133
CS
CS
EVROPSKÁ KOMISE
Neoficiální překlad: tento dokument slouží pouze k informačním účelům.
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE
Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje
2
OBSAH
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE – VYTVOŘENÍ KONKURENCESCHOPNÉHO DOPRAVNÍHO SYSTÉMU ÚČINNĚ VYUŽÍVAJÍCÍHO STROJE ...............................................................................................1
Úvod.................................................................................................. ..........7
I – Současné tendence a budoucí úkoly: upouštění od závislosti na ropě.......9
1. POHLED NA NEDÁVNOU MINULOST..................................................................9
1.1. Efektivnější, bezpečnější a zabezpečenější doprava…......................................9
1.2. …avšak žádné strukturální změny k snížení závislosti na ropě a emisí CO2...................................................................................................................10
1.3. Povzbuzující nejnovější vývoj .........................................................................11
2. POSOUZENÍ TENDENCÍ V DOPRAVĚ: DOSAVADNÍ PŘÍSTUP JIŽ NENÍ UDRŽITELNÝ ..........................................................................................................12
2.1. Rostoucí ceny ropy a přetrvávající závislost na ropě ......................................12
2.2. Větší přetížení a menší přístupnost ..................................................................12
2.3. Zhoršení klimatu a místního životního prostředí .............................................15
3. BUDOUCÍ PROBLÉMY A OMEZENÍ....................................................................15
3.1. Rostoucí konkurence na světových trzích dopravy .........................................15
3.2. Malý uhlíkový rozpočet pro odvětví dopravy..................................................17
3.3. Velké požadavky na investice do infrastruktury..............................................20
3.4. Potřeba nového přístupu k mobilitě .................................................................21 II – Vize pro rok 2050: integrovaná, udržitelná a účinná síť mobility..........222
1. VELKÁ PŘÍLEŽITOST ............................................................................................22
2. INTEGROVANÁ VIZE PRO JEDNOTLIVÉ DRUHY DOPRAVY.......................23
2.1. Vytlačení konvenčních automobilů a nákladních vozidel z měst....................23
2.2. Multimodální meziměstská doprava ................................................................27
2.3. Ekologická a účinná hlavní síť pro nákladní dopravu .....................................29
2.4. Zlepšení přímé dopravy na dlouhé vzdálenosti ...............................................31
2.5. Globální rovné podmínky pro mezikontinentální přepravu nákladu ...............32
3. SPOJENÍ VŠEHO DOHROMADY: ZNAKY A VÝHODY NOVÉ KONCEPCE MOBILITY..........................................................................................34
III – Strategie: politiky k řízení změny.......................................................388
1. ÚČINNÝ A INTEGROVANÝ SYSTÉM MOBILITY.............................................38
3
1.1. Jednotný evropský dopravní prostor................................................................38
1.1.1. Skutečný vnitřní trh služeb železniční dopravy.................................39
1.1.2. Dokončení evropského odvětví letectví.............................................43
1.1.3. Námořní „modrý pás“ a vhodný rámec pro vnitrozemskou plavbu.................................................................................................46
1.1.4. Další integrace trhu silniční nákladní dopravy ..................................49
1.1.5. Multimodální doprava zboží: rozvoj e-Freight ..................................52
1.2. Podpora kvalitních pracovních příležitostí a lepších pracovních podmínek ...54
1.2.1. Sociální kodex pro mobilní pracovníky v silniční dopravě ...............55
1.2.2. Sociální agenda pro lodní dopravu ....................................................55
1.2.3. Sociálně odpovědné odvětví letectví .................................................56
1.2.4. Hodnocení přístupu EU k pracovním příležitostem a podmínkám ve všech druzích dopravy...................................................................57
1.3. Ochrana dopravy před protiprávními činy.......................................................59
1.3.1. Ochrana nákladu ................................................................................60
1.3.2. Vysoká úroveň ochrany cestujících s minimálními potížemi ............61
1.3.3. Ochrana pozemní dopravy .................................................................63
1.3.4. Ochrana v celém rozsahu ...................................................................64
1.4. Práce v oblasti bezpečnosti dopravy: záchrana tisíců životů ...........................65
1.4.1. Směrem k „vizi nula“ v bezpečnosti silničního provozu ...................65
1.4.2. Evropská strategie pro bezpečnost civilního letectví.........................68
1.4.3. Bezpečnější lodní doprava .................................................................70
1.4.4. Bezpečnost železniční dopravy..........................................................72
1.4.5. Přeprava nebezpečného zboží ............................................................73
1.5. Kvalita a spolehlivost služeb ...........................................................................73
1.5.1. Lepší prosazování práv cestujících ....................................................73
1.5.2. Hladká multimodální doprava a integrovaný prodej jízdenek...........75
1.5.3. Zajištění nepřetržité mobility po narušení dopravního systému........76
2. INOVACE PRO BUDOUCNOST: TECHNOLOGIE A PŘÍSTUP .........................77
2.1. Evropská výzkumná a inovační politika v oblasti dopravy .............................78
2.1.1. Vozidla pro budoucnost .....................................................................79
2.1.2. Ucelená strategie alternativních paliv................................................82
2.1.3. Pronikání pokročilých informačních technologií do dopravního systému ..............................................................................................84
2.2. Podpora udržitelnějšího chování......................................................................90
2.2.1. Označování vozidel podle emisí a palivové účinnosti.......................90
2.2.2. Certifikovaná kalkulačka uhlíkové stopy ..........................................91
4
2.2.3. Nižší rychlost pro čistší a bezpečnější dopravu .................................91
2.2.4. Výcvik a aplikace na podporu ekologické jízdy................................92
2.3. Integrovaná městská mobilita ..........................................................................92
2.3.1. Nový druh městské mobility ..............................................................93
3. MODERNÍ INFRASTRUKTURA A ROZUMNÉ FINANCOVÁNÍ.......................99
3.1. Dopravní infrastruktura: územní celistvost a hospodářský růstError! Bookmark not defined.9
3.1.1. Využití silných stránek jednotlivých druhů dopravy.......................100
3.1.2. Přezkum politiky v oblasti TEN-T: přechod od jednotlivých projektů k integrované evropské síti ................................................103
3.1.3. Posuzování projektů ex-ante ............................................................109
3.2. Souvislý rámec pro financování.....................................................................111
3.2.1. Tendence ve financování dopravní infrastruktury ...........................111
3.2.2. Potřeby odvětví dopravy v oblasti financování ...............................112
3.2.3. Nový rámec pro financování dopravní infrastruktury .....................112
3.2.4. Zapojení soukromého sektoru..........................................................114
3.3. Stanovování správných cen a předcházení nesrovnalostem ..........................116
3.3.1. Zásada „znečišťovatel platí“ u externích nákladů ...........................117
3.3.2. Zásada „uživatel platí“ u infrastrukturních nákladů ........................122
3.3.3. Přizpůsobení daní cílům v oblasti udržitelnosti dopravy.................124
3.3.4. Dopravní infrastruktura a dopravní služby: subvence a státní podpora ............................................................................................126
4. VNĚJŠÍ DIMENZE .................................................................................................128
4.1. Rozšíření pravidel vnitřního trhu a posílení dialogu vedeného s hlavními partnery v oblasti dopravy .............................................................................128
4.2. Propagace cílů souvisejících s energetickou účinností a změnou klimatu na vícestranných fórech .................................................................................129
4.3. Mezinárodní dialog o ochraně dopravy .........................................................129
4.4. Rozšiřování naší politiky dopravy a infrastruktury na naše sousedy.............129
4.5. Prohloubení spolupráce k odstranění překážek dopravy ...............................130
Seznam iniciativ
1. Skutečný vnitřní trh služeb železniční dopravy..........................................................................42
2. Dokončení iniciativy jednotné nebe .............................................................................................44
3. Kapacita a kvalita letišť................................................................................................................46
4. Námořní „modrý pás“ a tržní přístup k přístavům ...................................................................48
5. Vhodný rámec pro vnitrozemskou plavbu..................................................................................49
6. Silniční nákladní doprava.............................................................................................................52
7. Multimodální doprava zboží: e-Freight ......................................................................................53
8. Sociální kodex pro mobilní pracovníky v silniční dopravě........................................................55
9. Sociální agenda pro námořní dopravu ........................................................................................56
10. Sociálně odpovědné odvětví letectví...........................................................................................57
11. Hodnocení přístupu EU k pracovním příležitostem a podmínkám ve všech druzích dopravy ......................................................................................................................................59
12. Ochrana nákladu.........................................................................................................................61
13. Vysoká úroveň ochrany cestujících s minimálními potížemi ..................................................62
14. Ochrana pozemní dopravy .........................................................................................................64
15.Ochrana v celém rozsahu.............................................................................................................65
16. Směrem k „vizi nula“ v bezpečnosti silničního provozu ..........................................................68
17. Evropská strategie pro bezpečnost civilního letectví ...............................................................69
18. Bezpečnější lodní doprava ..........................................................................................................71
19. Bezpečnost železniční dopravy ...................................................................................................73
20. Přeprava nebezpečného zboží ....................................................................................................73
21. Práva cestujících..........................................................................................................................74
22. Hladká přímá mobilita................................................................................................................76
23. Plány trvalého zabezpečení mobility .........................................................................................77
24. Technologický plán .....................................................................................................................88
25. Inovační a zaváděcí strategie......................................................................................................89
26. Regulační rámec pro inovační dopravu ....................................................................................89
27. Dopravní informace ....................................................................................................................90
28. Označování vozidel podle emisí CO2 a palivové účinnosti.......................................................91
6
29. Kalkulačky uhlíkové stopy .........................................................................................................91
30. Ekologická jízda a omezení rychlosti.........................................................................................92
31. Plány městské mobility ...............................................................................................................96
32. Rámec EU pro vybírání poplatků za používání městských silnic ...........................................96
33. Strategie pro „městskou logistiku s téměř nulovými emisemi“ do roku 2030 .......................98
34. Hlavní síť strategické evropské infrastruktury – Evropská síť mobility.............................106
35. Multimodální nákladní koridory pro udržitelné dopravní sítě.............................................109
36. Kritéria hodnocení projektů ex-ante .......................................................................................110
37. Nový rámec pro financování dopravní infrastruktury ..........................................................114
38. Zapojení soukromého sektoru..................................................................................................115
39. Rozumné stanovování cen a danění .........................................................................................127
40. Doprava ve světě: vnější dimenze ............................................................................................131
7
Úvod
Doprava je základem každé ekonomiky, jelikož představuje jádro dodavatelského řetězce. Bez náležitých dopravních sítí není možné řádné fungování vnitřního trhu. Investice do dopravní infrastruktury podporují hospodářský růst, vytvářejí bohatství, zlepšují obchod, zeměpisnou přístupnost a mobilitu lidí. Jsou vysoce účinnou hnací silou tvorby pracovních příležitostí. Jelikož ostatní oblasti světa zahajují obrovské, ambiciózní programy investic do infrastruktury, je velmi důležité, aby si Evropa udržela své konkurenční postavení.
Doprava je rovněž hlavní složkou při zajišťování vysoké kvality života a přístupnosti míst a spojování lidí. Kromě své úlohy usnadňovatele představuje dopravní odvětví samo o sobě důležitou součást hospodářství: v EU přímo zaměstnává přibližně 10 milionů osob a připadá na ně přibližně 5 % HDP; mnoho evropských podniků patří k subjektům s celosvětovým vedoucím postavením v oblasti infrastruktury, logistiky, systémů řízení dopravy a výroby dopravních zařízení.
Tržní integrace, hospodářský růst a dopravní činnost spolu úzce souvisí. V EU usnadnilo efektivní dopravní spojení vytvoření a prohlubování vnitřního trhu. Každá vlna rozšíření EU byla doprovázena silným růstem dopravní činnosti. Ke skutečnému propojení dopravních systémů východní a západní části Evropy a zajištění toho, aby se rozšíření stalo skutečností, je však přesto ještě zapotřebí mnoho vykonat.
Od počátku evropské integrace se jednoznačně uznávala souvislost mezi vnitřním trhem a dopravou. Dopravní politika byla jako jedna ze společných politik zahrnuta do Římské smlouvy. V roce 1992 byla Maastrichtskou smlouvou připojena politika v oblasti transevropských sítí s cílem pomoci dosáhnout cílů EU týkajících se vnitřního trhu a soudržnosti1.
V témže roce, tj. v roce 1992, zveřejnila Komise bílou knihu o společné dopravní politice, která byla v zásadě věnována otevírání trhu v souladu s tehdejšími prioritami. O téměř deset let později vyzdvihla bílá kniha z roku 2001 nutnost usměrňovat růst dopravy dosažením vyváženějšího využívání všech druhů dopravy.
Tato bílá kniha opět poskytuje obecný náhled na vývoj v odvětví dopravy, na jeho budoucí úkoly a na politické iniciativy, které je nutno vzít v úvahu. Doprava je i nadále hlavním prvkem hospodářského rozvoje, územní a sociální soudržnosti, musí se však vypořádat s novými úkoly:
• Od posledního rozšíření musí evropská dopravní politika zahrnovat téměř celý kontinent a 500 milionů občanů.
• Příslušným rámcem je překonávání nejhlubší světové hospodářské krize od 30. let minulého století. Po krizi následoval prudký růst cen ropy a ostatních komodit, což bylo příznakem rostoucích nerovnováh ve využívání světových zdrojů.
1 V současnosti je dopravní politika upravena ustanoveními článků 90 až 100 hlavy VI Smlouvy
o fungování Evropské unie (SFEU).
8
• Mezinárodní společenství se zároveň dohodlo na tom, že je nutné drastické snížení celosvětových emisí skleníkových plynů.
Úkol spočívající ve vytvoření ekonomiky účinněji využívající zdroje je obzvláštně náročný pro odvětví dopravy, které je i nadále téměř zcela závislé na ropě, v roce 2008 vypustilo o 34 %2 emisí skleníkových plynů více než v roce 1990 a je i nadále hlavním zdrojem hluku a místního znečištění ovzduší.
Tato bílá kniha se zabývá úkolem spočívajícím ve snaze o hlubokou transformaci dopravního systému, prosazování nezávislosti na ropě, vytvoření moderní infrastruktury a multimodální mobility za pomoci inteligentních řídících a informačních systémů. Tato bílá kniha je předložena spolu se sdělením o plánu přechodu na nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 a novým plánem energetické účinnosti 2011 a je nedílnou součástí iniciativy Komise týkající se „účinnosti zdrojů“.
Dokument je uspořádán do tří částí:
• „Část I – Současné tendence a budoucí úkoly: upouštění od závislosti na ropě“ určuje problémy, s nimiž se bude dopravní systém pravděpodobně potýkat v budoucnu, a to na základě hodnocení vývoje v nedávné minulosti3 a posouzení současných tendencí4. Tato část objasňuje zejména limity emisí skleníkových plynů, jež bude muset doprava dodržovat v rámci opatření proti změně klimatu.
• „Část II – Vize pro rok 2050: integrovaná, udržitelná a účinná síť mobility“ se poté pokouší zformulovat věrohodný a vhodný způsob, jakým se může dopravní systém vyrovnat s těmito problémy a v horizontu do roku 2050 poskytovat občanům a podnikům lepší služby v oblasti mobility. K vizi jsou připojeny cíle, jimiž se mají řídit opatření politiky v příštím desetiletí.
• „Část III – Strategie: politiky k řízení změny“ představuje normativní část bílé knihy. Popisuje iniciativy, které je nutno v příštích deseti letech vzít v úvahu k dosažení cílů stanovených v části I, k zajištění toho, aby se odvětví dopravy dostalo na cestu větší udržitelnosti, a k překonání rozdílu mezi vizí a skutečností.
2 Tento údaj zahrnuje emise z mezinárodní letecké a námořní dopravy. 3 Podrobná analýza je uvedena v příloze 2: „Hodnocení dopravní politiky na období 2001–2010 ex
post“ v posouzení dopadů připojeném k bílé knize „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje“.
4 Popis možného rozvoje dopravy do roku 2050, který by nastal v případě, že nebudou využity nové politiky, jež by změnily tendence (referenční scénář), lze nalézt v příloze 3: „Referenční scénář (2010–2050)“ v posouzení dopadů připojeném k bílé knize „Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje“.
9
I – Současné tendence a budoucí úkoly: upouštění od závislosti na ropě
1. POHLED NA NEDÁVNOU MINULOST
1.1. Efektivnější, bezpečnější a zabezpečenější doprava …
1. Poslední desetiletí se vyznačovalo intenzivní dopravní činností spojenou se stejně intenzivní agendou dopravní politiky. Rozšiřování EU a neustále rostoucí integrace světových trhů podporovaly rostoucí objemy nákladu. Navzdory vysoké úrovni přetížení v mnoha městech se zvýšila rovněž mobilita Evropanů.
2. Dopravní politika EU napomohla k tomu, aby se doprava stala efektivnější, bezpečnější a zabezpečenější. Otevírání trhů bylo obzvláště úspěšné v silniční dopravě a (co je pozoruhodné) v letecké dopravě, kde liberalizace v 90. letech minulého století způsobila nevídaný růst, pokud jde o počet přepravených cestujících i počet obsluhovaných tras v EU.
3. Doprava se stala mnohem bezpečnější. Počet osob usmrcených při silničních dopravních nehodách byl v roce 2010 přibližně o 40 % nižší než v roce 2001, ačkoliv pokrok zaostává za 50% cílem. Zvýšila se rovněž bezpečnost námořní dopravy, a to v důsledku následných právních předpisů, které mimo jiné zakázaly používání ropných tankerů s jednoduchým trupem a vytvořily celoevropský systém sledování pohybu lodí. Na bezpečnost přepravy v EU dohlížejí nové specializované agentury v oblasti letecké, železniční a námořní dopravy.
4. Ve středu dopravní politiky EU jsou lidé. V zájmu zajištění vysoké úrovně kvality služeb a dobrých pracovních podmínek právní požadavky zajišťují, aby cestující ani pracovníci nebyli nepatřičně dotčeni rostoucím konkurenčním tlakem na dopravních trzích. EU zavedla soubor práv cestujících, nejprve v letecké dopravě, posléze v železniční dopravě a nedávno rovněž v lodní a autokarové dopravě.
5. Po 11. září 2001 se jednou z hlavních záležitostí evropské dopravní politiky stala bezpečnost. Prozatím byla bezpečnostní pravidla EU, která zahrnují právní normy a režimy inspekcí, přijata v letecké a námořní dopravě.
6. Vnitrostátní infrastruktura dříve částečně opomíjela potřeby vnitřního trhu EU. To vedlo k vytvoření politiky TEN-T. Po rozšíření EU v roce 2004 bylo upřednostněno 30 projektů. Některé z nich již byly dokončeny a mají na dotyčné oblasti velmi kladné dopady. Rozvíjí se evropská vysokorychlostní železniční síť, která na určitých trasách vykázala pozoruhodný úspěch. Mnoho projektů TEN-T se však potýká s komplikacemi při plánování a s rozpočtovými omezeními. Ukazuje se, že pákový efekt financování EU je příliš slabý.
7. Byly posíleny mezinárodní vazby. Se sousedními zeměmi je vytvářen společný letecký prostor. V roce 2007 byla podepsána komplexní dohoda o letecké dopravě s USA a v roce 2009 s Kanadou. Byla sjednána Smlouva o Dopravním
10
společenství pro jihovýchodní Evropu. V Mezinárodní organizaci práce EU aktivně podporovala přijetí Úmluvy o práci na moři v roce 2006 – nové „listiny práv“ námořníků. Zastoupení Evropy v mezinárodních institucích jako Mezinárodní námořní organizace (IMO) a Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) by bylo účinnější, pokud by EU vystupovala jednotně, členské státy však nejsou ochotny takovýto přístup přijmout.
1.2. …avšak žádné strukturální změny k snížení závislosti na ropě a emisí CO2
8. Doprava je i nadále téměř zcela závislá na fosilních palivech jakožto zdroji energie. Jedná se o jediné odvětví, v němž v posledních 20 letech emise skleníkových plynů téměř neustále rostly a nyní jsou přibližně o třetinu vyšší oproti úrovni v 90. letech minulého století. Technický pokrok zajistil větší energetickou účinnost, to však nestačí k vyrovnání rostoucích objemů dopravy.
9. Postupné zpřísňování emisních norem vozidel (třídy „Euro“) a zvyšování kvality paliv podstatně snížilo emise znečišťujících látek a částic související s dopravou. V mnoha městských a jiných citlivých oblastech však znečištění dosud překračuje zákonné limity: k zlepšení kvality ovzduší jsou zapotřebí další opatření.
10. Nedostatečná environmentální výkonnost dopravního systému souvisí rovněž se způsoby využití dopravy, v nichž v současnosti v oblasti přepravy nákladu i cestujících převládá silniční doprava. Účinnější a čistší železniční a lodní doprava nevyužily svůj potenciál při přepravě na střední a dlouhé vzdálenosti, na niž připadají dvě třetiny ujetých kilometrů a emisí. Nízkou přitažlivost alternativ silniční dopravy mohou vysvětlovat některé faktory:
– Investice do modernizace železniční sítě a překládacích zařízení nepostačují k odstranění problematických oblastí v multimodální dopravě. Modální sítě nejsou dostatečně propojené. Politice TEN-T chybí finanční prostředky a skutečná kontinentální multimodální perspektiva.
– Na počátku 21. století byly železnice jediným druhem dopravy v EU, který se dosud neotevřel hospodářské soutěži. Provedení právních předpisů ukládajících otevírání trhů v oblasti nákladní železniční dopravy od roku 2007 a mezinárodní osobní železniční dopravy od roku 2010 bylo ve velké většině členských států pomalé a neúplné. Vymáhání dodržování není přiměřené. Vnitrostátní trhy osobní dopravy, na něž připadá největší podíl činnosti, jsou dosud velkou měrou uzavřené. Nedostatečná hospodářská soutěž potlačuje kvalitu a účinnost služeb.
– Pobřežní doprava se v porovnání s pozemními druhy dopravy potýká s vyšší administrativní zátěží. V železniční dopravě mají hranice jednotlivých států i nadále za následek neefektivnost a dodatečné náklady.
– Poplatky a daně nezohledňují plně společenské náklady dopravy. Pokusy o internalizaci externalit v dopravě a odstranění daňových nerovnováh nebyly dosud úspěšné.
11
1.3. Povzbuzující nejnovější vývoj
11. Stanovení a přijetí některých nejúčinnějších opatření na podporu udržitelnosti dopravního systému trvá nejdéle. Nyní však byla přijata řada důležitých rozhodnutí:
– V roce 2009 si EU v rámci balíčku opatření v oblasti klimatu a energetiky stanovila závazný cíl spočívající v dosažení 10% podílu energie z obnovitelných zdrojů používané v dopravě5 do roku 2020 a snížení intenzity skleníkových plynů z paliv o 6 % do roku 20206.
– V roce 2009 přijala EU nařízení o normách emisí CO2 u nových osobních automobilů7 a v prosinci 2010 dospěly Evropský parlament a Rada k dohodě ohledně konečného znění nařízení pro dodávky. Dopad bude značný, bude však trvat určitou dobu, než se plně projeví, jelikož to závisí na nahrazení stávajícího vozového parku. Motivaci k snižování emisí CO2 poskytne rovněž zahrnutí letecké dopravy do systému EU pro obchodování s emisemi (EU ETS) od roku 2012, které současně zajistí, aby byl předpokládaný nárůst emisí vyrovnán odpovídajícím snížením v ostatních odvětvích.
– V roce 2008 navrhla Komise strategii vztahující se na všechny druhy dopravy, která se týká internalizace nejdůležitějších externích nákladů, a to nákladů spojených s přetížením, emisemi skleníkových plynů, místním znečištěním a hlukem. U silniční nákladní dopravy Komise navrhla změnu směrnice o účtování poplatků těžkým nákladním vozidlům (tzv. „směrnice o eurovinětě“), aby členské státy mohly do poplatků založených na ujeté vzdálenosti zahrnout náklady na znečištění ovzduší a hluk. Evropský parlament a Rada nyní projednávají konečnou verzi.
– V říjnu 2010 stála EU v popředí při vypracování světové dohody v rámci ICAO, která zahrnuje 190 zemí a jež má snížit dopad letectví na životní prostředí a stanovit rámec pro tržní opatření.
12. Na úplné posouzení dopadu těchto opatření je dosud příliš brzy, tato opatření však v odvětví zahájila proces transformace, přičemž nyní je nezbytné, aby tento proces pokračoval, prohloubil se a překročil časový horizont 2050.
5 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání
energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES, Úř. věst. L 140, 5.6.2009, s. 16–62. Závazný cíl je stanoven pouze pro pozemní druhy dopravy. K dosažení 10% cíle však může dobrovolně přispět využívání energie z obnovitelných zdrojů v letecké a námořní dopravě.
6 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS.
7 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 443/2009 ze dne 23. dubna 2009, kterým se stanoví výkonnostní emisní normy pro nové osobní automobily v rámci integrovaného přístupu Společenství ke snižování emisí CO2 z lehkých užitkových vozidel (23. dubna 2009).
12
2. POSOUZENÍ TENDENCÍ V DOPRAVĚ: DOSAVADNÍ PŘÍSTUP JIŽ NENÍ UDRŽITELNÝ
13. Současné tendence pravděpodobně zhorší některé nevyřešené problémy z minulosti. To prokazuje analýza Komise týkající se možného budoucího vývoje v případě scénáře založeného na dosavadním přístupu („referenční scénář“ v připojeném posouzení dopadů8).
14. Tento scénář předpokládá, že v období 2010–2020 překoná hospodářství pomalý růst zaznamenaný v předchozím desetiletí a vrátí se k historickým průměrným tempům růstu (2,2 % ročně), a to díky vyššímu růstu produktivity, jenž se předpokládá v členských státech, které dohánějí ostatní. Očekává se však, že se od roku 2020 tempo růstu HDP zpomalí na 1,6 % ročně kvůli stárnutí obyvatelstva a s tím souvisejícímu snižování počtu obyvatel v produktivním věku9.
2.1. Rostoucí ceny ropy a přetrvávající závislost na ropě
15. Výši a kolísání cen ropy bude ovlivňovat rostoucí poptávka a náklady na těžbu. Celosvětová poptávka po ropě má podle Mezinárodní energetické agentury (IEA) vzrůst z 84 milionů barelů denně v roce 2009 na přibližně 100 milionů barelů denně v roce 203510. Na odvětví dopravy připadá téměř 90 % očekávaného nárůstu spotřeby ropy a na samotnou Čínu bude připadat polovina světového nárůstu spotřeby ropy v dopravě. Referenční scénář v porovnání s předchozími odhady předpokládá poměrně vysoké ceny ropy11 – cena ve výši 59 USD/barel v roce 2005 vzroste na 106 USD/barel v roce 2030 a 127 USD/barel v roce 2050 (v USD z roku 2008)12.
16. V EU závisí doprava na ropě a ropných produktech přibližně u 96 %13 energetických potřeb14. Podle referenčního scénáře bude na ropné produkty v roce 2030 nadále připadat 90 % energetických potřeb odvětví dopravy v EU a v roce 2050 pak 89 %.
2.2. Větší přetížení a menší přístupnost
17. Bez změny politiky má celková dopravní činnost podle očekávání v souladu s ekonomickou činností nadále růst. Podle odhadů vzroste činnost v oblasti
8 Pokud jde o podrobnější popis referenčního scénáře, viz příloha 3 posouzení dopadů připojeného
k bílé knize o dopravě s názvem „Plán jednotného evropského dopravního prostoru“. 9 Evropská komise, GŘ pro hospodářské a finanční věci: Zpráva o stárnutí obyvatelstva 2009:
ekonomické a rozpočtové výhledy pro členské státy EU-27 (2008–2060) (2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008-2060)). EUROPEAN ECONOMY 2/2009,
http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf 10 Mezinárodní energetická agentura (2010), World Energy Outlook 2010. 11 Odhady cen ropy jsou výsledkem modelování světové energetiky pomocí stochastického modelu
světové energetiky PROMETHEUS, který vyvinula Národní technická univerzita v Aténách (E3MLab).
12 Tyto odhady se blíží odhadům agentury IEA: ve své publikaci „Energy Technology Perspectives 2010“ předpokládá IEA v roce 2030 cenu za barel ve výši 115 USD v cenách z roku 2008 a v roce 2050 pak 120 USD.
13 Odpovídající celosvětový údaj je velmi podobný: 95 %. 14 Evropská komise, Energetika a doprava EU v číslech (EU Energy and Transport in Figures), 2010
http://ec.europa.eu/transport/publications/statistics/statistics_en.htm
13
nákladní dopravy v roce 2030 oproti roku 2005 přibližně o 40 % a do roku 2050 o něco málo přes 80 %15. Osobní přeprava vzroste o něco méně než nákladní doprava (34 % do roku 2030 a 51 % do roku 2050).
18. Nedojde-li k významným změnám politiky, zachovají si jednotlivé druhy dopravy obecně svůj relativní podíl. Silniční doprava si udrží svou dominantní úlohu v oblasti přepravy cestujících i nákladu v EU, přičemž osobní automobily budou v roce 2050 k celkové přepravě cestujících i nadále přispívat více než dvěma třetinami.
19. Bez účinných vyrovnávacích opatření, jako jsou silniční poplatky, budou do roku 2030 v řadě členských států silniční dopravu významně ovlivňovat vysoké úrovně přetížení. Zatímco přetížení ve městech bude záviset především na úrovni vlastnictví automobilů, míře rozrůstání měst a dostupnosti alternativ veřejné dopravy, přetížení v meziměstské síti bude výsledkem rostoucí činnosti v oblasti nákladní dopravy podél zvláštních koridorů, zejména tam, kde koridory procházejí městskými oblastmi se silným místním provozem.
20. V referenčním scénáři se odhaduje, že se náklady přetížení do roku 2050 zvýší přibližně o 50 % na téměř 200 miliard EUR ročně.
21. Evropské nebe a letiště budou přeplněná. Očekává se, že letectví do roku 2020 s ohledem na přepravu cestujících vzroste o více než 50 % a o 125 %, pokud jde o přepravu nákladu.
22. Co se týká přístupnosti16, ze současné situace v EU vyplývá, že mezi centrálními a okrajovými oblastmi existuje zřetelná dělicí čára, pokud jde o dopravní propojení a dopravní náklady. Okrajové oblasti mají vyšší průměrné náklady na dopravu, které jsou zapříčiněny nejen nutností cestovat na větší vzdálenosti, nýbrž rovněž dražšími nebo méně účinnými dopravními řešeními, která jsou dostupná.
15 Činnost v oblasti nákladní dopravy zahrnuje mezinárodní námořní dopravu. 16 Přístupnost je zde založena na pojmu „potenciální přístupnost“, který předpokládá, že se přitažlivost
místa určení zvyšuje s jeho velikostí a snižuje se vzdáleností, dobou trvání cesty a náklady na dopravu. Přístupnost je konkrétně vymezena jako obecné náklady na dopravu z oblasti i do oblasti j pro segment r (komoditní skupina nebo účel cesty) v roce t, vážené objemy dopravy.
14
Change in accessibility between 2005 and 2030 Změna přístupnosti v období mezi rokem 2005 a 2030
Evolution of average transport cost per NUTS 3 zone compared to the average transport costs at EU level
Vývoj průměrných dopravních nákladů pro oblast NUTS 3 v porovnání s průměrnými dopravními náklady na úrovni EU
Sources: TransTools v. 2.1.10, reference scenario Zdroje: TransTools v. 2.1.10, referenční scénář
Poznámka: Vývoj průměrných dopravních nákladů pro oblast NUTS 3 v porovnání s průměrnými dopravními náklady na úrovni EU
Zdroj: model TRANSTOOLS
Obr. 1: Změna v přístupnosti v období mezi rokem 2005 a 2030 podle referenčního scénáře
23. Výše zmíněný pravděpodobný růst nákladů na paliva a vyšší úrovně přetížení pravděpodobně povedou k dalším rozdílům v přístupnosti. Mnoho okrajových oblastí, zejména v nových členských státech, bude i nadále nedostatečně připojeno na evropskou dopravní síť. V těchto oblastech bude přetížení neúměrně vyšší a náklady na paliva vysoké (viz Obr. 1) vzhledem k jejich velké závislosti na několika málo nízkokapacitních silničních osách a regionálních leteckých spojeních. V nových členských státech v současnosti skutečně existuje přibližně pouze 4 500 km dálnic a žádné vysokorychlostní železniční tratě; konvenční železniční tratě jsou často ve špatném stavu.
15
2.3. Zhoršení klimatu a místního životního prostředí
24. Podle referenčního scénáře bude podíl emisí CO2 z dopravy v EU jako podíl všech emisí EU nadále růst, a to na 38 % do roku 2030 a téměř 50 % do roku 205017, kvůli relativně nižšímu poklesu emisí CO2 z dopravy v porovnání s výrobou elektřiny a ostatními odvětvími. Celkově budou emise CO2 z dopravy do roku 2030 ve srovnání s úrovní z roku 1990 o 31 % vyšší a do roku 2050 o 35 % kvůli rychlému růstu emisí z dopravy v 90. letech minulého století. Postupem času budou k rostoucímu podílu emisí přispívat letectví a námořní doprava.
25. V případě neexistence nových politik by se obnovitelné zdroje energie v dopravě zvýšily do roku 2050 na pouze 13 %18 a využívání elektrického pohonu v silniční dopravě by se významně nezvýšilo19.
26. Externí náklady dopravy by i nadále rostly. Vyšší provoz by měl do roku 2050 za následek přibližně 20 miliard EUR, pokud jde o nárůst externích nákladů souvisejících s hlukem (+ 40 %), a 60 miliard EUR, pokud jde o externí náklady dopravních nehod (+ 35 %).
27. Emise NOx a částic by se do roku 2030 snížily přibližně o 40 % resp. 50 % a poté by se přibližně ustálily. V důsledku toho by se externí náklady související s emisemi látek znečišťujících ovzduší do roku 2050 snížily o 60 %.
3. BUDOUCÍ PROBLÉMY A OMEZENÍ
3.1. Rostoucí konkurence na světových trzích dopravy
28. Evropské hospodářské subjekty musí čelit vyššímu počtu světových konkurentů. Svět jde kupředu ve všech oblastech a dalekosáhlé změny navrhované v této bílé knize by se neměly považovat pouze za příležitost k zvýšení účinnosti, nýbrž rovněž za nezbytnou podmínku pro zachování konkurenceschopnosti evropského odvětví dopravy a logistiky, které musí zůstat jednou z hlavních hnacích sil evropského růstu.
29. Evropští výrobci dopravních zařízení měli dlouhou dobu pohodlný náskok před zbytkem světa a sdíleli světové trhy s několika málo konkurenty, především americkými a japonskými. To bylo možné díky jejich prvenství v oblasti zvláštních strojírenských technologií a trvalým investicím do infrastruktury. Dnes se tento náskok snižuje, jelikož ostatní země silně investují do výzkumu a vývoje (dále jen „VaV“) a infrastruktury. Výdaje Číny na VaV rostly řadu let dvouciferným tempem a tento rok se má Čína podle očekávání stát druhou největší mocností v oblasti VaV ve světě se značným předstihem před velkými
17 Emise CO2 zahrnují mezinárodní námořní a leteckou dopravu, nezahrnují však emise z potrubní
přepravy, pozemních činností na letištích a v přístavech a činností v terénu. 18 Uvedený podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě používá definici ze směrnice 2009/28/ES. 19 Referenční scénář, který byl dokončen počátkem roku 2010, nebere v úvahu obnovení (na základě
rozhodnutí Komise 2010/K 280/08 ze dne 14. října 2010) iniciativy CARS 21 (systém právní úpravy pro konkurenceschopnost automobilového průmyslu ve 21. století). Tato iniciativa může vést k vyššímu využívání vozidel na elektrický pohon do roku 2050, než je uvedeno v referenčním scénáři, v němž se předpokládá, že tento podíl bude zanedbatelný.
16
členskými státy EU. Zatímco Čína vynakládá v nejslibnějších špičkových oblastech koordinované úsilí, evropské výzkumné úsilí je rozptýlené.
30. K evropskému hospodářství a konkurenceschopnosti Evropy jako regionu významně přispívá systém letecké dopravy a jeho dodavatelský řetězec, včetně technologicky vyspělého leteckého průmyslu20. Evropské letecké společnosti a letiště zaujímají ve světě vedoucí postavení stejně jako evropský letecký průmysl. Udržení tohoto postavení na světovém trhu bude vzhledem ke kapacitním omezením v Evropě a masivním investicím do letecké dopravní infrastruktury v ostatních regionech stále problematičtější. Zachování konkurenceschopného evropského systému letecké dopravy a hlavní úlohy Evropy jako dopravního uzlu v mezikontinentální letecké dopravě bude mít širší význam pro evropské hospodářství.
31. Na vysokorychlostních železničních tratích vyvíjí Čína (která se dosud spoléhala na evropské, kanadské nebo japonské technologie) vlastní vlaky. EU musí udržet tempo se světovým technologickým vývojem a udržet si svou konkurenční výhodu v podobě dopravního odvětví s vysokou přidanou hodnotou.
32. I když největším výrobcem automobilů ve světě je již Čína, zaujímají evropské podniky dosud celosvětové vedoucí postavení, pokud jde o konvenční automobily, nákladní vozidla a autobusy. Investují rovněž do rozvoje řešení v oblasti alternativních paliv a elektrických automobilů. V Číně jsou kupcům elektrických nebo hybridních vozidel poskytovány značné pobídky. Předpokládá se, že tato opatření pomohou Číně dosáhnout jejího cíle týkajícího se výroby jednoho milionu elektrických vozidel ročně od roku 2020. Bez vhodných rámcových podmínek pro zajištění toho, aby byla inovační řešení ekonomicky životaschopná, hrozí, že evropští výrobci budou za světovými konkurenty zaostávat.
33. V odvětví stavby lodí mají dominantní postavení ve výrobě nákladních plavidel asijské subjekty. Evropa zaujímá vedoucí postavení v oblasti technologií pro osobní lodě, jednoúčelová plavidla, jako jsou lodní rýpadla, a ve velkých částech světového odvětví výroby námořních zařízení. Nepostradatelnými prvky v oblasti námořní dopravy a logistiky jsou loděnice a dodavatelé zařízení. Současně poskytují technická řešení pro velmi potřebné snižování emisí skleníkových plynů a ostatních emisí z lodní dopravy. Je proto důležité, aby si Evropa s ohledem na stavbu lodí udržela způsobilost a přinejmenším kritické množství.
34. O podíly na trhu mohou přijít rovněž evropské logistické společnosti, které v současnosti nesporně zaujímají ve světě vedoucí postavení. Tyto společnosti měly mnoho let prospěch z vynikající infrastruktury, volného obchodu a malé byrokracie v domácím prostředí. V současnosti je evropská infrastruktura stále více přetížená a alternativy se objevují jinde. Pro srovnání, Čína již má největší vysokorychlostní železniční síť ve světě, zatímco přístavy v severní Africe
20 Zásadní význam letectví pro evropské hospodářství a naše společnosti byl vyzdvižen v roce 2010
během erupce islandské sopky v dubnu. Pět dnů uzavřeného evropského vzdušného prostoru se 100 000 zrušených letů, 2 miliony uvízlých cestujících a miliardami ztrát pro hospodářství ukazuje, nakolik je Evropa závislá na efektivním a dobře fungujícím odvětví letecké dopravy.
17
(mnohem pružnější než jejich evropské protějšky) převzaly velké části činnosti v oblasti překládky. K 20 největším letištím podle počtu cestujících a objemu nákladu patří pouze čtyři resp. šest evropských letišť. Těžiště dopravní infrastruktury ve světě se postupně přesouvá do Asie. Aby se zabránilo tomuto snižování významu EU jako světové logistické platformy, bez níž by evropské logistické společnosti přišly o své vedoucí postavení ve světě, jsou zapotřebí trvalé investice do dopravní infrastruktury a zjednodušení správních postupů.
3.2. Malý uhlíkový rozpočet pro odvětví dopravy
35. V říjnu 2009 podpořila Evropská rada cíl týkající se snížení emisí skleníkových plynů v EU do roku 2050 o 80 % až 95 % v porovnání s úrovněmi v roce 199021. Komise analyzovala globální scénáře22, které by umožnily nákladově efektivním způsobem dosáhnout cíle 2º C. Výsledky v souladu s prací Mezivládního panelu pro změnu klimatu prokazují, že snížení světových emisí do roku 2050 o polovinu v porovnání s rokem 1990 znamená snížení domácích emisí EU23 do roku 2050 přibližně o 80 % oproti roku 199024. Tento cíl stanoví meze rovněž pro vývoj v odvětví dopravy.
36. Rozbor modelováním prokázal, že se odvětví dopravy musí připravit na snížení emisí v roce 2050 přibližně o 60 % pod úrovně z roku 1990. To bude odpovídat snížení emisí přibližně o 70 % pod současnou úroveň.
Emise skleníkových plynů z dopravy v EU v roce 200825
Přispění různých druhů dopravy k emisím skleníkových plynů z odvětví dopravy bylo v roce 2008 následující26: 71,3 % pocházelo ze silniční dopravy, 13,5 % z námořní dopravy, 12,8 % z letectví, 1,8 % z vnitrozemské plavby a 0,7 %27 ze železniční dopravy.
Ačkoliv neexistují zcela spolehlivé údaje o rozdělení celkových emisí mezi osobní a nákladní dopravu, výzkum ukazuje, že na osobní dopravu připadá přibližně 60 % celkových emisí28. Průzkumy dopravy ukazují, že převážná většina cest (97,5 %)
21 Podle Mezivládního panelu pro změnu klimatu (IPCC) budou rozvinuté ekonomiky muset být do
roku 2050 téměř bezuhlíkové, aby se zamezilo hrozivým dopadům emisí skleníkových plynů na klima: B. Metz et al. (eds), Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, 2007.
22 KOM(2011) 112. Plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 a připojené posouzení dopadů.
23 Sečtení emisí ze všech odvětví kromě mezinárodní námořní dopravy a využití půdy. 24 Takovýto cíl by vyžadoval, aby se celkové emise EU snížily z přibližně 5080 milionů t ekvivalentu
CO2 v roce 2008 (kromě lodních paliv spotřebovaných v mezinárodní dopravě a změn ve využívání krajiny a lesnictví) na přibližně 1120 milionů t ekvivalentu CO2 v roce 2050.
25 Na celosvětové úrovni vypustila doprava v roce 2008 22 % světových emisí CO2 (6604,7 milionu t CO2), je tudíž druhým největším odvětvím po výrobě elektřiny a tepla. V emisích CO2 z dopravy převládá silniční doprava s přibližně 73 % emisí, za ní následuje mezinárodní námořní doprava (9 %) a letectví (7 %). Zbytek (přibližně 11 %) pochází z domácí plavby a letectví, železniční a potrubní dopravy. Zdroj: Mezinárodní energetická agentura (2010), CO2 Emissions from Fuel Combustion 2010, OECD/IEA, Paříž.
26 Tyto údaje zahrnují mezinárodní letectví a námořní dopravu, neobsahují však emise z potrubní přepravy, pozemních činností na letištích a v přístavech a činností v terénu.
27 Tento údaj zahrnuje pouze emise z používání motorové nafty, nikoli však z používání elektřiny. Při pohledu na konečnou spotřebu energie podle jednotlivých druhů dopravy představuje elektřina přibližně 66 % spotřeby energie v železniční dopravě.
28 Zdroj: dopravní modely PRIMES-TREMOVE a TREMOVE.
18
představuje jízdu na „krátkou“ vzdálenost (do 100 km). Na zbývající 2,5 % cest však připadá více než polovina (53 %) všech osobokilometrů29. Co se týká rozdělení mezi městskou a ostatní dopravu, odhady ukazují, že přibližně jedna čtvrtina (23 %) emisí z dopravy pochází z městských oblastí30,31.
Lze určit přibližně tyto podíly na emisích skleníkových plynů32:
1. Městská přeprava osob a nákladu: odpovídá za ~23 % emisí, uskutečňuje se převážně automobily (16 % celkových emisí z dopravy), za ní následují autobusy (0,5 %), motocykly (0,5 %) a nákladní dodávky (6 %). Na jízdu na kole a chůzi připadá v městských oblastech 13 % osobokilometrů bez emisí.
2. Meziměstská a regionální doprava (do 500 km): odpovídá za ~33 % emisí, uskutečňuje se především automobily (~29 % celkových emisí z dopravy), za ní následují letadla (~2 %) a motocykly (~1 %). Na autokary a autobusy, železnice a vnitrozemskou plavbu společně připadá přibližně 1 %.
3. Přeprava nákladu uvnitř EU a regionální nákladní doprava (na dlouhé a střední vzdálenosti): odpovídá za ~23 % emisí, uskutečňuje se většinou po silnici (přibližně19 % celkových emisí z dopravy), poté následuje námořní doprava (~2,5 %)33 a vnitrozemská plavba a železniční doprava, které společně přispívají přibližně 1,5 %.
4. Mezikontinentální a mezinárodní doprava (více než 500 km): odpovídá za více než 10 % emisí a uskutečňuje se v zásadě letecky.
5. Mezikontinentální nákladní doprava: odpovídá za ~11 % emisí, převládá v ní námořní doprava.
29 Zdroj: model TRANSTOOLS. 30 Celkové emise zahrnují lodní paliva v mezinárodní dopravě. 31 Zdroj: dopravní modely PRIMES-TREMOVE a TREMOVE. 32 Za účelem určení možností snižování emisí skleníkových plynů z dopravy byl dopravní systém
rozdělen do pěti obecných segmentů. Údaje jsou hrubými odhady (~), jelikož pro tyto kategorie nejsou vždy k dispozici přesné údaje.
33 Kvůli nedostatečným statistickým údajům představuje rozdělení emisí CO2 z námořní dopravy mezi přepravu uvnitř EU a mimo EU zkusmý odhad se značnou mírou nejistoty. Nedávný přezkum organizace CE Delft prokázal, že by emise CO2 z námořní dopravy uvnitř EU mohly představovat 22 % až 54 % celkových emisí z námořní dopravy. (Zdroj: CE Delft (2009), Technical support for European action to reducing Greenhouse Gas Emissions from international maritime transport).
