby a na § 94 odst. 5 stavebníhozákona z roku 2006. Nepoměrně větší újmuzde krajský soud shledal (vedle hrozícího dal-šího zvýšení hlukové zátěže území, v němžmají být dle žalobce hlukové limity již nynípřesahovány) právě v hrozící ztrátě možnostireálného uplatnění práv a zájmů v územnímřízení.

Dne 11. 4. 2014 krajský soud obdržel spo-lečný návrh osob zúčastněných na řízení, kte-ré požadovaly zrušení výše uvedeného usne-sení čj. 45 A 35/2013-30, jímž byl podanéžalobě přiznán odkladný účinek. Osoby zú-častněné na řízení uvedly, že napadenýmúzemním rozhodnutím bylo povoleno umís-tění stavby, která zahrnovala výrobní haly, ad-ministrativní budovy, inženýrské sítě a komu-nikace. Obavy žalobce z nevratného narušeníkrajinného rázu a zhoršení stávající zátěže ži-votního prostředí přitom plynuly z výstavbyvýrobní haly a částečně též z výstavby admi-nistrativní a ubytovací budovy. Ostatní sta-vební objekty, zejména obousměrná účelovápříjezdová komunikace včetně chodníkua v ní umístěné stavby kanalizace, plynovodu,vodovodu, veřejného osvětlení a sítě vysoké-ho a nízkého napětí, podle osob zúčastně-ných na řízení nemohou jakkoliv narušit kra-

jinný ráz či zhoršit zátěž životního prostředí,což podle nich potvrzuje i vyjádření odboruživotního prostředí Magistrátu města Kladnaze dne 1. 3. 2012, založené ve správním spise.Obousměrná účelová komunikace bude obsluhovat celou zónu vymezenou územnímplánem, tj. i pozemky jiných vlastníků nežspolečnosti DKG Hostivice, kteří jsou nemož-ností realizace stavby komunikace také ome-zeni na výkonu svých práv. Totéž platí pro in-ženýrské sítě uložené v komunikaci.

V příloze návrhu osoby zúčastněné na ří-zení doložily, že jsou 3/4 vlastníky jednohoz pozemků, na němž má být umístěna účelo-vá komunikace, a dále, že samostatně či spo-lečně vlastní celkem tři pozemky sousedícís touto pozemní komunikací.

Žalobce ve vyjádření k návrhu osob zú-častněných na řízení konstatoval, že navrho-vatelé nijak nespecifikovali, v čem jejich do-tčení či omezení mělo spočívat, a „realizace

záměrů na jejich pozemcích“ také nebyla ni-jak blíže popsána. Návrh proto žalobce vní-mal jako nekonkrétní a neurčitý. Žalobce dálenamítl, že stavbu je nutno vnímat jako celek,a proto skutečnost, že by měly být umístěnytaké doplňkové či infrastrukturní stavby, kte-ré samy o sobě negativní následky nezpůso-bují, nejsou relevantní. Kromě toho, v důsled-ku nevykonatelnosti napadeného územníhorozhodnutí osobám zúčastněným na řízenínic nebrání v případě jejich nezbytnosti po-žádat zvlášť o umístění a povolení pouze ko-munikací a inženýrských sítí.

Krajský soud v Praze usnesení čj. 45 A35/2013-30, změnil tak, že žalobě přiznal od-kladný účinek pouze v části napadeného roz-hodnutí.

Z odůvodnění:

Podle § 73 odst. 5 s. ř. s. může soud i beznávrhu usnesení o přiznání odkladného účin-ku „usnesením zrušit, ukáže-li se v průběhu

řízení, že pro přiznání odkladného účinku

nebyly důvody, nebo že tyto důvody v mezi-

dobí odpadly“.

Usnesení o přiznání odkladného účinkuje rozhodnutím dočasné povahy, které může

3123



být kdykoliv s ohledem na nová skutková zjiš-tění či změnu právní úpravy soudem i bez ná-vrhu zrušeno. Může-li být usnesení o odklad-ném účinku zrušeno, může být tím spíšezrušeno i jen zčásti, resp. v tomto smysluzměněno.

Byť standardně přiznáním odkladnéhoúčinku žalobě proti správnímu rozhodnutísoud odkládá veškeré účinky žalobou napa-deného rozhodnutí, nelze vyloučit situaci,kdy důvod pro přiznání odkladného účinku(tvrzená nepřiměřená újma na právech ža-lobce) bude plynout výhradně jen z určitéoddělitelné části napadeného rozhodnutí. Ta-ková situace může vést s ohledem na zásaduzdrženlivosti a na potřebu vyvážení právosob dotčených vydáním napadeného roz-hodnutí i k přiznání odkladného účinku žalo-by jen ve vztahu k dílčí části napadeného roz-hodnutí. Není tudíž důvodu, proč by krajskýsoud nemohl obdobně postupovat také přizjištění důvodů pro zrušení již vydanéhousnesení o přiznání odkladného účinku po-dle § 73 odst. 5 s. ř. s., jestliže zjištěné důvodyna straně žalobce dopadají pouze na částúčinků tohoto usnesení.

Z výkresů projektové dokumentace kraj-ský soud zjistil, že předmětem územního roz-hodnutí byly jednak rozsáhlá budova výrobníhaly a administrativní a ubytovací budovavčetně souvisejících areálových komunikací,parkovišť a jiných venkovních úprav nacháze-jících se na pozemku p. č. 668/42 (výrobníareál), a jednak příjezdová komunikace k areá-lu s chodníkem vedoucí po hraně pozemkůp. č. 668/39, p. č. 668/40 a p. č. 668/41 zahr-nující i odbočku na pozemek p. č. 668/41,dvě trafostanice a soustava vedení technic-kých sítí pod touto příjezdovou komunikací.Pozemní komunikace o šířce 6 m (+ 2 mchodník) není doplněna žádnými hmotověrozsáhlými stavbami ani stavbami, jež by samyo sobě mohly emitovat hluk, znečištění nebojiné imise významně zatěžující jejich okolí.

Z podané žaloby pak plyne, že žalobcerozhodnutí žalovaného napadá z důvodu tvr-zeného rozporu výstavby výrobního areálus územním plánem, nepřijatelného zatíženíúzemí hlukem emitovaným výrobním provo-

zem a jím indukovanou dopravou a přílišnézměny krajinného rázu v důsledku výstavbyrozsáhlé budovy výrobní haly a též administ-rativní a ubytovací budovy. Žalobní námitky,tudíž s vlastní účelovou komunikací nesouvi-sí, resp. pokud zmiňují hluk z dopravy, má jíto dopravu indukovanou právě vybudovánímvýrobního areálu. Samotná existence účelovékomunikace v tomto směru není určující,rozhodné je, co bude na pozemcích navazují-cích na komunikaci vystavěno.

Za těchto okolností je tedy zřejmé, že při-znání odkladného účinku podané žalobě i vevztahu k oddělitelné části územního rozhod-nutí umísťující stavbu účelové komunikacea souvisejících technických sítí může zasaho-vat do práv vlastníků pozemků sousedícíchs pozemní komunikací (resp. pod ní), aniž byto vyžadovala ochrana zájmů chráněných ža-lobcem. Krajský soud zde sice přitakává ža-lobci, že návrh osob zúčastněných na řízeníje velmi neurčitý a nelze z něj konkrétně do-vodit, jakým způsobem má přiznání odklad-ného účinku do jejich práv zasahovat. Na dru-hou stranu ze způsobu vedení navrhovanékomunikace je zřejmé, že osoby zúčastněnéna řízení musely s žadatelem o územní roz-hodnutí spolupracovat a výstavba komunika-ce nacházející se v podstatné části na jejichspolečném pozemku p. č. 668/36 je i jejichzáměrem, jak realizovat vlastnické právok předmětnému pozemku. Z připravené od-bočky na pozemek p. č. 668/41 pak plyne, žeminimálně vlastník tohoto pozemku na němv budoucnu hodlá uskutečnit nějakou výstav-bu, pro niž bude existence účelové komuni-kace nezbytnou podmínkou.

Z hlediska efektivnosti soudní ochrany ža-lobce přitom zjevně postačuje přiznání od-kladného účinku pouze vůči té části územníhorozhodnutí, jež umísťuje do území samotný vý-robní areál včetně vnitřních areálových komu-nikací a dalších venkovních úprav na pozemekp. č. 668/42. Ostatně sám žalobce ve svém vyjád-ření připouští, že se samotným umístěním ko-munikace a inženýrských sítí nejsou spojenynegativní následky zmiňované v žalobě.

Proto krajský soud návrhu osob zúčastně-ných na řízení částečně vyhověl. Byť vlastní

3123



text návrhu požadoval zrušení usnesení při-znávajícího odkladný účinek žalobě jako cel-ku, z jeho obsahu je zřejmé, že směřuje pouzeproti části, jíž byl odkladný účinek přiznán en bloc i vůči té části územního rozhodnutí,která umísťovala stavbu pozemní komunika-ce a souvisejících inženýrských sítí. Z tohotodůvodu proto soud rozhodl tak, že se výšeuvedené usnesení čj. 45 A 35/2013-30 měnítak, že se žalobě přiznává odkladný účinek

vůči té části napadeného rozhodnutí, jíž seumísťuje stavba na pozemku p. č. 668/42. Nazbylé pozemky dotčené umístěnou stavbouse podle zjištění krajského soudu umísťujepouze stavba pozemní komunikace a inže-nýrských sítí, které nekolidují se žalobouuplatněnými žalobními body. Není tak důvo-du bránit realizaci napadeného rozhodnutív případě pozemků mimo případný budoucívýrobní areál.

3124


3124Daň z přidané hodnoty: nárok na odpočet DPH

k § 125 až § 131 zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád*)

I. Registrační povinnost (§ 125 až § 131 zákona č. 280/2009 Sb., daňového řádu) jeotázkou pouze evidenční, nikoliv rozhodující pro plnění povinností a uplatněnípráv plátce.

II. Nepřiznání nároku na odpočet DPH je výjimkou ze základní zásady, kteroutento nárok představuje, proto nepřiznání nároku na odpočet odběrateli nelze opí-rat toliko o zjištění, že dodavatel nebyl plátcem registrovaným.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2014, čj. 8 Afs 59/2013-33)

Prejudikatura: rozsudky Soudního dvora ze dne 12. 1. 2006, Optigen a další (C-354/03, C-355/03 a C-484/03, Sb. rozh., s. I-483), ze dne 6. 7. 2006, Kittel a další (C-439/04 a C-440/04, Sb. rozh., s. I-6161), ze dne 22. 12. 2010, Dankowski (C-438/09, Sb. rozh., s. I-14009) a ze dne 21. 6. 2012, Mahagében a Dávid (C-80/11 a C-142/1).

Věc: Robert D. proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o daň z přidané hodnoty, o kasačnístížnosti žalobce.

Žalobce v řádném daňovém přiznání k da-ni z přidané hodnoty za zdaňovací období II.,III. a IV. čtvrtletí 2005, leden, březen, duben,květen, listopad, prosinec 2006, únor 2007a duben až červen 2007, uplatnil nárok na od-počet daně z přidané hodnoty (dále jen„DPH“) z přijatých zdanitelných plnění (na-koupený materiál a pomocné práce ve sta-vebnictví), který prokazoval daňovými dokla-dy vystavenými dodavatelem Karlem K.

Finanční úřad v Brandýse nad Labem – Sta-ré Boleslavi (dále jen správce daně) po ukon-čení daňové kontroly dodatečnými platební-mi výměry ze dne 5. 8. 2008 doměřil žalobci

DPH za uvedená zdaňovací období ve výši 41 223 Kč, 55 576 Kč, 74 985 Kč, 3 193 Kč, 8 740 Kč, 23 245 Kč, 14 950 Kč, 40 485 Kč, 42 503 Kč, 4 035 Kč, 17 860 Kč, 28 055 Kča 40 717 Kč. Důvodem doměření daně bylozjištění, že dodavatel uvedený na daňových do-kladech předložených žalobcem nebyl v doběvystavení dokladů (poskytnutí služeb) plát-cem DPH, neboť mu byla místně příslušnýmsprávcem daně s účinností k 15. 1. 2001 zruše-na registrace k DPH. Nárok na odpočet bylproto podle správce daně uplatněn v rozporus § 72 a § 73 odst. 1 zákona č. 235/2004 Sb.,o dani z přidané hodnoty, protože plnění ne-byla poskytnuta plátcem.

*) S účinností od 1. 1. 2014 změněny zákony č. 458/2011 Sb. a č. 344/2013 Sb.


Odvolání žalobce podaná proti uvede-ným dodatečným výměrům žalovaný [zde ješ-tě Finanční ředitelství v Praze, které bylos účinností od 1. 1. 2013 dle § 19 odst. 1 záko-na č. 456/2011 Sb., o Finanční správě Českérepubliky, zrušeno a jeho právním nástup-cem se ve smyslu § 7 písm. a) citovaného zá-kona ve spojení s § 69 s. ř. s. stalo Odvolací fi-nanční ředitelství se sídlem v Brně, s nímžbylo v řízení pokračováno] zamítl rozhodnu-tími ze dne 4. 2. 2009.

Žalobu podanou proti rozhodnutím žalo-vaného Městský soud v Praze rozsudkem zedne 11. 6. 2013, čj. 7 Ca 102/2009-40, zamítl.

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsud-ku městského soudu kasační stížnost, v nížtvrdil (stejně jako namítal v žalobě), že s uve-deným dodavatelem spolupracoval dlouho-době. Namítal, že závěr o nesplnění podmí-nek nároku na odpočet správce daně učinili poté, co po provedených kontrolách prově-řil, že k přijímání zdanitelného plnění stěžo-vatelem od uvedeného dodavatele skutečnědocházelo a nejednalo se o fiktivní plnění, poformální stránce docházelo i k řádnému vy-stavování daňových dokladů a nebyly shledá-ny nedostatky ani ve vedení účetnictví stěžo-vatele. Správce daně mechanicky zaujalnázor, že nebyl-li dodavatel plátcem DPH (ač-koliv jím v dřívějších dobách skutečně byla ačkoliv výše ročního obratu u dodavatelei v rozhodných obdobích plátcovství DPHodůvodňovala), bez ohledu na povědomoststěžovatele o této skutečnosti, nebylo možnododavatele za plátce považovat a podmínkynároku na odpočet považovat za splněné.

Před žalovaným v odvolacím řízení i v řízenío správní žalobě stěžovatel tento postup napa-dal pro rozpor se směrnicí Rady 2006/112/ESo společném systému daně z přidané hodno-ty (dále jen „Směrnice“) a s judikaturou Soud-ního dvora EU, na kterou upozornil při jed-nání u městského soudu. Žalovaný ani soudnevzaly v úvahu, že nebyly provedeny všech-ny důkazní návrhy stěžovatele, jimiž chtělprokázat svá tvrzení o existenci přijatéhoa poskytnutého plnění, ale i o absenci svéhopovědomí o tom, že dodavatel není plátcemDPH. Městský soud uzavřel, že si stěžovatel

mohl v uveřejněném seznamu plátců DPHověřit, zda byl daňový subjekt, který vystavildaňový doklad (dodavatel) v době uskuteč-nění zdanitelného plnění plátcem DPH, či ni-koliv. Současně podle soudu nebyla spornouotázka, zda fakticky došlo k poskytnutí zdani-telného plnění, ale to, zda byly splněny pod-mínky pro uplatnění nároku na odpočet.

Městský soud se tak podle stěžovatele přivydání napadeného rozsudku neřídil aktuál-ním výkladem problematiky „domněle zá-

konných“ odpočtů DPH zastávaným Nejvyš-ším správním soudem, který v právněi skutkově obdobných případech nabádák důslednějšímu prověřování dobré víry da-ňového subjektu při posuzování důvodnostiuplatňovaného nároku na odpočet. Napade-ný rozsudek není v souladu se závěry např.rozsudku NSS ze dne 27. 3. 2012, čj. 2 Afs60/2011-94, nebo rozsudku ze dne 6. 10.2010, čj. 9 Afs 18/2010-244.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnostitrval na tom, že závěr městského soudu jesprávný. K prvnímu citovanému judikátuuvádí, že není přiléhavý na stěžovatelův pří-pad, neboť v citovaném sporu přijala stěžova-telka plnění od registrovaného plátce DPHa argumentace správce daně a krajského sou-du spočívala ve zjištění, že skutečným doda-vatelem zdanitelného plnění byla třetí osoba,konkrétně smluvní zástupce dodavatele, při-čemž krajský soud vzal za východisko svéhorozhodnutí skutečnost, že plná moc udělenázástupci končila se zánikem funkce jedinéhospolečníka a jednatele dodavatele. Nejvyššísprávní soud se v tomto judikátu s tímto ne-ztotožnil a nadto uvedl, že krajský soud v roz-poru se spisovým materiálem uzavřel, že ža-lovaný zcela zásadním způsobem zpochybnil,že předložené daňové doklady byly ve smyslu§ 73 odst. 1 zákona o DPH vystaveny plátcem.V nyní projednávaném případě žalovaný odpočátku nerozporuje skutečnost, že objedna-né činnosti byly provedeny a že je provedldodavatel (Karel K.), předmětem sporu je,zda v uvedených obdobích provedl plněnídodavatel jako plátce či neplátce. Předmětnédoklady byly vystaveny neplátcem, neboť re-gistrace k DPH byla zrušena z moci úřední od15. 1. 2001. Stěžovatel v daném případě mohl

3124



vědět, že jeho dodavatel není plátcem, tutoskutečnost si mohl ověřit ve veřejném regist-ru plátců DPH, takto nemusel činit před kaž-dým jednotlivým úkonem, stačilo by byť jenjednou. Ani druhý citovaný judikát není při-léhavý na projednávaný případ, i zde byl do-davatelem zdanitelného plnění registrovanýplátce, pokud byla dodavateli v daném přípa-dě registrace z moci úřední zrušena, v řetězcibyl nahrazen jiným dodavatelem, který sek DPH dobrovolně registroval. Stěžejní práv-ní problém zde byl podvod na DPH v rámciřetězce dodavatelů.

Odkazuje-li stěžovatel na judikaturuSoudního dvora EU, která uvádí, že nárok naodpočet je chráněn pouze za situace, že plát-ce daně o záměru zkrátit daň nevěděl a aninemohl s přihlédnutím ke všem objektivnímokolnostem vědět, má žalovaný shodně s vy-jádřením v předchozím judikátu za to, že stě-žovatel objektivně vědět měl a mohl, a toz důvodu veřejnosti registru plátců DPH.

Namítá-li stěžovatel, že dodavatel i nadálevykazoval obrat ve výši, při kterém by se nut-ně plátcem DPH opět musel stát, žalovaný muoponuje, protože dodavatel je pro správce da-ně nekontaktní, nepodává daňová přiznání,na adrese pobytu nebyl nalezen, předvolánísi na adrese na Slovensku nevyzvedl, ke dni17. 8. 2005 mu zaniklo živnostenské oprávně-ní a v roce 2002 povolení k pobytu. JestližeKarel K. (dodavatel) překročil obrat 1 000 000 Kčza nejbližších 12 předcházejících po sobějdoucích kalendářních měsíců, pak nesplnilsvoji registrační povinnost podle § 95 odst. 1zákona o DPH. Podle § 94 odst. 1 téhož záko-na osoba povinná k dani se stává plátcem odprvního dne třetího měsíce následujícího poměsíci, ve kterém překročila stanovenýobrat. Pokud nesplní registrační povinnost,stává se plátcem dnem účinnosti registraceuvedeným na osvědčení o registraci. Podle § 98 odst. 1 téhož zákona, nesplní-li osoba po-vinná k dani povinnost registrovat se podle § 95 odst. 1, je povinna uhradit správci daněčástku ve výši až 10 % celkových příjmů nebovýnosů za zdanitelná plnění jako náhradu zazdanitelná plnění, která uskutečnila bez da-ně, celková částka se počítá od data, kdy se

osoba povinná k dani měla stát plátcem až dodata, kdy se stala plátcem na základě rozhod-nutí správce daně. Tyto skutečnosti se týkajídodavatele Karla K. a jeho místně příslušné-ho správce daně. Doposud tento není regist-rován, takže pokud by vystavoval daňové do-klady, žádný odběratel by si nemohl uplatnitnárok na odpočet. Uvedenou daň by v tako-vém případě měl odvést sám.

Nejvyšší správní soud rozhodnutí Městské-ho soudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zru-šil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

III.

(...) [19] Spornou právní otázkou v danévěci byla otázka, zda stěžovatel má nárok naodpočet DPH za uvedená zdaňovací období,jestliže bylo nesporně prokázáno, že dodava-tel uvedený na daňových dokladech, jimižstěžovatel tento nárok prokazoval, nebylv době vystavení těchto dokladů registrova-ným plátcem DPH. Stěžovatel se dovolává„dobré víry“ a tvrdí, že si této skutečnosti ne-mohl být vědom a samo toto zjištění neposta-čuje k nepřiznání nároku na odpočet.

[20] Správce daně, žalovaný i městskýsoud vycházeli z relevantních ustanovení zá-kona o DPH, stanovících kdy a za jakých pod-mínek má plátce nárok na odpočet daně. Po-dle § 72 odst. 1 zákona o DPH v rozhodnémznění „[n]árok na odpočet daně má plátce,

pokud přijatá zdanitelná plnění použije pro

uskutečnění své ekonomické činnosti“. Po-dle § 73 odst. 1 tohoto zákona pak „[p]látce

prokazuje nárok na odpočet daně daňovým

dokladem, který byl vystaven plátcem“.

[21] Z uvedených ustanovení zákonao DPH dovodili, že stěžovatel mohl nárok naodpočet daně uplatnit za předpokladu, žezdanitelné plnění přijal od dodavatele uvede-ného na daňových dokladech, který byl v do-bě jejich vystavení registrovaným plátcem tétodaně. V posuzovaném případě přitom nebylazpochybněna (ani v rámci daňové kontrolyprověřována, dle vyjádření žalovaného) sku-tečnost, že zdanitelné plnění bylo dodáno do-davatelem označeným na dokladech a že je

3124



stěžovatel použil pro uskutečnění své ekono-mické činnosti. Pro žalovaného, resp. krajskýsoud, bylo pro neuznání uplatněného nárokuna odpočet dostatečným zjištění, že dodavatelnebyl v rozhodné době plátcem daně, protožejeho registrace byla zrušena již k 15. 1. 2001.

[22] Městský soud v odůvodnění rozsud-ku (stejně tak jako žalovaný) dovodil, že po-dle § 73 odst. 1 zákona o DPH je mj. podmín-kou pro úspěšné (oprávněné) uplatněnínároku na odpočet prokázání tohoto nárokudaňovým dokladem, který byl vystaven plát-cem. Důkazní břemeno leží na daňovém sub-jektu, který nárok na odpočet uplatňuje. Stě-žovatel sice předložil doklady k jednotlivýmpřijatým zdanitelným plněním, dodavatel nanich označený však v době jejich vystavení(ve zdaňovacích obdobích II., III. a IV. čtvrt-letí 2005, leden, březen, duben, květen, listo-pad, prosinec 2006, únor 2007 a duben ažčerven 2007) nebyl plátcem daně z přidanéhodnoty v rozhodné době, a proto splnění zá-konné podmínky pro uplatnění nároku ne-prokázal, naopak její splnění bylo nezvratitel-ně podle žalovaného vyvráceno. Tento závěraproboval i městský soud. Oba vycházeliz principu, že pro prokázání nároku na odpo-čet není dostačující, je-li předložen dokladjen formálně vykazující náležitosti daňovéhodokladu, je na něm uvedeno DIČ dodavatelea vyčíslena DPH, ale tyto údaje musí odpoví-dat faktickému stavu. Objektivně doloženézjištění, že dodavatel nebyl v rozhodné doběplátcem registrovaným k DPH, považovali zabez dalšího dostatečné pro závěr, že žalobcenemá nárok na odpočet.

[23] Obranu stěžovatele, že podle § 26 zá-kona o DPH za správnost údajů uvedenýchv daňovém dokladu odpovídá plátce, kterýuskutečnil zdanitelné plnění, odmítli a lzepřisvědčit, že toto ustanovení nemůže samoo sobě založit úspěch stěžovatele. Ten, kdodaňový doklad vystavuje sice tuto odpověd-nost má, nicméně i ten, kdo na základě toho-to dokladu hodlá následně uplatnit nárok naodpočet, si musí být vědom důkazního bře-mene, které jej v takovém případě stíhá,

a proto již v době, kdy k přijetí plnění dochá-zí, musí být dostatečně obezřetný, jinak se vy-stavuje riziku, že důkazní břemeno neunese.Strohé odůvodnění rozsudku soudu, že sku-tečnost, zda dodavatel uvedený na dokladu jeplátcem DPH, si stěžovatel mohl ověřit aktuál-ně v registru plátců, však nelze považovat zadostatečné vyvrácení námitek stěžovatele.Platný právní předpis v rozhodné době ne-ukládal správci daně povinnost uveřejnit se-znam plátců (§ 24 odst. 7 zákona č. 337/1992 Sb.,o správě daní a poplatků*)), stejně od 1. 1. 2011je správce daně oprávněn, nikoliv povinenzpřístupnit údaje v registru plátců DPH dle § 95 odst. 12 zákona o DPH. Zároveň, jak jeuvedeno na webových stránkách v systémuARES, všechny informace v tomto systémumají pouze informativní charakter a nemo-hou být použity jako průkazný podklad prosoudní řízení, ani nemůže být požadována ná-hrada škody, která by vznikla jejich využitím.

[24] Stěžovatel v kasační stížnosti vytýkásprávci daně, že jeho postup byl „mechanic-

ký“ a že nepřihlédl k výsledkům kontroly, to-tiž, že plnění byla fakticky uskutečněna doda-vatelem (nešlo o plnění fiktivní) a že poformální stránce docházelo i k řádnému vy-stavování dokladů. Je nutno zdůraznit, žek vystavování dokladů docházelo řádně jenpo formální stránce, stejně tak formálně bylov pořádku účetnictví stěžovatele, protože fak-tický stav byl ten, že dodavatel označený nadaňových dokladech nebyl registrován jakoplátce DPH, přesto byla na dokladech tatodaň uvedena. Pro přiznání nároku na odpo-čet DPH však dle zákonné úpravy je rozhod-ný stav nikoli formálně vykázaný na předmět-ných dokladech, nýbrž stav faktický. Samotnáskutečnost, že nešlo o plnění fiktivní, by v da-ném případě znamenala toliko splnění jednéz dílčích podmínek uznání nároku na odpo-čet. Podmínky stanovené zákonem o DPHpro uplatnění nároku však musí být plněnyvšechny současně (kumulativně). Jednouz nich dle textu § 73 odst. 1 zákona o DPH je,že plnění bylo poskytnuto plátcem. Stále všaktím není vyvrácena námitka stěžovatele, že si

3124


*) S účinností od 1. 1. 2009 nahrazen daňovým řádem.


nebyl a nemohl být vědom, že dodavatel neníregistrován jako plátce a že vystavený dokladjen formálně odpovídá daňovému dokladu,požadovanému zákonem o DPH k uplatněnínároku na odpočet.

[25] Městský soud se sice neopomenulvypořádat s tvrzením žalobce, že byly jeho ná-vrhy na provedení svědeckých výslechů p. D.,p. S. a p. M. „zamítnuty“; toto tvrzení vyvrátilpřímým odkazem na protokoly o výslechu ža-lobcem navržených svědků, provedených dne 10. 9. 2008 správcem daně za účasti stě-žovatele, s tím, že jimi stěžovatel prokazovaltoliko faktické uskutečnění plnění uvede-ným dodavatelem.

[26] Argumentaci uvedenou stěžovate-lem v žalobě, že postup správce daně, potaž-mo žalovaného nebyl v souladu se Směrnicía judikaturou Nejvyššího správního soudu,neshledal městský soud důvodnou. K ní toli-ko uvedl, že článek 167 Směrnice, jehož sestěžovatel dovolával, upravuje okamžik vzni-ku nároku na odpočet daně a je transpono-ván do § 72 odst. 1 zákona o DPH. Články 168a 169 Směrnice jsou transponovány do § 72zákona o DPH a městský soud zdůraznil, žeuvedené články se netýkají podmínek proprokázání nároku na odpočet daně daňovýmdokladem, který byl vystaven plátcem a bylřádně zaúčtován, a dále zdůraznil, že obsah § 73 odst. 1 zákona o DPH, podle kterého by-lo rozhodováno o doměření daně z přidanéhodnoty, odpovídá článku 178 Směrnice.

[27] K námitkám uplatněným při ústnímjednání dne 11. 6. 2013, které se týkaly posta-vení dodavatele jako osoby povinné k danivzhledem k dosahovaným obratům, jak vy-plývají z výsledku kontroly, a tedy naplněnípodmínek pro postavení dodavatele jakoplátce daně, městský soud nepřihlédl, neboťpodle něho byly vzneseny po uplynutí lhůty,ve které lze žalobní body rozšiřovat (§ 71odst. 2 s. ř. s.).

[28] Nejvyšší správní soud předně při-svědčil stěžovateli, že se městský soud nevy-pořádal zákonným způsobem s jeho námit-kou rozporující postup žalovaného potažmosprávce daně se Směrnicí. Při ústním jednání

s odkazem na důvody vymezené v žalobě sestěžovatel dovolával uvedené Směrnice a roz-sudku Soudního dvora ze dne 22. 12. 2010,Dankowski, C-438/09, Sb. rozh., s. I-14009,tvrdil, že v něm s odkazem na články 178a 226 Směrnice soud konstatoval, že osobapovinná k dani má nárok na odpočet, jestližepři splnění všech zákonných podmínek přijalaplnění od osoby povinné k dani i v případě, žetato osoba povinná k dani není registrovánaa že Soudní dvůr rovněž konstatoval, že vnitro-státní předpis nesmí bránit uplatnění nárokuna odpočet, je-li plnění poskytnuto osobou po-vinnou k dani, která není registrována.

[29] Městský soud v rozporu s § 71 odst. 2s. ř. s. odmítl toto tvrzení pro opožděnost, ač-koliv nešlo o další novou námitku, ale tolikoo argumentaci právní podporující důvodnostnámitky již v žalobě uplatněné a zasahujícípodstatu nastoleného sporu.

[30] V uvedeném rozsudku Soudní dvůruvedl: „1) Článek 18 odst. 1 písm. a) a čl. 22

odst. 3 písm. b) šesté směrnice Rady

77/388/EHS o harmonizaci právních před-

pisů členských států týkajících se daní z obra-

tu – Společný systém daně z přidané hodno-

ty: jednotný základ daně, ve znění směrnice

Rady 2006/18/ES, kterou se mění směrnice

77/388/EHS, pokud jde o snížené sazby da-

ně z přidané hodnoty, musí být vykládány

v tom smyslu, že osoba povinná k dani má

nárok na odpočet DPH odvedené za služby

poskytnuté jinou osobou povinnou k dani,

která není registrována k DPH, pokud pří-

slušné faktury obsahují veškeré údaje poža-

dované uvedeným čl. 22 odst. 3 písm. b), pře-

devším pak údaje, které jsou nezbytné

k identifikaci osoby, která uvedené faktury

vystavila, a povahy poskytovaných služeb.

2) Článek 17 odst. 6 citované šesté směrnice,

ve znění citované směrnice 2006/18/ES, mu-

sí být vykládán v tom smyslu, že brání vnit-

rostátním právním předpisům, které vyluču-

jí nárok na odpočet daně z přidané hodnoty

zaplacené osobou povinnou k dani jiné oso-

bě povinné k dani, která je poskytovatelem

služeb, v případě, že posledně uvedená není

pro účely této daně registrována.“

3124



[31] Protože nepřiznání nároku na odpo-čet DPH je výjimkou ze základní zásady, kte-rou tento nárok představuje, nemohl měst-ský soud, potažmo žalovaný ustat na tom, žesamotná skutečnost, že dodavatel není plát-cem registrovaným k DPH, postačuje pro od-mítnutí uplatněného nároku.

[32] Nejvyšší správní soud za nikoli ne-rozhodný považuje vývoj právní úpravy insti-tutu registrace plátce DPH (resp. institutu ná-hrady). Zákon č. 588/1992 Sb., o daniz přidané hodnoty*), za rozhodující den proregistraci k DPH považoval den, kdy došlok překročení obratu pro povinnou registraci.Překročila-li osoba povinná k dani stanovenýobrat a nepodala přihlášku k registraci v zá-konem stanoveném termínu, zaregistroval jisprávce daně následně zpětně k datu, ke kte-rému se ze zákona stala plátcem daně. Takovýplátce byl pak povinen dodatečně vypořádatsvoji daňovou povinnost za zdaňovací obdo-bí, po která nebyla DPH uplatněna, a to na zá-kladě jím následně předložených přiznáník DPH. Zákon o dani z přidané hodnoty účin-ný k 1. 5. 2004 tento systém opustil a vznikplátcovství navázal na den, který uvede správ-ce daně na osvědčení o registraci. Za období,kdy daná osoba měla být plátcem a jí usku-tečněná plnění měla podléhat DPH, již neby-lo možno daňovou povinnost zpětně vymě-řit, a na místo toho byla zavedena náhrada dle§ 98 uvedeného zákona. Zákonem č. 47/2011 Sb.,kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o daniz přidané hodnoty, ve znění pozdějších před-pisů, k 1. 4. 2011 byl zaveden v § 98 místo 10% náhrady pojem náhradní stanovení daněpři nesplnění registrační povinnosti a za ob-dobí, po které měl být daňový subjekt regist-rován k DPH, stanovil správce daně daň ná-hradním způsobem bez omezení, a to zezákladu daně – souhrnu úplat za uskutečně-ná zdanitelná plnění za období, kdy se osobapovinná k dani měla stát plátcem podle zá-konné registrační povinnosti. Správce daněnebyl oprávněn přihlédnout k možným od-počtům daně vztahujícím se k daným plně-ním za toto období. Zákonem č. 502/2012 Sb.,

kterým se mění zákon č. 235/2004 Sb., o daniz přidané hodnoty, ve znění pozdějších před-pisů, a další související zákony, byl s účinnos-tí k 1. 1. 2013 institut náhrady zrušen s tím, žeosoba povinná k dani, která dosáhla stanove-ného obratu, se opětovně stává plátcem ze zá-kona ve stanovený den, a nikoli až v okamži-ku, kdy ji správce daně zaregistruje.

[33] Důvodová zpráva k návratu k původ-ní právní úpravě (platné do 1. 5. 2004) uvádí:„Jedná se o zjednodušení a větší přehlednost

stávajícího systému ,plátcovství‘, které bylo

doposud v případě překročení obratu zalo-

ženo a vázáno pouze na podmínku registra-

ce osoby povinné k dani. Z tohoto důvodu je

nově stanovení registrační povinnosti v sou-

ladu s návazností na daňový řád podle

§ 125–131 daňového řádu a s předmětnou

judikaturou ESD (např. C-438/09 Dankow-

ski) otázkou pouze evidenční, nikoliv rozho-

dující pro plnění povinností a uplatnění práv

plátce“ (srov. rozsudek Nejvyššího správníhosoudu ze dne 23. 1. 2014, čj. 9 Afs 35/2013-21).

[34] Je tak zřejmé, že žalovaný sice v danémpřípadě správně vycházel z právní úpravy po-jmu „plátce“ v rozhodné době (2005–2007)v české právní úpravě a za plátce považovaltoliko plátce registrovaného, nicméně tatonárodní úprava registrace plátce nebylav souladu se Směrnicí a nepřiznání nároku naodpočet nemohl žalovaný (ani městský soud)opírat toliko o zjištění, že dodavatel nebylplátcem registrovaným.

[35] I když v dané věci nevyvstalo pode-zření z účasti stěžovatele v tzv. kolotočovémpodvodu (tzv. carousel fraud), který se týkářady po sobě jdoucích činností, které vykoná-vá několik subjektů v řetězci dodávek, a spo-lečný evropský systém DPH je charakterizo-ván tím, že DPH podléhá každé plněnív rámci řetězce dodávek, i v tomto případěplatí, že každé plnění musí být zohledněnosamo o sobě a musí být posouzeno objektiv-ně a jako takové, a je třeba chránit dobrou ví-ru nevinného účastníka obchodního vztahu,který nemusí vědět o podvodném jednání.

3124


*) S účinností od 1. 5. 2004 nahrazen zákonem č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty.


Soudní dvůr EU vyslovil, že „[n]árok osoby

povinné k dani, která uskutečnila plnění, na

odpočet daně z přidané hodnoty odvedené

na vstupu není dotčen okolností, že v řetězci

dodávek, v němž byla tato plnění uskutečně-

na, je jiné plnění, které předchází nebo ná-

sleduje po plnění uskutečněném touto oso-

bou povinnou k dani, zasaženo podvodem

s daní z přidané hodnoty, aniž by to sama

posledně uvedená věděla nebo mohla vědět“(viz právní závěr rozsudku Soudního dvoraze dne 12. 1. 2006, Optigen a další, C-354/03,C-355/03 a C-484/03, Sb. rozh., s. I-483; srov.též rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 7. 2006,Kittel a další, C-439/04 a C-440/04, Sb. rozh.,s. I-6161, nebo rozsudek ze dne 21. 6. 2012,Mahagében a Dávid, C-80/11 a C-142/11).

[36] Výklad Soudního dvora je následo-ván Nejvyšším správním soudem, a jak stěžo-vatel poukazoval, plátce daně má nárok naodpočet DPH z přijatých zdanitelných plněníi v případě, že jiná transakce, předcházející činásledující v řetězci obchodních vztahů, bylauskutečněna se záměrem zkrácení daňovépovinnosti, ovšem pouze za podmínky, žeplátce daně o takovém záměru nevěděl a ne-mohl vědět (srov. např. rozsudek NSS ze dne27. 7. 2007, čj. 5 Afs 129/2006-142; srov. pře-hledně rozsudek ze dne 30. 4. 2008, čj. 1 Afs15/2008-100, ve věci Ondřejovická strojír-

na). Je proto na žalovaném, aby dostatečněprokázal objektivní okolnosti umožňující uči-nit závěr, že stěžovatel věděl nebo musel vě-dět, že plnění uplatňované k odůvodnění ná-roku na odpočet bylo součástí podvodu

spáchaného dodavatelem či jiným subjektemoperujícím v dodavatelském řetězci na vstu-pu (viz shora citovaný rozsudek ve věci Ma-

hagében a Dávid, bod 49).

[37] V daném případě dokazování prová-děné žalovaným k posouzení toho, zda stěžo-vatel o daňovém podvodu věděl, či alespoňvědět měl a mohl, nesměřovalo, resp. žalova-ný v rozhodnutí, potažmo pak ani soud, seo takové závěry neopírá (vyjma dílčího vyjád-ření ke kasační stížnosti). S obranou stěžova-tele, že disponoval dodavatelem předlože-ným Osvědčením o registraci plátce (ve spisedoložené z roku 1996, popř. živnostenskýmoprávněním), časovou souslednost a jinéokolnosti žalovaný nezkoumal, v tomto smě-ru nehodnotil ani svědecké výpovědi slyše-ných svědků, neboť svůj závěr opřel tolikoo posouzení shora uvedené právní otázky„plátcovství“.

[38] Dobrou víru či naopak povědomosto účasti na daňovém podvodu nelze určit jenna základě podkladů, které má k dispozici stě-žovatel a které předkládá žalovanému. Na-opak, posuzování vědomosti o účasti na da-ňovém podvodu je otázkou kontextuální. Prodovození nedostatku dobré víry stěžovateleje třeba brát v potaz veškeré relevantní sku-tečnosti, v daném případě pak vzhledem k to-mu, že nejde o „kolotočový podvod“, vyhod-nocení možné vědomosti či nevědomostistěžovatele patrně nebude natolik spletité.Učinit závěr v tomto směru jako první všakNejvyššímu správnímu soudu nepřísluší.

3125


3125Hospodářská soutěž: rozhodování o pokutě; pojem „poslední ukončenéúčetní období“

k § 22 odst. 2 zákona č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zá-konů (zákon o ochraně hospodářské soutěže), ve znění zákonů č. 340/2004 Sb. a č. 361/2005 Sb.*) (v textu jen „ZOHS“)

*) S účinností od 1. 9. 2009 bylo uvedené ustanovení změněno zákonem č. 155/2009 Sb. a s účinností od 1. 12. 2012 zákonem č. 360/2012 Sb.


Žalovaný rozhodnutím v prvním stupnize dne 14. 7. 2008 uložil žalobkyni pokutu vevýši 270 000 000 Kč za porušení zákazu zne-užití dominantního postavení dle § 11 odst. 1písm. c) ZOHS ve znění účinném do 31. 8.2009, a současně zákazu uvedeného v čl. 82písm. c) Smlouvy o založení ES, neboť zneuži-tí dominantního postavení mohlo ovlivnitobchod mezi členskými státy.

Podle žalovaného žalobkyně tím, že v ob-dobí od 1. 1. 2003 do 30. 11. 2007 uplatňova-la bez objektivně ospravedlnitelných důvodůvůči svým odběratelům rozdílné ceny za služ-by železniční nákladní dopravy u přeprav sesrovnatelnými kalkulačními parametry ovliv-ňujícími výši nákladů na tyto služby a v ce-nách služeb železniční nákladní dopravy roz-dílné výše marží, znevýhodňovala některésvé odběratele železniční nákladní dopravy,a ztížila možnost uplatnění ostatním želez-ničním nákladním dopravcům na trhu, a tímzneužila své dominantní postavení na trhuželezniční nákladní dopravy substrátů pře-pravovaných ve velkých objemech na územíČeské republiky. Své dominantní postavenína trhu dále zneužila tím, že v období od 1. 1.2005 do 30. 11. 2007 uplatňovala bez objek-tivně ospravedlnitelných důvodů vůči svýmodběratelům rozdílné podmínky pro poskyt-nutí tzv. levelových cen za služby železničnínákladní dopravy (rozdílné výše objemu pře-pravovaného zboží nutné pro dosaženímnožstevní slevy a rozdílné výše slev při do-

sažení stanoveného objemu přepravovanéhozboží). A nakonec tím, že v době od 1. 1. 2006do 16. 9. 2007 společnosti SPEDIT-TRANS, a. s.,a v době od 1. 1. 2006 do 30. 11. 2007 společ-nosti ŠPED-TRANS Levice, a. s., znemožnilabez objektivně ospravedlnitelných důvodůuzavírat smlouvy o zákaznickém tarifu, a zís-kat tak slevu z veřejného ceníku – tarifů vo-zových zásilek; a v době od 1. 1. 2006 do 16. 9.2007 společnosti SPEDIT-TRANS a v době od1. 1. 2006 do 30. 11. 2007 společnosti ŠPED-TRANS Levice bez objektivně ospravedlnitel-ných důvodů stanovila povinnost skládat100% zálohy na jí poskytnuté služby železnič-ní nákladní dopravy; a tím, že dopisy ze dne5. 1. 2006 bez objektivně ospravedlnitelnýchdůvodů vypověděla společnosti SPEDIT--TRANS Smlouvu o centrálním zúčtování pře-pravného ze dne 20. 12. 2004 a společnostiŠPED-TRANS Levice Smlouvu o centrálnímzúčtování přepravného ze dne 31. 12. 2004,jejichž platnost skončila dne 28. 2. 2006, zne-výhodnila tyto společnosti oproti ostatnímsvým odběratelům železniční nákladní do-pravy a omezila spotřebitele železniční ná-kladní dopravy ve výběru dodavatelů.

Proti rozhodnutí I. stupně podala žalob-kyně rozklad. Předseda žalovaného svým roz-hodnutím ze dne 6. 5. 2009 uloženou pokutusnížil na částku 254 000 000 Kč.

Proti rozhodnutí předsedy žalovanéhopodala žalobkyně žalobu u Krajského soudu

3125


Pojem „poslední ukončené účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 zákonač. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže, ve znění účinném do 31. 8. 2009, sepři rozhodování o pokutě i v řízení o rozkladu vztahuje k období, které bezpro-středně předcházelo době vydání rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 6. 2014, čj. 7 Afs

57/2011-1234)

Prejudikatura: č. 329/2004 Sb. NSS, č. 1786/2009 Sb. NSS a č. 2092/2010 Sb. NSS; rozsudekTribunálu ze dne 12. 7. 2012, Fuji Electric proti Komisi (T-132/07, Sb. rozh., s. II-04091),rozsudky Soudního dvora ze dne 7. 6. 2007, Britannia Alloys & Chemicals Ltd proti Ko-misi (C-76/06 P, Sb. rozh., s. I-4405), ze dne 15. 10. 2002, Limburgse Vinyl a další proti Ko-misi (ve spojených věcech C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P, C-252/99 P a C 254/99 P) a ze dne 15. 5. 2014, 1. garantovaná a. s. proti Komisi (C-90/13 P).

Věc: Akciová společnost České dráhy proti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o ulože-ní pokuty, o kasační stížnosti žalobkyně.


v Brně. Mimo jiné namítala, že žalovaný ne-správně použil kritéria pro určení výše pokuty,v rozporu s principem legitimního očekáváníneaplikoval své vlastní zásady pro určovánípokuty, vycházel z obratu časově i věcně ne-správného a porušil princip proporcionalitya princip rovného zacházení.

Krajský soud žalobu zamítl. K otázcesprávnosti věcného i časového určení rele-vantního obratu krajský soud uvedl, že po-sledním ukončeným účetním obdobím se vesmyslu § 22 odst. 2 ZOHS rozumí ukončenéúčetní období předcházející vydání rozhod-nutí I. stupně.

Proti rozsudku krajského soudu podalažalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost.V ní mimo jiné namítala, že správní orgán po-chybil při určení rozhodné výše obratu vesmyslu § 22 odst. 2 ZOHS. Podle stěžovatelkyměl správní orgán v souladu s citovanýmustanovením vycházet při stanovení výše po-kuty z posledního ukončeného účetního ob-dobí před vydáním napadeného rozhodnutí,tj. z roku 2008, a nikoliv z posledního ukon-čeného účetního období před vydáním roz-hodnutí I. stupně, tj. z roku 2007. Sedmý se-nát Nejvyššího správního soudu, kterémuvěc připadla, postoupil usnesením ze dne 19. 12. 2013, čj. 7 Afs 157/2011-1174, věcv souladu s § 17 odst. 1 s. ř. s. k rozhodnutírozšířenému senátu. V usnesení o postoupe-ní identifikoval jako spornou otázku posled-ního účetního období při stanovení pokuty.

Sedmý senát při předběžném hodnocenízávěrů vyslovených krajským soudem dospělk odlišnému právnímu názoru, než jaký bylvysloven v rozsudku Nejvyššího správníhosoudu ze dne 29. 3. 2012, čj. 5 Afs 7/2011-619,v otázce výkladu, ze kterého posledního účet-ního období má správní orgán vycházet přiukládání pokuty.

Výklad pojmu „poslední ukončené účetní

období“ dle § 22 odst. 2 ZOHS ve znění účin-ném do 31. 8. 2009 je sporný v tom smyslu,zda se v případě, že správní orgán I. stupněrozhoduje v jednom kalendářním rocea o rozkladu rozhoduje správní orgán v jinémkalendářním roce, bude při stanovení výše

pokuty vycházet z výše čistého obratu dosa-ženého soutěžitelem za poslední ukončenéúčetní období předcházející rozhodnutí I. stupně, nebo rozhodnutí rozkladovému.I když je v dané věci aplikována právní úpra-va účinná do 31. 8. 2009, otázka posouzení, zekterého posledního ukončeného účetníhoobdobí se při stanovení výše pokuty vychází,je-li sankce ukládána za použití výše čistéhoobratu dosaženého soutěžitelem, je aktuálníi po novelizaci ZOHS zákonem č. 155/2009 Sb.,protože pojem „poslední ukončené účetní

období“ používá zákonodárce v textu zákonai nadále beze změny. Jak podle § 22 odst. 2ZOHS ve znění účinném do 31. 8. 2009, takpodle § 22a odst. 2 ZOHS ve znění účinnémod 1. 9. 2009 lze uložit pokutu v procentuálnívýši z čistého obratu dosaženého za posledníukončené účetní období.

V rozsudku čj. 5 Afs 7/2011-619 Nejvyššísprávní soud vyslovil názor, že pojem „po-

slední ukončené účetní období“, resp. „po-

slední ukončený kalendářní rok“, je třebavztáhnout k době rozhodování o uložení po-kuty, což znamená, že „je třeba při ukládání

pokuty přihlížet k čistému obratu dosažené-

mu za poslední ukončený kalendářní rok,

respektive k čistému obratu dosaženému za

poslední ukončené účetní období soutěžite-

le, před uložením pokuty, tedy před vydáním

rozhodnutí o uložení pokuty. To platí jak

pro správní orgán I. stupně, tak pro správní

orgán rozhodující o rozkladu účastníka ří-

zení proti rozhodnutí I. stupně, pokud roz-

hoduje v době, pro niž je rozhodující jiné ob-

dobí ve smyslu výše uvedeném.“ Soudv tomto rozhodnutí zdůraznil, že „[j]iž správ-ní orgán I. stupně pokutu svým rozhodnu-

tím ukládá, přičemž jeho rozhodnutí se mů-

že stát pravomocným a vykonatelným, nebo

může být napadeno v daném případě roz-

kladem, o němž rozhodne příslušný orgán.

Teprve materiální právní mocí rozhodnutí

o uložení pokuty je dotčena právní sféra to-

ho, kdo má pokutu platit, neboť tímto oka-

mžikem vznikne povinnost rozhodnutí se

podrobit.“ Soud dále uvedl: „Rozšířený senát

Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne

20. 4. 2010, čj. 1 As 9/2008-133, č. 2092/2010

3125



Sb. NSS, judikoval, že správní orgán při

ukládání pokuty by měl hodnotit osobní

a majetkové poměry pachatele správního

deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv

k okamžiku spáchání deliktu. Citovaný § 22

odst. 2 [ZOHS] chápe zdejší soud tak, že

Úřad může uložit pokutu nejvýše do 10 %

z čistého obratu soutěžitele dosaženého ve

stanoveném období, což znamená, že ulože-

ná pokuta by neměla tuto hranici překročit.