19
Share intransportemissions
Urbantravel17%
Urbanfreight
6%
Inter-urbantravel33%
Inter-continentaltravel 10%
Inter-urbanfreight23%
Inter-continental
freight11%
Freight40%
Passengers60%
Freight Náklad
Passengers Cestující
Share in transport emissions Podíl na emisích z dopravy Poznámka: osobní doprava (Passenger transport) (60 %); městská doprava (Urban travel) (17 %); meziměstská doprava (Inter-urban travel) (33 %); mezikontinentální doprava (Inter-continental travel) (10 %); nákladní doprava (Freight transport) (40 %); městská přeprava nákladu (Urban freight) (6%); meziměstská přeprava nákladu (Inter-urban freight (23 %); mezikontinentální přeprava nákladu (Inter-continental freight) (11 %)
Obr. 2: Podíly na emisích skleníkových plynů z dopravy v EU v roce 2008 (odhady)
37. Analýza údajů o emisích z dopravy prokazuje, že největším zdrojem je osobní doprava – zejména osobní automobily, které odpovídají přibližně za dvě třetiny emisí ze silniční dopravy. Zatímco se emise z osobních automobilů snižují, emise z nákladní dopravy rostou. Dalším problémem (výhledově) je letecká a námořní doprava, u nichž se předpokládají nejvyšší tempa růstu emisí (do roku 2050 nárůst o 150 % resp. 110 % oproti úrovním z roku 1990 v porovnání s 13 % u silniční dopravy podle referenčního scénáře).
38. Emise z dopravy lze pokládat za produkt tří obecných složek: úrovně dopravní činnosti, energetická náročnost dopravní činnosti a intenzita emisí skleníkových plynů z energie používané v dopravě. Výrazné snížení emisí bude vyžadovat opatření u všech tří faktorů, jelikož není pravděpodobné, že samotné technologické zdokonalení umožní 60% snížení emisí do roku 2050.
39. Největší hnací silou emisí z dopravy je její objem. Jedná se o druhou stranu mince tržní integrace a náležitě fungujícího dopravního systému. Objemy dopravy lze omezit prostřednictvím nástrojů k řízení poptávky, což by se nemělo stát překážkou hospodářské účinnosti, regionální soudržnosti nebo volného pohybu, nýbrž spíše způsobem zajištění cenných alternativ mobility.
40. Složku týkající se energetické účinnosti lze zlepšit pomocí nejefektivnějších druhů dopravy (či jejich kombinací) a zvýšením efektivnosti v rámci jednotlivých druhů dopravy: to je myšlenka obsažená v pojmu „součinnost více
20
druhů dopravy“34. Spotřebu energie sníží větší přitažlivost (a tudíž podíl) nejefektivnějších druhů dopravy, prohloubení integrace jednotlivých druhů dopravy a zlepšení koeficientů vytížení, na něž se v současnosti zaměřují iniciativy k dosažení jednotného dopravního prostoru, které jsou popsány v části III.
41. Třetí prvek vyžaduje jednání s ohledem na intenzitu emisí skleníkových plynů z energie používané v dopravě. Tento proces má nastartovat norma pro paliva s nízkým obsahem uhlíku, kterou zavedla směrnice o jakosti paliv. To může zahrnovat schválení paliv s nižším obsahem uhlíku pro stávající motory nebo zavedení nových druhů technologií motorů, jež mohou využívat nízkouhlíkovou energii. Dekarbonizace může být dosaženo pouze tehdy, pokud ještě účinnější vozidla široce využívají alternativní paliva s nízkým obsahem uhlíku spolu s vhodnou infrastrukturou a systémy.
3.3. Velké požadavky na investice do infrastruktury
42. Náklady na infrastrukturu v EU, které by byly zapotřebí k uspokojení poptávky po přepravě, se pro období 2010–2030 odhadují na více než 1,5 bilionu EUR. V nadcházejících letech a desetiletích však bude stále složitější nalézt způsoby investování do dopravní infrastruktury:
– stárnoucí společnost znamená, že větší množství zdrojů bude spotřebováno na výdaje na sociální zabezpečení;
– hospodářská krize v letech 2008–2009 vážně zasáhla veřejné rozpočty a soukromé půjčky. Bude mít za následek dlouhé konsolidační procesy;
– zavedení vozidel poháněných alternativními palivy a větší využívání veřejné dopravy sníží příjmy ze spotřebních daní z benzínu a motorové nafty.
43. Tento vývoj prohloubí klesající tendenci ve financování veřejné infrastruktury ze státních rozpočtů, která byla před začátkem finanční krize do jisté míry vyrovnána větším financováním ze strany soukromého sektoru. Chybějící finanční prostředky je třeba zajistit společným úsilím vlád, EU, finančních institucí a prostřednictvím nových modelů kapitálových trhů a nových mechanismů výběru poplatků, například zpoplatněním nadměrného zatížení. Mechanismy financování je nutno celkově posunout více směrem k zásadě „uživatel platí“.
44. Nedostatečná dopravní infrastruktura je brzdou ekonomiky. Četné studie potvrzují vztah mezi zeměpisnou přístupností a hospodářským růstem. Nedávná studie35, která je založena na příkladu z Německa, konkrétně ukazuje, že napojení na vysokorychlostní železniční síť významně zvyšuje tempo hospodářského růstu měst.
34 Tento pojem byl zaveden v roce 2006 v dokumentu Komise s názvem „Evropa v pohybu – Udržitelná
mobilita pro náš kontinent – Přezkum Bílé knihy Evropské komise o dopravě z roku 2001 v polovině období“. SEK(2006) 768. Součinnost více druhů dopravy byla vymezena jako účinné používání různých druhů dopravy samostatně a ve vzájemném spojení.
35 Ahlfeldt, Gabriel M. a Feddersen, Arne (2010): From periphery to core: economic adjustments to high speed rail. London School of Economics a Univerzita v Hamburku. (nepublikovánao), http://eprints.lse.ac.uk
21
3.4. Potřeba nového přístupu k mobilitě
45. Uplatňování dosavadního přístupu není tudíž schůdnou možností: rostoucí dopravní náklady podniků budou brzdit hospodářský růst, nebude dodrženo přísné omezení s ohledem na uhlík vztahující se na hospodářství EU a bude omezena individuální mobilita občanů a občané zchudnou kvůli dražšímu přístupu k zboží a službám.
22
II – Vize pro rok 2050: integrovaná, udržitelná a účinná síť mobility
1. VELKÁ PŘÍLEŽITOST
46. Světové hospodářství je stále více charakterizováno vznikem nových silných hráčů. Budoucí prosperita našeho kontinentu bude záviset na schopnosti všech jeho regionů zůstat součástí plně integrovaného světového hospodářství. Aby k tomu došlo, bude mít zásadní význam efektivní dopravní spojení. Alternativou není omezení mobility.
47. Zachování mobility bude možné pouze zajištěním její udržitelnosti. Evropský dopravní systém se vyvíjel v situaci celkově levné ropy, rozšiřující se infrastruktury, vedoucího postavení v oblasti technologií a malých ekologických omezení, nyní se však musí přizpůsobit jiným rámcovým podmínkám. Odhadovaný růst rozvíjejících se ekonomik a počtu obyvatel ve světě bude vyvíjet tlak na přírodní zdroje. Jak bylo projednáno v části I, pokud by nebyla přijata žádná opatření, zůstane doprava téměř zcela závislá na ropě a bude obzvláště zranitelná s ohledem na dva silné faktory: rostoucí nerovnováhu mezi světovou poptávkou po ropě a její nabídkou a nutností snižovat emise skleníkových plynů.
48. Nevyhnutelný bude odklon od ropy. To představuje nejen velký problém, nýbrž rovněž příležitost k přehodnocení způsobu, jakým je v naší společnosti organizována mobilita, a k vyřešení řady jiných závažných, avšak dosud nevyřešených problémů: vysoké úrovně přetížení, hluk a znečištění ovzduší ve městech; tisíce úmrtí a miliony zraněných osob na evropských silnicích. Odklonem od závislosti na dodávkách ropy z částí světa, které jsou stále více nestabilní, se zvýší rovněž bezpečnost Evropy.
49. Velkou příležitost nabízí rovněž technologická výzva. Hluboká transformace může zajistit značný pokrok v dopravním systému, který by jinak směřoval v nejlepším případě pouze k okrajovému zvýšení účinnosti. Kvůli novým omezením nesmí být ohroženy úrovně služeb. Strukturální změny v dopravě mohou zlepšit kvalitu života a životního prostředí a současně zachovat volný pohyb osob a konkurenceschopnost průmyslu EU.
50. Transformace dopravy a zajištění toho, aby byla efektivnější, čistší, bezpečnější a spolehlivější, nebude možné dosáhnout pouze prostřednictvím malého počtu zvolených zásahů. Doprava je složitý systém, který je založen na vzájemném působení infrastruktury, vozidel, informačních technologií, pravidel a chování. Součástí společné vize změny musí být všechny tyto prvky.
51. Řešení, která jsou nepraktická nebo mají pouze malý dopad, pokud je přijme pouze několik málo jednotlivců a hospodářských subjektů, se mohou stát účinnými, stanou-li se středem nového systému: hromadná výroba může snížit náklady na čisté technologie; v případě většího počtu uživatelů se zvýší četnost a bezpečnost veřejné dopravy; dostatečné objemy mohou odůvodnit vyhrazené nákladní koridory zajišťující spolehlivější přepravu; více jízdních kol a méně
23
vozidel na silnicích zajistí, že jízda na kole bude příjemnější a méně nebezpečná.
52. Transformace dopravy představuje velkou příležitost rovněž pro odvětví výroby vozidel a zařízení a pro logistické společnosti, jelikož se ostatní regiony světa budou potýkat s podobnými omezeními zdrojů, zatímco světová poptávka po mobilitě trvale roste. Z rozšíření trhu budou mít prospěch nejlepší technologie, pokud jde o jejich obchodní využití.
53. Mobilita osob, a zejména silniční doprava představují celosvětový problém. IEA36 odhaduje, že se počet osobních automobilů ve světě do roku 2050 zvýší z dnešních přibližně 750 milionů na více než 2,2 miliardy. Tyto automobily budou muset být mnohem čistší a účinnější než dnes. Čína je již největším světovým trhem osobních automobilů, má však rovněž program masivních investic do železnic. Pro průmysl EU bude mít zásadní význam schopnost obsluhovat tyto mezinárodní trhy. Na druhou stranu by opožděné jednání a nesmělé zavádění nových technologií mohlo odvětví dopravy v EU odsoudit k nezvratnému úpadku.
54. Klíčem budoucí konkurenceschopnosti bude schopnost omezit používání dříve bohatých zdrojů na minimum. V souladu se stěžejní iniciativou „Evropa účinněji využívající zdroje“, která byla stanovena ve strategii Evropa 202037, je prvořadým cílem evropské dopravní politiky napomoci vytvořit systém, který nabízí kvalitní služby v oblasti mobility a současně využívá méně zdrojů. Doprava musí v praxi spotřebovávat méně energie a čistší energii a lépe využívat moderní infrastrukturu.
55. Následující oddíly ukazují, jak dostát těmto výzvám a současně zachovat rovnováhu mezi hospodářskými, sociálními a environmentálními aspekty. Tato vize bude inspirovat strategii evropské dopravní politiky v nadcházejících desetiletích a poskytne základ pro konkrétní návrhy pro bezprostřední budoucnost. Je samozřejmě založena na informacích, které jsou k dispozici v současnosti, a na chápání pravděpodobného technologického vývoje. Nevyhnutelně se objeví překvapení, v bezprostřední budoucnosti však musíme učinit mnoho rozhodnutí – jakou infrastrukturu vybudovat, do jakých technologií investovat, jaká zařízení pořídit –, což bude mít důsledky pro několik dalších desetiletí a je nutno se řídit vizí budoucnosti: nemůžeme si dovolit přístup „počkáme a uvidíme“. Současně je vzhledem k budoucím nejistotám důležité zajistit, aby byla politika dostatečně pružná a důkladná, aby se mohla vypořádat s neočekávaným vývojem.
2. INTEGROVANÁ VIZE PRO JEDNOTLIVÉ DRUHY DOPRAVY
2.1. Vytlačení konvenčních automobilů a nákladních vozidel z měst
56. Největší problémy s ohledem na udržitelnost dopravy představuje městské prostředí. Přetíženost, špatná kvalita ovzduší a vystavení hluku dopadají nejvíce na města. Městská doprava je důležitým zdrojem emisí z dopravy. K 69 %
36 Mezinárodní energetická agentura (2010), Energy Technology Perspectives 2010. 37 KOM(2010) 2020, EVROPA 2020 Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění.
24
silničních dopravních nehod dochází ve městech38. Zásada subsidiarity současně nabádá k opatrnému přístupu na evropské úrovni.
57. Městská dimenze se stane ještě důležitější, jelikož procento Evropanů žijících v městských oblastech má podle odhadů vzrůst ze současných 74 % na přibližně 85 % v roce 205039. Jednou z největších výzev pro tvůrce politik je návrh udržitelných měst.
58. Městské prostředí nabízí naštěstí mnoho alternativ, pokud jde o mobilitu. Přechod na čistší energii je usnadněn nižšími požadavky na dojezd vozidel40. Možnosti veřejné dopravy jsou šířeji dostupné, stejně jako možnost chůze a jízdy na kole. K nižším objemům dopravy může významně přispět rovněž řízení poptávky a osvícené územní plánování.
59. V současnosti jsou nejoblíbenějším druhem osobní dopravy v Evropě osobní automobily41. Úspěch automobilů souvisí s jejich víceúčelovosti: zajišťují přímou dopravu, která je vždy k dispozici a je odolná vůči povětrnostním vlivům, s dalšími přínosy v podobě soukromí a možností jízdy na krátké i dlouhé vzdálenosti. Tato víceúčelovost má však značnou nevýhodu: z hlediska energetické účinnosti je soukromé vozidlo jen zřídka optimálním druhem dopravy. Podle údajů ze Spojeného království42 má 60 % osobních automobilů na silnicích pouze jednoho cestujícího. V případě dojíždění a služebních cest se toto procento zvyšuje na přibližně 85 %.
60. V nadcházejících desetiletích by se doprava vzhledem k nedostatečnému prostoru ve městech a rostoucím nákladům na energie a používání infrastruktury neměla již soustředit na víceúčelová vozidla, která jsou obvykle využita nedostatečně. Pravděpodobně se rozšíří menší, lehčí a specializovanější osobní vozidla. Velká vozidla nebo vozidla s dlouhým dojezdem budou v rostoucí míře používána pouze tehdy, jsou-li zapotřebí tyto vlastnosti.
61. V městských oblastech může chůze a jízda na kole spolu s veřejnou dopravou často představovat lepší alternativy nejen z hlediska emisí, nýbrž rovněž rychlosti43: tyto druhy dopravy by mohly snadno nahradit velkou část jízd na vzdálenost kratší než 5 km. Kromě snížení emisí skleníkových plynů přinášejí velké výhody z hlediska lepšího zdraví, nižšího znečištění ovzduší a emisí hluku, menší potřeby prostoru na silnicích a nižší spotřeby energie. V souladu
38 Zdroj: Evropské středisko pro sledování bezpečnosti silničního provozu – databáze Společenství
o dopravních nehodách na silnicích v Evropě (CARE) – údaje z roku 2009. 39 Organizace spojených národů, odbor pro ekonomické a sociální otázky / oddělení pro obyvatelstvo
(2009), World urbanisation prospects – The 2009 revision, http://esa.un.org/unpd/wup/index.htm 40 Nedávný test elektrických vozidel ve Spojeném království ukázal, že průměrný počet kilometrů
ujetých uživateli za den je 23 mil (37 km). http://www.cabled.org.uk/ 41 Osobní automobily zajišťují 82 % celkové pozemní přepravy cestujících měřeno v osobokilometrech. 42 Ministerstvo dopravy Spojeného království, 2008, Transport Trends: vydání z roku 2008. 43 Nedávná studie proveditelnosti týkající se centrálního londýnského systému pronájmu jízdních kol
usuzovala, že na vzdálenost do 8 km je jízda na kole z časového hlediska schopna konkurovat všem ostatním druhům dopravy.
http://www.tfl.gov.uk/assets/downloads/businessandpartners/cycle-hire-scheme-feasibility-full-report-nov2008.pdf
Kvantitativní studie založená na internetu týkající se cyklistů i necyklistů, která byla provedena v roce 2006, rovněž zjistila, že rychlost je považována za jednu z hlavních pozitivních „hnacích sil“ jízdy na kole do práce v centru Londýna. Zdroj: TfL, 2008, Cycling in London.
25
s tím by se nedílnou součástí městské mobility a návrhu infrastruktury mělo stát usnadnění chůze a jízdy na kole.
62. Veřejná doprava musí získat ve skladbě dopravy vyšší podíl než dnes, stát se snadnou dostupnou pro všechny a být plně integrovaná s nemotoristickými druhy dopravy. Používání integrovaných elektronických jízdenek a inteligentních karet může provozovatelům veřejné dopravy a orgánům poskytnout statistické údaje o chování uživatelů v reálném čase. Při dodržování právních předpisů o ochraně osobních údajů lze tyto informace použít k optimalizaci plánování služeb a k navržení marketingových strategií usilujících o větší využívání veřejné dopravy.
63. Veřejná doprava by mohla být podpořena rovněž širší škálou možností, z nichž některé jsou založeny na stávajících koncepcích (trolejbusy) nebo na nových způsobech zajišťování služby (rychlé autobusové spojení44; využívání menších autobusů mimo dobu dopravní špičky; „doprava na žádost“ prostřednictvím systémů předchozí rezervace). Používání osobních mobilních komunikačních zařízení způsobilo převrat v informacích o dostupných alternativách a možnosti pořízení jízdenky. Je možno výrazně zkrátit vnímanou dobu čekání45 a odstranit nejistotu a frustraci plynoucí z neznalosti doby příjezdu dalšího autobusu nebo vlaku. Vyšší podíl hromadné dopravy může umožnit rovněž vyšší hustotu a četnost služby a posílení vazeb mezi městem a venkovem, a tím vytvoření účinného cyklu pro jednotlivé druhy hromadné dopravy.
64. V Evropě je důležitým faktorem stárnutí obyvatelstva, které bude vyžadovat přizpůsobení dopravních služeb stále více stárnoucímu obyvatelstvu. Na starší osoby ve věku nad 65 let bude do roku 2050 připadat 29 % celkového počtu obyvatel oproti 17 % v současnosti. Přibližně každá šestá osoba v EU je zdravotně postižena46,47. Pro větší využívání veřejné dopravy bude zásadní kvalita, spolehlivost, zabezpečení a dostupnost, zejména pro osoby s omezenou mobilitou, a bezpečnost veřejné dopravy.
65. Kvůli složitosti každodenního cestování však pro mnohé zůstane osobní doprava i nadále jedinou alternativou. Nutností bude používání vozidel s vyšší palivovou účinností. Pro úspory energie v dopravních podmínkách ve městě vyžadujících zastavování / opětovné rozjíždění a z důvodu prostoru bude zásadní snížení
44 Rychlé autobusové spojení je veřejná dopravní služba zajišťovaná autobusy obvykle ve vyhrazených
jízdních pruzích s vysokou četností a většími rozestupy mezi zastávkami. 45 Z výzkumu vyplývá, že cestující považují doby čekání za delší, než je skutečná doba čekání na
autobusové zastávce, a proto by systémy poskytující cestujícím informace v reálném čase mohly zkrátit vnímanou dobu čekání na autobusy, pokud poskytují přesné informace. Zdroj: Mishalani et al. 2006. Passenger Wait Time Perceptions at Bus Stops, Journal of Public Transportation. sv. 9, č. 2, 2006 s. 89–106.
46 Evropská komise, GŘ pro hospodářské a sociální věci: 2009 Zpráva o stárnutí obyvatelstva 2009: ekonomické a rozpočtové výhledy pro členské státy EU-27 (2008–2060) (Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008–2060). EUROPEAN ECONOMY 2|2009, http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication14992_en.pdf. „Základní scénář“ v této zprávě vypracovalo GŘ pro hospodářské a finanční věci, Výbor pro hospodářskou politiku, s podporou odborníků z členských států a tento scénář byl schválen Radou ve složení pro hospodářské a finanční věci.
47 Evropská komise, GŘ pro zaměstnanost: Osoby se zdravotním postižením mají stejná práva – Evropská strategie pro pomoc osobám se zdravotním postižením 2010–2020, http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=738&langId=en&pubId=591&type=2&furtherPubs=no
26
hmotnosti a velikosti automobilů, avšak menší lehká vozidla mohou vyvolávat problémy v oblasti bezpečnosti týkající kompatibility s velkými vozidly, jako je zamezení střetům, mohou být zapotřebí naváděcí systémy a částečné oddělení. To pomůže rovněž starším řidičům.
66. Nové motory využívající zdroje čistší energie by měly pomoci snížit emise skleníkových plynů a rovněž přispět k ostatním cílům. Každodenní dojíždění nebo cesty za nákupy nevyžadují delší dojezd, který některé nové technologie nejsou dosud s to zajistit, a pro zavedení alternativních pohonných systémů a paliv jsou obzvláště vhodné vozové parky městských autobusů, vozidel taxislužby a dodávek pro vymezené oblasti. To by mohlo významně přispět k snížení uhlíkové náročnosti městské dopravy a současně poskytnout zkušební zařízení pro nové technologie a příležitost k brzkému zavedení na trh.
67. Volbu mobility může významně ovlivnit územní plánování měst, regulace přístupu, včetně nízkoemisních zón, přísnější kontroly parkování, politiky v oblasti výběru poplatků a alternativní formy přístupnosti (elektronická veřejná správa, práce na dálku atd.). Rozhodující význam má územní plánování měst a náležitá správa na úrovni funkčních městských oblastí. Jejich cílem by mělo být vytvoření kompaktních měst, upřednostnění řádné koordinace mezi plánováním dopravy, obnovou průmyslových oblastí a novými sídlišti. Používání standardních technologií (např. pro elektronické mýtné) a společných kritérií (např. s ohledem na druh vozidel, jejichž vjezd je povolen do nízkoemisních zón) by pomohlo snížit výrobní náklady a usnadnilo by dodržování předpisů ze strany uživatelů.
68. Pokud jde o nákladní dopravu, města budou muset lépe využívat potenciál k optimalizaci městské logistiky. Toho lze dosáhnout změnou plánování a organizace systému městské dopravy, rozsáhlým zaváděním alternativních vozidel a pohonných systémů a plným využíváním potenciálu moderních informačních technologií.
69. Rozhraní mezi dopravou na dlouhé vzdálenosti a dopravou v „posledním úseku cesty“ by bylo možno zorganizovat účinněji, a to konsolidací nákladu v multimodálních logistických centrech nacházejících se na předměstích, která jsou případně spojena s distribučními středisky a sběrnami ve městě. Cílem je omezit individuální dodávky, nejméně „efektivní“ část cesty, na nejkratší možnou trasu. Podniky musí případně sdílet náklad ve snaze omezit jízdy naprázdno a neefektivní jízdy. Podobným postupům napomohou informační technologie možným lepším plánováním nákladu a dopravy a možností sledování a vyhledávání.
70. Doprava „v posledním úseku cesty“ by mohla být zajištěna menšími a čistšími nákladními vozidly. Součástí strategie k snížení uhlíkové náročnosti městské logistiky bude nezbytně používání nových motorů a nosičů energie – elektřina, vodík a hybridní zdroje. Nové motory mohou mít rovněž výhodu v podobě tichého provozu, což umožňuje, aby se větší část nákladní dopravy ve městech uskutečnila v noční době. To by zmírnilo problém přetížení silnic během ranních a odpoledních dopravních špiček.
71. Městská doprava je celkově oblastí, v níž existuje největší prostor pro jiný druh mobility a snižování emisí. Z odhadů vyplývá, že by se emise z městské osobní
27
dopravy mohly oproti scénáři při nezměněných politikách snížit až na 88 %48, a to prostřednictvím kombinace opatření týkajících se norem palivové účinnosti (44% snížení), dekarbonizace dodávek energie (42% snížení), územního plánování a přechodu na pomalé druhy dopravy a na veřejnou dopravu (2% snížení).
72. Jelikož by každé město mělo mít svou vlastní upřednostňovanou strategii k nahrazení konvenčních vozidel používajících benzín a motorovou naftu (s různým důrazem na ekologicky šetrné způsoby dopravy, veřejnou dopravu a čistá vozidla), je jejich postupné vyřazení a konečné odstranění z městského prostředí nezbytnou součástí každé strategie, jejímž cílem je významné snížení závislosti na ropě a emisí skleníkových plynů. Aby se zamezilo roztříštěnosti a ztrátě úspor z rozsahu při současném dodržení zásady subsidiarity, budou zapotřebí interoperabilní technologie a technické normy. Zásadní jsou opatření členských států a opatření na místní úrovni.
2.2. Multimodální meziměstská doprava
73. Přibližně 63 % emisí z osobních automobilů souvisí s dopravou na mimoměstských silnicích a dálnicích, která na základě osobokilometrů představuje 73 % celkové automobilové dopravy49. Mimoměstská silniční doprava odpovídá rovněž za nejvíce smrtelných úrazů, tj. 61 % z celkového počtu50. Jedná se také o významný segment činnosti pro železnice (konvenční i vysokorychlostní) a autokary, které zajišťují bezpečnější a čistší způsob dopravy na střední a velké vzdálenosti.
74. V budoucnu zvýší účinnější vozidla, nové motory a větší využívání energií z obnovitelných zdrojů při výrobě energie výkonnost všech druhů dopravy. Letectví se může zlepšit prostřednictvím většího využívání středně velkých letadel nové generace u regionálních letů, lepším uspořádáním letového provozu a případně využíváním biopaliv.
75. Existuje rovněž prostor pro zvýšení účinnosti železničních lokomotiv. Je nutno uvážit další elektrifikaci železničních tratí. V současnosti je elektrifikováno 50 % železniční sítě v EU a 80 % osobní přepravy51. Není-li další elektrifikace z ekonomického hlediska možná, mohou příležitost k snižování látek znečišťujících ovzduší a emisí skleníkových plynů nabídnout účinnější lokomotivy a jiné alternativy dieselového pohonu (např. biopaliva, vodík).
76. U silničních vozidel otázka dojezdu znamená, že schopnost některých nových technologií hrát úlohu v tomto segmentu je omezenější. Odhaduje se nicméně, že by se současnou technologií bylo možno dosáhnout až 30% snížení emisí CO2 u osobních automobilů a existuje ještě větší potenciál plynoucí z dalšího technologického vývoje, včetně větší elektrifikace pohonných systémů.
48 Zdroj: Posouzení dopadů připojené k bílé knize o dopravě „Plán jednotného evropského dopravního
prostoru“. 49 Zdroj: dopravní modely PRIMES-TREMOVE a TREMOVE. 50 Zdroj: Evropské středisko pro sledování bezpečnosti silničního provozu – databáze Společenství
o dopravních nehodách na silnicích v Evropě (CARE) – údaje z roku 2009. 51 Společenství evropských železnic a provozovatelů infrastruktury (2010), A closer look at the railways:
Annual Report 2009–2010; http://www.cer.be/media/2011_CER_2009-2010_Annual_Report.pdf
28
Důležitou úlohu při zajištění stejné úrovně mobility v tomto segmentu s nižší spotřebou energie a emisemi skleníkových plynů může hrát rovněž zmenšení velikosti automobilů. K lepšímu využívání energie může přispět rovněž lepší řízení dopravy.
77. Lze očekávat, že technologické zdokonalení ve všech druzích dopravy přinese v roce 2050 úspory energie a sníží emise na osobokilometr v meziměstské a regionální dopravě (na vzdálenost do 500 km) až o 90 %52. To však nevyřeší problém přetížení, který se s růstem objemu dopravy zhorší, bez ohledu na zavedení pokročilých technologií řízení dopravy.
78. Udržitelnější a efektivnější meziměstská doprava vyžaduje rovněž systematickou volbu mezi veřejnými a soukromými dopravními prostředky ve prospěch nejefektivnějších druhů dopravy. Navzdory pokroku ve všech druzích dopravy se jejich relativní postavení z hlediska energetické účinnosti kvůli jejich charakteristikám53 pravděpodobně nezmění, takže k dosažení dalších úspor energie a snížení emisí v meziměstské osobní dopravě budou muset větší podíl na dopravě zaujímat autokary a železnice a částečně nahradit osobní automobily a letadla. Za tímto účelem je zásadní vytvoření jednotného evropského železničního prostoru.
79. Regionální letecká doprava bude i nadále racionální volbou v okrajových oblastech, které nemají vysoké objemy dopravy nebo alternativní spojení, v ostatních případech však může u jízd s délkou do 3–4 hodin nabídnout lepší alternativu železniční doprava. Rostoucí využívání vysokorychlostních tratí znamená, že by železniční doprava měla být konkurenceschopná i v případě mnohem větších vzdáleností. Vysokorychlostní železniční doprava může do roku 2050 uskutečnit přibližně o 176 miliard osobokilometrů více v porovnání s rokem 2005 a u cest na vzdálenost kratší než 1 000 km předstihnout nárůst letecké dopravy (přibližně 67 miliard osobokilometrů)54. Zásadní jsou však vysoké koeficienty vytížení: environmentální výkonnost prázdného vlaku je velmi nízká.
80. Podpora lepšího výběru druhů dopravy bude vyžadovat větší integraci modálních sítí: letiště, přístavy, železniční a autobusová nádraží a stanice metra, místa pronájmu automobilů a parkovací plochy by měly být stále více propojovány a koncipovány jako multimodální dopravní uzly pro cestující.
81. Lepší výběr druhu dopravy se bude muset řídit rovněž cenami, které odrážejí veškeré náklady spojené s dopravou. To je nezbytný vývoj i s ohledem na potřeby dopravy v oblasti financování. Uživatelé silnic si musí zvyknout na to, že platí za infrastrukturu, kterou používají, a za negativní externality, které vytvářejí. V ideálním případě by měl být ve všech vozidlech dostupný
52 Zdroj: Posouzení dopadů připojené k bílé knize o dopravě „Plán jednotného evropského dopravního
prostoru“. 53 Letadla musí spotřebovávat dodatečnou energii na to, aby se udržela ve vzduchu. Automobily mají
větší čelní plochu na osobu než autokary, což je rozhodující u dlouhých vzdáleností, kdy je většina energie spotřebována na překonání odporu vzduchu. Vlaky mají ještě menší čelní plochu na osobu a dodatečnou výhodu spočívající v nízkém valivém odporu.
54 Zdroj: Posouzení dopadů připojené k bílé knize o dopravě „Plán jednotného evropského dopravního prostoru“.
29
interoperabilní systém elektronického mýtného, který je spojen s jednou otevřenou palubní platformou pro všechny aplikace nebo je založen na takovéto platformě.
82. Příprava cesty předem by měla být snazší a cestování jednodušší. Internetové plánovače tras mohou poskytnout cestujícím úplné informace o přímé dopravě stručným a snadno srozumitelným způsobem. Cestování s využitím různých druhů dopravy usnadní internetové informace pro cestující a rezervační systémy včetně elektronických plateb a případně integrované systémy výdeje jízdenek nebo platební systémy pro všechny druhy dopravy. V případě zpoždění nebo narušení, k nimž podle očekávání dojde ve zbývajících úsecích cesty, by mohly být okamžitě poskytnuty informace v reálném čase.
83. Stárnoucí společnost bude vyžadovat dopravní služby, které jsou bezpečné, zabezpečené, pohodlné a uživatelsky přívětivé. V budoucím dopravním systému bude možné omezit výskyt dopravních nehod téměř na nulu. Toho lze dosáhnout univerzálním používáním inteligentních dopravních systémů, které umožní všudypřítomnou komunikaci mezi infrastrukturou a vozidly a mezi vozidly navzájem. Automatické palubní systémy pro předcházení střetům ve vozidlech mohou snížit na minimum rovněž pravděpodobnost střetu s chodci, cyklisty nebo předměty.
84. Při cestě v celé EU by měli mít občané možnost využít obecné společné zásady týkající se práv cestujících, které se uplatňují ve všech druzích dopravy. V případě výskytu velkého zpoždění nebo zrušení jízdy by měli mít možnost uplatnit svá práva, včetně odpovídající náhrady škody. Lepší a integrovanější výběr druhu dopravy a inteligentní dopravní systémy pravděpodobně usnadní předávání, výměnu a sdílení osobních údajů týkajících se cestujících. V důsledku toho bude nezbytné zajistit ochranu údajů a transparentnost ve vztahu k veškerému takovémuto zpracovávání osobních údajů.
85. Závěrem, existuje značný prostor pro uspořádání dopravy uvnitř EU bezpečnějším a čistším způsobem (snížení emisí CO2 do roku 2050 o 83 % ve vztahu ke scénáři založenému na nezměněných politikách), především prostřednictvím dekarbonizace dodávek energie (45 %) a technologií zajišťujících úsporu energie (35 %).
2.3. Ekologická a účinná hlavní síť pro nákladní dopravu
86. Nákladní doprava uvnitř EU se uskutečňuje především nákladními vozidly (47,3 %), za nimiž následují námořní lodě (37,8 %), železnice (11,2 %) a vnitrozemské vodní cesty (3,7 %)55. Ve vnitrozemské nákladní dopravě v EU převládají nákladní vozidla s 76,1% podílem tunokilometrů a přibližně 94 % emisí CO2. Letecký náklad má v porovnání se silniční dopravou minimální podíl objemu, ačkoliv přepravuje značnou část hodnoty56.
55 U letecké a námořní dopravy: zahrnuta je pouze domácí doprava a doprava uvnitř EU-27 (zdroj:
Evropská komise (2010), Energetika a doprava v EU v číslech). 56 Údaje o hodnotě zboží přepravovaného letecky existují pouze v případě výměn se třetími zeměmi,
u nichž na leteckou dopravu připadá 0,6 % celkového objemu, avšak 22 % celkové hodnoty.
30
87. Jedním z velkých úkolů dopravy je snižování dopadu nákladní dopravy uvnitř EU na životní prostředí, aniž by byla obětována její efektivnost. Klíčem k efektivní dopravě je konsolidace velkých objemů pro přepravu na velké vzdálenosti mezi tzv. prvním a posledním úsekem cesty. K tomu je obzvláště vhodná lodní a železniční doprava, jak je patrné jinde ve světě. Ačkoliv se u všech vzdáleností podporuje používání nejefektivnějšího řešení, ve vzdálenosti přibližně nad 300 km by mělo dojít k významnému přeskupení, přičemž by do roku 2030 mělo 30 % silniční přepravy nákladu přejít na multimodální řešení a do roku 2050 více než 50 %.
88. Tato dálková doprava by mohla využívat speciálně vyvinuté nákladní koridory, které jsou optimalizovány z hlediska spotřeby energie a emisí, vzhledem ke své spolehlivosti, omezenému přetížení a nízkým provozním a správním nákladům jsou však rovněž přitažlivé pro hospodářské subjekty.
89. Tyto koridory by představovaly nákladní část „hlavní sítě“ nebo páteře dopravního systému EU. Spojovaly by velká městská centra a přístavy a integrovaly by pravidelnou dopravu po moři, na železničních nákladních tratích a vnitrozemských vodních cestách a silniční dopravu, a to pomocí nástrojů pro řízení dopravy, vhodnosti pro alternativní paliva a multimodálních dopravních uzlů. Tyto koridory musí zajistit zjednodušení správních postupů, optimalizaci jízdních plánů a sledování a vyhledávání nákladu. Administrativní zátěž spojená s multimodální nákladní dopravou by se měla odpovídajícím způsobem značně snížit. Formality spojené s přepravou zboží by mohly být splněny pouze jednou (bez ohledu na počet překládek), a to elektronickou formou.
90. Účinného řízení toků nákladní dopravy v EU nelze plně dosáhnout bez odstranění správních nebo právních překážek. Úplné otevření trhu bude muset být doprovázeno jednotným prosazováním společných právních předpisů v oblasti bezpečnosti, zabezpečení, ochrany životního prostředí a v sociální oblasti. Soustavná výměna informací mezi vnitrostátními orgány dohledu umožní bezproblémové přijetí následných opatření po zjištění protiprávního jednání a zajistí účinnou, nediskriminační a odrazující politiku vymáhání dodržování na celém území EU.
91. Odstranění překážek vstupu na trh a modální integrace posílí úlohu nadnárodních a multimodálních logistických společností. Uživatelé budou mít širší výběr, pokud jde o dopravní služby a jejich poskytovatele.
92. Multimodální doprava bude mít větší úlohu při přepravě nákladu na velké vzdálenosti (více než přibližně 300 km), velká část zásilek na krátké a střední vzdálenosti57 však bude i nadále přepravována většinou nákladními vozidly. Vzhledem k této skutečnosti je důležité zvýšit jejich účinnost, například umožněním lepšího aerodynamického výkonu, a podporovat vývoj a využívání nových motorů a čistších paliv.
93. Emise ze silniční nákladní dopravy sníží využívání udržitelných biopaliv. Do roku 2050 by biopaliva mohla představovat přibližně 40 % spotřeby energie
57 Více než polovina veškerého zboží (z hlediska hmotnosti) v silniční dopravě je přepravována na
vzdálenosti kratší než 50 km a více než tři čtvrtiny na vzdálenosti kratší než 150 km.
31
v nákladní dopravě na dlouhé vzdálenosti, kde má elektrifikace nižší potenciál. Výroba těchto biopaliv za účelem dosažení významných úrovní úspor emisí skleníkových plynů je však i nadále problematická. Silniční infrastruktura může být v budoucnu vybavena automatickými naváděcími systémy. Tato technika uspoří energii a rovněž minimalizuje přetížení a dopravní nehody.
94. Určitá část přepravy nákladu v kontejnerech by se mohla přesunout na vnitrozemské vodní cesty a pobřežní dopravu, kde dosud existuje volná kapacita. Zvýší se energetická účinnost plavidel. Přechod na alternativní paliva, jako je zkapalněný zemní plyn, nabízí určitý potenciál k snižování emisí skleníkových plynů a rovněž přínosy v oblasti znečištění ovzduší.
95. Značné investice budou zapotřebí k zvýšení kapacity železniční sítě. Železniční nákladní doprava může do roku 2050 vzrůst o dalších 360 miliard tunokilometrů, což představuje 87% nárůst oproti roku 200558. Místo budování nových tratí by bylo možno mnohého dosáhnout modernizací stávající sítě, a to zvýšením rychlosti (zejména ve východní části EU), zavedením systému ERTMS, vytvořením městských obchvatů, zřízením železničních vleček a terminálů pro vlaky o délce 1 000 m a rozšířením průjezdného průřezu na hlavních koridorech. Postupně by měl být zaváděn nový železniční vozový park s tichými brzdami a automatickým spojovacím zařízením.
2.4. Zlepšení přímé dopravy na dlouhé vzdálenosti
96. Letecká doprava je jediným druhem dopravy, který je schopen zajistit konkurenceschopnou mezikontinentální osobní dopravu. V současnosti neexistují v praxi žádné alternativy, pokud jde o tyto velké vzdálenosti.
97. V současnosti přepravují evropské letecké společnosti přibližně 30 % celosvětového počtu cestujících přepravovaných letecky. Zeměpisná poloha Evropy umožňuje evropskému systému letecké dopravy nejen spojit evropské občany a podniky se zbytkem světa, nýbrž rovněž být leteckým dopravním uzlem pro přepravu mezi ostatními regiony světa.
98. V budoucnu význam letecké dopravy dále poroste. Činnost EU v oblasti letecké dopravy by se měla mezi rokem 2005 a 2050 více než zdvojnásobit (přibližně 120% nárůst). U dopravy na střední vzdálenosti (do 1 000 km) bude s leteckou dopravou stále více soutěžit vysokorychlostní železniční doprava (ačkoliv na meziregionálních trasách s malým provozem si mohou malá letadla udržet svou výhodu), takže téměř veškerý nárůst (90 % do roku 2050) činnosti v oblasti letecké dopravy bude pocházet z dopravy na vzdálenosti delší než 1 000 km59.
99. V letectví je možno nárůst dopravy sladit s ambiciózními cíli v oblasti ochrany životního prostředí zahrnutím letecké dopravy do systému EU ETS, prostřednictvím iniciativy jednotné evropské nebe, SESAR a projektu Clean Sky (čisté nebe).
58 Zdroj: Posouzení dopadů připojené k bílé knize o dopravě „Plán jednotného evropského dopravního
prostoru“. 59 Zdroj: Posouzení dopadů připojené k bílé knize o dopravě „Plán jednotného evropského dopravního
prostoru“.
32
100. Aby mohla Evropa čelit rostoucí konkurenci a udržet si své postavení světového dopravního uzlu pro přepravu cestujících i nákladu, bude muset investovat do kapacity letišť a ostatní infrastruktury. Moderní technologie řízení letového provozu mají podle předpokladu zvýšit leteckou kapacitu a bezpečnost letů. Stávající mezikontinentální dopravní uzly by měly být vybaveny potřebnou infrastrukturou a projít modernizací technologií, aby mohly absorbovat mnohem větší objemy než dnes. Všechna velká letiště by měla být napojena na železniční síť, přednostně vysokorychlostní. Účinné napojení na nejbližší městská centra musí být zajištěno prostřednictvím odpovídající železniční a autobusové dopravy. Přitažlivou složkou světové letecké dopravy bude i nadále posilování a zlepšování bilance bezpečnosti evropského letectví při letech do a z Evropy a přes Evropu.
101. Ve snaze zlepšit celkovou přímou dopravu by optimalizace doby letu měla vzít v úvahu rovněž dobu před letem a po skončení letu. Pomocí moderních technologií, které jsou pro cestující uživatelsky přívětivé, by se měly snížit na minimum nepříjemnosti spojené s osobní bezpečnostní prohlídkou. Integrované dopravní informace cestujícím umožní ověřit kdykoli a kdekoli stav jejich letu a přizpůsobit tomu zajištění cesty.
102. Podle této vize dálková letecká doprava nadále značně poroste. V souladu s cíli EU v oblasti snižování emisí CO2 bude nutno omezit dopad letadel na klima. Množství paliva spotřebovaného na sedadlo je v dnešních nových letadlech o 70 % nižší než u dřívějších proudových letadel60. Z posledních zpráv vyplývá, že by do roku 2025 mohly technologické inovace vést k zvýšení palivové účinnosti v porovnání se současným stavem o 35–45 % a do roku 2050 o 60 %. K dalšímu snížení o 6 až 13 % na let do roku 2020 by mohlo přispět účinnější uspořádání letového provozu a leteckých operací61. Zbývající energetické potřeby budoucích letadel budou pokryty energií z obnovitelných zdrojů, jako jsou biopaliva druhé a třetí generace.
2.5. Globální rovné podmínky pro mezikontinentální přepravu nákladu
103. V mezikontinentální přepravě nákladu je velká většina objemu zboží přepravována po moři. To se v nadcházejících desetiletích pravděpodobně nezmění: mezikontinentální obchod bude i nadále závislý téměř výhradně na námořní dopravě, která bude celosvětovou činností. Úkol Evropy je dvojí: omezit negativní dopady dopravy podporou kvalitní lodní dopravy při současném zachování a případném rozšíření podílů provozovatelů v EU na trhu. Pokrok směrem k dosažení těchto cílů vyžaduje především globální rovné podmínky se společnými pravidly a vysokými normami, které jsou uplatňovány a prosazovány jednotně bez ohledu na vlajku.
104. Námořní normy jsou vypracovávány a schvalovány prostřednictvím mezinárodních organizací a dvoustranných nebo mnohostranných jednání
60 Mezivládní panel pro změnu klimatu, 1999. Zvláštní zpráva s názvem „Aviation and the Global
Atmosphere“. Bod 9.2.2 http://www.grida.no/publications/other/ipcc_sr/?src=/Climate/ipcc/aviation/index.htm
61 Pro evropský letecký prostor představovaly celkové úspory díky lepšímu návrhu trasy a plánování letů v roce 2009 přibližně 36 000 tun paliva, což odpovídá 120 000 tunám emisí CO2. Eurocontrol (2009), Performance Review Report.
33
s mezinárodními partnery. Opatření na úrovni EU se zaměří na navrhování nových myšlenek, vypracování společných postojů EU a společné předkládání těchto postojů.
105. Do roku 2050 se místa vstupu na evropské trhy znásobí. Některé přístavy podél severního a jižního pobřeží se budou rozvíjet nebo se stanou důležitými mezikontinentálními dopravními uzly, čímž se současně zamezí zbytečné přepravě přes Evropu. Případné tání mořských ledovců v Arktickém moři může otevřít nové a kratší lodní trasy do Tichého oceánu. V důsledku toho se arktické přístavy v Norsku a případně v Rusku mohou stát novými vstupními branami do pevninské Evropy.
106. Úlohu mezinárodních dopravních uzlů je nutno posoudit rovněž v souvislosti s větším využíváním pobřežní dopravy při přepravě nákladu uvnitř EU. Přístavy mají důležitou úlohu jako logistická střediska a potřebují efektivní multimodální propojení.
107. Ačkoliv z hlediska emisí skleníkových plynů na tunokilometr je námořní doprava v průměru nejvýkonnějším druhem dopravy, nelze přehlížet rostoucí objemy emisí: do roku 2050 se má úroveň činnosti podle odhadů zdvojnásobit a námořní doprava uvnitř EU a mimo EU dohromady bude představovat přibližně 24 % veškerých emisí z dopravy.
108. Pomocí technologií i lepšího provozu existuje značný prostor pro zlepšení dopadu lodní dopravy na životní prostředí. Zpráva62, jejíž vypracování zadala Mezinárodní námořní organizace, vyhodnotila možné snížení emisí CO2 do roku 2050 při použití známých technologií a postupů (s vyloučením používání paliv s nízkým obsahem uhlíku) v rozmezí od 58 % do 75 % v závislosti na typu plavidla. Poslední zpráva IEA pokládá za schůdné snížení emisí CO2 z lodní dopravy do roku 2030 až o 40 % na tunokilometr a v roce 2050 až o 60 % na tunokilometr63.
109. Další zvýšení energetické účinnosti může zajistit používání biopaliv s nízkými emisemi skleníkových plynů, která mají podle odhadů představovat přibližně 40 % námořních lodních paliv64. Celkově by se emise z námořních lodních paliv mohly do roku 2050 snížit o 40 % v porovnání s úrovněmi z roku 2005.