Jde o to, aby uložená pokuta nebyla pro to-

ho, komu je uložena, likvidační. Aby se tak

nestalo, musí ten, kdo pokutu ukládá, tedy

ten, kdo o ní rozhoduje, v době svého rozho-

dování znát aktuální hospodářskou situaci

(ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS) toho, komu

pokutu ukládá.“

Dle Nejvyššího správního soudu krajskýsoud v tehdy posuzované věci „[d]ospěl také

k závěru, že postup správního orgánu v da-

né věci byl správný. Krajský soud tak nepři-

hlížel k tomu, že první rozhodnutí I. stupněo pokutách ze dne 19. 3. 2004 bylo zrušeno

žalovaným rozhodnutím ze dne 11. 5. 2005

a že správní orgán I. stupně rozhodoval o po-

kutách znovu dne 18. 7. 2005, přičemž žalo-

vaný o rozkladech stěžovatelů proti rozhod-

nutí o pokutách rozhodl 18. 8. 2006, a že

v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného

Krajským soudem v Brně rozhodoval žalo-

vaný znovu o rozkladech stěžovatelů dne

2. 2. 2009 nyní přezkoumávaným rozhod-

nutím o vině i pokutách, a že správní orgán

jako celek stále vycházel při rozhodování

o pokutách z údajů z roku 2002. Krajský

soud tedy nevyvodil důsledky z toho, že v da-

ném případě byl pro správní orgán jako ce-

lek rozhodující rok 2002 pro zjištění čistého

obratu dosaženého za poslední ukončený

kalendářní rok, respektive pro zjištění čisté-

ho obratu dosaženého za poslední ukončené

účetní období z důvodů žalovaným uvede-

ných, ačkoliv správní orgán o pokutách roz-

hodoval několikrát v období od prvního roz-

hodnutí o pokutách v roce 2004 do zatím

posledního rozhodnutí o pokutách v roce

2009, že výše uložených pokut se v průběhu

uvedeného období měnila, že žalovaný při-

hlížel i k jiným skutečnostem než správní or-

gán I. stupně, a z toho důvodu jeho rozhod-

nutí o uložení pokut změnil (snížil jejich vý-

ši o 20 %). Závěry krajského soudu tedy ne-

jsou správné, protože zhodnotil posouzení

rozhodného období podle § 22 odst. 2 ZOHS

žalovaným způsobem, který neodpovídá po-

souzení a postupu žalovaného vyjádřených

v přezkoumávaném rozhodnutí.“

Sedmý senát ovšem došel k opačnémuprávnímu závěru a ztotožnil se s názoremKrajského soudu v Brně, formulovaným v ny-ní napadeném rozsudku, a konkrétně, že po-sledním ukončeným účetním obdobím se vesmyslu § 22 odst. 2 ZOHS rozumí ukončenéúčetní období předcházející vydání rozhod-nutí I. stupně. Za klíčový považuje argument,že v opačném případě by došlo k porušenízásady dvojstupňovosti správního řízení. Po-kud by byl akceptován právní názor pátéhosenátu, předseda žalovaného by de facto roz-hodoval o výši pokuty zcela „nově“ a jeho úva-ha by již ve správním řízení nepodléhala pře-zkumu. Jednalo by se tak o rozhodovánív jediném stupni. Sám krajský soud ve svémrozsudku uvedl, že „pro výpočet čistého obra-

tu je rozhodné období předcházející vydání

rozhodnutí I. stupně. K tomuto závěru soud

dospívá zejména na základě smyslu § 22

odst. 2 ZOHS. Má-li být horní hranice pokuty

za porušení ZOHS odvozena z hospodářské-

ho výsledku účastníka v určitém období, je

zcela logické, aby se jednalo o období,

v němž se protisoutěžní jednání uskutečnilo,

případně období na ně bezprostředně nava-

zující. Jistě lze namítnout, že je možné argu-

mentovat i opačně, a to že ukládaná pokuta

má odrážet skutečné majetkové poměry de-

likventa, a je tedy třeba počítat horní hrani-

ci pokuty z obratu vztahujícího se k období,

které předchází vydání rozhodnutí II. stup-ně. Splnění tohoto požadavku – aby uložená

pokuta odpovídala majetkovým poměrům

delikventa – však lze bezezbytku dosáhnout

i v případě, že byla horní hranice pokuty sta-

novena podle obratu v období, které před-

cházelo vydání rozhodnutí I. stupně. Vyme-

zení rozpětí sankční sazby, pro které je

určení účetního období nezbytné, totiž před-

stavuje pouze základní ,mantinely‘, ve kte-

3125



rých se může žalovaný při vyměřování po-

kuty pohybovat. Při samotném stanovení vý-

še pokuty pak musí zohlednit všechna pro to

nezbytná kritéria, mezi něž se nepochybně

řadí právě i konkrétní majetková situace de-

likventa. Nelze přehlédnout, že úvahy žalo-

vaného ohledně stanovení konkrétní výše

sankce musí navazovat na skutková zjištění

ohledně charakteru posuzovaného jednání,

jeho dopadu na hospodářskou soutěž, ma-

jetkových poměrů účastníka správního říze-

ní, přitom tato skutková zjištění musí vychá-

zet z dokazování, u něhož lze důvodně

předpokládat značnou rozsáhlost. Řízení,

v němž je pokuta ukládána, je řízením

sankčním, jehož materiálním výsledkem je,

je-li spáchání správního deliktu prokázáno,

kromě samotného deklarování spáchání

správního deliktu především uložení sank-

ce. Těžiště dokazování přitom nutně musí

být součástí řízení v prvním stupni, neboť ji-

nak by se tím popíral smysl dvojstupňovosti

správního řízení – účastník správního říze-

ní by nutně mohl automaticky ztrácet jednu

jeho instanci. Řízení o rozkladu (stejně jako

obecně řízení o odvolání) je ovládáno zása-

dou úplné revize zákonnosti rozhodnutí;

jestliže ten, kdo rozhoduje o rozkladu, uzná,

že ten, kdo rozhodoval v I. stupni, při rozho-

dování pochybil, sám zjedná nápravu (shod-

ně Hendrych, D. a kol.: Správní právo, Obecnáčást, 6. vyd. Praha : C. H. Beck, 2006, s. 377).“

Dle názoru krajského soudu, pokud byv řízení ve II. stupni – za předpokladu, že byprobíhalo v jiném roce, než ve kterém bylovydáno rozhodnutí I. stupně – mělo probíhatdokazování zcela nové, v němž by se znovuposuzovala majetková sféra účastníka správ-ního řízení, pak by se podstatné skutečnostipro závěr, jaký žalovaný ve správním řízeníohledně sankce učiní, odehrávalo až v řízenío rozkladu.

V posuzované situaci žalovaný vypočítalpokutu z obratu za rok 2007, kdy obrat pře-vyšoval částku 36 000 000 000 Kč; v obdobíbezprostředně předcházejícím vydání napa-deného rozhodnutí se obrat žalobkyně snížilna cca 16 500 000 000 Kč. Ve vztahu k pů-vodnímu obratu dosahovala pokuta výše

cca 0,75%, a tedy se nacházela pod hranicí10% maximální možné výše pokuty, pak aninásledné žalobkyní namítané snížení obratunečiní z uložené pokuty pokutu likvidačníani nijak – slovy krajského soudu – „obecně

nespravedlivou“. Jestliže však mezi rozhod-ným obdobím a vydáním napadeného roz-hodnutí dojde k takové změně hospodářskésituace, že by se pokuta jevila likvidační nebozřetelně nespravedlivá – a její výše tedy ne-přiměřená, pak je namístě změnu hospodář-ské situace zohlednit. S těmito závěry se zto-tožnil i sedmý senát.

Sedmý senát jednak zaujal v otázce inter-pretace pojmu „poslední ukončené účetní

období“ právní názor odlišný od názoru vy-sloveného pátým senátem a kromě toho do-šlo k nežádoucímu stavu, jmenovitě k určitéotázce byly v judikatuře Nejvyššího správní-ho soudu vysloveny rozdílné právní názory,byť s poukazem na to, že odlišný právní názorbyl vysloven v návaznosti na v mezidobí vyda-né rozhodnutí Evropského soudu pro lidskápráva. Předkládající senát takovou spornouotázku posuzuje jako další v pořadí, a protopředložil věc podle § 17 odst. 1 s. ř. s. k roz-hodnutí rozšířenému senátu.

Stěžovatelka ve svém vyjádření k předlože-ní věci rozšířenému senátu ze dne 24. 1. 2014odkázala na rozsudek Nejvyššího správníhosoudu ze dne 16. 12. 2013, čj. 5 Afs 69/2012-240,s jehož právními závěry plně souhlasí. Má zato, že teprve okamžikem právní moci napa-deného správního rozhodnutí byla dotčenaprávní sféra stěžovatelky; za rozhodnutí o po-kutě v materiálním smyslu tak lze považovatjen rozhodnutí, kterým je věc pravomocněskončena, tj. rozhodnutí předsedy žalované-ho. Vzhledem k tomu je třeba poslednímukončeným obdobím pro účely § 22 odst. 2ZOHS rozumět poslední ukončené obdobípřed vydáním konečného pravomocnéhorozhodnutí, jelikož jen takové lze považovatza rozhodnutí o pokutě.

Dle § 22 odst. 2 ZOHS je povinností žalo-vaného vycházet vždy z účetního obdobípředcházejícího konečnému pravomocnémurozhodnutí. Tak ovšem předseda žalovanéhonepostupoval, jelikož chybně vycházel z obra-

3125



tu dosaženého v účetním období roku 2007,namísto roku 2008, a to na základě chybnéhoprávního názoru. Pokud by se za rozhodnýmoment, od nějž se odvíjí určení relevantní-ho účetního období, za nějž se má při ukládánípokuty vycházet, považovalo již vydání roz-hodnutí I. stupně, docházelo by dle stěžova-telky k absurdním důsledkům: nebylo by např. zřejmé, k jakému účetnímu období byměl potom při stanovování maximální výšepokuty žalovaný přihlížet v situaci, kdy byv určitém případu bylo vydáno více rozhod-nutí I. stupně ukládajících pokutu.

Stěžovatelka odkázala i na rozhodovacípraxi Soudního dvora, která zásadně vyžadu-je horní limit pokuty vždy ve vztahu k po-slednímu přijetí rozhodnutí Evropské komi-se. Pro účely § 22 odst. 2 ZOHS se proto musíposledním účetním obdobím rozumět ukon-čené účetní období předcházející vydání ko-nečného pravomocného rozhodnutí ve věci.Jedině tím je dotčena právní sféra delikventa,a tím se účastníkům dostává i právní jistoty.

K porušení zásady dvojstupňovosti stěžo-vatelka uvedla, že jde o argument nepřípad-ný, poněvadž správní orgán musí vždy vychá-zet ze skutkového a právního stavu v doběrozhodování a případně přihlédnout k tomu,pokud se v mezidobí od vydání rozhodnutí I. stupně změnily (srov. např. rozsudek Nej-vyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS).

Žalovaný ve vyjádření k předložení věcirozšířenému senátu ze dne 18. 2. 2014 k otáz-ce pojmu „poslední ukončené účetní období“pro výpočet pokuty předně uvedl, že dne 16. 12. 2013 Nejvyšší správní soud vydal roz-sudek čj. 5 Afs 69/2012-240, ve kterém pátý se-nát revidoval své závěry ohledně výkladu spor-ného pojmu. Soud tímto rozhodnutím jižumožnil stanovit pokutu dle správního uváženížalovaného (srov. body [54] a [65] citovanéhorozsudku), nicméně ne zcela přesně pracujes pojmem „likvidační pokuta“ a jejím vztahemk zákonné desetiprocentní výši pokuty.

Žalovaný měl za to, že si sám stanovujemechanismus výpočtu pokuty, jelikož tentovýpočet zákonodárce ponechal na jeho správ-

ním uvážení. Zpravidla tedy určuje základníčástku pokuty, kterou upravuje dle závažnos-ti deliktu, délky jeho trvání, formy zaviněníapod. Takto stanovenou pokutu žalovaný ná-sledně „poměřuje“ s mezní výší pokuty, kterouje 10 % z čistého obratu za poslední ukonče-né účetní období před vydáním rozhodnutí I. stupně. Až v dalším kroku je vždy posuzo-váno, zda pokuta není likvidační.

Právě maximální částka pokuty v podobě10 % z obratu je dle žalovaného úzce spojenas čistým obratem za poslední ukončené účet-ní období, neboť se jedná o strop správníhouvážení žalovaného. Oproti tomu zkoumání,zda stanovená pokuta nemá likvidační cha-rakter, směřuje ke „zjištění aktuální hospo-

dářské situace delikventa“ (srov. bod [52] vý-še citovaného rozsudku čj. 5 Afs 69/2012-240),což v sobě zahrnuje posouzení celkové fi-nanční a majetkové situace delikventa a jeznačně širší než pouhý mechanický výpočet10 % z čistého obratu. Skutečnost, zda pokutanení likvidační, se tak zásadně posuzuje dleaktuální situace soutěžitele v době rozhodo-vání o uložení pokuty. Žalovaný se jí zabývávždy už při ukládání pokuty, a je-li odstupv rozhodování v řízení před správním orgá-nem II. stupně větší, pak i tento správní or-gán ověřuje finanční a majetkovou situaci de-likventa, jež je aktuální v době konečnéhorozhodování o uložení pokuty. Bylo by ab-surdní zjišťovat, zda pokuta není likvidační,toliko z posledního ukončeného účetníhoobdobí, jež dle zákona slouží pouze k určeníčistého obratu za účelem stanovení maximál-ní výše pokuty. Jde o zjišťování komplexnější,které není přímo závislé na výpočtu maxi-mální výše pokuty dle § 22 odst. 2 ZOHS,nýbrž se jedná o celkové zjištění aktuálníhofinančního zdraví soutěžitele. Přitom se vy-chází nejen z jednoho předcházejícího účet-ního období, ale i z více účetních období, ne-bo může být naopak nezbytné zohledniti situaci soutěžitele ve stejném roce, v němžje o pokutě pravomocně rozhodováno.

Žalovaný se dále domníval, že neobsahu-je-li zákon ani způsob výpočtu pokuty, anizpůsob určení roku relevantního pro zjištěnícelkového čistého obratu, nepřísluší sou-

3125



dům, aby do této oblasti, která je zcela v dis-kreci žalovaného, zasahovaly, pokud žalovanýz mezí daných mu zákonem nevybočuje a do-držuje-li i obecné zásady ukládání pokut. Ža-lovaný navíc postupuje podle své dlouhodo-bé praxe, která byla mnohokrát podrobenasoudnímu přezkumu a byla soudy aprobová-na, přičemž výše citovaný rozsudek čj. 5 Afs7/2011-619 představoval ojedinělé rozhodnu-tí, které postup žalovaného zpochybnilo.

Žalovaný v rámci svého vyjádření uvedlněkolik negativních dopadů, ke kterým bydošlo, kdyby za rozhodné období ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS bral až období předcháze-jící vydání posledního správního rozhodnutíve věci: a) porušení zásady dvojinstančnostisprávního řízení, b) žalovaným nezaviněnápraktická nemožnost řídit se právním názo-rem vysloveným v rozsudku krajského soudupo zrušení rozhodnutí žalovaného, c) pravdě-podobnost průtahů ve správním řízení a pří-padné nebezpečí zániku možnosti uložit po-kutu, d) riziko manipulace s údaji ze stranysoutěžitelů za účelem umělého dosažení niž-šího obratu.

Rozšířený senát Nejvyššího správníhosoudu rozhodl, že pojem „poslední ukončené

účetní období“ stanovený v § 22 odst. 2 ZOHSve znění účinném do 31. 8. 2009 se při rozho-dování o pokutě i v řízení o rozkladu vztahu-je k období, které bezprostředně předcháze-lo době vydání rozhodnutí správního orgánuprvního stupně.

Z odůvodnění:

VI.Posouzení věci rozšířeným senátem

(...) [57] Dle § 22 odst. 2 ZOHS ve zněníúčinném do 31. 8. 2009 žalovaný mohl „sou-

těžitelům uložit pokutu do výše 10 000 000 Kč

nebo do výše 10 % z čistého obratu dosaže-

ného za poslední ukončené účetní období,

jestliže úmyslně nebo z nedbalosti porušili

zákazy stanovené v § 3 odst. 1, § 11 odst. 1

a § 18 odst. 1 nebo neplní opatření uložená

podle § 7 odst. 2 nebo § 11 odst. 3 anebo po-

dle § 18 odst. 5. Při rozhodování o výši poku-

ty Úřad přihlédne zejména k závažnosti, pří-

padnému opakování a délce trvání porušo-

vání tohoto zákona.“

[58] Předkládající senát má oproti páté-mu senátu za to, že pojem „poslední ukonče-

né účetní období“ ve smyslu § 22 odst. 2ZOHS se vztahuje k období předcházejícímuvydání rozhodnutí I. stupně.

[59] K ukládání pokut v rámci správníhotrestání existuje ustálená judikatura. Stěžova-telka zdůraznila pojem „uložit pokutu“ obsa-žený v § 22 odst. 2 ZOHS a odkazovala na roz-sudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 6. 2004, čj. 5 A 1/2001-56, č. 329/2004 Sb. NSS,v němž tento soud konstatoval, že „uložením

pokuty je teprve okamžik, kdy účastníku ří-

zení vznikne právní povinnost rozhodnutí

se podrobit a pokutu zaplatit; ta nastává

materiální právní mocí rozhodnutí o ulože-

ní pokuty, protože teprve tímto okamžikem

je dotčena právní sféra delikventa. Smyslem

této zákonné úpravy je totiž stanovit preklu-

zivní lhůtu, po jejímž marném uplynutí ne-

lze osobu, která se dopustila správního delik-

tu, postihovat. Lhůta jednoho roku je přitom

v souladu i s nejdelšími zákonnými lhůtami

pro rozhodnutí ve správním řízení (§ 49

správního řádu) a umožňuje i s přiměřenou

rezervou řízení provést a dokončit u správ-

ních orgánů obou stupňů. Jiný výklad by vedl

k tomu, že tato jednoroční lhůta by mohla

být libovolně, především indolencí úřadu ne-

bo i účelově, prodlužována na újmu účast-

níka řízení.“ V daném případě soud hodnotiluplynutí subjektivní lhůty k uložení pokutyKomisí pro cenné papíry. Soud v souladus konstantní rozhodovací praxí proto uzavřel,že „pod ,uložením pokuty‘ je nutno chápat

teprve skutečný, materiální zásah do právní

sféry porušitele práva. Ten samozřejmě na-

stává až nabytím právní moci příslušného

rozhodnutí, protože do té doby může být

změněno či zrušeno v přezkumném řízení.

... Jinak řečeno, do nabytí právní moci roz-

hodnutí ještě není zcela jisto, že předmětná

pokuta skutečně musí být zaplacena, v jaké

výši a ke kterému časovému okamžiku. Pro-

to se soud neztotožňuje s tvrzením žalované,

že k dotčení právní sféry účastníka řízení

dochází již rozhodnutím správního orgánu

3125



I. stupně.“ Obdobně lze odkázat na pozdějšírozhodnutí Nejvyššího správního soudu zedne 25. 8. 2006, čj. 4 As 57/2005-64.

[60] Okamžiku „uložení pokuty“ se Nej-vyšší správní soud rovněž věnoval i v rozsud-ku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 A 99/2001-47, vekterém se rovněž jednalo o prekluzi subjek-tivní lhůty pro uložení pokuty. Soud zde kon-statoval, že „[s] ohledem na konstitutivní

charakter rozhodnutí o uložení sankce za

správní delikt soud nepovažuje ani možnost

spočívající v doručení rozhodnutí orgánu

I. stupně za správnou. Teprve materiální práv-

ní mocí je dotčena právní sféra delikvento-

va, neboť tímto okamžikem vznikne povin-

nost rozhodnutí se podrobit.“ Soud vyjádřilobavu, že pokud by pro uložení pokuty po-stačovalo pouhé vydání rozhodnutí orgánu I. stupně, nebylo by možno zabránit prodlu-žování řízení na úkor účastníka. Konečně ar-gument o materiální právní moci rozhodnutízaznívá i v rozsudku pátého senátu ze dne 29. 3. 2012, čj. 5 Afs 7/2011-619, jehož právnízávěry předkládající sedmý senát nesdílí:„Teprve materiální právní mocí rozhodnutí

o uložení pokuty je dotčena právní sféra to-

ho, kdo má pokutu platit.“

[61] Rozšířený senát má za to, že pojem„uložení pokuty“ užitý v § 22 odst. 2 ZOHSnelze v souvislosti s určením, ze kterého po-sledního ukončeného účetního období vy-cházet při stanovení pokuty, chápat z hledis-ka, významu a kontextu časového, nýbržlegislativně technického. Tento pojem v cito-vaném ustanovení neplní funkci určení mo-mentu, kdy má být soutěžiteli pokuta ulože-na, ale pouze indikuje skutečnost, že můžebýt uložena, a stanoví její zákonné rozpětí(„sazbu“); jde o pojem hmotněprávní, kterýnení vůbec navázán na okamžik nabytí mate-riální právní moci rozhodnutí o pokutě.V souvislosti s tímto zjištěním je třeba zmínit,že argumenty obsažené ve výše citovaných ju-dikátech Nejvyššího správního soudu nejsouúplně přiléhavé. V těchto věcech se jednaloo prekluzi práva vyměřit pokutu, nikolivo kritéria, dle kterých má být tato pokuta vy-měřena. Lze tedy shrnout, že pojem „uložení

pokuty“ nelze za každých okolností vnímat ja-

ko faktický zásah do právní sféry delikventa,ale je ho třeba chápat jako součást sankceprávní normy (dle rozdělení na hypotézu,dispozici a sankci), která může nastoupit zaporušení povinnosti stanovené v dispozicinormy. Uvedenou judikaturu tedy nelze bezdalšího vztáhnout na posuzovaný případ.

[62] Dále se rozšířený senát zabýval ob-dobím, z něhož má žalovaný vycházet při sta-novení pokuty. Zákon v § 22 odst. 2 normuje,že pokuta může být uložena „do výše 10 %

z čistého obratu dosaženého za poslední

ukončené účetní období“. Horní hranice po-kuty je tak v některých případech určenaz čistého obratu soutěžitele dosaženého zaposlední ukončené účetní období, a tímtoobdobím je účetní období předcházející ro-ku, v němž bylo rozhodnutí o uložení pokutyvydáno.

[63] Z hlediska právní teorie i použité le-gislativní techniky lze sankce stanovit v práv-ní normě různým způsobem. V posuzovanémpředpisu bylo zvoleno pojetí relativně určité.Určitost je dána typem sankce (zde poku-tou), relativnost pak jejím rozpětím (od–do).Jde o řešení zcela obvyklé v drtivé většiněsankčních norem, které obecně vyjadřuje„průměrnou“ typovou závažnost deliktů to-hoto druhu a umožňuje, aby orgán ukládajícísankci mohl na základě rozhodných hledisekstanovit její výši s přihlédnutím ke všem zá-konným kritériím a konkrétním okolnostemposuzovaného případu. Nadto je třeba zdů-raznit, že vyjádření horní hranice pokuty v ci-tovaném ustanovení procentem, resp. maxi-málním podílem vztaženým k čistému obratusoutěžitele, je rozpětím „šitým na míru“ kon-krétnímu delikventovi a jeho poměrům,a brání tak ukládání sankce mající tzv. likvi-dační charakter.

[64] Při odpovědi na otázku, které obdo-bí měl ZOHS na mysli, tedy zda to, které před-chází vydání rozhodnutí I. stupně, nebo roz-hodnutí II. stupně potvrzující nebo měnícírozhodnutí předešlé, rozšířený senát vychá-zel z následujících předpokladů: znakem pro-tisoutěžního chování, které ZOHS postihuje,je téměř vždy vznik neoprávněného prospě-chu (nebo alespoň předpoklad jeho vzniku),

3125



který by nenastal, choval-li by se soutěžitelv určité rozhodné době v souladu s pravidlysoutěžního chování. Nechoval-li se soutěžiteltakto a pravidla hospodářské soutěže porušo-val, je namístě jeho jednání postihnout urči-tými sankčními mechanismy, které ZOHS na-bízí. Sankce obecně vzato je vždy předevšímreakcí na protizákonné jednání. Veřejným zá-jmem i účelem pokut stanovených v § 22odst. 2 ZOHS je postihnout to, co soutěžitelneoprávněně získal (nebo mohl získat) v sou-vislosti s nezákonným protisoutěžním jedná-ním. Zákon tak dává najevo jak delikventovi,tak i jeho okolí, že uložená sankce co do svévýše odráží to, co se stalo, i to, kdo to učinil,v přesvědčení, že účinkem nebude jenindividuální represe, nýbrž též individuálnía generální prevence vedoucí v budoucnuk respektu k pravidlům soutěže a normální-mu fungování trhu.

[65] Z výše uvedeného plyne, že rozhod-ný obrat, z kterého žalovaný vychází při vý-počtu výše pokuty, by měl mít vztah k proti-soutěžnímu jednání a době, v které k němudošlo. Ta charakterizuje „kondici“ soutěžite-le, v níž se projevily účinky protisoutěžníhojednání. Účelem takto stanovené pokuty jepředně postihnout zisk, který byl nezákon-ným jednáním soutěžitelem dosažen; jednáse zde o odčerpání nepoctivě nabytého pro-spěchu. Lze tedy učinit dílčí závěr, že posled-ní ukončené účetní období by se mělo časověnacházet co nejblíže období, kdy k protisou-těžnímu jednání došlo. Rozpětí sankce z nějvycházející by mělo být fixováno na základěobjektivně zjistitelných a v době rozhodová-ní ani později již nezměnitelných údajů.

[66] Názor rozšířeného senátu podporujíi rozsudky evropských soudů. Lze kupříkladuodkázat na rozsudek Tribunálu ze dne 12. 7.2012, Fuji Electric proti Komisi, T-132/07, Sb. rozh., s. II-04091, ve kterém posuzoval kar-telovou dohodu výrobců plynem izolova-ných spínacích přístrojů. V bodu 124 rozsud-ku uvedl: „I když legalita rozhodnutí Komise,

kterým se konstatuje, že osoba porušila prá-

vo hospodářské soutěže, a kterým se jí z to-

hoto důvodu ukládá pokuta, může být posu-

zována jen v závislosti na skutkovém

a právním stavu, který existoval ke dni,kdy bylo rozhodnutí přijato (rozsudek

Tribunálu ze dne 18. 7. 2005, ScandinavianAirlines System proti Komisi, T 241/01,

Sb. rozh., s. II 2917, bod 225), nevyplývá z to-

ho, že dotyčná osoba je povinna ve fázi

správního řízení poskytnout Komisi všechny

důkazy, které by si přála uplatnit na podpo-

ru žaloby na neplatnost podané proti přija-

tému rozhodnutí u soudu po skončení správ-

ního řízení.“

[67] Podobně lze zmínit rozsudek Soud-ního dvora ze dne 7. 6. 2007, Britannia

Alloys & Chemicals Ltd proti Komisi, C-76/06 P,Sb. rozh., s. I-4405, který judikoval, že „cílem

maximální výše vztahující se k obratu sta-

novené v čl. 15 odst. 2 prvním pododstavci

nařízení č. 17 je vyhnout se tomu, aby byly

pokuty uložené Komisí nepřiměřené ve vzta-

hu k významu dotyčného podniku (výše

uvedený rozsudek Musique Diffusion fran-çaise a další proti Komisi, bod 119). Z výše

uvedených úvah vyplývá, že při určení vý-

znamu pojmu ,předchozí hospodářský rok‘musí Komise posoudit, v každém projedná-

vaném případě a při zohlednění kontextu,

jakož i cílů sledovaných režimem sankcí za-

vedeným nařízením č. 17, sledovaný dopad

na dotyčný podnik, a to zejména s přihléd-

nutím k obratu, který odráží skutečnouhospodářskou situaci tohoto podnikuběhem období, kdy bylo protiprávní jed-nání spácháno. [...] Stanovení maximální

výše pokuty předpokládá nejen, že Komise

má k dispozici obrat za poslední hospodář-

ský rok, který předchází přijetí jejího roz-

hodnutí, ale také, že se tyto údaje vztahují

k úplnému finančnímu roku běžné hospo-

dářské činnosti v období dvanácti měsíců.

[...] V důsledku toho, jestliže, jako v projed-

návaném případě, dotyčný podnik nedosáh-

ne žádného obratu v hospodářském roce,

který předchází přijetí rozhodnutí Komise, je

Komise oprávněna vzít v úvahu jiný hospo-dářský rok, aby mohla správně zhodnotit fi-

nanční prostředky tohoto podniku a zajistit,

aby pokuta měla dostatečně odrazujícípovahu.“ Obdobné závěry vyplývají i z rozsud-ku Soudního dvora ze dne ze dne 15. 5. 2014,

3125



1. garantovaná a. s. proti Komisi, C-90/13 P,zatím nepublikováno, body 15 až 17. Z výše ci-tovaného rozsudku Britannia Alloys and

Chemicals navíc vyplývá, že není porušenímzásady právní jistoty, pokud podnik nebylschopen předem určit, který referenční rokbude relevantní pro stanovení maximální vý-še pokuty (viz body 80 až 84 rozsudku).

[68] Rozšířenému senátu je znám i rozsu-dek Soudního dvora ze dne 15. 10. 2002 vespojených věcech C-238/99 P, C-244/99 P, C-245/99 P, C-247/99 P, C-250/99 P to C-252/99P a C 254/99 P, Limburgse Vinyl a další proti

Komisi, který se týkal opakovaně uložené po-kuty Komisí za tzv. polyvinylchloridový(PVC) kartel po zrušení dřívějšího rozhodnu-tí Komise (z roku 1988). Jedna z pokutova-ných společností (Enichem) tvrdila, že Komi-se v pozdějším rozhodnutí (z roku 1994)nedodržela povinnost odůvodnit v náležitémrozsahu metodu určení výše pokuty a ne-správně posoudila důkazy týkající se vztahumezi uloženou pokutou a podílem na trhu té-to společnosti, resp. obratem v roce předchá-zejícím vydání pozdějšího rozhodnutí (z ro-ku 1994) a výší pokuty. Rozšířený senát má zato, že v daném případě se jednalo o jinou si-tuaci, jelikož Komise v citované věci vydalazcela nové rozhodnutí po zrušení rozhodnutípůvodního. Soudní dvůr mimo jiné uvedl, žeKomise může vyčíslit pokutu podle ekono-mické situace v době, kdy byl delikt spáchán(zde před vydáním prvního rozhodnutí z ro-ku 1988), a to navzdory skutečnosti, že odspáchání deliktu uplynula delší doba. U tétonámitky se však jednalo o výkyvy kurzů ná-rodních měn a ECU v době mezi prvním –zrušeným – a druhým rozhodnutím.

[69] Citované rozsudky evropských soudůposkytují ovšem pro řešený případ jen limito-vaný návod. Vycházejí totiž ze skutečnosti, žeřízení před Komisí je jednostupňové, takžepředložená sporná otázka ohledně rozhodné-ho účetního období nebyla relevantní. Českáprávní úprava není zcela srovnatelná s úpra-vou evropskou. Schéma instančního přezku-mu je v českých podmínkách nastaveno jinak– v prvním stupni rozhoduje žalovaný a o roz-kladu jako opravném prostředku rozhoduje

předseda žalovaného. Odtud také pramenínejednotnost v otázce, ze kterého účetníhoobdobí při rozhodování v II. stupni vycházetv případě, kdy rozhodnutí II. stupně je vydá-váno s ročním či víceletým zpožděním. Tatosituace však nemůže nastat např. dle právaunijního, kde o pokutě rozhoduje Komisea její rozhodnutí pak lze zažalovat u Tribuná-lu, resp. Soudního dvora. Soudy pak vycházíze skutkového a právního stavu, který existo-val ke dni, kdy bylo rozhodnutí přijato. To, covšak z citovaných rozsudků zřetelně zaznívá,je akcent na vyjádření skutečné hospodářskésituace delikventa odrážející účinky deliktní-ho jednání, tedy přiblížení se období mezideliktem a rozhodnutím o něm.

[70] Podpůrně lze s ohledem na „evrop-

ský rozměr“ zkoumaného případu uvést i ar-gumenty komparativní. Ze srovnání právníúpravy a praxe vybraných evropských státůvyplývá nejen skutečnost, že v některých stá-tech není rozhodnutí v rámci správního říze-ní přezkoumáváno (Německo, Polsko, VelkáBritánie), ale i to, že v některých státech po-kuty za protisoutěžní delikty uděluje přímosoud (Rakousko). Přezkum rozhodnutí ná-rodních soutěžních úřadů kupř. v Německua v Polsku provádějí soudy. Německá právníúprava stanoví, že podniku nebo sdruženípodniků může být udělena pokuta až do výše10 % z celkového obratu podniku dosažené-ho v hospodářském období, které předcháze-lo rozhodnutí úřadu o udělení pokuty („im

der Behördenentscheidung vorausgegange-

nen Geschäftsjahr“). Toto znění zavedla no-vela z roku 2007, jejíž důvodová zpráva uvádí,že z nového znění jasněji vyplývá, že rozhod-ným obdobím pro stanovení maximální hra-nice pokuty je hospodářský rok předcházejí-cí rozhodnutí úřadu. Stejné rozhodné obdobíse má uplatnit i v následném řízení před sou-dem. Návrh zákona zde reaguje především nato, že národní soutěžní úřad (Bundeskartell-

amt) rozhoduje v jediném stupni a proti roz-hodnutí o pokutě lze podat do 2 týdnů ná-mitku, o níž rozhoduje soud, který přitomnení vázán rozhodnutím úřadu. Rozhodnutíúřadu se tak stane pravomocným pouze teh-dy, pokud soud námitky odmítne. V opačném

3125



případě soud nahradí rozhodnutí úřadusvým rozsudkem. Obdobná situace platíi v Polsku, kde předseda národního soutěžní-ho úřadu (Urząd Ochrony Konkurencji

i Konsumentów) rozhoduje v jediném stupnia proti jeho rozhodnutí lze podat žalobu k ci-vilnímu soudu (specializované oddělení Ob-vodního soudu ve Varšavě). Tento soud pře-zkoumává rozhodnutí úřadu dle stavu, jaký tubyl v okamžiku vydání rozhodnutí.

[71] Další odpovědi na otázku, ze kteréhoposledního ukončeného účetního období byměl žalovaný vycházet, vyvstávají v procesníperspektivě, a to v souvislosti s povahou dvou-stupňového správního řízení. V případě, kdyby měl žalovaný, resp. předseda žalovaného,vycházet z účetního období předcházejícíhorozhodnutí II. stupně, a toto rozhodnutí bybylo vydáno v jiném roce než rozhodnutí I. stupně, došlo by k tomu, že by předseda ža-lovaného v řízení o rozkladu nezkoumal zá-konnost uložené pokuty žalovaným, nýbrž byrozpětí sankce (sazbu) a následně i výši po-kuty musel vždy sám „nově“ stanovovat; do-šlo by totiž ke změně účetního období a před-seda žalovaného by musel pokutu přepočítata znovu rozhodnout o konkrétní částces ohledem na čistý obrat dosažený v novémúčetním období. Tento postup by nejenženekorespondoval s rolí předsedy žalovanéhojako rozkladového orgánu, který má přezkou-mat správnost a zákonnost rozhodnutí I. stup-ně, ale zároveň by účastníky připravil o jedenstupeň správního řízení, neboť výše pokutyby byla zcela nově stanovována, nikoliv jenpřezkoumávána. Lze navíc ad absurdum ar-gumentovat, že v případě, kdyby bylo roz-hodnutí I. stupně několikrát podrobeno pře-zkumu ze strany předsedy žalovaného (např.po zrušení jeho rozhodnutí správním sou-dem a vrácení správnímu orgánu k dalšímuřízení), musel by pokaždé o pokutě rozhodo-vat nově, z jiného účetního období.

[72] Tento závěr nijak neodporuje poža-davku, aby správní orgán vycházel ze skutko-vého a právního stavu v době rozhodování,a případně přihlédnul k jejich změnám, po-kud k nim v mezidobí od vydání rozhodnutíI. stupně došlo, což platí obdobně i pro roz-

hodování odvolacího (rozkladového) správ-ního orgánu (srov. rozsudek Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 1 As68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS). Zákondává žalovanému možnost využít své správníuvážení tím, že stanoví způsob určení rozpětía v jeho rámci maximální výši, kterou pokutanemůže překročit. I při přezkumu rozhodnu-tí I. stupně bude předseda žalovaného stálevycházet z výše pokuty – pokud byla v roz-hodnutí I. stupně stanovena v souladu se zá-konem – neodporující zákonné hranici 10 %z čistého obratu dosaženého za posledníukončené účetní období, ovšem předcházejí-cí rozhodování správního orgánu I. stupně,nikoliv orgánu rozkladového. Za této situacemá ovšem rozkladový orgán nejen možnost,ale i povinnost zhodnotit, zda výše pokuty od-povídá aktuální hospodářské situaci delikven-ta, a zda není pro pokutovaného likvidační.

[73] Pátý senát se v návaznosti na výšeuvedené rovněž vyjádřil ke kritériu likvidač-nosti pokuty a odkázal na rozhodnutí rozšíře-ného senátu ze dne 20. 4. 2010, čj. 1 As9/2008-133, č. 2092/2010 Sb. NSS, v němžsoud judikoval, že „správní orgán by měl přiukládání pokuty hodnotit osobní a majetko-

vé poměry pachatele správního deliktu ke

dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku

spáchání deliktu“. Pátý senát dále dospělk tomuto názoru: „Citovaný § 22 odst. 2

[ZOHS] chápe zdejší soud tak, že Úřad může

uložit pokutu nejvýše do 10 % z čistého obra-

tu soutěžitele dosaženého ve stanoveném ob-

dobí, což znamená, že uložená pokuta by

neměla tuto hranici překročit. Jde o to, aby

uložená pokuta nebyla pro toho, komu je

uložena, likvidační. Aby se tak nestalo, musí

ten, kdo pokutu ukládá, tedy ten, kdo o ní

rozhoduje, v době svého rozhodování znát

aktuální hospodářskou situaci (ve smyslu

§ 22 odst. 2 ZOHS) toho, komu ji ukládá.“Tento závěr je zcela v souladu se závěry rozší-řeného senátu i žalovaného.

[74] Otázky určení maximální výše možnépokuty („horní hranice sazby“), tedy samot-ného algoritmu jejího výpočtu a vedle tohouložení pokuty ve výši, která není likvidační,jsou vcelku samostatné (srov. již citovaný roz-

3125



sudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 Afs69/2012-240). Jak plyne z citovaného rozhod-nutí, stanovení a uložení pokuty ponechal zá-konodárce v § 22 odst. 2 ZOHS na správnímuvážení žalovaného. Určení hranice maxi-mální možné pokuty se však v mezích správ-ního uvážení žalovaného neodehrává, neboťje obecně stanoveno zákonem, byť správníorgán musí do obecně stanoveného pravidladosadit konkrétní údaj, takto určit zákonnérozpětí pokuty v dané věci a pokutu (zde jižza pomoci správního uvážení) v konkrétní vý-ši následně uložit. Není ovšem úkolem soudů,aby zasahovaly do správního uvážení žalova-ného, pokud tento nevybočil z jeho mezí či jenezneužil.

[75] Otázku, zda je nebo není ukládanápokuta likvidační, musí žalovaný hodnotitvždy, když je pokuta ukládána nebo podrobo-vána správnímu přezkumu. Rozšířený senátnesdílí obavy pátého senátu, že by pokutamohla být likvidační, pokud by rozkladovýorgán vycházel z posledního ukončenéhoúčetního období předcházejícího rozhodnu-tí I. stupně. Žalovaný toto kritérium berev potaz vždy, ať už ukládá pokutu v I. nebo II. stupni (srov. výše zmíněné usnesení rozší-řeného senátu, čj. 1 As 9/2008-133). Navícz hlediska skutečnosti, zda je pokuta likvidač-ní, či nikoliv, není zjištění čistého obratu zaposlední ukončené účetní období stěžejní. Jetotiž zřejmé, že při stejné výši čistého obratumůže být pokuta ve výši 2 % čistého obratupro jednoho soutěžitele likvidační, zatímcojiný soutěžitel úhradu takové pokuty snese bezvýznamnějšího dopadu na svou podnikatel-skou činnost. Zjištění 10 % z čistého obratu zaposlední ukončené účetní období tedy sloužíjako „zastropování“ maximální výše možnésankce; pro posouzení likvidačního charakte-ru pokuty žalovaný provádí komplexní hodno-cení aktuálního finančního „zdraví“ soutěžite-le, které však není přímo závislé na výpočtuvýše pokuty dle § 22 odst. 2 ZOHS.

[76] Mezi další argumenty, které svědčípro závěr zastávaný předkládajícím senátem,patří i určité negativní dopady názorů opač-ných. Rozšířený senát připomíná, že kromějiž zmíněného porušení zásady dvojinstanč-

nosti by došlo i k určitému neblahému pro-cesnímu důsledku v případě, kdy by bylo roz-hodnutí předmětem soudního přezkumu.Soud (zpravidla s odstupem času přesahujícívíce ukončených účetních období) by musel„aktualizovat sazbu“ a nemohl by dostát zása-dě, že věc posuzuje podle skutkového a práv-ního stavu existujícího v době rozhodovánísprávního orgánu. Žalovaný by se nezaviněněnemohl řídit právním názorem krajského sou-du po případném zrušení svého rozhodnutísprávním soudem ohledně pokuty. Musel bytotiž vycházet opět z jiných údajů, než kterébyly předmětem soudního přezkumu.

[77] Žalovaný a s ním i rozšířený senátsdílí obavy z případných manipulací s údajize strany soutěžitelů, kteří by v průběhu roz-kladového řízení mohli mít snahu uměle sni-žovat údaje o svém obratu v případě, pokudby žalovaný za rozhodné období bral až ob-dobí předcházející vydání posledního správ-ního rozhodnutí ve věci. Jakkoliv se jednáo nákladné a dlouhotrvající operace, nelzevyloučit ani snahy soutěžitelů o rozdělení po-kutovaného podniku v rámci přeměn ob-chodních korporací za účelem snížení obra-tu. Lze si však představit i situaci jinou,pokud by se čistý obrat v pozdějším obdobízvýšil. Bylo by jistě absurdní, aby byla ukládá-na sankce v rozkladovém řízení v rámci vyšší-ho rozpětí (tedy zřejmě i vyšší). Měnit se v ob-dobí od spáchání deliktu do rozhodnutío něm mohou poměry delikventa, mimo jinéi na základě jeho následného chování, co sevšak měnit nemůže, je stanovení hmotně-právních podmínek jeho odpovědnosti, včet-ně druhu a výměry (rozpětí) sankce. S jedi-nou výjimkou, a tou je případná změnazákona v tomto mezidobí. Pak by musela zřej-mě nastoupit obecná zásada o časové působ-nosti (trestních) zákonů, tedy použití pozděj-šího zákona, je-li to pro delikventapříznivější. O takový případ zde nejde.

VII.Shrnutí a závěr

[78] Ze všech výše uvedených skutečnos-tí vyplývá, že pojem „poslední ukončené účet-

ní období“ stanovený v § 22 odst. 2 ZOHS veznění účinném do 31. 8. 2009 se při rozhodo-

3125



vání o pokutě v řízení o rozkladu vztahujek období, které bezprostředně předcházelodobě vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně, a to i v situaci, kdy rozhoduje roz-kladový orgán a tato období (roky, v nichž serozhoduje) se různí. Je totiž třeba šetřit zá-kladního smyslu a účelu ZOHS a postihnouttak neoprávněný prospěch plynoucí z porušo-vání pravidel hospodářské soutěže, který bylzískán (měl být získán) právě v době, kdy k po-rušení těchto pravidel došlo. Opačný výkladby byl výkladem formalistickým, který neod-povídá úmyslu zákonodárce, v mnoha smě-rech i absurdním, a nesledoval by ani účinnépostihování jednání porušujícího hospodář-skou soutěž. V neposlední řadě má rozšířenýsenát za to, že jeho právní názor je v souladus rozhodovací praxí evropských soudů.

Odlišné stanovisko podle § 55a s. ř. s.soudce JUDr. Jana Passera

[1] Následující stanovisko je rozděleno dodvou základních částí. Nejprve se v obecnérovině věnuje úvahám a rozboru právní úpra-vy související s výkladem „posledního ukon-

čeného účetního období“ ve smyslu § 22 odst. 2ZOHS, zejména mechanismu celého výpočtupokuty. Tento úvod je nutný pro pochopenídůvodů, pro něž považuji argumentaci větši-ny za nesprávnou a systémově vadnou. Tepr-ve poté stanovisko reaguje na jednotlivé argumenty většiny.

[2] Vzhledem k podrobnosti argumenta-ce tohoto stanoviska uvádím nyní jeho krátkéshrnutí: pokuta ukládaná za použití § 22 odst. 2ZOHS vychází ze základní částky, určené zapomoci obratu soutěžitele v době spácháníprotiprávního jednání, modifikované s přihléd-nutím k přitěžujícím a polehčujícím okolnos-tem, a posléze korigované za pomoci obratusoutěžitele vztaženého k době rozhodovánísprávního orgánu tak, aby nebyla nepřiměře-ná, tedy aby ji soutěžitel mohl zaplatit. Stano-vení horní hranice 10 % není klasickou horníhranicí „trestní sazby“ odrážející typovou ne-bezpečnost deliktního jednání, ale spíše zá-konodárcem zakotvené stanovení mezní hra-nice obecně vymezující likvidačnost pokuty(aniž by tím byla omezena možnost či povin-nost správního orgánu uložit pokutu v nižší

výši, byla-li by likvidační pokuta uložená přihranici 10 %). Tato úprava prakticky kopírujeprávní úpravu EU, stvrzenou i judikaturouunijních soudů. Vnitřně rozporné rozhodnu-tí a argumenty většiny popírají popsaný me-chanismus určení výše pokuty a zprostředko-vaně českou i unijní právní úpravu,pravděpodobně s cílem zabránit případnýmmanipulacím s údaji ze strany soutěžitelů –aniž by tak ovšem skutečně činily.

I.Obecné úvahy

I.a Český právní rámec

[3] Interpretace „posledního ukončeného

účetního období“ ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHSnutně vyžaduje zasazení do kontextu celéhoukládání pokuty žalovaným. Jen na okraj lzepřitom podotknout, že se jedná o úvahy, kte-ré jsou přes změnu právní úpravy i nadále va-lidní pro úpravu ukládání pokut podle § 22aodst. 2 ZOHS v aktuálním znění.

[4] ZOHS nestanoví konkrétní metoduvýpočtu pokuty, kterou by byl žalovaný povinenpoužít. Tato otázka byla ponechána správní-mu uvážení žalovaného a zákon vypočetlpouze demonstrativně kritéria, ke kterým ža-lovaný musí přihlédnout.

[5] Podle § 22 odst. 2 ZOHS byl žalovanýpovinen při rozhodování o výši pokuty při-hlédnout „zejména k závažnosti, případné-

mu opakování a délce trvání porušování to-

hoto zákona“. Nejvyšší správní soud vyložiltoto ustanovení tak, že v rámci závažnostiprotiprávního jednání bylo v období do 31. 8.2009 možné zohlednit pouze typové poruše-ní pravidel hospodářské soutěže. Konkrétníokolnosti protisoutěžního jednání pak bylomožno zohlednit jako další, v zákoně výslov-ně neuvedené, kritérium (viz rozsudek Nej-vyššího správního soudu ze dne 20. 12. 2012,čj. 1 Afs 77/2012-46).

[6] Co do rozsahu, v němž je určení výšepokuty věcí správního uvážení žalovaného,by se měla obecně uplatnit judikatura soudu,podle níž se přezkum omezuje zejména nadodržení mezí a hledisek tohoto uvážení, re-spektování procesních postupů a elementár-

3125



ních právních principů správního rozhodo-vání (viz např. rozsudky ze dne 18. 12. 2003,čj. 5 A 139/2002-46, č. 416/2004 Sb. NSS, zedne 22. 1. 2004, čj. 5 Azs 47/2003-48, ze dne30. 11. 2004, čj. 3 As 24/2004-79, č. 739/2006Sb. NSS, nebo ze dne 23. 3. 2005, čj. 6 A25/2002-42, č. 950/2006 Sb. NSS).

[7] V konkrétní rovině může být soudnípřezkum postupu při ukládání pokuty širší.Výrazem sebeomezení žalovaného při výko-nu správního uvážení totiž bylo přijetí Zásadpostupu Úřadu pro ochranu hospodářskésoutěže při stanovování výše pokut podle § 22 odst. 2 soutěžního zákona (dále jen „Zá-sady“, dostupné na http://www.uohs.cz).V Zásadách žalovaný deklaroval, že se jimi bu-de řídit ve všech správních řízeních zaháje-ných po dni publikace tohoto dokumentu.Zásady byly publikovány v Informačním listuč. 2/2007 v dubnu 2007, proto představujípro řízení zahájená po tomto datu správnípraxi omezující správní uvážení žalovanéhos ohledem na zákaz libovůle a zákaz neodů-vodněně nerovného zacházení (k vázanostisprávního orgánu jeho vlastní správní praxí viznapř. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Jedná seostatně o cíl, který žalovaný vydáním Zásadsám sledoval (srov. odstavce 1–3 Zásad).

[8] Při konkrétním výpočtu pokuty žalo-vaný postupuje v několika krocích (odstavec 17a násl. Zásad). Nejprve stanoví základní část-ku pokuty jednotlivě pro každého soutěžitelezúčastněného na protisoutěžním jednání. Zá-kladní částka pokuty se vypočte tak, že „ref-

lektuje [1] obrat dosažený konkrétním sou-

těžitelem z prodeje zboží či služeb, jichž se

narušení soutěže přímo nebo nepřímo týká,

a to na vymezeném geografickém relevant-

ním trhu (dále též ,hodnota prodejů‘), [2] ty-

povou závažnost protisoutěžního jednání

a [3] délku protisoutěžního jednání“.

[9] V tomto kroku tedy žalovaný zohledníobrat vztahující se ke zboží či službám (při-nejmenším potenciálně) zasaženým proti-soutěžním jednáním. Vychází tedy z obratudosaženého soutěžitelem v době spácháníprotiprávního jednání. Již na tomto místě je

třeba zdůraznit, že se v této fázi určení výšepokuty nejedná o aplikaci kritéria 10 % z ob-ratu ve smyslu § 22 odst. 2 ZOHS.

[10] Při posouzení závažnosti vychází ža-lovaný ze tří základních kategorií: velmi zá-važné delikty, zejména horizontální doho-dy o cenách, o rozdělení trhu či omezenívýroby, zneužití dominantního postavenísoutěžiteli s výrazným dopadem na širší sku-pinu spotřebitelů; závažné delikty, zejménajiné horizontální dohody, vertikální dohodyo určení cen pro další prodej a o rozdělení trhu, jiná zneužití dominantního postavení;méně závažné delikty, jiné vertikální doho-dy menšího významu s omezeným vlivem naspotřebitele, které zasahují pouze malou částtrhu, a další méně závažná narušení soutěže.

[11] Výchozí podíl se pak stanoví v závis-losti na stupni závažnosti protiprávního jed-nání, a to zpravidla do 3 % hodnoty prodejůu velmi závažných deliktů, do 1 % hodnotyprodejů u závažných deliktů a do 0,5 % hod-noty prodejů u méně závažných deliktů. Přistanovení výchozího podílu žalovaný vezmedále v úvahu zejména též společný tržní podílvšech zúčastněných podniků, geografickéúzemí, na němž k protisoutěžnímu jednánídošlo, a skutečnost, zda toto protisoutěžníjednání bylo realizováno, či nikoliv; to nepla-tí, pokud tyto okolnosti již byly zohledněnyv rámci posouzení závažnosti jednání.

[12] Do výpočtu pokuty je následně pro-mítnuta konkrétní délka účasti na protisou-těžním jednání se zaokrouhlením na jedenrok. Podle odst. 28 Zásad se základní částkapokuty stanoví jako podíl hodnoty prodejů(tzv. výchozí podíl), vynásobený koeficien-tem času. Koeficient času se stanoví úměrněk počtu let trvání deliktu, přičemž v případědeliktu trvajícího méně než rok je roven jed-né a v případě deliktu trvajícího 10 a více letje roven třem.

[13] Dále žalovaný podle okolností přípa-du posoudí, zda u každého jednotlivého sou-těžitele existují přitěžující nebo polehčujícíokolnosti, které by byly důvodem ke zvýšenínebo snížení pokuty.

3125



[14] Jakkoliv další krok již není v Zása-dách výslovně reflektován, musí být výslednávýše pokuty, která byla vypočtena shora na-stíněným postupem (tedy v rámci správníhouvážení limitovaného Zásadami), následně po-měřena zákonným limitem vyplývajícím z § 22odst. 2 ZOHS. Při posuzování rozhodného ob-dobí, které má být použito pro výpočet limitupodle citovaného ustanovení, je třeba zohled-nit smysl a účel tohoto institutu v rámci celko-vého výpočtu pokuty. Přitom je třeba znovupřipomenout, že obrat ve smyslu § 22 odst. 2ZOHS není obratem, se kterým počítá prvníkrok při výpočtu základní výše pokuty a kterýodráží ekonomickou situaci soutěžitele v do-bě protisoutěžního jednání.

[15] Pro správné pochopení smyslu a úče-lu předmětného institutu (limitu podle § 22odst. 2 ZOHS) je třeba přihlédnout k právu EU.Z důvodové zprávy k návrhu ZOHS totiž vy-plývá, že byl navržen s ohledem na dříve plat-né nařízení Rady č. 17/62, první nařízení, kte-rým se provádějí články 85 a 86 Smlouvy, veznění nařízení č. 1216/99: „V ustanovení

o pokutách návrh zákona v souladu s naří-

zením Rady č. 17/62 k provedení čl. 85 a 86

Smlouvy opouští dosavadní koncepci objek-

tivní odpovědnosti za porušení zákona. [...]Návrh zákona bere v úvahu právní předpisy

soutěžního práva ES, judikaturu Soudního

dvora ES i rozhodovací činnost Evropské ko-

mise.“ Ve zvláštní části týkající se navrhovaného§ 21 (posléze přijatého jako § 22) pak důvodovázpráva uváděla, že se jedná o „[d]oplnění kri-

térií pro ukládání pokut za porušení záko-

na. Při vyměřování výše pokuty bude Úřad

vázán zejména závažností protiprávního

jednání a jeho délkou. Doplnění vychází

z čl. 15 nařízení Rady č. 17/62, ve znění na-

řízení č. 1216/99. Navrhované znění je plně

slučitelné s právem ES.“

[16] Přestože důvodová zpráva nevysvětlu-je, ke které skutečnosti, resp. ke kterému ob-dobí má být vztažen limit 10 %, poskytuje cen-né výkladové vodítko v tom, že jednoznačněvyjadřuje úmysl zákonodárce přijmout práv-ní úpravu ukládání pokut, která bude harmo-nizovaná s právem EU, resp. je bude kopírovat.Pro posouzení smyslu a účelu předmětného

ustanovení je proto třeba přihlédnout k práv-ní úpravě obsažené v předpisech EU, zejmé-na v judikatuře unijních soudů. Nejvyššísprávní soud ostatně již dříve vyslovil, žei v případech, kdy byl právní předpis přijatpřed vstupem České republiky do EU, ale zaúčelem sbližování českého práva s právem EU,musí být takový právní předpis vykládán sou-ladně s unijním právem (viz např. rozsudkyze dne 29. 9. 2005, čj. 2 Afs 92/2005-45, č. 741/2006 Sb. NSS, nebo ze dne 30. 7. 2010,čj. 8 Afs 29/2010-354).

[17] Vedle úmyslu zákonodárce je přitomrelevantní i skutečnost, že sám žalovaný v Zá-sadách vyšel z principů, které si pro ukládánípokut stanovila Komise. Tento přístup má za-jistit, že žalovaný bude postupovat podleshodných pravidel, ať ukládá pokutu za poru-šení vnitrostátního soutěžního práva, nebojestliže postupuje podle práva evropského.Porušení článků 81 a 82 Smlouvy o založení ES(dále jen „SES“; nyní články 101 a 102 Smlouvyo fungování Evropské unie, dále jen „SFEU“) byproto měla být trestána principiálně podlestejných pravidel bez ohledu na to, zda danéřízení vede Komise či žalovaný (viz odstavec10 Zásad).

I.b Právní úprava EU

[18] Maximální hranici pokuty ve výši 10 %z obratu obsahovalo již nařízení č. 17/62, kte-ré v čl. 15 odst. 2 stanovilo: „Komise může

podnikům nebo sdružením podniků uložit

rozhodnutím pokuty ve výši od 1 000 do

1 000 000 zúčtovacích jednotek nebo v část-

ce tuto výši přesahující, ale nepřesahující10 % z obratu dosaženého v předchozímúčetním roce všemi podniky, které se na

porušení podílely, a pokud úmyslně nebo

z nedbalosti: a) poruší čl. 85 odst. 1 a článek

86 Smlouvy, nebo b) poruší povinnosti ulo-

žené podle čl. 8 odst. 1. Při stanovení výše po-

kuty se bere v úvahu závažnost a trvání da-

ného porušení.“

[19] Shodnou úpravu přejalo i nařízení Ra-dy (ES) č. 1/2003 o provádění pravidel hos-podářské soutěže stanovených v článcích 81a 82 Smlouvy, podle jehož čl. 23 odst. 2 „Ko-

mise může rozhodnutím uložit podnikům

3125



a sdružením podniků pokuty, pokud úmysl-

ně nebo z nedbalosti: a) se dopouštějí jedná-

ní v rozporu s články 81 nebo 82 Smlouvy

nebo b) porušují rozhodnutí nařizující před-

běžná opatření podle článku 8 nebo c) nespl-

ní nabídku závazku, kterou jsou vázány na

základě rozhodnutí podle článku 9. Pokuta

u každého podniku a sdružení podniků po-

dílejících se na protiprávním jednání nesmípřesáhnout 10 % z jeho celkového obratuza předchozí hospodářský rok.“

[20] Výše uvedená unijní právní úpravav zásadě odpovídá § 22 odst. 2 ZOHS. Citova-ná nařízení stejně jako soutěžní zákon neob-sahují konkrétní pravidla pro výpočet pokuty,ale ponechávají tuto otázku diskreční pravo-moci Komise.

[21] Nedostatek transparentnosti při vý-konu daného oprávnění Komise byl kritizo-ván a vedl v roce 1998 (po více než 30 letechaplikace nařízení č. 17/62) k přijetí „Pokynů

o metodě stanovovaní pokut udělených po-

dle s čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17 a čl. 65 odst. 5

Smlouvy o ESUO“ (dále jen „Pokyny z roku1998“). Podle těchto Pokynů měla Komisenejprve zvážit závažnost protiprávního jed-nání (v rámci jedné ze tří kategorií: méně zá-važné delikty, závažné delikty a velmi závažnédelikty) a následně jeho délku. Tímto způso-bem došla k základní částce pokuty a poslézezohlednila přitěžující nebo polehčující okol-nosti. Přestože základní částka pokuty nebylavztažena ke konkrétnímu obratu, výslednáčástka pokuty nesměla překročit 10 % z celo-světového obratu, jak požadovalo nařízení17/62 [Richardson, R. Guidance without gui-dance – a European revolution in fining poli-cy? The Commissionįs new guidelines on fi-nes. European Competition Law Review,1999, 20(7), s. 362; k metodě ukládání pokutpodle Pokynů z roku 1998 viz také Spink, P.M. Recent Guidance on Fining Policy, Euro-

pean Competition Law Review, 1999, 20(2),s. 101–108].

[22] Obrat podniku vztahující se k doběprotiprávního jednání bylo možné zohlednitv rámci závažnosti, konkrétní velikosti a eko-nomické síly podniku. Tento obrat byl ovšemjiným referenčním kritériem než obrat vesmyslu čl. 15 odst. 2 nařízení 17/62.

[23] V rozsudku ze dne 16. 11. 2000, Sarrió,C-291/98 P, Recueil, s. I-9991, Soudní dvůrjednoznačně rozlišil, že existují dva referenč-ní roky, resp. dva různé obraty, k nimž je při-hlíženo v různých fázích výpočtu pokuty: (1) pro posouzení ekonomické síly (schop-nosti narušit hospodářskou soutěž) se jakoreferenční rok použije rok vztahující se kespáchání (ukončení deliktu), zatímco (2) proposouzení maximální částky pokuty podle čl. 15 odst. 2 nařízení 17/62 je třeba zohlednitrok předcházející vydání rozhodnutí (s vý-jimkou případů, kdyby byla pokuta uloženav roce následujícím po ukončení deliktu, ne-boť tehdy by referenční roky splývaly).

[24] Na tomto místě lze učinit poznámku,že popsanému rozlišení dvou referenčníchlet a dvou různých obratů odpovídá i metodapro stanovení pokut uplatňovaná žalovanýmv Zásadách (jakkoliv žalovaný již výslovněv Zásadách neodkázal na korekci výše pokutypodle zákonného kritéria navázaného na dru-hý z obratů).

[25] Pokyny z roku 1998 byly v roce 2006nahrazeny Pokyny pro výpočet pokut ulože-ných podle čl. 23 odst. 2 písm. a) nařízení č. 1/2003 (dále jen „Pokyny z roku 2006“),které byly odlišné především v prvním krokuvýše popsané metody výpočtu. Pokyny z roku2006 výslovně navázaly základní částku po-kuty na hodnotu zboží či služeb (přinejmen-ším potenciálně) dotčených protiprávnímjednáním prostřednictvím obratu dosažené-ho v období spáchání protiprávního jednání.Tato změna se nedotkla rozlišení dvou růz-ných referenčních obratů, ale naopak tentopřístup (v Pokynech z roku 1998 výslovně ne-zakotvený) potvrdila.

[26] Podle Pokynů z roku 2006 Komisepři stanovení základní částky vychází „z hod-

noty tržeb za zboží nebo služby v příslušné

zeměpisné oblasti uvnitř EHP, které přímo

nebo nepřímo souvisejí s protiprávním jed-

náním. Komise pro výpočet obvykle použije

tržby podniku během posledního celého hos-

podářského roku jeho účasti na protipráv-

ním jednání (dále jen ,hodnota tržeb‘).“ (od-stavec 13). Základní částka bude vztaženak podílu tržeb, bude záviset na stupni závaž-

3125



nosti protiprávního jednání a bude vynáso-bena počtem let, během nichž k takovémujednání docházelo (odstavec 19). Podíl tržeb,k němuž se bude přihlížet, se obvykle budenacházet na stupnici do 30 % (odstavec 21).Nadto u typově nejzávažnějšího protiprávní-ho jednání (horizontální dohody o určenícen, rozdělení trhů a omezení výroby) budedo základní částky zahrnuto 15 % až 25 % hod-noty tržeb bez ohledu na dobu účasti podni-ku na protiprávním jednání.

[27] Dále Komise vezme v úvahu okolnos-ti vedoucí ke zvýšení nebo snížení základníčástky pokuty, tedy přitěžující a polehčujícíokolnosti (odstavec 27).

[28] Část D (odstavec 32) Pokynů z roku2006 nazvaná „Maximální limit stanovený

právními předpisy“ stanoví, že „[k]onečná

výše pokuty nesmí v žádném případě u jaké-

hokoli podniku nebo sdružení podniků podí-

lejících se na protiprávním jednání překročit

10 % z celkového obratu uskutečněného

v předchozím hospodářském roku, jak vy-

plývá z čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003“.

[29] Popsaný postup lze tedy shrnout do 3 kroků: (1) stanovení základní částky pokutys přihlédnutím mimo jiné k obratu dosažené-mu v období spáchání protiprávního jednání,a to až do výše 30 % z tohoto obratu, (2) zo-hlednění přitěžujících a polehčujících okol-ností a (3) případná korekce, pokud by část-ka vypočtená podle předchozích kritériípřekročila 10 % z obratu ve smyslu čl. 23odst. 2 nařízení č. 1/2003 (zde je nutno opětzdůraznit, že se jedná o odlišný obrat, než sekterým počítá první krok). A znovu lze připo-menout, že popsanému postupu odpovídái metoda výpočtu pokuty uplatňovaná žalova-ným podle jeho Zásad.

[30] S ohledem na shora popsaný postuppři výpočtu celkové výše pokuty je třeba čl. 23 odst. 2 nařízení č. 1/2003 i předchozíčl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 vnímat spíše ja-ko normotvůrcem stanovenou hranici brání-cí likvidačnosti pokuty pro dotčený subjektnež jako horní hranici „trestní“ sazby pokutyv klasickém slova smyslu. Jinými slovy, 10% hranice neznamená, že by za závažné de-

likty měly být ukládány pokuty v horní hrani-ci této sazby, ale představuje korektiv, aby po-kuta nebyla nepřiměřená aktuální ekonomic-ké síle podniku. Popsaná 10% hranice a jejíraison d’être tedy nemá souvislost s deliktema jeho závažností jako obvyklá „trestní“ sazba,nýbrž spíše s osobou soutěžitele a jeho po-tenciálem „unést trest“. Tento závěr podporu-je akademická literatura (viz např. Polley, R.The FCO’s new fining guidelines – a „morenational approach“ undermining uniform application of article 101 TFEU. European

Competition Law Review, 2014, 35 (3), s. 141–147) i unijní judikatura.

[31] Například v rozsudku ze dne 29. 11.2005, Britannia Alloys, T-33/02, Tribunáluvedl ve vztahu k čl. 15 odst. 2 nařízeníč. 17/62, že „zvláštním cílem zmíněné maxi-

mální výše je zabránit tomu, aby byly pokuty

nepřiměřené ve vztahu k významu podniku,

a zejména zabránit tomu, aby dotyčné podniky

nebyly schopny zaplatit uložené pokuty“ (srov.bod 35 a zejména bod 43 rozsudku).

[32] Také v rozsudku ze dne 15. 3. 2000,Cimenteries, T-25/95, Recueil, s. II-491, Tri-bunál potvrdil, že odkaz v čl. 15 odst. 2 naří-zení č. 17/62 na obrat dosažený „v předcho-

zím účetním roce“ před vydáním rozhodnutíse vztahuje pouze k určení maximální hranicepokuty. Při samotném výpočtu pokuty všakKomise může zohlednit obrat počítaný na zá-kladě dřívějších účetních let za předpokladu,že posléze uložená pokuta nepřekročí výšezmíněnou hranici (srov. bod 5009 rozsudku).

[33] V rozsudku ze dne 18. 7. 2013,Schindler, C-501/11 P, Soudní dvůr uvedl, že„[a]čkoliv čl. 23 odst. 2 a 3 nařízení

č. 1/2003 podle judikatury Soudního dvora

ponechává Komisi širokou posuzovací pra-

vomoc, omezuje její výkon tím, že zavádí ob-

jektivní kritéria, která Komise musí dodržet.

Zaprvé tak má výše pokuty, kterou lze pod-

niku uložit, vyčíslitelnou a absolutní maxi-

mální hodnotu, takže maximální výši poku-

ty, kterou lze uložit danému podniku, lze

stanovit předem.“ (srov. bod 58 rozsudku).

[34] Uvedenou judikaturu potvrdil takévelký senát Soudního dvora v rozsudku ze

3125



dne 26. 11. 2013, Groupe Gascogne, C-58/12P: „Tato horní mez pokuty má zabránit uklá-

dání pokut, u nichž lze předvídat, že je pod-

niky s ohledem na svou velikost, tak jak je,

byť jen přibližně a nedokonale, určena cel-

kovým obratem, nebudou moci zaplatit. Jed-

ná se tedy o mez, která je jednotně použitel-

ná na všechny podniky a která závisí na

velikosti každého z nich a jež má zabránit

pokutám na příliš vysoké nebo nepřiměřené

úrovni.“ (srov. zejm. body 47–57 rozsudku).

[35] Za zmínku rovněž stojí, že obrat proúčely prvního kroku a pro účely třetího kro-ku se neliší pouze obdobím, v němž byl dosa-žen, ale také geografickým rozsahem trhu, nakterém byl dosažen. Zatímco pro určeníobratu v prvním kroku se vychází „z hodnoty

tržeb za zboží nebo služby v příslušné země-

pisné oblasti uvnitř EHP“, maximální hranice10 % je vztažena k celosvětovému obratu pod-niku. Článek 15 odst. 2 nařízení 17/62 i čl. 23odst. 2 a 3 nařízení č. 1/2003 totiž hovořío „celkovém“ obratu („total turnover“). Tentozávěr potvrzuje např. výše citovaný rozsudekvelkého senátu Groupe Gascogne (bod 49)a zohlednění obratu všech společností, nakteré může dotyčný podnik vykonávat rozho-dující vliv (body 51 a 56), i odborná literatura[viz např. Bos, I.; Schinkel, M. P. On the scopefor the European Commission’s 2006 finingguidelines under the legal maximum fine.Journal of Competition Law and Economics,

2007, 2(4), s. 673–682].

[36] Jakkoliv judikatura unijních soudůprimárně řešila jinou otázku, než která bylapředložena rozšířenému senátu, je z ní jedno-značně patrný smysl a účel stanovení maxi-mální hranice pokuty podle čl. 23 odst. 2 na-řízení č. 1/2003 (příp. čl. 15 odst. 2 nařízeníč. 17/62). Tato horní hranice pokuty má za-bránit ukládání pokut, u nichž lze předvídat,že je podniky s ohledem na svou velikost ne-budou schopny zaplatit. Zároveň je z judika-tury i z obou verzí Pokynů Komise patrné, žestanovení maximální hranice pokuty je až zá-věrečným krokem, který s ohledem na zmí-něný cíl pouze koriguje (podle situace de-likventa) pokutu vypočtenou podle jinýchkritérií (odrážejících závažnost deliktu). To-

muto postupu v zásadě odpovídá i metodauplatňovaná žalovaným podle jeho Zásad.

[37] Zmiňovaná unijní judikatura neřešilaotázku, zda „rok obratu před vydáním roz-

hodnutí“ má být rokem před vydáním roz-hodnutí v I. stupni nebo rok před vydánímrozhodnutí v II. stupni, protože řízení předKomisí je pouze jednostupňové. Přiměřeněvšak lze zohlednit situaci, kdy je rozhodnutíKomise zrušeno Tribunálem a Komise vydá-vá v pořadí druhé rozhodnutí.

[38] Takovou situací se Soudní dvůr zabý-val v rozsudku ze dne 15. 10. 2002, Limburg-

se Vinyl a další, C-238/99 P. Z rozsudku vy-plývá, že Komise při vydání v pořadí druhéhorozhodnutí (dále jen „rozhodnutí II“) zohled-nila obrat dotčeného podniku dosažený v ro-ce 1993, jako roku předcházejícího vydánírozhodnutí II, nikoliv obrat roku 1987, kterýpředcházel vydání prvního a posléze zrušené-ho rozhodnutí (dále též jen „rozhodnutí I“).Tento postup byl zpochybněn dotčenýmpodnikem, který namítl, že nominální částkapokuty zůstala stejná, přestože se relevantníobrat změnil (srov. bod 590 rozsudku). Tomělo za následek, že poměr mezi nominálníčástkou pokuty a relevantním obratem (tedyvelikostí podniku) byl v rozhodnutí I jiný nežpoměr mezi nominální částkou pokuty a rele-vantním obratem v rozhodnutí II. Soudnídvůr neshledal v postupu Komise pochybení.Zdůraznil, že účelem čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 je pouze stanovení maximální hrani-ce pokuty a nic nenasvědčuje tomu, že Komi-se použila obrat roku 1993 pro jiné účely(srov. bod 596 rozsudku). Podle Soudníhodvora nebyl čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 po-rušen změnou poměru mezi výší pokutyv rozhodnutí II a obratem dosaženým v roce1993 oproti poměru mezi výší pokuty v roz-hodnutí I a obratem dosaženým v roce 1987.K porušení předmětného ustanovení by do-šlo pouze tehdy, pokud by pokuta uloženáv rozhodnutí II překročila maximum stanove-né v tomto článku (srov. bod 597 rozsudku).

[39] Z uvedeného rozhodnutí plyne, žeKomise zohlednila v rozhodnutí II pro účely čl. 15 odst. 2 nařízení č. 17/62 (tedy pro sta-novení maximální 10% hranice) obrat, který

3125



podnik dosáhl v roce předcházejícím vydánítohoto v pořadí druhého rozhodnutí. Soudnídvůr tento postup aproboval, jakkoliv ne-uvedl výslovně, že by se jednalo o jediný mož-ný postup.

[40] Třebaže neexistuje judikatura Soudní-ho dvora, která by se zabývala přímo otázkoupředloženou rozšířenému senátu, je tato judika-tura (i celkový rámec unijního práva) použitel-ná k pochopení mechanismu ukládání pokut zaprotisoutěžní jednání a zejména k osvětlení vý-znamu 10% hranice při ukládání pokuty, tedyk teleologickému výkladu relevantních ustano-vení i vnitrostátního právního rámce.

I.c Dopad celkového mechanismuukládání pokuty na určení relevantníhoobratu

[41] Je-li (jak je z dosavadní argumentacezřejmé) důvodem existence 10% limitu zo-hlednění aktuální ekonomické situace podni-ku, což je jediný možný výklad, pokud má ta-to hranice „zabránit tomu, aby dotyčné

podniky nebyly schopny zaplatit uložené po-

kuty“, pak dává smysl, aby byl pro její určenízohledněn obrat odpovídající aktuálnímu roz-hodování správního orgánu – ať již opakova-nému rozhodování po zrušení soudem, jakov případě Komise, nebo rozhodování o roz-kladu, jako ve vnitrostátním kontextu.

[42] Tomuto výkladu odpovídá také obec-ná zásada rozhodování správního orgánuo opravném prostředku, totiž povinnost zo-hlednit právní a skutkový stav v době rozho-dování o opravném prostředku (srov. zejmé-na rozsudek Nejvyššího správního soudu zedne 17. 12. 2008, čj. 1 As 68/2008-126, č. 1786/2009 Sb. NSS). Na tomto místě nezbý-vá než znovu připomenout účel 10% hranice.Tento účel přitom může být naplněn pouzeza situace, když orgán rozhodující o oprav-ném prostředku zohlední (i v souladu s obec-nou zásadou) relevantní obrat vztahující sek době jeho rozhodování, nikoliv zafixovanýzpětně k době rozhodnutí správního orgánuI. stupně. Zároveň neexistují argumenty, kte-ré by obecně vedly k prolomení popsanéprávní zásady, a jak bude dále popsáno, neob-sahuje je ani argumentace většiny v této věci.

II.Konkrétní výhrady

[43] Argumentace většiny vychází z ne-pochopení nebo z úmyslného opomenutímechanismu ukládání předmětných pokutjako celku, což ji při analýze předmětného dí-lu mozaiky vede v jednotlivostech do řady ar-gumentačních pastí, jež jsou zmíněny dále.

[44] V bodu 61 usnesení se většina hlásí(nakolik jsem porozuměl tomuto pokusu o te-oretický exkurs do legislativní techniky trest-ního práva, roubovaného na posuzovanouvěc) k chápání 10% hranice jako horní hrani-ce trestní sazby v klasickém slova smyslu.V důvodech, proč se většina mýlí již v tomtozákladním východisku, odkazuji na obecnoučást mého odlišného stanoviska (viz zejménabod [30] odlišného stanoviska).

[45] Vnitřní rozpornost argumentace vět-šiny se projevuje i v bodu 63 usnesení. Jakko-liv poslední věta správně poukazuje na „anti-

likvidační“ účel horní hranice pokuty, nenítato věta kompatibilní s celou předchozí čás-tí odstavce, který odkazuje na klasické chápá-ní horní hranice sazby – mimo jiné v odkazuna spojení rozpětí „od–do“ odrážejícího prů-měrnou typovou závažnost deliktů.

[46] Body 64 a 65 usnesení ukazují teleo-logické pozadí argumentace většiny – pokutaslouží „odčerpání nepoctivě nabytého pro-

spěchu“, proto je třeba fixovat rozpětí sankce„na základě objektivně zjistitelných a v době

rozhodování ani později již nezměnitelných

údajů“ a „ukončené účetní období by se mělo

časově nacházet co nejblíže období, kdy

k protisoutěžnímu jednání došlo“.

[47] Drobná výhrada k bodu 64 usnesenísouvisí s tvrzením, že znakem postihovanéhoprotisoutěžního chování má být „téměř vždy

vznik neoprávněného prospěchu“ s vícemé-ně formálním (jak je patrné z další argumen-tace většiny) dodatkem „(nebo alespoň před-

pokladu jeho vzniku)“. Ve skutečnosti např.dohody podle § 3 odst. 1 ZOHS představujíohrožovací delikty a postihovaná dohoda vů-bec nemusí vést k reálnému narušení hospo-dářské soutěže.

3125



[48] Podstatná výhrada směřuje k tomu,že se většina v bodech 64 a 65 úplně opo-mněla zabývat hranicí 10 % v celkovém kon-textu ukládání pokut, který jsem popsal sho-ra v obecné části. Znovu tedy připomínám, žežalovaný (podobně jako Komise) zohledňujeobrat v období protisoutěžního jednání – a topři výpočtu základní částky pokuty! Většinaovšem ve svém usnesení tuto fázi výpočtu po-kuty zcela opomíjí, aby se posléze snažilak období protisoutěžního jednání přiblížit ji-ným obratem – a to tím rozhodným pro urče-ní 10% hranice. Nezbývá než zopakovat, žedůvod existence 10% hranice je jiný a sloužíke korekci základní částky pokuty tak, aby jibyl podnik schopen uhradit.

[49] Tvrzení v bodu 66 usnesení, podlekterého „[n]ázor rozšířeného senátu podpo-

rují i rozsudky evropských soudů“, je poměr-ně sebevědomé na to, že z většinou citovanéčásti rozsudku Tribunálu Fuji Electric proti

Komisi nevyplývá nic, co by její argumentaciposílilo. Ostatně, zřejmě právě proto se větši-na omezila na citaci části rozhodnutí bez jaké-koliv úvahy, proč a jak je tato citace relevantníve vztahu k některému argumentu většiny.

[50] Bod 67 usnesení odkazuje na rozsu-dek Soudního dvora Britannia Alloys. Rozsu-dek, čtený i v kontextu závěrů generálníhoadvokáta a souvisejícího rozsudku Tribunálu (T-33/02), ovšem názor většiny nepodporuje.Tato judikatura totiž nijak nezpochybnila me-todiku výpočtu pokuty podle Pokynu Komi-se, již jsem podrobně rozebral v obecné částitohoto stanoviska. Navíc se rozhodnutí ve vě-ci Britannia Alloys zabývala specifickou si-tuací, kdy nebylo možné určit obrat za posled-ní hospodářský rok předcházející rozhodnutí –a unijní orgány řešily, zda je v takovém případěmožné použít obrat za některý z předcházejí-cích roků. Při vědomí skutkových okolnostíkonkrétní věci a legislativního rámce, v němžse unijní soudy pohybovaly, lze z jejich roz-hodnutí jen obtížně dovodit popření metodi-ky výpočtu pokuty nebo úplnou změnu v chá-pání teleologického významu hranice 10 %,popsaných v obecné části tohoto stanoviska.

[51] Bod 68 usnesení odmítá použitel-nost rozsudku Soudního dvora Limburgse Vi-

nyl s tím, že „se jednalo o zcela jinou situaci“.Toto jednoduché vypořádání se většiny s roz-sudkem Limburgse Vinyl nelze přijmout, anikdyž pomineme způsob, jakým většina pře-hlédla specifičnost skutkového stavu při cita-ci rozsudku Britannia Alloys. Za prvé přitomodkazuji k bodům [38] a [39] tohoto stano-viska. Za druhé pak poukazuji na přímý roz-por této „zcela jiné situace“ podle bodu 68a závěrů zaujatých většinou v bodu 76 usne-sení (pro situaci argumentačně téměř iden-tickou s rozsudkem Limburgse Vinyl).

[52] Většina v bodu 69 usnesení vysvětlu-je důvody omezené použitelnosti unijní judi-katury, aby v závěru poukázala na „akcent na

vyjádření skutečné hospodářské situace de-

likventa odrážející účinky deliktního jedná-

ní, tedy přiblížení se období mezi deliktem

a rozhodnutím o něm“. Opomíjí se přitomzmínit o tom, že se vůbec nezabývala úvahamiobsaženými v obecné části tohoto stanoviska,včetně relevance skutečné hospodářské situa-ce delikventa pro výpočet základní částky po-kuty. V tomto kontextu je namístě otázka,proč většina vytrvale přehlíží, že správní or-gány při ukládání pokuty pracují se dvěmaobraty zpravidla za různá období – jednímpři určení základní částky pokuty a druhýmpři její korekci.

[53] Obsah bodu 70 usnesení neobsahujepřes svou úvodní větu žádné komparativní ar-gumenty, ale pouze selektivní popis ukládánípokut v některých členských státech. Ve vzta-hu k německé praxi lze přitom poukázat např.na kritický článek zmíněný v bodu [30] toho-to stanoviska. Argumenty, které by podporo-valy závěr většiny, ovšem z bodu [70] usnese-ní nevyplývají žádné.

[54] Obsah bodů 71–76 usnesení lze shr-nout tak, že měl-li by předseda žalovaného vy-cházet z účetního období předcházejícího vy-dání jeho rozhodnutí, porušil by tím zásadudvojstupňovosti a navíc by musel pokutu no-vě přepočítávat, ale zároveň není v rozporuse zásadou dvojstupňovosti, pokud předsedažalovaného při povinném zkoumání případ-né likvidačnosti sankce „provádí komplexní

hodnocení aktuálního finančního zdraví

soutěžitele“. Jsem přesvědčen, že je na první

3125



pohled zřejmý rozpor mezi těmito požadav-ky, stejně jako umělost hranice mezi zákazempředsedovi žalovaného jednoduše poměřituloženou výši sankce „novým obratem“ (beznutnosti její modifikace, pokud nepřekročí10 % z nového obratu) a současnou povin-ností předsedy žalovaného komplexně zkou-mat aktuální finanční zdraví soutěžitele.

[55] Tento rozpor je pouze podtržen bo-dem 72 usnesení, jehož úvod se hlásí k povin-nosti odvolacího (rozkladového) správníhoorgánu vycházet ze skutkového a právníhostavu existujícího v době jeho rozhodnutí,aby závěr téhož odstavce fixoval skutkovývztah vztahující se k určení zákonné hranicepro horní hranici pokuty k rozhodnutí správ-ního orgánu I. stupně – což činí v bodu [76]usnesení výslovně dokonce i pro případ, kdybylo rozhodnutí předsedy žalovaného zrušenosoudem (ergo v rozporu s východisky Soud-ního dvora ve věci Limburgse Vinyl). Nelzepřehlédnout ani skutečnost, že takový závěrvětšiny nutně vede v rámci systematickéhovýkladu k interpretačním obtížím u § 75odst. 1 s. ř. s. Jakkoliv se nejedná o závěr, kte-rý by většina výslovně zakotvila do své argu-mentace, je jedním z možných (ad absur-

dum) výkladů bodu [76] usnesení i to, žeskutkový stav (určení relevantního obratu)zafixovaný při prvním rozhodnutí ve věci bu-de určující nejen při zrušení rozhodnutípředsedy žalovaného soudem, ale také přizrušení rozhodnutí vydaného v I. stupni.

[56[ Důvody, které vedly většinu k formu-laci jen obtížně hajitelných závěrů, lze zřejměnalézt v samém závěru usnesení, konkrétněv jeho bodu [77]. Jakkoliv se s většinou do ur-

čité míry ztotožňuji v obavách z případnýchmanipulací s údaji ze strany soutěžitelů, nevi-dím na rozdíl od většiny řešení v popření čidezinterpretaci zákonné úpravy, správní pra-xe, judikatury správních soudů, i relevantníúpravy unijního práva. Situaci, z níž má větši-na obavy, čelily unijní orgány ve věci Britan-

nia Alloys (a teprve v tomto kontextu je cita-ce daného rozsudku namístě) – a naznačilyjeden z možných způsobů jejího řešení, anižby bylo nutné reinterpretovat celý mechanis-mus ukládání pokut za protisoutěžní jednání.Ve vnitrostátním kontextu se pro podobné si-tuace nabízí i zákaz zneužití práva, definova-ný Nejvyšším správním soudem poprvé v roz-sudku ze dne 10. 11. 2005, čj. 1 Afs107/2004-48, č. 869/2006 Sb. NSS (a přímov oblasti soutěžního práva použitý soudemmj. např. v rozsudku ze dne 30. 12. 2009, čj. 8 Afs56/2007-479, č. 2295/2011 Sb. NSS).

[57] Nelze přitom nepodotknout, žev případě manipulace s údaji ze strany soutě-žitelů bude muset žalovaný řešit stejné otázky– které se z fáze určení výše pokuty pouzepřesunou do posuzování její likvidačnosti.Nesystémové vztažení obratu k rozhodnutí I.stupně proto obavy většiny (na rozdíl od kro-ků navržených v předchozím odstavci tohotostanoviska) stejně neřeší.

[58] Podobně není významná otázka týka-jící se možného zvýšení sankce v druhé částibodu [77] usnesení – která není s ohledemna § 90 odst. 3 (za případného použití § 152odst. 4) správního řádu relevantní vůbec.

[59] Ze všech shora uvedených důvodůs výrokem ani odůvodněním většiny v tétověci nesouhlasím.

3125



Na základě usnesení Rady hlavního městaPrahy zveřejnil dne 16. 4. 2010 Magistrát hlav-ního města Prahy, odbor obchodních aktivit(dále jen „správní orgán I. stupně“), záměr

hlavního města Prahy pronajmout soubor po-zemků v jeho vlastnictví za účelem umístěnía provozování reklamních zařízení a vyzvalpřípadné zájemce k účasti ve výběrovém říze-

3126


3126Územní samospráva: hospodaření s majetkem obce; výběrové řízenítýkající se záměru pronajmout nemovitý majetek obcePrávo na informace: odepření poskytnutí informace ohledněvýběrového řízení

k § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění zákonů č. 145/2001 Sb.a č. 501/2004 Sb.

k § 39 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákonů č. 313/2002 Sb.a č. 501/2004 Sb.

k § 18 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění zákonů č. 231/2002 Sb.a č. 501/2004 Sb.*)

k § 11 odst. 2 písm. a) a § 12 zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, veznění zákonů č. 61/2006 Sb. a č. 32/2008 Sb. (v textu jen „informační zákon“)

I. Vyhlášení výběrového řízení spočívajícího v hodnocení nabídek reagujícíchna záměr hlavního města Prahy pronajmout nemovitý majetek dle § 36 odst. 1 záko-na č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (obdobně pak i dle § 39 odst. 1 zákonač. 128/2000 Sb., o obcích, či § 18 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích), a spojené-ho s tímto záměrem není sice stricto sensu zákonnou povinností, ale je naplněnímzásady účelného, hospodárného a transparentního využití majetku hlavního městaPrahy (a obdobně majetku obcí a krajů).

II. Výběrové řízení, jehož prostřednictvím má být nakládáno s veřejnými pro-středky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovat veřejnou kontrolu, k níž právona poskytnutí informací s tímto výběrovým řízení souvisejících neoddělitelně nále-ží; bez těchto informací by taková kontrola nebyla vůbec možná.

III. Nabídkou reagující na záměr hlavního města Prahy (obce, kraje) pronajmoutnemovitý majetek dle § 36 odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, vy-jadřuje účastník výběrového řízení vyhlášeného tímto záměrem svou vůli podrobitse podmínkám výběrového řízení, a to včetně jeho veřejného charakteru; samotnépodání takové nabídky tudíž představuje sdělení souhlasu s poskytnutím informacedle § 11 odst. 2 písm. a) zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.Nabídka obsahující náležitosti požadované vyhlášeným výběrovým řízením je pro-to informací, na jejíž poskytnutí existuje právní nárok. Selektivní přístup k posky-tovaným informacím dle § 12 zákona o svobodném přístupu k informacím tím nenívyloučen.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 8. 2014, čj. 10 As 59/2014-41)

Prejudikatura: č. 1271/2007 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 63/1997 Sb., č. 30/1998 Sb.a č. 123/2010 Sb.

Věc: Společnost s ručením omezeným euroAWK proti Ministerstvu vnitra o poskytnutí infor-mace, o kasační stížnosti žalobce.

*) S účinností od 1. 1. 2014 změněn zákonem č. 303/2013 Sb.


ní. Podmínky výběrového řízení stanovilyvedle kvalifikačních předpokladů pro účastve výběrovém řízení a postupu pro podávánía hodnocení nabídek zájemců rovněž poža-dovaný obsah nabídky*).

Žalobkyně podala dne 4. 5. 2010 žádosto informaci týkající se výběrového řízení, a tomimo jiné o poskytnutí všech předloženýchnabídek do výběrového řízení, včetně příloh.Správní orgán I. stupně žádosti v tomto roz-sahu nevyhověl a žalobkyni poskytl toliko in-formace, které však co do obsahu podle ná-zoru žalobkyně nebyly natolik dostatečné,aby mohlo být na jejich základě ověřeno spl-nění podmínek výběrového řízení jednotlivý-mi účastníky.

Proti rozhodnutí správního orgánu I. stup-ně podala žalobkyně dne 20. 5. 2010 odvolá-ní; rozhodnutím ze dne 2. 7. 2010 žalovanýrozhodnutí správního orgánu I. stupně zrušila věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Správní orgán I. stupně vydal dne 14. 7. 2010nové rozhodnutí, přičemž žádosti žalobkyněopět nevyhověl s odkazem na § 11 odst. 2písm. a) informačního zákona. Odvolání ža-lobkyně proti tomuto rozhodnutí žalovanýrozhodnutím ze dne 12. 8. 2010 zamítl.

Žalobu proti rozhodnutí žalovaného Měst-ský soud v Praze rozsudkem ze dne 4. 2. 2014,čj. 11 A 219/2010-54, zamítl. Uvedl, že infor-mace obsažené v přihláškách do výběrovéhořízení podaných třetími osobami, které ne-jsou subjekty veřejného práva a nedisponujíveřejnými prostředky, nemohly faktickyvzniknout s použitím veřejných prostředkůa že žádný zákon účastníkům výběrového ří-zení neukládá konkrétní povinnost předat in-formace povinnému subjektu, přičemž jezcela na každém z nich, zda se do výběrovéhořízení přihlásí a jaké předloží nabídky. Účast-níci výběrového řízení přitom k poskytnutípředmětných informací souhlas nedali.

Žalobkyně (stěžovatelka) podala protirozsudku kasační stížnost, ve které uvedla, ženabídky předložené ve shora uvedeném vý-běrovém řízení se okamžikem jejich předlo-

žení staly jeho součástí. Výběrové řízení při-tom nelze rozdělit na informace, které vznik-ly za použití veřejných prostředků a které ni-koli, a to už proto, že samo výběrové řízení jez veřejných prostředků financováno. Ostatněi samotné nabídky musely obsahovat infor-mace převzaté z podmínek výběrového říze-ní vyhlášených správním orgánem I. stupně.Jakmile odevzdá jeden z uchazečů výběrové-ho řízení zpracovanou nabídku, stávají se in-formace obsažené v této zpracované nabídcesoučástí veřejné soutěže, a tudíž i veřejně do-stupným zdrojem informací; stěžovatelka tuargumentovala rozsudkem Krajského souduv Ústí nad Labem ze dne 25. 4. 2012, čj. 15 Ca89/2009-55, č. 2694/2012 Sb. NSS.

Dále stěžovatelka uvedla, že podle § 35odst. 1 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městěPraze, musí být majetek hlavního města Pra-hy „využíván účelně a hospodárně v soula-

du s jeho zájmy a úkoly vyplývajícími ze zá-

konem vymezené působnosti“. Tomutopravidlu pak podléhá i výběrové řízení. Je tu-díž lhostejno, že zákon nikomu neukládá, abyse výběrového řízení zúčastnil, neboť kdochce užívat majetek hlavního města Prahy,musí být srozuměn s tím, že hospodařenís tímto majetkem podléhá pravidlům stano-veným zákonem o hlavním městě Praze; tatopravidla pak dopadají i na jeho jednání. Za té-to situace nemá nedostatek souhlasu s po-skytnutím informací stěžovatelce dle § 11odst. 2 písm. a) informačního zákona žádnývýznam. Nesprávný výklad tohoto ustanovenízpůsobil porušení povinnosti selektivníhopřístupu dle § 12 téhož zákona.

Stěžovatelka také nesouhlasila se závěremměstského soudu, dle něhož je transparent-nost výběrového řízení zajištěna zveřejněnímzáměru k jeho uskutečnění dle § 36 odst. 1zákona o hlavním městě Praze, resp. poskyt-nutím informací o podmínkách výběrovéhořízení, seznamu jeho účastníků a výsledkuhodnocení jejich nabídek. Stěžovatelka na-mítla, že požadavek transparentnosti se zdeneprojevuje pouze zveřejněním záměru, popř.kontrolou výkonu samostatné působnosti ze

3126


*) Dne 27. 4. 2014 bylo rozhodnuto o schválení nejvhodnějších nabídek.


strany ministerstva vnitra dle § 113 odst. 1 zá-kona o hlavním městě Praze, nýbrž i veřejnoukontrolou prostřednictvím poskytování in-formací. Jí poskytnuté informace však ne-umožňují úsudek o tom, zda výběrové řízeníproběhlo v souladu s podmínkami stanovený-mi zadavatelem (správním orgánem I. stup-ně). Hospodaření s majetkem hlavního městaPrahy náleží do samostatné působnosti hlav-ního města Prahy dle § 16 citovaného zákona,přičemž § 2 odst. 1 informačního zákona dopa-dá na samostatnou působnost povinného sub-jektu. Výběrové řízení bylo navíc výzvou k po-dání návrhů na uzavření nájemních smluv;podané nabídky tudíž představují právní jed-nání (návrh), a pokud se na nájemní smlouvynevztahuje žádná z výjimek svobodného pří-stupu k informacím, nemůže se vztahovat anina návrhy k uzavření takové smlouvy.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městské-ho soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dal-šímu řízení.

Z odůvodnění:

III.Právní hodnocení

Nejvyššího správního soudu

(...)

III.C K námitce netransparentnostivýběrového řízení

[26] Nejvyšší správní soud přisvědčil i ná-mitce nedostatečné transparentnosti výběro-vého řízení.

[27] Stěžovatelka správně poukázala nadikci § 35 odst. 1 zákona o hlavním městěPraze, dle kterého „[m]ajetek hlavního měs-

ta Prahy musí být využíván účelně a hospo-

dárně v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplý-

vajícími ze zákonem vymezené působnosti.

Hlavní město Praha je povinno pečovat

o svůj majetek, kontrolovat hospodaření

s tímto majetkem a vést účetnictví podle zá-

kona o účetnictví.“ Naplňování těchto povin-ností přitom musí podléhat veřejné kontrole,která je promítnutím zásady transparentnostipožadované směrnicí Evropského parlamen-tu a Rady 2003/98/ES o opakovaném použitíinformací veřejného sektoru.

[28] Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 8. 4.2009, sp. zn. 28 Cdo 3297/2008, uvedl, že „obec

ani jakožto účastníka soukromoprávního

vztahu nelze vyjmout z požadavků kladených

na správu věcí veřejných. Obec jakožto veřej-

noprávní korporace má při nakládání se

svým majetkem určité zvláštní povinnosti

vyplývající právě z jejího postavení jakožto

subjektu veřejného práva. Proto i zde platí,

že hospodaření s majetkem obce musí být

maximálně průhledné, účelné a veřejnosti

přístupné. Tyto zásady jsou ostatně vyjádře-

ny i v některých ustanoveních [obecního zří-zení] (např. § 2 odst. 2 či § 38 odst. 1).“

[29] V rozsudku Krajského soudu v Ústínad Labem ze dne 25. 4. 2012, čj. 15 Ca89/2009-55, č. 2694/2012 Sb. NSS, k před-mětné otázce krajský soud konstatoval násle-dující: „K zásadě transparentnosti a povin-

nosti vztahující se k jejímu naplňování soud

poznamenává, že ji lze identifikovat v zása-

dě nejen ve všech fázích zadávacích řízení

od povinnosti oznamovat zahájení zadáva-

cího řízení přes nutnost sepisovat protokol

o otevírání obálek (v rámci této fáze sdělo-

vat přítomným uchazečům informaci o na-

bídkové ceně) až po povinnost zadavatele

odůvodnit svá rozhodnutí v rámci zadávací-

ho řízení (typicky vyloučení uchazeče ze za-

dávacího řízení), nýbrž i po ukončení zadá-

vacích řízeních v případech, kdy žadatelé ve

smyslu zákona o svobodném přístupu k in-

formacím požadují po zadavateli veřejné za-

kázky poskytnout určité informace o usku-

tečněných zadávacích řízení. Účelem zásady

transparentnosti totiž nepochybně je, aby na

příslušnou veřejnou zakázku bylo nazíráno

jako na čitelnou a v jistém slova smyslu

i předvídatelnou a aby tato podléhala efek-

tivní veřejné kontrole. Smyslem této zásady

pak je to, aby bylo možné bez dalšího odha-

lit a sankcionovat jakékoliv formy korupč-

ních jednání, popř. dohody mezi určitými

skupinami dodavatelů ucházejících se o ve-

řejnou zakázku.“

[30] Jakkoli se citované rozsudky vztahujík obecnímu zřízení, resp. zákonu č. 137/2006 Sb.,o veřejných zakázkách, závěry v nich uvedenétýkající se zásady transparentnosti lze beze-zbytku uplatnit i v nyní posuzovaném případě.

3126



[31] Nejvyšší správní soud považuje zanutné důsledně odmítnout závěr městskéhosoudu, dle kterého „kontrola nad konáním

magistrátu je při vyhlášení výběrového říze-

ní dostatečně zajištěna zákonem stanove-

nou povinností zveřejnit předmětný záměr

tak, aby se k němu občané mohli vyjádřit

a předložit případně své nabídky“. Městskýsoud se přitom při posuzování transparent-nosti výběrového řízení spokojil s tím, že „in-

formace týkající se záměru pronajmout po-

zemek, podmínek výběrového řízení, jeho

průběhu, včetně protokolu o otevírání nabí-

dek, i vyhodnocení předložených nabídek

byly žalobci v rámci jeho žádosti o poskyt-

nutí požadovaných informací poskytnuty“.Z uvedených informací lze však seznat pouzeto, že výběrové řízení za určitých podmínekproběhlo a jaký je jeho výsledek. Nelze z nichvšak nikterak dovodit to, co je pro průzrač-nost postupu hlavního města Prahy a jednot-livých zájemců nejpodstatnější: totiž zda titozájemci podmínky výběrového řízení splnili.O transparentnosti takového řízení tudíž ne-může být řeč.