110. Kromě emisí CO2 bude muset námořní doprava vyřešit rovněž problémy související se znečištěním ovzduší. Lodní paliva může nahradit zkapalněný zemní plyn a bioplyn jako hlavní zdroj energie, zejména u pobřežní dopravy. K pohonu a k zajištění fungování palubního zařízení by bylo možno používat energii z obnovitelných zdrojů (větrná a sluneční energie) nebo palivové články.
62 Buhaug, Ø. et al. 2009. Second IMO GHG study 2009; Mezinárodní námořní organizace (IMO)
Londýn, Spojené království. http://www.ce.nl/publicatie/second_imo_ghg_study_2009/941 63 Snížení emisí vyplývá z kombinace lepšího návrhu nových plavidel (30 %); lepší údržby a
dodatečného technického vybavení (20 %) a provozních zlepšení (40 %). IEA, 2009, Transport, Energy and CO2. Moving Toward Sustainability. Kapitola 8.
http://www.iea.org/w/bookshop/add.aspx?id=365 64 Zdroj: Posouzení dopadů připojené k bílé knize o dopravě „Plán jednotného evropského dopravního
prostoru“.
34
3. SPOJENÍ VŠEHO DOHROMADY: ZNAKY A VÝHODY NOVÉ KONCEPCE MOBILITY
111. Prospěch občanů a konkurenceschopnost podniků v Evropě bude i nadále záviset na schopnosti využít příležitosti s pomocí účinného dopravního systému. Průzkumy týkající se podnikových investic důsledně uvádějí jako jedno z nejdůležitějších kritérií při rozhodování o umístění ekonomické činnosti dobré dopravní spojení. Náležitě fungující dopravní systém se podobně objevuje mezi charakteristikami měst, která se v průzkumech týkajících se kvality života nacházejí se na předních místech.
112. Při zajišťování toho, aby mobilita méně znečišťovala životní prostředí a byla méně závislá na ropě a přispěla nejméně k polovičnímu snížení celkových emisí skleníkových plynů v dopravě, budou rozhodujícím faktorem čisté motory a alternativní paliva. Technické úsilí o čistá vozidla je vyvíjeno na celosvětové úrovni a pro zpracovatelský průmysl EU je zásadní, aby si udržel přední postavení.
113. Čistá paliva nevyřeší všechny problémy a jejich používání je nutno sladit s omezeními týkajícími se účinného využívání zdrojů. Vozidla se musí stát rovněž energeticky účinnějšími: spotřeba méně energie bude stejně důležitá jako spotřeba čistší energie.
114. Každou cestu bude nezbytné optimalizovat s ohledem na spotřebu energie, a to všeobecným zvýšením koeficientů vytížení, systematickým využíváním nejefektivnějšího druhu dopravy a integrovanějšími přístupy k plánování využití půdy a dopravy.
115. Skladbu druhů dopravy bude nutno lépe přizpůsobit zvláštním potřebám každé cesty a v případě cestujících celkovým zkušenostem s dopravou. To bude možné pouze v systému, který je vysoce integrovaný a je založený na nepřetržité a všudypřítomné výměně informací. Jedním z nejvýraznějších znaků budoucích dopravních systémů se patrně stane používání informačních technologií k optimalizaci všech aspektů osobní přepravy a přepravy nákladů.
116. Konsolidace objemů znamená větší využívání autobusové, železniční a letecké dopravy při přepravě osob a větší využívání lodní a železniční dopravy při přepravě nákladu. V obou případech lze rychlost vyměnit za spolehlivost a nižší náklady. U cestujících může používání kvalitní hromadné dopravy představovat rovněž příležitost k lepšímu využití doby jízdy.
117. Soukromé automobily budou přesto představovat oblíbený způsob cestování, budou však používány skromněji a bude na ně připadat nižší procento cest. Při náležitém zpoplatnění infrastruktury a externalit se jízda automobilem prodraží, řidiči však získají lepší služby z hlediska nepřetížených silnic, snazšího parkování a bezpečnějšího cestování. U městské dopravy mohou inovační řešení jako rychlé osobní spojení a ultrakompaktní autonomní elektrická vozidla připojená na síť zajišťovat nákladově efektivní individuální přepravu bez emisí – zejména u přepravy ve městě, která by v případě veřejné dopravy vyžadovala několik přestupů.
118. Problém související s přetížením nezmizí zavedením samotných čistších motorů a paliv. Lepší integrace všech druhů dopravy ve skutečně multimodální vizi
35
spolu s rozsáhlejším využíváním informačních a komunikačních technologií umožní nejen vyšší energetickou účinnost, nýbrž bude rovněž klíčem k efektivnějšímu využívání dopravní sítě. Dopravní systém se bude pravděpodobně vyvíjet podle modelu telekomunikačního odvětví, kde nadnárodní provozovatelé poskytují své služby v síti, která bez problémů integruje různé technologie (optická vlákna, družice, ADSL, WiFi …) přizpůsobené různým situacím a současně zajišťuje zaručenou úroveň služeb, a zejména zaručenou dostupnost.
119. Integrovaný dopravní systém, v němž logistické společnosti poskytují širokou škálu služeb a vyžadují kvalifikované pracovníky, vytvoří rovněž výhodné příležitosti pro pracovníky. Sbližování sociálních podmínek umožní založit hospodářskou soutěž na kvalitě služeb a účinném využívání zdrojů místo na minimalizaci mzdových nákladů.
120. Modální integrace bude vyžadovat více investic do infrastruktury a integrovanou správu přeshraniční a multimodální infrastruktury. Tento vývoj již lze zaznamenat u některých nákladních koridorů. Provozovatelé infrastruktury budou muset v rostoucí míře posuzovat svou činnost v rámci multimodální sítě, která musí sloužit více poskytovatelům služeb. K účinnějšímu využívání sítě by mohlo přispět větší oddělení mezi provozovateli infrastruktury a poskytovateli služeb, je však třeba zajistit vhodné pobídky k investicím.
121. Současně lze očekávat větší oddělení osobní a nákladní dopravy, které usnadní optimalizaci toků dopravy s různými potřebami a charakteristikami.
122. Vyšší účinnost může vyrovnat rostoucí náklady přetížení. Menší soukromá doprava na silnicích by přinesla prospěch zejména nákladní dopravě. Mobilita osob by se zvýšila rovněž prostřednictvím vyšší kvality a dostupnosti veřejné dopravy. To by snížilo také počet dopravních nehod a hluk a zlepšilo by to kvalitu ovzduší.
123. V zájmu rozvoje v souladu s touto vizí musí dopravní systém dosáhnout určitých cílů, pokud jde o zavádění udržitelných paliv a pohonných systémů, optimalizaci logistických řetězců a výběr druhu dopravy a účinné využívání sítě. V rámečku níže je uvedeno deset takovýchto cílů, které je nutno vykládat jako měřítka, jimiž se řídí opatření politiky a která pomáhají posoudit pokrok směrem ke konkurenceschopnému dopravnímu systému účinně využívajícímu zdroje.
Vývoj a využívání nových a udržitelných paliv a pohonných systémů
(1) Snížit používání „konvenčně poháněných“65 automobilů v městské dopravě do roku 2030 na polovinu; postupně je vyřadit z provozu ve městech do roku 2050; do roku 2030 dosáhnout ve velkých městech zavedení městské logistiky v podstatě bez obsahu CO2
66.
(2) Používání udržitelných nízkouhlíkových paliv v letectví by do roku 2050 mělo dosáhnout 40 %; ve stejné lhůtě by rovněž měly být sníženy emise CO2
65 Pojem „konvenčně poháněný“ se vztahuje na vozidla používající nehybridní spalovací motory. 66 To by významně snížilo ostatní škodlivé emise.
36
z námořních lodních paliv EU o 40 % (případně o 50 %, pokud je to proveditelné67).
Optimalizace výkonu multimodálních logistických řetězců, mj. větším využitím energeticky účinnějších druhů dopravy
(3) 30 % silniční přepravy nákladu nad 300 km by mělo být do roku 2030 převedeno na jiné druhy dopravy, jako např. na železniční či lodní dopravu, a do roku 2050 by to mělo být více než 50 %. Napomoci by tomu měly i účinné a zelené koridory pro nákladní dopravu. Splnění tohoto cíle si rovněž vyžádá zavedení vhodné infrastruktury.
(4) Dokončit do roku 2050 evropskou vysokorychlostní železniční síť. Ztrojnásobit do roku 2030 délku stávajících vysokorychlostních železničních sítí a udržovat hustou železniční síť ve všech členských státech. Většina objemu přepravy cestujících na střední vzdálenost by do roku 2050 měla probíhat po železnici.
(5) Do roku 2030 plně zprovoznit celounijní multimodální „hlavní síť“ TEN-T s tím, že do roku 2050 by tato síť byla vysoce kvalitní a vysoce kapacitní a existoval by odpovídající soubor informačních služeb.
(6) Propojit do roku 2050 všechna letiště na hlavní síti na železniční síť, pokud možno vysokorychlostní; zajistit, že všechny hlavní mořské přístavy jsou napojeny na nákladní železniční dopravu a případně na vnitrozemské vodní cesty.
Zvyšování účinnosti dopravy a využívání infrastruktury prostřednictvím informačních systémů a tržně orientovaných stimulů
(7) Zavést modernizovanou infrastrukturu uspořádání letového provozu (SESAR68) v Evropě do roku 2020 a dokončit společný evropský letecký prostor. Zavést příslušné systémy řízení pozemní a lodní dopravy (ERTMS69, ITS70, SSN a LRIT71, RIS72). Rozmístit evropský globální navigační družicový systém (Galileo).
(8) Do roku 2020 vytvořit rámec pro informační, řídící a platební systém evropské multimodální dopravy.
(9) Snížit do roku 2050 počet úmrtí v silniční dopravě téměř na nulu. V souladu s tímto cílem usiluje EU o snížení dopravních nehod do roku 2020 na polovinu. Zajistit vedoucí postavení EU v oblasti bezpečnosti a ochrany dopravy ve všech jejích druzích.
67 Viz sdělení Komise „Plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do
roku 2050“, KOM(2011) 112. 68 V souladu s hlavním plánem evropského uspořádání letového provozu:
http://ec.europa.eu/transport/air/sesar/deployment_en.htm 69 V souladu s plánem evropského rozvoje systému ERTMS: viz rozhodnutí Komise C(2009) 561. 70 V souladu s plánem provádění projektu EasyWay 2: viz rozhodnutí Komise C(2010) 9675. 71 Směrnice 2002/59/ES, kterou se stanoví kontrolní a informační systém Společenství pro provoz
plavidel (Úř. věst. L 208, 5.8.2002), ve znění směrnice 2009/17/ES (Úř. věst. L 131, 28.5.2009). 72 Viz směrnice 2005/44/ES.
37
(10) Začít plně uplatňovat zásady „uživatel platí“ a „znečišťovatel platí“ a více zapojit soukromý sektor do odstraňování nesouladu, včetně škodlivých dotací, do vytváření zisků a zajišťování financování budoucích dopravních investic.
124. Následující „Část III – Strategie: politiky k řízení změny“ v bílé knize určuje iniciativy, které by mohly usnadnit dosažení těchto cílů a přechod na nový typ dopravy a mobility, jak bylo obecně nastíněno v předchozích odstavcích. Blíže budou rozvedeny jednotlivé akce a opatření uvedená v této strategii. Komise vypracuje příslušné legislativní návrhy a provede potřebná opatření politiky. Každému z jejích návrhů bude předcházet důkladné posouzení dopadů, v němž budou posouzeny aspekty týkající se přidané hodnoty EU a subsidiarity.
38
III – Strategie: politiky k řízení změny
1. ÚČINNÝ A INTEGROVANÝ SYSTÉM MOBILITY
125. Od 90. let minulého století otevřela EU většinu svých dopravních trhů hospodářské soutěži, překážky hladkého fungování vnitřního trhu však přetrvávají. Cílem pro příští desetiletí je vytvořit skutečný jednotný evropský dopravní prostor odstraněním všech zbývajících překážek mezi jednotlivými druhy dopravy a vnitrostátními systémy, usnadněním procesu integrace a vznikem nadnárodních a multimodálních provozovatelů.
126. Odstranění neefektivnosti v rámci jednotlivých druhů dopravy je důležité z hlediska dopravního systému, jelikož špatně fungující druh dopravy nebo rozhraní jsou nejenže škodlivé v případě, že neexistují alternativy, nýbrž mohou působit rovněž jako slabý článek, který ohrožuje funkčnost multimodálního řetězce.
127. Dosažení plně integrovaného dopravního systému je v současnosti zpožděno kvůli řadě zbývajících právních a tržních selhání. K největším problémům patří právní překážky vstupu na trh, technická nekompatibilita mezi jednotlivými druhy dopravy, obtížné správní postupy nebo nedokonalé a zastaralé právní předpisy.
128. Otevřené dopravní trhy a konkurenčnější prostředí mohou vyvolávat napětí, jsou-li převládající podmínky zaměstnání a pracovní podmínky a rovněž normy bezpečnosti a ochrany na úrovni jednotlivých členských států příliš rozdílné. Nedílnou součástí strategie pro jednotný evropský dopravní prostor musí být vyšší míra harmonizace a vymáhání dodržování sociálních předpisů a rovněž opatření k zvýšení minimálních norem s ohledem na služby a práva uživatelů.
129. V následujících oddílech jsou zformulovány návrhy, které se zabývají některými těmito záležitostmi. Jsou seskupeny do pěti obecných kategorií:
1) odstranění právních, správních a technických překážek;
2) opatření související s kvalitou pracovních míst;
3) aspekty ochrany;
4) bezpečnostní aspekty;
5) opatření související s kvalitou služeb.
1.1. Jednotný evropský dopravní prostor
130. Rozhodující podmínkou pro dosažení cílů uvedených v oddíle II.3, zejména s ohledem na rozvoj multimodální přepravy cestujících a nákladu, je odstranění všech překážek správní nebo právní povahy, které dosud brzdí jednotlivé druhy dopravy.
39
131. V určitých segmentech odvětví dopravy, zejména u domácí železniční přepravy osob, silniční kabotáže a přístavních služeb, nejsou trhy dosud zcela otevřené hospodářské soutěži. V ostatních segmentech, jako je železniční nákladní doprava, odrazuje od vstupu na trh nedostatečné uplatňování stávajících pravidel a jiné překážky. Různé technické specifikace a nedostatečná interoperabilita brání rozvoji multimodálních inteligentních dopravních systémů a poskytování přeshraničních služeb, zejména v oblasti řízení železniční a letecké dopravy. Různé správní požadavky (např. různé režimy odpovědnosti a vícenásobné přepravní doklady) zvyšují náklady mezinárodní a multimodální dopravy a mají dopad na přepravní rychlost toků nákladní dopravy. Dosud existuje značný prostor pro zvýšení účinnosti dopravního systému, a to odstraněním právních, správních a technických překážek.
1.1.1. Skutečný vnitřní trh služeb železniční dopravy
132. Nezbytnou podmínkou pro vytvoření jednotného evropského dopravního prostoru je vznik jednotného evropského železničního prostoru, a to dokončením procesu otevírání trhů, včetně udělování zakázek v oblasti veřejných služeb, posílením úlohy Evropské agentury pro železnice, lepším oddělením mezi provozovateli infrastruktury a poskytovateli služeb a vypracováním integrovaného přístupu k řízení nákladních koridorů.
Dokončení procesu otevírání trhů
133. Ačkoliv se Komise domnívá, že k dosažení cílů týkajících se emisí a energetické bezpečnosti bude nezbytný posun směrem k druhům dopravy, které jsou šetrnější k životnímu prostředí, zejména železniční dopravě, je nutno toho dosáhnout zajištěním rovných podmínek ve všech druzích dopravy a větší efektivností a přitažlivostí služeb železniční dopravy. Nedostatečné konkurování zavedeným provozovatelům, kteří mají často prospěch z fakticky monopolní situace na vnitrostátním trhu, je jedním z důvodů, které vysvětlují nízkou kvalitu a efektivnost služeb. Důkazy ze zemí, v nichž otevírání železničního trhu pokročilo nejvíce, ukazují, že lepší a inovační služby vedly k rostoucímu podílu železniční dopravy na trhu.
134. Zatímco trhy služeb železniční nákladní dopravy jsou od ledna 200773 zcela otevřené hospodářské soutěži a trhy pro mezinárodní přepravu cestujících od 1. ledna 201074, domácí přeprava cestujících je dosud velkou měrou uzavřena hospodářské soutěži.
135. Komise nedávno zveřejnila studii o možnostech právní úpravy, které jsou dostupné při otevírání trhu domácí osobní železniční dopravy75. Studie obsahuje závěr, že skutečné otevření trhu bude mít na odvětví železniční dopravy v celé EU značné pozitivní dopady. Důkazy podporují názor Komise, že otevření trhu
73 Jak je stanoveno ve směrnici 2004/51/ES, kterou se mění směrnice Rady 91/440/EHS ze dne
29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství. V praxi však dosud existuje mnoho překážek, včetně překážek vyplývajících z neúplného a nesprávného provedení právních předpisů Společenství členskými státy.
74 Směrnice Rady 91/440/EHS ze dne 29. července 1991 o rozvoji železnic Společenství, pozměněná mimo jiné směrnicí 2007/58/ES.
75 Everis, Study on Regulatory Options on Further Market Opening in Rail Passenger Transport, závěrečná zpráva, 9.9.2010.
40
povede k inovacím a vyšší kvalitě, a tím k zajištění vyššího počtu cestujících. Na rostoucím trhu lze zachovat úrovně zaměstnanosti spolu se zvýšením efektivnosti. Na základě zjištění této studie a dalších informací předloží Komise v roce 2012 novou iniciativu týkající se otevírání trhu domácí osobní železniční dopravy76.
Otevřená řízení týkající se závazků veřejné služby
136. Pravidla pro poskytování služeb v rámci závazků veřejné služby jsou stanovena ve zvláštních právních předpisech pro letecké služby77, pozemní dopravu78 a námořní dopravu79. V případě pozemní dopravy vyjímá nařízení č. 1370/2007 odvětví železniční dopravy z povinnosti udělovat zakázky v oblasti závazků veřejné služby prostřednictvím otevřených nabídkových řízení. Většina služeb místní a regionální dopravy, jakož i potenciálně značný podíl služeb dopravy na velké vzdálenosti jsou proto zajišťovány v rámci závazků veřejné služby, jsou však provozovatelům přidělovány přímo. Zavedení otevřených řízení k zadávání služeb – tzv. soutěže o trh namísto soutěže na trhu – by mohlo vést k přitažlivějším a inovačním službám s nižšími náklady.
137. Nařízení č. 1370/2007 vyžaduje, aby členské státy předložily do června 2015 Komisi zprávu o pokroku s ohledem na udělování veřejných zakázek80. Na základě těchto zpráv a dalších studií a poznatků z odvětví letecké a námořní dopravy navrhne Komise iniciativu týkající se zavedení konkurenčních nabídkových řízení na zakázky v oblasti veřejných služeb s cílem zajistit účinné poskytování kvalitních služeb.
Řízení a prosazování: silnější úloha Evropské agentury pro železnice, oddělení a provozovatelů infrastruktury
138. Před otevřením trhu byla regulace hospodářské soutěže v odvětví železniční dopravy velmi omezená a regulaci bezpečnosti zajišťovali často zavedení provozovatelé železniční dopravy. Aby bylo otevření trhu účinné, současně však bylo zajištěno, že zůstanou zachovány a zvýší se úrovně bezpečnosti, byly právními předpisy EU zřízeny specializované vnitrostátní instituce. Tento systém zahrnuje vnitrostátní bezpečnostní orgány a regulační subjekty. Komise dostává časté stížnosti, že tento decentralizovaný systém, který je sice opodstatněný za účelem vyřešení dosud přetrvávajících technických rozdílů mezi vnitrostátními železničními systémy, není přiměřený k tomu, aby zajistil vytvoření skutečného evropského trhu služeb železniční dopravy.
76 Sdělení Komise týkající se rozvoje jednotného evropského železničního prostoru, KOM(2010) 474. 77 Články 16–18 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008
o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (přepracované znění), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:293:0003:0020:CS:PDF 78 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných
službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:CS:PDF 79 Článek 4 nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 ze dne 7. prosince 1992, o uplatňování zásady
volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31992R3577:CS:HTML 80 Viz čl. 8 odst. 2 nařízení.
41
139. Vnitrostátní bezpečnostní orgány odpovídají například za certifikaci železničních podniků a za povolení k uvedení vozidel a subsystémů do provozu. Přístup k udělování osvědčení o bezpečnosti a schválení z hlediska bezpečnosti je založen na zásadě vzájemného uznávání a měl by v podstatě umožnit poskytování železničních služeb a volný pohyb vlaků v celé EU. Stávající právní rámec však vnitrostátním bezpečnostním orgánům umožňuje provádět před přijetím osvědčení a povolení, která udělily jiné vnitrostátní bezpečnostní orgány, další kontroly. To má za následek značné prodlevy a významnou zátěž v podobě nákladů provozovatelů železniční dopravy. Komise v současnosti zvažuje, jak tento problém vyřešit: zdá se, že bude nutné posílit úlohu Evropské agentury pro železnice a přezkoumat rozdělení odpovědnosti mezi vnitrostátní bezpečnostní orgány a evropskou agenturu.
140. Úkolem regulačních subjektů je zajistit spravedlivý a nediskriminační přístup k železniční síti a službám spojeným s železniční dopravou a ověřovat, zda jsou náležitě uplatňovány zásady týkající se výběru poplatků a přidělování kapacity. Regulační subjekty členských států se však při plnění svých povinností v oblasti dohledu na provozovatele infrastruktury setkávají s problémy, často kvůli nedostatku pracovníků a ostatních zdrojů. Problémy se zhoršují v případech, kdy regulační orgán není dostatečně nezávislý na provozovatelích infrastruktury, zavedených železničních podnicích nebo ministerstvu, které uplatňuje vlastnická práva vůči zavedenému provozovateli. Nedávný návrh na přepracování prvního železničního balíčku81 jako první krok k vyřešení tohoto problému zajišťuje rozšíření a posílení jejich pravomocí. Jsou však zapotřebí další opatření, třeba vytvoření sítě vnitrostátních regulačních orgánů.
141. V některých členských státech přetrvává úzká strukturální integrace řízení infrastruktury a poskytování služeb železniční dopravy ze strany historických nebo zavedených provozovatelů. To může vést k přijetí provozních rozhodnutí, která chrání zavedené provozovatele před novými účastníky a přesměrovávají příjmy z poplatků za přístup k tratím na podporu poskytovatelů služeb. Komise se domnívá, že mnohé z toho je v rozporu se stávajícími právními předpisy v oblasti železniční dopravy, a v důsledku toho sleduje řadu případů protiprávního jednání. Přepracované znění prvního železničního balíčku obsahuje rovněž ustanovení k vyřešení hlavních problémů. Komise se nicméně domnívá, že k zajištění spravedlivého a nediskriminačního přístupu k železniční infrastruktuře a k službám spojeným s železniční dopravou budou nezbytná další opatření. Na základě dalšího vývoje předloží návrh s cílem zajistit účinné strukturální oddělení mezi řízením infrastruktury a poskytováním služeb železniční dopravy.
142. Komise uznává, že ačkoliv by stávající regulační přístup měl být při zajišťování hospodářské soutěže mezi provozovateli železniční dopravy úspěšný, řízení infrastruktury je i nadále přirozeným monopolem. Ačkoliv v místním měřítku to je nevyhnutelné (z hlediska nákladů by nebylo efektivní vybudovat konkurenční infrastrukturu), Komise bude v koordinaci s regulačními subjekty řízení infrastruktury pečlivě sledovat s cílem zajistit, aby bylo efektivní a aby rozhodnutí o zpoplatnění a investicích byla v souladu s cílem spočívajícím
81 Návrh směrnice o vytvoření jednotného evropského železničního prostoru (přepracované znění),
KOM(2010) 475.
42
v podpoře rozvoje železnic a účinné hospodářské soutěže při poskytování služeb železniční dopravy.
143. Komise se domnívá, že v dlouhodobém horizontu může být vhodné zřídit provozovatele celoevropské infrastruktury, kteří zajišťují koordinovaný rozvoj hlavních koridorů, umožňují však hospodářskou soutěž nebo srovnání mezi provozovateli jednotlivých tras.
Integrovaný přístup k řízení nákladních koridorů
144. Železniční nákladní doprava by měla být nejkonkurenceschopnější vůči silniční dopravě na velké vzdálenosti, kde jsou náklady na překládku pro přepravu v prvním a posledním úseku cesty poměrně nízké v porovnání s celkovými náklady na přepravu. V EU tomu tak však není: provozní a technické překážky mezistátní přepravy (zejména zavedení nových toků nákladní dopravy) a tendence upřednostňovat osobní dopravu často vedou k tomu, že je železniční nákladní doprava považována za nákladnou a nespolehlivou.
145. Technické překážky se odstraňují prostřednictvím právních předpisů Komise vycházejících ze základních směrnic o interoperabilitě a bezpečnosti. K odstranění některých provozních překážek vytváří nařízení č. 913/2010, které vstoupilo v platnost dne 9. listopadu 2010, evropskou železniční síť pro nákladní dopravu, která je založena na mezinárodních koridorech pro nákladní dopravu.
146. Nařízení předpokládá koordinaci mezi všemi dotčenými stranami a zeměmi, zejména pokud jde o přidělování přeshraniční kapacity, načasování investic, normy infrastruktury a stanovení poplatků za přístup k tratím. Komise bude muset sledovat pokrok a zajistit, aby v praxi náležitě fungovalo integrované řízení koridorů. Důvody pro rozvoj železničních koridorů vyhrazených pro nákladní dopravu a výhody tohoto přístupu jsou podrobněji projednány v oddíle 3.
1. Skutečný vnitřní trh služeb železniční dopravy
• Otevřít domácí trh železniční dopravy pro cestující hospodářské soutěži, včetně povinnosti zadávat veřejné zakázky na poskytování služeb prostřednictvím konkurenčních nabídkových řízení.
• Dosáhnout jednotného povolení typu vozidla a jednotného osvědčení o bezpečnosti železničních podniků posílením funkce Evropské agentury pro železnice (ERA).
• Vytvořit integrovaný přístup k řízení nákladních koridorů zahrnující poplatky za přístup k tratím.
• Zajistit účinný a nediskriminační přístup k železniční infrastruktuře, včetně služeb spojených s železniční dopravou, zejména strukturálním oddělením řízení infrastruktury a poskytování služeb82.
82 Upřednostňovaná možnost oddělení by měla zaručit rozvoj hospodářské soutěže, nepřetržité investice
a nákladovou efektivnost při poskytování služeb.
43
1.1.2. Dokončení evropského odvětví letectví
Plynulá letecká doprava v jednotném evropském nebi
147. Evropské odvětví letecké dopravy je jednou z nejvýkonnějších částí evropského hospodářství. K posílení tohoto odvětví přispělo vytvoření jednotného trhu, jeho rozšíření na naše nejbližší sousedy, umožnění hospodářské soutěže, sjednání vyvážených dohod o otevřeném nebi s ostatními stranami ve světě, podpora technologického pokroku a prosazování vysokých norem, pokud jde o kvalitu, spravedlnost a environmentální výkonnost. Světová konkurence se však zvyšuje a mnohé může být ztraceno.
148. Nedávné události, jako krize způsobená sopečným popelem83, avšak rovněž perspektiva celkového růstu84, ukázaly, jak naléhavý je posun směrem k ještě lépe integrovanému vzdušnému prostoru EU. Od přijetí prvního balíčku v roce 200485 a revize a rozšíření právních předpisů v roce 2009 porušily právní předpisy týkající se jednotného evropského nebe (SES) tradici vnitrostátního, roztříštěného přístupu v oblasti uspořádání letového provozu a znamenaly posun mezivládní koordinace směrem ke skutečnému evropskému rámci s účinnou spoluprací mezi členskými státy, evropskými orgány a agenturami, organizací Eurocontrol a zúčastněnými stranami a s účinným sociálním dialogem. Uznává se, že výkonnost evropského systému letecké dopravy udávají jeho nejslabší články, a důraz je proto v rostoucí míře kladen na výkonnost sítě na evropské úrovni.
149. Cílem iniciativ SES je ztrojnásobení kapacit, snížení nákladů na uspořádání letového provozu na let o polovinu, desetinásobné zvýšení bezpečnosti a snížení dopadu každého letu na životní prostředí o 10 %86. Hlavním prvkem umožňujícím urychlení úplného zavedení SES je použití nových technologií a postupů v oblasti uspořádání letového provozu (SESAR).
150. Acquis týkající se SES zahrnuje:
– vytvoření funkce správce sítě za účelem řízení vzácných zdrojů (organizace vzdušného prostoru, přidělování kódů radarových odpovídačů, radiové kmitočty) z celoevropského hlediska;
– vytvoření funkčních bloků vzdušného prostoru s cílem optimalizovat poskytování letových navigačních služeb na úrovni poskytovatelů těchto služeb bez ohledu na hranice států;
– zavedení systému pro sledování výkonnosti s cílem zvýšit výkonnost letových navigačních služeb ve čtyřech hlavních oblastech výkonnosti: bezpečnost, cíle v oblasti ochrany životního prostředí, nákladová efektivnost a efektivita letů.
83 Informační sdělení Komise o dopadu krize způsobené mrakem sopečného popela na odvětví letecké
dopravy, SEK(2010) 533, 27.4.2010. 84 Viz odstavec 98. 85 Nařízení (ES) č. 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, Úř. věst. L 96, 31.3.2004, s. 1–26, ve
znění nařízení (ES) č. 1070/2009 ze dne 21. října 2009, Úř. věst. L 300, 14.11.2009, s. 34. 86 Tratě letů uvnitř Evropy jsou přibližně o 15 % méně efektivní než tratě vnitrostátních letů; kvůli
roztříštěnosti vzdušného prostoru uletí letadlo v průměru o 49 km více, než je nezbytně nutné.
44
151. Systém pro sledování výkonnosti je nutno zavést v období od roku 2012 do roku 2014; funkce jednoho správce sítě bude zřízena v roce 2011 a funkční bloky vzdušného prostoru by měly být vytvořeny v roce 2012. Vytváření SES podle dohodnutých mezníků má zásadní význam pro budoucnost evropského letectví87.
152. V souvislosti s vytvořením funkce jednoho správce sítě je nutno znovu definovat vztah mezi Evropskou unií a organizací Eurocontrol88 za účelem zavedení právního a finančního rámce pro tuto organizaci na podporu politiky týkající se jednotného evropského nebe. V souladu s nařízením o jednotném nebi je nutno stávající dobrovolný systém organizace Eurocontrol při zavádění SES konsolidovat prostřednictvím interinstitucionálního rámce.
2. Dokončení iniciativy jednotné evropské nebe
• Dosáhnout skutečně plynulého provozu v jednotném evropském nebi a vybudovat budoucí systém uspořádání letového provozu (SESAR) v dohodnutém časovém rámci.
• Zavést vhodný právní a finanční rámec pro podporu politiky jednotného evropského nebe, konsolidovat vztah mezi Evropskou unií a organizací Eurocontrol.
Účinnější využívání kapacity letišť
153. Hlavní úlohu v řetězci letecké dopravy hrají letiště. Pro jejich zákazníky z řad leteckých společností a pro podniky, které pracují v úzké koordinaci s nimi, například nezávislé subjekty zajišťující pozemní odbavování, je hlavním ekonomickým parametrem jejich náležité fungování a efektivnost. Jsou základem pro úspěšné provedení reformy týkající se jednotného evropského nebe.
154. Trvalý úspěch evropského trhu letecké dopravy závisí rovněž na schopnosti vypořádat se s problémem souvisejícím s kapacitou a jeho negativními dopady na hospodářství, zkušenosti cestujících a zpoždění. Navzdory dopadu finanční a hospodářské krize na odvětví letecké dopravy a na objemy přepravy naznačují dlouhodobé tendence kapacitní omezení na zemi i nebi. V průzkumu zahrnujícím 138 letišť, který organizace Eurocontrol provedla v roce 2008, bylo zdůrazněno, že navzdory zvýšení kapacity letišť o 41 % v období mezi rokem 2007 a 2030 nebude podle nejoptimističtějšího scénáře uspokojeno 11 % poptávky a podle nejpesimističtějšího scénáře 25 %. Podle prvního scénáře bude při plném využití kapacity 8 hodin denně fungovat 19 letišť; podle druhého scénáře 39 letišť89.
155. Ačkoliv u některých letišť je zapotřebí další infrastruktura, určité problémy související s přetížením lze vyřešit lepším systémem přidělování letištních časů. V současnosti jsou letištní časy přidělovány na administrativním základě, jak
87 Prohlášení z konference na vysoké úrovni o plánu pro vytvoření SES, Madrid, 25. a 26.2.2010. 88 Evropská organizace pro bezpečnost letového provozu (Eurocontrol) je mezivládní organizace, která
odpovídá za koordinaci a plánování řízení letového provozu v Evropě. 89 Zdroj: EUROCONTROL Long-Term Forecast: IFR Flight Movements 2008–2030.
45
stanoví nařízení č. 95/9390. Toto nařízení, jež mělo zajistit, aby byl přístup k přetíženým letištím zajištěn prostřednictvím systému spravedlivých, nediskriminačních a transparentních pravidel pro přidělování letištních časů pro přistání a vzlet, bylo v roce 2004 pozměněno91. Změna obsahovala řadu technických zlepšení, například ustanovení o prosazování, jednoznačnější definice, lepší monitorovací nástroje a přísnější sankce za zneužívání nebo nedodržování pravidel pro přidělování letištních časů.
156. Problémy však přetrvávají: schopnost nových účastníků a rostoucích přepravců soutěžit se zavedenými přepravci je ohrožena kvůli nedostatku dostupných letištních časů ve fondu letištních časů. Na letištích, na nichž poptávka trvale převyšuje kapacitu, jsou letištní časy z fondu obvykle dostupné pouze v nepřitažlivých časech nebo nejsou dostupné jako série. To brání optimálnímu využívání kapacity letiště. Mimoto neexistuje dostatečná jistota ohledně právního rámce pro druhotné obchodování a objevují se obavy ohledně míry nezávislosti koordinátorů letištních časů. V současnosti se provádí studie o provádění nařízení o letištních časech, včetně mechanismu pro primární přidělování letištních časů, a očekává se, že přinese doporučení ke změně politiky, jež navrhne Komise.
157. Kromě lepšího využívání kapacity letišť se musíme zabývat předpokládaným růstem poptávky po letecké dopravě. Částečnou odpovědí mohou být vysokorychlostní vlaky, které nabízejí vhodnou alternativu letům na krátké vzdálenosti a přípojným letům, což by uvolnilo kapacitu pro lety na delší vzdálenosti. To však bude vyžadovat mnohem účinnější integraci mezi těmito dvěma druhy dopravy. Bude nutno rozvíjet infrastrukturní uzly železniční a letecké dopravy s cílem zajistit bezproblémový přechod cestujících z vlaku do letadla. Co je důležitější, velkým problémem bude umožnit přístup k údajům, jejich integraci a účinné využívání ze strany všech účastníků na podporu bimodální letecké a železniční dopravy. Komise prozkoumá dostupné možnosti a navrhne iniciativy zaměřující se na tyto cíle. Současně bude Komise pokračovat v práci na ostatních přístupech s cílem vyřešit kapacitní problémy v rámci monitorovacího střediska Společenství pro kapacitu letišť.
Činnosti v oblasti pozemního odbavení na letištích
158. K efektivnosti letecké dopravy přispívají služby pozemního odbavování. Trh pro služby pozemního odbavování byl postupně otevřen směrnicí 96/67/ES92. Směrnice stanoví, že na větších letištích v EU je přístup k trhu pro dodavatele služeb pozemního odbavování otevřený a že u určitých kategorií služeb nesmí být v případě, je-li počet dodavatelů omezený, tento počet dodavatelů u každé kategorie služeb nižší než dva.
90 Nařízení Rady (EHS) č. 95/93 ze dne 18. ledna 1993 o společných pravidlech pro přidělování
letištních časů na letištích Společenství, ve znění následných právních aktů, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1993R0095:20090630:CS:PDF 91 Nařízením (ES) č. 793/2004. 92 Směrnice Rady 96/67/ES ze dne 15. října 1996 o přístupu na trh odbavovacích služeb na letištích
Společenství, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1996L0067:20031120:CS:PDF
46
159. Podle studií, které doposud provedla Komise93, bylo hlavních cílů právních předpisů dosaženo: počet poskytovatelů se zvýšil, ceny vykazují klesající tendenci, přičemž se podle leteckých společností zvýšila průměrná kvalita služeb.
160. Negativní aspekty však přetrvávají: pro nové poskytovatele je i nadále obtížné vstoupit na trh, na němž nabízí své služby správce letiště nebo dominantní přepravci. Určitá ustanovení směrnice mimoto někdy podléhají odlišnému výkladu. Některé zúčastněné strany zpochybňují směrnici rovněž s ohledem na její sociální aspekty a aspekty týkající se bezpečnosti a ochrany. Rovněž poslední zkušenosti s obtížnými povětrnostními podmínkami v zimním období prokázaly, že letiště jsou součástí systému, v němž je nutno se zapojením všech účastníků vypracovat určité normy kvality a plány pro případ mimořádných situací. Komise předloží návrh k objasnění a zlepšení podmínek vstupu na trh, a to rovněž v zájmu zajištění toho, aby všechna letiště splňovala minimální normy kvality.
3. Kapacita a kvalita letišť
• Revidovat nařízení o přidělování letištních časů tak, aby podpořilo účinnější využívání kapacity letišť.
• Objasnit a zlepšit podmínky pro vstup a poskytování kvalitních služeb, včetně služeb pozemního odbavování; zajistit, aby všichni účastníci letištního systému splňovali minimální požadavky na kvalitu.
• Kapacita letišť – vypracovat přístup k řešení budoucích problémů s kapacitou, včetně lepší integrace s železniční sítí.
1.1.3. Námořní „modrý pás“ a vhodný rámec pro vnitrozemskou plavbu
161. Na námořní dopravu připadá více než třetina veškeré činnosti v oblasti nákladní dopravy uvnitř EU. Na rozdíl od ostatních druhů dopravy se doprava po moři mezi přístavy EU dosud často považuje za přepravu přesahující vnější hranice vnitřního trhu, která tudíž vyžaduje rozsáhlé správní postupy (např. celní, veterinární a fytosanitární kontroly, přístavní formality).
„Námořní pás“ pro pobřežní dopravu
162. Podle akčního plánu Komise na vytvoření Evropského prostoru námořní dopravy bez překážek94 budou pro určité společnosti od 1. ledna 2012 usnadněna celní řízení95 a od 19. května 2012 přístavní formality96. Cílem je usnadnit námořní dopravu uvnitř EU v tzv. „modrém pásu“, mořské oblasti obklopující Evropskou unii. V tomto „modrém pásu“ může být námořní doprava uvnitř EU provozována s co nejnižší administrativní zátěží a v přístavech budou
93 Obě studie jsou k dispozici na adrese: http://ec.europa.eu/transport/air/studies/airports_en.htm 94 KOM(2009) 10 v konečném znění, 21.1.2009. 95 Nařízení Komise (EU) č. 177/2010, kterým se mění nařízení (EHS) č. 2454/93, kterým se provádí
nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní kodex Společenství. Úř. věst. L 52, 3.3.2010. 96 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/65/EU o ohlašovacích formalitách lodí připlouvajících
do přístavů členských států nebo odplouvajících z nich, Úř. věst. L 283, 29.10.2010.
47
vytvořeny „modré trasy“ (tj. zrychlené postupy) pro zboží Společenství s cílem zajistit jeho rychlý tranzit. Ke kontrole pohybu plavidel budou používány monitorovací technologie, zejména technologie vyvinuté Evropskou agenturou pro námořní bezpečnost (EMSA) se sídlem v Lisabonu, a tyto technologie budou začleněny do hladkého logistického řetězce začínajícího a končícího na území EU97.
163. Jako součást úsilí o zjednodušení postupů v námořní dopravě přezkoumá Komise brzy možnost osvobodit zkušené velitele plavidla za určitých podmínek a v určitých přístavech od povinnosti využívat lodivodské služby při manévrování v přístavu (osvědčení o výjimce z povinných lodivodských služeb).
Snížení správních nákladů prostřednictvím iniciativy e-Maritime
164. Mnoho přístavů používá moderní informační systémy, mezi těmito přístavními informačními systémy však téměř neexistuje interoperabilita. Často je nutno předávat v každém přístavu zastávky (manuálně) stejné údaje, což má za následek ztrátu času a chyby v údajích. Iniciativa e-Maritime (elektronické systémy v námořní dopravě) bude prosazovat interoperabilitu mezi systémy všech zúčastněných stran v námořní dopravě, včetně zasílatelů, logistických společností a správních orgánů přístavů a vnitrozemských vodních cest.
165. Iniciativa e-Maritime naváže rovněž na příslušné směrnice EU, například směrnici, kterou se stanoví kontrolní a informační systém EU pro provoz plavidel (SafeSeaNet)98, a bude přizpůsobena moderním elektronickým prostředkům správy a výměny informací týkajících se dopravy, jako je e-Customs a e-Freight; v duchu integrovaného intermodálního dopravního systému budou zapotřebí otevřené vazby na ostatní modální systémy.
Tržní přístup k přístavům
166. Ačkoliv mnoho přístavů působí v konkurenčním prostředí, technicko-plavební služby a služby v oblasti manipulace s nákladem jsou často omezeny na monopoly nebo na několik málo zavedených hospodářských subjektů. Pokusy Komise o uvolnění trhu přístavních služeb99 Evropský parlament zamítl. V souladu s požadavky zúčastněných stran nepředložila Komise žádný další legislativní návrh100. V současnosti v odvětví přístavů uplatňuje a prosazuje základní pravidla Smlouvy a podrobně sleduje vývoj na trhu. Pokud by se ukázalo, že tato situace nepostačuje nebo vede k nejistotě, bylo by možno legislativní návrhy znovu uvážit101.
167. Hospodářská soutěž mezi přístavy může být značná a vyžaduje rovné podmínky. Informace o finančních prostředcích, které orgány veřejné správy poskytnou
97 Jako další krok bude uváženo usnadnění u zboží Společenství přepravovaného na lodích plujících
mezi přístavy v EU, které však na trase zastavují v přístavu mimo Evropu. 98 Směrnice 2002/59/ES. 99 Např. návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o uvolnění trhu přístavních služeb, KOM(2004)
654 v konečném znění. 100 Viz sdělení o evropské přístavní politice, KOM(2007) 616 v konečném znění. 101 Pracovní dokument útvarů Komise: Posouzení dopadů připojené ke sdělení o evropské přístavní
politice, SEK(2007) 1339, 18.10.2007.
48
jakémukoli přístavu, by měly být transparentní. Podle směrnice 2006/111/ES102 již pro přístavy s ročním obratem přesahujícím 40 milionů EUR existuje povinnost vést oddělené účetnictví mezi činnostmi, pro něž je poskytováno veřejné financování, a ostatními činnostmi. Jelikož má velký počet přístavů (z nichž některé jsou pro evropský dopravní systém velmi důležité) nižší obrat, posoudí Komise nutnost snížit tuto prahovou hodnotu. Jelikož se správní struktury v přístavech značně liší, je nezbytné zavést určité společné zásady pro výkaznictví a účetnictví. Zásadní úlohu s ohledem na efektivnost přístavů hrají rovněž držitelé koncesí. V této souvislosti je důležité zajistit, aby podmínky, za nichž přístavní orgány vybírají držitelé koncesí, byly zcela transparentní a konkurenční.
4. Námořní „modrý pás“ a tržní přístup k přístavům
Evropský prostor námořní dopravy bez překážek by měl být dále přetvořen v „modrý pás“ volného námořního pohybu v rámci Evropy a v okolních vodách, přičemž by měl být plně využit potenciál lodní dopravy.
• Začlenit používání monitorovacích nástrojů všemi příslušnými orgány, zajistit plnou interoperabilitu mezi systémy IKT a odvětvími lodní dopravy, zaručit monitorování plavidel a nákladu („modrý pás“) a vybudovat odpovídající přístavní zařízení („modré trasy“).
• Stanovit rámec pro udělování osvědčení o výjimce z povinných lodivodských služeb v přístavech EU.
• Přezkoumat omezení v poskytování přístavních služeb.
• Zvýšit transparentnost financování přístavů tím, že se objasní účel přidělování veřejných financí určených pro různé přístavní činnosti, aby se zabránilo narušování hospodářské soutěže.
Další odstraňování překážek plného využívání potenciálu vnitrozemské lodní dopravy
168. Od 90. let minulého století je trh vnitrozemské lodní dopravy plně liberalizován. Kvůli skutečnosti, že evropskou síť vnitrozemských vodních cest nelze považovat za úplnou bez účasti třetích zemí (zejména na Dunaji a Rýně), je celkový regulační rámec roztříštěný a přetrvávají nebo vznikly některé překážky vnitřního trhu.
169. Institucionální rámec v Evropě je rozdělený mezi různé aktéry: EU, její členské státy, třetí země, mezivládní říční komise založené na mezinárodních dohodách (např. pro Rýn a Dunaj), EHK/OSN. Tato struktura někdy vede k překrývání činnosti a neefektivnosti.
170. Uznává se, že komplexní akční program na podporu vnitrozemské lodní dopravy NAIADES, který Komise zahájila v roce 2006, vytvořil impulz pro společnou
102 Směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi
členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků, Úř. věst. L 318, 17.11.2006, s. 17–25.
49
evropskou politiku založenou na legislativních, koordinačních a podpůrných opatřeních. Komise zajistí další provádění opatření a prostřednictvím komplexního přístupu zahrnujícího všechny příslušné účastníky a poskytujícího podporu v případě potřeby se bude zabývat novými problémy, jako je posílení postavení vnitrozemské lodní dopravy na trhu jejím začleněním do multimodální logistiky, zvýšením její environmentální výkonnosti a zaváděním nových technologií, včetně říčních informačních služeb (RIS)103.
5. Vhodný rámec pro vnitrozemskou plavbu
• Zřídit vhodný rámec pro optimalizaci vnitřního trhu pro vnitrozemskou lodní dopravu a odstranění překážek bránících jejímu intenzivnějšímu využívání. Posoudit a definovat potřebné úkoly a mechanismy pro jejich realizaci, a to i s ohledem na širší evropský kontext.