[32] Ve světle shora uvedených postulátůje přitom nutné vykládat i jednotlivá ustano-vení informačního zákona.

III.D K námitce nesprávného výkladu§ 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona

[33] V nyní projednávané věci se stalsporným výklad § 11 odst. 2 písm. a) infor-mačního zákona, který stanoví, že povinnýsubjekt informaci neposkytne, pokud „jde

o informaci vzniklou bez použití veřejných

prostředků, která byla předána osobou, jíž

takovouto povinnost zákon neukládá, po-

kud nesdělila, že s poskytnutím informace

souhlasí“.

[34] Žalovaný i městský soud přitom vy-cházeli z premisy, že pro aplikaci uvedené vý-jimky je v posuzovaném případě zapotřebíkumulativní naplnění tří předpokladů: 1) in-formace vznikla bez použití veřejných pro-středků, 2) osoba, jež takovou informaci pře-dala, takto neučinila na základě zákonemstanovené povinnosti, a 3) tato osoba nedalas poskytnutím informace souhlas. Takto však

dle názoru Nejvyššího správního soudu uve-dené zákonné ustanovení strukturováno ne-ní. Z § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákonalze dovodit tři možné varianty poskytnutí/ne-poskytnutí informace. Všechny tyto varianty setýkají informací vzniklých bez použití veřej-ných prostředků a současně i předaných po-vinnému subjektu třetí osobou. Pro přehled-nost lze tyto varianty shrnout následovně:

a) osoba, jež informaci předala, měla k je-jímu předání povinnost uloženou zákonem,

b) osoba, jež informaci předala, sice ne-měla k jejímu předání povinnost uloženouzákonem, ale s poskytnutím informace sou-hlasila,

c) osoba, jež informaci předala, nemělak jejímu předání povinnost uloženou záko-nem, a ani nesdělila, že s poskytnutím infor-mace souhlasí.

V případech a) a b) se informace poskyt-ne, v případě c) nikoliv.

[35] V projednávané věci stěžovatelka –snad i v důsledku argumentace žalovanéhoa posléze i městského soudu o potřebě ku-mulativního splnění tří předpokladů (vizshora bod [34]) pro poskytnutí informace –především tvrdila, že požadovaná informacevznikla za použití veřejných prostředků, pro-čež se výjimka dle § 11 odst. 2 písm. a) infor-mačního zákona dovolující informaci nepo-skytnout vůbec neuplatní. I pro případaplikace § 11 odst. 2 písm. a) informačníhozákona pak dovozovala existenci svého právana žádané informace především s odkazem napotřebu ústavně konformního a eurokonform-ního výkladu tohoto zákonného ustanovení;přitom víceméně neodmítla názor žalovanéhoi městského soudu, že v projednávané věciabsentoval souhlas třetí osoby (osob) s po-skytnutím informací; vyjádřila však mínění,že tyto osoby měly k předání informace po-vinnost uloženou zákonem. Neposkytnutá in-formace vznikla dle stěžovatelky za použitíveřejných prostředků už proto, že okamži-kem předložení se nabídky staly součástí výběrového řízení, které „jako celek mohlo

proběhnout jen za použití veřejných pro-

středků“, přičemž informace ve výběrovémřízení vzniklé nelze rozdělit.

3126



[36] Nejvyšší správní soud se neztotožňu-je s názorem stěžovatelky, dle kterého výbě-rové řízení nelze rozdělit na informace, kterévznikly za použití veřejných prostředků a kte-ré nikoli, jen proto, že samo výběrové řízeníje z veřejných prostředků financováno. V roz-sudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 9 As 101/2011-108,Nejvyšší správní soud konstatoval, že„[i]nformací, která vznikla za použití veřej-

ných prostředků, se rozumí taková informa-

ce, která vznikla bezprostředně v souvislosti

s jejich vynaložením. Takovou informací

proto nebude informace, která nemá s vyna-

ložením veřejných prostředků úzkou souvis-

lost (k tomu srovnej Furek, A.; Rothanzl, L.

Zákon o svobodném přístupu k informacím.Komentář. Praha : Linde, 2010, s. 273).“ Infor-mační zákon pojem „veřejné prostředky“ ne-definuje, avšak nepochybně lze za ně považo-vat veškeré majetkové prostředky, s nimižhlavní město Praha jakožto veřejnoprávníkorporace mající vlastní majetek hospodaří(srov. čl. 101 odst. 3 Ústavy). Podpůrně tu lzetéž odkázat na § 2 odst. g) zákona č. 320/2001 Sb.,o finanční kontrole ve veřejné správěa o změně některých zákonů (zákon o finanč-ní kontrole), jenž považuje za veřejné pro-středky „veřejné finance, věci, majetková

práva a jiné majetkové hodnoty patřící státu

nebo jiné právnické osobě uvedené v písme-

nu a)“, přičemž § 2 písm. f) pak vymezuje, ževeřejnými financemi jsou „veřejné příjmy

a veřejné výdaje“. Jakkoli obsah nabídekpředložených ve výběrovém řízení nezbytněvychází z informací obsažených v podmín-kách (záměru hlavního města Prahy prona-jmout nemovitý majetek), jedná se tu o infor-mace původní, vzniklé výhradně z činnostiúčastníků výběrového řízení. Náklady vzešléosobám, jež se rozhodly na záměr pronájmureagovat (účastnit se výběrového řízení) z ve-řejných prostředků financovány nepochyb-ně nebyly. Na tom nic nemění fakt, že formu-lace podmínek záměru si mohla vyžádat(a pravděpodobně i vyžádala) vynaloženíalespoň nějakých veřejných prostředků.

[37] Nejvyšší správní soud nepřisvědčilstěžovatelce ani v její argumentaci, dle kteréosoby, jež informace (zde přihlášky do výbě-

rového řízení) předaly, takto učinily na zákla-dě zákonem stanovené povinnosti.

[38] Nejvyšší správní soud se již v rozsud-ku ze dne 26. 4. 2007, čj. 6 As 15/2006-113, č. 1271/2007 Sb. NSS, ohledně této podmínkypřiklonil k výkladu, „který chápe ,povinnostuloženou zákonem‘ dle § 11 odst. 2 písm. a)

[informačního zákona] jako povinnost pře-

dat informace povinnému subjektu dle

zvláštního zákona“. Takovou povinnost všakve vztahu k účastníkům výběrového řízení vy-hlášeném podle zákona o hlavním městě Pra-ze žádný zákon neukládá a nelze ji dovoditani ze znění § 35 odst. 1 věty první téhož zá-kona (na něž stěžovatelka poukazuje), dlekterého „[m]ajetek hlavního města Prahy

musí být využíván účelně a hospodárně

v souladu s jeho zájmy a úkoly vyplývající-

mi ze zákonem vymezené působnosti“. Tastanovuje pouze obecnou zásadu hospodaře-ní s uvedeným majetkem a z ní plynoucí zása-du transparentnosti (viz zde body [27] až[31]), avšak nikoli povinnosti účastníků výbě-rového řízení.

[39] Otázkou, co je a co již není „povin-

ností uloženou zákonem“ [byť ve vztahuk zákonu č. 218/2000 Sb., o rozpočtovýchpravidlech a o změně některých souvisejí-cích zákonů (rozpočtová pravidla)] se Nej-vyšší správní soud zabýval již ve shora citova-ném rozsudku čj. 9 As 101/2011-108, vekterém konstatoval, že se neztotožnil „se zá-

věrem městského soudu, že byla-li by povin-

nost předložit doklady o financování projektu

(zde úvěrovou smlouvu) žadateli a příjemci

dotace uložena samotným rozhodnutím

o poskytnutí dotace, nebyl by tím splněn je-

den z předpokladů stanovených § 11 odst. 2

písm. a) [informačního zákona]. Naopak

zdejší soud dospěl k závěru, že úvaha stěžo-

vatele o tom, že na základě rozhodnutí o po-

skytnutí dotace, jehož součástí jsou i Pod-

mínky poskytnutí dotace, které zákon v § 14

odst. 3 písm. g) zákona o rozpočtových pra-

vidlech jako náležitost rozhodnutí předpo-

kládá, je nutno povinnosti stanovené těmito

podmínkami považovat za povinnosti ulo-

žené na základě zákona. Je zřejmé, že pod-

mínky, které je nutno při čerpání jednotli-

3126



vých dotací dodržovat, není možné obsáh-

nout v zákoně o rozpočtových pravidlech ani

žádném jiném zákoně.“ V uvedené věci tedyrozpočtová pravidla přímo počítala s tím, žepodmínky poskytnutí dotace jsou součástírozhodnutí.

[40] V nyní posuzovaném případě je všaksituace jiná, neboť § 36 zákona o hlavnímměstě Praze stanoví, že „[z]áměry hlavního

města Prahy nebo městských částí prodat,

směnit nebo darovat nemovitý majetek, pro-

najmout jej nebo poskytnout jako výpůjčku

hlavní město Praha nebo městská část zve-

řejní po dobu nejméně 15 dnů před schvále-

ním v orgánech hlavního města Prahy nebo

v orgánech městských částí vyvěšením na

úřední desce Magistrátu hlavního města

Prahy nebo na úřední desce úřadu městské

části, aby se k nim mohli zájemci vyjádřit

a předložit své nabídky.“ (takřka totožnéustanovení je obsaženo také v § 39 obecníhozřízení, či § 18 krajského zřízení). Citovanéustanovení ukládá hlavnímu městu Praze po-vinnost zveřejnit svůj záměr, avšak již nesta-noví konkrétní způsob, jak tohoto záměru do-sáhnout – výběrové řízení je v této souvislostipouze fakultativním (byť v zásadě žádoucím,protože transparentním) řešením. Případnízájemci pak mají možnost (nikoli povinnost)se ke zveřejněnému záměru vyjádřit a předlo-žit své nabídky. Podané nabídky sice musí ko-respondovat s případnými podmínkami vý-běrového řízení, které jsou jeho součástí,avšak výběrové řízení (jak shora uvedeno)není v daném případě projevem zákonné po-vinnosti, pročež tuto „povinnost“ nelze vztáh-nout ani na samotné podání nabídek.

[41] Obecně je také pravdou, že cílem § 11 odst. 2 písm. a) informačního zákona jechránit informace, které byly povinným sub-jektům sděleny dobrovolně (srov. shora cito-vaný rozsudek čj. 9 As 101/2011-108). Měst-skému soudu pak lze přitom přisvědčit v tom,že „je zcela na každém ze soutěžitelů, zda se

do výběrového řízení přihlásí a jaké předloží

nabídky.“ Potud se tedy Nejvyšší správní soudse závěry městského soudu ztotožnil.

[42] Nejvyšší správní soud však naopaknesouhlasí s názorem městského soudu, dleněhož „[v] daném případě účastníci výběro-

vého řízení souhlas s poskytnutím informace

povinnému subjektu nedali“. Dle názoru Nej-vyššího správního soudu byl totiž tento sou-hlas obsažen již v samotném podání nabídkyve výběrovém řízení, přičemž k uvedenémuzávěru dospěl na základě následujících úvah.

[43] Ustanovení § 11 odst. 2 písm. a) in fi-

ne informačního zákona vylučuje aplikaci vý-jimky pro poskytování informace v něm obsa-žené, pokud osoba, jež informaci povinnémusubjektu předala „nesdělila, že s poskytnutím

informace souhlasí“. Klíčovou je přitomotázka povahy takovéhoto sdělení coby práv-ního jednání.

[44] Podle § 546 občanského zákoníkuz roku 2012 „[p]rávně lze jednat konáním

nebo opomenutím; může se tak stát výslov-

ně nebo jiným způsobem nevzbuzujícím po-

chybnost o tom, co jednající osoba chtěla

projevit“. Dle § 559 občanského zákoníkuz roku 2012 pak „[k]aždý má právo zvolit si

pro právní jednání libovolnou formu, není-li

ve volbě formy omezen ujednáním nebo zá-

konem“. Obdobná ustanovení obsahoval i § 35 odst. 1 a § 40 odst. 1 občanského záko-níku z roku 1964*). Právní jednání (dřívějšíterminologií „právní úkon“) lze tedy učiniti prostým konáním (tj. konkludentně), je-livůle jednajícího dostatečně zřejmá a zákon čismluvní ujednání nestanoví formu jinou. Sdě-lení podle § 11 odst. 2 písm. a) in fine infor-mačního zákona je přitom právním jedná-ním, pro něž informační zákon ani žádný jinýprávní předpis povinnou formu nestanovía vzhledem k jeho veřejnoprávní povaze neníobligatorní formu možno dovodit ani z žád-ného smluvního ujednání. Zbývá tak pouzeposouzení otázky, zda podání nabídky ve vý-běrovém řízení je takovým jednáním, kterédostatečně manifestuje vůli osoby k vyjádře-ní souhlasu s poskytnutí informace předanépovinnému subjektu.

[45] Nejvyšší správní soud připouští, žečistě jazykový výklad pojmu „sdělení“ souhla-

3126


*) S účinností od 1. 1. 2014 nahrazen občanským zákoníkem z roku 2012.


su s poskytnutím informace by mohl véstk závěru o nezbytnosti jeho výslovného (vesmyslu slovně projeveného) vyjádření, jež byvůli jednajícího vyjevilo. Ústavní soud však vesvé judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že „na-

prosto neudržitelným momentem používání

práva je jeho aplikace, vycházející pouze

z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad

představuje pouze prvotní přiblížení se

k aplikované právní normě. Je pouze výcho-

diskem pro objasnění a ujasnění si jejího

smyslu a účelu (k čemuž slouží i řada dalších

postupů, jako logický a systematický výklad,

výklad e ratione legis atd.). Mechanická apli-

kace abstrahující, resp. neuvědomující si,

a to buď úmyslně anebo v důsledku nevzdě-

lanosti, smysl a účel právní normy, činí

z práva nástroj odcizení a absurdity“ (srov.např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 17. 12. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 33/97, č. 30/1998 Sb.).Tato teze je v judikatuře Ústavního souduustálená. Příkladmo v plenárním nálezu zedne 4. 2. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96, č. 63/1997 Sb.,Ústavní soud konstatoval, že „[s]oud [...] není

absolutně vázán doslovným zněním zákon-

ného ustanovení, nýbrž se od něj smí a musí

odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze zá-

važných důvodů účel zákona, historie jeho

vzniku, systematická souvislost nebo někte-

rý z principů, jež mají svůj základ v ústavně

konformním právním řádu jako významo-

vém celku. Je nutno se přitom vyvarovat li-

bovůle; rozhodnutí soudu se musí zakládat

na racionální argumentaci.“ S tímto již tra-dičním a ustáleným interpretačním přístu-pem Ústavního soudu nemá Nejvyšší správnísoud potřebu jakkoli polemizovat. Shodněs doktrínou Ústavního soudu a koneckoncůdnes již i ustálenými a převažujícími názoryjurisprudenčními konstatuje Nejvyšší správ-ní soud, že jazykový výklad v žádném případěnepředstavuje výkladovou metodu jedinou čia priori určující. Typicky je totiž zapotřebízkoumat i účel aplikované normy.

[46] Důvodová zpráva k § 11 odst. 2 písm. a)informačního zákona ve znění zákona č. 61/2006 Sb. říká, že „[z]ásada transparent-

nosti v širším pojetí je jedním ze základních

principů uplatňování veřejné moci a také zá-

kladním požadavkem Směrnice 2003/98/ES“.Předmětný pojem (sdělení souhlasu) je tudíž

nezbytné vykládat v souladu s unijním prá-vem, přičemž takový výklad musí respektovatpožadavek co nejširšího poskytování infor-mací ve veřejném sektoru a nesmí popíratsmysl, pro který byl tento požadavek zákono-dárcem do právního řádu České republikyvtělen.

[47] Podáním nabídky soutěžitelé vyjádřiliprimárně vůli zúčastnit se výběrového řízení.Nejvyšší správní soud se proto v posuzovanémpřípadě pro účely posouzení existence jasněvyjádřené vůle tudíž zabýval i samotným cha-rakterem výběrového řízení vyhlášeného nazákladě zákona o hlavním městě Praze.

[48] Jak plyne ze shora uvedeného, výbě-rové řízení (byť jeho vyhlášení není stricto

sensu zákonnou povinností) je naplněním zá-sady účelného, hospodárného a transparent-ního využití majetku hlavního města Prahy –tj. veřejných prostředků (srov. zde bod [36])– stanovené v § 35 odst. 1 ve spojení s § 36 zá-kona o hlavním městě Praze (viz zde body[38] a [40]). Ústavní soud v nálezu ze dne30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/10, č. 123/2010 Sb.,konstatoval, že „[d]o nabytí účinnosti novely

[informačního zákona] provedené zákonem

č. 61/2006 Sb. [...] platilo, že povinným sub-

jektem podle zákona o svobodném přístupu

k informacím je též ,veřejná instituce hospo-dařící s veřejnými prostředky‘. Tím tak záko-

nodárce zdůraznil explicitně, že otázka hos-

podaření s veřejnými prostředky je ve

veřejném zájmu, že má podléhat veřejné kon-

trole.“ V podobném duchu se pak vyjádřili Nejvyšší soud ve shora citovaném rozsudkusp. zn. 28 Cdo 3297/2008, ve kterém uvedl, že„hospodaření s majetkem obce musí být ma-

ximálně průhledné, účelné a veřejnosti pří-

stupné“; Nejvyšší správní soud přitom neshle-dal žádný důvod, proč by závěr zde uvedenýnebyl aplikovatelný i ve vztahu k hlavnímu mě-stu Praze. Výběrové řízení, jehož prostřednic-tvím má být nakládáno s veřejnými prostřed-ky, musí pro svůj veřejný charakter umožňovatveřejnou kontrolu, k níž právo na poskytnutíinformací s tímto výběrovým řízení souvisejí-cích neoddělitelně náleží; bez těchto informa-cí by taková kontrola nebyla vůbec možná.

[49] V posuzovaném případě správní or-gán I. stupně ve zveřejněném záměru vyjádřil

3126



úmysl pronajmout soubor pozemků ve vlast-nictví hlavního města Prahy za účelem umís-tění a provozování reklamních zařízení, vy-zval případné zájemce k účasti ve výběrovémřízení a zároveň pro uvedené výběrové řízenístanovil podmínky (nabídky tak musely obsa-hovat mimo jiné cenovou nabídku). Tím, žese soutěžitelé rozhodli dotyčného výběrové-ho řízení účastnit, byli současně nuceni re-spektovat jak uvedené požadavky zadavatele,tak také požadavky kladené na toto výběrovéřízení právním řádem (výběrové řízení nelzevést contra legem), z nichž nejdůležitějším jev kontextu projednávané věci právě požada-vek transparentnosti a s ní související mož-nost veřejné kontroly. Podáním nabídek tu-díž vyjádřili svou vůli se režimu veřejnéhovýběrového řízení podrobit.

[50] Není proto rozhodné, zda účastnícivýběrového řízení vyjádřili formalizovanýmaktem souhlas s poskytnutím požadovanýchinformací stěžovatelce; již samotnou účastív daném výběrovém řízení je totiž takový sou-hlas obsažen. Vzhledem k aplikovatelnostizásady transparentnosti lze uzavřít, že v posu-zovaném případě se informace obsaženév odevzdaných nabídkách staly součástí veřej-né soutěže, a tudíž i veřejně dostupným zdro-jem informací (k tomu srov. analogicky § 6 zá-kona o veřejných zakázkách a rozsudek zdecitovaný v bodu [29]). Správní orgán I. stupnějako povinný subjekt ve smyslu informačníhozákona byl proto povinen vyhovět žadatelio poskytnutí informace ohledně takové nabíd-ky, vyjma dílčích informací, jež jsou z poskyto-vání dle informačního zákona vyloučeny.

[51] Opačný výklad § 11 odst. 2 písm. a) in-formačního zákona by byl nejen v rozporu sezásadou transparentnosti, nýbrž by z režimuposkytování vyjímal informace, které pojmověpřísluší do oblasti veřejných úkolů ve smyslu čl. 1 odst. 2 písm. a) směrnice 2003/98/ES.Smysl uvedeného ustanovení, jímž je naplněnícitované směrnice, by byl výkladem o nezbyt-nosti formalizovaného souhlasu účastníků vý-běrového řízení s poskytnutím informací zce-la popřen. Podáním nabídky reagujícím nazáměr obce (zde hlavního města Prahy) pro-najmout nemovitý majetek vyjadřuje účast-ník výběrového řízení tímto záměrem ohláše-

ného svou vůli podrobit se podmínkám výbě-rového řízení, včetně jeho veřejného charakte-ru; nabídka tak musí obsahovat požadovanénáležitosti, jež ve výsledku představují infor-mace, na jejichž poskytnutí existuje dle infor-mačního zákona právní nárok.

III.E K námitce porušení povinnostiselektivního přístupu

[52] Důvodnou shledal Nejvyšší správnísoud i námitku, dle které správní orgány po-rušily povinnost selektivního přístupu k po-skytovaným informacím.

[53] Ustanovení § 12 informačního záko-na stanoví, že „[v]šechna omezení práva na

informace provede povinný subjekt tak, že

poskytne požadované informace včetně do-

provodných informací po vyloučení těch in-

formací, u nichž to stanoví zákon. Právo

odepřít informaci trvá pouze po dobu, po

kterou trvá důvod odepření. V odůvodně-

ných případech povinný subjekt ověří, zda

důvod odepření trvá.“ Citované pravidlo takumožňuje alespoň poskytnutí té části infor-mace, která není z poskytování dle informač-ního zákona vyloučena (typicky v zájmuochrany utajovaných informací či obchodní-ho tajemství; § 7 a 9 informačního zákona).

[54] Vzhledem k výše uvedenému přitomneobstojí paušální názor správních orgánůaprobovaný městským soudem, že „z povahy

věci není v předmětném případě taková se-

lekce možná, neboť v nabídkách reagujících

na zveřejnění záměru pronájmu pozemků

povinného subjektu nemůže být obsažena

žádná informace, jíž by měl případný zá-

jemce ze zákona povinnost povinnému sub-

jektu předat“. Skutečnost, že požadované in-formace nevznikly za použití veřejnýchprostředků a že nebyly povinnému subjektupředány osobou, jíž zákon takovou povinnostukládá, je totiž irelevantní vzhledem k sou-hlasu účastníků výběrového řízením s po-skytnutím takové informace implicitně vy-jádřenému již samotným podáním nabídky.Správní orgány tudíž pochybily, pokud stěžo-vatelce odmítly poskytnout požadovanou in-formaci, a to aniž by vůbec přistoupily k úva-ze, zda snad jen některé z požadovanýchinformací lze z poskytnutí vyloučit.

3126



V žádosti ze dne 7. 5. 2012 žalobce požádalžalovaného o poskytnutí informací podle zá-kona o svobodném přístupu k informacím. Po-žadoval poskytnutí jmenného seznamu osob,kterým bylo uděleno státní občanství dle § 11odst. 2 písm. d) zákona o nabývání a pozbývá-ní státního občanství za léta 2010, 2011 a 2012(ke dni vyřízení této žádosti). Podle tohotoustanovení mohl žalovaný prominout pod-mínku stanovenou v § 7 odst. 1 písm. b) záko-na o nabývání a pozbývání státního občanství,pokud měl žadatel na území České republikypovolen trvalý pobyt, oprávněně se zdržovalna území České republiky po dobu nejméně 5 let, měl skutečný vztah k České republicea udělení státního občanství České republiky

by bylo významným přínosem pro Českou re-publiku zejména z hlediska vědeckého, spole-čenského, kulturního či sportovního.

Žalovaný tuto žádost podle § 15 odst. 1 vespojení s § 8a zákona o svobodném přístupuk informacím odmítl s tím, že nemá požado-vanou informaci k dispozici, a ani by tuto in-formaci nemohl poskytnout, jelikož údaje tý-kající se jména, příjmení a státního občanstvíjsou osobními údaji podléhajícími režimu zá-kona o ochraně osobních údajů. Proti uvede-nému rozhodnutí podal žalobce rozklad, kte-rý ministr vnitra svým rozhodnutím ze dne26. 7. 2012 zamítl s tím, že požadovaná infor-mace obsahuje osobní údaje, resp. i citlivéosobní údaje.

3127


3127Právo na informace: poskytnutí jmenného seznamu osob, kterým bylomimořádně uděleno státní občanství České republiky

k § 8a zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění zákona č. 61/2006 Sb.k § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých

zákonů, ve znění zákonů č. 177/2001 Sb. a č. 439/2004 Sb.k § 11 odst. 2 písm. d) zákona č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství, ve

znění zákonů č. 194/1999 Sb. a č. 357/2003 Sb.*)

Žádost o informaci, v níž se žadatel domáhá poskytnutí jmenného seznamuosob, kterým bylo mimořádně uděleno státní občanství České republiky z důvodu,že Ministerstvo vnitra shledalo, že udělení státního občanství těmto osobám by bylovýznamným přínosem pro Českou republiku [§ 11 odst. 2 písm. d) zákona č. 40/1993 Sb.,o nabývání a pozbývání státního občanství], nelze odmítnout s poukazem na ochra-nu osobních údajů dotčených osob (dle § 15 odst. 1 ve spojení s § 8a zákonač. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím). Poskytnutí takové informaceje v souladu s § 5 odst. 2 písm. e) zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů,možné i bez souhlasu dotčených osob.


Prejudikatura: č. 1844/2009 Sb. NSS a č. 1944/2009 Sb. NSS; nálezy Ústavního soudu č. 123/2010 Sb., č. 209/2005 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 453/03) a č. 223/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 517/2010; rozsudek pléna Evropského soudu pro lidská práva ze dne 7. 12. 1976, Han-dyside proti Spojenému království (stížnost č. 5493/72, Series A), a rozsudky Evropskéhosoudu pro lidská práva ze dne 14. 4. 2009, Társaság a Szabadságjogokért proti Maďarsku(stížnost č. 37374/05), ze dne 26. 5. 2009, Kenedi proti Maďarsku (stížnost č. 31475/05) a zedne 24. 6. 2004, Von Hannover proti Německu (stížnost č. 59320/00, ECHR 2004-VI).

Věc: Mgr. et Mgr. Tomáš N. proti Ministerstvu vnitra o poskytnutí informace, o kasační stíž-nosti žalobce.

*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 186/2013 Sb., o státním občanství České republiky a o změ-ně některých zákonů (zákon o státním občanství České republiky).


Žalobce podal u Městského soudu v Prazežalobu proti rozhodnutí ministra vnitra, kte-rou městský soud rozsudkem ze dne 16. 4. 2014,čj. 6 A 131/2012-60 jako nedůvodnou zamítl,byť některé námitky shledal důvodnými.Městský soud odmítl argumentaci správníchorgánů, která chybně směřovala k tomu, žejde o novou informaci ve smyslu § 2 odst. 4zákona o svobodném přístupu k informacím.Žalovaný totiž požadovanou informací vesmyslu § 3 odst. 3 uvedeného zákona nespor-ně disponuje – nepochybně existuje na něja-kém nosiči dat ve vnímatelné podobě zachy-cený obsah, z něhož je zřejmé, komu a kdybylo uděleno státní občanství České republi-ky za využití § 11 odst. 2 písm. d) zákona o na-bývání a pozbývání státního občanství. Přes-tože žalovaný nedisponuje souhrnem těchtoinformací v podobě jmenného seznamu, ne-lze takovou absenci považovat bez dalšího zaneexistující informaci. Žalovaný se ani nevě-noval kritériu „novosti informace“ ve smyslujudikatury Nejvyššího správního soudu.

Pro posouzení věci byl ale dle názoruměstského soudu klíčovým pojem „osobní

údaj“ ve smyslu § 4 písm. a) zákona o ochra-ně osobních údajů, podle kterého se jednáo jakoukoliv informaci týkající se určenéhonebo určitelného subjektu údajů. Jménoa příjmení fyzických osob, které žalobce po-žadoval, jsou nepochybně informací, která sefyzické osoby týká. Samotná tato informacesice zpravidla není jednoznačným identifiká-torem, který umožňuje odlišení dotčenýchosob ode všech ostatních osob, nicméněobecná známost osoby vyplývající z její vě-decké, společenské, kulturní či sportovní an-gažovanosti představuje natolik jedinečnoucharakteristiku, že je možné takovou osobuidentifikovat, a propojit tak vzájemně údajo její identitě s údajem o jménu a příjmenía údajem o získání státního občanství. Sám ža-lobce ostatně v žalobě připustil, že kritériumvýznamného přínosu pro Českou republikuzpravidla implikuje obecnou známost takovéosoby, přičemž poukázal na příklady sportov-ců, kteří jsou jednoznačně identifikovatelníjiž jen z odkazovaných mediálních výstupů.Městský soud proto uzavřel, že v konkrétní

posuzované věci jméno a příjmení osob, o je-jichž seznam žalobce požádal, jsou v kombi-naci s ostatními identifikačními znaky osob-ním údajem.

Z hlediska ochrany osobních údajů nenídle městského soudu relevantní argumenta-ce žalobce, že zveřejnění pocty v podoběudělení státního občanství při prominutí pří-slušné podmínky nemůže být pro dané osobyžádnou újmou, případně může být tato újmazcela nepatrná. Nerespektování podmínekpro zpracování osobních údajů již samo o so-bě, aniž je nutno zkoumat konkrétní další do-pad neoprávněného zpracování osobníchúdajů do právní sféry jednotlivce, představu-je neoprávněný zásah do soukromí. Zájem naochraně osobních údajů, jež je výslovně za-kotven v čl. 17 odst. 5 Listiny základních práva svobod (dále jen „Listina“) jako faktor limi-tující rozsah poskytování informací, nemůžebýt převážen ani zájmem na zajištění transpa-rentnosti a předvídatelnosti rozhodovánístátní správy.

Proti tomuto rozsudku podal žalobce(stěžovatel) kasační stížnost. Pro posouzeníjádra sporu, tedy otázky, zda lze poskytnoutinformaci o jménu a příjmení osob, jimž bylaprominuta podmínka pro získání občanstvíz důvodu významného přínosu pro Českourepubliku zejména z hlediska vědeckého,společenského, kulturního či sportovního,nebo jestli zde převažuje právo na ochranuosobních údajů, měl dle názoru stěžovateleměstský soud provést test proporcionality.Kritérium vhodnosti (první krok testu) bylosplněno, neboť získání informace nepochyb-ně znamená přesnější pohled na to jak (a zdavůbec) se možnosti prominutí zákonné pod-mínky využívá. Takto získané informace mo-hou sloužit k účelu veřejné kontroly, pro vě-decký výzkum nebo třeba k odhalenídiskriminačních rozdílů v promíjení podmí-nek. Naplněno bylo i kritérium potřebnosti(druhý krok), jelikož právní řád v tomto pří-padě nenabízí žádný jiný institut než žádostdle zákona o svobodném přístupu k informa-cím. V rámci třetího kroku, kdy je zkoumánokritérium poměřování různých principů, mělměstský soud uvážit, zda nepřevažuje v tomto

3127



případě právo na informace nad právem naochranu soukromí, tj. veřejný zájem nad možnou újmou způsobenou zveřejněním ta-kovýchto údajů, což spočívá ve zvažování em-pirických, systémových, kontextových i hod-notových argumentů. Městský soud zůstal dlenázoru stěžovatele na půli cesty. I pokud byjméno a příjmení byly v daném kontextuosobním údajem, měl soud uvážit, zda v da-ném případě nepřevažuje právo na informa-ce nad právem na ochranu soukromí, tedy ve-řejný zájem nad možnou újmou způsobenouzveřejněním takových údajů.

Podle stěžovatele přitom v daném přípa-dě veřejný zájem nad zájmem na ochraněsoukromí převažuje. Poukázal na skutečnost,že existují osobní údaje, u kterých se judika-tura přiklonila k závěru, že převažuje veřejnýzájem na jejich poskytnutí (rozsudek Nejvyš-šího správního soudu ze dne 1. 6. 2010, čj. 5 As64/2008-155, č. 2109/2010 Sb. NSS), podlekterého soud nařídil poskytnout základníosobní údaje o osobách, kterým finančníúřad částečně nebo zcela prominul příslu-šenství daně dle § 55a zákona č. 337/1992 Sb.,o správě daní a poplatků*), a výši prominuté-ho příslušenství. Tam, kde stát poskytuje do-brodiní v podobě prominutí zákonných pod-mínek na základě správního uvážení, mápřednost veřejný zájem na zveřejnění infor-mací o příjemcích takového dobrodiní předochranou osobních údajů. V případě běž-ných žadatelů o státní občanství tak má před-nost ochrana jejich soukromí, nicméně u ža-datelů, kterým byly prominuty podmínkyz důvodu významného přínosu pro Českourepubliku, má přednost veřejný zájem na zve-řejnění takové informace, kvůli riziku protek-ce a diskriminačního přístupu k promíjenípodmínek.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městskéhosoudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušila věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

IV.Posouzení věci Nejvyšším správním

soudem

(...) [14] Na úvod Nejvyšší správní soudpoznamenává, že právo na informace je zá-kladním politickým právem zakotveným naústavní úrovni. Mezi klíčové atributy liberál-ně-demokratického státu patří důsledná im-plementace nástrojů limitujících různýmizpůsoby nositele veřejné moci, daná vědo-mím o její možné zneužitelnosti. Jedenz těchto nástrojů představuje rovněž kontrolavýkonu veřejné moci ze strany občanů, z če-hož plyne imperativ otevřenosti a transpa-rentnosti veřejné správy. Bez toho by tatokontrola nemohla být efektivně realizována.Prostředkem, který k naplnění uvedenéhoimperativu poskytuje právní řád, je mimo ji-né zmíněné právo na informace. Jeho vý-znam zdůraznil již ústavodárce tím, že jej za-kotvil v čl. 17 odst. 5 Listiny, přičemžkonkretizaci daného ústavněprávního usta-novení lze nalézt v zákoně o svobodném pří-stupu k informacím (obdobně viz např. roz-sudek Nejvyššího správního soudu ze dne7. 5. 2009, čj. 1 As 29/2009-59).

[15] Jakákoliv omezení přístupu k infor-macím vztahujícím se k působnosti subjektůspecifikovaných v § 2 odst. 1 zákona o svo-bodném přístupu k informacím musí být sta-novena zákonem a musí jít, ve smyslu čl. 17odst. 4 Listiny, „o opatření v demokratické

společnosti nezbytná pro ochranu práv

a svobod druhých, bezpečnost státu, veřej-

nou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví

a mravnosti“. Obdobně čl. 10 odst. 2 Úmluvyo ochraně lidských práv a základních svobod(č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) hovořío podmínkách nebo omezeních, které stanovízákon a které jsou „nezbytné v demokratické

společnosti v zájmu národní bezpečnosti,

územní celistvosti nebo veřejné bezpečnosti,

předcházení nepokojům a zločinnosti,

ochrany zdraví nebo morálky, ochrany po-

věsti nebo práv jiných, zabránění úniku dů-

věrných informací nebo zachování autority

3127


*) S účinností od 1. 1. 2011 nahrazen zákonem č. 280/2009 Sb., daňovým řádem.


a nestrannosti soudní moci“. Uvedené limi-tační klauzule jsou sice stanoveny pro svobo-du projevu, ta však zahrnuje rovněž právo vy-hledávat informace (dle Listiny), respektivepřijímat informace (dle dikce Úmluvy).V souladu s judikaturou Ústavního soudu (viz např. nález pléna Ústavního soudu ze dne30. 3. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 2/2010, č. 123/2010 Sb.)i Evropského soudu pro lidská práva (rozsud-ky ze dne 14. 4. 2009, Társaság a Szabadságjo-

gokért proti Maďarsku, stížnost č. 37374/05,a ze dne 26. 5. 2009, Kenedi proti Maďarsku,

stížnost č. 31475/05) je tedy nutno tyto limi-tační klauzule vztáhnout rovněž na právo nainformace, tj. na aktivní povinnost orgánů ve-řejné moci poskytovat informace.

[16] Uvedené limity pro omezení právana informace jsou určující především pro zá-konodárce. Pokud by tedy zákonodárce zcelavyloučil nepřiměřeně široký okruh informacíz poskytování, aniž by takovou výluku bylomožné obhájit z hlediska čl. 17 odst. 4 Listiny,byla by předmětná úprava protiústavní.K ústavním limitům omezení práva na infor-mace jsou však povinny přihlížet rovněžsprávní orgány a obecné soudy při konkrétníaplikaci a interpretaci zákona, tj. při zvažová-ní výluk obsažených v zákoně o svobodnémpřístupu k informacím je nutno prioritně usi-lovat o nalezení jejich ústavně konformníhovýkladu. Teprve v případě nemožnosti tako-vého výkladu by byl obecný soud povinen po-stupovat podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Předpoužitím určité zákonné výluky z povinnostiposkytovat informace je tak třeba v zásaděvždy provést tzv. test veřejného zájmu, tj. zvá-žit, zda v konkrétním případě nepřevažuje ve-řejný zájem na jejich poskytnutí nad jinoukonkurující hodnotou, ať již jde o základnípráva druhých osob, či některý z výše zmíně-ných veřejných statků (viz Furek, A.; Rot-hanzl, L. Zákon o svobodném přístupu k in-

formacím a předpisy související. Praha :Linde, 2012, s. 310–314, 506–512).

[17] V posuzované věci městský soud do-spěl k závěru, že požadovanou informaci ne-lze poskytnout z důvodu nutnosti respekto-vat podmínky ochrany osobních údajůstanovené v zákoně o ochraně osobních úda-

jů. Odmítl přitom jakkoliv poměřovat právo(dotčených osob) na ochranu osobních úda-jů a právo (stěžovatele) na informace s tím, žeprávo na informace je limitováno zákonemo ochraně osobních údajů a že „[z]ájem na

dostatečném penzu informací o činnosti ve-

řejné správy tak nemůže převážit zájem na

ochraně osobních údajů, neboť tento zájem

je výslovně zákonem provádějícím povin-

nost uloženou v čl. 17 odst. 5 Listiny [...] vy-

mezen jako faktor limitující rozsah poskyto-

vání informací“. S uvedeným závěrem sevšak Nejvyšší správní soud neztotožňuje.

[18] S městským soudem Nejvyšší správnísoud souhlasí potud, že požadovaná informa-ce téměř jistě zahrnuje údaje, které lze pova-žovat za osobní údaje ve smyslu § 4 písm. a)zákona o ochraně osobních údajů. Podle uve-deného ustanovení se osobním údajem rozu-mí jakákoliv informace týkající se určenéhonebo určitelného subjektu údajů. Subjektúdajů se považuje za určený nebo určitelný,jestliže jej lze přímo či nepřímo identifikovatzejména na základě čísla, kódu nebo jednohoči více prvků, specifických pro jeho fyzickou,fyziologickou, psychickou, ekonomickou,kulturní nebo sociální identitu. Z judikaturyNejvyššího správního soudu vyplývá, žeo osobní údaj se jedná tehdy, pokud je na zá-kladě něho možné konkrétní osobu určit nebokontaktovat (viz rozsudky ze dne 12. 2. 2009,čj. 9 As 34/2008-68, č. 1844/2009 Sb. NSS, čize dne 29. 7. 2009, čj. 1 As 98/2008-148, č. 1944/2009 Sb. NSS). Jméno a příjmení takobecně nelze považovat za osobní údaj, pro-tože zpravidla neslouží jako dostatečný iden-tifikátor konkrétní osoby (např. ve zmíně-ném rozsudku čj. 1 As 98/2008-148 Nejvyššísprávní soud uvedl, že jméno a příjmení fy-zické osoby v kombinaci s číslem občanské-ho průkazu není osobním údajem, neboť nazákladě něj nelze konkrétní osobu identifiko-vat ani kontaktovat).

[19] V posuzovaném případě však poža-dovaná informace, tj. jmenný seznam osob,které získaly státní občanství České republi-ky na základě výjimky dle § 11 odst. 2 písm. d)zákona o nabývání a pozbývání státního ob-čanství, velmi pravděpodobně obsahuje

3127



osobní údaje. Lze předpokládat, že přinej-menším některé z těchto osob bude možnéidentifikovat na základě jména a příjmení vespojení s informací o udělení státního občan-ství dle příslušné výjimky a veřejně dostup-ných informací o angažování osoby tohotojména v některé z oblastí uvedených ve zmí-něném ustanovení (resp. určité míry obecnéznámosti této osoby). Nejedná se ale o citlivéosobní údaje ve smyslu § 4 písm. b) zákonao ochraně osobních údajů, jak argumentovalžalovaný, neboť požadované informace samyo sobě nevypovídají o národnostním, raso-vém nebo etnickém původu, politických po-stojích či dalších atributech obsaženýchv uvedeném ustanovení zákona o ochraněosobních údajů.

[20] Jestliže požadovaná informace obsa-huje osobní údaje, bylo namístě, aby správníorgán při poskytování informace postupovalpodle § 8a zákona o svobodném přístupuk informacím, který stanoví: „Informace tý-

kající se osobnosti, projevů osobní povahy,

soukromí fyzické osoby a osobní údaje po-

vinný subjekt poskytne jen v souladu s práv-

ními předpisy, upravujícími jejich ochranu.“Citované ustanovení odráží vztah mezi prá-vem na informace (čl. 17 odst. 5 Listiny)a právem na ochranu osobních údajů, re-spektive právem na ochranu soukromí, jehožsoučástí je ochrana osobních údajů (čl. 10odst. 3 Listiny). Zcela jistě z něj ale nelze do-vozovat, že by právo na soukromí mělo abso-lutní přednost před právem na informace, jakučinil v napadeném rozsudku městský soud.S takovým právním názorem se sice v praxipovinných subjektů lze nezřídka setkat,avšak při ústavně konformním výkladu pří-slušných zákonných ustanovení a ve světle ju-dikatury Ústavního soudu neobstojí.

[21] Závěr o absolutní prioritě jednohozákladního práva nad druhým (zde práva nasoukromí nad právem na informace) jez ústavněprávního hlediska nepřípustný. Člá-nek 10 Listiny sice (na rozdíl od článku 17a některých dalších ustanovení Listiny) neob-sahuje žádnou limitační klauzuli, právo nasoukromí je však i tak omezitelné za účelemochrany ústavnímu pořádku imanentních

právních statků a práv a svobod jiných (srov.Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T. a kol.Listina základních práv a svobod. Komen-

tář. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer, 2012; ob-dobně viz nález Ústavního soudu ze dne 15. 11.2010, sp. zn. I. ÚS 517/2010, č. 223/2010 Sb. ÚS,v němž se Ústavní soud zabýval právě kolizípráva na informace a práva na ochranu osob-ních údajů, a to v případě, v němž šlo o žádosto informaci o jménech soudců, kteří byli kedni 17. 11. 1989 členy nebo kandidáty Komu-nistické strany Československa).

[22] Pokud by tedy zákonná úprava bylaformulována natolik kategoricky, že by abso-lutizovala právo na soukromí a zcela vylučo-vala možnost poskytovat informace, kterýmiby bylo jakkoliv zasaženo do práva na soukro-mí dotčených osob, bylo by namístě zvažovatpostup podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Nic tako-vého však v nynějším případě není zapotřebí.Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o ochraněosobních údajů sice obecně stanoví pravidlo,podle něhož správce může zpracovávat osob-ní údaje pouze se souhlasem subjektu údajů[v souladu s § 4 písm. e) téhož zákona je při-tom třeba za „zpracování osobních údajů“považovat rovněž jejich poskytování na zákla-dě zákona o svobodném přístupu k informa-cím]. Uvedené ustanovení ale zároveň vyme-zuje výjimky z tohoto pravidla, tj. stanoví, že„[b]ez tohoto souhlasu je může zpracovávat:

a) jestliže provádí zpracování nezbytné

pro dodržení právní povinnosti správce,

b) jestliže je zpracování nezbytné pro pl-

nění smlouvy, jejíž smluvní stranou je sub-

jekt údajů, nebo pro jednání o uzavření ne-

bo změně smlouvy uskutečněné na návrh

subjektu údajů,

c) pokud je to nezbytně třeba k ochraně ži-

votně důležitých zájmů subjektu údajů. V tomto

případě je třeba bez zbytečného odkladu získat

jeho souhlas. Pokud souhlas není dán, musí

správce ukončit zpracování a údaje zlikvidovat,

d) jedná-li se o oprávněně zveřejněné

osobní údaje v souladu se zvláštním práv-

ním předpisem. Tím však není dotčeno prá-

vo na ochranu soukromého a osobního ži-

vota subjektu údajů,

3127



e) pokud je to nezbytné pro ochranu práv

a právem chráněných zájmů správce, příjem-

ce nebo jiné dotčené osoby; takové zpracová-

ní osobních údajů však nesmí být v rozporu

s právem subjektu údajů na ochranu jeho

soukromého a osobního života,

f) pokud poskytuje osobní údaje o veřej-

ně činné osobě, funkcionáři či zaměstnanci

veřejné správy, které vypovídají o jeho veřej-

né anebo úřední činnosti, o jeho funkčním

nebo pracovním zařazení, nebo,

g) jedná-li se o zpracování výlučně pro

účely archivnictví podle zvláštního zákona.“

[23] Při poskytování informací obsahují-cích osobní údaje (resp. při úvaze o odmítnu-tí takovou informaci poskytnout), tedy musísprávní orgán vycházet z uvedené úpravy zá-kona o ochraně osobních údajů. Obecně pakplatí, že informace zahrnující osobní údajemůže poskytnout pouze se souhlasem sub-jektu údajů, pokud nedospěje k závěru, že jenamístě aplikovat některou z výjimek z toho-to pravidla. Při posuzování, která z výjimekv konkrétním případě připadá v úvahu, pakmusí vycházet taktéž z pravidla stanovenéhov § 10 zákona o ochraně osobních údajů a po-měřovat obě proti sobě stojící základní práva(dle uvedeného ustanovení platí: „Při zpraco-

vání osobních údajů správce a zpracovatel

dbá, aby subjekt údajů neutrpěl újmu na

svých právech, zejména na právu na zacho-

vání lidské důstojnosti, a také dbá na ochra-

nu před neoprávněným zasahováním do sou-

kromého a osobního života subjektu údajů.“;k jeho výkladu viz Kučerová, A.; Nováková, L.;Foldová, V.; Nonnemann, F.; Pospíšil, D. Zákon

o ochraně osobních údajů. Komentář. 1. vyd.Praha : C. H. Beck, 2012, s. 206–207).

[24] Dikce citovaných ustanovení zákonao ochraně osobních údajů ponechává dosta-tek prostoru k takové ústavně konformní in-terpretaci, která umožní v konkrétních přípa-dech kolize práva na informace a práva naochranu osobních údajů vzájemné poměřo-vání těchto práv. Ke stejnému závěru dospělve výše zmiňovaném nálezu sp. zn. I. ÚS517/2010 také Ústavní soud, který po prove-dení testu proporcionality dovodil, že veřej-

ný zájem na zpřístupnění informace o minu-lém členství soudců v KSČ převažuje nad prá-vem na ochranu jejich soukromí. Ústavnísoud ovšem ponechal na obecných soudech,pod jaké písmeno § 5 odst. 2 zákona o ochra-ně osobních údajů danou věc – při cestě zaústavně konformním cílem v podobě vyhově-ní žádosti o poskytnutí předmětného údaje –podřadí, zda pod písm. a), e) či f). Pouze ne-přímo naznačil, že se domnívá, že nejvhod-nější by bylo v dané věci aplikovat § 5 odst. 2písm. f) s tím, že soudce lze považovat za oso-by veřejně činné.

[25] V nynějším případě nelze presumo-vat, že všechny osoby, jejichž soukromí by by-lo poskytnutím stěžovatelem požadované in-formace dotčeno, jsou osobami veřejněčinnými. Osoby, kterým bylo uděleno státníobčanství z důvodu jejich „významného pří-

nosu pro Českou republiku“, budou velmipravděpodobně ve většině případů osoby,které lze považovat spíše za veřejně známé(k podrobnému rozlišení mezi osobami ve-řejně činnými a veřejně známými viz Bartoň, M.Svoboda projevu: principy, garance, meze.Praha : Leges, 2010, s. 243–255). Lze si všakpředstavit i situace, kdy by občanství mohlobýt uděleno na základě předmětné výjimkytaké osobám, u nichž může být sporný takétento status (typicky v případě excelentníhovědce, jehož jméno je známo pouze v úzkékomunitě odborníků v oboru, kterému se vě-nuje).

[26] Jako příhodnější se tak jeví zvážit,zda zpracování (respektive poskytnutí) v ny-nějším případě požadované informace ne-spadá pod výjimku obsaženou v § 5 odst. 2písm. e) zákona o ochraně osobních údajů.Podle uvedeného ustanovení může správcezpracovávat osobní údaje bez souhlasu sub-jektu údajů, „pokud je to nezbytné pro ochra-

nu práv a právem chráněných zájmů správ-

ce, příjemce nebo jiné dotčené osoby; takové

zpracování osobních údajů však nesmí být

v rozporu s právem subjektu údajů na ochra-

nu jeho soukromého a osobního života“.

[27] K výkladu citovaného ustanovení jepředně nutno uvést, že představuje imple-mentaci čl. 7 písm. f) směrnice Evropského

3127



parlamentu a Rady 95/46/ES o ochraně fyzic-kých osob v souvislosti se zpracováním osob-ních údajů a o volném pohybu těchto údajů.Podle uvedeného článku směrnice „[č]lenské

státy stanoví, že zpracování osobních údajů

může být provedeno pouze pokud: je nezbyt-

né pro uskutečnění oprávněných zájmů

správce nebo třetí osoby či osob, kterým jsou

údaje sdělovány, za podmínky, že nepřevy-

šují zájem nebo základní práva a svobody

subjektu údajů, které vyžadují ochranu po-

dle čl. 1 odst. 1“. Pro lepší porozumění dané-mu článku směrnice je ovšem vhodné ocito-vat rovněž další jazykové verze, neboť jehočeská verze je poněkud zmatečná. Napříkladanglická verze uvedeného ustanovení směr-nice uvádí: „Member States shall provide that

personal data may be processed only if: pro-

cessing is necessary for the purposes of the le-

gitimate interests pursued by the controller

or by the third party or parties to whom the

data are disclosed, except where such inte-

rests are overridden by the interests for fun-

damental rights and freedoms of the data

subject which require protection under Ar-

ticle 1 (1).“ Obdobně podle francouzské ver-ze uvedeného ustanovení směrnice: „Les

États membres prévoient que le traitement

de données à caractère personnel ne peut

être effectué que si: il est nécessaire à la réali-

sation de l’intérêt légitime poursuivi par le

responsable du traitement ou par le ou les ti-

ers auxquels les données sont communiqué-

es, à condition que ne prévalent pas l’intérêt

ou les droits et libertés fondamentaux de la

personne concernée, qui appellent une pro-

tection au titre de l’article 1er paragraphe 1.“

nebo podle slovenské verze: „Členské štáty

zabezpečia, aby bolo možné osobné údaje

spracovať, iba ak: spracovanie je nevyhnut-

né pre účely legitímnych záujmov, ktoré plní

kontrolór, alebo tretia strana alebo strany,

ktorým sú údaje odhalené, s výnimkou, ak

takéto záujmy sú prevýšené záujmami tý-

kajúcimi sa základných práv a slobôd osoby

pracujúcej s údajmi, ktoré potrebujú ochra-

nu podľa článku 1 ods. 1.“ Správně by tedyčeský překlad měl znít tak, že zpracováníosobních údajů může být provedeno pouze,pokud je nezbytné pro uskutečnění oprávně-

ných zájmů správce, příjemce nebo jiné do-tčené osoby, jestliže nejsou převýšeny zá-jmem na ochranu soukromí subjektu údajů.V tomto duchu je pak nutno vykládat také § 5odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobníchúdajů (srov. Kučerová, A.; Nováková, L.; Fol-dová, V.; Nonnemann, F.; Pospíšil, D., op. cit.,s. 146–147).

[28] Na podkladu (uvedeným způsobemvyloženého) § 5 odst. 2 písm. e) zákonao ochraně osobních údajů je tedy nutno pro-vést test proporcionality a určit, zda v posuzo-vaném případě převažuje právem chráněnýzájem stěžovatele na poskytnutí požadovanéinformace nebo právo na soukromí subjektůúdajů.

[29] Test proporcionality, jak je judikatu-rou Ústavního soudu tradičně aplikován přikolizi dvou základních práv (případně zá-kladního práva a veřejného statku), se skládáze tří kroků. V prvním kroku je zvažovánokritérium vhodnosti (soud zkoumá, zda insti-tut omezující určité základní právo umožňu-je dosáhnout stanovený cíl), ve druhém kro-ku kritérium potřebnosti (soud zkoumá, zdaby stanoveného cíle nemohlo být dosaženo ji-nými opatřeními nedotýkajícími se základ-ních práv a svobod), konečně ve třetím krokukritérium proporcionality v užším smyslu(soud porovnává závažnost obou v kolizi sto-jících základních práv, což spočívá ve zvažo-vání empirických, systémových, kontexto-vých i hodnotových argumentů).

[30] Kritérium vhodnosti je v posuzova-ném případě bezpochyby splněno. Jak příhod-ně argumentuje stěžovatel, získání individuál-ních informací o mimořádném prominutípodmínek stanovených zákonem pro udělenístátního občanství odpovídá účelu práva nainformace. Umožní získat přesnější pohledna to, jak se právo prominout tyto zákonnépodmínky v praxi využívá, a otevře prostorpro veřejnou kontrolu a pro případnou veřej-nou diskusi o postupu žalovaného. Stejně takje splněno kritérium potřebnosti, neboť práv-ní řád k dosažení uvedeného cíle neposkytu-je žádný jiný nástroj než žádost podle zákonao svobodném přístupu k informacím.

3127



[31] Pro účely třetího kroku, tj. porovnánízávažnosti obou v kolizi stojících základníchpráv, stěžovatel předestřel následující argu-menty. Předně, udělení „VIP občanství“ ozna-čuje za svého druhu poctu. Utajovat seznamtakto vyznamenaných osob proto považujeza stejně absurdní, jako utajovat (z důvoduochrany jejich soukromí) seznam osobností,jimž je uděleno státní vyznamenání za záslu-hy. Dále stěžovatel argumentuje tím, že pou-ze zveřejněním lze zajistit předvídatelnostrozhodování žalovaného, poukazuje přitomna podezření, že udělování „VIP občanství“ jevěcí protekce. Jako nejkřiklavější případ v té-to souvislosti uvádí, že „vynikající mladý ša-

chista Sergej Movsesjan, mluvící plynně čes-

ky“, státní občanství nezískal (následně pakzískal slovenské občanství), zatímco basket-balista Maurice Whitfield, hrající za klubv Nymburku, který vlastní vlivná osobnostJUDr. Miroslav J., získal občanství „během ně-

kolika měsíců“, ačkoliv novinářům přiznal,že neumí mluvit česky. Podle stěžovatele pro-míjení zákonných podmínek z důvodu vý-znamného přínosu pro Českou republikupředstavuje jakýsi relikt panovnické moci,u něhož lze pokušení klientelismu čelit pou-ze tím, že daná oblast bude vystavena „ohni

veřejné debaty“. Vůči riziku protekce při mi-mořádném udělování občanství nejsou imun-ní ani „země s nejdelší tradicí demokracie

a právního státu“, ty se však uvedenému rizi-ku snaží předcházet tím, že jsou ochotny ve-řejnou debatu na toto téma vést (poukazujepřitom na příklady takových debat z VelkéBritánie a z Nizozemí). Dále stěžovatel namí-tá, že případná újma „VIP občanům“ je nepa-trná, ne-li nulová. Zveřejnění informaceo udělení občanství sotva může způsobit ža-datelům újmu ve sféře jejich soukromí, neboťtato informace je v jejich nejbližším okolí (ro-dina, přátelé, kolegové ze zaměstnání) nepo-chybně již známa.

[32] Nejvyšší správní soud považujevšechny uvedené argumenty za pádné, byťněkteré ze stěžovatelem uváděných příkladůzřejmě nelze podřadit pod výjimku dle § 11odst. 2 písm. d) zákona o nabývání a pozbývá-ní státního občanství. Obecně však se stěžo-

vatelem souhlasí v tom, že požadovanou in-formaci je možno považovat za předmět legi-timního veřejného zájmu a za způsobilou při-spět k diskusi v obecném zájmu.

[33] Za klíčové považoval kritérium pří-nosu požadované informace pro diskusi o vě-cech veřejného zájmu rovněž Ústavní soudve výše opakovaně citovaném nálezu sp. zn. I. ÚS 517/2010. Obdobně Ústavní soud argu-mentoval i v dalších případech, v nichž posu-zoval kolizi svobody projevu a práva na sou-kromí. Odkázat lze například na nález ze dne11. 11. 2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, č. 209/2005Sb. ÚS, ve věci Brezina proti Zemanovi. Pod-půrně lze zmínit také judikaturu Evropskéhosoudu pro lidská práva ke svobodě projevu,v níž je často zdůrazňovaná spojitost mezisvobodou projevu a demokracií. Napříkladjiž v rozsudku pléna ze dne 7. 12. 1976, Han-

dyside proti Spojenému království, stížnost č. 5493/72, Series A, bod 48, Evropský soudpro lidská práva konstatoval, že svoboda pro-jevu „představuje jeden ze základních pilířů

demokratické společnosti, jednu ze základ-

ních podmínek jejího pokroku a rozvoje

každého jednotlivce“. Ve stejném duchu Ev-ropský soud pro lidská práva často zdůrazňu-je, že tisk hraje důležitou roli v demokratickéspolečnosti a jeho úlohou je šířit – způsobemslučitelným s jeho povinnostmi a závazky –informace a myšlenky o všech věcech veřej-ného zájmu. Přitom nejen, že má úkol šířit ta-kové informace a myšlenky, ale veřejnost mátaké právo je dostávat. Na poli čl. 10 odst. 2Úmluvy je zároveň dle Evropského soudu prolidská práva jen málo prostoru pro omezenípolitického projevu nebo debaty o otázkáchveřejného zájmu. Podle rozsudku ze dne 24. 6. 2004, Von Hannover proti Německu,

stížnost č. 59320/00, ECHR 2004-VI, pak jerozhodujícím faktorem při vyvažování ochra-ny soukromého života proti svobodě projevuprávě skutečnost, jak zveřejněné informace(v daném případě články a fotografie publi-kované v tisku) „přispívají k diskusi v obec-

ném zájmu“ (blíže viz Kmec, J.; Kosař, D.;Kratochvíl, J.; Bobek, M. Evropská úmluva

o lidských právech. Komentář. 1. vyd. Praha :C. H. Beck, 2012, s. 909–912, 1006–1008).

3127



[34] Otázku, které osoby mají natolik vý-znamný přínos pro Českou republiku, abyjim z tohoto důvodu mohlo být mimořádněuděleno státní občanství, je zcela namístěpodrobit „ohni veřejné debaty“, neboť je zjev-né, že poskytování tohoto speciálního privi-legia může být v konkrétních případechznačně kontroverzní. Pokud určitá osoba žá-dá o udělení státního občanství na základědané výjimky, pak nutně jistým způsobemvstupuje do veřejné sféry a měla by být srozu-měna s tím, že bude v budoucnu nucena str-pět zásah do svého soukromí spočívající v po-skytnutí informace o tom, že předmětnýmzpůsobem státní občanství nabyla. Takovýomezený zásah do jejího soukromí je nutnopovažovat za zcela přiměřený.

[35] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá,že poskytnutí požadované informace nenív rozporu se zákonem na ochranu osobníchúdajů. Ačkoliv je pravděpodobné, že obsahu-je osobní údaje, jejich zpracování (respektiveposkytnutí) je v souladu s § 5 odst. 2 písm. e)uvedeného zákona možné i bez souhlasu do-tčených osob. Poskytnutí požadované infor-mace tak nelze odmítnout s poukazem naochranu soukromí (osobních údajů) osob na-cházejících se na předmětném seznamu. Nadrámec uvedeného Nejvyšší správní soud do-dává, že se plně ztotožňuje s argumentacíměstského soudu týkající se možné aplikace§ 2 odst. 4 zákona o svobodném přístupuk informacím v nynější věci.

3128


3128Státní památková péče: ochrana a užívání kulturních památek; pokutyza porušení povinností při výkonu podnikání

k § 35 odst. 1 písm. c) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění zákonů č. 132/2000 Sb., č. 146/2001 Sb., č. 320/2002 Sb a č. 307/2008 Sb.

I. „Znehodnocení“ a „zničení“ ve smyslu § 35 odst. 1 písm. c) zákona č. 20/1987 Sb.,o státní památkové péči, je nutno vykládat jako podstatné snížení kulturní hodnotypamátky (až na hodnotu nulovou), respektive její podstatné poškození (až destrukci).

II. Dojde-li v důsledku jednání vlastníka kulturní památky pouze k nepodstatné-mu snížení kulturní hodnoty památky nebo k jejímu nepodstatnému poškození,může se jednat pouze o některý z ohrožovacích deliktů dle § 35 odst. 1 písm. c) zá-kona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Toto nepodstatné snížení hodnoty čipoškození je účinkem, který lze zohlednit při stanovení výše sankce.

III. Mezi skutkovými podstatami poruchových a ohrožovacích deliktů obsažený-mi v § 35 odst. 1 písm. c) zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, existujevztah subsidiarity, a jejich jednočinný souběh je proto vyloučen.



Věc: Akciová společnost Karlovarské minerální vody proti Krajskému úřadu Karlovarskéhokraje o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalovaného.

Rozhodnutím Magistrátu města KarlovyVary, oddělení památkové péče, ze dne 2. 2.2012, (ve spojení s rozhodnutím žalovaného)byla žalobkyni uložena pokuta 1 800 000 Kčza správní delikt podle § 35 odst. l písm. c) zá-kona o státní památkové péči, neboť neplnila

povinnosti stanovené v § 9 odst. 1 uvedené-ho zákona, tj. jako vlastník kulturní památkyna vlastní náklad nepečovala o její zachování,neudržovala ji v dobrém stavu a nechránilapřed ohrožením, poškozením, znehodnoce-ním nebo odcizením.


Na základě odvolání žalobkyně proti to-muto rozhodnutí žalovaný dne 14. 3. 2012částečně změnil rozhodnutí I. stupně, a to vevýčtu objektů ve vlastnictví žalobkyně zahr-nutých do nemovitých kulturních památekzapsaných v Ústředním seznamu kulturníchpamátek (dále jen „dotčené objekty“).

Rozhodnutí žalovaného napadla žalobky-ně u Krajského soudu v Plzni, který rozsud-kem ze dne 31. 1. 2014, čj. 57 A 37/2012-201,rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátilk dalšímu řízení.

Krajský soud při svém rozhodování vyšelze závěru, že § 35 odst. 1 písm. c) zákonao státní památkové péči sankcionuje čtyřiohrožovací a dva poruchové delikty. To ovliv-ňuje i výklad a použitelnost § 36 uvedenéhozákona. V případě ohrožovacího deliktu nenímožné přihlížet ke způsobené škodě a v pří-padě poruchového deliktu k hrozící škodě.Co se týče výroku rozhodnutí I. stupně, bylažalobkyni uložena pokuta za tři ohrožovacídelikty. Ve skutečnosti však byla žalobkyniuložena pokuta za širší okruh správních de-liktů, aniž by tyto další delikty byly uvedenyve výroku uvedeného rozhodnutí. Správní or-gán I. stupně nejen že při stanovení výše po-kuty nezákonně přihlížel ke způsobené ško-dě, nýbrž zcela pominul zásadu, že trest jemožné ukládat pouze za skutky, jejichž spá-chání se měla žalobkyně podle výroku roz-hodnutí dopustit.

Tím, že správní orgány neuvedly ve výro-ku rozhodnutí poruchové delikty, jejichž spá-chání žalobkyni ve skutečnosti přičítaly, zá-sadně zkrátily žalobkyni na jejím právu naobhajobu. Správní orgány si tak nepřípustnězjednodušily postup v řízení. Pokud by totižuvedly poruchové delikty ve výroku rozhod-nutí I. stupně, byly by povinny konkrétně po-psat k jakému poškození u které památky do-šlo, kdy se tak stalo a jak se tak stalo. Spáchánítěchto skutků by pak byly také povinny vesprávním řízení prokázat. Správní orgányshledaly žalobkyni odpovědnou za výslednýstav dotčených objektů, avšak nijak nespeci-fikovaly, kdy ke konkrétním poškozením kul-turních památek došlo. Nelze tedy napříkladvůbec zjistit, zda žalobkyni není přičítáno ně-

co, co nezpůsobila, či něco, co jí již pro uply-nutí lhůt uvedených v § 37 odst. 2 zákonao státní památkové péči přičítat nelze. Neby-ly předloženy žádné listiny dokládající prová-dění soustavné kontroly plnění povinnostížalobkyně. Totéž platí pro závěr o počátkuporušování povinností vytýkaných žalobkyniobecně od roku 2004, resp. 2005, jelikož ten-to je dovozován toliko z několika málo foto-grafií neuvedeného data pořízení.

Proti rozsudku krajského soudu podal ža-lovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžova-tel namítl, že dle dikce zákona o státní památ-kové péči je nepochybné, že zákonodárceu skutkových podstat, které krajský soudoznačil jako poruchové, vždy použil dokona-vý vid – „znehodnotí“ a „zničí“. Z toho lze do-vodit, že má jít o jednání ukončené, a tedyfakticky jednorázové. Předmětem postihu ne-ní v tomto případě soustavné jednání v podo-bě „znehodnocování“ nebo „ničení“ kulturnípamátky, tj. které by bylo v logice rozsudkukrajského soudu možné označit pouze jakoskutek ohrožovací. Jak soustavné „znehodno-

cování“ tak „ničení“ kulturní památky jsouprojevem dvou jiných skutkových podstat,které krajský soud označil jako ohrožovací,a to „neudržování kulturní památky v dob-

rém stavu“ a „nepečování o zachování kul-

turní památky“. Výsledkem tohoto proti-právního jednání musí být proměna stavukulturní památky, tj. pachatel svým jednáním(převážně nečinností) uvádí kulturní památ-ku do horšího stavu nebo do stavu, který vy-lučuje nebo ztěžuje její zachování. V oboupřípadech k naplnění skutkové podstaty ne-stačí pouhé neprovádění činnosti, ale musídojít k poškození (poruchám). Pokud vlast-ník kulturní památky neudržuje kulturní pa-mátku v dobrém stavu, pak logickým výsled-kem musí být změna stavu kulturní památkyk horšímu, a tedy výskyt poruch kulturní pa-mátky. Skutková podstata v tomto případě ne-předpokládá pro své naplnění prosté „neudr-

žování“ kulturní památky, ale neudržováníkulturní památky v „dobrém stavu“. Proměnastavu kulturní památky z dobrého na stavhorší tak musí být podmínkou pro naplněnítéto skutkové podstaty a jejím výsledkem je

3128



stejně jako v případě „znehodnocení“ poško-zení kulturní památky. Předmětem postihu jenečinnost, jejíž projevy jsou dlouhodobé po-vahy a projevují se průběžnou změnou stavukulturní památky. Pokud by nedošlo k nega-tivní změně na předmětu ochrany, nebylo bymožné prokázat ani naplnění skutkové pod-staty. Výsledek naplnění skutkové podstaty„neudržování kulturní památky v dobrém

stavu“ a „znehodnocení“ kulturní památky sena předmětu ochrany může odrazit nástu-pem jiných typů poruch, které pro zachováníkulturní památky mohou mít zcela odlišnýdopad. Znehodnocením kulturní památkymůže být rozbití oken, pomalování jejích zdísprejem, výsledkem neudržování kulturní pa-mátky v dobrém stavu může být propad kro-vu a stropů. Komentář zákona, který použilkrajský soud, neobsahuje rozdělení skutko-vých podstat, tak jak je popsal krajský soud.Krajský soud chybně rozdělil skutkové pod-staty na poruchové a ohrožovací, a to v dů-sledku pominutí vidu použitého slovesa„znehodnotí“. To reaguje na porušení povin-nosti vlastníka v podobě jeho aktivní činnos-ti, jejímž projevem je fakticky jednorázovépoškození kulturní památky. Na nečinnostvlastníka reagují jiné skutkové podstaty. Kraj-ský soud fakticky položil rovnítko mezi poru-chové a jednorázové delikty a mezi ohrožova-cí a trvající delikty. Obě skupiny se mohouprolínat a překrývat. V důsledku toho krajskýsoud napadeným rozhodnutím nesprávně vy-týká, že u poruchových deliktů se musí pro-kázat, kdy nastal konkrétní účinek, což u trvajícího poruchového deliktu je problém,protože z povahy věci je proměna věci k hor-šímu soustavná a dlouhodobá. Nelze pak pro-kázat, ke které minutě v důsledku nepečová-ní odpadla konkrétní částečka omítky nebodřevokazná houba vypustila konkrétní sporu.Krajský soud tak dospěl k mylným závěrůmohledně náležitostí dokazování. Krajský soudfakticky tvrdí, že se měla žalobkyně dopustitpokračování správního deliktu v podobě„znehodnocení“ kulturní památky, přičemžkaždá dílčí změna dosavadního stavu k horší-mu je samostatným skutkem, u kterého je tře-ba provést dokazování o čase jeho spáchánía okolnostech. Takový výklad jde za hranu lo-

gického a systematického výkladu § 35 odst. 1písm. c) a § 9 zákona o státní památkové péči.Nelze souhlasit, že by žalobkyně byla zkráce-na na svém právu na obhajobu.

Žalobkyně ve svém vyjádření ke kasačnístížnosti uvedla, že správní delikty v § 35odst. 1 písm. c) zákona o státní památkové pé-či jsou určeny k ochraně téhož zájmu – za-chování kulturní památky. Znakem porucho-vých správních deliktů je účinek, kterýv případě ohrožovacích deliktů není předví-dán. Poruchové (které postihují znehodnoce-ní nebo zničení kulturní památky) a ohrožo-vací správní delikty jsou ve vzájemnémpoměru speciality. Jejich jednočinný souběhje vyloučen. Je-li žalobkyni přičítána odpo-vědnost za výsledný stav dotčených objektů,je vyloučeno ji současně činit odpovědnou zajednání popsané ve výroku rozhodnutí I. stupně. V případě prvních čtyř správníchdeliktů dle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o stát-ní památkové péči se jedná o delikty ohrožo-vací. Poslední dva delikty postihují jednání,jímž již došlo k vyvolání poruchy chráněnéhozájmu.


Z odůvodnění:

Stěžovatel v kasační stížnosti brojí protizávěru krajského soudu, že správní orgán I. stupně jednání žalobkyně kvalifikoval ve vý-roku rozhodnutí jako ohrožovací delikt, za-tímco v odůvodnění rozhodnutí je popisovaljako delikt poruchový. Z tohoto závěru ply-nou veškeré důvody, pro které bylo žalobounapadené rozhodnutí zrušeno – porušenípráva na obhajobu, nesprávný popis skutku,nedostatečně zjištěný skutkový stav či ne-správné hodnocení důkazů. Stěžovatel v ka-sační stížnosti argumentuje ve prospěch zá-věru, že správní delikty uvedené v § 35 odst. 1písm. c) zákona o státní památkové péči senedělí na ohrožovací a poruchové, nýbrž natrvající a jednorázové, přičemž v případě ža-lobkyně šlo o delikt trvající.

Tato námitka není důvodná. (...)

3128



Z § 9 odst. 1 zákona o státní památkovépéči plynou vlastníku kulturní památky po-vinnosti, jejichž porušení je na základě § 35odst. 1 písm. c) tohoto zákona sankcionová-no uložením pokuty až do výše 2 000 000 Kč.Jelikož se jedná o různorodý okruh povinnos-tí, také k jejich porušení může docházet jed-náním rozdílného charakteru a s různými dů-sledky. Proto § 35 odst. 1 písm. c) zákonao státní památkové péči nelze pokládat za je-dinou skutkovou podstatu správního deliktu,nýbrž jako souhrn relativně různorodýchskutkových podstat. Důvodem jejich zahrnu-tí do jediného ustanovení je zde skutečnost,že jde vždy o porušení některé z povinnostíuvedených v § 9 odst. 1 zákona o státní pa-mátkové péči.

Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s kraj-ským soudem v závěru, že jednotlivé správnídelikty popsané v § 35 odst. 1 písm. c) zákonao státní památkové péči lze rozčlenit na de-likty ohrožovací a poruchové. Důvodem jeskutečnost, že u některých jednání zjevně po-stačuje ohrožení právem chráněného zájmu,zatímco jiné již ze své povahy způsobují po-rušení právem chráněného zájmu.

Do první skupiny spadá „nepečování

o zachování kulturní památky“, „neudržo-

vání kulturní památky v dobrém stavu“,„užívání kulturní památky způsobem neod-

povídajícím jejímu kulturně politickému vý-

znamu, památkové hodnotě nebo technické-

mu stavu“ a „nechránění kulturní památky

před ohrožením, poškozením nebo znehod-

nocením“. Ve všech těchto případech k napl-nění skutkové podstaty správního deliktu ne-musí dojít k účinku, tj. změně na hmotnémpředmětu útoku, zde konkrétně ke zhoršenístavu kulturní památky. Jedná se tedy o delik-ty ohrožovací.

Druhou skupinu tvoří „znehodnocení kul-

turní památky“ a „zničení kulturní památ-

ky“. U obou těchto skutkových podstat je z je-jich popisu zřejmé, že musí dojít ke zhoršenístavu kulturní památky (k jejímu znehodno-cení či zničení). Jde tedy o delikty poruchové.

Způsobení účinku ovšem automatickynevede k závěru, že pachatelovo jednání není

ohrožovacím deliktem. Účinek v takovém pří-padě sice není obligatorním znakem skutko-vé podstaty, může však být pachateli přičítánk tíži při stanovení výše sankce. Správní orgá-ny tedy v projednávané věci nemusely po-chybit tím, že jednání žalobkyně na jednustranu kvalifikovaly jako ohrožovací delikta na druhou stranu přihlížely k výši způsobe-né škody. Takovýto postup by byl obecněmožný, ovšem pouze v případě, že by danéjednání s ohledem na vzniklý účinek nenapl-ňovalo také skutkovou podstatu poruchové-ho deliktu (zakotveného v zákoně na ochranutéhož zájmu).

Obsahuje-li skutková podstata porucho-vého deliktu všechny znaky ohrožovacího de-liktu a navíc ještě znak účinku, jsou obě skut-kové podstaty v poměru subsidiarity. Tatookolnost vylučuje jednočinný souběh oboudeliktů. Nedojde-li k účinku, popisovanémuve skutkové podstatě poruchového deliktu, jenutno jednání (při splnění všech znaků skut-kové podstaty) kvalifikovat pouze jako ohro-žovací delikt. Dojde-li k takovému účinku jetotéž jednání nutno kvalifikovat výlučně jakoporuchový delikt.

V projednávané věci je tak nutno posou-dit, zda mezi poruchovými a ohrožovacímidelikty obsaženými v § 35 odst. 1 písm. c) zá-kona o státní památkové péči existuje popsa-ný vztah subsidiarity, a pokud ano, zda s ohle-dem na zhoršení stavu dotčených objektůpopsané správními orgány mohlo dojít k na-plnění některé ze skutkových podstat poru-chových deliktů.

Klíčový je zde výklad pojmů „znehodnotí“a „zničí“, a to hned v několika ohledech. V prvé řadě je potřeba posoudit, zda některýz těchto pojmů zahrnuje také poškození kul-turní památky, aniž by došlo k úplné destruk-ci kulturní památky. V druhé řadě jde o inter-pretaci těchto pojmů s ohledem na použitýdokonavý vid, z něhož stěžovatel dovozuje, žese jedná o delikt jednorázový.

Nejvyšší správní soud má za to, že pojmy„znehodnocení“ a „zničení“ je nutno v soula-du s jejich obecným významem vykládat jakopodstatné snížení kulturní hodnoty památky

3128



(až na hodnotu nulovou), respektive její pod-statné poškození (až destrukci). Zatímcov případě „zničení“ jde o fyzickou změnu sta-vu památky k horšímu (např. výrazné chátránípamátkově chráněného domu), pro „znehod-

nocení“ postačuje snížení kulturní hodnotypamátky (např. poškození fresky, pro kterouje dům památkově chráněn). Pro naplněníobou skutkových podstat tedy nemusí dojítke krajní situaci, kdy již památka nemá zcelažádnou kulturní hodnotu, respektive kdy do-jde k její úplné destrukci. Zároveň však nepo-stačuje snížení kulturní hodnoty či poškoze-ní památky pouze v nepodstatné míře(například rezivějící okap, či několik chybějí-cích střešních tašek). Takovýto účinek nenídostatečně intenzivní pro naplnění skutkovépodstaty poruchových deliktů znehodnoceníči zničení kulturní památky.

Dojde-li tedy v důsledku jednání vlastníkakulturní památky pouze k nepodstatnémusnížení kulturní hodnoty památky nebo k je-jímu nepodstatnému poškození, může se jed-nat pouze o některý z ohrožovacích deliktůdle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o státní pa-mátkové péči. Toto nepodstatné snížení hod-noty či poškození je pak účinkem, který lzezohlednit při stanovení výše sankce.

Dojde-li však k podstatnému snížení hod-noty či poškození kulturní památky, zákonnerozlišuje mezi způsoby, jakými k tomutoúčinku došlo. K naplnění skutkových podstatporuchových deliktů tedy může dojít kterým-koliv způsobem, který je popsán u ohrožova-cích deliktů. Nastane-li výše popsaný účinek,je nutno jednání považovat za poruchový de-likt „znehodnocení“ nebo „zničení“ kulturnípamátky, bez ohledu na to, zda k němu došlov důsledku „nepečování o zachování kultur-

ní památky“, „neudržování kulturní památ-

ky v dobrém stavu“, „užívání kulturní pa-

mátky způsobem neodpovídajícím jejímu

kulturně politickému významu, památkové

hodnotě nebo technickému stavu“ nebo „ne-

chránění kulturní památky před ohrože-

ním, poškozením nebo znehodnocením“.Skutkové podstaty poruchových deliktů dle § 35 odst. 1 písm. c) zákona o státní památko-vé péči jsou oproti zde obsaženým skutko-

vým podstatám ohrožovacích deliktů tolikodoplněny o jeden znak, konkrétně dostateč-ně intenzivní účinek. Je-li účinek v takové mí-ře naplněn, může být pachatel postižen pou-ze pro poruchový delikt.

Lze uzavřít, že samotné přihlédnutí kevzniklé škodě ze strany správních orgánův projednávané věci nebylo a priori v rozpo-ru s kvalifikací jednání žalobkyně jako ohro-žovacího deliktu. Poškození dotčených ob-jektů, jak bylo správními orgány popsáno,nicméně vykazuje znaky podstatného poško-zení kulturní památky, a tudíž i znaky poru-chového deliktu „zničení kulturní památky“(viz dále). V takovém případě byla žalobkyněnezákonně postižena pro delikt ohrožovací.

Podle názoru Nejvyššího správního sou-du k naplnění skutkové podstaty vyjádřenépoužitím slovesa v dokonavém vidu (zde„znehodnotí“, resp. „zničí“) může dojít jakjednorázovým aktem, tak jednáním rozlože-ným do delšího časového úseku. K samotné-mu účinku spočívajícímu ve zničení (vesmyslu podstatného poškození, jak bylo vylo-ženo výše) může totiž dojít nejen v jedinémkonkrétním okamžiku, ale také postupněv rámci déletrvajícího období. Dojde-li v dů-sledku jednání (konání či opomenutí) vlast-níka k pozvolnému chátrání kulturní památ-ky, které nabude intenzity „zničení“, stálebude možné vyslovit závěr, že vlastník památ-ku „zničil“. Jeho jednání tedy bude možné vy-jádřit slovesem v dokonavém vidu. Dokonavývid zde necharakterizuje samotné jednání,pouze klade důraz na důsledek (účinky). Sku-tečnost, že účinek (charakter poškození pa-mátky) se může kvalitativně i kvantitativněv průběhu času měnit, neznamená, že by kaž-dá změna představovala nový útok pokračují-cího deliktu. Není tedy například nutné v roz-hodnutí o správním deliktu popsat (včetněčasové identifikace) a v řízení prokázat kaž-dou postupnou změnu na předmětu útoku.Podstatná je celková změna mezi původnímstavem v okamžiku zahájení jednání vlastníkaa konečným stavem v době ukončení jednání.Tyto stavy však musí být správním orgánemdostatečně popsány a prokázány. Je proto li-chá obava stěžovatele, že by musel například

3128



prokazovat, kdy odpadla konkrétní částečkaomítky nebo dřevokazná houba vypustilakonkrétní sporu. Ačkoliv některé úvahy kraj-ského soudu tuto obavu stěžovatele podpo-rují, postačuje závěry krajského soudu v tom-to směru korigovat.

V případě objektu č. p. 64 v k. ú. Kyselkaz výroku prvostupňového rozhodnutí vyplý-vá, že žalobkyni bylo vytýkáno „neprovádění

běžné opravy a údržby klempířských prvků

a dalších součástí střech včetně střech tech-

nické části objektu, nezajišťování komíno-

vých těles proti devastaci, nechránění a ne-

ošetřování dřevěných prvků venkovních

konstrukcí schodiště a balkonu“, a to v obdo-bí od roku 2004 do zahájení správního řízení.

V případě objektu č. p. 53 v k. ú. Kyselkabylo žalobkyni vytýkáno „neprovádění běž-

ných oprav a údržby klempířských prvků

a dalších součástí střech hlavního objektu

i přilehlých částí, neúdržba konstrukce kro-

vů, nezajištění komínových těles proti devas-

taci, nezamezení nebezpečného zasypávání

zadní části objektu sutí z přiléhajícího sva-

hu, neúdržba konstrukčních prvků chrání-

cích fasádu hlavního objektu“, a to v obdobíod roku 2005 do zahájení správního řízení.

V případě objektu č. p. 74 v k. ú. Radošovpak bylo žalobkyni vytýkáno „neprovádění

běžných oprav a údržby klempířských prv-

ků a dalších součástí střech a krovu, neza-

bezpečení statických poruch způsobených

dlouhodobým zatékáním do prostoru v zad-

ní části schodiště, nezabezpečení vnitřních

konstrukcí proti dalšímu poškozování vli-

vem zatékání“, a to v období od roku 2005do doby zahájení správního řízení.

Ve světle výše uvedeného mohou všechnauvedená jednání žalobkyně představovat ně-který z ohrožovacích i poruchových deliktůuvedených v § 35 odst. 1 písm. c) zákonao státní památkové péči. Rozhodující pro po-souzení, zda jde o ohrožovací či poruchovýdelikt, je povaha správním orgánem zjiště-ných poškození dotčených objektů.

V odůvodnění rozhodnutí I. stupně správ-ní orgán poukázal na poškození třech objek-tů. V případě vily Stallburg mělo například

dojít ke zřícení střechy přístavku a zadní částobjektu je zapadaná sutí. V případě Löschne-rova pramene mělo dojít mimo jiné k částeč-nému zřícení dřevěného bočního schodiště,v objektu mělo být velké množství suti a neu-stále do něj zatékat. A v případě Hotelu Prahasprávní orgány zmiňují úplnou destrukci čizmizení některých hodnotných prvků a dlou-hodobé zatékání. Stejně jako správní orgán I. stupně i žalovaný ve svém rozhodnutí popi-suje poškození dotčených objektů jako znač-né: „Výše uvedené objekty se právě proto ocit-

ly ve stavu, který magistrát podrobně popsal

v napadeném rozhodnutí, tedy ve stavu

značného poškození, což bylo způsobeno

právě vlivem nepéče a neúdržby [žalobkyně],

která je jejich vlastníkem. [...] Odvolací or-

gán musí konstatovat, že se v daném případě

nejedná o pokutu exemplární, ale o pokutu

odpovídající míře znehodnocení a nevratné

devastace předmětných součástí kulturní pa-

mátky. [...] Tímto protiprávním jednáním do-

šlo k závažnému poškození památkové hod-

noty předmětných objektů a tím i k narušení

celku, jehož jsou tyto objekty součástí.“

S ohledem na skutkový stav, jak je správ-ními orgány popisován, je zcela zřejmé, žepoškození dotčených objektů není nijak ne-podstatné. Ostatně ani správní orgány je jakonepodstatné nepovažovaly a výrazně je pro-mítly do výše uložené sankce. Takováto rozsá-hlá a intenzivní poškození je přitom v soula-du s výše uvedeným závěry nutno považovatza „zničení“ ve smyslu § 35 odst. 1 písm. c) zá-kona o státní památkové péči.

Správní orgány tedy pochybily, jestliže ža-lobkyni na jedné straně přičítaly k tíži výraz-ná poškození dotčených objektů a na stranědruhé její jednání kvalifikovaly jako ohrožo-vací delikt, spočívající v tom, že žalobkyně„na vlastní náklad nepečovala o její zacho-

vání, neudržovala ji v dobrém stavu a ne-

chránila před ohrožením, poškozením, zne-

hodnocením nebo odcizením“. Je nutnosouhlasit s krajským soudem, že tento zásad-ní nesoulad mezi výrokem správního rozhod-nutí I. stupně a jeho odůvodněním předsta-vuje podstatné pochybení, které mohlo mítza následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.

3128



V prvé řadě byla totiž žalobkyně faktickypostihována za jiný správní delikt, než jakýbyl uveden ve výrokové části rozhodnutí I. stupně. Tento výrok v důsledku toho neob-sahoval veškeré podstatné náležitosti, neboťnepopisoval účinek, který je znakem skutko-vé podstaty poruchového deliktu, pro kterýbyla žalobkyně fakticky postižena (tj. správní-ho deliktu „zničení kulturní památky“). Jakpřitom uvedl rozšířený senát Nejvyššího

správního soudu (usnesení ze dne 15. 1. 2008,čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS),„[v]ýrok rozhodnutí o jiném správním deliktu

musí obsahovat popis skutku uvedením místa,

času a způsobu spáchání, popřípadě i uvede-

ním jiných skutečností, jichž je třeba k tomu,

aby nemohl být zaměněn s jiným. Neuvede-li

správní orgán takové náležitosti do výroku

svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanove-

ní o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s].“

3129


3129Stavební řízení: zakládání staveb; potřeba provedení geologickéhoprůzkumu

k § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby

K naplnění požadavků § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických poža-davcích na stavby, není nutné provádět pro každou plánovanou stavbu nový geolo-gický průzkum, jsou-li v zájmovém území geologické poměry dostatečně známy dí-ky již provedeným geologickým průzkumům a jsou-li výsledky těchto průzkumůaplikovatelné i na navrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlastnostem a účelu.


Věc: Zdeněk B. proti Krajskému úřadu Karlovarského kraje, za účasti 1) Společnosti s ručenímomezeným VAPROSTAV, 2) obce Jenišov, 3) Ing. Jiřího H., 4) Jaroslava B., 5) JUDr. Blanky B., 6) Ireny S. a 7) Mgr. Leony P., o povolení stavby, o kasační stížnostiosoby zúčastněné na řízení 1).

Magistrát města Karlovy Vary rozhodnu-tím ze dne 15. 4. 2011 povolil na žádost sta-vebníka – osoby zúčastněné na řízení 1) stav-bu „Bytových domů Jenišov“ na pozemcíchv katastrálním území Jenišov.

Na základě odvolání žalobce a osob zú-častněných na řízení 2) a 3) žalovaný rozhod-nutím ze dne 22. 7. 2011 rozhodnutí staveb-ního úřadu zčásti změnil a ve zbytku potvrdil.

Proti rozhodnutí žalovaného podal žalob-ce žalobou u Krajského soudu v Plzni, kterýrozsudkem ze dne 29. 11. 2013, čj. 57 A76/2011-172, rozhodnutí žalovaného zrušila věc mu vrátil k dalšímu řízení. Podle kraj-ského soudu stavební úřad porušil § 111 odst. 1písm. b) stavebního zákona z roku 2006 a § 18odst. 1 a 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb., neboťstavbu povolil, aniž stavebník doložil prove-

dení a výsledky geologického průzkumu da-ného území. Z posudků předložených ve sta-vebním řízení přitom vyplývá, že povolovanástavba má být realizována ve značně riziko-vých základových poměrech. Bylo tedy na-místě po stavebníkovi požadovat provedeníinženýrsko-geologického průzkumu, případ-ně též hydrogeologického průzkumu. Tutootázku stavební úřad nemohl řešit stanove-ním podmínky č. 12 ve stavebním povolení,podle níž má být před zahájením stavby pro-veden podrobnější inženýrsko-geologickýprůzkum a teprve v případě, že z průzkumuvyplyne nutnost změny stavby, bude tatozměna projednána se stavebním úřadem.Nelze nejprve stavbu povolit, a teprve pak sezabývat tím, jsou-li splněny podmínky stano-vené zákonem pro její povolení. Stejně tak ža-lovaný nemůže v této souvislosti odkazovat


na odpovědnost projektanta, neboť zjištěnístavu věci a okolností důležitých pro ochranuveřejného zájmu jsou úkolem správníchorgánů. Stavební úřad tak porušil § 3 a § 50odst. 3 správního řádu, žalovaný pak porušil§ 89 téhož zákona, pokud tuto nezákonnoststavebního povolení neodstranil.

Osoba zúčastněná na řízení 1) (stěžova-telka) podala proti rozsudku krajského sou-du kasační stížnost, v níž namítala, že předlo-žila stavebnímu úřadu posudek zpracovanýk tomu oprávněnou osobou, Ing. JaroslavemJiskrou, Ph.D., znalcem pro obor těžba, od-větví těžba nerostů a těžba uhlí, specializacevlivy poddolování na stavby a ostatní povr-chové objekty, projektování a dobývání loži-sek, mechanika zemin. Z jeho závěru vyply-nulo, že je v zájmovém území nulová možnostexistence propadlin. Jediným preventivnímdoporučením bylo nepřibližovat se stavboublíže než 10 m k východní hranici daného po-zemku, což stavebník respektoval. Z § 111odst. 1 písm. b) stavebního zákona z roku 2006ani z § 18 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 268/2009 Sb.nevyplývá povinnost pro stavebníky předklá-dat s projektovou dokumentací též inženýr-sko-geologický průzkum. Geologický prů-zkum je běžně prováděn až v rámci realizacepovolené stavby po započetí se zemními pra-cemi, kdy zhotovitel stavby deklaruje skuteč-né základové poměry v území, což stavebníúřad správně reflektoval v podmínce č. 12stavebního povolení. Ta byla stavebníkemv průběhu stavby splněna a závěrečný posu-dek potvrdil nezávadnost stavby a jejích zákla-dů. Geologický průzkum nemůže postihnoutvšechna úskalí daného území a v průběhustavby se mohou vyskytnout překážky, kteréznemožní realizaci stavby tak, jak ji předpo-kládá vydané stavební povolení. Na tyto situa-ce pamatuje § 118 stavebního zákona z roku2006, který umožňuje změnit stavbu a řádněji projednat s dotčenými správními úřady a sevšemi účastníky řízení. V projednávané věcibyla navíc předmětná stavba již realizovánabez závad a je těsně před kolaudací. Žalob-cem v řízení předložený posudek Ing. Barto-še označila stěžovatelka za tendenční, neboťbyl opatřen osobou, která má na zastavení

stavby subjektivní zájem, a za nepravdivý, ne-boť v rozporu s realitou tvrdí, že jde o poddo-lované území. Žádný z posudků nevyloučilmožnost výstavby v daném území. Je-li z pro-vedeného dokazování evidentní, že pozemeknení důlní činností dotčen, je neúčelné sta-vební povolení rušit. Trvání na podmínce geologického průzkumu vytváří do budouc-na precedens, na jehož základě začnou sta-vební úřady nadužívat provedení geologic-kých průzkumů spíše z preventivních, nežfaktických důvodů.

Osoba zúčastněná na řízení 2) uvedla, žev místě stavby došlo v průběhu dvou let k ně-kolika sesuvům půdy. Při prvním sesuvu navýchodní straně stavebního pozemku při bu-dování objektu A1 došlo v období únor ažbřezen 2012 k poškození komunikace v uliciRozkvetlá. Ve stejné době došlo k sesuvu sva-hu pod buňkami, v nichž jsou ubytováni sta-vební dělníci, kteří byli nuceni objekty opus-tit v pět hodin ráno. K porušení svahu nazápadní straně došlo dne 17. 10. 2012, přiněmž byl poškozen stožár veřejného osvětle-ní a na přilehlé komunikaci III/2226 bylo vy-dáno rozhodnutí o omezení dopravy na ně-kolik týdnů. K dalšímu sesuvu na západnístraně pozemku došlo v únoru 2013. K tomuosoba zúčastněná na řízení 2) přiložila foto-grafickou dokumentaci a plánek. K otázcepoddolování těchto pozemků osoba zúčast-něná na řízení 2) uvedla, že důlní mapy o těž-bě v letech 1806 až 1927 nejsou vždy přesné,zakresloval se do nich stav, na který bylo vy-dáno povolení. Bylo-li ale uhlí lehko těžitelné,vytěžili ho horníci i mimo povolené území.I podle map však byla těžba v blízkosti stavbyprováděna. Problém pak nastane, začne-li těž-ba kaolinu východně od prováděné stavby. Je-likož je zde kaolin v mocnosti cca 40 metrů,budou při jeho těžbě obnaženy bývalé štolyhnědouhelného dolu. Při tom dojde k odvo-du vody z těchto chodeb a v celém územík poklesu terénu. Z těchto důvodů měl býtpřed začátkem stavby proveden geologickýprůzkum v co nejširším měřítku.


3129



Z odůvodnění:

IV.Posouzení věci Nejvyšším správním

soudem

(...) [14] Základní spornou otázkou před-kládaného případu je, zda byla ve stavebnímřízení řádně vyřešena otázka založení kom-plexu bytových domů. Podle § 111 odst. 1písm. b) stavebního zákona z roku 2006 musístavební úřad přezkoumat podanou žádosto stavební povolení a připojené podkladyz toho hlediska, zda stavbu lze podle nichprovést, a ověřit zejména, zda projektová do-kumentace je úplná, přehledná a zda jsouv odpovídající míře řešeny obecné požadav-ky na výstavbu. Podle odstavce 3 písm. a) té-hož ustanovení „[z]jistí-li stavební úřad, že

v projektové dokumentaci nejsou dodrženy

obecné požadavky na výstavbu, [...] vyzve

stavebníka k odstranění uvedených nedo-

statků a stanoví k tomu přiměřenou lhůtu“.Stavební úřad tak má dvě ověřovací povin-nosti – jedna se týká projektové dokumenta-ce, druhá obecných požadavků na výstavbu –a jednu povinnost odstraňovací.

[15] Projektovou dokumentaci musí ob-starat a k žádosti o stavební povolení připojitstavebník [§ 110 odst. 1 písm. b) stavebníhozákona z roku 2006]. Prováděcí vyhláška č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb, veznění účinném do 28. 3. 2013 stanoví v přílo-ze č. 1, že „[p]rojektová dokumentace musí

vždy obsahovat části A až F členěné na jed-

notlivé položky s tím, že rozsah jednotlivých

částí musí odpovídat druhu a významu

stavby, jejímu umístění, stavebně technické-

mu provedení, účelu využití, vlivu na život-

ní prostředí a době trvání stavby“. V části FDokumentace stavby (objektů), kapitole 1.Pozemní (stavební) objekty, oddílu 1.1. Archi-tektonické a stavebně technické řešení, pod-oddílu 1.1.1 Technická zpráva se pod písm. f)vyžaduje též uvedení způsobu „založení ob-

jektu s ohledem na výsledky inženýrsko-geo-

logického a hydrogeologického průzkumu“.

[16] Obecnými požadavky na výstavburozumí § 2 odst. 2 písm. e) stavebního zákonaz roku 2006 mimo jiné technické požadavky

na stavby stanovené prováděcími právnímipředpisy. Podle § 169 odst. 1 téhož zákonajsou právnické osoby, fyzické osoby a přísluš-né orgány veřejné správy povinny při územ-ně plánovací a projektové činnosti, při povo-lování, provádění, užívání a odstraňovánístaveb respektovat též obecné požadavky navýstavbu stanovené prováděcími předpisy.Vyhláška č. 268/2009 Sb., o technických po-žadavcích na stavby, pak v § 18 odst. 1 stano-ví, že „[s]tavby se musí zakládat způsobem

odpovídajícím základovým poměrům zjiště-

ným geologickým průzkumem a musí splňo-

vat požadavky dané normovými hodnota-

mi, nesmí být při tom ohrožena stabilita

jiných staveb“.

[17] Nejvyšší správní soud k tomu uvádí,že založení stavby je zásadní a v podstatě pr-votní otázkou, kterou je třeba při plánovánívýstavby řešit. Pokud by před započetím vý-stavby nebylo postaveno najisto, že založenístavby je s ohledem na geologické podmínkyúzemí bezpečné a že neohrozí jak samotnounovou stavbu, tak i nemovitosti sousední,mohlo by v průběhu výstavby či po jejím do-končení dojít ke katastrofálním následkům seškodami na majetku i lidských životech. Prá-vě z tohoto důvodu vyhláška č. 268/2009 Sb.požaduje, aby základové poměry stavby bylyzjištěny geologickým průzkumem – tedy opře-ny o data získaná odbornou činností specialis-ty. K námitce osoby stěžovatelky však souddodává, že k naplnění požadavků citovanéhoustanovení není nutné provádět pro každouplánovanou stavbu nový geologický prů-zkum. Jsou-li v zájmovém území geologicképoměry dostatečně známy díky již provede-ným geologickým průzkumům a jsou-li vý-sledky těchto průzkumů aplikovatelné i nanavrhovanou stavbu vzhledem k jejím vlast-nostem a účelu, není nutné realizovat dalšíprůzkum. Ostatně výše citovaná souvisejícívyhláška č. 499/2006 Sb. je postavena na myš-lence, že rozsah a obsah dokumentů tvoří-cích projektovou dokumentaci musí odpoví-dat druhu a významu stavby, jejímu umístění,stavebně technickému provedení, účelu vy-užití, vlivu na životní prostředí a době trvánístavby. Vyhláška tak sice demonstrativně uvá-

3129



dí celou řadu průzkumů a rozborů, které jenutné k žádosti o stavební povolení přiložit(inženýrsko-geologický průzkum, hydrogeo-logický průzkum, stavebně historický prů-zkum apod.), avšak je na stavebním úřadu(odborném aparátu), aby vzhledem ke zna-losti místních podmínek a charakteru stavbypožadoval po stavebníkovi provedení těchprůzkumů, které jsou pro povolení stavby ne-zbytné. S ohledem na základní zásady správ-ního práva by měl být každý takový požada-vek odůvodněný.