1.1.4. Další integrace trhu silniční nákladní dopravy
171. Na trhu obchodní dopravy převládá silniční doprava, současně se však jedná o zranitelné a vysoce roztříštěné odvětví, které se z velké většiny skládá z velmi malých podniků, jejichž zisková rozpětí jsou přímo závislá na mzdových nákladech a kolísání cen ropy. Aby bylo možno využít plně výhod otevřených trhů a zajistit sociální přijatelnost, je nezbytné usilovat o vytvoření rovných podmínek, pokud jde o pravidla týkající se sociálních norem, bezpečnosti a výběru silničních poplatků a jejich prosazování.
Harmonizované prosazování pravidel pro profesionální silniční dopravu
172. Podniky silniční dopravy se v jednotlivých členských státech potýkají s nerovným zacházením kvůli rozdílům v kontrolních a sankčních systémech. To vytváří zbytečnou administrativní zátěž a nerovné podmínky hospodářské soutěže a vyvolává obavy rovněž v oblasti bezpečnosti. K vyřešení těchto problémů navrhne Komise harmonizaci a zlepšení politik v oblasti prosazování, aby bylo s hospodářskými subjekty v jednotném evropském dopravním prostoru při kontrolách a při porušení sociálních, technických, bezpečnostních a tržních předpisů stanovených na úrovni EU zacházeno stejně.
173. Kontroly sociálních předpisů by měly být nákladově efektivnější. Zatímco předpisy týkající se doby řízení a doby odpočinku mají prvořadý význam při předcházení dopravním nehodám způsobeným únavou řidiče a zaručují pracovní podmínky pro řidiče, podniky, které tyto předpisy nedodržují, mohou získat značnou nepatřičnou konkurenční výhodu. Základem kontrol prováděných vnitrostátními kontrolními pracovníky nebo policisty jsou údaje zaznamenané tachografy. Digitální tachografy odolné vůči neoprávněným úpravám, jež jsou od roku 2006 montovány do všech nových vozidel, poskytují důvěryhodnější údaje. Byly však zjištěny případy nedovolené manipulace a podvodů. Ačkoliv je nutno snížit administrativní zátěž podniků, které dodržují předpisy, EU by měla zajistit, aby při předcházení nedovolené manipulaci s tachografy nebo jejich zneužití a při odhalování tohoto jednání byly tyto kontroly plně účinné.
103 Viz oddíl 2.1.3.
50
174. Stávající nařízení o přístupu na trh a přístupu k výkonu povolání104 již předpokládají vytvoření evropského rejstříku podniků silniční dopravy. Opatření potřebná k uvedení do provozu prostřednictvím propojení vnitrostátních rejstříků mají být přijata do konce roku 2012105. Evropský rejstřík umožní výměnu informací o porušení předpisů, jehož se dopustily podniky se sídlem v jiném členském státě.
175. Jako první krok se tento rejstřík zaměří na výměnu informací o závažných porušeních předpisů, jak je stanoveno v právních předpisech, následně však Komise zamýšlí předložit návrh, aby se informace obsažené v rejstříku používaly rovněž k cíleným kontrolám a v reálném čase během silničních kontrol (např. kontrola platnosti licence). Kontroly budou proto rychlejší, cílenější a značně se sníží administrativní zátěž podniků, které předpisy řádně dodržují.
176. Prosazování právních předpisů EU vyžaduje, aby byly sankce v případě porušení předpisů přiměřené, nediskriminační a účinné. Nedávná zpráva106 prokázala existenci značných rozdílů v členských státech, pokud jde o druh sankcí, zařazení porušení předpisů do kategorií a pokuty ukládané v oblasti sociálních právních předpisů v silniční dopravě. Za stejné porušení předpisů může podnik silniční dopravy dostat v jedné zemi pokutu až desetkrát vyšší než ve druhé. Komise navrhne harmonizaci těchto sankcí. Evropský parlament107 již Komisi požádal, aby použila ustanovení Smlouvy o fungování EU, která umožňují stanovit minimální pravidla s ohledem na vymezení trestných činů a sankcí, pokud se ukáže, že sbližování trestněprávních předpisů je nezbytné pro zajištění účinného provádění politiky Unie.
177. Nezbytnou součástí při uplatňování právních předpisů je práce subjektů odpovědných za prosazování v členských státech EU. Na této práci se v závislosti na institucionálním rámci každého členského státu podílí mnoho různých orgánů; k těmto orgánům patří policie, ministerstva dopravy a práce a specializované agentury zabývající se prosazováním právních předpisů. K jednotnějšímu uplatňování právních předpisů EU by vedl harmonizovaný přístup k minimální odborné přípravě kontrolních pracovníků. Podpořil by rovněž výměnu informací, například o způsobech zjišťování nedovolené manipulace s tachografy a o systematičtějším šíření informací o pokroku v oblasti regulace na evropské úrovni. Komise proto předloží návrh, jehož cílem bude harmonizace odborné přípravy kontrolních pracovníků.
Kabotáž v silniční nákladní dopravě
178. Silniční kabotáž umožňuje, aby provozovatel přepravoval zboží v rámci jiného členského státu, než je členský stát, v němž je usazen. Jedná se o způsob, jenž
104 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1071/2009 ze dne 21. října 2009, kterým se zavádějí
společná pravidla týkající se závazných podmínek pro výkon povolání podnikatele v silniční dopravě a zrušuje směrnice Rady 96/26/ES.
105 Čl. 16 odst. 5 nařízení (ES) č. 1071/2009. 106 Zpráva Komise – Analýza sankcí stanovených v právních předpisech členských států v případě
vážného porušení sociálních předpisů v silniční dopravě (KOM(2009) 225). 107 Zpráva o sankcích za závažná porušení sociálních předpisů v silniční dopravě, INI/2009/2154 (zpráva
poslankyně Rannerové).
51
provozovatelům umožňuje omezit zpáteční jízdy naprázdno po mezinárodní cestě a hledat obchodní příležitosti zejména v přeshraničních oblastech. Avšak vzhledem k rozdílům, které dosud existují v Evropské unii, zejména v daňových a sociálních předpisech, panuje obava, že by úplné otevření kabotáže mohlo vést k významnému přesunu zaměstnanosti mezi jednotlivými zeměmi a většímu objemu dopravy.
179. O rovnováhu mezi těmito dvěma aspekty usilují pravidla pro přístup na trh, která zákonodárce přijal v roce 2009108. Dopravci, kteří chtějí soustavně provozovat vnitrostátní dopravu v jiném členském státě, tak mohou činit po založení dceřiné společnosti v tomto členském státě, takže se na ně vztahují stejná pravidla jako na jejich konkurenty. Dopravcům, kteří neupřednostní tuto možnost, je povoleno provést do sedmi dnů po mezinárodní přepravě až tři kabotážní operace109. Tato pravidla zajišťují větší pružnost než předchozí předpisy, které byly přijaty v roce 1993110, přesto však dopravce omezují při výběru smluv pro stanovení optimální trasy.
180. Komise se domnívá, že vzhledem k naléhavé potřebě zajistit efektivitu trhu a navrhovaná opatření k harmonizaci prosazování předpisů, je nutno usilovat o další otevírání trhu.
Maximální hmotnosti a rozměry silničních vozidel
181. Maximální rozměry a hmotnost silničních vozidel upravuje směrnice 96/53/ES111. Směrnice, která stanoví minimální normy a maximální rozměry a hmotnosti, jež musí vozidla splňovat za účelem získání přístupu k silniční síti všech členských států, byla vypracována v 90. letech minulého století a měla doprovázet otevření trhu mezinárodní silniční dopravy.
182. Vývoj kontejnerizace, nutnost zajistit ekonomickou a environmentální efektivnost dopravy a vývoj aerodynamických zařízení k zvýšení energetické účinnosti vozidel vyžaduje nový pohled na tyto právní předpisy.
183. Některé subjekty v odvětví silniční dopravy tvrdí, že by podstatně těžší a delší nákladní vozidla zajistila vyšší efektivitu a mohla by být používána, aniž by byla ohrožena bezpečnost nebo poškozena infrastruktura. V současnosti se pro Komisi provádějí další nezávislé práce za účelem posouzení této záležitosti a určení podmínek pro dosažení pokroku.
184. Komisi se v každém případě zdá, že by bylo vhodné provést omezenou změnu s ohledem na stávající rozměry, aby bylo možno vozidla vybavit (nebo vybavit dodatečně) aerodynamickými zařízeními, která by mohla snížit spotřebu
108 Nařízení (ES) č. 1072/2009. 109 Tyto tři kabotážní operace se buď mohou všechny uskutečnit v zemi vykládky nákladu z mezinárodní
přepravy, nebo v ostatních členských státech jako nejvýše jedna operace v určité zemi. 110 Členské státy by mohly určitému podniku zabránit v provádění kabotáže v průběhu jednoho roku po
uplynutí jednoho měsíce kabotážních operací. 111 Směrnice Rady 96/53/ES ze dne 25. července 1996, kterou se pro určitá silniční vozidla provozovaná
v rámci Společenství stanoví maximální přípustné rozměry pro vnitrostátní a mezinárodní provoz a maximální přípustné hmotnosti pro mezinárodní provoz,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31996L0053:CS:HTML
52
pohonných hmot112. Omezené změny mohou být nezbytné rovněž k přizpůsobení se novým normám vozidel pro intermodální dopravu a k zabývání se elektrickými vozidly.
6. Silniční nákladní doprava
• Přezkoumat situaci na trhu týkající se silniční nákladní dopravy, jakož i stupně konvergence, mimo jiné pokud jde o silniční poplatky, právní předpisy v sociální a bezpečnostní oblasti, provádění a prosazování právních předpisů v členských státech za účelem dalšího otevírání trhů silniční dopravy. Zejména by se mělo usilovat o zrušení zbývajících omezení kabotáže.
• Přezkoumat pravidla týkající se tachografů a zvýšit tak jejich nákladovou efektivitu, zpřístupnit rejstřík podniků silniční dopravy EU policii a kontrolním pracovníkům při provádění silničních kontrol; harmonizovat sankce za porušení pravidel profesionální dopravy EU; harmonizovat odbornou přípravu kontrolních pracovníků.
• Přizpůsobit právní předpisy týkající se hmotnosti a rozměrů novým okolnostem, technologiím a potřebám (např. hmotnost baterií, lepší aerodynamický výkon) a zajistit, aby usnadňovaly intermodální dopravu a snižování celkové spotřeby energie a emisí.
1.1.5. Multimodální doprava zboží: rozvoj e-Freight
185. Zjednodušení výměny informací o nákladu a přepravě by mohlo významně snížit náklady multimodální dopravy. To se týká zejména možnosti, že by hospodářské subjekty poskytovaly informace pouze jednou – v elektronické formě – („jednotný portál“) a že by se kontrola zboží a vozidel uskutečnila pouze jednou a na témže místě („jednotná správní přepážka“)113. Tento vývoj bude vyžadovat propojení a vytvoření sítí pro výměnu informací mezi správními orgány a usnadnění přístupu podniků k těmto informacím.
186. Tato vize bezpapírového, elektronického toku informací spojujícího fyzický tok zboží s bezpapírovými podklady prostřednictvím informačních a komunikačních technologií (IKT) zahrnuje schopnost v rámci všech druhů dopravy sledovat a vyhledat náklad během cesty a v souladu s pravidly EU v oblasti hospodářské soutěže zautomatizovat výměnu údajů týkajících se obsahu pro regulační a obchodní účely. Větší praktičnost a dostupnost tohoto postupu zajistí nově vznikající technologie, jako je identifikace na základě rádiové frekvence (RFID), a používání globálního družicového navigačního systému, jako je Galileo.
112 Uvolnění stávajících přísných omezení týkajících se délky vozidla by umožnilo aerodynamičtější
konstrukci nákladních vozidel a dodatečné vybavení zařízeními, například k zúžení zádě, jež mohou aerodynamický odpor snížit o 12 %. To by zajistilo úsporu pohonných hmot ve výši přibližně 6 %. Sharpe, R.B.A. (2009): Technical options for fossil fuel based road transport. Dokument vyhotovený jako součást smlouvy ENV.C.3/SER/2008/0053 uzavřené mezi Generálním ředitelstvím Evropské komise pro životní prostředí a společností AEA Technology plc; http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf
113 Sdělení Komise ze dne 18. října 2007: Akční plán pro logistiku nákladní dopravy, KOM(2007) 607 v konečném znění,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0607:FIN:CS:PDF
53
187. Náklad by měl být identifikovatelný a lokalizovatelný bez ohledu na použitý druh dopravy. Nezbytnou podmínkou je, aby byla v rámci jednotlivých druhů dopravy zavedena standardní rozhraní a aby byla zajištěna jejich interoperabilita. Komise vytvoří vhodný právní rámec pro zavádění technologií pro sledování a vyhledávání a jiných technických prvků, které přispívají ke koncepci e-Freight a současně zajišťují odpovídající technické zabezpečení pro ochranu osobních údajů a dodržování právních předpisů o ochraně údajů.
188. V současnosti používají jednotlivé druhy dopravy různé přepravní doklady (CMR pro silniční dopravu, nákladní list pro námořní dopravu atd. ...), což je situace, která u multimodální dopravy znamená správní náklady a v porovnání s jedním druhem dopravy ji znevýhodňuje. Na podporu multimodální dopravy je proto nezbytné vytvořit jednotný přepravní doklad pro přepravu zboží jakýmkoli druhem dopravy. V celkovém rámci e-Freight114 bude mít jednotný přepravní doklad digitální podobu. Jelikož přepravní doklady musí do značné míry zohledňovat právní režim vztahující se na smlouvy o přepravě zboží, jsou tato dvě opatření projednávána společně. Za účelem vytvoření jednotného přepravního dokladu je nutno stanovit základní režim odpovědnosti.
189. Stávající nedostatky a mezery v režimech odpovědnosti existují v rámci jednotlivých odvětví i mezi nimi. Neexistence evropského režimu odpovědnosti pro vztahy mezi železničními podniky a provozovateli infrastruktury představuje překážku pro vstup provozovatelů z ostatních členských států na železniční trh. Pravidla týkající se odpovědnosti byla obvykle vypracována podle jednotlivých druhů dopravy, což v dopravních uzlech vytváří frikční náklady mezi dvěma či více druhy dopravy, jelikož tam přichází jeden systém odpovědnosti do styku s druhým systémem. Multimodální dopravou zahrnující část cesty po moři se zabývá nedávno přijatá úmluva OSN, tzv. „Rotterdamská pravidla“115. Tuto úmluvu podepsal omezený počet členských států EU. Ucelený návrh Komise týkající se multimodální dopravy bude muset vzít v úvahu celosvětovou úmluvu.
7. Multimodální doprava zboží: e-Freight
Vytvořit vhodný rámec, který umožní sledovat zboží v reálném čase, zajišťovat intermodální odpovědnost a prosazovat čistou nákladní dopravu:
• Zavést pojmy „jednotný portál“ a „jednotná správní přepážka“ vytvořením a používáním jednotného přepravního dokladu v elektronické formě (elektronický nákladní list) a stanovením vhodného rámce pro zavádění technologií pro sledování a vyhledávání, RFID atd.).
• Zajistit, aby režimy odpovědnosti podporovaly železniční, lodní a intermodální dopravu.
114 Tamtéž, s. 3. 115 Úmluva OSN o smlouvách o mezinárodní přepravě zboží zcela nebo z části po moři, http://www.rotterdamrules2009.com/cms/uploads/pdf/Ch_XI_D_8.pdf
54
1.2. Podpora kvalitních pracovních příležitostí a lepších pracovních podmínek
190. Odvětví dopravy zaměstnává 10 milionů osob, což představuje 4,5 % celkové zaměstnanosti v EU. Lidský faktor je rozhodující složkou každého kvalitního dopravního systému. Účinné fungování dopravního systému by nebylo možné bez náležitě vzdělaných a vysoce motivovaných pracovníků, kteří jsou spokojení se svým zaměstnáním.
191. Ve stárnoucí společnosti, v níž se počet pracovních sil začne brzy snižovat, stárnou pracovníci v dopravě více, než je průměr v celém hospodářství (26 % osob starších 50 let oproti 22 %). Panuje shoda, že v budoucnu bude nedostatek pracovních sil a kvalifikací představovat pro dopravu vážný problém. Dovednosti v oblasti nových technologií (IT, čisté energie), udržitelných způsobů přepravy nebo péče o zákazníka nelze pokládat za samozřejmé a snadno osvojitelné. Nezbytné bude vzdělávání a odborná příprava. Už před nedávnou hospodářskou krizí vykazovalo odvětví nedostatek kvalifikací a omezenou nabídku pracovních sil.
192. Dnešní podíl žen pracujících v odvětví dopravy je nižší než průměr v celém hospodářství (21 % oproti 35 %). Bude provedena analýza důvodů této nerovnováhy a na tomto základě budou navržena zvláštní opatření k zajištění větší přitažlivosti odvětví pro ženy.
193. Základním cílem celého souboru sociálních předpisů EU v odvětví dopravy je ochrana pracovníků v dopravě před nepříznivými účinky na jejich zdraví a bezpečnost, které jsou způsobeny nepřiměřenými pracovními podmínkami. K zachování lidského kapitálu v tomto odvětví jsou ve všech druzích dopravy a ve všech zemích nezbytné vysoké normy pracovních podmínek a dobré profesní vyhlídky. Harmonizovanému sociálnímu rozvoji evropské dopravy však brání odlišné sociální normy na vnitrostátní úrovni. Tato rozmanitost předpisů zvyšuje zranitelnost mobilních pracovníků, zatěžuje provozovatele dopravy přílišnou byrokracií, narušuje hospodářskou soutěž a vede k tomu, že některé právní předpisy EU jsou těžko vymahatelné. Zásadní bude sbližování v této oblasti.
194. Stejně tak špatné pracovněprávní vztahy v částech dopravního odvětví v EU a následné stávky a jiná narušení znamenají velmi vysoké ekonomické náklady a rovněž narušení života jednotlivých cestujících a snížení konkurenceschopnosti dotčených druhů dopravy. Je nezbytně nutný lepší, avšak realistický sociální dialog. Bude důležité sjednotit konkurenceschopnost a sociální agendu, aby se předešlo sociálním konfliktům, o nichž je známo, že v dotčených odvětvích způsobily významné hospodářské ztráty.
195. Dopravní systém se musí vypořádat s globalizací. Jelikož mzdové náklady představují nejméně jednu třetinu celkových nákladů na dopravu, zaměstnavatelé tyto náklady snižují zejména přesměrováním náboru pracovníků do třetích zemí či jiných členských států, v nichž je práce méně nákladná. V této souvislosti je nutno zamezit nekalé hospodářské soutěži prostřednictvím opatření zaměřených na zvyšování minimálních norem v EU i na mezinárodní úrovni.
55
1.2.1. Sociální kodex pro mobilní pracovníky v silniční dopravě
196. K plnému využití vnitřního trhu a přispění k širším politickým cílům týkajícím se udržitelné dopravy z hlediska bezpečnosti silničního provozu, spravedlivé hospodářské soutěže a dobrých pracovních podmínek mobilních pracovníků je zásadní zajistit v silniční dopravě harmonizovaný soubor transparentních norem v sociální oblasti, v oblasti bezpečnosti a hospodářské soutěže (sociální kodex), které jsou stejně platné ve všech členských státech.
197. Takovýto společný sociální kodex by nejen zlepšil sociální situaci přibližně 5 milionů pracovníků v silniční dopravě, nýbrž přispěl by rovněž k další integraci trhu. Důkladné uplatňování odpovídajících sociálních norem by přímo přispělo k vytvoření udržitelného dopravního systému a odstranilo by významnou překážku liberalizace kabotáže.
198. Sociální kodex by se měl výslovně zaměřit na mobilní pracovníky a zaměstnavatele a učinit je odpovědnými nebo případně spoluodpovědnými za dodržování společných minimálních pracovních norem. Měl by zahrnovat záležitosti jako podmínky zaměstnání, zdravotní pojištění a péče, lepší organizace pracovní doby a dob odpočinku u řidičů za účelem sladění jejich pracovního a rodinného života a rovněž rovnost mezi ženami a muži.
199. Sociální kodex by se měl zabývat taktéž problémem nenahlášené samostatné výdělečné činnosti, která vede k právní nejistotě a zranitelnosti určitých pracovníků, na něž se nevztahují pravidla sociální ochrany. Členské státy se za účasti sociálních partnerů vybízejí k výměně osvědčených postupů a zkušeností týkajících se způsobu odhalování a potírání nenahlášené samostatné výdělečné činnosti.
200. V zájmu zjednodušení a větší účinnosti by měl být sociální kodex stanoven prostřednictvím dohody na základě sociálního dialogu v odvětví silniční dopravy s možností jejího převedení na rozhodnutí Rady. To by zaručilo rovněž přizpůsobení norem skutečným potřebám a schopnostem všech stran v odvětví.
8. Sociální kodex pro mobilní pracovníky v silniční dopravě
• Podpořit dialog mezi sociálními partnery za účelem dosažení dohody o sociálním kodexu pro mobilní pracovníky v silniční dopravě a zároveň řešení problému nenahlášené samostatné výdělečné činnosti.
1.2.2. Sociální agenda pro lodní dopravu
201. Vzhledem k nedávnému rychlému růstu odvětví námořní dopravy se celosvětovým problémem stal rostoucí nedostatek námořníků. Tato situace se dotýká rovněž mnoha zemí v EU a podobně i odvětví vnitrozemské lodní dopravy. Výsledné snižující se know-how v oblasti námořní dopravy v EU může nepříznivě ovlivnit rovněž efektivnost námořních seskupení, která závisí na odborných znalostech v oblasti námořní dopravy.
202. Proto jsou nezbytná bezodkladná opatření. Komise v rámci „sociální agendy pro námořní dopravu“ předloží soubor návrhů, jejichž cílem je zvýšení přitažlivosti
56
povolání námořníka v EU a podpora zaměstnávání evropských námořníků v zájmu zachování know-how v Evropě a zvýšení námořní bezpečnosti.
203. V celosvětové hospodářské soutěži mají státy vlajky, které uplatňují nízké pracovní a bezpečnostní normy, nepřiměřenou konkurenční výhodu. To lze odstranit pouze vypracováním a prosazováním náležitého mezinárodního rámce. Rozhodujícím krokem tímto směrem bylo přijetí Úmluvy Mezinárodní organizace práce o práci na moři v roce 2006. Dohoda evropských sociálních partnerů, která stanoví normy založené na Úmluvě o práci na moři, jež se týkají minimálních požadavků na námořníky při práci na palubě lodí, byla začleněna do práva EU, a tím doplnila stávající právní předpisy EU o zaměstnávání a sociálních věcech116. V zájmu harmonizovaného prosazování jsou zapotřebí další úvahy ke stanovení a uplatňování příslušných odpovědností státu vlajky, přístavního státu a státu dodávajícího pracovní síly, aby bylo možno kontrolovat pracovní a životní podmínky na palubách lodí zastavujících v přístavech EU bez ohledu na jejich vlajku a státní příslušnost členů posádky.
204. Rozhodujícím prvkem bezpečnosti, zabezpečení, ochrany životního prostředí a kvalitní námořní dopravy je kvalifikace posádky na palubě lodí EU, včetně námořníků ze třetích zemí, která je upravena na úrovni EU i na mezinárodní úrovni (Úmluva Mezinárodní námořní organizace (IMO) o výcviku a osvědčování námořníků (úmluva STCW)); tyto předpisy jsou pravidelně aktualizovány s cílem přizpůsobit je novým technologiím a změnám v odvětví. Pro bezpečný, zabezpečený a efektivní provoz přístavů jsou stejně tak důležití náležitě vyškolení pracovníci v přístavech, kteří jsou spokojení se svými pracovními podmínkami. Sociální agenda se bude zabývat stejně oběma záležitostmi.
9. Sociální agenda pro námořní dopravu
• Provádět opatření stanovená v námořní sociální agendě a sledování strategických cílů a doporučení Komise pro politiku námořní dopravy EU do roku 2018.
• Podporovat prosazování úmluvy Mezinárodní organizace práce o práci na moři, pokud jde o státy vlajky, přístavní státy a státy dodávající pracovní síly.
• Zahrnout všechny nebo některé z námořníků, na které se v současné době nevztahují ustanovení právních předpisů, do působnosti několika směrnic EU o pracovním právu nebo jim poskytnout rovnocennou míru ochrany jiným způsobem.
• V návaznosti na přezkoumání úmluvy Mezinárodní námořní organizace o výcviku a osvědčování námořníků (úmluva STCW) aktualizovat směrnici o výcviku námořníků (2008/106/ES). Zavést vzájemně uznatelný rámec pro odbornou přípravu přístavních dělníků v jednotlivých oblastech přístavních činností.
1.2.3. Sociálně odpovědné odvětví letectví
205. Zaměstnání v letecké dopravě má v stále více nadnárodní povahu, což je tendence, která bude s probíhající konsolidací odvětví pokračovat a v příštích
116 Směrnice 2009/13 ze dne 16. února 2009.
57
letech se ještě zrychlí. Může se stát nezbytnou určitá forma dohledu na sociální normy platné v odvětví letectví, zejména pokud jde o členy letových posádek, u nichž se povaha smluv a platné sociální právní předpisy mezi jednotlivými členskými státy liší.
206. Bylo by možno zvýšit právní jistotu, pokud jde o právní předpisy vztahující se na mobilní pracovníky v oblasti civilního letectví, zejména členy letových posádek náležející k letecké společnosti usazené v několika členských státech. Zejména je nutno objasnit, do jaké míry se členů letových posádek týká směrnice 1996/71/ES o vysílání pracovníků a nařízení (ES) č. 593/2008 o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy. Současně by se provedením směrnice 2009/38/ES o zřízení evropské rady zaměstnanců117 mělo posílit postavení evropských rad zaměstnanců v nadnárodních leteckých společnostech v EU.
207. Provedení iniciativy jednotné evropské nebe vyvolává zvláštní obavy, pokud jde o odvětví uspořádání letového provozu. Madridská konference o letecké dopravě, která se konala v únoru 2010, schválila plán, který vyzdvihuje potřebu zvláštních konzultačních mechanismů na úrovni EU ohledně sociálního rozměru uspořádání letového provozu.
10. Sociálně odpovědné odvětví letectví
• Zavést mechanismus k analýze dopadů vývoje právní úpravy pracovních podmínek v odvětví letecké dopravy.
• Stanovit minimální normy pro služby a kvalitu pro pracovníky v celém hodnotovém řetězci letectví na celoevropské úrovni (včetně uspořádání letového provozu a pozemního odbavování). Povzbudit evropské sociální partnery, aby se zabývali otázkou prevence konfliktů a narušování minimálních služeb v celém hodnotovém řetězci letectví.
1.2.4. Hodnocení přístupu EU k pracovním příležitostem a podmínkám ve všech druzích dopravy
208. Spolu s evropskými sociálními právními předpisy je evropský sociální dialog důležitým nástrojem k zlepšení pracovních norem a modernizaci trhů práce, nástrojem, z něhož již odvětví dopravy mělo do značné míry prospěch118. Sociální partneři mají bezprostřední představu o podmínkách na pracovišti. To činí ze sociálního dialogu nástroj volby, který by měla Unie nadále podporovat a usnadňovat. Kromě námořních přístavů, pro něž platí výjimka, která brzy skončí, vytvořily všechny druhy dopravy výbory pro sociální dialog. Jsou zapotřebí další pobídky se zdůrazněním skutečnosti, že dohody sjednané mezi sociálními partnery mohou být provedeny do práva EU. Úlohou Komise podle článků 154 a 155 SFEU je prosazovat a podporovat tyto kolektivní dohody na
117 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/38/ES ze dne 6. května 2009 o zřízení evropské rady
zaměstnanců nebo vytvoření postupu pro informování zaměstnanců a projednání se zaměstnanci v podnicích působících na úrovni Společenství a skupinách podniků působících na úrovni Společenství, Úř. věst. L 122, 16.5.2009, s. 28.
118 SEK(2010) 964 „o fungování a potenciálu evropského odvětvového dialogu“.
58
evropské úrovni, a pokud o to strany těchto dohod požádají, navrhnout jejich provedení rozhodnutím Rady.
209. Vhodným příkladem je odvětví vnitrozemské plavby, které se stále více potýká s nedostatkem pracovníků, zejména členů lodních posádek a nástupců podnikatelů. Sociální partneři pracují na doporučeních k zlepšení pracovních a životních podmínek na palubě plavidel, na zvláštní úpravě pracovní doby, na náplních pracovní činnosti vypracovaných na úrovni EU a na požadavcích na složení posádky a vytvoření minimálních norem odborné přípravy a vzdělávání a rovněž na doporučeních zaměřených proti sociálnímu dumpingu a nekalé hospodářské soutěži v odvětví vnitrozemské lodní dopravy.
210. Komise hodlá podporovat sociální dialog a dohody mezi sociálními partnery ohledně výše uvedených záležitostí rovněž v odvětví letecké dopravy119. Vhodným rámcem pro uskutečňování této práce bude výbor pro odvětvový sociální dialog o „civilním letectví“.
211. V odvětví železniční dopravy stanoví směrnice 2005/47/ES pracovní podmínky mobilních pracovníků poskytujících interoperabilní přeshraniční služby. Tato směrnice rovněž vychází z dohody na základě sociálního dialogu, která stanoví minimální normy týkající se pracovních podmínek, dob řízení a dob odpočinku v mezinárodní přepravě. Sociální partneři nyní znovu projednávají otázku počtu po sobě jdoucích dob odpočinku mimo místo bydliště a náhrady za tento odpočinek mimo místo bydliště, přičemž je nutno posoudit prosazování předpisů týkajících se pracovní doby a potřebu harmonizovat pracovní podmínky rovněž u domácí železniční dopravy.
212. Navzdory pokroku, jehož bylo dosaženo, jsou dosud pracovní podmínky a sociální normy v odvětví dopravy vnímány jako méně výhodné než v celém hospodářství. Ze všech těchto důvodů má přístup založený na sociálním dialogu svá slabá místa, k jejichž posílení by měla přispět Komise ve spolupráci se sociálními partnery. V některých případech může být nezbytné vybudování určitých kapacit, v jiných silnější odhodlání stran. Komise by v souladu se svou institucionální úlohou v procesu sociálního dialogu měla podpořit a usnadnit mnohem hlubší analýzu. V tomto hodnocení budou rovněž jednoznačněji stanoveny meze, při jejichž překročení musí být sociální dialog doplněn tradičním zákonodárstvím.
213. V hodnocení by měly být určeny rovněž možnosti zvyšování kvality práce v celém odvětví dopravy. Od výměny osvědčených postupů mezi jednotlivými druhy dopravy lze očekávat pozitivní vedlejší účinky v oblastech, jako je prosazování rovnosti žen a mužů, předcházení pracovním úrazům, jazykové vzdělávání a odborná příprava v oblasti logistiky. Dovednosti požadované od pracovníků v jednotlivých druzích dopravy mohou být podobné, zejména co se týká logistiky, kde musí odborná příprava udržet krok s rychlým tempem technologických a hospodářských změn. Zlepšení kvalifikací v povoláních v oblasti logistiky povede k větší výkonnosti modálních řetězců a informovanějším rozhodnutím o výběru druhu dopravy. Zvýší rovněž mobilitu
119 Precedens existuje v podobě Evropské dohody o organizaci pracovní doby mobilních pracovníků
v civilním letectví uzavřené dne 22. března 2000 mezi sdruženími zaměstnavatelů a zaměstnanců v odvětví civilní letecké dopravy, která byla provedena směrnicí 2000/79/ES.
59
pracovních sil a profesní vyhlídky v rámci jednotlivých druhů dopravy i mezi nimi.
214. Zvláštní úlohu v oblasti odborné přípravy by v zájmu zajištění jejího mnohem lepšího zaměření mohli hrát sociální partneři, a to vytvořením (v návaznosti na zkušenosti získané v souvislosti s novou strategií pro čistá a energeticky účinná vozidla) rady pro kvalifikace pro výměnu informací o potřebných kvalifikacích a osvědčených postupech v oblasti odborné přípravy. Takováto multimodální platforma s odbornými znalostmi pocházejícími ze všech druhů dopravy by mohla pomoci zamezit škodlivým nedostatečným kvalifikacím stanovením doby, kterou je třeba vyhradit na dodatečnou odbornou přípravu v dané oblasti.
11. Hodnocení přístupu EU k pracovním příležitostem a podmínkám ve všech druzích dopravy
• Provést posouzení odvětvových procesů sociálního dialogu, které se odehrávají v různých segmentech odvětví dopravy, za účelem zlepšení sociálního dialogu a usnadnění jeho účinnosti.
• Zajistit zapojení zaměstnanců nadnárodních podniků v odvětví, zejména prostřednictvím evropských rad zaměstnanců.
• Zabývat se kvalitou práce ve všech druzích dopravy, zejména s ohledem na odbornou přípravu, osvědčování, pracovní podmínky a kariérní postup s cílem vytvářet kvalitní pracovní příležitosti, rozvíjet potřebné schopnosti a posilovat konkurenceschopnost provozovatelů dopravy v EU.
1.3. Ochrana dopravy před protiprávními činy
215. Teroristické útoky z 11. září 2001 vedly k mezinárodní shodě, že je nutné zvýšit ochranu dopravy. Příslušnými fóry pro toto mezinárodní úsilí byla Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO), Mezinárodní námořní organizace (IMO) a Světová celní organizace (WCO).
216. EU má nyní důkladné právní předpisy v oblasti ochrany letecké a námořní dopravy, v jejichž rámci byla vypracována opatření na ochranu cestujících i nákladu. Ve vztahu k ochraně pozemní dopravy bylo vyvinuto úsilí o šíření osvědčených postupů, například při vypracovávání plánů pro případ mimořádné situace, a to prostřednictvím pravidelných kontaktů s úředníky členských států.
217. Na úrovni EU se ochrana dopravy promítá do dvou hlavních strategií: tvorba politiky a regulace a monitorovací (inspekční) činnosti se zapojením příslušných vnitrostátních orgánů, letišť, přístavů a přístavních zařízení a plavidel v zájmu zajištění náležitého uplatňování acquis. Bude nezbytné posoudit a v případě potřeby změnit oblast působnosti stávajících režimů inspekcí. Bude třeba vyřešit rovněž otázku financování ochrany dopravy. Je nutno uvážit uplatňování článku 222 SFEU, který předpokládá, že Unie a její členské státy budou jednat společně v duchu solidarity, pokud se některý členský stát stane cílem teroristického úroku nebo obětí přírodní nebo člověkem způsobené pohromy.
218. Pro vysokou úroveň ochrany v EU je nezbytný společný přístup a jeden soubor pravidel v EU. V letecké dopravě zajišťuje tento přístup nejen vysokou úroveň
60
ochrany občanů, nýbrž rovněž umožňuje, aby cestující, zavazadla a náklad při přepravě v EU využívali „jednotný systém ochrany“. To znamená, že se v místech přestupu či překládky v EU v zásadě nevyžadují žádné další kontroly, jakmile byly provedeny bezpečnostní kontroly na letišti odletu v EU. Dopad jednotného systému ochrany z hlediska odstranění nadbytečných norem a postupů představuje významnou „přidanou hodnotu“ evropské bezpečnostní politiky. Totéž lze říci o inspekcích Komise na letištích a v přístavech EU, které jsou prováděny v souladu s acquis. Návrhy na zvýšení ochrany budou muset chránit soukromí a osobní údaje.
1.3.1. Ochrana nákladu
Akční plán pro ochranu v nákladní letecké dopravě
219. Když byla dne 30. října 2010 nalezena v nákladních zásilkách pocházejících z Jemenu, které byly na letištích v Německu a ve Spojeném království překládány do letadel směřujících do USA, funkční výbušná zařízení, bylo jasné, že je nutno dále zvýšit ochranu nákladní letecké dopravy v Evropě120. Po této události vypracovala skupina na vysoké úrovni zprávu s akčním plánem na odstranění nedostatků v ochraně a vypracování dalšího koordinovaného přístupu na úrovni EU a na mezinárodní úrovni s ohledem na dodatečná bezpečnostní opatření. Zprávu v prosinci 2010 schválila Rada, která požádala o urychlené provedení akčního plánu a předložení zprávy o pokroku do léta 2011.
220. Komise hodlá předložit legislativní návrhy zejména ve vztahu k nákladu, který pochází ze zemí mimo EU. Návrhy budou čerpat ze zkušeností, které byly dosud získány v rámci EU a na mezinárodní úrovni, a zohlední rovněž metody používané v celnictví na základě programu oprávněných hospodářských subjektů (AEO). Tyto návrhy budou uplatňovat přístup založený na rizicích a vyžadovat vyšší kvalitu předběžných informací o zásilkách a současně další zvýšení ochrany dodavatelského řetězce ve třetích zemích: prostřednictvím vzájemného uznávání bezpečnostních a obchodních programů příslušných třetích zemí za účelem využití bezpečnostních kontrol, které již existují ve třetích zemích. Nový přístup musí snížit riziko odklonu zásilek ze třetích zemí určených pro EU a mít minimální dopad na manipulaci s transferovým nákladem na letištích EU.
221. Členské státy a Komise by měly urychleně posílit sledování dodržování předpisů týkajících se nákladu a poštovních zásilek. Komise dosud provedla na letištích členských států 30 inspekcí nákladu a výsledky těchto inspekcí prokazují, že je třeba zlepšit uplatňování předpisů EU. Počet inspekcí EU se zvýší a členské státy musí přijmout opatření k posílení vnitrostátních monitorovacích programů. Náležité uplatňování předpisů týkajících se nákladu je spojeno s účinnou odbornou přípravou zaměstnanců. Standardizované školení pro zaměstnance podílející se na ochraně letecké dopravy zajišťuje důkladnou a harmonizovanou ochranu. V programech EU v oblasti vnější pomoci musí být větší pozornost věnována budování kapacit v oblasti ochrany dopravy ve třetích
120 V roce 2005 došlo ke změně celního kodexu EU – v souladu s rámcem norem SAFE Světové celní
organizace k ochraně a usnadnění světového obchodu – za účelem zavedení lepších pravidel v oblasti bezpečnosti a ochrany, která zahrnují společný rámec EU pro řízení rizik, předběžné informace o nákladu a program EU týkající se schválených hospodářských subjektů (AEO).
61
zemích, včetně prostřednictvím workshopů za podpory subjektů, jako je Evropská konference civilního letectví (ECAC).
Zvýšená ochrana nákladu v přístavech
222. V reakci na zvýšené bezpečnostní obavy, a zejména na události z 11. září 2001, přijalo mnoho zemí jednostranná opatření k odstranění možných hrozeb. USA například zavedly požadavek na 100% kontrolu námořního nákladu určeného na vývoz, který směřuje do USA, jenž má být zaveden do 1. července 2012. V rozsáhlém posouzení dopadů, které bylo provedeno v roce 2008, Komise uvedla, že „pokud by na evropských letištích byla zavedena 100% kontrola při vývozu, bylo by to příliš nákladné, pravděpodobně by to však nezlepšilo mezinárodní bezpečnost, absorbovalo by to zdroje, které jsou v současnosti přiděleny na bezpečnostní zájmy EU, a narušilo by to obchod a dopravu v EU i v celém světě“121.
223. EU proto neuvažuje o zavedení 100% kontrol kontejnerů určených na vývoz. Zasazuje se o posun v zaměření politiky směrem k vypracování balíčku opatření, jež se mají vypořádat s velkou rozmanitostí bezpečnostních rizik a vyřešit ochranu dodavatelského řetězce nejen z vnitrostátního hlediska, nýbrž jako celosvětový a komplexní problém. Tento alternativní balíček by však měl být založen na zásadě, že veškerý vývoz, jakož i dovoz je podroben komplexním a účinným víceúrovňovým procesům řízení rizik s využitím široké škály metod a technologií odpovídajících rizikům spojeným s konkrétními zásilkami. Posouzeny budou všechny zásilky.
224. Jako nedílná součást politiky víceúrovňového řízení rizik je záměrem EU prohloubení mezinárodní spolupráce s cílem co nejvíce zvýšit účelnost a účinnost plánovaných opatření. Komise bude spoléhat zejména na konstruktivní spolupráci s USA.
12. Ochrana nákladu
• Provádět akční plán pro zvyšování ochrany v nákladní letecké dopravě, podle potřeby definovat nová pravidla detekční kontroly leteckého nákladu a zvýšené ochrany nákladu v přístavech.
• Dokončit jednotný systém ochrany leteckého nákladu na úrovni celé EU.
1.3.2. Vysoká úroveň ochrany cestujících s minimálními potížemi
225. V reakci na útoky z 11. září byla vypracována společná evropská politika týkající se ochrany letectví. Pravidla jsou pravidelně aktualizována s cílem zabývat se novými riziky a hrozbami. Dne 25. prosince 2009 připomněl pokus o teroristický útok se skrytými výbušninami během letu 253 společnosti Northwest Airlines na lince z Amsterodamu do Detroitu opět meze ochrany letecké dopravy.
121 Viz Bezpečný obchod a 100% kontrola kontejnerů (Secure trade and 100% scanning of containers),
pracovní dokument útvarů Komise, SEK(2010) 131 v konečném znění.
62
226. Tyto události vyzdvihují skutečnost, že se ochrana letectví potýká s neustále se vyvíjejícími či novými druhy hrozeb; s hrozbami, na něž nejsou tradiční bezpečnostní metody používané na letištích vždy s to reagovat přiměřeně a účinně. Právní předpisy EU v oblasti ochrany letectví vyžadují soustavné zlepšování kontrolních metod a norem zařízení v zájmu uplatňování aktuálních bezpečnostních opatření. Členské státy EU se vyzývají, aby zkoušely inovační zařízení a metody. Některé členské státy například začaly na svých letištích zkoušet a zavádět bezpečnostní skenery, novou technologii, která je s to zjistit zakázané předměty, například nože a výbušniny, přenášené pod oděvem či přímo na těle.
227. V roce 2011 má Komise podle očekávání předložit návrh, který letištím povoluje (za určitých podmínek) používat bezpečnostní skenery122 jako běžný způsob detekční kontroly. Interní posouzení Komise, které je připojeno ke každému návrhu právních předpisů, musí odůvodnit nutnost stanovení a zavedení společných norem EU, které ukládají základní požadavky na účinnost detekce a zajišťují dodržování evropských základních práv a zdravotních předpisů.
228. Základní zásady ochrany letectví obsahují společné normy EU. Umožňují zavést v EU „jednotný systém ochrany“, kdy v místech přestupu či překládky v EU nelze v zásadě vyžadovat další kontroly cestujících, zavazadel a nákladu, jakmile byly provedeny bezpečnostní kontroly na letišti odletu v EU. Od dubna 2011 se jednotný systém kontroly rozšíří na cestující přicházející z letišť v USA, což umožní vytvořit ještě širší prostor pro usnadnění pohybu cestujících a jejich ochranu.
229. Bezpečnostní skenery, které jsou k dispozici v současnosti, mohou zvýšit kvalitu a účinnost bezpečnostních kontrol, jedná se však i o jiných, ještě inovativnějších technologiích. Komise obecně hledá inteligentnější způsoby kontrol cestujících a jejich zavazadel a pracuje rovněž na rozvoji účelnějších a účinnějších technologií, jako jsou moderní skenery zavazadel, včetně tekutin, nebo osob, systémy detekce výbušnin nebo inteligentní čipy. Takovéto technologie by měly být základem pro vybudování „kontrolního místa budoucností“, jako jsou bezpečnostní koridory, kde by mohlo být kontrolováno velké množství cestujících s minimálními potížemi. Přezkoumání nových metod kontroly je zásadní pro zvýšení ochrany na všech místech procesu.
13. Vysoká úroveň ochrany cestujících s minimálními potížemi
Podpořit zdokonalení detekčních metod za plného respektování základních práv; tyto metody by měly být základem pro vybudování „kontrolního místa budoucnosti“, jako jsou bezpečnostní koridory, kde by mohlo být kontrolováno velké množství cestujících s minimálními potížemi a omezováním. Měly by rovněž podpořit ochranná ustanovení v dalších ohrožených oblastech, jako jsou hlavní dopravní uzly.
122 Sdělení Evropské komise Evropskému parlamentu a Radě o používání bezpečnostních skenerů na
letištích EU, KOM(2010) 311.
63
• Podpořit rozvoj účinnějších technologií chránících soukromí (skenery, detektory nových výbušnin, inteligentní čipy atd.), jakož i řešení respektujících soukromí osob ve stávajících technologiích, a to i s pomocí financování.
• Definovat společné normy účinnosti detekce a postupy osvědčování detekčních zařízení.
1.3.3. Ochrana pozemní dopravy
230. Ochrana pozemní dopravy byla řešena jinak než ochrana letecké a námořní dopravy, a to vzhledem k jejímu decentralizovanému charakteru, avšak rovněž kvůli skutečnosti, že v současnosti neexistuje právní základ pro jednání EU, jakož i kvůli neexistenci vedoucí mezinárodní organizace, která by z právního hlediska měla pravomoc zabývat se touto problematikou (jako je IMO nebo ICAO).
231. Pozemní doprava, zejména městská doprava, byla v minulém desetiletí v rostoucí míře cílem terorismu a organizované trestné činnosti. Tak tomu bylo v případě městské a příměstské železniční dopravy (bombové útoky v Madridu v březnu 2004 a v Londýně v červenci 2005) a u dálkové železniční dopravy (nepodařený útok na regionální vlaky v Německu v červenci 2006). Náklady z hlediska ztrát na lidských životech způsobených teroristickými útoky i z ekonomického hlediska v důsledku organizované trestné činnosti zaměřené na přepravu zboží jsou vysoké.
232. Zatímco pravomoc EU ve vztahu k ochraně městské dopravy je omezená, je ochrana osob v městském kontextu hlavním faktorem při zvyšování přitažlivosti veřejné dopravy. Vypracování politiky v oblasti ochrany pozemní dopravy musí zohledňovat politické závazky, právní základy a zvláštnosti každého odvětví pozemní dopravy. Ochrana nesmí být překážkou toku dopravy a obchodu a má podporovat další otevírání trhů.