[18] Ve světle těchto úvah je třeba posoudit,nakolik byly v projednávané věci splněny pod-mínky § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb., te-dy bezpečné založení plánované stavby a eli-minace ohrožení stability jiných staveb. Vesprávním spisu jsou k této otázce založeny třidokumenty (Závěrečná zpráva Jenišov – p. p.č. 348/2 a 843, GP sdružení pro geologii, zedne 17. 4. 2008; Posouzení možnosti výstavbybytových domů, rodinných domů či objektůslužeb v Jenišově na parcelách číslo 348/2,358/2, 843, 380/2 a 363 z hlediska historickéhlubinné důlní činnosti, popřípadě stanove-ní podmínek pro výstavbu, Ing. Jaroslav Jis-kra, Ph.D., ze dne 21. 9. 2008; Posouzení geo-mechanických vlastností horninovéhoprostředí z hlediska vlivu dobývání uhlía umístění starých důlních děl na stabilitu po-vrchu okres Karlovy Vary, k. ú. Jenišov, Ing. Stanislav Bartoš, ze dne 28. 10. 2009).Uvedené listiny souhlasně potvrzují, že v bez-prostřední blízkosti území určeného pro vý-stavbu se nachází důlní dílo Mariasorg. Ačko-liv podle dostupných mapových podkladůpříslušné stavební parcely přímo poddolová-ny nejsou, je pod nimi vyvinuta hnědouhelnásloj Josef a v minulosti byly pro toto územípřiděleny dolové míry pro dobývání uhlíAmalia I a Mariasorg. Podle všech zmiňova-ných listin je proto poddolování možné (byťposudek Ing. Jiskry jej označuje za značně ne-pravděpodobné) a nelze vyloučit výskyt ne-zmapovaných podzemních dobývek. Posu-dek Ing. Bartoše upozorňuje na možné vlivynové výstavby na stabilitu sousedních staveb

(včetně domu žalobce) nacházejících se jed-noznačně na poddolovaném území, i kdybysama nová výstavba na poddolovaném územínebyla. [V této souvislosti soud považuje zanedůvodnou kasační námitku, že posudekIng. Bartoše je tendenční a nepravdivý: ten-denčnost posudku stěžovatelka ničím nedo-kládá a námitka nepravdivosti je lichá, neboťIng. Bartoš se v posudku nezaobíral primárněúzemím určeným pro výstavbu, nýbrž úze-mím bezprostředně sousedícím, které je i po-dle ostatních listin poddolované].

[19] Zmiňované posudky byly zpracová-ny jen na základě dostupných listinných pod-kladů týkajících inženýrsko-geologickéhoprůzkumu sousedních parcel, na základě důl-ních map a zrakové obhlídky terénu. Přímona poměrně rozsáhlém území plánované vý-stavby nebyl v minulosti proveden žádný in-ženýrsko-geologický průzkum. Za normálnísituace by byl takový postup jistě v pořádku(viz výše bod [17]) a vydání stavebního povo-lení by nic nebránilo. V projednávané věci senicméně o standardní situaci nejedná. Za pr-vé všechny tři předložené listiny nevylučují,že stavební pozemek může být poddolován.Tvrzení stěžovatelky, že z provedeného doka-zování je evidentní, že pozemek není důlníčinností dotčen, je tudíž dosti odvážné a bezopory ve spisu. Soud k tomu poukazuje též naskutečnost, že pro toto území byly v minulos-ti přiděleny dolové míry. Jak přitom plyne ze-jména z § 5 a § 42 císařského patentu č. 146/1854 ř. z., Obecného horního zákona*),dolová míra bylo oprávnění k vyhledávánía dobývání vyhrazených nerostů, jejíž výměrabyla stanovena na 45 116 metrů čtverečních.Za druhé, i kdyby stavební pozemek poddo-lován nebyl, je zřejmé, že sousedící zastavěnépozemky (včetně pozemků žalobce) poddo-lovány jsou, a že tudíž nelze vyloučit vliv plá-nované výstavby na stabilitu již existujícíchstaveb. Touto otázkou, která musí být s ohle-dem na § 18 odst. 1 vyhlášky č. 268/2009 Sb.vyjasněna, se posudek Ing. Jiskry nijak neza-býval a posudek Ing. Bartoše upozorňoval naexistující rizika v tomto směru. Za třetí před-

3129


*) S účinností od 1. 1. 1958 zrušen zákonem č. 41/1957 Sb., o využití nerostného bohatství (horní zákon).


mětem výstavby má být komplex několika ví-cepatrových budov, které mají sloužit k bydle-ní. Charakter a účel stavby proto svědčí zvýše-né opatrnosti při jejím zakládání. Vzhledemk existenci těchto tří faktorů nebylo možnéspokojit se se třemi předloženými posudkya bez dalšího vydat stavební povolení, nýbržbylo namístě vyjasnit jednak otázku poddolo-vání stavebního pozemku, jednak otázku vli-vu nové výstavby na existující stavby na sou-sedních pozemcích.

[20] Kromě již řečeného soud dále po-ukazuje na skutečnost, že citované listinnépodklady byly předloženy již v rámci územní-ho řízení o umístění předmětné stavby – vestavebním řízení nebyly doloženy žádné no-vé podklady v tomto směru. Sám žalovaný při-tom v rozhodnutí o odvolání v územním říze-ní ze dne 7. 4. 2010 k námitce poddolovanéhoúzemí konstatoval, že „[p]roblematika za-

kládání stavby včetně doložení výkresů zá-

kladů se detailně řeší až v řízení stavebním.

Tam je projektant povinen dbát právních

předpisů a obecných požadavků na výstavbu

vztahujících se na konkrétní stavbu. Projek-

tant zároveň odpovídá za správnost, celist-

vost, úplnost a bezpečnost stavby provedené

podle jím zpracované projektové dokumen-

tace. Z uvedeného vyplývá, že především

projektant musí před zahájením prací na

projektové dokumentaci ke stavebnímu ří-

zení týkajícímu se založení staveb zjistit

stav podloží tak, aby nedošlo k ohrožení

bezpečnosti jak u realizované stavby, tak

u staveb okolních.“ Je proto přinejmenšímzarážející, že žalovaný ve stavebním řízení ni-jak nereflektoval své předchozí závěry a rizi-ka plynoucí z předložených posudků v sou-vislosti se založením stavby a otázkoupoddolovaného území. Argumentace žalova-ného v žalobou napadeném rozhodnutí jeostatně do značné míry opsána z předchozí-ho rozhodnutí o odvolání v územním řízení.Za dostatečné pro naplnění požadavků práv-ních předpisů zde žalovaný považuje posu-dek Ing. Jiskry a zprávu GP sdružení pro geo-logii, čímž si ovšem do jisté míry odporuje –vrací se ke skutkovému stavu zjišťovanémuv územním řízení, který nově považuje za do-

statečný i pro řízení stavební. Odkázal-li žalo-vaný v této souvislosti na odpovědnost pro-jektanta, popřel tím smysl stavebního řízení,jakož i smysl své existence, neboť jeho úko-lem je hájit veřejný zájem, jímž je zde přede-vším bezpečnost výstavby, a obecně dohlížetnad dodržováním zákonnosti stavebními úřa-dy v jeho správním obvodu (v obecné roviněviz zejména § 132 odst. 1 a § 171 odst. 1 sta-vebního zákona z roku 2006).

[21] Tyto závěry nemohou být zvrácenypodmínkou č. 12 stavebního povolení a pří-padným postupem podle § 118 citovanéhozákona upravujícím řízení o změně stavbypřed jejím dokončením. Jestliže již v rámcistavebního řízení vyplynuly nejasnosti a rizi-ka ohledně založení plánované stavby a jejíhovlivu na stavby již existující, bylo třeba tytonejasnosti odstranit a rizika eliminovat jižpřed vydáním stavebního povolení, resp.zpracováním projektové dokumentace. Od-ložení tohoto postupu až do fáze realizacestavby nedává žádný rozumný smysl a jev rozporu s požadavkem stavebního zákonaz roku 2006, aby již před vydáním stavebníhopovolení byl ověřen soulad stavby s obecný-mi požadavky na výstavbu. Tvrzení stěžova-telky (nijak nedoložené), že podmínku č. 12stavebního povolení dodržela a že vypracova-ný znalecký posudek potvrdil nezávadnoststavby a jejích základů, je proto pro posouze-ní věci irelevantní. Řízení o změně stavbypřed jejím dokončením pak má být skutečně– jak trefně poznamenal krajský soud – spíševýjimkou z pravidla, nikoliv standardním ře-šením situací, jejichž možný vznik byl prav-děpodobný již v průběhu stavebního řízenía které mohly a měly být vyřešeny již ve sta-vebním povolení. V opačném případě by se zestavebního řízení a stavebního povolení stalaneformální a nezavazující procedura, jejímžjediným smyslem by bylo umožnit stavební-kovi co nejrychleji začít stavět bez ohledu nadodržení či nedodržení veřejnoprávních limitů.

[22] Nejvyšší správní soud tedy ve shoděs krajským soudem uzavírá, že bylo povinnos-tí stavebního úřadu vyzvat stavebníka k od-stranění nedostatků týkajících se založení

3129



stavby a jejího vlivu na stabilitu okolní výstav-by [§ 111 odst. 1 písm. b) a odst. 3 stavebníhozákona z roku 2006 ve spojení s § 18 odst. 1vyhlášky č. 268/2009 Sb.]. Pokud tak stavebníúřad neučinil, vydal stavební povolení na zá-kladě nedostatečně zjištěného skutkovéhostavu, čímž porušil § 3 a § 50 odst. 3 správní-ho řádu. Pokud žalovaný tuto nezákonnostneodstranil v odvolacím řízení, porušil § 89odst. 2 správního řádu. Nejvyšší správní soudpovažuje za nutné korigovat právní názorkrajského soudu pouze v jednom směru. Způ-sob, jakým budou vyjasněny otázky poddolo-vání stavebního pozemku a vlivu stavby nastabilitu okolní výstavby, je plně v režii sta-vebního úřadu jako odborného orgánu. Zdak tomu stavebníkovi předepíše provedení geologického průzkumu nebo bude požado-vat realizaci jiných posudků, rozborů a prů-

zkumů, je na jeho odborném posouzení.S krajským soudem proto nelze souhlasitv tom, že na předmětné otázky je schopen od-povědět pouze a jedině geologický průzkum.

[23] Nejvyšší správní soud nepovažuje zarelevantní obavu stěžovatelky, že rozhodnutív této věci vytváří do budoucna precedens,na jehož základě začnou stavební úřady na-dužívat provedení geologických průzkumůspíše z preventivních, než faktických důvo-dů. Soud k tomu poukazuje na závěry vyřče-né v bodě [17] a na konkrétní situaci v pro-jednávané věci, kde byla potřeba doplnitzjištění ohledně skutkového stavu vzhledemk charakteru výstavby a podmínkám v územízjevná. Nezákonnost postupu stavebníhoúřadu a žalovaného v této věci nadto nemo-hou zvrátit hypotetické úvahy o nadužívánígeologických průzkumů v budoucnosti. (...)

3130


3130Stavební řízení: dodatečné povolení části stavby; obecné technicképožadavky na výstavbu

k § 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění vyhláš-ky č. 269/2009 Sb.

Odstupy mezi sousedními budovami (§ 25 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecnýchpožadavcích na využívání území) jsou parametrem, který má mimo jiné vliv na po-cit soukromí. Umístění zdi jako oplocení pozemku je legitimním řešením v rámcimístních poměrů, kdy jsou s ohledem na značnou blízkost budov setřeny pohledovéa hlukové bariéry. Blízce sousedící vlastníci jsou oprávněni si výstavbou takovéhotypu oplocení zajistit naplnění svého práva na soukromí.

(Podle rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 13. 6. 2014, čj. 62 A 101/2012-107)

Věc: MVDr. Alexandra Š. proti Krajskému úřadu Jihomoravského kraje, za účasti města Újezdu Brna, o dodatečné povolení části stavby.

Stavebníci podali dne 6. 9. 2006 ke sta-vební komisi Městského úřadu Újezd u Brnaohlášení drobné stavby oplocení pozemkuv k. ú. Újezd u Brna. Jednalo se o zděný bezú-držbový plot vysoký 220 cm s betonovým zá-kladem (dále jen „ohlášená drobná stavba“).Stavební komise dne 13. 9. 2006 přípisem sta-vebníkům sdělila, že proti ohlášené drobnéstavbě nemá námitek. Následně bylo zjištěno,že stavbu zděného oplocení postavili staveb-

níci o 0,80 m delší. Proto u této části stavbyzděného oplocení bylo zahájeno řízení o od-stranění stavby.

Stavební úřad Obecního úřadu Sokolnice(dále jen „stavební úřad“) rozhodnutím zedne 6. 6. 2012 dodatečně povolil stavbu „část

zděného oplocení“ z jednostranně pohledo-vých betonových tvarovek v délce 0,8 m, šíř-ce 0,20 m a výšce 1,73 m (dále jen „stavba“)a stanovil podmínky pro dokončení stavby,


mimo jiné, že část zděného oplocení budeukončena stříškou se spádem na pozemekstavebníků bez přesahu na sousední poze-mek. Stavební úřad tak učinil poté, co žalova-ný na základě odvolání stavebníků tři jehopředcházející rozhodnutí zrušil a věc mu vrá-til k dalšímu řízení.

Žalobkyně coby majitelka sousedního do-mu a pozemku podala proti rozhodnutí o do-datečném povolení stavby odvolání, které ža-lovaný rozhodnutím ze dne 2. 10. 2012zamítl. Žalovaný zkoumal stavbu z hlediskakritérií dopadu na oslunění, zastínění, změnuči ztrátu pohledu a soukromí, které ve svémkomplexu ovlivňují kvalitu prostředí okolístavby a tím i pohodu bydlení dotčenýchvlastníků. Žalovaný vycházel z toho, že sou-sední dům (dům žalobkyně) se nachází v lo-kalitě rodinných domů a na pozemku sezvlášť stísněnými zastavovacími podmínka-mi. Výklenek domu žalobkyně je vzdálen odhranice pozemku 3,30 m a dům stavebníků jevzdálen od společné hranice pozemků 3,00 m.Žalovaný dospěl k závěru, který ostatně ža-lobkyně nezpochybňovala, že stavba nemározhodující vliv na zastínění a oslunění obyt-ných místností žalobkyně; rozhodujícím čini-telem byl v tomto směru samotný sousednídům. Při posouzení narušení výhledu žalova-ný ve shodě se stavebním úřadem vycházelz předpokladu, že každá stavba určitým způ-sobem výhled omezí, a tedy je nutno posou-dit, zda omezení výhledu je přiměřené pomě-rům a zda lze spravedlivě požadovat, abyžalobkyně takové omezení snášela. Vybudo-vání zděného oplocení mohla žalobkyně přiumístění svého domu v dané lokalitě očeká-vat, jednalo se o nutný důsledek realizacepráv sousedů a pohoda bydlení žalobkyně ne-byla narušena nad přiměřenou míru. Žalova-ný upozornil na to, že odstupy mezi stavbamije nutno posuzovat s ohledem na zvláště stís-něné územní podmínky (např. úzké parcely,pozemky ve vysokém sklonu terénu apod.).Podle žalovaného dospěl stavební úřad kesprávnému závěru, že doplňkovou stavbouoplocení si vlastník rodinného domu v hustézástavbě chránil své soukromí a svůj majetekproti vniknutí cizích osob. Pokud stavba

splňovala podmínky stanovené zvláštnímiprávními předpisy – neobsahovala stavebníotvory, nepřesahovala na cizí pozemek, bylozajištěno stékání dešťových vod atd., nebylomožné stavebníkům odepřít právo vybudo-vat takové oplocení. Žalovaný z uvedenýchdůvodů neshledal důvodnými námitky nedo-držení odstupových vzdáleností, narušenípohody bydlení stíněním, výrazným omeze-ním pohledu a nevzhledným povrchem zíd-ky.

Proti rozhodnutí žalovaného podala ža-lobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, vekteré mimo jiné uvedla, že žalovaný se otáz-kou nesprávného povolení zdi jako celku ne-zabýval, ač stavební úřad poukázal na to, žestavební komise v roce 2006 postupovala ne-správně. Podle žalobkyně jde o stavbu posta-venou bez řádného povolení a ohlášení. Dáležalobkyně uvedla, že v dané věci nebyly napl-něny podmínky stavebního zákona z roku2006 pro umístění stavby až na hranici po-zemku a podmínky pro to, aby žalobkyně zesvé části pozemku umožňovala stavebníkůmúdržbu rozsáhlé zdi o délce 15 metrů a výšce1,80 až 2 metry. Žalovaný se ve svém rozhod-nutí nevyjádřil ani k námitce stěžovatelky, žepovažuje nevzhlednou betonovou zeď za ne-estetickou, která nadto není bezúdržbová,a naopak zpochybnil stavbu a kolaudaci do-mu žalobkyně.

Žalovaný setrval na svých názorech vyjád-řených v napadeném rozhodnutí a konstato-val, že stavba je důsledkem realizace právvlastníků sousedního pozemku, který je ža-lobkyně s ohledem na místní podmínky po-vinna strpět.

Krajský soud v Brně žalobu zamítl.

Z odůvodnění:

IV.Posouzení věci

Předmětem přezkumu v nyní posuzovanévěci je rozhodnutí a řízení o dodatečném po-volení stavby ve smyslu § 129 odst. 3 a § 115stavebního zákona z roku 2006. Při vydánídodatečného stavebního povolení ve smyslu§ 129 odst. 3 stavebního zákona z roku 2006

3130



stavební úřad postupuje podle § 111 až § 115tohoto zákona; ve smyslu § 115 odst. 1 staveb-ního zákona z roku 2006 pak „[v]e stavebním

povolení stavební úřad stanoví podmínky

pro provedení stavby, a pokud je to třeba,

i pro její užívání, a rozhodne o námitkách

účastníků řízení. Podmínkami zabezpečí

ochranu veřejných zájmů a stanoví zejmé-

na návaznost na jiné podmiňující stavby

a zařízení, dodržení obecných požadavků

na výstavbu, včetně požadavků na bezbarié-

rové užívání stavby, popřípadě technických

norem. Podle potřeby stanoví, které fáze vý-

stavby mu stavebník oznámí za účelem pro-

vedení kontrolních prohlídek stavby; může

též stanovit, že stavbu lze užívat jen na zá-

kladě kolaudačního souhlasu.“

Dodatečně povolit lze tedy pouze stavbu,která mimo jiné „není v rozporu s obecnými

požadavky na výstavbu nebo s veřejným zá-

jmem chráněným zvláštním právním před-

pisem“ [§ 129 odst. 2 písm. c) stavebního zá-kona z roku 2006]; dodržení obecnýchpožadavků na výstavbu je předmětem žalob-ních námitek, které jsou obsahově totožnés námitkami odvolacími a námitkami v prů-běhu správního řízení.

Obecné požadavky na výstavbu jsou obsa-ženy v prováděcích vyhláškách ke stavební-mu zákonu z roku 2006. Z prováděcích vyhlá-šek vyplývají požadavky, které ve svémsouhrnu slouží také k ochraně tzv. pohodybydlení, k čemuž slouží mimo jiné i vzájemnéodstupy staveb a požadavky týkající se oslu-nění, resp. přípustného zastínění pobyto-vých místností, odkazující na technické nor-my (§ 12 vyhlášky č. 268/2009 Sb.,o technických požadavcích na stavby).

Podle § 21 odst. 4 vyhlášky o obecnýchpožadavcích na využívání území lze na po-zemcích staveb pro bydlení „umístit stavbu

bytového nebo rodinného domu a dále stav-

by, terénní úpravy a zařízení, nezbytné

k bezpečnému užívání pozemků, bezpro-

středně související a podmiňující bydlení“.

Podle § 23 odst. 2 vyhlášky o obecnýchpožadavcích na využívání území se stavbyumisťují tak, „aby stavba ani její část nepře-

sahovala na sousední pozemek. Umístěním

stavby nebo změnou stavby na hranici po-

zemků nebo v její bezprostřední blízkosti ne-

smí být znemožněna zástavba sousedního

pozemku.“

Podle § 23 odst. 4 vyhlášky o obecnýchpožadavcích na využívání území nesmí býtzměnou stavby (§ 2 odst. 5 stavebního záko-na z roku 2006) „narušeny urbanistické a ar-

chitektonické hodnoty stávající zástavby“.

Podle § 25 odst. 6 vyhlášky o obecnýchpožadavcích na využívání území je s ohledemna charakter zástavby „možno umístit až na

hranici pozemku rodinný dům, garáž a dal-

ší stavby a zařízení související s užíváním

rodinného domu. V takovém případě nesmí

být ve stěně na hranici pozemku žádné sta-

vební otvory, zejména okna, větrací otvory;

musí být zamezeno stékání dešťových vod

nebo spadu sněhu ze stavby na sousední po-

zemek; stavba, její část nesmí přesahovat na

sousední pozemek.“ (...)

Žalovaný vycházel z toho, že sousední dům(dům žalobkyně) se nachází v lokalitě rodin-ných domů a na pozemku se zvlášť stísněnýmizastavovacími podmínkami. Výklenek domužalobkyně je vzdálen od hranice pozemku 3,30 ma dům stavebníků je vzdálen od společné hra-nice pozemků 3,00 m. Žalovaný a stavební úřaddospěli k závěru, který ostatně žalobkyně ne-zpochybňuje, že stavba nemá rozhodující vlivna zastínění a oslunění obytných místností ža-lobkyně; rozhodujícím činitelem je v tomtosměru samotný sousední dům.

Při posouzení narušení výhledu žalovanýve shodě se stavebním úřadem vycházelz předpokladu, že každá stavba určitým způ-sobem výhled omezí, a tedy je nutno posou-dit, zda omezení výhledu je přiměřené pomě-rům a zda lze spravedlivě požadovat, abyžalobkyně takové omezení snášela. Vybudo-vání zděného oplocení podle žalovanéhoa stavebního úřadu mohla žalobkyně přiumístění svého domu v dané lokalitě očeká-vat, jedná se o nutný důsledek realizace právsousedů a pohoda bydlení žalobkyně nebylanarušena nad přiměřenou míru. Žalovanýupozornil na to, že odstupy mezi stavbami je

3130



nutno posuzovat s ohledem na zvláště stísně-né územní podmínky (např. úzké parcely, po-zemky ve vysokém sklonu terénu apod.). Po-dle žalovaného dospěl stavební úřad kesprávnému závěru, že doplňkovou stavbouoplocení si vlastník rodinného domu v hustézástavbě chrání své soukromí a svůj majetekproti vniknutí cizích osob. Pokud stavbasplňuje podmínky stanovené zvláštními práv-ními předpisy – neobsahuje stavební otvory,nepřesahuje na cizí pozemek, je zajištěno sté-kání dešťových vod atd., nelze vlastníkůmodepřít právo vybudovat takové oplocení.Údržbu oplocení lze řešit dohodou, případněinstitutem opatření na sousedním pozemkuve smyslu § 141 stavebního zákona.

Takto provedené hodnocení dopadupředmětné stavby na pohodu bydlení žalob-kyně shledal zdejší soud přezkoumatelnýma správným.

Argumentovala-li žalobkyně tak, že celástavba zdi postavená na základě ohlášení ne-odpovídá požadavkům stavebního zákonaz roku 2006 a zvláštních právních předpisů,pak krajský soud uvádí, že v tomto řízení ne-může přezkoumávat zákonnost oprávněníprovést stavbu zdi, které vzniklo tím, že sta-vební úřad v roce 2006 neměl k ohlášenéstavbě námitek (sdělení stavební komiseměsta Újezdu u Brna ze dne 13. 9. 2006); nad-to již uplynuly všechny lhůty, ve kterých lzepřípadně využít dozorčích prostředků k na-padení souhlasu ve smyslu § 106 stavebníhozákona z roku 2006. Žalobkyně tak nemůžebýt úspěšná s námitkami brojícími proti stav-bě celého oplocení.

Předmět řízení o odstranění stavby je vy-mezen jednak žádostí o dodatečné povolenía také každým dřívějším povolením dílčí stav-by, které fixuje určitý skutkový a právní stav(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu zedne 23. 11. 2011, čj. 3 As 18/2011-117). Tovšak neznamená, že přístavbu zdi o dalších0,8 m o výšce 1,73 m by měl stavební úřad,resp. žalovaný posuzovat izolovaně od stávají-cí stavby, která je její součástí; nicméně ža-lobkyně se svých práv může dovolávat pouzeve vztahu k dopadům dostavované části zdido okolního prostředí. Přístavbu zdi je tedy

nutno posuzovat s ohledem na požadavkystavebního zákona z roku 2006 a zvláštníchprávních předpisů a tyto požadavky aplikovats ohledem na místní podmínky a vlastnickápráva, a to jak sousedů – stavebníků, tak ža-lobkyně.

Žalobkyně v této souvislosti poukazovalana zhoršení kvality bydlení způsobené nedo-držením odstupové vzdálenosti stavby odhranice pozemku, omezením pohledu z oknavýklenku jejího domu předmětnou zdí a nato, že zeď je neestetická.

Krajský soud k těmto požadavkům žalob-kyně uvádí, že při umístění jakékoliv stavby jenutné zohlednit místní poměry a nalézt pro-porcionální řešení konkurujících legitimníchpožadavků sousedících vlastníků.

V tomto ohledu je pro krajský soud pod-statné, že oba domy byly vybudovány v lokali-tě se stísněnými podmínkami, protože se na-chází na úzkých parcelách. Jsou od sebevzdáleny méně než 7 metrů, což je odstupovávzdálenost požadovaná při umisťování rodin-ných domů v běžných podmínkách (§ 25odst. 2 vyhlášky o obecných požadavcích navyužívání území). Oba domy se podle územ-ního plánu nachází v ploše vymezené jakoplocha pro rodinné bydlení – stavby bydleníměstského či příměstského typu v rodinnýchdomech na menších parcelách (ostatně anito není mezi účastníky řízení spornou otáz-kou). Proto je správný závěr žalovaného, žev takových místních podmínkách lze doplň-kovou stavbu umístit případně až na hranicipozemku; nicméně předmětem posouzeníbyla v tomto případě zeď, která plní funkcioplocení, ohraničení a ochrany vlastnictví,a je tedy zcela logické, že bude umístěna nahranici pozemku.

Vzdálenost a odstupy mezi sousednímibudovami jsou parametrem, který má dopadna oslunění a na právo na soukromí – čím blí-že se stavby nachází, tím více ovlivňují světel-né podmínky v obytných místnostech a pocitsoukromí ve vlastním domě, resp. na vlast-ním pozemku.

Krajský soud dospěl ve shodě se žalova-ným k závěru, že umístění předmětné části

3130



zdi jako oplocení pozemku je legitimním ře-šením v rámci místních poměrů, kdy jsous ohledem na značnou blízkost domů setřenybariéry pohledové a hlukové a sousedé si vzá-jemně, přiléhavě řečeno, „vidí až do talíře“.Takto blízce sousedící vlastníci si tímto způ-sobem mohou zajistit naplnění svého právana soukromí, což se týká i žalobkyně samot-né. Výška části zdi 1,73 m je svému účelu při-měřená, nejsou v ní umístěny žádné stavebníotvory a přistavěním zdi o dalších 0,8 m se ni-jak dramaticky nezmění současný stav na hra-nici pozemků žalobkyně a sousedů.

Pokud pak žalobkyně shledává estetičtěj-ším pohled do zahrady sousedů či na zeleň,krajský soud její subjektivní hledisko můžechápat, nicméně stavba zdi ze šedých beto-

nových tvárnic není v současné době žádnýmextrémním netypickým řešením, jedná seo častou a běžnou formu oplocení, která plnísledovaný účel. Ze žádných veřejnoprávníchpředpisů nelze dovodit oprávněnost poža-davku žalobkyně na to, aby v daném místěmísto zdi z betonových tvárnic sousedé vybu-dovali dřevěný plot, či tzv. živý plot ze zeleně.Toho by bylo možno docílit případně pouzevzájemnou sousedskou domluvou.

Otázka oslunění je v nyní projednávanévěci bezpředmětná – předmětem sporu neníporušení norem týkajících se oslunění poby-tových místností žalobkyně v důsledku stav-by oplocení z betonových tvárnic – žalobky-ně ostatně nic takového nenamítala. (...)

3131


3131Sociální zabezpečení: opravný prostředek proti rozhodnutí Českésprávy sociálního zabezpečení; námitky

k čl. XIII. větě první zákona č. 428/2011 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s při-jetím zákona o důchodovém spoření a zákona o doplňkovém penzijním spoření (v textujen „zákon č. 428/2011 Sb.“)

k § 88 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění záko-nů č. 160/1995 Sb., č. 424/2003 Sb., č. 479/2008 Sb., č. 220/2011 Sb. a č. 470/2011 Sb.

Opravným prostředkem proti usnesení České správy sociálního zabezpečení,jímž bylo rozhodnuto o odložení žádosti a nevedení řízení (čl. XIII věty první záko-na č. 428/2011 Sb.), jsou námitky podle § 88 zákona č. 582/1991 Sb., o organizacia provádění sociálního zabezpečení.


Prejudikatura: nález Ústavního soudu č. 24/2012 Sb. ÚS (sp. zn. Pl. ÚS 5/12).

Věc: Ludmila O. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o úpravu důchodu, o kasační stíž-nosti žalovaného.

Dne 1. 3. 2012 odložila Česká správa so-ciálního zabezpečení (dále jen „ČSSZ“) žá-dost žalobkyně o úpravu důchodu a rozhod-la, že řízení se nevede.

Žalobkyně se proti tomuto rozhodnutíodvolala k žalovanému, jenž dne 30. 4. 2012odvolání zamítl a potvrdil rozhodnutí ČSSZ.

Proti rozhodnutí žalovaného brojila ža-lobkyně žalobou u Krajského soudu v Ostra-

vě, pobočky Olomouc. Krajský soud svýmrozhodnutím ze dne 20. 3. 2014, čj. 72 Ad23/2012-85, zrušil rozhodnutí žalovaného.V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl,že opravným prostředkem proti rozhodnutíČSSZ je námitka a nikoliv odvolání, jak správníorgán nesprávně uvedl v poučení ze dne 1. 3.2012. Stejně nesprávně v něm bylo uvedeno,že o opravném prostředku rozhoduje žalovaný.


Nesprávným poučením nelze založit opráv-nění správního orgánu rozhodnout ve věci,tedy jeho pravomoc a působnost. Žalovanýproto nebyl věcně a funkčně příslušný roz-hodnout o odvolání. Jelikož žalovaný je nadří-zeným orgánem ČSSZ, napadené rozhodnutínení nicotné, a to v souladu s § 77 odst. 1správního řádu. ČSSZ měla posoudit podánížalobkyně jako námitku a i přes nesprávnépoučení o něm jako o námitce rozhodnout,neboť zákon o organizaci a provádění sociál-ního zabezpečení jinou možnost nestanoví.Protože v případě tzv. vyrovnávacího pří-spěvku citovaný zákon nestanoví, že oprav-ným prostředkem proti rozhodnutí ČSSZ jeodvolání, uplatní se právní úprava obecnáa opravným prostředkem je námitka. Kompe-tence žalovaného jako odvolacího orgánu jedána pouze v řízení ve věcech pojistného nasociální zabezpečení a příspěvku na státnípolitiku zaměstnanosti podle § 104f a § 104iodst. 2 písm. c) a podle přechodných ustano-vení zákona o organizaci a provádění sociál-ního zabezpečení. Napadené rozhodnutí te-dy vydal žalovaný mimo svou pravomoca působnost, což bylo podstatné porušeníustanovení o řízení před správním orgánema mělo za následek nezákonné rozhodnutí vevěci samé. Z těchto důvodů krajský soud na-padené rozhodnutí zrušil pro vady řízenív souladu s § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.

Proti tomuto rozsudku podal žalovaný(stěžovatel) kasační stížnost. V kasační stíž-nosti uvedl, že aplikace § 86 odst. 6 a § 88odst. 1 zákona o organizaci a provádění so-ciálního zabezpečení je použitelná pouzetehdy, rozhoduje-li orgán sociálního zabezpe-čení meritorně. Tyto orgány však při výkonusvých pravomocí používají i řadu typů roz-hodnutí procesního charakteru, kdy se roz-hoduje usnesením, např. při přerušení a za-stavení řízení v případech uvedených v § 83bcitovaného zákona, kde však jsou zdůrazněnypouze věcné hypotézy, pro které je jako dis-pozice určeno přerušení nebo zastavení říze-ní. Podrobnosti, tedy vlastně technika napl-nění této dispozice, jsou obsaženy vesprávním řádu, tj. v § 64 až § 66, § 76, § 81 až§ 92, resp. § 178. Protože hmotněprávní

čl. XIII zákona č. 428/2011 Sb. stanoví (po vy-jádření hypotézy) jako jednoznačnou dispo-zici „[ž]ádosti [...] se odloží a řízení o nich se

nevede“, nemohla ČSSZ postupovat jinak, nežz hlediska hypotézy i dispozice použít totoustanovení a z hlediska podrobností použít § 43 odst. 2 správního řádu. Z toho následněvyplynulo, že v poučení o opravném pro-středku bylo nutno aplikovat § 76 odst. 5, § 83 odst. 1, § 89 odst. 1 a § 178 odst. 1 správ-ního řádu, a tedy použít text poučení, který jekrajským soudem zpochybňován. Ačkolivteorie označuje usnesení za zvláštní typsprávního rozhodnutí, § 67 správního řáduobsahuje jednoznačnou definici. Zákonodár-ce tedy počítá s tím, že v procesních otázkáchse rozhodnutím rozhoduje pouze v zákonemstanovených případech. Těmito případy serozumí rozhodnutí o předběžném opatření(§ 61) a o záruce za splnění povinnosti (§ 147). Z § 76 správního řádu pak vyplývá, žerozhodování v procesních otázkách je v ostat-ních případech vyhrazena jiná forma, kterouje usnesení. Právě z tohoto restriktivního po-jetí institutu rozhodnutí vychází orgánysociálního zabezpečení, když aplikují § 88odst. 1 zákona o organizaci a provádění so-ciálního zabezpečení. Opravný prostředektypu námitky je proto v aplikační praxi již tra-dičně využíván v rámci obrany účastníků ří-zení proti obsahu individuálních správníchaktů, které jsou vydávány formou rozhodnu-tí, nikoliv usnesení. Zákon o organizaci a pro-vádění sociálního zabezpečení neobsahuježádné ustanovení, které by speciálně řešiloobranu proti usnesením. Proto je k tomutoúčelu využíván obecný institut, kterým je od-volání ve smyslu § 81 a násl. správního řádu.Podle názoru stěžovatele je třeba důrazněupozornit, že aplikace takového postupu ne-představuje pro účastníka řízení žádné znevý-hodnění, ale právě naopak, protože v těchtopřípadech je přezkum rozhodnutí prováděnnadřízeným správním orgánem. Možnostsoudní ochrany práv účastníka řízení je zcelaidentická s případy, kdy je o opravném pro-středku rozhodováno v námitkovém řízení.Závěrem stěžovatel uvedl, že postupem kraj-ského soudu dochází k odepření spravedl-nosti, neboť místo toho, aby bylo účastníkům

3131



řízení poskytnuto závazné autoritativní řeše-ní, které očekávají, je rozhodnutí stěžovatelezrušeno z procesních důvodů a celá záležitostje formalisticky odsouvána na neurčito.


Z odůvodnění:

Podle obsahu správního spisu žalobkyněpodáním ze dne 18. 2. 2012 požádala o pře-počítání tzv. československého starobníhodůchodu a stanovení vyrovnávacího příspěv-ku na základě nálezu Ústavního soudu ze dne31. 1. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 5/12, č. 24/2012 Sb. ÚS.Usnesením ze dne 1. 3. 2012 ČSSZ rozhodlapodle článku XIII zákona č. 428/2011 Sb. s při-hlédnutím k § 106a zákona č. 155/1995 Sb.,o důchodovém pojištění, ve znění zákona č. 428/2011 Sb. tak, že „[s]e žádost o úpravu

důchodu odkládá a řízení se nevede“. V odů-vodnění usnesení ČSSZ odkázala na citovanáustanovení a článek 20 Smlouvy mezi Českourepublikou a Slovenskou republikou o sociál-ním zabezpečení (č. 228/1993 Sb.). V pouče-ní ČSSZ uvedla, že „[p]roti tomuto usnesení

lze podat odvolání, a to do 15 dnů ode dne

následujícího po dni oznámení tohoto usne-

sení. O odvolání rozhoduje Ministerstvo prá-

ce a sociálních věcí ČR. Odvolání se podává

u ČSSZ, Křížová 25, 225 08 Praha 5. Podle

§ 76 odst. 5 [správního řádu] nemá podané

odvolání odkladný účinek.“

Podle § 106a zákona č. 155/1995 Sb. veznění zákona č. 428/2011 Sb., „[z]a doby dů-

chodového zabezpečení získané před 1. 1. 1993

podle československých právních předpisů,

které se podle Smlouvy mezi Českou republi-

kou a Slovenskou republikou o sociálním

zabezpečení ze dne 29. 10. 1992 považují za

doby důchodového zabezpečení nebo pojiš-

tění Slovenské republiky, nelze přiznat ani

zvýšit důchod z českého důchodového pojiš-

tění (zabezpečení) a ani nelze s přihlédnu-

tím k těmto dobám poskytnout vyrovnání,

dorovnání, příplatky a obdobná plnění k dů-

chodu nebo jeho části nebo poskytovaná

místo důchodu nebo jeho části; k těmto do-

bám lze v souladu s čl. 4 ústavního zákona

č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se

zánikem České a Slovenské Federativní Re-

publiky, přihlédnout pouze za podmínek

a v rozsahu stanoveném touto smlouvou ne-

bo tímto zákonem (§ 61)“.

Podle čl. XIII věty první zákona č. 428/2011 Sb. „[ž]ádosti o poskytnutí vy-

rovnání, dorovnání, příplatků a obdobných

plnění uvedených v § 106a zákona [o dů-chodovém pojištění] ve znění účinném ode

dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se odlo-

ží a řízení o nich se nevede; byly-li tyto žá-

dosti podány přede dnem nabytí účinnosti

tohoto zákona, řízení o nich se zastaví“.

Podle § 88 odst. 1 zákona o organizacia provádění sociálního zabezpečení lze„[p]roti rozhodnutí orgánů sociálního za-

bezpečení uvedených v § 3 odst. 3 písm. b)

a d) až f) ve věcech důchodového pojištění

jako řádný opravný prostředek podat písem-

né námitky do 30 dnů ode dne jeho oznáme-

ní účastníku řízení. Podle odstavce 3 věta

první citovaného ustanovení se námitky po-

dávají orgánu sociálního zabezpečení, který

rozhodnutí vydal.“

Jak vyplývá z výše uvedeného, je § 106azákona o důchodovém pojištění ustanove-ním hmotněprávním, které se dotýká nárokui výše dávky důchodového pojištění. Článek XIIIzákona č. 428/2011 Sb. je naopak primárněustanovením procesním, jímž se upravuje po-stup v případech, kdy je podána žádosto úpravu dávky důchodového pojištění z dů-vodu zápočtu dob uvedených v § 106a záko-na o důchodovém pojištění. K tomu je třebataké uvést, že standardním způsobem zaháje-ní řízení o přepočet dávky nesprávně vymě-řené ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu jepodání žádosti podle § 81 odst. 2 zákona o or-ganizaci a provádění sociálního zabezpečenív návaznosti na § 56 odst. 1 písm. b) zákonao důchodovém pojištění. Pokud by nebylo čl. XIII. věty před středníkem zákona č. 428/2011 Sb., výsledkem řízení takto zahá-jeného by v případech požadavku na zápočetdob uvedených v § 106a zákona o důchodo-vém pojištění bylo vydání usnesení o zastave-ní řízení podle § 66 odst. 1 písm. b) správní-ho řádu. Článek XIII zákona č. 428/2011 Sb. jeovšem třeba vnímat jako lex specialis, podle

3131



něhož žádost o přepočet dávky podaná z dů-vodu zápočtu dob uvedených v § 106a záko-na o důchodovém pojištění vůbec není způ-sobilá takové řízení zahájit. Tento důsledekvšak vyplývá přímo z citovaného článku, a jeproto otázkou, kterou bude nutno zodpově-dět v dalším řízení, zda vůbec mělo být o ta-kové žádosti vydáno usnesení, zda takový po-stup má dostatečnou oporu v § 76 odst. 1správního řádu, a zda lze opravdu použít ana-logie s § 43 správního řádu, jak tvrdí stěžova-tel. Jestliže už ale ČSSZ takový právní důsle-dek usnesením deklarovala, zůstává otázkou,jaký režim opravných prostředků se na takovérozhodnutí vztahuje, tedy zda se jedná o věcdůchodového pojištění s režimem námitekpodle § 88 zákona o organizaci a prováděnísociálního zabezpečení nebo zda se „odložení

žádosti“ definici uvedené věci vymyká a na-stupuje aplikace obecných ustanovení správ-ního řádu upravujících institut odvolání.

Při řešení uvedené otázky je nejprve tře-ba konstatovat, že ČSSZ je podle § 3 odst. 3písm. b) zákona o organizaci a provádění so-ciálního zabezpečení orgánem sociálního za-bezpečení, který je podle § 5 písm. a) bodu 1citovaného zákona orgánem věcně přísluš-ným rozhodovat o dávkách důchodového po-jištění. Vzhledem k tomu, že se jedná o orgáns celostátní působností, je u něj dána vždyi příslušnost místní. Řízení o dávkách důcho-dového pojištění bylo do 31. 12. 2009 jedno-stupňové a od 1. 1. 2010 lze proti rozhodnutío dávce důchodového pojištění podat podle§ 88 zákona o organizaci a provádění sociál-ního zabezpečení řádný opravný prostředek– námitky, o nichž rozhoduje jako příslušnýorgán opět ČSSZ. Podle § 88a odst. 4 citova-ného zákona nelze proti rozhodnutím ČSSZve věcech důchodového pojištění, ať již vyda-ným v prvním stupni či v řízení o námitkách,podat ani odvolání ani rozklad.

Z uvedeného vyplývá, že institut odvoláníse ve věcech dávek důchodového pojištěníneuplatňuje a § 81 odst. 1 správního řádu zdetedy platí a contrario. V této souvislosti je tře-ba zdůraznit, že stěžovatel nemá podle § 4 zá-kona o organizaci a provádění sociálního za-bezpečení pravomoc rozhodovat o dávkách

důchodového pojištění a není ani funkčněpříslušný rozhodovat o opravném prostřed-ku proti jakémukoliv rozhodnutí ČSSZ ve vě-cech důchodového pojištění [na rozdíl odČSSZ – viz § 5 písm. a) bod 4 téhož zákona].Výjimku pak tvoří případy, kdy funkční pří-slušnost stěžovatele vyplývá z jeho postaveníorgánu nadřízeného, tj. případy aplikace § 95odst. 1 správního řádu v návaznosti na § 88odst. 7 zákona o organizaci a provádění so-ciálního zabezpečení a dále speciální případuvedený v § 100 odst. 6 větě poslední správ-ního řádu.

Pro posouzení otázky, zda v dané věci řád-ným opravným prostředkem proti usnesenío odložení žádosti a nevedení řízení bylo od-volání podle § 81 a násl. správního řádu nebonámitky podle § 88 zákona o organizacia provádění sociálního zabezpečení je podlenázoru Nejvyššího správního soudu zásadnípředmět žádosti ze dne 18. 2. 2012. Touto žá-dostí žalobkyně uplatnila nárok na úpravudávky důchodového pojištění (vyrovnávacípříspěvek ke starobnímu důchodu), a tudížse jednalo o podání ve věci dávky důchodo-vého pojištění podle zákona o důchodovémpojištění. Tento předmět je pak určující proposouzení charakteru dané věci. Proto veške-rá rozhodnutí orgánu sociálního zabezpeče-ní, která se ho týkají, jsou rozhodnutími ve vě-ci důchodového pojištění, a to bez ohledu nato, zda se jedná o rozhodnutí ve věci samé ne-bo procesní. Pokud tedy ČSSZ rozhodla o žá-dosti žalobkyně tak, že se její žádost odkládáa řízení se nevede, pak se jednalo o rozhod-nutí ve věci důchodového pojištění, proti ně-muž bylo možno podat jako řádný opravnýprostředek pouze námitky podle § 88 zákonao organizaci a provádění sociálního zabezpe-čení. O podaném řádném opravném pro-středku měl proto rozhodovat orgán sociální-ho zabezpečení, který vydal napadenérozhodnutí, tj. ČSSZ a nikoliv stěžovatel jakonadřízený správní orgán. Skutečnost, že ža-lobkyně byla nesprávně poučena o tom, jakýopravný prostředek lze proti předmětnémuusnesení podat a že o něm bude rozhodovatstěžovatel, nemohla založit jeho oprávněnítak učinit. Každé podání posuzuje správní or-

3131



gán podle jeho skutečného obsahu a bezohledu na to, jak je označeno (§ 37 odst. 1správního řádu). Správní orgán tedy vždyzkoumá obsah podání, tzn. to, čeho se podateldomáhá, a podle toho pak s podáním nakládá.Pokud by označení podání neodpovídalo je-ho obsahu, musí správní orgán vycházet z to-ho, co je jeho obsahem, nikoli z toho, jak je po-

dání označeno. ČSSZ tedy nebyla vázána tím,že žalobkyně označila své podání jako odvolá-ní, ale měla jej, s ohledem na jeho obsah, po-soudit jako námitku a rozhodnout o ní.

Závěr krajského soudu, že napadenésprávní rozhodnutí stěžovatel vydal mimo rá-mec své kompetence, je tedy věcně správný.

3132


3132Loterie: definice loterie nebo jiné podobné hry

k § 2 písm. m) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění zákonač. 300/2011 Sb. (v textu jen „zákon o loteriích“)

Je-li karetní hra poker Texas Hold’em organizována jako turnajová hra, u kterénení počet účastníků předem znám, účastníci zaplatí startovné a při hře vsázejí kro-mě vkladu do banku předem neznámé částky, přičemž výhra není předem zaručenaa rozděluje se podle podmínek stanovených herním plánem příslušného pořadate-le turnaje, lze tuto hru považovat za loterii nebo jinou podobnou hru ve smyslu § 2písm. m) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách.

(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 8. 2014, čj. 9 Afs 150/2013-79)


Věc: Spolek Asociace českého pokeru proti Odvolacímu finančnímu ředitelství o uložení po-kuty, o kasační stížnosti žalobce.

Finanční úřad v Pardubicích (dále jen„správní orgán I. stupně“) rozhodnutím zedne 19. 12. 2012 žalobci uložil dle § 48 odst. 1písm. c) zákona o loteriích pokutu ve výši 20 000 Kč za porušení § 4 odst. 1 zákona o lo-teriích při provozování loterie nebo jiné po-dobné hry definované v § 1 odst. 2 ve spojenís § 2 písm. m) zákona o loteriích, konkrétněza provozování turnajové nebo hotovostnísázkové hry provozované za pomoci karet,kterého se žalobce dopustil tím, že dne 12. 6.2012 v herně „Pivnice Tennesi Budvarka“bez platného povolení Ministerstva financíprovozoval za pomoci karet hru označenoujako „Texas Hold’em, Buy-in 200 + 1Re-

buy200 + 1Add – Ons200“ (dále jen „hra po-ker Texas Hold’em“).

Proti rozhodnutí správního orgánu I. stup-ně podal žalobce odvolání. Žalovaný svýmrozhodnutím ze dne 22. 3. 2013 změnil roz-hodnutí správního orgánu I. stupně v části tý-

kající se bankovního spojení. V ostatním na-padené rozhodnutí potvrdil.

Žalobce brojil proti rozhodnutí žalované-ho žalobou u Krajského soudu v Hradci Krá-lové, pobočky v Pardubicích, který ji rozsud-kem ze dne 6. 11. 2013, čj. 52 Af 36/2013-109,zamítl. Předmětem sporu byla otázka, zda ža-lobcem provozovaná hra poker Texas Hol-d’em byla loterií či jinou podobnou hrou vesmyslu zákona o loteriích a zda její provozo-vání vyžadovalo povolení Ministerstva finan-cí podle § 6 odst. 1 písm. b) zákona o lote-riích. Krajský soud shrnul relevantní právníúpravu, neboť zákon o loteriích byl k 1. 1.2012 novelizován zákonem č. 300/2011 Sb.Uvedenou novelou došlo k podstatným změ-nám v zákoně o loteriích. Konstatoval, že § 1odst. 1 vyjadřuje účel zákona o loteriích, kte-rým je postavení provozování loterií a jinýchpodobných her pod kontrolu státu. Odstavecdruhý téhož ustanovení definuje, co se rozu-


mí loterií či jinou podobnou hrou. V § 2 zá-kona o loteriích je uveden demonstrativní vý-čet loterií a jiných podobných her spadají-cích pod zákon o loteriích. Dle krajskéhosoudu spojení „rozhoduje náhoda“ použitév § 1 odst. 2 zákona o loteriích nelze vykládattak, že náhoda musí mít většinový podíl. Ná-hoda musí být ve hře zastoupena, její podílmusí mít určitou váhu (není zanedbatelný),musí ovlivňovat výsledek hry. Ve hře pokerTexas Hold’em bylo dle krajského soudu všeřečené splněno. Ostatně ani žalobce nepopí-ral, že náhoda hraje v pokeru Texas Hold’emroli, a to především při rozdávání karet, ne-boť žádný z hráčů nedokáže ovlivnit to, jakékarty budou tomu kterému z nich rozdány.Pokud žalobce zdůrazňoval vědomosti, zna-losti, zkušenosti hráče, krajský soud nepopí-ral, že tyto mají ve hře poker Texas Hold’emvelmi důležitou roli. Na druhou stranu ovšemnezáleží pouze na nich. U hráče zkušenějšíholze sice předpokládat vyšší pravděpodobnostvýhry, nelze ovšem tvrdit, že vždy vyhrajehráč nejzkušenější. Výsledek hry se totiž bu-de odvíjet i od náhody v podobě rozdání ka-ret a též v podobě konkrétního složení té kte-ré skupiny hráčů a momentálního naladěníkaždého z nich. I sebezkušenější hráč, pokudtzv. „nemá den“, může podlehnout „outside-

rovi“ s dobrými kartami a momentální výbor-nou duševní a tělesnou kondicí. Podle kraj-ského soudu již jen z jazykového a logickéhovýkladu bylo zřejmé, že poker Texas Hold’empatří pod regulaci zákona o loteriích.

Krajský soud dodal, že zákon o loteriích,ani důvodová zpráva sice výslovně nehovořío pokeru Texas Hold’em, nicméně zcela jed-noznačně hovoří o karetních hrách, kam ne-pochybně poker Texas Hold’em patří, neboťsplňuje všechny znaky zákona o loteriích.Možná společenská škodlivost pokeru TexasHold’em dle krajského soudu pramení z to-ho, že vklady do hry se mohou pohybovatv poměrně vysokých částkách, hráči jsou mo-tivováni možnou, někdy i značnou finančnívýhrou, může docházet k praní špinavých pe-něz a rovněž je tu riziko hráčské závislosti.K předloženým důkazním prostředkům ža-lobce, které měly prokázat jeho tvrzení

o tom, že v pokeru Texas Hold’em nemá ná-hoda rozhodující úlohu, krajský soud uvedl,že vzhledem k tomu, že velikost podílu náho-dy není podstatná pro rozhodnutí ve věci,krajský soud navržené dokazování neprovedl.

Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsud-ku krajského soudu kasační stížnost, v nížuvedl, že pokud jde o otázku teleologicko-his-torického výkladu zákona o loteriích, na kte-rém krajský soud postavil odůvodnění svéhorozsudku, tak dle doktríny citované stěžova-telem je teleologický výklad namístě až tehdy,pokud výklad jazykový neposkytuje jedno-značnou odpověď. Text, který krajský soudcitoval jako důvodovou zprávu, je ve skuteč-nosti pouze návrhem důvodové zprávy, jenžvůbec nepočítal s novelizací § 1 a § 2 zákonao loteriích. S myšlenkou novelizace přísluš-ných ustanovení zákona o loteriích přišlaOponentní zpráva menšiny (dokumentvzniklý na základě rozpravy v rozpočtovémvýboru Poslanecké sněmovny ParlamentuČeské republiky) bez jakékoliv vazby na dů-vodovou zprávu k vládnímu návrhu novelyzákona o loteriích. Argumentace krajskéhosoudu důvodovou zprávou v případě výkladu§ 1 odst. 2 a § 2 písm. m) zákona o loteriích jezcela irelevantní.

Stěžovatel dodal, že primárním účelemzákona o loteriích je stanovit, které hry spa-dají mezi loterie a jiné podobné hry a kteréhry se už nalézají mimo rámec tohoto zákona.Za zcela klíčové ustanovení považoval stěžo-vatel § 1 odst. 2 zákona o loteriích, který byměl být v každém jednotlivém případě dů-kladně zkoumán s ohledem na charakter kon-trolované hry a nikoli popírán mechanickýma formálním výkladem zákona. Zákon o lote-riích má regulovat pouze hry, které jsou pro-vozovány na podnikatelské bázi. Stěžovateluvedl, že není podnikatelským subjektem, aleobčanským sdružením, resp. spolkem. Zákono loteriích nemůže být extenzivně vykládántak, že má sloužit i k ochraně osob účastní-cích se neloterijních tj. dovednostních her,mezi které spadá i poker Texas Hold’em.

Stěžovatel dále argumentoval, že nenímožné aplikovat jakoukoliv demonstrativnínormu, aniž by bylo napřed prokázáno, že by-

3132



ly splněny podmínky pro aplikaci normy zá-kladní, jejíž je demonstrativní norma tolikopříkladným rozvedením. Takto chápe vztahmezi § 1 odst. 2 a § 2 písm. m) zákona o lote-riích. V této souvislosti poukázal na právníúpravu nekalé soutěže. Stěžovateli nebylozřejmé, proč správní orgány i krajský soudvztáhly právní úpravu § 2 písm. m) zákonao loteriích i na hru poker Texas Hold’em. Bylpřesvědčen, že § 1 odst. 2 zákona o loteriíchneposkytuje prostor pro jinou interpretacinež, že na hry, v nichž je podíl náhody nebopředem neznámé okolnosti nerozhodný (mé-ně než 50 %), se tento zákon nevztahuje. Z ja-kých indicií bylo možné dovodit, že postaču-je, aby náhoda byla ve hře zastoupena v mířenezanedbatelné, bylo pro stěžovatele zcelanepochopitelné. Pokud lze výklad stěžovatelepovažovat za správný, tj. že zákon o loteriíchse vztahuje na hry, v nichž je podíl náhody navýsledku hry rozhodující, pak jsou zcela rele-vantní všechny stěžovatelem předkládané dů-kazy, jimiž se krajský soud nezabýval.

Stěžovatel proto stále trval na své argu-mentaci, že dovednostní prvky ve hře pokerTexas Hold’em dominují ve zcela zdrcujícímíře. Odmítl závěry krajského soudu, že lid-ský prvek jakožto nevyzpytatelný faktor ná-hodu v této hře podněcuje. Tvrdil, že přítom-nost lidského prvku zcela jasně dokazujedovednostní charakter této hry, když její vý-sledek je závislý na psychologických, strate-gických, matematických a dalších dovednos-tech jednotlivých hráčů. Bez skutečnéhozkoumání velikosti náhody ve hře poker Te-xas Hold’em nelze učinit závěr, zda je tato hraregulována zákonem o loteriích.

Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovanýuvedl, že se ztotožňuje s napadeným rozsud-kem. Setrval na názoru, že hra poker TexasHold’em podléhá regulaci zákona o loteriích.I když došlo ke změně paragrafového zněnínávrhu novely zákona o loteriích, v žádnémpřípadě se nezměnil úmysl zákonodárce re-gulovat karetní hry tímto zákonem. Obdobněse ke karetním hrám posléze vyjádřilo i Mi-nisterstvo financí ve stanovisku zveřejněnémdne 31. 1. 2012. Ke vztahu § 1 odst. 2 a § 2 zá-kona o loteriích žalovaný uvedl, že k odstra-

nění pochybností, co lze pod tento zákonpodřadit, zákonodárce vymezil pomocí de-monstrativního výčtu některé hry, které lzebez dalšího považovat za loterie nebo jiné po-dobné hry. Vycházel z naplnění presumova-ných znaků v § 1 odst. 2. I když hra poker Te-xas Hold’em není výslovně v § 2 písm. m)zmíněna, tak splňuje obecná definiční krité-ria předpokládaná tímto ustanovením. Žalo-vaný byl přesvědčen o značném významu ná-hody u hry poker Texas Hold’em. Přítomnostlidského prvku zvyšuje procento náhodya výskyt předem neznámých skutečností.Z pohledu určení vítěze je tato hra náhodnáa nepředvídatelná. Dále žalovaný polemizo-val s empirickými údaji předloženými stěžo-vatelem prostřednictvím zahraničních studií.Tyto studie byly dle jeho názoru neaplikova-telné buď z důvodu jejich obecnosti, případ-ně z nezpůsobilosti studií přinést odpovědina otázky řešené ve správním řízení.

Na vyjádření žalovaného reagoval stěžo-vatel replikou, ve které setrval na stanovisku,že v průběhu legislativního procesu se pů-vodní důvodová zpráva stala zcela obsoletnía neodrážející vůli zákonodárce. Rovněž bylnadále přesvědčen, že jakýkoliv demonstra-tivní výčet není možné aplikovat, nejsou-lisplněny podmínky základní normy. Předlože-né důkazy prokázaly, že v drtivé většině pří-padů vyhrají v pokeru zkušenější hráči, z če-hož vyplynulo, že dominuje dovednost nadnáhodou.


Z odůvodnění:

III.Posouzení Nejvyšším správním soudem

(...) [18] Stěžovatel je přesvědčen, že ka-retní hru poker Texas Hold’em, provozova-nou dne 12. 6. 2012, nelze podřadit pod lote-rii nebo jinou podobnou hru ve smysluzákona o loteriích.

[19] Nejvyšší správní soud považuje zavhodné přiblížit pravidla karetní hry pokerTexas Hold’em. Počet hráčů této karetní hryse pohybuje v rozpětí 2 až 10. Nejdříve první

3132



a druhý hráč vloží do banku tzv. malý a velkývklad, který je dohodnut předem. Poté rozdá-vající (tzv. dealer) rozdá všem hráčům podvou kartách. Podstatné přitom je, že kartyjsou po celou dobu hry dané a nelze je měnit.Kdo se chce účastnit hry, musí dorovnat vel-ký vklad nebo jej zvýšit. Jinak karty složía končí ve hře. Po dokončení sázek, kdy všich-ni hráči, kteří pokračují ve hře, srovnají svévklady, vyloží rozdávající na stůl lícem tři kar-ty („flop“). Poté je zahájeno další kolo sázenía hráči, kteří pokračují ve hře, mohou sázet.Po dokončení tohoto kola sázek vyloží rozdá-vající lícem na stůl další kartu („turn“) a hráčiopět sází. Po dokončení sázek vyloží rozdáva-jící lícem na stůl poslední kartu („river“) a za-počne poslední kolo sázek. Pokud po posled-ním kole zbývají alespoň dva hráči, otočí svékarty a porovnávají jejich hodnotu. Nejsilněj-ší kombinace pěti karet ze sedmi vyhrává. Po-kud v kterémkoliv stadiu hry zůstane pouzejeden hráč z důvodu, že ostatní hráči složilisvé karty, vyhrává tento hráč, aniž by byl po-vinen karty otočit. Z popsaného mechanismuvyplývá, že žádný hráč nemůže a ani nesmí ni-jak ovlivnit karty, které obdrží od dealera nazačátku hry, stejně tak jako karty, které dealerv jednotlivých kolech hry pokládá na středherního stolu jako tzv. společné karty.

[20] Pro posouzení sporné otázky je nut-né vyjít z příslušných ustanovení zákona o lo-teriích a vyložit je ve smyslu a účelu tohotozákona tak, aby jejich výklad odpovídal smys-lu regulace loterií a jiných podobných herv českém právním prostředí. V této souvislos-ti se Nejvyšší správní soud nejprve zabývalnámitkami stěžovatele dovolávajícími se zá-kladní definice loterie nebo jiné podobnéhry a jejího vztahu k zákonodárcem zvolené-mu demonstrativnímu výčtu.

[21] Zákon o loteriích v § 1 odst. 1 stano-ví, že „[p]rovozování loterií a jiných podob-

ných her je zakázáno, s výjimkou případů

stanovených tímto zákonem. Účelem tohoto

zákona je vymezit rámec pro zákonem po-

volené podnikání v oblasti loterií a jiných

podobných her a pro jejich provozování, při-

spět k ochraně osob, které se účastní loterií

a jiných podobných her, a k omezení spole-

čenských rizik této účasti.“ Pojem loterie a ji-né podobné hry vymezuje § 1 odst. 2 zákonatak, že „[l]oterií nebo jinou podobnou hrou

se rozumí hra, jíž se účastní dobrovolně kaž-

dá fyzická osoba, která zaplatí vklad (sáz-

ku), jehož návratnost se účastníkovi nezaru-

čuje. O výhře nebo prohře rozhoduje náhoda

nebo předem neznámá okolnost nebo udá-

lost uvedená provozovatelem v předem sta-

novených herních podmínkách (dále jen

,herní plán‘). Nezáleží přitom na tom, pro-

vádí-li se hra pomocí mechanických, elektro-

nickomechanických, elektronických nebo

obdobných zařízení.“ Uvedené ustanovenílze chápat jako určitou generální klauzuliresp. legální definici pojmu „loterie a jiná po-

dobná hra“.

[22] Zákonodárce následně v § 2 demon-strativním (příkladmým) výčtem vymezil hry,které považuje za loterie nebo jiné podobnéhry podřaditelné pod generální klauzuli. Po-dle § 2 písm. m) zákona o loteriích, relevant-ního v projednávané věci, patří mezi loteriea jiné podobné hry „turnajové nebo hoto-

vostní sázkové hry provozované za pomoci

karet, při nichž není předem určen počet

účastníků a ani není známa výše vsazených

částek, kdy účastníci platí vklad (sázku) ne-

bo startovné, jehož návratnost se účastníko-

vi nezaručuje. Výhra se vypočítává podle

podmínek stanovených herním plánem. Sáz-

kové hry podle tohoto ustanovení nelze pro-

vozovat v mobilních hernách (kasinech). Ty-

to hry jsou uskutečňovány 1. jako stolní hry,

při nichž sázející hrají jeden proti druhému

na hracích stolech na základě povolení po-

dle písmene i), nebo 2. prostřednictvím zaří-

zení obsluhovaných přímo sázejícím (např.

prostřednictvím sítě internet, interaktivních

videoloterních terminálů, lokálních loter-

ních systémů, výherních hracích přístrojů).“

[23] Zákonodárce stanovil, že každouhru, která naplní obecná kritéria uvedená v § 1 odst. 2 zákona o loteriích, lze považovatza loterii nebo jinou podobnou hru, současněvšak zvolenou legislativní technikou příklad-mým výčtem vymezil, které hry, případně zajakých okolností generální klauzuli implicit-ně splňují. Nevyčerpal závazně rozsah záko-

3132



nem stanovené definice (generální klauzule)a ve zbytku ponechal např. na úvaze soudů,které další hry lze ve smyslu generální klau-zule považovat za loterie či jiné podobné hryregulované zákonem o loteriích [k problema-tice zákonných výpočtů (neboli výčtů) srov.Knapp, V. Teorie práva, 1. vyd. Praha : C. H.Beck, 1995, s. 124). U výslovně vyjmenova-ných her považoval naopak zákonodárceobecná kritéria loterie nebo jiné podobnéhry vymezená v § 1 odst. 2 zákona o loteriíchza splněná. Pokud by hry uvedené v demon-strativním výčtu § 2 tato obecná kritéria nespl-ňovaly, tak by na ně zákon o loteriích nemohlbýt vůbec aplikován a jejich vymezení v pří-kladmém výčtu by postrádalo jakýkoliv smysl.Generální klauzule ve vztahu k demonstrativ-nímu výčtu nepochybně slouží i jako určitý ko-rektiv, protože jistě mohou existovat hrysplňující všechna kritéria § 2, avšak budou po-strádat některý ze znaků generální klauzule(k otázkám vztahu generální klauzule a de-monstrativního výčtu srov. rozsudek Nejvyšší-ho správního soudu ze dne 15. 10. 2010, čj. 1 As 47/2010-65, č. 2173/2011 Sb. NSS).

[24] Z celého legislativního procesu a je-ho vývoje při regulaci společenských vztahůvznikajících v rámci určitých turnajovýchsázkových karetních her lze vysledovat jas-nou snahu zákonodárce podřadit tyto hrypod zákon o loteriích. Jeho vůle je vyjádřenaprávě v § 2 písm. m) zákona o loteriích, kdevýslovně specifikoval a upřesnil způsob, kte-rým musí být turnajová sázková karetní hraorganizována, aby podléhala regulaci zákonao loteriích. U takových her vymezených v pří-kladmém výčtu zákonodárce předpokládali naplnění generální klauzule. Nelze ovšemopomenout skutečnost, že pokud se zákono-dárce rozhodl regulovat určitý způsob orga-nizování takových her, bude zákon o loteriíchdopadat právě jen na takto organizované tur-najové sázkové karetní hry s korektivem v po-době generální klauzule. Které hry zákono-dárce výslovně pod pojem loterie nebo jinépodobné hry zařadí, je zcela na jeho úvaze.Došlo-li v rámci legislativního procesu k poli-tickému rozhodnutí zařadit mezi loterie a ji-né podobné hry např. i určitým způsobem

organizované hry karetní, není Nejvyššísprávní soud oprávněn vůli zákonodárce zpo-chybňovat. Nejvyšší správní soud je pouzeoprávněn posoudit, zda lze právní normuaplikovat na jím konkrétně posuzovaný pří-pad (konkrétní hru).

[25] V posuzovaném případě jsou splně-ny všechny zákonem stanovené předpokladypro aplikaci jak § 1 odst. 2, tak § 2 písm. m)na hru poker Texas Hold’em. V souladu s § 1odst. 2 zákona o loteriích se této karetní hryúčastní dobrovolně každá fyzická osoba, kte-rá zaplatí vklad (sázku), jehož návratnost seúčastníkovi nezaručuje. Dále je splněna pod-mínka, že o výhře nebo prohře rozhoduje ná-hoda nebo předem neznámá okolnost neboudálost uvedená provozovatelem v hernímplánu. Zásadní okolností, která také rozhodu-je o výhře nebo prohře v jednotlivé posuzo-vané hře, je dle názoru Nejvyššího správníhosoudu úvodní rozdání karet, což je okolnostzcela závisející na náhodě. Úvodní rozdáníkaret následně determinuje další chováníjednotlivých hráčů, které je dáno jejich doved-nostmi. Zdejší soud nezpochybňuje, že v posu-zované karetní hře hrají dovednosti význam-nou roli, nicméně pravděpodobnost výhrynení dána pouze dovedností hráče, ale takéúvodním rozdáním karet. Tato pravděpodob-nost se mění v závislosti na dalších kartách(max. 5), které přichází na stůl v rámci jednot-livé hry. Tak např. v situaci (1 hracím kole),kdy proti sobě budou stát dva hráči světovéhoformátu, se jejich dovednosti zcela jistě podo-bají a jsou na srovnatelné úrovni. Jsou-li nastranách obou hráčů dovednosti srovnatelné,dochází v podstatě k jejich vzájemné eliminacia již nehrají tak velkou roli, jako právě onoúvodní rozdání karet, a to, jaké karty přijdouna hrací stůl v průběhu hry. Náhoda je nedíl-nou součástí hry poker Texas Hold’em.

[26] V posuzované hře má zdejší soud zato, že byly naplněny rovněž podmínky § 2písm. m) zákona o loteriích. Jednalo se o tur-najovou hru provozovanou za pomocí karet.Počet účastníků nebyl znám, protože se do-předu nevědělo, kolik hráčů se daného turna-je zúčastní. Účastníci platili startovné a přihře vsázeli, kromě vkladu do banku, předem

3132



neznámé částky. Výhra nebyla zaručena a roz-dělovala se podle podmínek stanovených her-ním plánem příslušného pořadatele turnaje.

[27] Výklad stěžovatele, že na hry, v nichžje podíl náhody nebo předem neznámé okol-nosti nerozhodný (méně než 50 %), se tentozákon nevztahuje, a proto je nutné v každémkonkrétním případě zkoumat míru náhodyve hře, není udržitelný. Český zákon o lote-riích pro takové zkoumání nedává prostor.Zákon o loteriích nikde nevymezuje, jaképrocento náhody musí být ve hře zastoupeno,aby šlo ještě o loterii nebo jinou podobnouhru. Není stanoveno, zda se má míra náhodyvyskytovat v převažující nebo v podstatné mí-ře. Zcela jistě však náhoda musí být ve hře pří-tomna, a to v míře nezanedbatelné.

[28] Pokud by se zákon o loteriích vzta-hoval na karetní hry založené čistě na náhoděa nikoli na určité kombinaci náhody a doved-nosti, reguloval by pouze karetní hry typu„válka“ popř. „hromádky“, což je nepochyb-ně výklad ad absurdum. Smyslem regulacezřejmě není přesouvat takové karetní hry doherního prostředí s nejvyšší mírou ochrany,tj. do kasina, zatímco karetní hry, které vedlenáhody zahrnují i dovednosti, ponechat bezjakékoliv regulace.

[29] Mimo výše uvedeného je nutné stáletrvat na argumentaci z úvodního výkladuo vztahu generální klauzule a zákonodárcemzvoleného demonstrativního výčtu. Prosprávnou aplikaci zákona o loteriích je nutnévnímat § 1 odst. 2 a § 2 ve vzájemných a ne-opomenutelných souvislostech. Při naplněnípodmínek § 2 písm. m) zákona o loteriích sena karetní hru poker Texas Hold’em zákono loteriích vztahuje.

[30] Pokud má stěžovatel za to, že zákono loteriích má regulovat pouze hry, které jsouprovozovány na podnikatelské bázi a on nenípodnikatelským subjektem, nýbrž občan-ským sdružením, respektive spolkem, tak jenutno uvést, že provozovatelem loterie nebojiné podobné hry může být v souladu s § 1odst. 7 zákona o loteriích „jen právnická oso-

ba se sídlem na území České republiky, které

oprávněný orgán vydal povolení k provozo-

vání loterie nebo jiné podobné hry“. Ustano-vení § 4 odst. 3 téhož zákona provozovánímrozumí „činnost směřující k uvedení loterií

nebo jiných podobných her do provozu, včet-

ně zprostředkovatelských, organizačních, fi-

nančních, technických a dalších služeb sou-

visejících se zajištěním provozu těchto her

a jejich řádné ukončení a vyúčtování“. Nej-vyšší správní soud nepochybuje, že takovýmprovozovatelem, jehož činnost směřuje k za-jištění provozu loterie nebo jiné podobnéhry, může být i občanské sdružení, respektivespolek. Pokud tento subjekt nemá patřičnépovolení, tak se jedná o provozovatele nele-gálního. V souladu s tímto výkladem zdejšíhosoudu je i „Stanovisko ke karetním sázko-

vým hrám podle § 2 písm. m) zákona

č. 202/1990 Sb.“ publikované Ministerstvemfinancí dne 31. 1. 2012. Z tohoto stanoviskavyplývá, že stěžejním je znak provozovatele,a to i nelegálního, tzn., že se musí jednato provozovatele, který má úmysl provozovatturnajové nebo hotovostní karetní sázkovéhry. Námitka stěžovatele je nedůvodná a lze jipovažovat za účelovou.

[31] Nejvyšší správní soud nesdílí ani výt-ky stěžovatele, dle kterých krajský soud ne-mohl použít jako podpůrný argument důvo-dovou zprávu k novele zákona o loteriích,která byla později provedena zákonem č. 300/2011 Sb.

[32] Vládní návrh skutečně neobsahovalnový § 2 písm. m). K doplnění vládního návr-hu novely o toto ustanovení došlo v průběhulegislativního procesu v rámci jednání roz-počtového výboru, což vyplývá z Oponentnízprávy menšiny ze dne 19. 5. 2011. Původnívládní návrh však počítal v § 32 odst. 2 se zně-ním: „Za sázkovou hru podle § 2 písm. i) se

považují také turnaje v karetních hrách, při

nichž účastník platí vklad (sázku) nebo star-

tovné, jehož návratnost se účastníkovi neza-

ručuje, a výhra se stanoví z výše vkladů (sá-

zek) nebo startovného podle podmínek

stanovených herním plánem. Turnaje v ka-

retních hrách podle věty první mohou být

provozovány pouze v kasinu na základě po-

volení vydaného podle odstavce 1.“ Loterie-mi a jinými podobnými hrami se dle původ-

3132



ního § 2 písm. i) rozuměly „sázkové hry pro-

vozované ve zvláště k tomu určených her-

nách (kasinech), a to i za pomoci mechanic-

kých zařízení (např. ruleta), při nichž není

předem určen počet účastníků a ani není

známa výše vsazených částek jedné hry. Vý-

hra se vypočítává z výše vkladů podle pod-

mínek stanovených herním plánem.“ Důvo-dová zpráva k § 32 odst. 2 konstatovala, žepředkládaná novela (původní vládní návrh)jednoznačně podřazuje turnaje v karetníchhrách pod režim sázkových her v kasinu po-dle § 2 písm. i), a to z toho důvodu, že tehdej-ší právní úprava tyto hry expresis verbis ne-upravovala a způsobovala právní nejistotu,pokud jde o právní režim provozování těchtoher. Turnaje v karetních hrách, které se zpra-vidla vyznačují vysokými finančními vkladyi výhrami a vedle dovedností v sobě nesoui jistý prvek náhody, byly provozovány v růz-ných režimech (občanská sdružení), které ne-podléhaly zákonu o loteriích. U těchto her semohou vyskytovat určitá rizika (možnost pod-vodů, praní špinavých peněz), a proto by tur-naje v karetních hrách měly být povoloványpouze do herního prostředí s nejvyšší mírouochrany (kamerové systémy snímající celýprůběh hry, jmenná evidence návštěvníků).

[33] V rámci jednání rozpočtového výbo-ru, ze kterého vychází zmíněná Oponentní

zpráva menšiny, došlo ve vládním návrhu zá-kona k určitým změnám. Původní text z § 32odst. 2 byl s menšími odchylkami transfor-mován do již citovaného § 2 písm. m) zákonao loteriích (srov. bod [22]). Ustanovení § 2písm. i) se rovněž změnilo. Je zaměřeno např.na ruletu, kostky a na karetní hry, kdy sázejícíhrají proti provozovateli kasina.

[34] Z výše uvedeného tedy vyplývá, žepůvodní úmysl zákonodárce, aby turnajovékaretní hry byly regulovány zákonem o lote-riích, zůstal zachován. V rámci legislativníhoprocesu došlo ke změně systematiky, při-čemž pravděpodobně pro odstranění výkla-dových potíží byly turnajové karetní hry zařa-zeny přímo do demonstrativního výčtu, kterýuvádí, jaké hry a za jakých podmínek považu-je zákon o loteriích za loterii nebo jinou po-dobnou hru. Krajský soud navíc nezaložilodůvodnění napadeného rozhodnutí pouzena důvodové zprávě. Použil ji jako interpre-tační vodítko k důvodům, které vedly zákono-dárce k potřebě regulovat společenské vzta-hy vznikající při turnajových karetníchhrách. Při výkladu sporné právní otázky sekrajský soud držel rozhodného znění zákona,které vyložil zcela jednoznačným způsobem.Nejvyšší správní soud považuje jeho závěryza věcně správné a námitky stěžovatelky zanedůvodné. (...)

3133


3133Zaměstnanost: podpora v nezaměstnanosti; náhradní dobazaměstnání; osobní péče o dítě mladší 4 let

k § 41 odst. 3 písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 382/2008 Sb.k zákonu č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění účinném do 31. 12. 2012k § 85 odst. 4 zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve zně-

ní zákonů č. 160/1995 Sb., č. 152/2007 Sb. a č. 152/2007 Sb.

I. Vzhledem k úzké provázanosti systému poskytování podpory v nezaměstna-nosti a systému důchodového pojištění je třeba při hodnocení doby osobní péčeo dítě do 4 let věku jako náhradní doby zaměstnání § 41 odst. 3 písm. c) zákonač. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, analogicky aplikovat pravidla vyplývající z právníúpravy zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, a příslušných prováděcíchpředpisů, která se uplatňují pro započítávání uvedené doby jako náhradní dobypojištění.


Rozhodnutím Úřadu Práce ČR – krajské po-bočky pro hlavní město Prahu ze dne 23. 4. 2012byla stěžovatelce přiznána podpora v neza-městnanosti ve výši 3 499 Kč měsíčně po do-bu prvních dvou měsíců, ve výši 2 799 Kč mě-síčně po dobu dalších dvou měsíců a ve výši 2 566 Kč měsíčně po zbývající podpůrčí do-bu, celkem po podpůrčí dobu 5 měsíců.

Žalobkyně podala proti rozhodnutí správ-ního orgánu I. stupně odvolání, které žalova-ný rozhodnutím ze dne 20. 11. 2012 zamítl.

Žalobkyně se bránila žalobou podanouu Městského soudu v Praze. Jádrem žalob-ních námitek bylo tvrzení, že jí nebyla správ-ně stanovena výše podpory v nezaměstna-nosti. Podle názoru žalobkyně měly správníorgány při stanovení výše podpory v neza-městnanosti vycházet z § 50 odst. 1 zákonao zaměstnanosti, a stanovit tak výši podporyv nezaměstnanosti na základě průměrnéhoměsíčního čistého výdělku, jehož žalobkynědosáhla v posledním zaměstnání. Místo tohosprávní orgány vycházely z § 51 odst. 1 zákonao zaměstnanosti a výši podpory v nezaměst-nanosti stanovily tak, jako by poslední dobapřed vzetím do evidence uchazečů o zaměst-nání byla kryta náhradní dobou zaměstnání.Žalobkyně přitom namítala, že po skončení

jejího posledního zaměstnání jí žádná ná-hradní doba neběžela, neboť o své nezletilédítě v té době z objektivních důvodů nepečo-vala. Tvrzení správních orgánů, že v této do-bě o dítě pečovala, považovala za ničím ne-podloženou domněnku jsoucí v rozporus objektivním stavem.

Městský soudu žalobu zamítl rozhodnu-tím ze dne 2. 10. 2013, čj. 1 Ad 6/2013-32.Uvedl, že o podpoře v nezaměstnanosti serozhoduje ve správním řízení podle principůzakotvených ve správním řádu. I v tomto říze-ní je tak třeba rozhodovat na základě dosta-tečně zjištěného skutkového stavu věci (srov.§ 3 správního řádu). Zároveň však soud dovo-dil, že v řízení o žádosti je na žadateli, abyshromáždil všechny potřebné podklady a po-skytl je správnímu orgánu. Z § 42 zákona o za-městnanosti vyplývá, že je povinností uchazečůo zaměstnání doložit skutečnosti rozhodnépro přiznání a poskytnutí podpory v nezaměst-nanosti. Je jen na uchazeči, aby si příslušnépodklady obstaral a úřadu práce je předložil.

Z dokladů předložených žalobkyní správ-nímu orgánu I. stupně nevyplývá, že by ža-lobkyně získala v rozhodném období potřeb-nou dobu důchodového pojištění v délcealespoň 12 měsíců, jak vyžaduje § 39 odst. 1

3133


II. Má-li být doba péče o dítě ve věku do 4 let započtena jako náhradní doba za-městnání pro účely zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, prokazuje se fakt péčečestným prohlášením analogicky podle § 85 odst. 4 zákona č. 582/1991 Sb., o organi-zaci a provádění sociálního zabezpečení.

III. Povinnost uchazeče o zaměstnání doložit skutečnosti rozhodné pro přiznánía poskytování podpory v nezaměstnanosti stanovená § 42 odst. 2 zákona č. 435/2004 Sb.,o zaměstnanosti, neznamená přenesení odpovědnosti za zjištění skutkového stavuze správního orgánu na uchazeče o zaměstnání. Správní orgán je povinen řádnězjistit skutkový stav (zde možnost hodnocení období od ukončení posledního za-městnání do podání žádosti o poskytnutí podpory v nezaměstnanosti jako náhrad-ní doby zaměstnání – osobní péče o dítě ve věku do 4 let). Správní orgán proto musíposkytnout uchazeči o zaměstnání prostor k uplatnění relevantních tvrzení a před-ložení relevantních podkladů.


Prejudikatura: nálezy Ústavního soudu č. 405/2006 Sb. a č. 77/2010 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS22/10).

Věc: Jana H. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o podporu v nezaměstnanosti, o kasač-ní stížnosti žalobkyně.


písm. a) zákona o zaměstnanosti, proto správ-ní orgán v souladu s § 41 odst. 2 tohoto záko-na započetl i náhradní dobu zaměstnání (pé-či o dítě ve věku do 4 let).

Podle názoru městského soudu postupo-val správní orgán I. stupně zcela v souladu sezákonem, pokud výši podpory v nezaměstna-nosti určil podle § 51 odst. 1 písm. a) zákonao zaměstnanosti, podle něhož se postupujev případě, kdy fyzická osoba splnila podmínkupředchozí doby zaměstnání započtením ná-hradní doby nebo nemůže svůj příjem doložit.

Městský soud neshledal pochybení aniv postupu žalovaného, který napadené roz-hodnutí potvrdil s tím, že tvrzení žalobkyněo tom, že v rozhodné době nepečovala o dítěmladší 4 let, nemá oporu ve spisové doku-mentaci. Bylo pouze na žalobkyni, aby roz-hodné skutečnosti obstarala a doložila. Sa-motné tvrzení, uvedené navíc až v odvolání,nepostačuje. Městský soud připomenul, žesprávní řízení je ovládáno zásadou koncentra-ce řízení. Ta se nevztahuje na nové skutečnos-ti, které účastník řízení nemohl bez svého za-vinění uvést před správním orgánem I. stupněa v řízení, kde je účastníku ukládána povin-nost. Vzhledem k tomu, že se o takové novéskutečnosti nejednalo, ani nešlo o sankční ří-zení, nebylo povinností žalovaného ke sděle-ní stěžovatelky přihlédnout či zjišťovat dalšípodrobnosti.

Proti rozsudku městského soudu brojilažalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností.V ní mimo jiné uváděla, že správnímu orgánuI. stupně řádně doložila, že po dobu více než10 let soustavně pracovala v pracovním po-měru. Poté byla na rodičovské dovolené, po-bírala rodičovský příspěvek a pečovala o dítěmladší 4 let, dokud to dovoloval její zdravotnístav. Dne 1. 8. 2011 stěžovatelka nastoupilapo skončení rodičovské dovolené do zaměst-nání, v němž však nemohla ze zdravotníchdůvodů pokračovat, proto s ní zaměstnavatelukončil pracovní poměr ve zkušební dobědne 5. 8. 2011. Zdravotní problémy stěžova-telky přitom byly tak závažné, že po skončenípracovního poměru nemohla o dítě pečovata ani o ně nepečovala. O dítě pečoval výlučnějeho otec s pomocí dalších rodinných pří-

slušníků (stěžovatelka navrhovala městské-mu soudu důkaz výslechem otce). Pokudsprávní orgány uvádějí opak (že o dítě poskončení pracovního poměru pečovala stěžo-vatelka), jde o zcela nepodložené skutkovézjištění, které je v rozporu se skutečným sta-vem a není podloženo žádnými důkazy.Z odůvodnění rozhodnutí správních orgánůnení zřejmé, na základě jakých důkazů totozjištění učinily. Stěžovatelka uvedla, že žalova-ný ve svém rozhodnutí došel k závěru, že jeli-kož v den podání žádosti o zprostředkovánízaměstnání (22. 8. 2011) nezletilý nedovršil 4 let věku, má se za to, že jmenovaná o něj pe-čovala. Žádný relevantní právní přepis při-tom takovou zákonnou domněnku neobsahu-je. Žalovaný si touto domněnkou evidentněvypomohl při nedostatečně zjištěném skut-kovém stavu.

Stěžovatelka dovodila, že tvrzení, že v doběod 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nepečovala o dítě,je negativním tvrzení, které nemá povinnostprokazovat. Takové negativní tvrzení tedy ne-musí mít oporu ve spisové dokumentaci.

Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřilpodáním ze dne 13. 2. 2014. V něm mimo jinéuvedl, že stěžovatelka do žádosti o zprostřed-kování zaměstnání uvedla, že má nezletilé dí-tě ve své péči. Podle žalovaného nebylo pro-kázáno, že ač má stěžovatelka syna v péči,nepečuje o něj.

Žalovaný uvádí, že se ve správním řízenínemohl zabývat tvrzením stěžovatelky, kterénezaznělo. Tvrzení, že v době od 6. 8. 2011 do21. 8. 2011 ve své péči dítě neměla, stěžova-telka uplatnila poprvé až v odvolání. Uvede-né tvrzení žalovaný zhodnotil jako účelové.Tomu nasvědčuje i tvrzení stěžovatelky, žes ní byl dne 5. 8. 2011 (po pěti dnech trvání)ukončen pracovní poměr ze zdravotních dů-vodů, ač takovému tvrzení nesvědčí žádnédoklady předložené stěžovatelkou. Závěru, žetvrzení o „nepečování“ o dítě je nepravdivé,svědčí i skutečnost (zjištěná žalovaným ná-sledně), že stěžovatelka byla v době od 14. 5.2011 do 18. 8. 2011 zdravotně pojištěna jakoosoba celodenně osobně a řádně pečujícíalespoň o jedno dítě do sedmi let nebo ne-jméně o dvě děti do patnácti let věku.

3133



Ohledně navrhovaného výslechu manže-la stěžovatelky jako svědka poukázal žalovanýna § 52 s. ř. s. Pokud jde o zjišťování skutko-vého stavu ve správním řízení, připomenulžalovaný, že podle § 42 odst. 2 zákona o za-městnanosti musí skutečnosti rozhodné propřiznání a poskytování podpory v nezaměst-nanosti doložit žadatel. Žalovaný zdůrazňuje,že stěžovatelka ve správním řízení nenavrhladůkaz o tom, že o nezletilého po skončení po-bírání rodičovského příspěvku nepečovala.Výpověď manžela, který je se stěžovatelkouv příbuzenském vztahu, nelze považovat zadostatečný důkaz. I kdyby stěžovatelka bylav době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 nemocná(což nebylo prokázáno), nezakládala by takováskutečnost bez dalšího jednoznačný závěr, žestěžovatelka neměla v péči dítě do 4 let věku.

Nejvyšší správní soud rozsudek Městskéhosoudu v Praze i rozhodnutí žalovaného zrušila věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

Z odůvodnění:

(...) Podstata sporu mezi stěžovatelkoua žalovaným spočívá v tom, že stěžovatelkatvrdí, že tato náhradní doba zaměstnání ne-měla být posuzována správními orgány jakojejí poslední zaměstnání, neboť stěžovatelkav době po skončení pracovního poměruo své dítě ze zdravotních důvodů nepečovala,respektive ani pečovat nemohla.

Nejvyšší správní soud předesílá, že pokudby nebyla doba od 6. do 21. 8. 2011 hodnoce-na stěžovatelce jako náhradní doba zaměstná-ní, bylo by jejím posledním ukončeným za-městnáním před podáním žádosti zaměstnánív době od 1. do 5. 8. 2011. Výše podpory v ne-zaměstnanosti by pak skutečně musela býtstanovena podle § 50 odst. 1 zákona o za-městnanosti s tím, že průměrný měsíční čistývýdělek stěžovatelky by byl zjištěn za před-cházející kalendářní čtvrtletí (které je rozhod-ným obdobím podle § 354 odst. 1 zákoníkupráce z roku 2006) jako tzv. pravděpodobnývýdělek (srov. § 355 odst. 1 zákoníku prácez roku 2006). Otázka, zda období od 6. do 21. 8. 2011 mělo být hodnoceno jako náhrad-ní doba zaměstnání je tak skutečně význam-ná pro stanovení výše podpory v nezaměst-

nanosti náležející stěžovatelce. Je tedy třebazvážit, do jaké míry je relevantní pro hodno-cení sporného období od 6. do 21. 8. 2011 tvr-zení stěžovatelky, že v tomto období o své dí-tě osobně nepečovala (neboť toho nebyla zezdravotních důvodů schopna), přičemž o dí-tě pečoval v tomto období jeho otec.

Systém poskytování podpory v nezaměst-nanosti je úzce propojen se systémem důcho-dového pojištění. To vyplývá již ze způsobu,jakým jsou upraveny podmínky vzniku náro-ku na podporu v nezaměstnanosti v § 39odst. 1 písm. a) zákona o zaměstnanosti. Po-dle tohoto ustanovení má nárok na podporuv nezaměstnanosti uchazeč, který získal v roz-hodném období zaměstnáním nebo jinou vý-dělečnou činností dobu důchodového pojiš-tění podle zákona o důchodovém pojištění.Systém poskytování podpory v nezaměstna-nosti a systém důchodového pojištění jsoutéž financovány z téhož pojistného odvádě-ného podle zákona č. 589/1992 Sb., o pojist-ném na sociální zabezpečení a příspěvku nastátní politiku zaměstnanosti (srov. § 1 cito-vaného zákona ve znění účinném v době vy-dání rozhodnutí žalovaného). Uvedené pro-pojení obou systémů reflektovala takédůvodová zpráva k zákonu o zaměstnanosti,která k § 39 uvádí: „Doba zaměstnání, po-

třebná pro nárok na podporu v nezaměstna-

nosti, tj. alespoň 12 měsíců v posledních

třech letech, je upřesněna tak, že toto za-

městnání musí zakládat povinnost odvádět

pojistné na důchodové pojištění a příspěvek

na státní politiku zaměstnanosti, což odpo-

vídá principu, že ten, kdo přispíval na státní

politiku zaměstnanosti, má nárok na to, aby

mu z těchto prostředků byla hrazena podpo-

ra v nezaměstnanosti v době, kdy zaměstná-

ní nemá.“ Náhradní doby zaměstnání stano-vené § 41 odst. 3 zákona o zaměstnanosti paksvým obsahem odpovídají náhradním dobámpojištění podle zákona o důchodovém pojiš-tění, od nichž se však v některých případechodlišují svým rozsahem (srov. § 41 odst. 3 zá-kona o zaměstnanosti a § 12 odst. 1 ve spojenís § 5 odst. 1 zákona o důchodovém pojištění).

Osoby osobně pečující o dítě ve věku do4 let jsou též účastny na důchodovém pojiště-

3133



ní, srov. § 5 odst. 1 písm. r) zákona o důcho-dovém pojištění. Osobní péče o dítě ve věkudo 4 let je hodnocena jako náhradní doba za-městnání srov. § 41 odst. 3 písm. c) zákonao zaměstnanosti a zároveň (s totožným obsa-hem) jako náhradní doba důchodového po-jištění srov. § 5 odst. 1 písm. r) ve spojení s § 12 odst. 1 zákona o důchodovém pojiště-ní. Doba péče o dítě tedy má význam pro sta-novení výše důchodu (srov. § 34 odst. 1 záko-na o důchodovém pojištění). Zároveň též tatodoba hraje roli při stanovení důchodovéhověku u žen (srov. § 32 odst. 4 zákona o dů-chodovém pojištění). Nejvyšší správní soudje tedy toho názoru, že vzhledem k výše po-psané provázanosti právní úpravy systémuposkytování podpory v nezaměstnanostia systému důchodového pojištění je třeba přiřešení sporné otázky vycházet analogickyz právní úpravy zákona o důchodovém pojiš-tění a na ni navazující úpravy provedené zá-konem o organizaci a provádění sociálníhozabezpečení a příslušnými prováděcímipředpisy. Je totiž žádoucí, aby doba péče o dí-tě ve věku do 4 let byla hodnocena v oboutěchto úzce provázaných systémech stejně.

Podle literatury (Přib, J.; Voříšek, V. Dů-

chodové předpisy s komentářem. 6. aktuali-zované vydání. Olomouc : ANAG, 2010, s. 40–42) podmínka osobní péče o dítě znamená,že jako dobu péče o dítě nelze hodnotit dobu,po kterou bylo dítě v ústavní výchově nebokdy bylo svěřeno do péče jiné osoby (takovásituace v případě stěžovatelky však nenasta-la). Je také třeba připomenout, že doba péčeo dítě se tradičně hodnotila jako náhradní do-ba pouze ženám; zákon o důchodovém pojiš-tění však umožnil od 1. 1. 1996 započíst tutonáhradní dobu též mužům. Další podstatnézměny doznala právní úprava prokazovánípéče o dítě jako náhradní doby započítávanémužům v souvislosti s nálezem Ústavníhosoudu ze dne 6. 6. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 42/04,č. 405/2006 Sb. Podle nyní účinné právníúpravy (která byla účinná též v době vydánírozhodnutí žalovaného) je možné započísttuto náhradní dobu též vlastnímu otci dítěte(srov. § 20 odst. 1 zákona o důchodovém po-jištění), a to na základě čestného prohlášení

podle § 85 odst. 4 zákona o organizaci a pro-vádění sociálního zabezpečení.

Pokud tedy v projednávané věci skutečněstěžovatelka v době po 6. 8. 2011 o své dítědlouhodobě nepečovala a pečoval o něotec dítěte, je možné na základě analogickéaplikace zákona o důchodovém pojištění a zá-kona o organizaci a provádění sociálního za-bezpečení, aby stěžovatelka tuto skutečnostprokázala správnímu orgánu rozhodujícímuo její podpoře v nezaměstnanosti čestnýmprohlášením s náležitostmi stanovenými v § 85 odst. 4 zákona o organizaci a provádě-ní sociálního zabezpečení. Učinění takovéhoprohlášení bude mít rovněž za následek, žev něm uvedená doba péče o dítě se bude za-počítávat jako náhradní doba pojištění vesmyslu zákona o důchodovém pojištění otcidítěte (nikoliv stěžovatelce) a zároveň se tatodoba nebude stěžovatelce započítávat prosplnění podmínek pro stanovení důchodové-ho věku ve smyslu zákona o důchodovém pojištění.

Pro posouzení situace stěžovatelky všaktéž může být relevantní § 4 odst. 1 vyhlášky č. 284/1995 Sb., kterou se provádí zákono důchodovém pojištění. Podle citovanéhoustanovení platí, že „do doby péče o dítě po-

třebné ke splnění podmínky výchovy dítěte

pro nárok ženy na starobní důchod ... se za-počítává též doba, po kterou žena ne-mohla o dítě osobně pečovat pro nemocnebo proto, že dítě bylo ze zdravotních důvo-

dů v ústavní péči“. Jak již bylo shora uvede-no, je žádoucí, aby doba péče o dítě ve věkudo 4 let byla hodnocena v systému poskyto-vání podpory v nezaměstnanosti a systémudůchodového pojištění stejně, proto je třebatoto ustanovení aplikovat analogicky. Protopokud by stěžovatelka nepečovala o dítěpouze krátkodobě v době od 6. do 21. 8.2011, dopadalo by na její situaci citovanéustanovení vyhlášky č. 284/1995 Sb. a tutodobu by bylo třeba (za použití analogie) hod-notit jako náhradní dobu zaměstnání.

Skutkový stav však nebyl správními orgá-ny zjištěn tak, aby bylo možné tuto otázku po-soudit. Nejvyšší správní soud souhlasí s ná-mitkou stěžovatelky, že skutkové zjištění

3133



správního orgánu I. stupně, že stěžovatelkav době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011 osobně pe-čovala o dítě ve věku do 4 let, nemá ve správ-ním spisu oporu. Z podkladů shromážděnýchve správním spisu totiž vyplývá, že stěžovatel-ka ve své žádosti o podporu v nezaměstna-nosti ze dne 19. 8. 2011 uvedla jako náhradnídobu „osobní péče o dítě od 13. 5. 2008 do

13. 5. 2011“. Stěžovatelka tedy sama nikdy ne-tvrdila, že v době od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011osobně pečovala o dítě do 4 let věku. Protonení jasné, na základě jakých podkladů správ-ní orgán I. stupně dospěl ke skutkovému zjiš-tění, že stěžovatelka v této době osobně o svédítě pečovala a ani správní orgán I. stupněani žalovaný toto skutkové zjištění relevantněnezdůvodnili. Předmětná skutečnost rozhod-ně nevyplývá z tvrzení stěžovatelky uvede-ných v žádosti o podporu v nezaměstnanosti.Správní orgán na existenci péče stěžovatelkyusuzoval, avšak tuto skutečnost rozhodně nedokazoval, přestože z údajů stěžovatelky je-jí péče o dítě v době od 6.–21. 8. 2011 nevy-plývala.

V projednávané věci vyvstala před správ-ním orgánem I. stupně na základě tvrzení stě-žovatelky v žádosti o podporu v nezaměstna-nosti (tvrzení doby péče o dítě pouze v doběmezi 13. 5. 2008 a 13. 5. 2011) otázka, jakhodnotit dobu od 6. 8. 2011 do 21. 8. 2011. Tu-to otázku však neměl správní orgán I. stupněvyřešit tak, že bez jakéhokoliv podkladu auto-maticky uvedenou dobu považoval za dobuosobní péče o dítě do 4 let věku, a to zejménas ohledem na fakt, že podle platné právníúpravy zákona o důchodovém pojištění jemožné, aby se doba péče o dítě zohlednila ja-ko náhradní doba pojištění (a analogicky takéjako náhradní doba zaměstnání podle zákonao zaměstnanosti) též jiné osobě než pouzematce dítěte. Správní orgán I. stupně měl zatakové situace stěžovatelku vyzvat k doplněníjejího tvrzení o sdělení, zda v této době pečo-vala o své dítě, či nikoliv (a k doložení těchtotvrzení), aby mohlo být postaveno najistoskutkové zjištění, z něhož vyplývá hodnocenítéto doby.

Nejvyšší správní soud dodává, že o pod-poře v nezaměstnanosti se rozhoduje ve

správním řízení (srov. § 39 odst. 3 zákonao zaměstnanosti), přičemž z § 142 zákonao zaměstnanosti vyplývá, že se na toto správ-ní řízení vztahuje správní řád, a to s určitouvýjimkou týkající se § 79 odst. 5 správního řá-du, která však v projednávané věci není rele-vantní. Za zjištění skutkového stavu věci jeproto, v souladu se zásadou materiální prav-dy, primárně odpovědný správní orgán ve-doucí řízení o podpoře v nezaměstnanosti(srov. § 3 správního řádu). Ustanovení § 42odst. 2 zákona o zaměstnanosti přitom sice sta-noví, že uchazeč je povinen doložit skutečnos-ti rozhodné pro přiznání a poskytování pod-pory v nezaměstnanosti; toto ustanovení všaknelze vykládat tak, že by odpovědnost za zjiš-tění skutkového stavu byla ze správního orgá-nu rozhodujícího o podpoře v nezaměstna-nosti přenesena na uchazeče o zaměstnání.Z dikce § 42 odst. 2 citovaného zákona (kteréje i doplněno demonstrativním výčtem pod-kladů) pouze vyplývá, že uchazeč je povinenzajistit podklady pro rozhodnutí správníhoorgánu v řízení o podpoře v nezaměstnanos-ti, což představuje výjimku z obecného pra-vidla obsaženého v § 50 odst. 2 správního řá-du, podle něhož podklady pro rozhodnutíopatřuje správní orgán.

Pokud by tedy stěžovatelka v projednáva-né věci doplnila své tvrzení tak, že o dítě po6. 8. 2011 dlouhodobě nepečovala, byla bypovinna správnímu orgánu I. stupně předlo-žit čestné prohlášení podle § 85 odst. 4 záko-na o organizaci a provádění sociálního zabez-pečení. Stěžovatelka však pro uplatněnítakového tvrzení ani nedostala ve správnímřízení prostor, proto nelze očekávat, že totojejí tvrzení bude doloženo podklady ve spiso-vé dokumentaci.