233. V souladu s nutností zabývat se lépe všemi aspekty ochrany pozemní dopravy by se práce Komise společně s vnitrostátními kontaktními místy pro ochranu městské dopravy měla rozšířit tak, aby zahrnovala místní a regionální železniční dopravu a rovněž vysokorychlostní železniční dopravu. Plánuje se zřízení stálé skupiny odborníků na ochranu pozemní dopravy, rovněž jako fóra pro výměnu názorů se zúčastněnými stranami, a to s přihlédnutím k předchozím zkušenostem z oblasti ochrany letecké a námořní dopravy.
234. Nedostatkem stávajícího „modálního“ přístupu k ochraně je to, že nebere dostatečně v potaz větší zranitelnost multimodálních dopravních uzlů. Pozornost by proto měla být věnována stanovení bezpečnostních norem rovněž pro tato zařízení.
235. Evropská komise v úzké spolupráci s členskými státy vypracovala akční plán EU v oblasti chemické, biologické, radiologické a jaderné bezpečnosti (CBRN)123, který zavádí přístup zohledňující veškerá rizika za účelem snížení hrozby náhodných, přírodních nebo úmyslných CBRN incidentů, včetně
123 KOM(2009) 273 ze dne 24. června 2009.
64
teroristických útoků, a škod z nich vyplývajících. Vzhledem k novému integrovanému přístupu stanovenému ve strategii vnitřní bezpečnosti124 rozvine chystané sdělení o ochraně dopravy v roce 2011 další nápady, jak co nejvíce zvýšit úroveň ochrany v dopravě, zejména u důležitých dopravních uzlů a veřejné dopravy.
14. Ochrana pozemní dopravy
• Spolupracovat s členskými státy v oblasti ochrany pozemní dopravy, přičemž prvním krokem bude zřízení stálé skupiny odborníků na ochranu pozemní dopravy a zavedení dalších opatření v oblastech, kde má činnost EU přidanou hodnotu. Pozornost se zaměří obzvláště na otázky ochrany ve městech.
1.3.4. Ochrana v celém rozsahu
236. Ačkoliv v Evropské unii existuje mnoho nástrojů pro ochranu nákladu, v současnosti nejsou zavedena žádná pravidla pro celý dodavatelský řetězec v evropské pozemní dopravě. V zásadě si lze představit monitorování a detekční kontrolu každé nákladní zásilky v celém logistickém řetězci, takovýto přístup by však zvýšil náklady spojené s ochranou na neudržitelné úrovně, a přesto by se mohl ukázat jako neúčinný. Komise prosazuje méně nákladné a potenciálně účinnější řešení spočívající v profilování hospodářských subjektů na základě úrovně dodržování předpisů s určitými kritérii spolehlivosti.
237. Komise navrhuje navázat na zkušenosti získané s AEO a „známými odesílateli“ za účelem vypracování systému řízení ochrany v celém rozsahu, který zahrnuje harmonizované společné posouzení rizik hospodářských subjektů zapojených v celém dodavatelském řetězci v dopravě, bez ohledu na použitý druh dopravy. Osvědčení o ochraně v celém rozsahu vydaná hospodářským subjektům dodržujícím předpisy by tyto subjekty opravňovala k využívání usnadněných bezpečnostních postupů ve vztahu k operacím v jakékoli fázi dodavatelského řetězce. Aby se zamezilo vynakládání dvojího úsilí a snížila byrokracie, mělo by být nové osvědčení začleněno rovněž do stávajících systémů pro ochranu námořní a letecké dopravy.
238. Cílem iniciativy je zvýšení ochrany dodavatelského řetězce k zajištění větší ochrany veškeré evropské nákladní dopravy před možnými teroristickými útoky, aniž by byl ohrožen volný tok zboží. Systém by byl založen na řízení rizik, a nikoli na jejich vyloučení. Do návrhu evropských a vnitrostátních plánů trvalého zabezpečení mobility125 budou proto začleněny postupy k obnovení fungování dodavatelského řetězce po vážném teroristickém útoku či jiném narušení spojeném s ochranou.
239. Je nutno dále posílit rovněž mezinárodní spolupráci s ohledem na všechny aspekty ochrany dopravy, kde může společné úsilí zajistit značné synergie (jako je výměna zpravodajských informací o mezinárodním terorismu) a kde nejsou jednoznačně vymezeny pravomoci jednotlivých členských států (např. plavba v mezinárodních vodách).
124 KOM(2010) 673 ze dne 22. listopadu 2010. 125 Téma týkající se plánů trvalého zabezpečení mobility bude podrobněji přezkoumáno v oddíle 3.5.3.
„Zajištění nepřetržité mobility po narušení dopravního systému“.
65
15. Ochrana v celém rozsahu
• Zvýšit úroveň ochrany v rámci dodavatelského řetězce, aniž by tím byla omezena plynulost obchodu. S ohledem na stávající režimy by měla být zvážena osvědčení o ochraně v celém rozsahu.
• Společné hodnocení ochrany zahrnující všechny druhy dopravy.
• Při přípravě plánů trvalého zabezpečení mobility začlenit možné následky teroristických a kriminálních útoků (viz iniciativa 23).
• Spolupracovat na mezinárodní úrovni v oblastech boje proti terorismu a dalším kriminálním činnostem, jako je pirátství. Rozhodující význam má vnější dimenze (viz iniciativa 40).
1.4. Práce v oblasti bezpečnosti dopravy: záchrana tisíců životů
1.4.1. Směrem k „vizi nula“ v bezpečnosti silničního provozu
240. Bezpečnost silničního provozu představuje významný společenský problém a velkou obavu občanů a vlád v celé Evropě. Ačkoliv v rámci třetího evropského akčního programu pro bezpečnost silničního provozu do roku 2010 bylo dosaženo významného zlepšení, k dosažení „vize nula“ je dosud nutné mnoho učinit.
241. Jako příspěvek k tomuto ambicióznímu cíli (a jak bylo nastíněno v nových směrech politiky v oblasti bezpečnosti silničního provozu v letech 2011–2020126) navrhuje Komise snížit celkový počet smrtelných nehod na silnicích v Evropské unii do roku 2020 o polovinu oproti výsledkům, jichž bylo dosaženo v roce 2010.
242. Splnění tohoto cíle bude vyžadovat vypracování strategie zahrnující opatření v oblasti zranění na silnicích a první pomoci, cílená opatření pro zvláštní kategorie účastníků silničního provozu a současně řešení nových společenských problémů.
243. Během příštích deseti let bude nutno politiky v oblasti bezpečnosti silničního provozu přizpůsobit novým problémům a obavám, jako je stárnutí obyvatelstva, přetížení ve městech, vzrůstající nebezpečné chování (drogy, léčivé přípravky, používání mobilních telefonů při řízení atd.) a možný pokles veřejných zdrojů vyhrazených na údržbu silniční infrastruktury. Hlavním faktorem při vytváření podmínek pro významné snížení počtu úmrtí a zranění na silnicích je i nadále vymáhání dodržování předpisů. První pokus o lepší řešení této otázky na evropské úrovni představuje přeshraniční výměna informací o přestupcích v oblasti bezpečnosti silničního provozu, která je předmětem návrhu127, jenž je v současnosti přezkoumáván v Evropském parlamentu a Radě. V návaznosti na zkušenosti získané po vstupu navrhované směrnice v platnost by bylo možno naplánovat další kroky.
126 KOM(2010) 389 v konečném znění. 127 KOM(2008) 151 v konečném znění, 19.3.2008.
66
Technologie bezpečnosti silničního provozu
244. Očekává se, že technologie přispějí velkou měrou k zlepšení bilance bezpečnosti silniční dopravy. Širší zavádění inteligentních dopravních systémů, které mohou zjišťovat dopravní nehody, podporovat dohled nad silničním provozem a poskytovat účastníkům silničního provozu informace v reálném čase, značně zvýší bezpečnost silničního provozu. V blízké budoucnosti přispějí k vyšší bezpečnosti silničního provozu rovněž systémy spolupráce, které umožňují vozidlům komunikovat se silniční infrastrukturou i s ostatními účastníky silničního provozu. Je důležité urychlit zavádění pokročilých palubních systémů pro podporu řízení a systémů ITS souvisejících s bezpečností a zabezpečením128.
245. Možnost širšího používání pokročilých systémů pro podporu řízení, jako je varování při vybočení z pruhu, varování před kolizí nebo rozpoznávaní chodců, tím, že se jimi vybaví stávající užitková a/nebo osobní vozidla, by rovněž měla být dále posouzena. Je třeba podporovat urychlené zavádění a široké tržní využití takových aplikací zvyšujících bezpečnost, aby bylo možno využít plně jejich potenciál.
246. Technologie ITS by měly rozhodným způsobem přispět k zvýšení účinnosti a rychlosti při záchranných akcích, a zejména při zavádění služby celoevropského palubního tísňového volání, systému eCall. Vývoj technologií, jako jsou například palubní systémy poskytující informace o aktuálních maximálních povolených rychlostech v reálném čase, by mohly přispět ke zlepšení kontroly maximální rychlosti. Vzhledem k tomu, že na silnicích se neustále zvyšuje počet lehkých užitkových vozidel, čímž také narůstá riziko jejich účasti na dopravních nehodách, měla by být rovněž prozkoumána instalace omezovačů rychlosti v takových vozidlech v souladu s liniemi, které již Komise určila.
247. Vozidla by po uvedení na trh měla po celou dobu své životnosti splňovat bezpečnostní normy. Stávající systém technických prohlídek129 je nutno rozvinout tak, aby zahrnoval kontroly elektronických bezpečnostních zařízení a nových pohonných systémů budoucích vozidel. To bude vyžadovat rovněž zavedení evropské elektronické platformy v zájmu usnadnění přístupu k informacím potřebným pro provádění těchto prohlídek stanicemi technické kontroly a ostatními zúčastněnými stranami. Povinnost pravidelně kontrolovat vozidlo by se měla rozšířit rovněž na jednostopá motorová vozidla ve snaze snížit počet dopravních nehod, na nichž se podílí tento druh vozidel.
Ucelená strategie pro zranění na silnicích
248. Strategie bezpečnosti silničního provozu se obvykle zaměřují na snížení počtu smrtelných nehod na silnicích. Zranění na silnicích jsou však často přehlížena a stávají se významným zdravotnickým problémem. V roce 2009 bylo na silnicích Evropské unie zraněno přibližně 1 500 000 osob s obrovskými ekonomickými a lidskými náklady pro společnost.
128 Viz oddíl 2.1.3 o ITS. 129 Viz směrnice 2009/40/ES ve znění směrnice 2010/48/EU.
67
249. Jedním z prioritních opatření EU v příštím desetiletí bude snížení počtu a závažnosti zranění zlepšením pohotovostních služeb a služeb následné péče. Komise proto vypracuje prvky ucelené strategie opatření týkajících se zranění na silnicích a první pomoci, a to se zapojením všech příslušných účastníků. Nejprve se bude snažit dosáhnout společného porozumění definicím a konceptům souvisejícím s oběťmi dopravních nehod (zejména definice těžkých a lehkých zranění), zlepšit a harmonizovat sběr údajů a určit postupy k zlepšení prevence a zásahů, včetně jejich sociálně-ekonomického dopadu. Na tomto základě by mohla být určena konkrétní opatření, jako je například výměna osvědčených postupů, vývoj manuálů pro zásahy, podpora vytváření společných záchranných jednotek mezi členskými státy atd., a bylo by možno stanovit měřitelný cíl týkající se snížení počtu zranění.
Výcvik a vzdělávání
250. Současný přístup k výcviku řidičů zůstává i nadále příliš roztříštěný a specializovaný. Komise navrhuje prosazovat širší přístup a vzdělávání a výcvik chápe jako globální proces, jakési celoživotní „nepřetržité vzdělávání“. Komise rovněž zamýšlí rozšířit výcvik a vzdělávání na všechny účastníky silničního provozu a podporovat nabídky na dopravní výchovu a výcvik, které jsou přizpůsobené jednotlivým věkovým skupinám.
251. Zkouška za účelem získání řidičského průkazu by se neměla omezovat jen na prověření uchazečových znalostí pravidel silničního provozu nebo jeho schopnosti ovládat vozidlo. K zvýšení bezpečnosti jednostopých motorových vozidel a k omezení důsledků dopravních nehod bude Komise prosazovat vzdělávání řidičů zaměřené na nutnost a výhody používání osobních ochranných prostředků, airbagů, eCall a moderních brzdových systémů a naplánuje vhodná opatření proti neoprávněným úpravám.
252. Jakmile budou plně použitelná ustanovení třetí směrnice o řidičských průkazech130, vypracuje Komise ve spolupráci s členskými státy pokyny k vzdělávání řidičů s cílem zahrnout minimální normy pro instruktory.
Zranitelní účastníci
253. Na zranitelné účastníky silničního provozu v roce 2008 připadalo 45 % všech smrtelných dopravních nehod. Bezpečnost cyklistů a chodců se týká především městské správy, kdy pravomoc provést většinu opatření mají místní orgány. Značný prostor však zůstává pro společná opatření v rámci provádění akčního plánu Komise pro městskou mobilitu. Pro starší osoby bude naplánována řada opatření, například zajištění způsobilosti řídit motorové vozidlo, vypracování vhodného návrhu infrastruktury a signalizace a poskytnutí přiměřených pasivních bezpečnostních zařízení. K zvýšení bezpečnosti motocyklistů bude Komise podporovat výzkum a technický vývoj zaměřený na zvýšení bezpečnosti jednostopých motorových vozidel a omezení důsledků dopravních nehod. Pokračovat bude rovněž probíhající úsilí o lepší přizpůsobení silniční infrastruktury jednostopým motorovým vozidlům (např. instalace bezpečnějšího zábradlí).
130 Směrnice 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech (přepracované znění),
Úř. věst. L 403, 30.12.2006. Členské státy budou ustanovení směrnice používat od 19. ledna 2013.
68
16. Směrem k „vizi nula“ v bezpečnosti silničního provozu
• Harmonizovat a zavést technologie bezpečnosti silničního provozu, jako jsou systémy pro podporu řízení, (inteligentní) omezovače rychlosti, kontrolky zapnutí bezpečnostních pásů, systém eCall, systémy spolupráce a rozhraní vozidlo-infrastruktura, jakož i vylepšené kontroly technické způsobilosti motorových vozidel, včetně kontrol alternativních pohonných systémů.
• Za účelem omezení zranění vyvinout ucelenou strategii opatření pro zranění na silnicích a pohotovostní služby, včetně společných definic a standardních klasifikací zranění a smrtelných úrazů.
• Zaměřit se na odborné vzdělávání a výchovu všech účastníků; propagovat používání bezpečnostního vybavení (bezpečnostní pásy, ochranné oděvy, opatření proti neoprávněným úpravám).
• Věnovat zvláštní pozornost zranitelným účastníkům, jako jsou chodci, cyklisté a motocyklisté, a to i pomocí bezpečnější infrastruktury a bezpečnějších technologií vozidel.
1.4.2. Evropská strategie pro bezpečnost civilního letectví
254. Ačkoliv je úroveň bezpečnosti letectví v EU vysoká, není EU dosud nejbezpečnějším regionem ve světě. Liší se rovněž výkonnost jednotlivých členských států v oblasti bezpečnosti. S rostoucí složitostí odvětví letectví a zvyšujícími se objemy letecké dopravy bude muset EU zachovávat neustálou ostražitost v zájmu udržení a dalšího zlepšení své bilance bezpečnosti. Aby bylo tohoto dosaženo, měla by EU přejít na systém řízení bezpečnosti, který je aktivní, založený na důkazech a přijímá předem opatření s cílem zamezit nehodám.
255. Takovýto systém musí nutně vycházet z normativních pravidel, která jsou doplněna pravidly založenými na výkonnosti a dohledem. To vyžaduje neustálý sběr informací, aby bylo možno určit nebezpečí a změřit a snížit rizika. Za tímto účelem musí být informace o bezpečnosti úplné, ve standardní formě, musí být analyzovány k získání příslušných faktů o bezpečnosti a snadno přístupné osobám s rozhodovací pravomocí. V současnosti tomu tak dosud není a strategie EU pro bezpečnost letectví by se měla zaměřit na zavedení prostředků k vytvoření takovéhoto systému.
256. Za účelem jednotného uplatňování strategie zahrnující celou EU ve všech oblastech letectví je nezbytný systémový přístup. Po vytvoření systému řízení bezpečnosti, který zahrnuje veškeré aspekty činnosti v oblasti letectví, bude muset EU stanovit výkonnostní cíle pro jednotlivé oblasti. Mimoto je nutno stanovit a pravidelně revidovat společné priority a cíle pro celou Unii a pro jednotlivé členské státy. Bude nutno rozvíjet stěžejní úlohu Evropské agentury pro bezpečnost letectví (EASA).
257. K zvýšení úrovně bezpečnosti letecké dopravy v Evropě přispěje zavedení technologické části iniciativy jednotné evropské nebe – SESAR. Je důležité, aby příslušné evropské právní předpisy podpořily včasné, koordinované a účinné
69
zavádění této inovační technologie a aby byla zajištěna kompatibilita s normami vyvinutými jinde ve světě, zejména s NextGen v USA.
258. Důkladný systém bezpečnosti letectví v EU má přímé důsledky pro třetí země, a to pro provozovatele letecké dopravy do a z EU i pro letecký průmysl. Za účelem sbližování právních předpisů, vzájemného uznávání v případě rovnocenných úrovní bezpečnosti a poskytování technické pomoci zemím, které potřebují podporu, bude proto nezbytné spolupracovat se třetími zeměmi, zejména s USA.
259. V zájmu dosažení cílů v oblasti bezpečnosti, které stanovilo mezinárodní letecké společenství, bude muset EU úzce spolupracovat s ICAO. V této souvislosti připravuje memorandum o porozumění týkající se celosvětové výměny informací o bezpečnosti, které v září 2010 podepsala Komise s Mezinárodním sdružením leteckých dopravců (IATA), Mezinárodní organizací pro civilní letectví (ICAO) a ministerstvem dopravy USA, půdu pro vytvoření systému pro celosvětovou výměnu informací, který přispěje k zvýšení bezpečnosti letectví a větší transparentnosti informací o bezpečnosti. Přechod ICAO na přístup založený na soustavném sledování jakožto novou metodiku pro dohled nad bezpečnosti letectví ve světě poskytuje velkou příležitost k lepšímu určování a snižování bezpečnostních rizik při současném zaměření zdrojů ICAO a členských států tam, kde je jich nejvíce zapotřebí.
17. Evropská strategie pro bezpečnost civilního letectví
Evropská bezpečnost letectví je na vysoké úrovni, avšak není nejlepší na světě. Naším cílem by mělo být stát se v oblasti letectví nejbezpečnějším regionem. Abychom tohoto cíle dosáhli, vypracujeme na základě činnosti Evropské agentury pro bezpečnost letectví (EASA) všeobecnou evropskou strategii pro bezpečnost letectví, která bude zahrnovat tato hlediska:
• zlepšení shromažďování, kvality, výměny a analýzy údajů v návaznosti na přezkoumání právních předpisů o hlášení událostí v civilním letectví;
• přizpůsobení regulačního rámce pro bezpečnost vývoji nových technologií (SESAR);
• zajištění důsledného provádění strategie EU pro bezpečnost letectví ve všech oblastech letecké dopravy;
• propagace transparentnosti a výměny informací o bezpečnosti s organizací ICAO a dalšími mezinárodními partnery v oblasti letectví, a to zejména v rámci iniciativy celosvětové výměny informací o bezpečnosti; spolupráce se zeměmi, které nejsou členy EU (zejména se Spojenými státy), v otázkách bezpečnosti týkajících se sbližování právních předpisů, vzájemného uznávání a technické pomoci;
• vypracování systému řízení bezpečnosti na úrovni EU, který by zahrnoval výkonnostní cíle a měření v oblasti bezpečnosti za účelem identifikace rizik a dosažení nepřetržitého zlepšování úrovně bezpečnosti.
70
1.4.3. Bezpečnější lodní doprava
260. Opatření EU v oblasti bezpečnosti námořní dopravy a ochrany životního prostředí doplňují mezinárodní rámec stanovený Mezinárodní námořní organizací (IMO). Provedení předpisů IMO do právního systému EU zajišťuje jejich prosazování v celé Evropské unii. EU mimoto hraje důležitou úlohu při zlepšování mezinárodních norem tím, že iniciuje jejich přijetí na mezinárodní úrovni a přímo k němu přispívá.
Bezpečnost lodí pro přepravu cestujících
261. V EU se zvyšuje mobilita prostřednictvím lodní dopravy a rekreační činnost v této oblasti, jelikož 22 z celkem 27 členských států jsou přímořské země, z nichž čtyři jsou ostrovními státy. Každý rok je v EU na palubách lodí přepraveno více než 200 milionů cestujících. Vážné nehody lodí pro přepravu cestujících ve vodách EU jsou naštěstí ojedinělé, pokud k nim však dojde, může se jednat o ohromné tragédie (Herald of Free Enterprise, Estonsko). Je nezbytný aktivní přístup k bezpečnosti lodí pro přepravu cestujících.
262. Se zřetelem na tuto skutečnost usnadní práci orgánů členských států zjednodušení a objasnění složitého regulačního rámce EU – s patřičným přihlédnutím k předpisům IMO. V úvahu bude nutno vzít rovněž technické inovace a vývoj na mezinárodní úrovni. Bezpečnostní předpisy musí zohledňovat mimo jiné skutečnost, že lodě pro přepravu cestujících již nejsou postaveny pouze z oceli, nýbrž rovněž z jiných materiálů, jako je plast vyztužený skleněnými vlákny. S více než 70 % počtu osobních lodí typu ro-ro ve světě provozovaných ve vodách EU a s ohledem na zvětšující se velikost a kapacitu lodí pro přepravu cestujících je nutno klást důraz na zajištění bezpečnosti těchto plavidel. Komise bude s EMSA úzce spolupracovat na modernizaci právních předpisů o bezpečnosti lodí pro přepravu cestujících s cílem vypořádat se s těmito problémy.
Rozšíření systému SafeSeaNet a sdílení funkcí pobřežní stráže v EU
263. Evropská agentura pro námořní bezpečnost (EMSA) byla pověřena úkolem řídit systém SafeSeaNet, ústřední nástroj evropského námořního informačního systému pro dohled nad plavidly a údaje o nebezpečném zboží. Uskuteční se další práce na rozšíření funkcí systému SafeSeaNet, zejména o družicové informace, a rovněž na zajištění kompatibility s říčními informačními službami (RIS) a s iniciativou e-Maritime a na otevřenosti vůči ostatním modálním systémům. Cílem je rozpracovat systém SafeSeaNet tak, aby se stal základním systémem pro všechny příslušné námořní informační nástroje podporující bezpečnost a ochranu námořní dopravy a ochranu mořského prostředí před znečištěním způsobeným loděmi. Zásadně proto přispěje k vytvoření společného prostředí pro sdílení informací pro dohled v námořní oblasti EU131.
264. Evropské orgány již projednaly myšlenku zřízení evropské pobřežní stráže. Některé funkce pobřežní stráže by mohly mít prospěch z koordinace na evropské úrovni nebo by mohly být vykonávány účinněji na evropské úrovni (např. evropské datové centrum LRIT). Při plném dodržení zásady subsidiarity
131 KOM(2009) 538 a KOM(2010) 584.
71
a proporcionality přezkoumá Komise řadu možností: strukturovaná spolupráce mezi členskými státy, koordinace ad hoc nebo trvalá koordinace mezi pobřežní stráží jednotlivých členských států, předání určitých funkcí subjektům EU.
Rejstřík EU a vlajka EU pro lodní dopravu
265. Nutnost zajistit rovné podmínky pro odvětví námořní dopravy v EU a zaručit vysokou úroveň bezpečnosti ve prospěch všech občanů EU vyžaduje jednotnou, vysokou úroveň kvality vlajek EU. V současnosti jsou dosud některé vlajky EU uvedeny na šedé a černé listině Pařížského memoranda o porozumění o státní přístavní inspekci.
266. První krok tímto směrem představuje směrnice 2009/21/ES o souladu s požadavky na stát vlajky. Komise bude trvale sledovat uplatňování této směrnice a posoudí celkovou úroveň výkonnosti vlajek EU.
267. Postavení evropského odvětví lodní dopravy je ohroženo mohutným růstem odvětví námořní dopravy v rozvíjejících se ekonomikách v Asii i jinde ve světě. Tito konkurenti mají výhodu v podobě levného financování a pracovní síly, obrovských zařízení pro stavbu lodí a největších a rychleji se rozvíjejících přístavů na světě. Ačkoliv je konkurenční výhoda evropské námořní dopravy založena na kvalitě s přísnými normami v oblasti bezpečnosti, zabezpečení a ochrany životního prostředí a v sociální oblasti, ve střednědobém nebo dlouhodobém horizontu existuje nebezpečí, že by se EU mohla stát závislou na službách námořní dopravy, které poskytují třetí země.
268. Bylo by možno vytvořit evropský rejstřík (znamenající vlajku EU), který by sloužil jako nástroj pro udržení konkurenční výhody evropských služeb námořní dopravy. Tento rejstřík by nevylučoval stávající rejstříky (vlajky) členských států EU. Zajistil by rozpoznávací znak podobný znaku, jaký dnes používá evropské letecké odvětví. Znak EU by v podstatě představoval značku kvality zaručující bezpečné a zabezpečené lodě šetrné k životnímu prostředí ovládané vysoce kvalifikovanými pracovníky. U lodí, které jsou způsobilé pro evropský rejstřík, by bylo možno uvážit přiznání příznivého zacházení. Lodě v rejstříku by mohly mít prospěch mimo jiné ze snížení přístavních poplatků spojených s environmentální výkonností, z nižších nákladů na pojištění či méně častých inspekcí.
269. Myšlenka vytvořit v dlouhodobém horizontu evropský rejstřík a vlajku pro lodě by se mohla vztahovat rovněž na loďstvo ve vnitrozemské lodní dopravě. Určitý krok tímto směrem již byl učiněn standardizovaným „evropským identifikačním číslem plavidla“ (ENI) a rozvojem evropské databáze plavidel.
18. Bezpečnější lodní doprava
• Spolupracovat s Evropskou agenturou pro námořní bezpečnost (EMSA) na modernizaci právních předpisů o bezpečnosti lodí pro přepravu cestujících.
• Rozpracovat systém SafeSeaNet tak, aby se stal základním systémem pro všechny námořní informační nástroje nezbytné pro podporu bezpečnosti a ochrany námořní dopravy, jakož i ochranu mořského prostředí před znečištěním způsobeným loděmi.
72
• Posoudit proveditelnost vytvoření rejstříku EU a vlajky EU pro námořní a vnitrozemskou lodní dopravu. Znak EU by v podstatě představoval značku kvality zaručující bezpečné a zabezpečené lodě šetrné k životnímu prostředí ovládané vysoce kvalifikovanými pracovníky.
• Posoudit možnost zavedení sdílených funkcí pobřežní stráže v EU, a to zejména za účelem zajištění námořní bezpečnosti, ochrany a ochrany životního prostředí.
1.4.4. Bezpečnost železniční dopravy
270. Bezpečná, moderní a integrovaná železniční síť je jednou z hlavních priorit EU. Byla zřízena Evropská agentura pro železnice (ERA) s cílem pomoci vytvořit takovýto integrovaný železniční prostor zvýšením bezpečnosti a interoperability. Agentura ERA působí rovněž jako systémový orgán pro rozvoj evropského systému řízení železničního provozu (ERTMS), což je jednotná norma zabezpečení, jež má být zavedena v celé Evropě132. Postupné otevírání železničního trhu v EU nemá negativní dopady na celkovou úroveň bezpečnosti. Železnice jsou i nadále velmi bezpečným druhem dopravy, v němž je riziko vážné dopravní nehody pro cestující i nadále minimální.
271. Rozvoj a zvýšení bezpečnosti železnic je především záležitostí železničních podniků a provozovatelů infrastruktury. Prostřednictvím systému certifikace by tito dva hlavní aktéři měli prokázat, že zavedli systém pro řízení bezpečnosti a že splňují požadavky na bezpečný provoz v příslušné síti.
272. K železničnímu provozu však přispívají rovněž další účastníci, například majitelé vozů nebo opravárny. Proto byla v roce 2006 v odvětví železniční dopravy zahájena diskuse o vztazích, jež mají být navázány mezi certifikovanými a necertifikovanými účastníky, a o možnosti rozšířit systém povinné certifikace na necertifikované subjekty.
273. Za účelem postupného dosažení harmonizovaného osvědčení o bezpečnosti u všech subjektů v tomto odvětví posoudí Komise rovněž možnost zavedení evropské normy pro navrhování a uplatňování norem v oblasti řízení bezpečnosti. Komise zamýšlí zlepšit certifikaci subjektů podílejících se na výrobě a údržbě kritických bezpečnostních komponentů používaných při budování železničních vozových parků a železniční infrastruktury.
274. V posledních dvou letech přijala Komise řadu společných cílů v oblasti bezpečnosti a společných bezpečnostních metod. Je důležité, aby agentura ERA dohlížela na náležité uplatňování těchto opatření. Důležité je rovněž sledování ukazatelů a projednání výsledků vyšetřování vážných nehod na evropské úrovni. Dramatická nehoda ve Viareggiu (Itálie) dne 30. června 2009 měla za následek přijetí akčního plánu s řadou opatření, která již byla provedena nebo která se připravují, včetně pracovní skupiny pro údržbu nákladních vozů, která se zaměřuje na údržbu náprav vozů. Tato pracovní skupina již předložila konkrétní výsledky, avšak rovněž prokázala, že je důležité předejít tomu, aby vnitrostátní
132 Návrhy na rychlejší zavedení systému ERTMS jsou zásadní pro bezpečnost železniční dopravy a jsou
projednány v oddíle 0.
73
bezpečnostní orgány přijaly v reakci na vážné nehody opatření, která vytvářejí nové překážky a brání rozvoji vnitřního trhu železniční dopravy.
19. Bezpečnost železniční dopravy
• Postupně dosáhnout celoodvětvového přístupu k osvědčení o bezpečnosti v odvětví železniční dopravy na základě stávajících přístupů provozovatelů infrastruktury a železničních podniků a zhodnotit možné zavedení evropské normy.
• Posílit úlohu Evropské agentury pro železnice v oblasti bezpečnosti železniční dopravy, zejména pokud jde o její dohled nad národními bezpečnostními opatřeními přijatými vnitrostátními bezpečnostními orgány a jejich postupnou harmonizaci.
• Podpořit proces osvědčování a údržby kritických bezpečnostních komponentů používaných při budování železničních vozových parků a železniční infrastruktury.
1.4.5. Přeprava nebezpečných věcí
275. Pro každý druh dopravy byla nezávisle vypracována pravidla pro zajištění bezpečné přepravy nebezpečných věcí. Pravidla pro námořní dopravu pocházejí od Mezinárodní námořní organizace. Pravidla pro železniční dopravu stanovila OTIF, Mezivládní organizace pro mezinárodní železniční přepravu. Pravidla pro silniční dopravu a vnitrozemskou plavbu vyplývají z práce EHK/OSN, Evropské hospodářské komise OSN. Náklad, který má být přepravován různými dopravními prostředky, proto podléhá kumulativním pravidlům, což má za následek komplikace a dodatečné náklady v porovnání s přepravou využívající jeden druh dopravy. To je obzvláštně nevýhodné pro námořní dopravu kontejnerů, a to navzdory skutečnosti, že pro takovýto náklad s nízkými náklady a s vysokým rizikem je doprava po moři obzvláště vhodná. Komise proto zamýšlí zjednodušit pravidla pro přepravu nebezpečných věcí za účelem zajištění interoperability mezi jednotlivými druhy dopravy.
20. Přeprava nebezpečných věcí
• Zjednodušit pravidla pro intermodální přepravu nebezpečných věcí za účelem zajištění interoperability mezi různými druhy dopravy.
1.5. Kvalita a spolehlivost služeb
276. Kvalita služeb osobní dopravy je aspektem, který bude v příštích letech vzhledem k stárnutí obyvatelstva a nutnosti podporovat veřejnou dopravu účinněji využívající zdroje nabývat na významu. Hlavními znaky kvality služby jsou atraktivní četnost spojů, spolehlivost a intermodální integrace. Stejně tak důležitá je dostupnost informací o době strávené na cestě a traťových alternativách. Kvalita spočívá rovněž ve schopnosti poskytovat vysokou úroveň služeb starším osobám, zdravotně postiženým osobám a účastníkům se zvláštními potřebami.
1.5.1. Lepší prosazování práv cestujících
277. V současnosti jsou obecná práva cestujících, včetně práv zdravotně postižených cestujících a cestujících s omezenou pohyblivostí, v EU upravena acquis pro
74
leteckou, železniční, námořní a vnitrozemskou vodní dopravu a rovněž pro autobusovou a autokarovou dopravu. Kvůli odlišným charakteristikám jednotlivých druhů dopravy a jejich trhů (různě velké společnosti, obraty nebo počet linek, jakož i různě dlouhé cesty a jejich podmínky) se konkrétní obsah těchto práv liší, avšak typologie práv zaručených stávajícími čtyřmi nařízeními pro leteckou, železniční, lodní a silniční dopravu je srovnatelná: konkrétně se jedná o právo na informace, náhradu jízdného, přesměrování, pomoc během čekání a za určitých podmínek odškodnění. Komise předloží sdělení o těchto společných zásadách vztahujících se na veškerá práva cestujících.
278. V krátkodobém horizontu je cíl dvojí: významně zlepšit uplatňování stávajících právních rámců pomocí jednotného a soudržného výkladu a harmonizovanějšího a účinnějšího prosazování na úrovni EU, zejména prostřednictvím sítě vnitrostátních subjektů odpovědných za prosazování; za druhé, přispět k vypracování celosvětového přístupu k péči o cestující zařazením příslušných ustanovení do dvoustranných a mnohostranných mezinárodních dohod.
279. Komise přezkoumá stávající právní předpisy o právech cestujících v jednotlivých druzích dopravy s cílem stanovit minimální soubor práv cestujících, která jsou společná pro všechny druhy dopravy, a to prostřednictvím závazných i nezávazných nástrojů. Komise posoudí rovněž potřebu přijetí nových legislativních opatření, která jsou zaměřena na modernizaci nebo objasnění určitých ustanovení o právech cestujících v letecké dopravě, jež zahrnují rovněž úpadek letecké společnosti a problémy spojené s nesrovnalostmi týkajícími se zavazadel.
280. Poté bude Komise usilovat o další zlepšení u cestujících s omezenou mobilitou, a to nejen prostřednictvím jejich zvláštních práv, nýbrž rovněž lepšího přístupu k infrastruktuře.
281. V současnosti neexistují evropské právní předpisy o právech cestujících, kteří v průběhu jedné cesty použijí dva či více druhů dopravy a zakoupili si různé jízdenky na jediném místě. Těmto cestujícím mohou vzniknout v případě zpoždění vyšší náklady (kvůli zmeškaným spojům) nebo u nich může dojít ke ztrátě zavazadel (jelikož se místo konečného určení nenachází na konci trasy, na níž došlo ke ztrátě zavazadel). Komise bude usilovat o podporu a rozvoj koncepce integrovaných jízdenek, a může proto navrhnout, aby byla otázka práv cestujících s integrovanými jízdenkami, kteří cestují multimodálně, zahrnuta do stávajícího či budoucího právního rámce.
282. Komise zamýšlí navrhnout jednotné nařízení EU („kodex EU“) zahrnující veškeré záležitosti spojené s právy cestujících ve všech druzích dopravy, které může zahrnovat práva v případě přerušení cesty, transparentnost cen vůči spotřebitelům a zákaz diskriminace, zacházení s cestujícími s omezenou mobilitou, nesrovnalosti týkající se zavazadel a harmonizovanější opatření v oblasti prosazování a systémy sankcí.
21. Práva cestujících
• Vyvinout jednotnou interpretaci právních předpisů EU o právech cestujících a jejich harmonizované a účinné prosazování, aby se zajistily rovné podmínky pro průmysl, jakož i evropská norma pro ochranu občanů.
75
• Sestavit společné zásady týkající se práv cestujících ve všech druzích dopravy (listina základních práv), zejména „práva na informace“, a lépe objasnit práva stávající. V pozdější fázi zvážit přijetí jednotného rámcového nařízení EU vztahujícího se na práva cestujících ve všech druzích dopravy (kodex EU).
• Zlepšit kvalitu dopravy pro starší osoby, cestující s omezenou pohyblivostí a postižené cestující, včetně lepšího přístupu k infrastruktuře.
• Doplnit stanovený právní rámec pro práva cestujících o opatření týkající se občanů cestujících multimodálně s integrovanými jízdenkami zakoupenými na jediném místě, jakož i opatření pro případ úpadku provozovatele dopravy.
• Zlepšit rovné podmínky na mezinárodní úrovni začleněním kvalitativních norem pro péči o cestující do dvoustranných a vícestranných dohod týkajících se všech druhů dopravy za účelem posílení práv cestujících i v mezinárodním kontextu.
1.5.2. Hladká multimodální doprava a integrovaný prodej jízdenek
283. Rychlá doprava v Evropě by měla být bezproblémová s jednotnými systémy vydávání jízdenek nebo účtování a snadno dostupnými informacemi o přímé dopravě. Problémem je přístup k údajům, jejich integrace a používání za účelem poskytování smysluplných služeb v oblasti individualizovaných dopravních informací v reálném čase uživatelům. To je obzvláště zapotřebí u přeshraniční a multimodální dopravy.
284. V souladu s akčním plánem pro ITS133 a po přijetí potřebných specifikací na základě směrnice o ITS na podporu multimodálních informačních služeb o cestování v celé EU134 bude nezbytné zajistit platformy multimodálních informací o cestování v celé EU, jež by mohly poskytovat případné komerční služby. Je nutno zajistit přístup k veřejným informacím pro soukromé hospodářské subjekty, které mohou poskytovat tyto služby a jiné služby s přidanou hodnotou.
285. Staré papírové jízdenky postupně střídají nové formy elektronického prodeje jízdenek pomocí mobilních zařízení (inteligentní karty, mobilní telefony atd.). Aby bylo možno využít plně možností, které nabízejí nové technologie, je zásadní existence interoperabilních systémů. Dosud zbývá mnoho udělat, jelikož každý druh dopravy vyvíjí vlastní řešení, někdy místní, někdy globální, jako například u letecké dopravy.
286. V oblasti veřejné dopravy stanovil projekt IFM135 plán týkající se evropské interoperability a prokázal interoperabilitu tří hlavních vnitrostátních systémů. Příštím krokem budou další pilotní projekty a vytvoření potřebného rámce na evropské úrovni. V odvětví železniční dopravy je nutno rozvinout a zavést složku TAP TSI týkající se prodeje jízdenek.
133 Akční plán zavádění inteligentních dopravních systémů v Evropě, KOM(2008) 886, 16.12.2008. 134 Směrnice 2010/40/EU o rámci pro zavedení inteligentních dopravních systémů v oblasti silniční
dopravy a pro rozhraní s jinými druhy dopravy, Úř. věst. L 207, 6.8.2010. 135 Projekt „interoperabilní správy jízdného“ (projekt IFM) je projekt financovaný ze
sedmého.rámcového programu, jehož cílem je zajistit, aby byly veřejné dopravní sítě uživatelsky přívětivější, a to usnadněním přístupu, http://www.ifm-project.eu.
76
287. Úspěšná liberalizace letecké dopravy v EU vedla k silné hospodářské soutěži a dynamickému trhu, na němž mají spotřebitelé prospěch z mnoha dostupných možností dopravy. Nařízení (ES) č. 1008/2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství a nařízení (ES) č. 80/2009 o kodexu chování pro používání počítačových rezervačních systémů obsahují ustanovení týkající se zobrazování možnosti cest v počítačových rezervačních systémech a informací o ceně služeb letecké dopravy, jsou-li nabízeny spotřebitelům. Tato ustanovení jsou přizpůsobena cíli spočívajícímu v zaručení transparentnosti cen v odvětví letecké dopravy a umožňují spotřebitelům porovnávat ceny v konkurenčním prostředí.
288. Nový obchodní vývoj ve službách letecké dopravy zahrnuje vyšší přímou distribuci leteckými společnostmi, která nespadá do kanálu založeného na počítačových rezervních systémech / cestovních kancelářích, a oddělení doplňkových služeb. To znamená, že služby, které byly obvykle zahrnuty v celkové ceně letenky, je nyní nutno zakoupit zvlášť. Tyto postupy odvětví mohou přispět k rozvoji konkurenceschopného odvětví letecké dopravy a k většímu výběru spotřebitelů, je však nutno je sledovat, aby se zamezilo jejich případnému zneužití.
22. Hladká přímá mobilita
• Definovat opatření nezbytná pro další integraci různých druhů přepravy cestujících s cílem poskytovat hladkou přímou multimodální dopravu.
• Vytvořit rámcové podmínky pro propagaci rozvoje a využívání inteligentních systémů pro interoperabilní a multimodální jízdní řády, informace, rezervační systémy online a inteligentní prodej jízdenek. Tato iniciativa by mohla zahrnovat legislativní návrh na zajištění přístupu soukromých poskytovatelů služeb k informacím o dopravě a cestovním informacím v reálném čase.
1.5.3. Zajištění nepřetržité mobility po narušení dopravního systému
289. Krize způsobená sopečným popelem v dubnu 2010 a narušení související s povětrnostními podmínkami na konci roku 2010 ukázaly, že schopnost dopravního systému EU tolerovat a absorbovat narušení zapříčiněné přírodními nebo člověkem způsobenými pohromami není dostatečná, aby mohl tento systém plnit svou základní funkci, kterou je zajištění hladké mobility osob a zboží. Zdůraznily tudíž potřebu zajistit větší odolnost evropského dopravního systému k zachování mobility cestujících a zboží v případě narušení.
290. Ze získaných poznatků vyplývá, že kromě překážek, které mají spíše strukturální povahu, jako jsou chybějící spojení v dopravní síti a neexistence jednotného dopravního prostoru, lze zranitelnost dopravního systému EU přičíst nepřiměřené úrovni připravenosti a spolupráce mezi všemi účastníky, která je pociťována na třech úrovních.
291. Za prvé, v této fázi žádný členský stát nezavedl mechanismy pro případ mimořádných událostí k zachování mobility cestujících a zboží v případě závažného narušení jeho dopravního systému. Jelikož mezi stávajícími plány provozovatelů dopravy k zachování provozu zároveň neexistuje systematická koordinace, mobilita cestujících a zboží – zejména přeshraniční – není v případě
77
krize nutně zajištěna. Tato nízká úroveň připravenosti vede k mnoha „provozním“ překážkám včasného a účinného přesměrování cestujících a zboží (žádné zmírnění omezení, jako jsou zákazy provozu v noci nebo o víkendech …) a má za následek neoptimální využívání zdrojů vyhrazených pro případ krize.
292. Za druhé, existují důkazy, že řízení informací (přístup k informacím a rovněž sdílení a předávání informací mezi dotčenými účastníky), což je v případě krize hlavní faktor, není dostatečně účinné. V důsledku toho není kvalita informací, které jsou zpřístupněny uživatelům dopravy, tržním subjektům a členským státům, přiměřená, aby tito mohli přijmout náležitá rozhodnutí na základě informací.
293. Za třetí, reakce členských států jsou většinou jednostranné a nekoordinované. Solidarita mezi členskými státy je proto omezená, a pokud existuje, pak pouze na dvoustranné úrovni. Vyšší spolupráce by značně urychlila fázi obnovy a umožnila by účinnější a včasnější přesměrování uživatelů dopravy.
294. V reakci na krizi způsobenou sopečným popelem navrhla Evropská komise vypracovat pro celou EU plán mobility pro cestující a zboží, jenž by se měl aktivovat v případě náhlé dopravní krize v EU vyvolané přírodní nebo člověkem způsobenou pohromou nebo teroristickými útoky.
295. Pokud jde o opatření zaměřená na zachování mobility cestujících a zboží v případě krize, Komise přezkoumá možné způsoby zvýšení úrovně připravenosti jednotlivých dotčených účastníků, včetně členských států, odvětví a mezinárodních partnerů, s cílem zvýšit účinnost řízení informací a zlepšit institucionální spolupráci. Bylo by možno naplánovat rovněž dočasné zrušení provozních omezení, jako je omezení letů v noční době nebo zákaz jízdy nákladních vozidel o víkendech, s cílem usnadnit plné využití zbývající kapacity pro přepravu zboží.
23. Plány trvalého zabezpečení mobility
• Zajistit definici plánů mobility za účelem zabezpečení kontinuity služeb v případě jejího narušení. Plány by se měly zabývat otázkou určení priorit při používání pracovních zařízení, spoluprací správců infrastruktury, provozovatelů, vnitrostátních orgánů a sousedních zemí a dočasným přijetím nebo pozastavením specifických pravidel.
2. INOVACE PRO BUDOUCNOST: TECHNOLOGIE A PŘÍSTUP
296. Změna stávajícího modelu dopravy a dosažení cílů, které byly představeny v oddíle II.3, pokud jde o rozvoj a zavádění udržitelných paliv a pohonných systémů a zvýšení efektivnosti dopravy a využívání infrastruktury, nemohou být založeny na jednom technologickém řešení, nýbrž vyžadují novou koncepci mobility, která je podpořena seskupením nových technologií.
297. Je rovněž důležité rozvíjet související sociální, podnikové a organizační inovace. Vzhledem k budoucím problémům lze očekávat, že technologie nejenže pomohou provádět stejné činnosti jako dnes účinněji, nýbrž budou
78
uspokojovat rovněž stejné potřeby jinými způsoby. Z tohoto důvodu jsou v tomto oddíle spojeny technologické aspekty a aspekty týkající se chování.
2.1. Evropská výzkumná a inovační politika v oblasti dopravy
298. Při přechodu k účinnějšímu a udržitelnému evropskému dopravnímu systému mohou pomoci technologické inovace, a to působením na tři hlavní faktory: účinnost vozidel prostřednictvím nových motorů, materiálů a konstrukce; používání čistší energie prostřednictvím nových paliv a pohonných systémů; lepší využívání sítě a bezpečnější činnosti prostřednictvím informačních a komunikačních systémů.