Pro úplnost Nejvyšší správní soud na tom-to místě uvádí, že se neztotožňuje s úvahoustěžovatelky, že své tvrzení (že v době od 6. 8.2011 do 21. 8. 2011 nepečovala o syna) nenínijak povinna dokazovat. Toto tvrzení je totižmožné prokázat zákonem předpokládanýmpřímým důkazem (čestným prohlášením).Proto nelze v projednávané věci aplikovat tzv.negativní teorii důkazní (někdy také „nega-

tivní teorie dělení důkazního břemena“ ne-

3133



bo pouze „teorie negativní“), na niž zřejměstěžovatelka naráží v kasační stížnosti. Je téžtřeba připomenout, že tato doktrína je v ny-nější době považována za překonanou s tím,že jako určité specifikum se v takových pří-padech uplatňuje častější použití nepřímýchdůkazů (srov. rozsudek Nejvyššího soudu zedne 26. 2. 2013, sp. zn. 22 Cdo 3108/2010, ne-bo odlišné stanovisko k nálezu Ústavníhosoudu ze dne 7. 4. 2010, sp. zn. I. ÚS 22/10, č. 77/2010 Sb. ÚS, které se aplikací negativníteorie důkazní také blíže zabývá). (...)

Žalovaný skutečně uvedl, že „[j]elikož

v den podání žádosti o zprostředkování za-

městnání, tj. k 22. 8. 2011 nezletilý nedovršil

4 let věku, má se za to, že jmenovaná o něj

pečovala“. Nejvyšší správní soud souhlasí se

stěžovatelkou v tom, že žalovaný ani správníorgán I. stupně neměli automaticky předpo-kládat, že stěžovatelka o dítě v době předchá-zející podání žádosti o zprostředkování za-městnání osobně pečovala, když z jejíhotvrzení v žádosti podporu v nezaměstnanostinevyplývalo, že by v této době osobně pečo-vala o své dítě, respektive když to, jak stěžo-vatelka ohraničila v žádosti o podporu v ne-zaměstnanosti dobu péče o dítě (od 13. 5. 2008do 13. 5. 2011), dokonce nasvědčovalo opa-ku. Ze zákona o zaměstnanosti totiž žádná ta-ková domněnka nevyplývá a výše nastíněnouanalogickou aplikací zákona o důchodovémpojištění je třeba naopak dospět k závěru, žeosobní péče o dítě do 4 let věku může být za-počítána jako náhradní doba též jiné osoběnež matce dítěte.

3134


3134Zaměstnanost: zaměstnávání cizinců

k § 89 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákonů č. 264/2006 Sb., č. 382/2008 Sb.a č. 427/2010 Sb.*)

Cizinci, kteří jsou společníky obchodní společnosti a kteří pro obchodní společ-nost vykonávají činnost, na niž nelze pohlížet jako na pouhý výkon práv a povin-ností vyplývajících z kapitálové účasti v obchodní společnosti, nýbrž jako na plněníběžných úkolů obchodní společnosti, musí podle § 89 zákona č. 435/2004 Sb., o za-městnanosti, mít platné povolení k zaměstnání.


Věc: Ivan S. proti Státnímu úřadu inspekce práce o uložení pokuty, o kasační stížnosti žalobce.

Rozhodnutím Oblastního inspektorátupráce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj(dále jen „správní orgán I. stupně“) ze dne 31. 7. 2012 byl žalobce uznán vinným z pře-stupku podle § 139 odst. 1 písm. c) zákona o za-městnanosti, jehož se dopustil tím, že vykonávalnelegální práci ve smyslu § 5 písm. e) bodu 2zákona o zaměstnanosti, když dne 3. 11. 2011pro společnost Andrstav v. o. s. na stavbě v obo-ře Radějov, okres Hodonín, vykonával prácispočívající v lepení polystyrénů bez povoleník zaměstnání, a porušil tak § 89 zákona o za-městnanosti. Současně byla žalobci tímto roz-

hodnutím za uvedený přestupek uložena po-kuta ve výši 8 000 Kč podle § 139 odst. 3 písm. c)zákona o zaměstnanosti a dále mu byla stano-vena povinnost nahradit náklady správního ří-zení spojené s projednáváním přestupku ve vý-ši 1 000 Kč podle § 79 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve spojení s § 1odst. 1 vyhlášky č. 231/1996 Sb., kterou se stano-ví paušální částka nákladů řízení o přestupcích.

Proti uvedenému rozhodnutí podal žalob-ce odvolání, které žalovaný svým rozhodnu-tím ze dne 17. 10. 2012 zamítl, a potvrdil takrozhodnutí správního orgánu I. stupně.

*) S účinností od 24. 6. 2014 byl § 89 změněn zákonem č. 101/2014 Sb.


Žalobce podal proti rozhodnutí žalované-ho žalobu u Krajského soudu v Hradci Králo-vé, pobočky v Pardubicích, který ji zamítl roz-sudkem ze dne 12. 12. 2013, čj. 53 A11/2013-49. Předmětem sporu byla otázka,zda cizinec (žalobce), který je společníkema statutárním orgánem veřejné obchodníspolečnosti a pro tuto společnost vykonávápráci z předmětu činnosti této společnosti, jepovinen mít povolení k zaměstnání. Krajskýsoud se ztotožnil s tím, jak věc posoudilysprávní orgány. Neshledal rozpor mezi zákonemo zaměstnanosti a zákonem č. 326/1999 Sb.,o pobytu cizinců na území České republiky(dále jen „zákon o pobytu cizinců“), na stranějedné a obchodním zákoníkem*) na stranědruhé. Byl názoru, že tyto předpisy se vzá-jemně doplňují. Obchodní zákoník upravujevztahy soukromoprávní, např. vymezuje ve-řejnou obchodní společnost, podmínky její-ho založení, vzniku, fungování, zrušení a zá-niku, popř. vztahy uvnitř společnosti. Zákono pobytu cizinců a zákon o zaměstnanostijsou předpisy z oblasti práva veřejného. Zá-kon o pobytu cizinců stanoví podmínky vstu-pu, pobytu a vycestování cizince a působnoststátních orgánů. Zákon o zaměstnanosti vy-mezuje státní politiku zaměstnanosti, mj.i usměrňování zaměstnávání pracovních silze zahraničí na území České republiky.

Krajský soud se ztotožnil se žalobcemv otázce, že jako společník či statutární orgánveřejné obchodní společnosti skutečně ne-musí mít povolení k zaměstnání a nemusí hopředkládat k zápisu do obchodního rejstříku.Konstatoval, že od společníka se předevšímočekává, že zaplatí svůj vklad a bude vykoná-vat povinnosti statutárního orgánu, tedy spo-lečnost povede, bude přijímat strategickározhodnutí. Pokud však společník každoden-ně osobně vykonával práci naplňující před-mět činnosti společnosti, pak se již nejednaloo klasický výkon činnosti náležející společní-kovi a současně statutárnímu orgánu veřejnéobchodní společnosti. Takový každodennívýkon práce byl obdobou výkonu činnostiv pracovním poměru (činnost pro společ-

nost) a jako na takovou bylo nutno na ni po-hlížet. Podmínky, za nichž může cizinec po-bývat a pracovat na území České republiky,jsou upraveny v zákoně o pobytu cizincůa v zákoně o zaměstnanosti. Z obou těchtopředpisů vyplývá povinnost společníka veřej-né obchodní společnosti mít pro výkon čin-nosti spadající do předmětu podnikání spo-lečnosti povolení k zaměstnání. Pokudstěžovatel věděl, že pro veřejnou obchodníspolečnost bude vykonávat činnost spadajícído předmětu činnosti společnosti, bylo jehopovinností si povolení k zaměstnání obstarat.Krajský soud zdůraznil, že stěžovatel mohl tu-to povinnost rozumně předpokládat, neboťpro něj jako pro cizince je prvořadá právěúprava zakotvená v zákoně o pobytu cizinců,tuto právní úpravu je cizinec povinen při po-bytu na našem území znát.

Závěrem krajský soud poukázal na skuteč-nost, že pokud by byl připuštěn výkon čin-nosti spadající do předmětu činnosti obchod-ní společnosti společníkem či statutárnímorgánem bez povolení k zaměstnání, mohloby dojít k významnému ohrožení pracovníhotrhu v České republice, neboť by bylo možnéočekávat masivní obcházení povinnosti mítpovolení k zaměstnání, kdy by cizinci zaklá-dali různé obchodní společnosti a v postave-ní společníků či statutárních orgánů faktickyvykonávali činnost obdobnou výkonu čin-nosti v pracovním poměru.

Žalobce (stěžovatel) brojil proti rozsudkukrajského soudu kasační stížností, v níž uvedl,že došlo k nesprávnému právnímu posouze-ní postavení společníka veřejné obchodníspolečnosti (cizince ze státu mimo Evrop-skou unii) při jeho osobní účasti na zajišťová-ní její podnikatelské činnosti, a to ve vztahuk § 89 zákona o zaměstnanosti. Stěžovatel mi-mo jiné argumentoval, že v době spáchánípřestupku (3. 11. 2011) zákon o pobytu cizincůnevyžadoval pracovní povolení na činnost,kterou vykonával při zajišťování předmětupodnikatelské činnosti veřejné obchodníspolečnosti. Na osobní plnění úkolů společ-nosti nelze bez dalšího vztahovat § 89 zákona

3134


*) S účinností od 1. 1. 2014 zrušen zákonem č. 89/2012 Sb., občanský zákoník.


o zaměstnanosti, jelikož žádná taková povin-nost nevyplývala ani z obchodního zákoníku.Ve veřejné obchodní společnosti se ručí zazávazky společně a nerozdílně celým majet-kem. Do tohoto druhu obchodní společnostise sdružují osoby s předpokladem osobníhoplnění podle svých dovedností. Obchodní zá-koník neobsahuje žádné omezení, jestližespolečník (cizinec) pracovní povolení mítnebude. Výklad krajského soudu o plnění po-vinností společníka lze spíše vztáhnout naspolečnost s ručením omezeným. Podle stě-žovatele je v rozporu s právním pořádkem,aby ojedinělý veřejnoprávní předpis měnilpráva společníků veřejné obchodní společ-nosti. Dále poukázal na to, že § 178b odst. 1zákona o pobytu cizinců nabyl účinnosti 1. 1.2012, tj. téměř 2 měsíce po spáchání přestup-ku. Úvahy krajského soudu opřené o toto ustanovení jsou tak nezákonné. Stěžovatel bylpřesvědčen, že se nedopustil ničeho protipráv-ního, jelikož postupoval v důvěře v obchodnízákoník. Jestliže by tento předpis vyžadoval po-volení při osobní účasti na plnění úkolů spo-lečnosti, učinil by vše pro jeho obstarání.

Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnostimimo jiné uvedl, že se ztotožňuje s právnímhodnocením krajského soudu, že cizinec,který je společníkem a statutárním orgánemveřejné obchodní společnosti a pro tuto spo-lečnost vykonává práci z předmětu činnostispolečnosti, je povinen mít povolení k za-městnání. Žalovaný byl toho názoru, že tatopovinnost sleduje legitimní cíl ochrany pra-covního trhu České republiky. Právní úpravamá zamezit účelovému zakládání obchod-ních společností cizinci ze třetích zemí vesnaze obejít povinnost získat pracovní povo-lení pro zaměstnání na území České republi-ky. Uvedená povinnost je součástí právníhořádu od 1. 10. 2004. Žalovaný při svém po-souzení vycházel z § 89 zákona o zaměstna-nosti. Dále žalovaný upozornil na skutečnost,že § 178b zákona o pobytu cizinců nabylúčinnosti již 1. 1. 2011. Závěrem poukázal naskutečnost, že stěžovatel byl společníkemi v jiné veřejné obchodní společnosti, kde po-volení k zaměstnání měl. Stěžovatel tak zpo-chybňoval povinnost, kterou v minulosti vícenež pět let plnil.


Z odůvodnění:

III.Posouzení Nejvyšším správním soudem

(...) [20] V právě posuzované věci je ne-sporný zjištěný skutkový stav věci. Stěžovatelvykonával dne 3. 11. 2011 pro společnost Andrstav na stavbě v oboře Radějov, okres Ho-donín, práci spočívající v lepení polystyrénůbez povolení k zaměstnání. Rovněž je nespor-né, že tato činnost spadala do předmětu čin-nosti společnosti Andrstav. Sporným je právníposouzení věci, jelikož stěžovatel nepovažujevýše uvedené jednání za přestupek podle § 139odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, jaktoto jednání kvalifikovaly správní orgány.

[21] Pro posouzení sporné otázky je třebavyjít z příslušné právní úpravy a judikaturyNejvyššího správního soudu. Otázka, zda cizi-nec, který je společníkem a statutárním orgá-nem veřejné obchodní společnosti a pro tutospolečnost vykonává práci z předmětu čin-nosti této společnosti, je povinen mít povole-ní k zaměstnání, je výslovně řešena v § 89 zá-kona o zaměstnanosti tak, že „[c]izinec může

být přijat do zaměstnání a zaměstnáván jen

tehdy, má-li platné povolení k zaměstnání

a platné povolení k pobytu na území České

republiky nebo je-li držitelem zelené karty

nebo modré karty, pokud tento zákon nesta-

noví jinak; za zaměstnání se pro tyto účely

považuje i plnění úkolů vyplývajících z před-

mětu činnosti právnické osoby zajišťova-

ných společníkem, statutárním orgánem ne-

bo členem statutárního nebo jiného orgánu

obchodní společnosti pro obchodní společ-

nost nebo členem družstva nebo členem sta-

tutárního nebo jiného orgánu družstva pro

družstvo. Cizinec, kterému bylo vydáno po-

tvrzení o splnění podmínek pro vydání zele-

né karty nebo modré karty, může být přijat

do zaměstnání a zaměstnáván po dobu ode

dne vydání tohoto potvrzení do ukončení ří-

zení o jeho žádosti o vydání zelené karty ne-

bo modré karty.“ Komentář k danému usta-novení dodává, že „[t]oto ustanovení má

rovněž zamezit dalším nežádoucím jevům

3134



na trhu práce, a sice účelovému zakládání

obchodních společností o velkém počtu spo-

lečníků-cizinců, s cílem vyhnout se povin-

nosti získat pro zaměstnání na území ČR po-

volení, a účelově tak obejít tento zákon.

Z těchto důvodů zákon o zaměstnanosti

v tomto ustanovení upravuje pojem ,zaměst-nání‘, a rozšiřuje tím i povinnost získat po-

volení k zaměstnání pro další cizince, kteří

vedle svého postavení společníka, statutární-

ho orgánu nebo člena statutárního orgánu

obchodní společnosti nebo vedle toho, že

jsou členem družstva, členem statutárního

orgánu družstva nebo jiného orgánu druž-

stva, zároveň zajišťují pro obchodní společ-

nost nebo družstvo plnění běžných úkolů vy-

plývajících z předmětu činnosti obchodní

společnosti nebo družstva“ (k tomu srov. Steinichová, L. a kol. Zákon o zaměstnanosti.

Komentář. 1. vyd. Praha : Wolters Kluwer ČR,2010, s. 144). Významově stejně se k tomutoustanovení vyjadřuje i důvodová zpráva k ná-vrhu zákona o zaměstnanosti, z níž vyplývá,že pravým smyslem výše citovaného ustano-vení je zamezit účelovému obcházení tohotozákona.

[22] Zdejší soud již dříve v této souvislos-ti judikoval, že plnil-li cizinec jako společníkúkoly vyplývající z předmětu činnosti práv-nické osoby, musí mít ve smyslu § 89 zákonao zaměstnanosti, povolení k zaměstnání. Ne-ní rozhodující, zda cizinec, přitom plní běžnéúkoly, vyplývající z činnosti právnické osoby,anebo vykonává práci tomu se vymykající(srov. rozsudek Nejvyššího správního souduze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 16/2006-89). Nej-vyšší správní soud setrvale zastává názor, žesmyslem § 89 zákona o zaměstnanosti je za-mezit obcházení zákona, tj. zamezit cizincům,aby prostřednictvím těchto forem činností(plněním úkolů vyplývajících z předmětučinnosti právnické osoby) vykonávali prácebez povolení k zaměstnání (srov. rozsudekNejvyššího správního soudu ze dne 18. 7. 2013,čj. 9 As 30/2013-28).

[23] Z hlediska jazykového a historicko--teleologického výkladu této právní normy jezřejmé, že cizinec, který je společníkem a sta-tutárním orgánem veřejné obchodní společ-

nosti a pro tuto společnost vykonává práciz předmětu činnosti této společnosti, je povi-nen mít povolení k zaměstnání. Tento výkladpotvrzuje výše citovaná judikatura zdejšíhosoudu. Z hlediska státní politiky zaměstna-nosti je zcela legitimní chránit trh práce přednežádoucími jevy spočívajícími v účelovémzakládání obchodních společností o velkémpočtu společníků-cizinců, s cílem vyhnout sepovinnosti získat pro zaměstnání na územíČeské republiky povolení. Tato úprava ne-znemožňuje cizincům na území České repub-liky zakládat obchodní společnosti, majetko-vě se v nich podílet a podporovat je, ani tytospolečnosti obchodně vést při přijímání stra-tegických rozhodnutí. Tvrzení stěžovateleo míře osobní účasti společníků v různých ob-chodních společnostech vzhledem k výše na-stíněné právní úpravě není rozhodné. Zákono zaměstnanosti totiž nerozlišuje právní for-mu obchodní společnosti, ve které se společ-ník popř. statutární orgán podílejí na plněníúkolů vyplývajících z předmětu její činnosti.

[24] Námitky stěžovatele spočívajícív tom, že na osobní plnění úkolů společnostinelze bez dalšího vztahovat § 89 zákona o za-městnanosti, jsou na základě výše uvedenéhovýkladu nedůvodné. Pokud se stále stěžovatelopírá o výklad obchodního zákoníku ve vzta-hu k právům a povinnostem společníka, popř. statutárního orgánu veřejné obchodníspolečnosti, tak je potřeba uvést, že tentosoukromoprávní předpis vymezuje veřejnouobchodní společnost, podmínky jejího zalo-žení, vzniku, fungování, zrušení a zániku, po-př. vztahy uvnitř společnosti. Pro stěžovatele,jakožto cizince-společníka, jsou důležitéprávní normy regulující zaměstnávání, popř.výkon práce cizince na územní České repub-liky. Tuto úpravu obsahuje právě zákon o za-městnanosti. V této souvislosti lze odkázat naobecnou právní zásadu ignorantia legis non

excusat (neznalost zákona neomlouvá).

[25] Od 1. 1. 2011 lze navíc v § 178b odst. 1zákona o pobytu cizinců najít úpravu, dle kte-ré „[z]aměstnáním se pro účely tohoto záko-

na rozumí výkon činnosti, ke které cizinec

potřebuje povolení k zaměstnání, zelenou

kartu nebo modrou kartu. Za zaměstnání se

3134



rovněž považuje plnění úkolů vyplývajících

z předmětu činnosti právnické osoby zajišťo-

vaných společníkem, statutárním orgánem

nebo členem statutárního nebo jiného orgá-

nu obchodní společnosti pro obchodní společ-

nost nebo členem družstva nebo členem sta-

tutárního nebo jiného orgánu družstva pro

družstvo.“ Tato právní úprava zcela korespon-duje s vymezením v zákoně o zaměstnanosti.Již od 1. 1. 2011 tak stěžovatel mohl příslušnouprávní úpravu nalézt v základním zákoně urče-ném pro cizince pobývající v České republice.

[26] Nejvyšší správní soud dále upozor-ňuje stěžovatele, že výše citované ustanovení

zákona o pobytu cizinců bylo přijato záko-nem č. 427/2010 Sb. (čl. I. bod 354), a proto-že z přechodných ustanovení nevyplývá, žeby se jednalo o ustanovení s odloženou účin-ností, tak toto ustanovení vyvolávalo právníúčinky od 1. 1. 2011. Stěžovatelova argumen-tace, že zákon o pobytu cizinců v době spá-chání přestupku (3. 11. 2011) nevyžadovalpracovní povolení na činnost, kterou vykoná-val při zajišťování předmětu podnikatelskéčinnosti veřejné obchodní společnosti, opíra-jící se o účinnost § 178b odst. 1 zákona o po-bytu cizinců od 1. 1. 2012, je tak zcela lichá.

3135


3135Mezinárodní ochrana: žádost o udělení mezinárodní ochrany

k § 73 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 217/2002 Sb., č. 350/2005 Sb., č. 165/2006 Sb., č. 379/2007 Sb. a č. 427/2010 Sb.*)

k nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členskéhostátu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v ně-kterém z členských států**) (v textu jen „nařízení Dublin II“)

Ustanovení § 73 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, se nevztahuje na žadatele o me-zinárodní ochranu, kteří do schengenského prostoru přicestovali na schengenskévízum udělené jim Českou republikou, v době platnosti uvedeného víza požádali v ji-ném státě schengenského prostoru o mezinárodní ochranu a následně byli pro-střednictvím letecké přepravy podle nařízení Rady (ES) č. 343/2003, kterým se sta-noví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádostio azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států, předá-ni do České republiky jako do státu příslušného k posouzení žádosti o mezinárodníochranu.

(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2014, čj. 5 Azs

9/2013-25)

Věc: Ali S. (Sýrie) proti Ministerstvu vnitra o udělení mezinárodní ochrany, o kasační stížnos-ti žalovaného.

*) S účinností od 24. 6. 2014 byl § 73 dále změněn zákonem č. 101/2014 Sb.**) S účinností od 19. 7. 2013 nahrazeno nařízením Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 604/2013, kte-

rým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezi-národní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v někte-rém z členských států.

Žalobce, občan Syrské arabské republikykurdské národnosti, získal krátkodobé jed-notné (tzv. schengenské) vízum České repub-liky (typu C) opravňující jej ke vstupu na úze-

mí České republiky a k volnému pohybu povšech zemích schengenského prostoru podobu platnosti tohoto víza. Po příletu do Čes-ké republiky odcestoval během prosince


2012 do Švédska, kde – v době platnosti víza– požádal o mezinárodní ochranu. Mezitímdne 13. 1. 2013 skončila platnost jeho víza.Švédsko na žalobce uplatnilo nařízení Dublin IIa předalo jej v souladu s čl. 3 odst. 1 větouprvní, čl. 9 odst. 2 větou první, 1. alt., čl. 16odst. 1 písm. a) a čl. 18 odst. 1 uvedeného na-řízení České republice. Předání žalobce Čes-ké republice se po technické stránce usku-tečnilo prostřednictvím letecké přepravytak, že žalobce na území České republiky při-byl na mezinárodním letišti v Praze-Ruzynidne 2. 5. 2013.

Dne 7. 5. 2013 žalobce projevil své přánízískat mezinárodní ochranu v České republi-ce vůči českým orgánům tím, že výslovně uvedl,že si přeje, aby řízení o žádosti o mezinárodníochranu, kterou podal ve Švédsku, bylo vede-no v České republice. Důvodem žádosti bylapodle jeho vyjádření především obava, že byv případě návratu do Sýrie byl perzekuovántamními bezpečnostními složkami.

Rozhodnutím ze dne 7. 5. 2013 žalovanýnepovolil vstup žalobce na území České re-publiky. Své rozhodnutí opřel o § 73 odst. 4písm. c) zákona o azylu s tím, že žalobce zne-užil schengenského víza uděleného mu Čes-kou republikou k cestě do Švédska. Po ne-dobrovolném předání zpět do Českérepubliky se žalobce podle názoru žalované-ho pouze pokusil využít žádost o mezinárod-ní ochranu podanou českým úřadům k tomu,aby mohl vstoupit na území České republikya následně opět cestovat do jiného státuschengenského prostoru. To je podle žalova-ného v rozporu se smyslem a účelem řízenío udělení mezinárodní ochrany a signálem,že by žalobce mohl představovat nebezpečípro veřejný pořádek podle výše zmíněnéhoustanovení zákona o azylu.

Žalobce podal proti rozhodnutí žalované-ho žalobu, které Městský soud v Praze roz-sudkem ze dne 27. 5. 2013, čj. 1 A 35/2013-18,vyhověl a rozhodnutí žalovaného zrušil.

Soud se opřel o rozsudek Nejvyššíhosprávního soudu ze dne 28. 3. 2013, čj. 4 Azs11/2013-20, v němž byla řešena obdobnáskutková a právní situace. Nejvyšší správní

soud v něm učinil závěr, že předpokladempro aplikaci zvláštních ustanovení o řízenío mezinárodní ochraně je to, že žadatel učiníprohlášení o mezinárodní ochraně v tranzit-ním prostoru mezinárodního letiště. V přípa-dě posuzovaném městským soudem však ten-to předpoklad nebyl naplněn. Žalobceneučinil prohlášení o mezinárodní ochraněv tranzitním prostoru mezinárodního letiště,nýbrž na území Švédska, kde se podle měst-ského soudu nacházel zcela legálně. Zde taképodal žádost o udělení mezinárodní ochrany.V souladu s nařízením Dublin II byla Českárepublika určena jako stát příslušný k posu-zování žalobcovy žádosti o azyl. Dle čl. 16odst. 1 nařízení tak byla Česká republika po-vinna žalobce převzít a dokončit posouzeníjím podané žádosti o mezinárodní ochranu.Z uvedeného podle městského soudu vyplý-vá, že případ žalobce nespadá pod hypotézunorem stanovených v § 73 zákona o azyluvčetně možnosti vydání zákazu vstupu naúzemí. Na tom nemůže změnit nic ani fakt, ženásledně podal žalobce žádost o mezinárod-ní ochranu v České republice.

Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsud-ku městského soudu kasační stížnost. Odmítlnázor městského soudu, že § 73 odst. 4 záko-na o azylu na žalobce nedopadá, neboť žalob-ce byl podle soudu v pozici žadatele o mezi-národní ochranu podle § 2 odst. 5 zákonao azylu. Podle stěžovatele je řízení dle § 73 zá-kona o azylu řízením svou povahou samostat-ným a probíhajícím nezávisle na řízení o me-zinárodní ochraně (stěžovatel v tétosouvislosti poukázal např. na rozsudek NSSze dne 31. 8. 2011, čj. 1 As 16/2011-98).

Nařízení Dublin II sice podle stěžovateleneukládá žadatelům o mezinárodní ochranupovinnost požádat o ni v zemi vstupu na„schengenské“ území, ale zrovna tak neobsa-huje procesní pravidla řízení o žádosti o me-zinárodní ochranu a neupravuje právní po-stavení předávaného cizince ve státě, který jedle kritérií uvedeného nařízení příslušnýo žádosti rozhodnout; tuto otázku zcela po-nechává na národních azylových úpravách.Z uvedeného nařízení však podle stěžovatelevyplývá, že v případě převzetí žadatele do stá-

3135



tu příslušného k vyřízení žádosti na základěv nařízení stanovených kritérií není státu za-ložena povinnost jej přijmout zpět na území,jako je tomu v případě „přijetí zpět“ podle čl. 20odst. 1 písm. d) zmíněného nařízení (stěžova-tel v této souvislosti poukázal na rozsudekměstského soudu ze dne 12. 2. 2010, sp. zn.5 Ca 64/2009); neznamená to tedy pro něhojiné postavení, než mají ostatní žadatelé, kteříučiní prohlášení o mezinárodní ochraněv tranzitním prostoru mezinárodního letiště.

Podle stěžovatele je § 2 odst. 5 zákonao azylu třeba vykládat v kontextu celého zá-kona; řízení o mezinárodní ochraně lze totižpodle českého práva zahájit jedině postupempopsaným v zákoně o azylu, kde pro řízenío žádosti o udělení mezinárodní ochrany ža-datele předaného na základě nařízení Dublin IInení stanoven jiný (zvláštní) procesní po-stup, platí tedy standardní postup společnýpro všechny cizince žádající v České republi-ce o mezinárodní ochranu. Vzhledem k to-mu, že žalobce byl do České republiky pře-dán letecky, vstoupil do české azylovéprocedury projevením úmyslu v tranzitnímprostoru mezinárodního letiště. Postup po-dle § 73 odst. 4 zákona o azylu byl proto po-dle přesvědčení stěžovatele na žalobce uplat-něn po právu.

Stěžovatel uzavřel, že svůj právní názoropírá o rozsudek Nejvyššího správního sou-du ze dne 10. 4. 2013, čj. 3 Azs 53/2012-41,kde byla řešena obdobná situace jako je žalob-cova, a neztotožňuje se s právním názorem vy-jádřeným v již citovaném rozsudku Nejvyšší-ho správního soudu čj. 4 Azs 11/2013-20,z něhož vycházel městský soud.

Pátý senát Nejvyššího správního soudu připředběžném posouzení věci dospěl k závěru,že ve věci aplikace § 73 odst. 4 zákona o azyluexistuje u Nejvyššího správního soudu rozporv judikatuře. Zatímco městský soud vycházelz rozsudku čj. 4 Azs 11/2013-20, stěžovatel sedovolává zákonnosti svého postupu s odka-zem na rozsudek čj. 3 Azs 53/2012-41.

Ve skutkově obdobné situaci jako v přípa-dě žalobce – též státního občana Syrské arab-ské republiky, který však vycestoval po příle-

tu do České republiky nikoli do Švédska jakožalobce, nýbrž do Norska, v Norsku požádalo mezinárodní ochranu a podle nařízeníDublin II byl předán zpět do České republiky– Nejvyšší správní soud rozsudkem čj. 4 Azs11/2013-20 kasační stížnost žalovanéhosprávního orgánu zamítl, přitom v odůvodně-ní uvedl:

„Žalobkyně neučinila prohlášení o mezi-

národní ochraně v tranzitním prostoru me-

zinárodního letiště, nýbrž na území Norska,

kde se nacházela zcela legálně. Zde také po-

dala kompletní žádost o udělení mezinárod-

ní ochrany, kterou bylo zahájeno řízení

o mezinárodní ochraně. Zároveň byla v sou-

ladu s nařízením [Dublin II] určena Česká

republika jako stát příslušný k posuzování

žádosti o azyl podané žalobkyní. Dle čl. 16

odst. 1 citovaného nařízení tak byla Česká

republika povinna žalobkyni převzít a do-

končit posouzení jí podané žádosti o mezi-

národní ochranu. Z uvedeného jednoznač-

ně vyplývá, že případ žalobkyně nespadá

pod hypotézu norem stanovených v § 73 zá-

kona o azylu, včetně možnosti vydání záka-

zu vstupu na území. Na tom nemůže nic

změnit ani fakt, že stěžovatel nechal žalob-

kyni podepsat po jejím transferu z Norska

v tranzitním prostoru mezinárodního letiště

nové prohlášení o mezinárodní ochraně.

Již z výše uvedeného vyplývá, že napade-

né rozhodnutí stěžovatele je nezákonné

a bylo městským soudem správně zrušeno.

Proto se Nejvyšší správní soud nemusel již

podrobně zabývat námitkou stěžovatele, že

oprávněně rozhodl o nepovolení vstupu ža-

lobkyně na území České republiky, neboť

sám fakt, že žalobkyně v době transferu

z Norska neměla ke vstupu na české území

právní titul, postačuje k odůvodněné do-

mněnce, že žalobkyně by mohla představo-

vat nebezpečí pro veřejný pořádek. Nejvyšší

správní soud pouze na okraj uvádí, že názor

stěžovatele je nesprávný. Žalobkyně využila

svého krátkodobého schengenského víza

a poprvé vstoupila na území České republi-

ky dne 18. 5. 2012 na hraničním přechodu

na letišti Praha-Ruzyně. Pokračovala však

v cestě do Norska, kde stále v době platnosti

3135



schengenského víza požádala o udělení me-

zinárodní ochrany. Nejvyšší správní soud

souhlasí s názorem městského soudu, že ne-

ní možné přičítat k tíži žalobkyně délku ří-

zení o určení příslušnosti ve smyslu nařízení

Dublin II. Nelze jen na základě toho, žeplatnost víza, jehož držitelkou byla ža-lobkyně, v mezidobí uplynula, bez další-ho uzavřít, že žalobkyně byla v dobětransferu do České republiky bez právní-ho titulu opravňujícího jí ke vstupu načeské území. Zde Nejvyšší správní soud při-

svědčuje žalobkyni v tom, že v době transfe-

ru do České republiky byla žalobkyně v po-

stavení žadatele o udělení mezinárodní

ochrany, byť tuto žádost podala v Norsku.

S postavením žadatele o mezinárodní ochra-

nu je pak spojeno i oprávnění pobývat na

území příslušného státu, tj. po předání ža-

lobkyně českým orgánům oprávnění pobý-

vat na českém území, a to až do skončení ří-

zení o mezinárodní ochraně (§ 72 zákona

o azylu). Za zahájení řízení o mezinárodní

ochraně se považuje již podání žádosti

o udělení mezinárodní ochrany v jiném stá-

tě tzv. Dublinského systému a české orgány

jsou povinny v případě převzetí žadatele

v započatém řízení pokračovat a o podané

žádosti rozhodnout (srov. např. rozsudek

Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10.

2008, čj. 4 Azs 34/2008-58).

Na tomto závěru nemůže nic změnit ani

odkaz stěžovatele na rozsudek Nejvyššího

správního soudu ze dne 14. 5. 2009, čj. 2 As

14/2009-50, ve kterém zdejší soud konstato-

val mj. ,[ž]e neexistence právního titulu, nazákladě něhož je cizinec oprávněn ke vstupuna území ČR [...], může být důvodem k roz-hodnutí o nepovolení vstupu na území ČR.‘Odkaz na tento rozsudek totiž není přiléha-

vý, situace cizince žádajícího o udělení me-

zinárodní ochrany v něm řešená se totiž od

situace žalobkyně podstatně liší. [...]

Bylo by ostatně nepřijatelné vzhledem

k povaze azylového řízení klást na bedra ža-

datelů o udělení mezinárodní ochrany, kteří

jsou v mnohdy nelehké situaci a nemají do-

statek informací, další právní překážky,

a dokonce vyvozovat pro ně nepříznivé

právní následky, pokud žádost o mezinárod-

ní ochranu podají ve státě, jenž není podle

nařízení Dublin II příslušný k jejímu projed-

nání. Úvaha stěžovatele, že úmyslem žalob-

kyně bylo zneužít azylovou proceduru, je

pak pouhou spekulací, která není podepře-

na žádnými skutkovými zjištěními. [...]

V daném případě Nejvyšší správní soud

dospěl k závěru, že ačkoli se městský soud ne-

zabýval principiální otázkou aplikovatelnos-

ti § 73 zákona o azylu na předmětný případ,

došel přesto ke správnému závěru, že k roz-hodnutí o zákazu vstupu na území podle§ 73 odst. 4 písm. c) nebyl důvod, neboť ža-lobkyně nevstoupila na české území bezprávního titulu, který by ji k tomu oprav-ňoval, a tedy nemohla ani představovatnebezpečí pro veřejný pořádek.“

Oproti tomu v rozsudku ze dne 10. 4.2013, čj. 3 Azs 53/2012-41, Nejvyšší správnísoud uvedl:

„Žalovaný opřel své rozhodnutí mimo ji-

né o rozsudek zdejšího soudu [ze dne 14. 5.2009, čj. 2 As 14/2009-50]. Tento rozsudek ře-

šil skutkově obdobnou věc, kdy nebyl žalob-

ci povolen vstup na území ČR podle § 73

odst. 4 písm. c) zákona o azylu z toho důvo-

du, že nedisponoval potřebným vízem či po-

volením k pobytu. Žalobce měl pouze leten-

ku a vízum do Ruska, a proto žalovaný

nabyl přesvědčení, že se žalobce podáním

žádosti o mezinárodní ochranu pouze po-

kouší zneužít azylovou proceduru k tomu,

aby neoprávněně pokračoval do dalších ze-

mí schengenského prostoru.

V citovaném rozhodnutí Nejvyšší správ-

ní soud nejprve odkázal na svou dřívější ju-

dikaturu, konkrétně [rozhodnutí ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 As 78/2006-64, č. 1335/2007Sb. NSS] (vykládající pojem ,veřejný pořá-dek‘, resp. ,závažné narušení veřejného po-řádku‘), a následně uzavřel, že ,neexistenceprávního titulu, na základě něhož je cizinecoprávněn ke vstupu na území ČR (platné po-volení k pobytu či vízum), může být důvo-dem k rozhodnutí o nepovolení vstupu naúzemí ČR‘. Vzhledem k taxativnímu výčtu

důvodů v § 73, pro které ministerstvo cizinci

3135



vstup na území nepovolí, je podle tohoto roz-

hodnutí ,jediným vhodným důvodem, podnějž lze podřadit neexistenci právního tituluke vstupu na území, právě veřejný pořádek‘.[...]

Vrátí-li se tedy Nejvyšší správní soud

k aplikovatelnosti rozsudku čj. 2 As

14/2009-50 na projednávanou věc, je třeba

vzít dále v úvahu, že rozsudek čj. 2 As

78/2006-64 je v tomto rozsudku citován

pouze jako určité argumentační předpolí,

a nejsou o něj opřeny samotné rozhodovací

důvody. Nejvyšší správní soud se zde přede-

vším zabýval otázkou limitů přezkumu roz-

hodnutí správního orgánu založeného na

správním uvážení, a podrobně pak výkla-

dem § 73 odst. 4 zákona o azylu. Přitom do-

spěl k závěrům již výše citovaným.

Rozsudek čj. 2 As 14/2009-50 tedy podle

názoru Nejvyššího správního soudu řešil

skutkově obdobnou věc jako v projednáva-

ném případě a jeho závěry přitom nebyly

dotčeny usnesením rozšířeného senátu ve

věci sp. zn. 3 As 4/2010. Závěry rozsudku

čj. 2 As 14/2009-50 tedy podle názoru Nej-

vyššího správního soudu trvají a jsou plně

aplikovatelné také na nyní souzený případ.

Nejvyšší správní soud přitom neshledal dů-

vod pro postup podle § 17 s. ř. s., tj. postoupe-

ní věci rozšířenému senátu.

Rovněž v projednávané věci byla absen-

ce víza či povolení ke vstupu shledána žalo-

vaným jako důvod pro nepovolení vstupu

na území, přitom závěr žalovaného o účelo-

vosti jednání stěžovatele byl opřen o jeho

dřívější projev, kdy stěžovatel využil víza ČR

pro cestu do jiné cílové země schengenského

prostoru. Také nyní proto dospěl Nejvyššísprávní soud k závěru, že rozhodnutí ža-lovaného bylo vydáno v rámci mezísprávního uvážení, tj. že důvodnost do-mněnky, že by stěžovatel mohl představo-vat nebezpečí pro veřejný pořádek, jes ohledem na jeho dřívější jednání opod-statněná“.

Pátý senát nynější věc navrhuje posouditi po právní stránce shodně se závěry vyslove-nými v rozsudku čj. 4 Azs 11/2013-20, tedy

tak, že § 73 odst. 4 zákona o azylu není na do-tyčné skutkové situace vůbec aplikovatelný.

Rozšířený senát Nejvyššího správníhosoudu rozhodl, že § 73 zákona o azylu se ne-vztahuje na žadatele o mezinárodní ochranu,kteří do schengenského prostoru přicestovalina schengenské vízum udělené jim Českou re-publikou, v době platnosti uvedeného víza po-žádali v jiném státě schengenského prostoruo mezinárodní ochranu a následně byli pro-střednictvím letecké přepravy podle nařízeníDublin II předáni do České republiky jako dostátu příslušného k posouzení žádosti o mezi-národní ochranu. Rozšířený senát věc vrátilk projednání a rozhodnutí pátému senátu.

Z odůvodnění:

III.Posouzení věci rozšířeným senátem

(...)

III.2 Právní názor rozšířeného senátu

[28] Podle článku 1 nařízení Dublin II„[t]oto nařízení stanoví kritéria a postupy

pro určení členského státu příslušného k posu-

zování žádosti o azyl podané státním přísluš-

níkem třetí země v některém z členskýchstátů“. Podle čl. 3 odst. 1 téhož nařízení„[č]lenské státy posuzují každou žádost

o azyl podanou příslušníkem třetí země na

hranici nebo na jejich území kterémukoliz nich. Žádost posuzuje jediný členský stát,

který je příslušný podle kritérií stanovených

v kapitole III.“

[29] Podle čl. 4 odst. 1 uvedeného naříze-ní „[ř]ízení o určení příslušnosti členského

státu ve smyslu tohoto nařízení se zahajuje

prvním podáním žádosti o azyl v některém

členském státě“. Podle jeho odstavce 2„[ž]ádost o azyl se považuje za podanou,jakmile příslušné orgány dotyčného člen-ského státu obdrží tiskopis od žadateleo azyl nebo úřední zápis sepsaný orgá-nem. Pokud není žádost podána písemně,

měla by být doba mezi prohlášením o úmys-

lu a sepsáním úředního zápisu co nejkratší.“

[30] Podle čl. 19 odst. 1 uvedeného naří-zení, „[p]okud dožádaný členský stát sou-

3135



hlasí s převzetím žadatele, uvědomí členský

stát, ve kterém byla podána žádost o azyl,

žadatele o svém rozhodnutí neposuzovat je-

ho žádost a o povinnosti přemístit žadatele

do příslušného členského státu“.

[31] Podle § 2 odst. 5 zákona o azylu„[ž]adatelem o udělení mezinárodní ochra-

ny se pro účely tohoto zákona rozumí cizi-

nec, který požádal Českou republiku

o mezinárodní ochranu, nebo cizinec, který

podal žádost o udělení mezinárodní ochrany

v jiném členském státě Evropské unie, je-liČeská republika příslušná k jejímu posu-zování. Postavení žadatele má po dobu říze-

ní o udělení mezinárodní ochrany a po dobu

soudního řízení o žalobě proti rozhodnutí

ministerstva podle zvláštního právního před-

pisu, má-li tato žaloba odkladný účinek.“

[32] Podle § 73 odst. 1 zákona o azylu„[c]izince, který učinil prohlášení o meziná-

rodní ochraně v tranzitním prostoru me-zinárodního letiště, policie předá, nejsou-li

splněny důvody pro zajištění cizince podle

zvláštního právního předpisu, do přijímací-

ho střediska na mezinárodním letišti“. Podleodstavce 4 tohoto paragrafu pak „[m]inister-

stvo o žádosti o udělení mezinárodní ochra-

ny vydá rozhodnutí nejpozději do 4 týdnů

ode dne učinění prohlášení o mezinárodní

ochraně cizincem. Nerozhodne-li minister-

stvo v uvedené lhůtě, umožní cizinci vstup

na území bez rozhodnutí a dopraví jej do

azylového zařízení na území. Do pěti dnů

ode dne učinění prohlášení o mezinárodní

ochraně cizincem ministerstvo rozhodne,

zda cizinci povolí vstup na území. Vstup na

území nepovolí cizinci, a) u něhož nebyla

spolehlivě zjištěna totožnost, b) který se pro-

kazuje padělanými nebo pozměněnými do-

klady totožnosti, nebo c) u něhož se lze dů-

vodně domnívat, že by mohl představovat

nebezpečí pro bezpečnost státu, veřejné

zdraví či veřejný pořádek.“

[33] Z výše citovaných ustanovení naříze-ní Dublin II je zjevné, že schengenský systémrozhodování o žádostech o azyl podanýchv jiném členském státě tohoto systému nežtom, který podle kritérií stanovených tímtonařízením o ní má rozhodovat, je postaven na

zásadě, že celá procedura rozhodování o žá-dosti v širším slova smyslu, jež má za běžnýchpodmínek dvě základní části, a sice řízenío určení příslušnosti členského státu a vlast-ní řízení o žádosti, je zahájena podáním tétožádosti. Členský stát (jiný než ten, v němž ža-datel podal žádost o azyl), jenž má být pří-slušný k rozhodnutí o žádosti, tedy projedná-vá žádost učiněnou zásadně již předtím, nežcizinec přibude na jeho území poté, co v ji-ném členském státě žádost podal.

[34] Již jen z tohoto důvodu je zjevné, žena případy obdobné případu žalobce v nyníprojednávané věci vůbec nedopadá § 73 zá-kona o azylu, jež se jako zvláštní ustanoveníve vztahu k obecným pravidlům zacházenís žadateli o azyl vztahuje pouze na úzkoua jasně vymezenou podmnožinu těchto žada-telů, a sice na ty z nich, kteří, jak praví jehoodstavec 1, učinili prohlášení o mezinárodníochraně v tranzitním prostoru mezinárodní-ho letiště; míněno je zde nepochybně letištěv jurisdikci České republiky, neboť mělo-li byse takovým letištěm rozumět jakékoli letištěněkterého z členských států schengenskéhosystému, zákonodárce by takovéto neobvyklépravidlo, vztahující se na skutkové okolnostimimo jurisdikci České republiky, nepochyb-ně jednoznačně a srozumitelně v zákonnémtextu vyjádřil. Smysl a účel uvedeného usta-novení je zjevný – umožnit žádosti žadatelů,kteří o mezinárodní ochranu požádali ve spe-cifické situaci pobytu v tranzitním prostorumezinárodního letiště, tedy za okolností jenvelmi málo je spojujících s územím České re-publiky jako státu, v jehož jurisdikci se na-cházejí, vyřídit zrychleným způsobem tak,aby se tito žadatelé do doby, než bude o jejichžádosti rozhodnuto, pokud možno co nejmé-ně včlenili do běžného života ve státě, v němžžádost podali.

[35] Uvedené ustanovení však již jens ohledem na jeho prostý jazykový významnedopadá na žadatele, o jejichž žádosti mározhodnout Česká republika podle pravidelnařízení Dublin II a kteří svoji žádost podaliv jiném členském státě schengenského azylo-vého systému. Je totiž zjevné, že tuto žádostnepodali v tranzitním prostoru českého me-

3135



zinárodního letiště, nýbrž někde jinde, a sicev jurisdikci jiného členského státu schengen-ského systému. Pokud pak na území České re-publiky takoví žadatelé svoji žádost upřesní,konkretizují, modifikují, uvedou v rámci nídalší skutečnosti, anebo dokonce pokud for-málně vzato vůči českým úřadům podají žá-dost ještě jednou, nicméně ve svém jádru za-loženou na týchž důvodech, které uplatniliv původní žádosti podané v jiném státě schen-genského prostoru, nemění to nic na skuteč-nosti, že rozhodným právním jednáním, kteréje „vtáhlo“ do procedury upravené nařízenímDublin II a které je rozhodné i pro řízenío mezinárodní ochraně před českými správ-ními úřady, je právě tato původní žádost.

[36] Je jistě představitelné, aby českávnitrostátní právní úprava i s takovými žada-teli zacházela určitým specifickým způso-bem, neodporovalo-li by to závazkům plynou-cím pro Českou republiku z jejího ústavníhopořádku, z práva Evropské unie či z meziná-rodního práva, stejně jako je specificky za-cházeno s cizinci, kteří učinili prohlášenío mezinárodní ochraně v tranzitním prosto-ru českého mezinárodního letiště. Takovouzvláštní právní úpravu nicméně současný zá-kon o azylu nezná.

[37] Nevztahuje-li se na žalobce a případyjemu obdobné § 73 odst. 1 zákona o azylu, ne-boť žalobce nespadá do rozsahu působnostitohoto ustanovení, nelze na něho aplikovatani odstavec 4 téhož paragrafu, neboť ze sys-tematického začlenění odstavce 4 do § 73,rubrikovaného jako celek nadpisem „Řízení

v přijímacím středisku na mezinárodním le-

tišti“, je zjevné, že se i tento odstavec vztahu-

je toliko na ty osoby, které spadají do rozsahupůsobnosti § 73 zákona o azylu vymezenéhov jeho odstavci 1.

[38] Argument stěžovatele, že zatím ne-existuje společný schengenský azylovýsystém a azylové řízení, není namístě, neboťvnitrostátně přímo použitelné nařízení Dub-lin II, které má aplikační přednost před vnit-rostátním právem, je souborem kolizníchi přímých norem evropského azylového prá-va, který ve svém celku doplňuje a modifiku-je vnitrostátní azylovou legislativu členskýchstátů a vytváří jednoznačný rámec pravidelurčujících mimo jiné i to, jaké právní jednánížadatele o mezinárodní ochranu je třeba po-važovat za to, které zahajuje řízení o meziná-rodní ochranu.

[39] I žadatelé o azyl, kteří žádost podaliv jiném členském státě schengenského systé-mu a o jejichž žádosti má podle pravidel naří-zení Dublin II rozhodnout Česká republika,jsou totiž „obecnými“ žadateli o azyl ve smys-lu § 2 odst. 5 zákona o azylu se všemi právya povinnostmi z toho plynoucími. Mezi tatopráva patří i právo pobývat na území Českérepubliky (viz zejm. § 3d odst. 1 a § 72 záko-na o azylu) vyjma výslovně stanovených výji-mečných případů, mezi něž patří i případypodle § 73 odst. 4 téhož zákona, a nebýt ome-zen na osobní svobodě jinak než za podmí-nek plynoucích ze zákona o azylu nebo ji-ných zákonů.

[40] Nevztahuje-li se na žalobce § 73 odst. 1,a tedy ani odstavec 4 zákona o azylu, je nezá-konné takové rozhodnutí, které by mu s od-kazem na tato ustanovení nepovolilo vstupna území České republiky. (...)

3135



Date post:	08-Jun-2020
Category:	Documents
Upload:	others
View:	3 times
Download:	0 times

SR NSS 12 14 zlom - sbirka.nssoud.czsbirka.nssoud.cz › cz › SR_NSS-2014-12.dm-1608.pdf · SR...

Documents