299. Výzkumná a inovační politika v oblasti dopravy až dosud nepodporovala náležitě rozvoj a zavádění hlavních technologií, které jsou zapotřebí pro přeměnu dopravního systému EU na moderní, účinný a uživatelsky přívětivý systém. Je proto nezbytné tuto politiku přehodnotit. Je zapotřebí systémový přístup věnující pozornost infrastruktuře a požadavkům právních předpisů, koordinaci mezi více účastníky a velkým demonstračním projektům na podporu tržního využití.
300. Na mezinárodní úrovni musí Evropa usilovat o vzájemně výhodnou spolupráci s partnery, kteří jsou již v mnoha oblastech dopravy konkurenty. V letecké dopravě je tak tomu v případě USA, a zejména Číny. Měli bychom prosazovat evropské normy a podporovat je prostřednictvím partnerství veřejného a soukromého sektoru v oblasti VaV. Současně musíme zajistit, aby evropské odhodlání realizovat iniciativu jednotné evropské nebe zahrnovalo mezinárodní spolupráci k zajištění interoperability na celém světě. Silnou a věrohodnou úlohu Evropy při stanovování celosvětových norem podporují partnerství jako Memorandum o spolupráci mezi EU a USA při výzkumu a vývoji v oblasti civilního letectví. Je nutno přezkoumat možnosti globálního přístupu, pokud jde o rozvoj a využití udržitelných paliv s nízkým obsahem uhlíku v letectví.
301. V železniční dopravě je pozornost věnována spolupráci s Asií, kde je hlavním partnerem a konkurentem Čína, zejména s ohledem na vysokorychlostní vlaky. Je možné zajistit, aby se v příštích 5 letech stal systém ERTMS mezinárodní normou. To našemu odvětví železničního zařízení pomůže soutěžit na asijském trhu, trhu v USA a případně na latinskoamerických trzích. V silniční dopravě je hlavním partnerem při rozvoji motorů využívajících alternativní energie a ITS Japonsko, je však zapotřebí spolupráce s více účastníky, zejména na úrovni demonstrací. Jako užitečná se ukázala spolupráce s Austrálií a USA v oblasti výzkumu palivových článků pro těžká nákladní vozidla. Obdobné kroky lze učinit v oblasti rozvoje a demonstrací motorů na bioethanol, kde jsou našimi hlavními partnery Čína a Brazílie. V oblasti městské dopravy a dekarbonizace bude oblastí budoucího vývoje ve spolupráci se zeměmi Středomoří zejména program CIVITAS FUTURA.
302. Automobilové odvětví je považováno za jednoho z největších podnikových investorů do výzkumu a vývoje. Značné investice do vývoje nových technologií vynakládají rovněž ostatní odvětví dopravy, například letecký průmysl, vesmírný průmysl, stavba lodí a inženýrské stavitelství. Energetické odvětví investuje do výzkumu alternativních paliv a systémů dodávek. Úsilí odvětví však není vždy úspěšné kvůli problémům ve fázi demonstrací a ve fázi
79
předcházející obchodnímu využití v inovačním řetězci, často kvůli vysokému počtu zúčastněných stran nebo velikosti potřebného úsilí (např. demonstrační projekt týkající se nové generace obchodních lodí by vyžadoval několik set milionů EUR). K vyřešení těchto problémů jsou zapotřebí iniciativy podněcující inovace i zavádění na trh.
303. Na podporu zavádění slibných technologií na trh je nutno stanovit potřebné rámcové podmínky136. Evropská unie musí hrát důležitou úlohu prostřednictvím stanovování dlouhodobých cílů, zavádění otevřených norem, prosazování interoperability, koordinace výdajů, vybízení k uplatňování osvědčených postupů a konečně vymezení jednoznačného a stálého právního a regulačního rámce. Za tímto účelem navrhuje stěžejní iniciativa strategie Evropa 2020 „Unie inovací“ posílení každého článku v inovačním řetězci.
304. K vyřešení těchto problémů a k lepšímu sladění výzkumu a inovací v oblasti dopravy s cíli EU by přispěl výzkumný rámec pro dopravu ve formě strategického plánu pro dopravní technologie. Podle přístupu strategického plánu pro energetické technologie stanoví strategický plán pro dopravní technologie technologický plán, který určuje oblasti, v nichž společné evropské úsilí v oblasti výzkumu a inovací zajistí nejvyšší evropskou přidanou hodnotu.
2.1.1. Vozidla pro budoucnost
305. Vozidla ve všech druzích dopravy budou muset být čistší, bezpečnější a tišší. Dopravní systém bude muset být celkově bezpečnější a zabezpečenější. V mnoha případech již byly vyvinuty nové materiály, pohonné systémy (elektřina, palivové články atd.) a nástroje IKT pro řízení a integraci složitých systémů, které jsou potřebné pro tuto radikální transformaci. Jsou k dispozici technologie, je však nutno zajistit urychleně jejich širší využívání. Kromě opatření na straně nabídky mohou být účinným nástrojem ekologické veřejné zakázky (jak se předpokládá ve směrnici o čistých vozidlech) týkající se vozového parku ve veřejném vlastnictví137. Veřejné a komerční vozové parky by se obecně mohly stát prvními osvojiteli, kteří jsou zapotřebí k dosažení kritického množství. Prozkoumat je třeba zejména vysoký potenciál elektromobility, ať se jedná o hybridní vozidla nebo automobily založené čistě na bateriích či lehká užitková vozidla pro kratší cesty.
Normy emisí CO2 a energetické účinnosti
306. Úspěch norem EURO u běžných znečišťujících látek prokazuje, že v případě selhání trhu mohou být technologické normy účinným způsobem, jak urychlit zavádění čistších vozidel, jelikož stanoví pevné cíle pro odvětví a zamezují tomu, aby byly strategie výrobců založeny na přístupu „počkáme a uvidíme“. Minimální normy mohou tudíž pomoci zachovat postavení Evropy jako určovatele celosvětových trendů.
307. Spolu se souborem opatření týkajících se boje proti změně klimatu a energie z obnovitelných zdrojů z roku 2009 zavedla EU nařízení o normách emisí CO2
136 KOM(2009) 279 v konečném znění, sdělení „Udržitelná budoucnost pro dopravu: vytváření
integrovaného dopravního systému řízeného technologiemi a vstřícného k uživatelům“. 137 Viz portál ekologických vozidel: www.cleanvehicle.eu.
80
u nových osobních automobilů, které stanoví závazné cíle pro roky 2012/2015 a 2020. Pro ostatní kategorie vozidel a druhy dopravy, například lokomotivy a železniční vozy, plavidla a letadla, však takovéto normy v současnosti neexistují.
308. Je nezbytná spolehlivá a realistická metoda osvědčování spotřeby paliva a emisí CO2 u kompletních těžkých nákladních vozidel, jakož i jejich přívěsů a návěsů. Komise zahájila práci na vypracování takovéto metody. Pokud jde o železniční vozidla, průměrná hmotnost (a tudíž spotřeba energie) se časem zvyšuje kvůli vnímané potřebě zlepšit jízdní komfort138. I když v odvětví železniční dopravy není zvýšení energetické účinnosti hlavním problémem, v budoucnu se může situace změnit139.
309. Mezinárodní námořní organizace vypracovala předlohu textu o závazných požadavcích na index energetické účinnosti u nových plavidel a o plánu řízení energetické účinnosti plavidel pro všechny lodě v provozu. Ačkoliv dosud nebylo dosaženo dohody o těchto záležitostech, EU bude usilovat o přijetí indexu, stejně jako bude i nadále aktivně podporovat globální dohodu o snižování emisí CO2.
310. Pokud jde o leteckou dopravu, shromáždění ICAO požádalo o vypracování „celosvětové normy emisí CO2 pro letadla“ do roku 2013140. Komise mezinárodní jednání plně podpoří.
311. Energetická účinnost vozidel by se měla v dlouhodobém horizontu trvale zvyšovat, aby bylo zajištěno, že dostupné dodávky energie z alternativních paliv mohou pokrýt očekávané zvýšení poptávky po dopravě. Normy emisí CO2 uplatňované v současnosti a navrhované normy znamenají omezení spotřeby energie pouze v případě, pokud hlavní zdroj energie pochází z fosilních paliv. Se snižující se intenzitou emisí CO2 z paliv používaných v dopravě by opět mohla vzrůst spotřeba paliva. Normy energetické účinnosti bude proto v budoucnu možná nutné nahradit stávajícími normami emisí CO2. Kombinace cílů týkajících se intenzity emisí CO2 z paliv používaných v dopravě a norem energetické účinnosti vozidel by měla zajistit, aby bylo současně a nákladově
138 Podle nejnovější studie vedlo zvýšení hmotnosti vlaku o 10 % k zvýšení spotřeby energie
u vysokorychlostních vlaků o 0,5–1 %; u dálkových/konvenčních vlaků o 2–3 %; u příměstských vlaků o 5–7 % a u městských vlaků o 6–8 %. Hazeldine, Pridmore, Nelissen a Hulskotte (2009): Technical Options to reduce GHG for non-Road Transport Modes. Dokument č. 3, vypracovaný jako součást smlouvy č. ENV.C.3/SER/2008/0053 uzavřené mezi Generálním ředitelstvím Evropské komise pro životní prostředí a společností AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/UPDATED-EU-Transport-GHG-2050-Paper-3-Technical-options-for-non-road-modes-30-10-09.pdf
139 Podle studie by hliníkové karosérie automobilů, kloubové vlaky a lehké vybavení interiéru vozů mohly dosáhnout snížení hmotnosti o 2 % až 5 % u jednotlivého vozidla a 1 % až 2 % u celého vozového parku. Odhadovalo se, že by dvoupodlažní vlaky a vlaky se širokou skříní mohly zajistit úspory vyšší než 10 % u jednotlivého vozidla a 2 % až 5 % u celého vozového parku. Ve stejné studii jsou navrženy rovněž referenční hodnoty, pokud jde o nejlepší hmotnost na sedadlo v dané třídě. Organizace CE Delft navrhla, že u vysokorychlostních vlaků (u nichž je vyšší hmotnost nezbytná kvůli stabilitě) by měla být cílem hmotnost japonského šinkansenu 537 kg/sedadlo. Naopak u příměstských vlaků by referenční hodnotou byla hmotnost 342 kg/sedadlo. Buurgaard Neilsen et al (2005): Tracks for Energy Saving, CE Delft in: Hazeldine et al. 2009.
140 Usnesení shromáždění ICAO z roku 2010 (A37-19), bod 24 písm. e).
81
efektivním způsobem dosaženo dvou cílů týkajících se dekarbonizace dopravy a nahrazení ropy alternativními palivy.
Normy pro omezení hluku
312. Světová zdravotnická organizace dospěla k závěru, že hluk patří k hlavním zdrojům obtěžování a představuje třetí největší ekologickou zátěž nemocí (po znečištění ovzduší a pasivním kouření)141. Hluk vznikající v dopravě, zejména v silniční, avšak rovněž v železniční a letecké dopravě, významně přispívá k znečištění městských oblastí hlukem. Ačkoliv se v průběhu let limity hluku pro schválení typu silničních vozidel, včetně jejich pneumatik, zpřísnily, celkové vystavení hluku vytvořenému silničními vozidly se kvůli rostoucím objemům dopravy nezlepšilo. Při hledání řešení by mohla pomoci elektrická nebo hybridní vozidla. Znečištění hlukem z železniční dopravy je jednou z hlavních překážek jejího širšího využívání v městských oblastech a v hustě osídlených oblastech podél nákladních železničních koridorů a hluk z letadel je často důvodem potíží při rozšiřování kapacity letišť ve velkých evropských dopravních uzlech.
313. U některých běžných znečišťujících látek a hluku mají mimoto zvláštní význam vozidla kategorie L (mopedy, motocykly, čtyřkolky atd.)142.
314. Rozhodující je rovněž to, aby metoda měření spotřeby energie, emisí hluku a látek znečišťujících ovzduší plně přihlížela k používání v reálném světě s cílem zamezit nesprávným pobídkám pro výrobce143.
Potenciální nové nebo nekonvenční dopravní systémy a vozidla
315. Podíváme-li se čtyřicet let dopředu, lze předpokládat, že se v příštích desetiletích objeví určité radikálně nové technologie a koncepce. Na základě nedávného posouzení, které bylo provedeno pro Komisi144, bylo zjištěno, že se zdá, že největší počet možností existuje zejména v silniční dopravě145.
141 Health and environment in Europe: Progress assessment, Kodaň, regionální kancelář WHO pro
Evropu, 2010; http://www.euro.who.mťen/what-we-do/health-topics/envirorimental-health/Climate-change/publications/2010/health-and-environment-in-europe-progress-assessment
142 Odhaduje se například, že uhlovodíky vypuštěné vozidly kategorie L dosáhnou do roku 2020 přibližně 55 % celkových emisí uhlovodíků z odvětví silniční dopravy, nebudou-li zavedena žádná další opatření. Důvodem je zejména významné snížení emisí uhlovodíků z ostatních kategorií silniční dopravy. Mopedy jsou již dnes jedním z nejvýznamnějších zdrojů emisí uhlovodíků a odhaduje se, že do roku 2012 budou představovat 36 % celkových emisí ze silniční dopravy.
143 Průměrná účinnost motoru velmi závisí na způsobu jeho používání. V Evropě je oficiálním jízdním cyklem používaným při schvalování typu vozidla nový evropský jízdní cyklus (NEDC), mezi spotřebou paliva měřenou na základě NEDC a při řízení v reálných podmínkách však existuje určitý rozdíl (obvykle 10–20 %). Sharpe, R.B.A. (2009): Technical options for fossil fuel based road transport. Dokument vyhotovený jako součást smlouvy ENV.C.3/SER/2008/0053 uzavřené mezi Generálním ředitelstvím Evropské komise pro životní prostředí a společností AEA Technology plc.
http://eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Paper-1-Technical-options-for-f-fuel-road-transport-11-02-10.pdf
144 Wynn, D and Hill, N. (2010): Review of potential radical future transport technologies and concepts. Úkol 9 zpráva VI vyhotovená jako součást smlouvy ENV.C.3/SER/2008/0053 uzavřené mezi Generálním ředitelstvím Evropské komise pro životní prostředí a společností AEA Technology plc; http://www.eutransportghg2050.eu/cms/assets/EU-Transport-GHG-2050-Report-VI-Radical-technologies-and-concepts-04-06-10-FINAL.pdf
145 Tranzit s využitím dvou druhů dopravy, elektrická trolejová nákladní vozidla, vozidla bez řidiče.
82
V železniční dopravě se jako jediná technologie, kterou by na základě zkušeností se systémem Transrapid a nejnovějším vývojem v Japonsku bylo možno zavést relativně brzy, jeví magnetická levitace146. V lodní dopravě by značný dopad na emise mohly mít především koncepce založené na větrné energii, avšak rovněž zkapalněný zemní plyn a jaderná energie a zdá se, že by je bylo možno zavést ve střednědobém horizontu. Rozsáhlé zavedení mnoha nekonvenčních technologií pro letectví do roku 2050 se však nejeví jako pravděpodobné, ačkoliv se vývoj alternativních paliv pro letectví zrychluje. V této souvislosti by bylo možno podrobněji přezkoumat další možnosti jako neobsazené letecké systémy a nekonveční systémy doručování nákladu (pneumatická potrubí atd.).
2.1.2. Ucelená strategie alternativních paliv
316. Odvětví dopravy je z 96 % závislé na ropě. Alternativními dlouhodobými možnostmi nahrazení ropy jako zdroje energie pro pohon v dopravě jsou elektřina, vodík a kapalná biopaliva. Syntetická paliva lze považovat za technologický přechod od fosilních paliv k palivům vyrobeným z biomasy; methan (zemní plyn a biomethan) za pomocné palivo a zkapalnělý ropný plyn za doplněk.
317. Jednotlivé druhy dopravy vyžadují různé možnosti alternativních paliv. Obecně se usuzuje, že by silniční doprava mohla využívat elektrický pohon na krátké vzdálenosti, vodík a methan na střední vzdálenosti a biopaliva / syntetická paliva, zkapalnělý zemní plyn a zkapalněný ropný plyn na dlouhé vzdálenosti. Železnice by mohly být dále elektrifikovány nebo by mohly využívat biopaliva. V současnosti se zdá, že jedinou alternativou pro letectví je petrolej získaný z biomasy. Lodní doprava by mohla být poháněna biopalivy (všechna plavidla), vodíkem (vnitrozemská lodní doprava a malé čluny), zkapalnělým ropným plynem a zkapalněným zemním plynem (pobřežní doprava) a zkapalnělým zemním plynem a jadernou energií (námořní doprava).
318. V rostoucí míře se objevují náznaky, že by nepřímý dopad první generace biopaliv na využití půdy mohl zpochybnit přínosy některých těchto paliv z hlediska emisí skleníkových plynů. Na trh budou muset přijít pokročilejší biopaliva založená na odpadu a řasách, která vyžadují méně primárních zdrojů, a jejich používání by se mělo zaměřit na druhy dopravy, v nichž nemůže alternativu představovat používání nekapalných paliv, jako je letectví a silniční doprava na velké vzdálenosti. Společná technologická iniciativa podporuje rozvoj technologií založených na vodíku a palivových článcích a jejich přípravu k zavedení na trh. Evropská iniciativa pro ekologické automobily147 upřednostňuje podporu elektrických vozidel a další optimalizaci motoru s vnitřním spalováním. Komise rovněž provádí studii s cílem ověřit možnost zavedení alternativních paliv v letectví a dopad jejich používání148.
146 http://english.jr-central.co.jp/company/company/others/eco-report/_pdf/p38-p41.pdf;
http://search.japantimes.co.jp/cgi-bin/nb20080826a3.html 147 http://www.green-cars-initiative.eu 148 SWAFEA – Sustainable Way for Alternative Fuels and Energy for Aviation http://www.swafea.eu/Home/tabid/38/Default.aspx
83
319. Dosažení vyššího podílu alternativních paliv v energetické poptávce v dopravě je dlouho jedním z politických cílů EU kvůli rostoucím obavám ohledně zabezpečení zásobování energií. Zavádění alternativních paliv na trh je však pomalé a roztříštěné mezi jednotlivé členské státy149.
320. Jako součást souboru opatření týkajících se boje proti změně klimatu a energie z obnovitelných zdrojů z roku 2009 schválila EU závazný cíl, který vyžaduje, aby do roku 2020 dosáhl podíl energie z obnovitelných zdrojů na celkové spotřebě energie v dopravě 10 %150 a aby dodavatelé paliv postupně snižovali intenzitu emisí skleníkových plynů z energie, kterou dodávají odvětví silniční dopravy, tak, aby do roku 2020 bylo dosaženo 6% snížení intenzity emisí skleníkových plynů. K dosažení těchto cílů poskytují členské státy finanční pobídky, jelikož alternativy dostupné v současnosti nejsou schopny cenově soutěžit s ropou.
321. V zájmu dalšího usnadnění úsilí členských států a odvětví dopravy a energetiky předloží Komise v druhém pololetí roku 2011 ucelenou strategii alternativních paliv, která je v souladu s cílem strategie Evropa 2020 týkajícím se účinného využívání zdrojů a v dlouhodobějším horizontu pomůže EU ukončit závislost na ropě.
322. Opatření EU jsou obzvláště nutná, jelikož se vyžaduje koordinace na vysoké úrovni ve více oblastech politiky – doprava, energetika, klima a životní prostředí, průmysl, obchod, zemědělství, zaměstnanost, zdraví a spotřebitelé, výzkum – a mezi více zúčastněnými stranami – automobilový průmysl (výrobci a dodavatelé vozidel), dodavatelé paliv a energie, provozovatelé rozvodných soustav, výrobci dílů, provozovatelé infrastruktury, provozovatelé sítí, vědecké a normalizační organizace, EU, vnitrostátní a regionální orgány, obce a spotřebitelé.
323. Vztah mezi vozidly, která jsou schopna provozu s alternativními palivy, a příslušnou infrastrukturou pro doplňování paliva je často popisován jako problém toho, „co bylo dřív, slepice nebo vejce“. EU by měla převzít vedoucí úlohu a na celostátní a regionální úrovni spolupracovat s členskými státy na postupném budování infrastruktury pro dobíjení a doplňování paliva. Pro volný pohyb vozidel, plavidel a letadel poháněných alternativními palivy v celé EU je nezbytné zajištění interoperability a spolehlivosti. K umožnění přechodu bude nutno rozšířit a modernizovat nejen silniční síť, nýbrž rovněž letiště a přístavy.
149 První alternativou na trhu byl zkapalněný ropný plyn; v současnosti má celkový podíl ve výši 3 % a je
nabízen na 27 000 čerpacích stanic v Evropě, zejména v Nizozemsku, Polsku a Bulharsku. Zemní plyn byl jako pohonná hmota zaveden poprvé v Itálii ve 40. letech minulého století, poté si však udržoval stálý podíl na trhu okolo 2 %; v posledních letech byla v Německu zaznamenána značná výstavba čerpacích stanic pro zemní plyn a vozidel na zemní plyn. Ve Švédsku a v Německu jsou silně dotována biopaliva.
150 Směrnice 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES.
84
2.1.3. Pronikání pokročilých informačních technologií do dopravního systému
Další rozvoj modálních systémů …
324. Ve všech druzích dopravy existuje mnoho aplikací IKT pro dopravu, které prokazují svou užitečnost při zvyšování efektivnosti dopravy tím, že zajišťují inteligentnější vozidla a infrastrukturu. Tyto systémy jsou v rostoucí míře rovněž jádrem tržní integrace, jelikož jsou nezbytné pro přepravu a nedostatečná interoperabilita vytváří překážku mezi hranicemi jednotlivých států. Na druhou stranu mohou IKT zjednodušit a harmonizovat správní postupy, a tudíž snížit náklady spojené s přeshraniční přepravou.
325. V silniční dopravě jsou inteligentní dopravní systémy (ITS) důležitým nástrojem k dosažení politických cílů, jako je vyšší bezpečnost a nižší přetížení, jak je zdůrazněno v akčním plánu zavádění inteligentních dopravních systémů v Evropě (dále jen „akční plán pro ITS“)151 a v související směrnici o ITS152.
326. Celkově se odhaduje, že přínos plynoucí z ITS z hlediska bezpečnosti silničního provozu a přetížení na silnicích může představovat až 10% snížení počtu smrtelných dopravních nehod ročně (3 500 životů) a 10% snížení nákladů přetížení (12,3 miliardy EUR). ITS mohou mimoto přispět k cílům v oblasti ochrany životního prostředí a změny klimatu, a to zvýšením energetické účinnosti, účinnějším využíváním infrastruktury a kapacity vozidel a umožněním výběru nejefektivnějšího druhu dopravy pro danou trasu.
327. V posledním desetiletí byly v silničních vozidlech zaváděny palubní telematické jednotky ke kontrole, informování, ovládání nebo zaznamenávání událostí. Pro užitková vozidla existují zvláštní aplikace, například digitální tachografy nebo elektronické mýtné. U osobních vozidel jsou ke stávajícím ovládacím funkcím přidávány stále důmyslnější aplikace. Probíhá práce na standardizaci rozhraní takovéto palubní platformy a v ideálním případě na vytvoření architektury, která by umožnila souběžné fungování těchto aplikací (bezpečnost, mýtné, informace, atd. …) na jedné otevřené platformě.
328. Rozhodujícím faktorem úspěšnosti rozsáhlého zavádění silničních poplatků bude schopnost poskytovat účastníkům silničního provozu jednu službu elektronického mýtného. V současnosti potřebuje nákladní vozidlo pro jízdu z Lisabonu do Bratislavy přes Lyon, Milán, Mnichov a Vídeň nejméně sedm různých smluv s provozovateli mýtného a sedm palubních jednotek a k tomu nejméně jeden digitální tachograf a palubní počítač. Aby se zamezilo takovémuto rozšiřování zařízení a zjednodušil život řidičům, přijala EU směrnici, která zřizuje evropskou službu elektronického mýtného, a nyní je nutné její rychlé provedení153.
329. Práce na standardizaci rozhraní elektronické palubní platformy a v ideálním případě na vybudování architektury, která by umožnila současné fungování různých aplikací (bezpečnost, mýtné, informace, atd. ...), byla předmětem
151 Viz poznámka pod čarou č. 133. 152 Viz poznámka pod čarou č. 134. 153 (EETS) – směrnice 2004/52/ES o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného
ve Společenství, Úř. věst. L 166, 30.4.2004.
85
minulých výzkumných projektů a v současnosti je dále analyzována v rámci akčního plánu pro ITS. Automobilové a telekomunikační odvětví se při řešení této otázky vzájemně přiblížily, je však zapotřebí jednoznačná podpora v podobě právní úpravy s cílem prosadit zavedení takovéto platformy ve všech vozidlech do roku 2020.
330. V návaznosti na tuto platformu je rovněž důležité zavést s využitím regulačního rámce pro výměnu dopravních a datových informací soubor pokročilých aplikací ITS pro silniční dopravu, pro něž jsou v současnosti navrhovány specifikace na základě směrnice o ITS, které by měly být vypracovány do roku 2014. Harmonizované zavádění kritických služeb v oblasti informací o bezpečnosti silničního provozu a informací týkajících se ochrany musí být zajištěno vhodným právním nástrojem.
331. Rozvoj spolupracujících inteligentních dopravních systémů založených na výměně informací mezi vozidly a silniční infrastrukturou (komunikace mezi infrastrukturami navzájem, mezi vozidlem a infrastrukturou a mezi vozidly navzájem) rychle postupuje. Kromě požadované technické proveditelnosti je nezbytné posoudit dopad zavedení těchto systémů na širší obec zúčastněných stran, a zejména orgánů pro silniční infrastrukturu a telekomunikačních operátorů. V návaznosti na výsledky výzkumných projektů financovaných z EU, provozních zkoušek v terénu, stávající normalizační práce a s využitím specifikací, které budou vypracovány na základě směrnice o ITS, bude Komise dále podporovat rozvoj těchto systémů s cílem dospět k reálnému modelu zavedení do roku 2020.
332. V železniční dopravě jsou často systémy traťového řízení a zabezpečení a systémy řízení dopravy mezi jednotlivými členskými státy nekompatibilní a představují jeden z důvodů, proč hranice dosud představují významnou překážku, která brání rozvoji železniční dopravy v Evropě. To vedlo k vytvoření evropského systému řízení železničního provozu (ERTMS). V současnosti zahrnuje systém ERTMS dva hlavní prvky:
– GSM-R, rádiový systém používaný k výměně hlasových a datových informací mezi tratí a vlakem;
– ETCS, evropský vlakový zabezpečovací systém154, který harmonizuje systémy kontroly rychlosti, jejichž rozdíly představují v současnosti jeden z významných technických problémů pro vlaky provozované na mezinárodních tratích. Skládá se z palubního modulu a modulu umístěného podél tratě.
333. Zabezpečovací systémy přinášejí značné ekonomické výhody, jelikož umožňují bezpečný provoz více vlaků v daném úseku tratě, než by bylo jinak možné pomocí jiných způsobů zajištění bezpečného provozu. Systém ERTMS nahradí mnoho nekompatibilních systémů, jež existují v evropské síti, jedním systémem, který je modernější, propracovanější, bezpečnější a kompatibilní na úrovni EU.
154 Rozhodnutí 2006/679/ES o technické specifikaci pro interoperabilitu subsystému pro řízení
a zabezpečení transevropského konvenčního železničního systému a rozhodnutí 2006/860/ES o technické specifikaci pro interoperabilitu subsystému Řízení a zabezpečení transevropského vysokorychlostního železničního systému.
86
334. S cílem zajistit vybavení hlavních evropských tratí v přiměřené době stanovila Komise konkrétní požadavky na vybavení tratí do určitého data155. V praxi by měly být hlavní nákladní dopravní uzly propojeny v období 2015–2020.
335. Dále bude nezbytné vyvinout další generaci systémů řízení železniční dopravy, které přispějí k přeměně stávajících technologií na integrovaný systém řízení železniční dopravy.
336. Rovněž v lodní dopravě může využití nástrojů IKT vést k optimalizaci tras a lepšímu plánování loďstva a nákladu. To je jedním z cílů iniciativy e-Maritime a říčních informačních služeb. Přínosy iniciativy e-Maritime z hlediska snižování správních nákladů v lodní dopravě byly popsány v oddíle 0.
337. Říčními informačními službami (RIS) se rozumí harmonizované informační služby na podporu řízení provozu a řízení dopravy ve vnitrozemské plavbě, které poskytují zeměpisné, hydrologické a správní informace týkající se vodní cesty a umožňují podávání elektronických zpráv o nákladu a cestě a sledování polohy a pohybu plavidel. Poskytované informace podporují mimo jiné plavbu, řízení provozu, pomoc v případě nehod, správu loďstva, plánování, uskutečňování a sledování přepravy156. Některé studie o vnitrozemské lodní dopravě uvádějí, že by prostřednictvím těchto opatření bylo možno dosáhnout přibližně 40% snížení emisí.
338. Maximalizace přínosů RIS vyžaduje pokračující zavádění služeb a systémů RIS, další rozvoj služeb a specifikací, začlenění nových technologií, využívání údajů RIS pro logistické účely a interoperabilitu a propojení s ostatními modálními systémy řízení provozu a dopravy, jako je SafeSeaNet, v zájmu dosažení neustálého sledování a podpory říční dopravy.
339. V letectví představuje SESAR technologickou část iniciativy jednotné evropské nebe (jak je popsáno v oddíle 0) a nejlepší příklad toho, jak mohou systémy řízení provozu podpořit tržní integraci. Vzhledem ke globálnímu charakteru letecké dopravy přesahují otázky interoperability hranice EU. Začíná fungovat spolupráce s NextGen USA157 a v čele celkové modernizace uspořádání letového provozu a zvýšení výkonnosti na světové úrovni (ICAO) budou stát dva světové regiony. Evropa má proto jedinečnou příležitost určit nové celosvětové standardy. Spolupráce s dalšími mezinárodními partnery otevře obchodní příležitosti pro evropský průmysl.
155 Rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009, kterým se mění rozhodnutí Komise 2006/679/ES,
pokud jde o provádění technické specifikace pro interoperabilitu subsystému pro řízení a zabezpečení transevropského konvenčního železničního systému,
http://ec.europa.eu/transport/rail/interoperability/ertms/doc/edp/edp_en.pdf 156 RIS jsou upraveny směrnicí 2005/44/ES , která stanoví závazná pravidla pro předávání údajů a
zařízení RIS, jakož i minimální úroveň služeb RIS, a nařízeními Komise, která stanoví technické pokyny a specifikace určené na základě směrnice. Směrnice poskytuje rámec pro zavádění harmonizovaných a interoperabilních systémů a služeb RIS.
157 NextGen je zastřešující výraz pro probíhající transformaci systému vzdušného prostoru USA, která v zásadě přesouvá pozemní systém řízení letového provozu na družicový systém uspořádání letového provozu. http://www.faa.gov/nextgen/
87
340. Případ letectví není ojedinělý. Rovněž v námořní, železniční a silniční dopravě existují možnosti rozvoje produktů, které stanoví mezinárodní standardy a otevírají výrobcům v EU nové trhy.
…a jejich začlenění do společného rámce: evropský integrovaný multimodální informační a řídící plán (EIMIP)
341. Jednou ze základních překážek, která se týká stejně přepravy cestujících i nákladu, je omezená nebo velmi neúčinná (pokud vůbec existuje) výměna operativních údajů, údajů o dopravním provozu a o cestování mezi různými zúčastněnými stranami, a o to více mezi jednotlivými druhy dopravy. To již není dále udržitelné ve světě, v němž doprava stále více neznamená pouze přepravu osob nebo zboží z místa A do místa B, nýbrž informace v reálném čase o tom, kde se lidé a zboží nachází.
342. U multimodální přepravy nákladu by znalost přesného místa a kapacity dopravních uzlů pro kombinovanou dopravu mezi železniční, silniční a vnitrozemskou vodní dopravou v reálném čase umožnila optimální plánování přepravy nákladu, včetně sledovatelnosti přepravovaného zboží v rámci jednotlivých druhů dopravy v celém rozsahu. Obdobně u přepravy cestujících již není přijatelné, aby informace o silničním provozu nebo řízení dopravy byly omezeny na jedno regionální centrum a nebyly sdíleny se sousedními aglomeracemi nebo regiony. Cestující na dané trase by měli mít obdobně k dispozici veškeré možné informace v reálném čase (např. o vlaku, metru, parkování, spolujízdě, společném užívání jízdního kola), aby si mohli „na trase“ zvolit nejlepší dostupnou alternativu cesty.
343. U nákladní i osobní dopravy uživatelé chtějí, aby si mohli zakoupit služby multimodální dopravy prostřednictvím integrovaného prodeje jízdenek. Ačkoliv k zlepšení situace byly přijaty zvláštní iniciativy, které by měly vést k předběžným výsledkům především na úrovni jednotlivých druhů dopravy do roku 2015158, dosud chybí obecná dostupnost, interoperabilita a sdílení všech příslušných údajů a informací o dopravě zúčastněnými stranami, což by usnadnilo a podpořilo vytvoření a využívání řešení založených na IKT. V návaznosti na tyto iniciativy je zásadní stanovit celkový rámec, který doplní a podpoří synergie mezi všemi existujícími iniciativami ve všech druzích dopravy.
344. „Evropský integrovaný multimodální informační a řídící plán“ (EIMIP), který je doprovázen příslušným regulačním rámcem a je založen na společných otevřených platformách pro radionavigační a polohové systémy, systémy řízení dopravy a dopravního provozu a informační systémy, zajistí koordinované využívání vzácných zdrojů a bude občanům a podnikům poskytovat informace o integrované intermodální dopravě a jiné služby s přidanou hodnotou.
158 Například směrnice o ITS pro silniční dopravu, iniciativa e-Freight pro nákladní dopravu, iniciativa e-
Maritime, jež má být brzy zahájena, nebo TAP-TSI (telematické aplikace v osobní dopravě) a TAF-TSI (technické specifikace pro interoperabilitu pro telematické aplikace v nákladní dopravě) v odvětví železniční dopravy.
88
Podpora inovací a zavádění technologií pro městskou dopravu
345. Družicové aplikace, palubní zařízení, elektronický prodej jízdenek ve veřejné dopravě, elektrická vozidla připojená na síť, palivové články, rychlé autobusové spojení, rychlé osobní spojení, potrubí pro přepravu nákladu ...: existuje mnoho nových technologií a organizačních inovací, které by mohly přispět k snížení přetížení a emisí a k zlepšení mobility v městských oblastech. Inovace a nové technologie v dopravě obvykle vyžadují dosažení kritického množství a přizpůsobení/modernizaci dopravní a energetické infrastruktury. Může se jednat o dlouhodobý proces, který není bez rizika ztracených investic. Jako součást své strategie k omezení rizik na nejnižší možnou míru by se měla města při zavádění a posuzování nákladů a přínosů nových koncepcí vzájemně podporovat.
346. Zavedení na trh vyžaduje spolupráci mnoha zúčastněných stran za účasti poskytovatelů technologií, dodavatelů energie a poskytovatelů infrastruktury a samotných měst, jakož i podporu ze strany finančních institucí. Komise posoudí možné způsoby, jak podpořit partnerství pro inteligentní mobilitu a dosažení shody ohledně budoucích forem zavádění.
347. Demonstrace nových technologií ve velkém měřítku jsou nezbytné k tomu, aby se prokázaly jejich přínosy, realizovatelnost a přijetí ze strany uživatelů za širokého spektra různých podmínek. Jsou klíčem k přípravě půdy pro zavedení. Iniciativa CIVITAS prokázala výhodu vyplývající ze spojení podpůrných opatření politiky s technologickými demonstrátory.
24. Technologický plán
Roztříštěnost výzkumného a vývojového úsilí v Evropě je velice škodlivá; spojené evropské snahy přinesou Evropě největší míru přidané hodnoty v oblastech, jako jsou:
• čistá, bezpečná a tichá vozidla a plavidla pro všechny druhy dopravy, od silničních vozidel po lodě, nákladní čluny nebo vozový park v železniční a letecké dopravě (včetně nových materiálů, nových pohonných systémů a nástrojů informačních technologií a řízení pro správu a integraci složitých dopravních systémů);
• technologie na zlepšení bezpečnosti a ochrany dopravy;
• potenciální nové nebo nekonvenční dopravní systémy a vozidla, jako jsou neobsazené letecké systémy nebo nekonvenční systémy distribuce zboží;
• udržitelná strategie alternativních paliv zahrnující rovněž odpovídající infrastrukturu;
• integrované systémy řízení dopravy a dopravní informační systémy usnadňující inteligentní služby mobility, řízení dopravy za účelem lepšího využití infrastruktury a vozidel a informační systémy v reálném čase pro sledování a vyhledávání nákladu a pro řízení toků nákladní dopravy; informace pro cestující/dopravní informace, rezervační a platební systémy;
• inteligentní infrastruktura (na zemi i ve vesmíru) k zajištění maximální míry sledování a interoperability různých druhů dopravy a komunikace mezi infrastrukturou a vozidly;
89
• inovace pro udržitelnou městskou mobilitu navazující na program CIVITAS a iniciativy zaměřené na systémy poplatků za používání městských komunikací a omezení přístupu na tyto komunikace.
25. Inovační a zaváděcí strategie
Určit potřebné inovační strategie zahrnující vhodné správní a finanční nástroje s cílem zajistit rychlé využití výsledků vyplývajících z výzkumného procesu. Příklady:
• Zavádění inteligentních systémů mobility, jako je např. systém uspořádání letového provozu v budoucnosti (SESAR), evropský systém řízení železničního provozu (ERTMS) a železniční informační systémy, systémy dohledu nad mořským prostředím (SafeSeaNet), říční informační služby (RIS), inteligentní dopravní systémy (ITS) a příští generace systémů řízení multimodální dopravy a multimodálních dopravních informací.
• Definice a zavedení otevřené standardní elektronické platformy pro palubní jednotky vozidel vykonávající různé funkce, včetně placení silničních poplatků.
• Vypracování plánu investic do nových služeb navigace, sledování dopravy a komunikace, které umožní integraci informačních toků, řídicích systémů a služeb mobility na základě evropského integrovaného multimodálního informačního a řídicího plánu. Demonstrační projekty pro elektromobilitu (a další alternativní paliva), včetně infrastruktury pro nabíjení vozidel a doplňování jejich paliv a inteligentních dopravních systémů zaměřených zejména na ty městské oblasti, kde jsou často překračovány úrovně kvality ovzduší.
• Partnerské a demonstrační projekty v oblasti inteligentní mobility pro udržitelné řešení městské dopravy (včetně předváděčů režimů pro zpoplatňování používání komunikací atd.).
• Opatření na podporu zvýšení náhradového poměru za energeticky neúčinná a znečišťující vozidla.
26. Regulační rámec pro inovační dopravu
Určit nezbytné podmínky regulačního rámce pomocí standardizace nebo regulace:
• Odpovídající normy pro emise CO2 všech druhů vozidel, doplněné případně požadavky na energetickou účinnost týkající se všech druhů pohonných systémů;
• Normy pro hladiny emisí hluku z vozidel;
• Nejpozději do roku 2013 navrhnout revidovaný zkušební cyklus pro měření emisí, a zajistit tak snižování emisí CO2 a škodlivin v podmínkách skutečného provozu;
• Strategie zadávání veřejných zakázek k zajištění rychlého zavedení nových technologií;
• Pravidla interoperability dobíjecí infrastruktury čistých vozidel;
• Pokyny a normy pro čerpací infrastrukturu;
90
• Normy rozhraní pro komunikaci mezi infrastrukturami navzájem, vozidlem a infrastrukturou a mezi vozidly navzájem;
• Podmínky přístupu k údajům o dopravě pro bezpečnostní a ochranné účely;
• Specifikace a podmínky pro inteligentní systémy pro výběr poplatků a platební systémy související s dopravou;
• Lepší uplatňování stávajících pravidel a norem.
2.2. Podpora udržitelnějšího chování
348. Pokud jde o úspěch či neúspěch nových technologií, rozhodující úlohu hraje chování uživatelů. Uživatelé (kromě „prvních osvojitelů“) nejsou často ochotni změnit svůj obvyklý způsob cestování a přepravy zboží, přičemž využívání nových technologií může vyžadovat změnu hluboce zakořeněných zvyků. Například elektrická vozidla, která jsou již na trhu, nemusí být sice vhodná pro dopravu na dlouhé vzdálenosti, reagují však na potřeby městské mobility a jejich používání by velmi prospělo kvalitě místního ovzduší. Uživatelé elektrických automobilů by však při cestě na dlouhé vzdálenosti museli akceptovat přechod na jiné vozidlo nebo veřejné dopravní prostředky. Může se vyžadovat rovněž odlišný přístup k vlastnictví osobních vozidel. Tyto potíže spojené s různými aspekty našeho chování je nutno rozpoznat a blíže přezkoumat, aby bylo dosaženo pokroku směrem k udržitelné mobilitě.
349. Dalším aspektem je aspekt týkající se informování a vnímání. Uživatelé dopravy, zákazníci zařízení a dokonce provozovatelé nemusí být kvůli nedostatku relevantních, správných a náležitě předložených údajů schopni přijímat skutečně informovaná rozhodnutí. Rozhodnutí může ovlivňovat rovněž nesprávné vnímání nebo nejistota, jako například v případě nadhodnocení doby čekání na veřejnou dopravu. Základní způsob, jak zvýšit informovanost uživatelů o různých možnostech uskutečnění cesty, představuje systém integrovaného prodeje jízdenek zmíněný v oddíle 1.5.2.
27. Dopravní informace
• Podporovat informovanost o dostupných alternativách ke konvenční individuální dopravě (méně časté používání auta, pěší chůze a cyklistika, spolujízda, park & drive, inteligentní prodej jízdenek atd.).
2.2.1. Označování vozidel podle emisí a palivové účinnosti
350. Informace o relativní výkonnosti vozidel jsou obzvláště užitečné v době jejich pořízení. Směrnice 1999/94/ES o označování automobilů stanoví požadavky na poskytování informací pro spotřebitele při prodeji automobilů. Z analýz159 však vyplývá, že provedení směrnice nemuselo být tak účinné, jak se požadovalo. Mimoto může být žádoucí jednotnější přístup k poskytování informací a rozšíření oblasti působnosti na ostatní třídy automobilů.
159 ADAC e.V., 2005, Study on the effectiveness of Directive 1999/94/EC relating to the availability of
consumer information on fuel economy and CO2 emissions in respect of the marketing of new passenger cars, http://ec.europa.eu/clima/studies/transport/vehicles/docs/final_report.pdf
91
28. Označování vozidel podle emisí CO2 a palivové účinnosti
• Přezkoumat a zefektivnit směrnici o označování. Při té příležitosti se mimo jiné zváží rozšíření její oblasti působnosti na lehká užitková vozidla a vozidla kategorie L a harmonizace třídy označování a palivové účinnosti vozidel v členských státech.
• Podpořit tržní zavádění pneumatik podporujících vyšší palivovou účinnost, které jsou bezpečné a nízkohlučné a překračují výkonnostní požadavky stanovené ve schválení typu160.
2.2.2. Certifikovaná kalkulačka uhlíkové stopy
351. Uhlíková a environmentální stopa dopravních služeb představuje oblast, v níž odvětví již uskutečňuje mnoho iniciativ. Jednotlivými podniky však bylo vyvinuto mnoho systémů, které neposkytují údaje, jež by byly srovnatelné s údaji z ostatních systémů. Vynakládá se úsilí na vypracování standardizovaných metodik a je žádoucí jejich rychlé dokončení s cílem poskytnout nástroj podnikům, které si přejí pořizovat dopravní služby, jež jsou méně škodlivé pro životní prostředí, a cestujícím, kteří chtějí cestovat způsobem šetrnějším k životnímu prostředí.
29. Kalkulačky uhlíkové stopy
• Povzbudit plány osvědčování emisí skleníkových plynů založené na podnicích a vytvářet společné normy EU za účelem odhadu uhlíkové stopy každé cesty, při níž jsou převáženi cestující nebo náklad, spolu s variantami uzpůsobenými různým uživatelům, jako jsou podniky a jednotlivci. Umožní se tím lepší výběr čistších dopravních řešení a usnadní se jejich uvádění na trh.
2.2.3. Nižší rychlost pro čistší a bezpečnější dopravu
352. V průběhu posledních dvou století byly pomalejší druhy dopravy postupně nahrazeny rychlejšími. Na základě téměř stálých časových rozpočtů okolo jedné hodiny denně umožnilo cestování vyšší rychlostí lidem a zboží ujet ve stejném čase větší vzdálenosti. To mělo jednoznačně za následek větší objemy dopravy.
353. Prvkem, který je nutno uznat, je vztah mezi rychlostí a evropskou mobilitou a sociální soudržností. Mnoho Evropanů nyní žije a pracuje daleko od svých domovských regionů a zemí a od svých rodin. Zvyšující se náklady a doba jízdy by nepříznivě ovlivnily mobilitu pracovníků a sociální soudržnost.
354. Současně je zřejmé, že omezení rychlosti je mimořádně účinným způsobem snížení nejen rizika dopravních nehod, nýbrž rovněž spotřeby paliva. V současnosti omezuje dobrovolná dohoda rychlost osobních automobilů na 250 km/h. Omezení maximální konstrukční rychlosti by mohlo napomoci zavedení lehčích, tišších a ekonomičtějších pneumatik a brzdových soustav.
160 Toto zahrnuje přijetí všech prováděcích opatření nařízení o označování pneumatik (ES) č. 1222/2009.
Do roku 2020 by se tak u celého vozového parku EU dosáhlo 5% úspory spotřeby paliva.
92
355. Neomezení maximální rychlosti lehkých užitkových vozidel (dodávek) vede k možnému narušení při rozhodování ve prospěch méně energeticky účinných, avšak rychlejších menších vozidel. Může být žádoucí, aby v zájmu zajištění rovných podmínek byla u těchto vozidel rychlost omezena stejně jako u těžších užitkových vozidel.
2.2.4. Výcvik a aplikace na podporu ekologické jízdy
356. Kromě regulačních a tržních nástrojů, které poskytují pobídky ke změně chování účastníků silničního provozu, může tento přechod usnadnit zavádění samotných inteligentních dopravních systémů, jak je uvedeno v oddíle 2.1.3. Řada členských států již prosazuje ekologickou jízdu prostřednictvím výcviku nebo informačních kampaní a Komise podporuje rozšiřování ekologické jízdy prostřednictvím různých projektů161 a případně uváží zahrnutí požadavků na ekologickou jízdu do budoucích revizí směrnice o řidičských průkazech162.
357. S technologickým pokrokem u vozidel se bude vliv řidiče na spotřebu paliva v dlouhodobějším časovém horizontu zmenšovat. K zlepšení chování s ohledem na ekologickou jízdu, a zejména k zajištění přínosu při snižování emisí skleníkových plynů však lze využít ITS, a to poskytováním přímé zpětné vazby řidiči v reálném čase.
30. Ekologická jízda a omezení rychlosti
• Zahrnout požadavky na ekologickou jízdu do budoucích revizí směrnice o řidičských průkazech a podniknout kroky k rychlejšímu zavedení aplikací inteligentních dopravních systémů na podporu ekologické jízdy. Techniky úspory spotřeby paliva by rovněž měly být rozvíjeny a propagovány i v jiných druzích dopravy – například souvislým klesáním v případě letadel.
• Prozkoumat přístupy k omezení maximální rychlosti lehkých užitkových vozidel, a tím snížit spotřebu energie, zvýšit bezpečnost silničního provozu a zajistit rovné podmínky.
2.3. Integrovaná městská mobilita
358. Evropská města jsou hlavními hnacími silami hospodářského růstu, tendence k urbanizaci však má za následek větší přetížení, emise skleníkových plynů, znečištění ovzduší, hluk, nehospodárnou spotřebu energie a s tím spojené náklady, jimž lze zamezit. Některé nové tendence ve využívání půdy zvyšují rozrůstání měst a ohrožují udržitelnost.
359. Značná část politik a právních předpisů EU, které jsou důležité pro dopravu, se vztahuje na oblasti velkoměst, jakož i ostatní oblasti. Příkladem obecných právních předpisů, které mají prvořadý dopad v oblastech velkoměst, jsou právní předpisy EU týkající se hluku a emisí z vozidel a právní předpisy v oblasti kvality ovzduší. K dalším příkladům patří pravidla pro zadávání veřejných zakázek a smlouvy o poskytování veřejných služeb. Zdokonalení
161 Viz např. Ecodriven na adrese http://ec.europa.eu/energy/intelligent/projects/steer_en.htm 162 Směrnice 2006/126/ES ze dne 20. prosince 2006 o řidičských průkazech (přepracované znění),
Úř. věst. L 403, 30.12.2006.
93
a vývoj právních předpisů EU v budoucnu významně přispěje k dosažení cílů dopravní politiky v městských oblastech a oblastech velkoměst.
360. Opatření, která jsou zaměřena přímo na dopravu v oblasti měst a velkoměst, je však možno nejlépe stanovit a provést na místní úrovni: evropské městské oblasti jsou rozmanité, a ačkoliv se za různých podmínek potýkají s více méně stejnými problémy, nacházejí se v různých fázích rozvoje, mají různé zeměpisné, topografické a povětrnostní charakteristiky a různé potřeby. Evropskou dopravní politiku je třeba lépe integrovat s místními iniciativami, například v rámci politiky soudržnosti.
361. V posledních letech byly vypracovány politiky a právní předpisy EU, které dodržují zásadu subsidiarity a zaměřují se na městskou mobilitu, včetně zelené knihy a akčního plánu pro městskou mobilitu163. Ze strukturálních fondů a z Fondu soudržnosti jsou poskytovány značné finanční prostředky164. Iniciativy financované EU, jež jsou často podpořeny rámcovými programy pro výzkum a technologický rozvoj, pomohly vypracovat a posoudit mnoho inovačních přístupů. Jako úspěšný nástroj přístupu „zdola nahoru“ při prosazování udržitelné energie, včetně udržitelné dopravy, se ukázalo přímé zapojení místních orgánů prostřednictvím Paktu primátorů. Iniciativa CIVITAS prokázala významné přínosy plynoucí z vytváření sítí a vzájemného učení prostřednictvím integrovaného přístupu. Provádění a prosazování usnadňují slučitelná pravidla, systémy a technologie. Schválení norem na úrovni EU umožňuje dosažení objemu výroby, jenž vede k nižším nákladům.
2.3.1. Nový druh městské mobility
362. Hlavním strategickým úkolem pro města v příštích desetiletích je potřebný přechod z mobility osob ve městech založené v prvé řadě na osobních automobilech k mobilitě založené na chůzi a jízdě na kole, kvalitní veřejné dopravě a méně často používaných a čistších osobních vozidlech. Města musí mimoto nalézt řešení pro čistší a bezpečnější dodávky zboží a poskytování služeb. Tato transformace se netýká jen dopravy, nýbrž se v zásadě jedná o přechod na nový způsob života v městském prostředí.
363. Většina měst pracuje na prvcích tohoto přechodu po dlouhou dobu a usiluje o nalezení kompromisu mezi kvalitou života ve městě a automobilovou dopravou. Města v Nizozemsku a Dánsku mají dlouhou tradici propagování jízdy na kole. Londýn a Stockholm jsou dva známé příklady měst, které využívají zpoplatnění městských komunikací. Města s existujícími vodními cestami je zkoušejí využít pro přepravu cestujících, zejména v případě dojíždění. Tyto rozdílné zkušenosti představují pro evropská města cenný soubor poznatků při rozvoji dlouhodobě udržitelné městské dopravy.
364. Přechod k udržitelnějšímu dopravnímu systému pomůže usnadnit rozvoj multimodality v městské osobní dopravě. Obzvláště důležitá jsou rozhraní
163 Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru
a Výboru regionů – Akční plán pro městskou mobilitu, KOM/2009/0490 v konečném znění. 164 Například program URBACT II, který podporuje výměnu a vzájemné učení mezi městy, podpořil
rovněž projekty související s dopravou.
94
a spojení mezi městskou a meziměstskou dopravou, včetně všech informačních složek, jak je uvedeno v akčních plánech pro ITS a městskou mobilitu.
365. V logistice městské nákladní dopravy výzkum naznačuje, že stávající řízení konečných stanic a dopravních uzlů není často účinné. Pravděpodobně budou vyvinuty nové obchodní modely. Rozhodnutí v rámci územního plánování týkající se umístění výrobních a maloobchodních činností musí být přijata společně s rozhodnutími o dopravní infrastruktuře a musí spojovat různá zařízení, je-li to vhodné a proveditelné (např. nákupní střediska, parkoviště a konečné stanice hromadné dopravy). K hlavním otázkám patří to, jak přilákat investory a vybrat lokality pro tato zařízení, jaká je příslušná úloha veřejného a soukromého sektoru a jaké by měly být ukazatele kvality konečných stanic a dopravních uzlů.
366. Důležitým předpokladem pro využívání veřejné dopravy je informovanost o poskytovaných službách a o podmínkách. Pokud jde o poskytování příslušných dopravních informací spotřebitelům, možnosti zvyšuje rozšiřování informačních a komunikačních technologií propojujících významnou část evropského obyvatelstva. Informace v reálném čase poskytované na internetu nebo na autobusových zastávkách a ve stanicích metra ohledně polohy vozidel a doby příjezdu poskytují nezbytně nutné informace pro plánování cesty. Stejně tak mohou mobilní zařízení poskytovat informace v reálném čase, které se týkají nákladů a rychlosti dosažení určitého místa určení pomocí různých druhů dopravy (nebo jejich kombinace).
Řízení městské dopravy, plány městské mobility a řízení mobility
367. Dosažení integrované a udržitelné městské dopravy je stále složitějším úkolem, který se týká mnoha zúčastněných stran a zájmů. Dlouhá zpoždění při plánování jsou často výsledkem nedostatečného zapojení příslušných aktérů a zúčastněných stran do procesu plánování. Místní samospráva často nedisponuje pravomocemi s ohledem na politiky, které mají dopad na dopravu ve městě. Nanejvýš žádoucí je větší koordinace všech orgánů, které ovlivňují dopravní systém, s případným spojením odpovědnosti za plánování využití půdy a dopravy, veřejnou dopravu, využití silnic a dopravní infrastrukturu. Stejně tak vhodné je rozšíření koordinace těchto orgánů mimo samotné hranice města tak, aby zahrnovala celé oblasti velkoměst nebo systémy regionální dopravy a jejich napojení na meziregionální sítě.
368. Je zřejmé, že podstatné změny v městské mobilitě vyžadují komplexní a integrovaná opatření, která spojují plánování využití půdy, využití silnic a parkování, zpoplatnění dopravy, rozvoj infrastruktury, politiku veřejné dopravy a mnohé další. To musí doprovázet řádné finanční plánování, zajištění zdrojů financování a vhodné mechanismy financování. Audity systémů městské dopravy ze strany místních orgánů pomáhají posoudit výkonnost osobní a nákladní dopravy a určit klíčové problematické oblasti. Toto všechno mají zajistit plány městské mobility, které poskytují soudržný rámec pro různá opatření. Představují rovněž hlavní způsob propagace chůze, jízdy na kole a veřejné dopravy.
369. Vypracování plánů městské mobility nabízí rovněž příležitost k dialogu s občany, uvážení dlouhodobých potřeb a stanovení cílů. Existuje mnoho měst,
95
která zavedla plány městské mobility, dosud to však není bohužel normou a tuto praxi je třeba dále podporovat.
370. Vypracování takovýchto plánů městské mobility není úkolem Komise, tyto plány musí být vypracovány podle místního, regionálního a celostátního institucionálního rámce. Komise však může vybízet k potřebné koordinaci poskytnutím lepších diskusních fór a dalším usnadňováním výměny osvědčených postupů s cílem zapojit města do společných cílů. Pro projekty, jež jsou financovány z EU, je však nutno vyvinout účinnou řídící strukturu a vypracovat celkový strategický plán městské mobility podle nových zásad prosazovaných v páté zprávě o soudržnosti, pokud jde o nástroje regionální politiky.
371. Na základě probíhající práce v rámci výzkumného projektu CIVITAS a v kontextu Paktu primátorů je nutno zvážit rovněž možnost vytvoření evropského rámce pro tyto plány městské mobility. Tento rámec by mohl objasňovat proces plánování a typologii možných opatření na základě osvědčených evropských postupů k dosažení udržitelné městské dopravy a zahrnovat sledování vybraného počtu společných cílů. Takovýto evropský rámec by byl postupem času pro evropská města závazný a podporoval by úsilí místních a regionálních orgánů o prosazování účinnějších politik městské dopravy. O obsahu a skladbě opatření, jež mají být stanoveny v jednotlivých plánech mobility, by musely nepochybně rozhodnout místní a regionální orgány.
372. Města a městské oblasti hrají rozhodující úlohu při přechodu na nízkouhlíkovou společnost. Kvůli snižování emisí uhlíku budou muset přizpůsobit svou infrastrukturu a současně i nadále zajišťovat blaho občanů a ekonomickou výkonnost. Města a městské oblasti budou zejména muset snížit spotřebu energie a přizpůsobit energetické sítě. Komise zamýšlí zahájit v roce 2011 iniciativu Inteligentní města. Toto průřezové partnerství bude plně integrovat otázky městské mobility. Podpoří hledání nových řešení, která mohou sloužit jako příklady pro ostatní evropská města a vykazují vysoký potenciál k reprodukování.
373. Řízení mobility je užší pojem, který se týká řízení potřeb v oblasti používání osobních automobilů změnou postojů a modelů cestování. Ve středu řízení mobility jsou „měkká“ opatření jako informace a komunikace, organizace služeb a koordinace činností jednotlivých partnerů. Tato měkká opatření často pomáhají prosadit „tvrdá“ opatření, například vybízením k používání nových tramvajových linek, jízdních pruhů pro cyklisty, záchytných parkovišť atd. Opatření v oblasti řízení mobility (ve srovnání s tvrdými opatřeními) nevyžadují nutně velké finanční investice a často mají příznivý poměr nákladů a přínosů.
374. Řízení mobility není jen odpovědností místních orgánů. Poměrně značný počet podniků a jiných velkých zaměstnavatelů zavádí iniciativy týkající se řešení dopravy vyvolané jejich činností, a zejména dopravy způsobené jejich pracovníky a zákazníky. Velikost změny, kterou přinesou iniciativy v oblasti řízení podnikové mobility, může být poměrně velká (15–20% snížení počtu jízd
96
pouze s jedním cestujícím165) a nákladově efektivní. Tyto iniciativy mohou skutečně vést k úsporám peněz zaměstnavatelů i zaměstnanců.
31. Plány městské mobility
• Zavést postupy a mechanismy finanční podpory na evropské úrovni pro přípravu auditů městské mobility, jakož i plány městské mobility, a vytvořit srovnávací přehled evropské městské mobility založený na společných cílech. Prozkoumat možnost povinného přístupu v případě měst určité velikosti na základě národních norem vycházejících z pokynů EU.
• Propojit fond pro regionální rozvoj a Fond soudržnosti s městy a regiony, které předložily současné a nezávisle potvrzené osvědčení o auditu výkonnosti a udržitelnosti městské mobility.
• Prozkoumat možnost zřízení evropského rámce podpory postupného provádění plánů městské mobility v evropských městech.
• Integrovaná městská mobilita v možném inovačním partnerství „inteligentní města“.
• Povzbudit velké zaměstnavatele k vypracování plánů řízení podnikové mobility.
Tvorba cen v městské dopravě a pravidla přístupu
375. Prostor je ve městech vzácným zbožím. Při rozhodování o přidělení prostoru různým použitím a uživatelům je důležitým prvkem výběr poplatků za používání infrastruktury. Nedostatek veřejných finančních prostředků k vyřešení problémů souvisejících s městskou dopravní infrastrukturou bude mimoto vyžadovat rozvoj inovačních systémů financování. Při optimalizaci kapacity, propagaci udržitelných modelů dopravy a podněcování zavádění čistých a účinných technologií na trh může být velmi účinný výběr poplatků odlišených podle lokality, času a druhu dopravy.
376. Pravděpodobně se více rozšíří různé formy systémů tvorby cen v městské dopravě a omezování přístupu, což může být pro uživatele matoucí a dokonce působit jako překážka volného pohybu zboží a osob. Provozní a technický rámec pravděpodobně zvýší přijatelnost a normy interoperability pro zařízení pro výběr mýtného by umožnily hromadnou výrobu zařízení a snížení výrobních nákladů a současně by zamezily dezorientaci uživatelů.
32. Rámec EU pro vybírání poplatků za používání městských silnic
• Vypracovat platný rámec pro režimy vybírání poplatků za používání městských silnic a omezení vstupu na tyto silnice a jejich uplatňování, včetně právního a platného operačního a technického rámce pro aplikace určené pro vozidla a infrastrukturu.
165 OECD / International Transport Forum (Mezinárodní fórum pro dopravu) (2010), Effective Transport
Policies for Corporate Mobility Management.
97
Městská logistika
377. Neefektivní městská logistika může vyplývat z pohybu těžkých nákladních vozidel, která se používají při přepravě na velké vzdálenosti, ve městech, z koncentrace dodávek během několika málo zvolených denních hodin a sdílení infrastruktury ze strany místní dopravy a dopravy na velké vzdálenosti. Situaci mohou významně zlepšit technické a organizační inovace.
378. Konstrukce těžkých nákladních automobilů není přizpůsobena požadavkům městského prostředí. Ačkoliv jsou koeficienty vytížení velkých nákladních vozidel optimální pro konsolidované meziměstské toky, pro potřeby typických konečných zákazníků jsou příliš vysoké. Používání těchto vozidel u konečných dodávek znamená mnoho jízd naprázdno a velké rozměry a motory zhoršují problémy související s přetížením a emisemi.
379. Výše uvedené problémy může vyřešit překládka nákladu z nákladních vozidel pro dálkovou dopravu na čistší městská nákladní vozidla a do dodávek v logistických centrech, která se nacházejí mimo města. Tato konsolidační centra již existují v některých odvětvích hospodářství, například ve zpracovatelském průmyslu nebo maloobchodu, tato praxe by se však mohla rozšířit na ostatní odvětví s cílem optimalizovat fungování logistických systémů; tento závěr podporují některé pilotní projekty s velmi povzbudivými výsledky166. Konsolidační centra by se mohla rozvíjet rovněž jako multimodální dopravní uzly usnadňující integraci jednotlivých druhů dopravy. K zajištění kvality a spolehlivosti doručovacích služeb při současné optimalizaci kapacity a snížení počtu jízd významně přispějí inteligentní dopravní systémy.
380. Používání alternativních vozidel k místní distribuci by obecně mělo různé výhody, včetně tichého provozu, což by mohlo odstranit námitky vůči dodávkám v noci a umožnilo by vyváženější využívání sítě v průběhu celého dne167.
381. Dalším prvkem, jenž nelze přehlížet, je potenciál vnitrozemských vodních cest, pokud jde o omezení dopravy spojené s dodávkami v posledním úseku cesty. Vnitrozemské přístavy se obvykle nacházejí velmi blízko centra města, a tudíž blízko konečného místa určení přepravovaného zboží. Vnitrozemské vodní cesty jsou nejefektivnější u přepravy volně loženého nákladu, což znamená, že jsou obzvláštně vhodné k odvozu odpadu nebo k přepravě stavebních materiálů, tj. dvou produktů, které jsou důležité pro městskou logistiku. V mnoha městech je však rozvoj vnitrozemských přístavů omezen kvůli rozšiřujícím se obytným
166 Zpráva o dvou pilotních projektech týkajících se stavebních materiálů při výstavbě v oblasti Londýna
(jeden pro letiště Heathrow a jeden pro město Londýn) uváděla úspory ve výši 2 % celkových stavebních nákladů, významně zkrácené doby nakládky/vykládky, zvýšení spolehlivosti na téměř 100 %, snížení počtu nákladních automobilů o 68 % a snížení emisí CO2 až o 75 %, podstatně menší objem odpadního materiálu a vyšší produktivitu. Construction Logistics Consolidation Centres. An examination of new supply chain techniques – managing and handling construction materials, říjen 2004. Transport for London, London Construction Consolidation Centre, průběžná zpráva, květen 2007.
167 Pilotní projekt v Nizozemsku týkající se dodávek v noci, s tichým certifikovaným zařízením (nákladní vozidla, vysokozdvižné vozíky) a speciálně vyškolenými řidiči, vedl k značným úsporám času a nákladů – konkrétně jedna hodina u vzdálenosti 35 km a 35 000 EUR na nákladní vozidlo ročně – s velmi vysokou společenskou přijatelností, www.piek_international.com
98
a rekreačním oblastem. Je proto důležité, aby města vyhradila podél břehů řeky dostatečný prostor pro logistické činnosti s cílem umožnit současné i budoucí rozšiřování vnitrozemských přístavů.
382. Existuje mnoho příkladů inovačních vozidel a druhů dopravy používaných v městské nákladní dopravě. Místní železniční a podzemní sítě lze používat během noci, kdy je přeprava cestujících malá168. Elektrická jízdní kola a tříkolky mohou doručit lehký náklad do oblastí, do nichž je obvykle povolen vstup pouze chodcům169. Tyto druhy dopravy se pro hlavní městskou logistiku pravděpodobně nestanou skutečnými alternativami nákladních vozidel, u určitých specifických operací je však mohou efektivně doplňovat.
383. Zdrojem optimalizace může být reorganizace dopravy přizpůsobením fyzické a inteligentní infrastruktury. Ukázalo se, že kapacitu ulic zvyšují víceúčelové jízdní pruhy, které jsou v závislosti na denní době používány pro přepravu, parkování nebo nakládku/vykládku170. V současnosti jsou testovány důmyslnější nástroje, například rezervace volných časů pro vykládku nákladu na internetu, které by se mohly ukázat jako efektivní.
384. Mnoho podniků z odvětví expresních doručovacích služeb investuje do zavádění automatických sběren, v nichž si příjemci mohou vyzvednout své balíky podle toho, jak jim to nejlépe vyhovuje, místo v pevně stanoveném čase. Toto řešení by bylo možno rozšířit na ostatní odvětví, například internetový prodej, s cílem omezit zbytečné jízdy a časové ztráty.
385. Výše popsaná inovační řešení mohou významně zvýšit efektivnost městské logistiky, jejich rozšiřování a zavádění na trh se však bohužel uskutečňuje pomalu. Významným důvodem je střet zájmů různých zúčastněných stran, a zejména logistických společností a obyvatel. Orgány veřejné správy mají jednoznačnou úlohu spočívající v dosažení rovnováhy mezi různými potřebami a v případě potřeby odškodnění obyvatel za ztráty způsobené nezbytným rozšířením činností souvisejících s logistikou.
33. Strategie pro „městskou logistiku s téměř nulovými emisemi“ do roku 2030
• Vypracovat pokyny založené na osvědčených metodách za účelem lepšího sledování a řízení toků nákladní dopravy ve městech (např. konsolidační centra, velikost vozidel v historických centrech, regulační omezení, časy vyhrazené pro dodávky, nevyužitý potenciál říční přepravy).
• Definovat strategii pro posun směrem k „městské logistice s nulovými emisemi“ spojující hlediska územního plánování, přístupu k železnicím a k řekám, obchodní postupy a informace, zpoplatňování a technické normy pro vozidla.
• Podporovat společné zadávání veřejných zakázek na vozidla s nízkými hodnotami emisí v komerčních vozových parcích (dodávky, taxíky, autobusy…).
168 V Paříži například používá řetězec supermarketů Monoprix k přepravě nákladu regionální linku RER:
http://cata-online.fr/monoprix/rapport_dd/ 169 V sedmi francouzských a dvou dalších evropských městech se nákladní jízdní kola používají
k doručování nákladu do hmotnosti až 158 kg. Viz: http://www.lapetitereine.com/fr/index.php 170 Takováto řešení byla zavedena zejména ve Španělsku v Barceloně a Bilbau.
99
3. MODERNÍ INFRASTRUKTURA A ROZUMNÉ FINANCOVÁNÍ
3.1. Dopravní infrastruktura: územní celistvost a hospodářský růst
386. Dopravní infrastruktura je nezbytným předpokladem mobility osob a zboží a konkurenceschopnosti a územní soudržnosti Evropské unie. EU je vybavena hustou dopravní sítí171, celkové zdroje na její údržbu a modernizaci se však snižují.
387. V EU mimoto přetrvává značný rozdíl v kvalitě a přístupnosti infrastruktury. Rozdíl ve vybavení infrastrukturou je nejpatrnější ve skrovném počtu 4 800 km dálnic v členských státech, které vstoupily do EU v roce 2004 a 2007. Tyto nové členské státy nemají vysokorychlostní železniční tratě a co je důležitější, jejich konvenční železniční tratě jsou často ve špatném stavu. Tento rozdíl je nutno odstranit a celou EU by měla pokrývat infrastruktura vysoké a jednotné kvality.
388. Konkurenceschopnost, hospodářský růst a prosperita závisí na efektivní dopravní infrastruktuře. Řada studií analyzovala souvislost mezi infrastrukturou a hospodářským růstem. Většina z nich prokázala pozitivní dopady infrastrukturních investic na HDP, navzdory značným rozdílům mezi jednotlivými zeměmi172. Mimoto existují náznaky, že obzvláště nízká vybavenost může brzdit hospodářský růst173.
389. Infrastruktura utváří mobilitu. Snahy o udržitelnější dopravní systém musí zahrnovat uvážení požadovaných vlastností sítě a musí předpokládat odpovídající investice. Nejen čistší paliva potřebují podporu specializované infrastruktury, nelze však očekávat (jak bylo projednáno v oddíle 3), že nová vozidla budou jediným řešením při snižování emisí z dopravy, ani že vyřeší problém týkající se přetížení ve velkých částech sítě. Zapotřebí je rovněž síť, která podporuje efektivnější činnosti, a větší využívání udržitelnějších druhů dopravy.
390. Úkolem je tudíž zlepšit stávající síť a zajistit, aby byla schopna propojit všechny regiony v Evropě způsobem, který je efektivní z ekonomického a energetického hlediska. Toho lze dosáhnout vytvořením páteřní sítě vybraných koridorů s velkými objemy vysoce efektivní dopravy s nízkými emisemi díky konsolidaci velkých objemů, rozsáhlému využívání efektivnějších druhů dopravy v multimodálních kombinacích a širokému uplatňování pokročilých technologií a paliv s nízkým obsahem uhlíku. V rámci této páteřní nebo „hlavní“ sítě by postupy (e-Freight) a toky dopravy optimalizovaly široce zavedené nástroje informačních technologií.
171 Přibližně 5 milionů kilometrů zpevněných cest, z toho více než 66 000 km dálnic; více než
210 000 km železničních tratí, z nichž je o něco málo více než polovina elektrifikovaných, včetně přibližně 6 000 km vysokorychlostních železničních tratí; mimoto přibližně 40 000 km splavných vnitrozemských vodních cest; více než 450 komerčních letišť a okolo 1 200 námořních přístavů.
172 Viz COMPETE, příloha 6 http://ec.europa.eu/transport/wcm/infrastructure/studies/2006_10_compete.zip, pokud je o výhled EU,
a Aschauer, David Alan (1989): „Is Public Expenditure productive?“, Journal of Monetary Economics, 23 (2), březen, 177–200, pokud jde o důkazy z USA.
173 Pátá zpráva o soudržnosti EU.
100
3.1.1. Využití silných stránek jednotlivých druhů dopravy
Lepší spojení s vnitrozemím u pobřežní dopravy – námořní dálnice
391. Velmi dlouhé evropské pobřeží umožňuje mnohem větší využívání pobřežní dopravy (zejména mezi východem a západem a západem a severovýchodem). Námořní přístavy by se neměly stát překážkou globálních dodavatelských řetězců. K uspokojení potřeb uživatelů je nezbytné trvalé zvyšování efektivnosti a kapacity infrastruktury námořních přístavů spolu s dalším zlepšováním spojení s vnitrozemím. Zapotřebí bude rovněž odpovídající infrastruktura pro ekologičtější paliva a zásobování lodí v přístavech energií.
392. Evropská politika v oblasti infrastruktury přístavů by měla zvláštní pozornost věnovat zajištění přístupnosti přístavů, které jsou náležitě napojeny na systém pozemní dopravy podél celého pobřeží EU. Pro zajištění takovéhoto přístupu, který postupem času umožní vyváženější rozložení vstupních a výstupních toků v evropském dopravním systému, musí přístavy rovněž dále zlepšovat dostupnost, kvalitu a spolehlivost svých služeb, jak bylo uvedeno v oddíle 0.
Nevyužitý potenciál vnitrozemské lodní dopravy
393. Obecně se rovněž uznává, že vnitrozemské vodní cesty mají velkou volnou kapacitu. Síť vodních cest v EU spojuje velké námořní přístavy a mnoho měst a obchodních a průmyslových center, často podél hlavních dopravních koridorů.
394. Efektivnost a konkurenceschopnost vnitrozemské plavby je do značné míry určena kvalitou a podmínkami infrastruktury vodních cest, včetně menších vodních cest, kde se úsilí musí zaměřit na údržbu vodních cest, přizpůsobení některých úseků běžné normě celé spojnice vodních cest a rozšíření stávající sítě, zejména uzavření mezer („chybějící spojení“)174. Investice musí stále více přihlížet k možným účinkům změny klimatu, které pravděpodobně ovlivní splavnost vodních cest.
395. Rozhodující je rovněž infrastruktura v říčních přístavech a multimodální spojení. Síť vnitrozemských vodních cest zahrnuje přibližně 350 důležitých vnitrozemských přístavů s velkými rozdíly mezi západní a východní částí Evropské unie, pokud jde o vybavení, zařízení, produktivitu a řízení. V mnoha říčních přístavech ve východní části EU jsou zapotřebí značné investice do překládacích a skladovacích zařízení, zatímco v západní části se řada námořních/říčních přístavů potýká s nedostatečnou volnou kapacitou, což vede k dlouhým čekacím dobám v terminálech.
396. Kromě přístavní infrastruktury je zásadní rovněž kvalita spojení (silničních, železničních) s vnitrozemím. Konkurenceschopnost dodavatelských řetězců využívajících vnitrozemskou lodní dopravu často závisí na efektivitě činnosti v přístavech, jelikož náklady na překládku, dopravu do přístavu a do místa určení obvykle tvoří více než 50 % nákladů dopravy „z domu do domu“. Dostatečnou pozornost je nutno věnovat opatřením zlepšujícím funkci rozhraní vnitrozemských přístavů.
174 Příkladem posledně uvedené situace je spojnice Seina – Šelda a v dlouhodobějším horizontu propojení
mezi říčními systémy Rhôny a Mosely/Rýna.
101
Železniční koridory pro nákladní dopravu a vysokorychlostní tratě pro cestující
397. EU má dobře rozvinutou železniční síť, která je o něco delší než síť v USA (215,9 oproti 203,6 tisíce kilometrů). V EU je však infrastruktura využívána společně osobními i nákladními vlaky. Jelikož nákladní vlaky jezdí pomaleji a musí dát přednost rychlejším osobním vlakům, jejich jízdní doba je obvykle dlouhá a v případě narušení dopravy dochází k značným zpožděním. V důsledku toho je efektivnost evropské železniční nákladní dopravy mnohem nižší než v Severní Americe, kde je většina železničních tratí vyhrazena pro nákladní dopravu. Podle některých odhadů činí náklady na tunokilometr v EU 8 centů, zatímco v USA se blíží 1 centu175.
398. Takovýto obrovský rozdíl v provozních nákladech vyžaduje, aby byla v Evropě vytvořena síť vyhrazená pro nákladní dopravu nebo alespoň koridory, v nichž by měla železniční nákladní doprava dostatečnou přednost, aby byla konkurenceschopná. To je cílem nařízení č. 913/2010 o evropské železniční síti pro konkurenceschopnou nákladní dopravu, které stanoví vymezení devíti počátečních železničních koridorů pro nákladní dopravu, zřízení jediného kontaktního místa pro podávání žádostí o přidělení kapacity a pravidla přednosti pro nákladní a osobní vlaky.
399. V nařízení se předpokládá rovněž zavedení norem infrastruktury a koordinované investice na úrovni koridoru. Kladné dopady na efektivnost železniční dopravy by měla harmonizace maximální hmotnosti a délky vlaků na vysoké úrovni (například 1 km) u vybraných koridorů nebo jejich funkčních úseků176. Již se uskutečňují demonstrační projekty a testy s delšími a těžšími vlaky. Důležitá je rovněž koordinace investic: v případě zavedení systému ERTMS podél koridoru, který prochází několika zeměmi, by delší doba přechodu u jedné strany znamenala u všech ostatních náklady na dvojí zařízení (ERTMS a vnitrostátní systém). Dálková doprava a nákladní doprava by měly být pokud možno odděleny od místní dopravy spojené s dojížděním: na seznamu priorit pro investice by měly být rovněž železniční obchvaty městských uzlů.
400. Posouzení dopadů177 připojené k nařízení o železničních koridorech pro nákladní dopravu prokázalo, že by u analyzované části sítě investice ve výši 3,2 miliardy EUR zajistily vnitřní míru návratnosti ve výši 18,7 %.
401. Pokud jde o osobní železniční dopravu, rozvoj vysokorychlostních tratí je klíčem k absorbování určité dopravy na střední vzdálenosti, která se v současnosti uskutečňuje letecky nebo soukromými automobily. V městském
175 COMPETE, závěrečná zpráva, příloha 1: Analysis of operating costs in the EU and the US, verze 2,
14.7.2006, s. 57. 176 Stávající infrastruktura není vždy schopna takovéto delší vlaky obsloužit; kritickou otázkou je délka
vedlejších kolejí a tratí na odstavných nádražích. Maximální hmotnost na nápravu je na hlavních koridorech obvykle v rozmezí od 20 do 22,5 t a je nutno uvážit možnost harmonizace na vyšší úrovni. Větší obrysy by přispěly k vyšší efektivnosti dopravy, zejména u objemného nákladu a určitých druhů intermodálních nákladových jednotek. Kladné zkušenosti s kombinací větších obrysů a vyšší hmotnosti na nápravu byly získány ve Švédsku, kde bylo dosaženo až o 50 % vyšší efektivnosti dopravy (z hlediska užitečného zatížení na metr vlaku) než v případě severoamerických patrových kontejnerových vlaků. Větší obrysy by umožnily rovněž širší a efektivnější osobní vlaky.
177 SEK(2008) 3028, 11.12.2008.
102
kontextu budou v zájmu omezeného používání soukromých automobilů nezbytné investice do železnice, městských vlaků, metra a tramvají.
Informační technologie k optimalizaci silniční dopravy
402. V porovnání se železniční a lodní dopravou využívá silniční doprava zdroje méně účinně, a to kvůli svým fyzikálním vlastnostem jako povrchové tření, aerodynamika a účinnost motoru. Odpovídá rovněž za vyšší úrovně znečištění ovzduší, přetížení a dopravních nehod. Silniční doprava má však důležité výhody v podobě rychlosti, pružnosti a spolehlivosti a je jediným druhem dopravy, který je schopen zajistit dodávky „z domu do domu“.
403. Silniční doprava zůstane pravděpodobně hlavním druhem dopravy při přepravě jiných než volně ložených materiálů na krátké a střední vzdálenosti (do 300 km), a ačkoliv je cílem výrazné snížení její úlohy při přepravě na delší vzdálenosti, bude muset i nadále absorbovat velké objemy dopravy, dokud nebude infrastruktura plně přizpůsobena vysokému podílu multimodální nákladní dopravy. Obdobné úvahy platí pro osobní dopravu na střední vzdálenosti. Politika v oblasti infrastruktury pro silniční dopravu se proto musí zaměřit na to, aby umožnila používání čistších paliv a zavádění nástrojů IKT k optimalizací toků dopravy, zamezení dopravním nehodám a používání technik úspory spotřeby paliva178. K příkladům takovýchto aplikací IKT pro silniční dopravu patří informační a rezervační systémy pro bezpečné a zabezpečené parkovací plochy pro nákladní vozidla.
Modernizace infrastruktury pro jednotné evropské nebe
404. V budoucnu se bude muset odvětví letecké dopravy vypořádat s vyšší poptávkou po cestování letadlem a současně omezovat svou ekologickou stopu. Pro vyřešení těchto problémů je zásadní provedení iniciativy jednotné evropské nebe (SES). Rozšířené a revidované právní předpisy týkající se SES, které byly přijaty v roce 2009179, vedly k vytvoření závazného systému sledování výkonnosti s cíli dohodnutými na úrovni EU, které se týkají kapacity, nákladové efektivnosti a vlivu na životní prostředí. Systém sledování výkonnosti povede k optimalizaci struktury tras a letů, což bude mít za následek zmenšení stávající roztříštěnosti evropského systému uspořádání letového provozu a zvýšení celkové výkonnosti evropské letecké sítě. Acquis týkající se SES bylo popsáno v oddíle 0.
405. Bez synchronizovaného zavádění harmonizované a modernizované infrastruktury pro uspořádání letového provozu založené na nových technologiích a postupech, které byly vyvinuty a potvrzeny v rámci programu SESAR, nelze plně dosáhnout jednotného evropského nebe ani zajistit splnění budoucích požadavků na výkonnost sítě. Výše kapitálových výdajů na zavedení
178 Ze studií vyplývá, že shlukování nákladních vozidel používajících elektronické systémy do řady
a předávání informaci mezi nimi může vést k úsporám spotřeby paliva v řádu 10–25 %. Shladover, S.E.: Energy Savings by Automated Driving, Světový kongres o inteligentních dopravních systémech. 2007. Peking.
179 Nařízení (ES) č. 549/2004, 550/2004, 551/2004, 552/2004, Úř. věst. L 96, 31.3.2004, s. 1–26, ve znění nařízení (ES) č. 1070/2009 ze dne 21. října 2009, Úř. věst. L 300, 14.11.2009, s. 34.
103
SESAR se odhaduje na 30 miliard EUR180 v období 2008–2025. Financování nové infrastruktury pro uspořádání letového provozu je v současné hospodářské situaci záležitostí mnoha zúčastněných stran. Je proto důležité vytvořit vhodné mechanismy financování, které usnadní investice, jež umožňují spojit a spravovat veřejné a soukromé finanční prostředky určené pro zavádění technologií a postupů SES. Pokud by nebyly takovéto mechanismy vytvořeny včas, vedlo by to k nesynchronizovanému zavádění, což by bylo na překážku výkonnosti celé sítě a ohrozilo by to očekávané přínosy. S ohledem na konkurenční iniciativy týkající se modernizace uspořádání letového provozu, jako je program USA nazvaný NextGen, existuje rovněž riziko ztráty vlivu.
406. Strategie zavádění by měla prosazovat příznivé podmínky pro zúčastněné strany a soukromé investory, a to snížením rizik spojených se zaváděním. Tato strategie spočívá v zavedení všech systémových, procedurálních, regulačních a lidských předpokladů, které podporují provozní koncepci SESAR. To bude vyžadovat společné úsilí zúčastněných stran: orgánů EU, členských států, poskytovatelů/uživatelů civilních/vojenských služeb, letišť, výrobců zařízení/letadel, zaměstnanců uspořádání letového provozu a pilotů. Za hlavní prioritu a rovněž za největší problém při přípravě zavádění technologií a postupů SES se pokládá stanovení odpovídajícího řízení založeného na nástrojích SES, které zajišťuje koordinaci a synchronizaci při zavádění mezi zúčastněnými stranami a mezi vzdušným, pozemním a vesmírným segmentem.
3.1.2. Přezkum politiky v oblasti TEN-T: přechod od jednotlivých projektů k integrované evropské síti
407. Dopravní infrastruktury tradičně rozvíjejí členské státy EU. Rozhodnutím EP a Rady 1692/96/ES181 však EU přijala hlavní směry pro rozvoj transevropské dopravní sítě (TEN-T) na podporu cílů Společenství, jako je snazší fungování vnitřního trhu a posílení hospodářské a sociální soudržnosti.
408. Hlavní směry pro rozvoj TEN-T, které jsou platné v současnosti, zahrnují modální sítě pro silniční, železniční a vnitrozemskou lodní dopravu, přístavy a letiště a rovněž zajištění příslušných systémů řízení dopravy. Této sítě se týká 30 prioritních projektů společného zájmu, jejichž cílem je odstranění problematických oblastí a dokončení chybějících spojení na hlavních transevropských trasách a které mají dlouhodobě nejvyšší prioritu, pokud jde o činnost Společenství.
409. Plánování a realizace TEN-T nebyly dosud dostatečně poháněny jednotným evropským návrhem. Plánování vnitrostátní infrastruktury je i nadále do značné míry odděleno od plánování na úrovni EU a uskutečňuje se převážně na modální úrovni místo integrovaného způsobu napříč jednotlivými zeměmi a druhy dopravy. Neexistence mezinárodní spolupráce a koordinace měla typicky za následek řadu nedostatků: neexistence společných dopravních prognóz vedoucí k různým investičním plánům; vzájemně nesouvisející či dokonce protichůdné lhůty; neexistence společných investičních výpočtů a společných finančních
180 Evropský hlavní plán uspořádání letového provozu, první vydání – 30. března 2009, s. 84. http://www.sesarju.eu/sites/default/files/documents/reports/European_ATM_Master_Plan.pdf 181 Přepracováno rozhodnutím 661/2010.
104
struktur; nekompatibilní technické vlastnosti; nepřiměřené společné řízení přeshraničních projektů infrastruktury.
410. Místo na vytvoření sítě se vnitrostátní a evropské projekty infrastruktury mimoto do značné míry zaměřily na rozvoj individuálních prioritních projektů. Plánování infrastruktury a hodnocení jednotlivých projektů nezajistilo náležité představení širších dopadů projektů infrastruktury a způsobu, jakým tyto projekty přispějí k celkové infrastrukturní síti182. Dalším hlavním nedostatkem stávajících priorit je skutečnost, že neprosazují aktivně synergie mezi politickými opatřeními a opatřeními týkajícími se infrastruktury.
411. Jako slibný se jeví přístup k investicím do infrastruktury založený na koridorech, který překonává přeshraniční potíže a je v souladu se zřízením účinné hlavní sítě. Náležitého pokroku bylo dosaženo u dvou koridorů, a to v rámci multimodálního brennerského koridoru a ERTMS – železničního koridoru pro nákladní dopravu na trase Rotterdam–Janov. Obě struktury se budují podél důležitých železničních koridorů pro nákladní dopravu a spojují zúčastněné strany z různých členských států, provozovatele infrastruktury a provozovatele dopravy, což umožnilo analyzovat toky dopravy i z jiných hledisek než čistě z hlediska rozvoje infrastruktury.
Plánování a realizace nové hlavní sítě TEN-T
412. Rámec pro plánování TEN-T bude založen na dvouúrovňovém přístupu k plánování, který zahrnuje komplexní síť jako základní úroveň a hlavní síť, jež překrývá komplexní síť a představuje strategicky nejdůležitější část transevropské dopravní sítě, sjednocuje východní a západní část Evropské unie a vytváří jednotný evropský dopravní prostor. Je třeba zajistit rovněž náležité dopravní spojení se světovými trhy, zejména podporovat postupné začleňování sousedních zemí do evropského dopravního prostoru (viz oddíl 4.4).
413. Komplexní síť by měla v zásadě vyplývat z aktualizace a úpravy stávající TEN-T a přímo zohledňovat příslušnou existující a plánovanou infrastrukturu v členských státech. Hlavní síť by byla na druhou stranu vypracována na základě evropské plánovací metodiky.
414. Hlavní síť bude představovat páteř integrovaného evropského dopravního systému. Bude zajišťovat efektivní multimodální spojení mezi hlavními městy EU, místy vstupu do evropských dopravních systémů a hospodářskými centry, přičemž se zaměří na dokončení chybějících spojení, především přeshraničních úseků, a na problematická místa / obchvaty při rozsáhlém využití již existující infrastruktury a v případě potřeby na její modernizaci a rozšíření.
415. Hlavní síť je výsledkem skutečně evropského přístupu k plánování a zajišťuje promyšlené a transparentní určení projektů společného zájmu, které přispějí k vytvoření této sítě. Tyto projekty jsou různého druhu a sahají od vybudování nové a modernizace stávající železniční a silniční infrastruktury a infrastruktury
182 Pokud jde o analýzu úspěchů a nedostatků stávajícího rámce TEN-T, viz pracovní dokument útvarů
Komise „Nová politika týkající se transevropské dopravní sítě – Záležitosti týkající se plánování a realizace“ (The new Trans-European Transport Network Policy – Planning and implementation issues) (SEK(2011) 101, 19.1.2011).
105
vnitrozemských vodních cest nebo terminálů po inteligentní a inovační řešení, která podporují účinné využívání infrastruktury v rámci jednotlivých druhů dopravy a mezi nimi a přechod k nízkouhlíkové dopravě.
416. Ačkoliv hlavní síť představuje dlouhodobý cíl Evropy v oblasti infrastruktury, měla by být vytvořena rovněž s cílem zpřístupnit v krátkodobém a střednědobém horizontu infrastrukturu potřebnou pro fungování vnitřního trhu, a to zaměřením se na klíčové problematické oblasti, které brání bezproblémovému fungování evropského dopravního trhu. Ve většině případů by proto hlavní síť měla tvořit existující infrastruktura. V rámci hlavní sítě by však stejně tak měly být prioritou chybějící spojení zeměpisných oblastí, především přeshraniční úseky mezi vnitrostátními sítěmi a problematická místa a nová infrastruktura v nových členských státech a rovněž chybějící modální spojení propojující jednotlivé druhy dopravy.
417. Ve střednědobém horizontu nebude proto prioritou zpřístupnění vysokokapacitních spojení v celé hlavní síti, nýbrž přizpůsobení kapacity infrastruktury skutečným dopravním potřebám. V této souvislosti vyšší kapacita vyplývající z modální integrace a rovněž inteligentního využívání infrastruktury zavedením systémů řízení dopravy omezí rovněž nutnost budování nové a nákladné infrastruktury navíc k výše uvedeným prioritám.
418. Dopravní systém, jenž je propojený kolem multimodální páteřní sítě a v zájmu zvýšení efektivnosti vychází z výběru optimálního druhu dopravy, musí mít možnost využívat účinné multimodální terminály umístěné strategicky podél sítě. Cílem je minimalizovat počet překládek a „tření“ v případě překládky. Toto „tření“ je obzvláště důležité u nákladní dopravy, kde náklad vyžaduje externí služby ve formě správy a manipulace, avšak vyskytuje se rovněž v osobní dopravě, kde mohou přestupy zabraňovat celkovému pocitu pohodlí a zabezpečení cesty. V námořních a říčních přístavech jsou zapotřebí multimodální terminály pro nákladní dopravu, jež musí odpovídat logistickým konsolidačním centrům na předměstích. Pro osobní dopravu v městském kontextu je nutno rozvíjet multimodální stanice, zatímco u dálkové dopravy je nutno navrhnout lepší propojení mezi železnicí a letištěm.
419. Pro účinnou integraci jednotlivých druhů dopravy je nezbytná dostupnost spolehlivých a aktuálních informací o dopravních uzlech a spojeních. V tomto ohledu bude hrát důležitou úlohu iniciativa e-Mobility183. Pokud jde o optimální využívání existující infrastruktury s relativně nízkými úrovněmi investic a dopadu na životní prostředí v porovnání s budováním nové infrastruktury, skutečně velký potenciál mají řešení založená na IKT. Tato řešení budou tvořit nedílnou součást budoucí TEN-T a bude podporován jejich další rozvoj v rámci jednotlivých druhů dopravy i mezi nimi. Je třeba vybízet k jejich využívání, a to vyžadováním minimálních pravidel týkajících se jejich zavádění u infrastruktury TEN-T.
420. Jakmile začne fungovat Galileo, evropský globální navigační družicový systém, bude schopen podporovat stávající řešení založená na inteligentních dopravních
183 Viz KOM(2007) 607 – Zelené dopravní koridory.
106
systémech a stane se základem pro rozvoj dokonalejších a integrovanějších aplikací.
421. Jedním ze způsobů, jak může dopravní infrastruktura přispět k nízkouhlíkové dopravě, je zajištění příslušných dobíjecích a čerpacích zařízení pro inovační technologie pro vozidla podle stanovených norem. „Hlavní síť“ by měla vyzkoušet osvědčené postupy a technologie s cílem omezit dopad dopravy na životní prostředí na nejnižší možnou míru.
422. Důležitým parametrem, který je nutno uvážit při údržbě a rozvoji infrastruktury, je její ekologizace. Infrastrukturu je nutno naplánovat a vybudovat způsobem, který minimalizuje fragmentaci půdy a zasahování do ekologicky citlivých oblastí, například zařazením ekoduktů a ekomostů, víceúčelových ploch a „ekologických“ městských prvků184. Pozornost by měla být věnována rovněž stavebním materiálům, pokud mohou prodloužit životnost, snížit požadavky na údržbu a zvýšit bezpečnost a zlepšit výsledky v oblasti emisí CO2.
423. Nové projekty a modernizovaná infrastruktura musí být odolné vůči předpokládaným negativním dopadům změny klimatu, jako je stoupající hladina moří a extrémnější povětrnostní podmínky, včetně záplav, období sucha a častějších bouřek. Musí rovněž zohledňovat právní předpisy EU týkající se bezpečnosti silničního provozu a jeho ochrany185.
424. Rozhodnutí o financování či spolufinancování projektů dopravní infrastruktury ze strany EU by mělo brát v úvahu všechny výše uvedené prvky.
34. Hlavní síť strategické evropské infrastruktury – Evropská síť mobility
• V nových pokynech TEN definovat hlavní síť strategické evropské infrastruktury, která sjednocuje východní a západní část Evropské unie a vytváří jednotný evropský dopravní prostor. Uvažovat vhodná propojení se sousedními zeměmi.
• Soustředit činnosti v rámci EU na složky sítě TEN-T s nejvyšší evropskou přidanou hodnotou (chybějící přeshraniční spojení, intermodální spojovací body a klíčové problematické oblasti).
• Zapojit rozsáhlé inteligentní a interoperabilní technologie (SESAR, ERTMS, RIS, ITS atd.) za účelem optimalizace kapacity a využití infrastruktury.
• Zajistit, aby dopravní infrastruktura financovaná z prostředků EU zohledňovala potřeby energetické účinnosti a problémy související se změnou klimatu (odolnost veškeré infrastruktury vůči klimatu, čerpací a dobíjecí stanice pro čistá vozidla, výběr stavebních materiálů…).
Přístup založený na koridorech k zlepšení řízení …
425. Hlavní síť by měla mít normativní povahu, tj. členské státy, které se přímo podílejí na projektech (s podporou souboru nástrojů na úrovni Unie), přijmou
184 „Zelená infrastruktura“: http://ec.europa.eu/environment/nature/info/pubs/docs/greeninfrastructure.pdf 185 Směrnice 2008/96/ES o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury a směrnice 2004/54/ES
o minimálních bezpečnostních požadavcích na tunely transevropské silniční sítě.
107
závazné závazky týkající se realizace těchto projektů ve schváleném časovém rámci. V zájmu zajištění co nejvyšší předvídatelnosti a jistoty má pro investory zásadní význam síla závazku, což napomůže při snižování nákladů na nejnižší možnou úroveň.
426. Infrastruktura hlavní sítě již ve velké míře existuje, je však třeba zlepšit její výkonnost. Jako způsob efektivní realizace projektů hlavní sítě bude přijat „přístup založený na koridorech“: bude určen počet koridorů, přičemž se bude vycházet z hlavní sítě, a tyto koridory budou rozvíjeny v souladu s vyvíjejícími se kapacitními potřebami.
427. Opatření k zdokonalení infrastruktury a opatření dopravní politiky by měla být v rámci těchto koridorů vzájemně úzce spojena a jejich provedení by mělo být zajištěno prostřednictvím vhodných struktur pro koridory. Tyto struktury by mohly spojovat Komisi, členské státy, regiony, místní orgány, avšak rovněž provozovatele infrastruktury, provozovatele dopravy a samozřejmě finanční instituce a případně sousední země. Mohly by usnadnit rovněž vytváření jednotek pro speciální účel, základu každé dohody o financování založené na konsorciu, jež by za účelem částečného nebo plného financování stavebních nákladů mohly uzavírat smlouvy o úvěru nebo vydávat projektové dluhopisy.
428. Koridory, pro něž jsou zřízeny příslušné struktury, by měly být vytvořeny do dvou let od vstupu budoucích hlavních směrů v platnost a měly by být vymezeny od důležitých míst vstupů do sítě, přičemž je nutno začlenit hlavní přeshraniční úseky a odstranit fyzické překážky. V souladu s hlavními toky mezinárodní dopravy lze očekávat, že budou částečně založeny na stávajících prioritních projektech TEN-T, koridorech ERTMS a železničních koridorech pro nákladní dopravu vyplývajících z nařízení č. 913/2010, měly by se však rozvíjet tak, aby zahrnovaly multimodální koridory, začleňovaly provozovatele a umožňovaly zavádění dopravních služeb podél koridoru mimo samotnou infrastrukturu.
429. Koridory by mohly být vytvořeny pod záštitou evropského koordinátora se sekretariátem podporovaným útvary Komise, který však využívá rovněž zdroje členských států. Koordinátor by odpovídal za záležitosti týkající se celkové koordinace v návaznosti na realizaci dotyčného koridoru, za podávání zpráv Komisi a zajištění transparentnosti a odpovědnosti.
430. Plán rozvoje multimodálních koridorů by měl v rámci závazného časového harmonogramu stanovit potřebné významné investice a menší zlepšení v krátkodobém horizontu; měl by se zabývat rovněž interoperabilitou a provozními překážkami. Tento plán umožní koordinaci politik EU a členských států týkajících se infrastruktury v odvětví dopravy a rovněž synchronizaci financování EU a jednotlivých členských států. Mělo by se uvážit přijetí takovýchto víceletých plánů rozvoje koridorů ve formě rozhodnutí Unie. Jako takové by tyto plány představovaly smlouvu, v níž se Unie i členské státy zavazují k zlepšení koridoru. Tyto plány rozvoje by zajistily dlouhodobou dostupnost veřejného financování, které je zapotřebí u většiny projektů v oblasti dopravní infrastruktury, a usnadnily by rovněž zavádění inovačních systémů financování koridoru s podporou příjmů plynoucích z dopravy v koridoru. Podpořily by rovněž synergie mezi finančními prostředky EU a vnitrostátními zdroji financování na úrovni projektů a přidanou hodnotu, kterou požaduje
108
Komise. Byly by rovněž základem pro veřejné financování s cílem usnadnit financování projektů, včetně prostřednictvím vhodných právních struktur. Usnadnily by rovněž řešení problémů v oblasti řízení spojených s výběrem příjmů.
…a k podpoře pilotních projektů pro inovační a čisté dopravní služby
431. V rámci těchto koridorů by se uskutečnilo mnoho zlepšení a opatření politiky zaměřených na multimodální a inovační řešení pro nákladní dopravu. V nařízení č. 923/2009 jsou přezkoumána pravidla, jimiž se řídí program Marco Polo, v zájmu zajištění jeho větší účinnosti je však zapotřebí další přezkum na podporu multimodality, zejména v rámci koridorů hlavní sítě.
432. Jednou z překážek rozvoje efektivní multimodální dopravy, která je šetrná k životnímu prostředí, jsou nedostatečné poznatky o potenciálních možnostech dopravy. U zasílatelů a dopravců vyžaduje složitost multimodální dopravy vyšší úsilí v oblasti řízení a správy, nebo „krok důvěry“ a externí zajišťování dopravních služeb logistickými společnostmi, které jsou třetími stranami. V rámci koridorů se prosazování těchto nových obchodních postupů jeví jako obzvláště slibné.
433. Za účelem lepšího využití potenciálu železniční dopravy, pokud jde o efektivnost, spolehlivost a dostupnost, je nutno rozvíjet přepravu jednovozových nákladních zásilek i multimodální dopravu. U přepravy jednovozových nákladních zásilek bude nutno věnovat zvláštní pozornost poslednímu úseku cesty (průmyslové vlečky a veřejné terminály pro nákladní železniční dopravu), kde je pro motivaci k využívání železniční dopravy důležitá politika prosazující (opětovné) zřízení a modernizaci zařízení, jež je doprovázena regulačním rámcem, který zajišťuje účinný a nediskriminační volný přístup k poslednímu úseku cesty a k zařízením pro formaci vlaku. Efektivnost a pružnost železniční dopravy v koridoru by značně zvýšilo používání systémů automatického spojování.
434. Dále by měl být zahájen program na podporu používání dostupných osvědčených postupů a inovačních technologií pro úsporu spotřeby paliva a emisí. Rozšiřování inovací v současnosti brání vysoce roztříštěná struktura odvětví nákladní dopravy, zejména mezi malé hospodářské subjekty. Toto selhání trhu by mohl napravit pečlivě navržený program, který spojuje informační kampaně, granty a nástroje k usnadnění přístupu k úvěrům. Prostřednictvím „partnerství pro čistou nákladní dopravu“ zahrnujícího zástupce odvětví a orgánů by program nejprve potvrdil možné úspory CO2 plynoucí z jednotlivých opatření a zahájil informační kampaně v propagačních kancelářích v rámci sítě TEN-T. Jako druhý krok by podpořil pořizování osvědčených technologií k snižování emisí z vozidel, zavedení vozového parku a pokročilých systémů řízení logistiky a rovněž výcvik v oblasti ekologické jízdy.
435. Za zmínku stojí rovněž prudké zvýšení objemů nákladní dopravy vedené přes alpskou oblast, což nevyhnutelně vede k problémům s ohledem na životní
109
prostředí, přetížení a bezpečnost186. V důsledku toho jsou lidé žijící v dotčených oblastech méně ochotni tolerovat nárůst dopravy a jeho negativní dopady a vyvíjejí tlak na orgány, aby nalezly udržitelné řešení. Ačkoliv jsou vynakládány rozsáhlé investice do alternativní železniční infrastruktury pro přepravu velkého množství zboží, v řadě členských států a rovněž ve Švýcarsku, s nímž má EU dohodu o pozemní dopravě, byla zahájena diskuse o nových způsobech řízení dopravy zajišťované těžkými nákladními vozidly. V zájmu Unie je však prosazovat společný přistup zajišťující volný pohyb zboží a zabraňující osamoceným vnitrostátním iniciativám na úkor hladkého fungování celého evropského dopravního systému. V návaznosti na činnost stávajícího Střediska pro sledování dopravy v alpské oblasti bude proto Komise prosazovat koordinované zvažování nových řešení k udržitelnějšímu řízení nákladní dopravy přes alpskou oblast, jež by bylo možno v případě, že budou úspěšná, reprodukovat v ostatních zeměpisných oblastech s podobnými problémy.
35. Multimodální nákladní koridory pro udržitelné dopravní sítě
• V souvislosti s „hlavní sítí“ vytvořit multimodální struktury pro nákladní koridory s cílem synchronizovat investice a práce na infrastruktuře a podpořit účinné, inovační a multimodální dopravní služby, včetně železničních služeb na střední a dlouhé vzdálenosti.
• Podporovat multimodální dopravu a jednovozové nákladní zásilky, stimulovat integraci vnitrozemských vodních cest do dopravního systému a propagovat ekologické inovace v nákladní dopravě. Podporovat zavádění nových vozidel a plavidel a jejich modernizaci.
3.1.3. Posuzování projektů ex-ante
436. Způsob výběru projektů, které jsou způsobilé pro financování EU, se bude muset vyvíjet směrem k výběru, který klade větší důraz na evropskou přidanou hodnotu a na přispění k účinnosti celkového dopravního systému EU, avšak rovněž na slučitelnost s cíli ostatních politik EU, jako je snižování emisí skleníkových plynů a ztráty biologické rozmanitosti.
437. Kromě prokázání přidané hodnoty EU by projekty měly být založeny rovněž na službách poskytovaných uživatelům a měly by zajistit vytváření dostatečných příjmů. Plánování infrastruktury v Evropě bývá založeno více na územním přístupu než na skutečných službách, které potřebují koneční uživatelé. To často vede k projektům s nedostatečnou ekonomickou životaschopností, u nichž se ukázalo, že je obtížné je financovat, a které spotřebovaly velké zdroje, a to finanční i nefinanční.
438. Kromě vytvoření potřebné jistoty soukromých investorů v průběhu fáze posuzování a schvalování projektů musí být zavedeny podmínky, aby mohli soukromí investoři předložit jednoznačné odůvodnění projektů infrastruktury z obchodního hlediska.
186 Za posledních 20 let se pozemní doprava více než zdvojnásobila.
110
439. Neexistence náležité metodiky hodnocení ex-ante neumožňovala v minulosti založit výběr projektů na sociálně-ekonomických a environmentálních kritériích. K odstranění tohoto nedostatku vydala Komise v roce 2002 pokyny k analýze nákladů a přínosů (naposledy aktualizované v roce 2008187) s cílem pomoci členským státům a zvýšit co nejvíce příspěvek investic do infrastruktury k hospodářskému a sociálnímu rozvoji regionů a měst. Tuto novou metodu nyní všechny členské státy používají při přípravě projektů infrastruktury, které mají být spolufinancovány Komisí.
440. Evropská přidaná hodnota projektů bude stanovena jako hodnota vedlejších účinků na neinvestující země a regiony. Přeshraniční projekty mají obvykle vysoké vedlejší účinky, avšak v porovnání s čistě vnitrostátními projekty nižší přímé hospodářské dopady, a proto nebudou pravděpodobně bez podpory EU realizovány.
441. Všechny projekty spolufinancované EU (politika soudržnosti, zemědělská a rybářská politika) musí přispět k cílům EU v oblasti energetické účinnosti a ochrany životního prostředí a podle své povahy musí být podrobeny posouzení vlivů na životní prostředí nebo strategickému posouzení vlivů na životní prostředí. Jistota investorů vyžaduje další pokrok směrem k vytvoření funkčního a účinného rámce pro posuzování vlivů projektů na životní prostředí, včetně aspektů, které nejsou v současnosti zvažovány, zejména přispění ke změně klimatu a odolnosti vůči klimatu.
442. Posuzování a schvalování projektů je nutno provádět účelným a transparentním způsobem, který omezuje čas, náklady a nejistotu, což jsou faktory, které obvykle představují překážky pro účast soukromých investorů na investicích do infrastruktury. V současnosti může u velkých projektů TEN-T trvat přípravná fáze – počínaje prvotním návrhem a konče vydáním stavebního povolení a uzavřením smlouvy o dílo – dvakrát tak dlouho jako vlastní stavební práce. Když bylo dosaženo zralosti pro výstavbu, jsou předchozí hodnocení na základě nových informací často zpochybněna a dotčené strany mají za to, že nebyly konzultovány, a to jednoduše proto, že postupy trvají roky či dokonce desetiletí.
443. U projektů prvořadého evropského zájmu je proto nutné postupy zjednodušit se zvláštním přihlédnutím ke dvěma aspektům: stanovení přiměřených lhůt pro dokončení celého cyklu postupů a trvalé komunikační úsilí zajišťující skutečné zapojení. To může vést ke sjednocení postupů při strategickém posuzování vlivů na životní prostředí a posuzování vlivů na životní prostředí a ke komunikačnímu rámci, který je v souladu s prováděním projektů. S cílem podnítit členské státy k většímu zapojení soukromého sektoru a k zvážení zavedení zásady „uživatel platí“ by do procesu hodnocení ex-ante měl být zahrnut screening návrhů projektů TEN-T s cílem určit projekty, u nichž by bylo možné vytvořit partnerství veřejného a soukromého sektoru.
36. Kritéria hodnocení projektů ex-ante
187 http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide2008_en.pdf
111
• Zavést kritéria hodnocení projektů ex-ante, aby bylo zajištěno, že projekty infrastruktury názorně dokazují přidanou hodnotu EU nebo že jsou založeny na „poskytnutých službách“ a vytvářejí dostatečné příjmy.
• Zjednodušit postupy týkající se projektů prvořadého evropského zájmu, aby se zabezpečily i) přiměřené lhůty pro dokončení celého cyklu postupů; ii) komunikační rámec v souladu s prováděním projektu; a iii) integrované plánování, které v raných fázích postupu zohledňuje otázky životního prostředí.
• Začlenit do postupu hodnocení ex-ante screening PPP (partnerství veřejného a soukromého sektoru), aby mohla být možnost PPP řádně analyzována dříve, než se podá žádost o financování EU.
3.2. Souvislý rámec pro financování
3.2.1. Tendence ve financování dopravní infrastruktury188
444. V západní části EU se investice do infrastruktury pro pozemní dopravu trvale snižovaly z 1,5 % HDP v roce 1975 na 1,0 % HDP v roce 1982 a na této úrovni zůstaly až do roku 1995. Poté pokles pokračoval a v roce 2008 dosáhly méně než 0,8 %, což je vůbec nejnižší zaznamenaná úroveň. Ve východní části EU podíl investic až do roku 2002 stagnoval na přibližně 1 % HDP a poté prudce vzrostl na 1,9 % HDP v roce 2008. Celková tendence v EU je však klesající.
445. Zatímco západní země EU v rostoucí míře směrovaly své investice do železnic (podíl železniční dopravy vzrostl z 29,5 % v roce 1995 na 33,4 % v roce 2008), východní země EU investovaly silně do silnic, což zvýšilo jejich podíl na celkových investicích do pozemní dopravy z 66 % v roce 1995 na 84,4 % v roce 2005. V posledních letech však s výrazným nárůstem investic do železnic došlo ke změně tendence. Investice do vnitrozemských vodních cest byly v období mezi rokem 1995 a 2008 stálé ve výši přibližně 2 % celkových investic.
446. Pro srovnání, v období od roku 1995 do roku 2001 objem investic do infrastruktury pro pozemní dopravu v USA vzrostl o 36 %, poté až do roku 2007 trvale klesal a od té doby opět roste. Podle údajů bylo v roce 2008 dosaženo 5% růstu v reálných hodnotách, který je poháněn federálním programem ekonomických pobídek.
447. Celková klesající tendence, kterou vykazuje financování dopravní infrastruktury ze státních rozpočtů, byla do jisté míry vyrovnána vyšším financováním soukromým sektorem, zejména prostřednictvím partnerství veřejného a soukromého sektoru. Dopady finanční krize a krize veřejného dluhu omezují státní financování a mají dopad na schopnost soukromého sektoru získat dlouhodobé bankovní úvěry. Nové kapitálové požadavky na banky (Basel III) budou pravděpodobně i nadále vyvíjet tlak na dlouhodobé bankovní úvěry.
448. Během finanční krize hrálo zásadní úlohu větší poskytování úvěrů na dopravní projekty ze strany Evropské investiční banky (EIB) a ostatních mnohostranných
188 Na základě údajů International Transport Forum (Mezinárodní fórum pro dopravu): Trends in the
transport sector 1970–2008, OECD/ITF 2010.
112
finančních institucí. Úvěry EIB například v roce 2009 činily 79,1 miliardy EUR, z toho byla částka ve výši 13,9 miliardy EUR poskytnuta na projekty v oblasti transevropských dopravních sítí a důležitých dopravních os, což je přibližně o 20 % více než v roce 2008. Mnohostranné banky se však podobně jako obchodní banky potýkají s kapitálovými omezeními a nemohou své úvěry zvyšovat donekonečna.
3.2.2. Potřeby odvětví dopravy v oblasti financování
449. Údaje o objemu dopravy a délce sítí prokazují, že v posledních letech výdaje v členských státech nedrží krok s růstem poptávky. Investice mimoto vykazovaly tendenci upřednostňovat novou výstavbu před údržbou, což v mnoha zemích vedlo k dlouhodobým nedodělkům v oblasti držby. V mnoha zemích rostla silniční doprava mnohem rychleji než kapacita silnic, což mělo za následek přetížení a vyšší náklady z hlediska doby trvání cesty a zpoždění.
450. Dopravní infrastruktura v EU není dosud přiměřená a přetrvávají velké požadavky na financování. Náklady na rozvoj infrastruktury v EU k uspokojení poptávky po dopravě se pro období 2010–2030 odhadovaly na více než 1,5 bilionu EUR. Dokončení sítě TEN-T vyžaduje přibližně 550 miliard EUR do roku 2020, z nichž může být na odstranění hlavních problematických oblastí vyhrazena částka ve výši přibližně 215 miliard EUR. To nezahrnuje další investice do vozidel, zařízení a infrastruktury pro výběr poplatků, které mohou vyžadovat další bilion, aby bylo dosaženo cílů týkajících se snižování emisí z dopravního systému.
451. K doplnění chybějících finančních prostředků pro dopravní infrastrukturu jsou zapotřebí náležitě diverzifikované a hluboké zdroje financování z veřejného sektoru (EU, národní a regionální vlády) i soukromého sektoru (finanční instituce a podniky). Je nezbytné větší zapojení soukromého sektoru prostřednictvím nových modelů kapitálových trhů; měly by být zavedeny nové mechanismy stanovování cen, například zpoplatnění nadměrného zatížení a mechanismy celkového financování musí být více zaměřeny na zásadu „uživatel platí“189. Prozatím by veřejné financování nemělo zdvojovat neziskové dopravní infrastruktury. I když pro místní rozvoj může být nezbytná určitá regionální infrastruktura, její zdvojení může mít za následek pouze plýtvání veřejnými zdroji.
3.2.3. Nový rámec pro financování dopravní infrastruktury
452. Ačkoliv bylo s ohledem na realizaci prioritních projektů TEN-T dosaženo značného pokroku, dokončení plánovaných projektů v časovém rámci stanoveném v hlavních směrech politiky pro TEN-T se jeví jako vysoce nepravděpodobné.
189 V souvislosti s většími rozpočtovými omezeními ve většině evropských zemí budou muset být
potřebné investice do infrastruktury financovány samotnými uživateli. Německé mýto (ačkoliv se vztahuje pouze na těžká nákladní vozidla nad 12 t) umožňuje vybrat ročně částku mezi 4 a 5 miliardami EUR; v roce 2010 tato částka pokryla náklady na veškeré investice do silniční infrastruktury na úrovni spolkové vlády.
113
453. Očekávané zpoždění je částečně zapříčiněno dostupným rozpočtem pro program TEN-T, jehož výše je omezená a který stanoví poměrně nízké míry spolufinancování staveb s nejvýše 30 % u přeshraničních úseků prioritních projektů, nejvýše 20 % u ostatních úseků prioritních projektů a nejvýše 10 % u projektů, které nejsou prioritní. V případě studií stanoví rozpočet pro program TEN-T až 50 % spolufinancování u všech projektů společného zájmu190. Situace se liší u strukturálních fondů (EFRR a Fond soudržnosti), které poskytují vyšší částky a stanoví vyšší míry spolufinancování projektů – (85 %) v regionech spadajících pod cíl Konvergence a (50 %) v regionech spadajících pod cíl Konkurenceschopnost.
454. Podle stávajícího finančního výhledu (2007–2013) jsou projekty TEN-T financovány většinou členskými státy (přibližně 70 %) s podporou nástrojů EU: program TEN-T poskytuje 8 miliard EUR (především na spolufinancování předběžných studií kvůli vyšší míře spolufinancování, jak bylo objasněno výše), zatímco na Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR) a Fond soudržnosti připadá 43 miliard EUR (spolufinancování výstavby/modernizace infrastruktury). Příspěvek z rozpočtu EU činí přibližně 13 %191 a financování EIB přispívá dalšími 16 %192. K urychlené realizaci projektů infrastruktury a zvýšení účelnosti rozpočtu EU je zapotřebí integrovaný rámec pro financování dopravy, který umožňuje lepší koordinaci Fondu soudržnosti a strukturálních fondů s cíli dopravní politiky. Členské státy musí mimoto zajistit, aby byly k dispozici dostatečné finanční prostředky na přiměřenou údržbu jejich dopravní infrastruktury, a musí k tomu náležitě přihlížet při plánování rozpočtu.
455. Takovýto rámec pro financování dopravy má mnoho výhod. Za prvé, pákový efekt financování EU prostřednictvím lepší koordinace zvýší dopad a možnost dosažení cílů hlavních směrů politiky pro TEN-T, včetně hospodářské, sociální a environmentální soudržnosti. Naváže na úvahy předložené v páté zprávě o soudržnosti, a to zavedení podmíněnosti s cílem zajistit, aby byl financován určitý počet klíčových projektů TEN-T s vysokou přidanou hodnotou EU.
456. Na financování projektů ze strany EU se již do značné míry vztahuje podmíněnost, jak je stanoveno v článku 13 nařízení (ES) č. 680/2007, kterým se stanoví obecná pravidla pro poskytování finanční pomoci Společenství v oblasti transevropských dopravních a energetických sítí. Podmíněnost by mohla být spojena například s dodržováním práva EU ze strany členských států, se shromažďováním finančních prostředků členských států EU podél koridorů a s pokrokem členských států, pokud jde o plánované dokončení hlavní sítě TEN-T.
457. Za druhé, v souvislosti s tímto rámcem financování lze uvážit další zdroje financování a příjmy plynoucí z dopravy. Tyto finanční prostředky by mohly zahrnovat příjmy, jichž bylo dosaženo podle směrnice o eurovinětě193, jakož i ostatní systémy internalizace externích nákladů. Přijetí zásady „uživatel platí“
190 Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 680/2007 ze dne 20. června 2007. 191 2 % z rozpočtu TEN-T, 9 % z Fondu soudržnosti a 2 % z Evropského fondu pro regionální rozvoj. 192 EIB přislíbila, že v období 2004–2013 poskytne pro transevropské dopravní projekty celkem nejméně
75 miliard EUR. 193 Přijatelnost systémů výběru poplatků ze strany veřejnosti by byla vyšší v případech, kdy jsou příjmy
plynoucí z dopravy (či alespoň jejich část) vyhrazeny na projekty infrastruktury.
114
v možném rozsahu a možnost, aby soukromí investoři účtovali v plné výši náklady na výstavbu a údržbu, by vytvořily přijatelné zdroje příjmů, které zase zajistí větší přitažlivost investic do infrastruktury pro soukromý kapitál.
458. Za třetí, umožňuje koordinované úsilí na straně Komise, Výkonné agentury pro transevropskou dopravní síť a ostatních subjektů (např. EIB a jiných mezinárodních finančních institucí) s cílem pomoci členským státům vypracovat soubor vhodných projektů.
37. Nový rámec pro financování dopravní infrastruktury
• Vypracovat rámec pro financování infrastruktury s dostatečnou mírou podmíněnosti, aby mohla být dokončena hlavní síť TEN-T i další programy infrastruktury zahrnující investiční strategie programů TEN-T i Fondu soudržnosti a strukturálních fondů a zohledňující příjmy plynoucí z dopravních činností.
• Podpořit ze strany EU rozvoj a zavádění technologií, které zlepšují účinnost využívání infrastruktury a dekarbonizaci (nové systémy zpoplatňování používání silniční sítě a vybírání mýtného, ITS a programy pro zvýšení kapacity).
• Propojit financování TEN-T s postupem směrem k dokončení hlavní sítě TEN-T a se shromažďováním vnitrostátních zdrojů podél koridorů.
3.2.4. Zapojení soukromého sektoru
459. S přetrvávajícími tlaky na rozpočtové zdroje veřejného sektoru bude ještě naléhavější uvolnění potenciálu soukromého financování. Je nutno vypracovat nové finanční nástroje, které mohou zvýšit pákový efekt podpory z rozpočtů veřejného sektoru. Příkladem druhu finančního nástroje, který se zabývá touto záležitostí, je iniciativa týkající se projektových dluhopisů, která může ve větším měřítku podpořit financování partnerství veřejného a soukromého sektoru (PPP).
460. V mnoha členských státech jsou PPP zřízena jako cenné další alternativy zajištění investic do dopravní infrastruktury. Komise přijala při prosazování PPP aktivnější úlohu194 a rovněž v Montiho zprávě z dubna 2010195 jsou PPP považována za schůdné řešení nedostatečných zdrojů pro investice do důležité infrastruktury EU. Existuje však mnoho členských států, které nemají kapacity ani právní rámec k tomu, aby zajistily systematický přístup k screeningu PPP a zadávání veřejných zakázek. Studie proveditelnosti, které jsou zapotřebí k určení protihodnoty a k řízení zadávání veřejných zakázek a uzavírání smluv v rámci PPP, mohou být obtížné. Další podpora ze strany EU (a to finanční i nefinanční) by mohla vyplývat z koordinačního rámce zahrnujícího útvary Komise, včetně Výkonné agentury pro transevropskou dopravní síť, s cílem pomoci při screeningu projektů s potenciálem pro PPP a postupech pro zadávání veřejných zakázek v rámci PPP.
461. PPP v dopravním odvětví lze dále prosazovat v rámci Evropského odborného centra pro partnerství veřejného a soukromého sektoru (EPEC), které bylo
194 Sdělení – KOM(2009) 615 ze dne 19. listopadu 2009. 195 http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/press-releases/pdf/20100510_1_en.pdf
115
zřízeno v září 2008 jako společná iniciativa Komise a EIB. EPEC reaguje na potřeby veřejného sektoru tím, že zajišťuje spolupráci mezi příslušnými vnitrostátními „pracovními skupinami pro PPP“ a prosazuje osvědčené postupy s cílem podněcovat rozvoj PPP.
462. EIB a Komise mimoto společně zahájily dva specializované nástroje:
– Za prvé, nástroj záruk za úvěry pro projekty TEN-T (LGTT), což je nástroj EU s finančními prostředky ve výši 1 miliardy EUR, který podporuje projekty PPP v případě nedostatečných příjmů z dopravy. Dosud byl nástroj LGTT použit v případě 4 PPP a projednává se 17 projektů.
– Za druhé, v roce 2010 převzala Komise podíl ve fondu Marguerite, který uskutečňuje kapitálové investice do projektů v oblasti dopravní a energetické infrastruktury. Fond bude působit za tržních podmínek a má cílovou velikost 1,5 miliardy EUR. Přibližně třetina jeho kapitálových a kvazikapitálových investic má být podle očekávání investována do podniků, které vlastní nebo provozují dopravní infrastrukturu.
463. Na kapitálovém trhu se neobjevilo žádné schůdné řešení, které by nahradilo trh se „zabalenými“ dluhopisy. K vyřešení nedostatečného dluhového financování pro velké projekty infrastruktury, financované v prvé řadě prostřednictvím PPP, a k oživení trhu dluhopisů pro infrastrukturu může Komise ve spolupráci s mezinárodními finančními institucemi hrát důležitou úlohu při usnadňování vydávání projektových dluhopisů projektovými společnostmi.
464. Iniciativa EU týkající se projektových dluhopisů může předkladatelům projektů infrastruktury pomoci zvýšit úvěrovou kvalitu jejich prioritního dluhu, a tím zajistit přístup na trh institucionálních dluhopisů jakožto alternativě trhu s bankovními úvěry, což má za následek konkurenčnější stanovování cen při financování projektů. Úlohou Komise bude absorbovat omezené riziko projektu s cílem zvýšit úvěrovou kvalitu celého projektu.
465. Dluhopisy pro dopravní projekty by mohly být zajímavou dlouhodobou investiční příležitostí pro institucionální investory, jako jsou pojišťovny nebo penzijní fondy. Iniciativu EU týkající se projektových dluhopisů by bylo možno uvážit rovněž při navrhování mechanismů financování velkých celoevropských programů, jako je výzkumný projekt uspořádání letového provozu v rámci jednotného evropského nebe (SESAR); zřízení samofinancovaného, neziskového subjektu, který je zpočátku kapitalizován prostřednictvím poměrných příspěvků zúčastněných stran.
38. Zapojení soukromého sektoru
• Stanovit rámec umožňující rozvoj PPP: i) zavést formální screening projektů TEN-T, na jehož základě by se určily projekty s potenciálem pro PPP; ii) postupně vytvořit standardizovaný a předvídatelný postup zadávání veřejných zakázek PPP na projekty TEN-T; a iii) odpovídajícím způsobem zrevidovat nařízení o TEN-T a začlenit do nich postup zadávání veřejných zakázek PPP a platební mechanismy.
• V souvislosti s rámcem pro spolupráci stanoveným mezi útvary Komise a Konsorciem pro hodnocení evropských politik (EPEC) povzbuzovat členské státy, aby častěji
116
využívaly PPP, ačkoliv ne všechny projekty jsou pro tento mechanismus vhodné, a poskytnout členským státům příslušné odborné znalosti.
• Účastnit se navrhování nových finančních nástrojů pro odvětví dopravy, zejména iniciativy pro projektové dluhopisy EU.
3.3. Stanovování správných cen a předcházení nesrovnalostem
466. V mnoha rozhodnutích, která mají na dopravní systém významné a dlouhotrvající dopady, hrají rozhodující úlohu cenové signály. Umístění výrobního závodu, externí zajišťování určité činnosti, organizace maloobchodní distribuce, pořízení domu: všechna tato rozhodnutí jsou obvykle ovlivněna dostupností dopravy a jejími náklady.
467. Je proto důležité, aby byly uživatelům, provozovatelům a investorům poskytovány náležité a konzistentní peněžní pobídky, aby jejich rozhodnutí o druhu dopravy, technologiích, které budou zavedeny, nebo o druhu infrastruktury, do níž se bude investovat, byla rovněž nejvhodnější z hlediska společnosti. Součástí úsilí o sladění tržních voleb s obavami společnosti ohledně udržitelnosti je internalizace externalit a odstranění subvencí narušujících hospodářskou soutěž.
468. Internalizace externích nákladů je nezbytná rovněž k vytvoření rovných podmínek mezi jednotlivými druhy dopravy. To je nejvíce zapotřebí u silniční, železniční a letecké dopravy, které často spolu přímo soutěží. V současnosti jsou zásady týkající se zpoplatnění, které se používají v silniční, železniční a letecké dopravě, natolik odlišné, že znemožňují jakékoli srovnání mezi těmito třemi druhy dopravy196.
469. Dalším argumentem ve prospěch náležitého stanovování cen jsou rostoucí problémy při hledání prostředků pro subvencování veřejné dopravy a investice do dopravní infrastruktury (viz odstavec 20). Na straně jedné bude nutné nalézt nové zdroje příjmů a na straně druhé zajistit, aby byly veřejné formy dopravy a čistá vozidla konkurenceschopné z ekonomického hlediska. Toho lze dosáhnout širším uplatňováním zásady „znečišťovatel platí“ a „uživatel platí“197 a odstraněním daňové nerovnováhy a neoprávněných subvencí.
470. Viditelnější souvislost mezi poplatky založenými na zásadě „znečišťovatel platí“ a „uživatel platí“ na straně jedné a využitím výnosů k financování udržitelných dopravních projektů na straně druhé by současně zvýšila přijatelnost nových systémů výběru poplatků pro uživatele. Část mýtného na mezinárodních osách by mohla být například vyhrazena na financování výstavby přeshraničních projektů společného evropského zájmu.
196 Železnice platí za opotřebení celé sítě, a to v případě nákladní i osobní dopravy. V silniční dopravě se
na některých silnicích v určitých členských státech uplatňuje zásada náhrady variabilních nákladů na infrastrukturu, toto však není na úrovni EU povinné. Na druhou stranu je na některých úsecích silnic zajištěna rovněž náhrada stavebních nákladů (dálnice, na nichž se platí mýtné), a to ze strany nákladních vozidel i osobních automobilů, což obvykle neplatí pro železnice. Silniční vozidla platí velmi vysoké daně z pohonných hmot, v nich však není určen podíl náhrady nákladů na infrastrukturu ani internalizace. Letecká doprava hradí poplatky za používání infrastruktury, je však osvobozena od daní. Tento seznam příkladů by mohl dále pokračovat.
197 Viz poznámka pod čarou č. 189.
117
3.3.1. Zásada „znečišťovatel platí“ u externích nákladů
471. Internalizace externích nákladů198 má zajistit, aby ceny zahrnovaly všechny příslušné externality vytvořené uživateli dopravy. Je vhodné rozlišovat dva druhy externalit, jimiž se obvykle zabývají různé nástroje:
• „globální“ externalita v podobě emisí skleníkových plynů, která je spojena s používáním fosilních paliv a kterou lze řešit prostřednictvím daní z pohonných hmot nebo obchodních systémů stanovujících stropy;
• „místní“ externality – znečištění ovzduší, hluk, přetížení, dopravní nehody, které lze řešit poplatky, jež jsou odlišeny podle místa, času a vlastností vozidla199.
472. Ve sdělení o strategii pro provedení internalizace vnějších nákladů200 a v její technické příloze201 Komise uvedla, že by při zpoplatnění externalit a zajištění toho, že „znečišťovatel platí“, měla být uplatňována zásada tvorby cen na základě sociálních mezních nákladů. Komise rovněž stanovila společnou metodiku pro účtování všech externích nákladů v celém odvětví dopravy.
Internalizace emisí skleníkových plynů
473. Lze mít za to, že zdanění pohonných hmot uložené směrnicí o zdanění energie202 v silniční dopravě účinně internalizuje náklady změny klimatu spojené s emisemi skleníkových plynů. Důvodem je skutečnost, že daně z pohonných hmot jsou vybírány úměrně ke spotřebě pohonných hmot, a tudíž emisím skleníkových plynů. Podle stávajících rámcových pravidel však toho není dosaženo jednotně, jelikož minimální sazby a platné vnitrostátní sazby neposkytují jednotný cenový signál, pokud jde o obsah emisí CO2 ze spotřebovaných energetických produktů.
198 „Uživatelům dopravy vznikají náklady, které jsou v přímé souvislosti s druhem jejich dopravních
prostředků (pohonné hmoty, pojištění atd.) Tyto náklady jsou považovány za soukromé, neboť jsou neseny přímo uživatelem dopravy. Uživatelé dopravy vytvářejí ale také zatížení, jejichž náklady musí nést společnost. Tyto náklady, jako je časová ztráta jiných uživatelů dopravy z důvodu dopravního přetížení, zdravotní obtíže způsobené hlukem a znečištěním ovzduší a z dlouhodobého hlediska rovněž vliv emisí skleníkových plynů na klima, nejsou kryty přímo uživateli (vnější náklady). Tyto náklady jsou skutečností, i když ne vždy mají jasnou tržní cenu: výdaje na policii a správu infrastruktury, náklady na nemocnice a na veřejný zdravotní systém, snížení kvality života. Tyto náklady jsou zpravidla přebírány státem a občany. Tyto soukromé a vnější náklady se sčítají a tvoří sociální náklady dopravy. Jen z ceny, do které jsou promítnuty všechny sociální náklady vytvořené uživateli dopravy, může vyjít správný signál, neboť tato cena je monetárním výrazem poskytnutých služeb a spotřeby vzácných zdrojů“. Výňatek ze sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů, Strategie pro provedení internalizace vnějších nákladů, KOM(2008) 435 v konečném znění, s. 3, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0435:FIN:CS:PDF
199 Externalitou v podobě dopravních nehod by se mohly zabývat rovněž mechanismy pojištění, které přihlížejí k profilu majitele vozidla.
200 Viz poznámka pod čarou č. 38. 201 SEK(2008) 2207, průvodní dokument ke KOM(2008) 435. 202 Směrnice Rady 2003/96/ES ze dne 27. října 2003, kterou se mění struktura rámcových předpisů
Společenství o zdanění energetických produktů a elektřiny, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:283:0051:0070:CS:PDF
118
474. Směrnice o zdanění energie stanoví minimální úrovně spotřebních daní z pohonných hmot v celé Evropské unii203. Stávající směrnice je v současnosti revidována za účelem stanovení daní na základě energetické složky a obsahu uhlíku místo na objemu pohonných hmot. Nový přístup ve zdanění pohonných hmot jednoznačně určí prvek týkající se CO2 a vyšle uživatelům viditelnější cenový signál. Spolu se snížením počtu výjimek odstraní nový přístup k spotřebním daním stávající narušení. Lze očekávat rovněž vedlejší přínosy ve formě nižších úrovní místního znečištění, jelikož optimalizované zdanění energie bude působit jako pobídka k používání čistších paliv.
475. Teoreticky by bylo možné tento přístup dále rozvinout a ve zdanění pohonných hmot nahradit složku týkající se emisí CO2 zařazením pozemní dopravy do systému pro obchodování s emisemi. To je nutno náležitě posoudit a porovnat s možnými nevýhodami tohoto přístupu, jako jsou vyšší náklady na zavedení.
476. Letecká doprava bude od roku 2012 zahrnuta do systému EU pro obchodování s emisemi, což umožní internalizaci nákladů na emise CO2
204.
477. V námořní dopravě nejsou v současnosti náklady změny klimatu internalizovány. Upřednostňovanou alternativou EU je dosažení mezinárodní dohody v rámci IMO o globálním tržním nástroji, jako jsou obchodní systémy stanovující stropy nebo poplatky z lodních paliv, s cílem zamezit narušení v mezinárodní hospodářské soutěži.
Internalizace místních externalit
478. V silniční dopravě lze většinu místních externalit nejlépe internalizovat prostřednictvím poplatků za používání silniční infrastruktury.
479. Pokud jde o nákladní dopravu, výběr silničních poplatků je v současnosti na evropské úrovni upraven směrnicí, která byla přijata v roce 1999, tzv. „směrnicí o eurovinětě“, jež byla v roce 2006 revidována205. Tato směrnice se týká pouze těžkých nákladních vozidel. Stanoví maximální poplatky, které lze uložit vozidlům, na úrovni odpovídající náhradě nákladů na infrastrukturu – včetně stavebních i provozních nákladů206. Zpoplatnění infrastruktury je podle směrnice nepovinné.
203 Viz výše, poznámka pod čarou č. 20. 204 Hlavní prvky jsou tyto: směna práv na vypouštění emisí začne v roce 2012; zahrnuty budou všechny
přílety na evropská letiště a odlety z těchto letišť, včetně letů zahraničních společností; v roce 2012 bude strop emisí stanoven na 97 %, přičemž se vychází ze základní hodnoty (vypočítané jako průměr za období 2004–2006), v roce 2013 se toto sníží na 95 %, a to až do roku 2020; 15 % povolenek bude prodáno v dražbě, 82 % povolenek bude poskytnuto bezplatně a 3 % budou přiděleny do zvláštní rezervy pro nové účastníky a rychle rostoucí letecké společnosti. Příjmy z dražeb by měly být použity v boji proti změně klimatu, pokud o tom členské státy v souladu se zásadou subsidiarity takto rozhodnou.
205 Uvést odkaz. 206 Od revize v roce 2006 je povoleno odlišení poplatků v závislosti na vlivu vozidla na životní prostředí
(třída EURO) nebo úrovni přetížení, avšak v mezích nákladů na infrastrukturu (tj. odlišení poplatků nesmí vytvářet dodatečné příjmy).
119
480. Očekává se, že v průběhu roku 2011 bude přijat návrh Komise na změnu směrnice207, jež má umožnit internalizaci externích nákladů. Jedná se o první a přechodný krok, který pomůže průkopnickým členským státům získat více praktických zkušeností s internalizací externích nákladů. Směrnice proto musí být rychle přijata a provedena. Tento rámec však zajišťuje pouze malou míru harmonizace mezi členskými státy. Zatímco některé členské státy nevybírají za používání silnic žádné poplatky, 21 členských států vybírá silniční poplatky, přičemž každý z nich používá různé strategie a způsoby stanovení cen208.
481. Tato „směsice“ silničních poplatků může bránit hladkému fungování vnitřního trhu silniční nákladní dopravy. Komise proto ve své strategii z roku 2008 pro provedení internalizace vnějších nákladů v dopravě již předpokládala její přezkum za účelem zvážení dalších kroků v oblasti silničních poplatků.
482. Komise se domnívá, že by případné další kroky ve strategii pro provedení internalizace vnějších nákladů v silniční nákladní dopravě měly v prvé řadě vést k přesunu od této směsice a usilovat o rychlejší sbližování vnitrostátních politik v oblasti silničních poplatků. Tyto kroky budou vyžadovat postupné zavedení povinného systému harmonizované internalizace pro užitková vozidla v celé meziměstské síti používané v transevropské dopravě do roku 2020. Tato iniciativa ukončí současnou situaci, kdy mezinárodní dopravci potřebují eurovinětu, 5 vnitrostátních známek a 8 různých vinět a mýtných smluv, aby mohli bez omezení projet po zpoplatněných evropských silnicích. Naváže pokud možno na evropskou službu elektronického mýtného, která má být podle plánu nabízena od roku 2013 podle směrnice o interoperabilitě elektronických systémů pro výběr mýtného209. V této souvislosti bude Komise rovněž pečlivě sledovat, zda budou ke stanovenému datu naplněny sliby přijaté na základě směrnice, pokud jde o interoperabilitu systémů elektronického mýtného, a nebude-li tomu tak, přijme potřebnou iniciativu.
483. U osobních automobilů jsou silniční poplatky omezeny na dálniční sítě nebo izolované zpoplatněné dálniční úseky v jednotlivých členských státech. Nevztahuje se na ně proto oblast působnosti evropských právních předpisů a Komise se omezuje na ověření, zda jsou vnitrostátní předpisy v souladu se zásadou zákazu diskriminace zakotvenou ve Smlouvě. Nyní se situace mění. Silniční poplatky vztahující se na osobní automobily se stále více považují za způsob tvorby nových příjmů a ovlivňování dopravního chování a je pravděpodobné, že v příštím desetiletí budou široce uplatňovány. Již nyní sedm (a brzy osm) členských států uplatňuje časové poplatky, tj. viněty zakoupené za účelem získání práva na používání hlavních silničních sítí po určitou dobu.
207 Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice 1999/62/ES o výběru
poplatků za užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly, KOM(2008) 436 v konečném znění
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0436:FIN:CS:PDF 208 Sahající od časových poplatků (viněty) po poplatky za ujetou vzdálenost vybírané prostřednictvím
stanovišť pro výběr mýtného nebo elektronických systémů, které používají technologie vyhrazeného spojení krátkého dosahu (DRSC) nebo kombinaci družicové navigace a mobilních komunikačních technologií.
209 Směrnice 2004/52/ES.
120
484. Pokud jde o časové poplatky, zkušenosti ukazují, že může být obtížné posoudit, zda jsou tyto uživatelské poplatky vybírané od motoristů přiměřené a nediskriminují příležitostné uživatele, kterými jsou obvykle turisté z ostatních členských států. Tato situace vyvolává u vlád členských států, které je uplatňují, právní nejistotu. Komise proto posoudí stávající systémy časových silničních poplatků vztahující se na osobní automobily a v případě potřeby objasní platná pravidla s cílem zajistit jejich slučitelnost se smlouvami EU.
485. Časové poplatky by se však měly pokládat za přechodný nástroj při přípravě na zavedení účinnějších forem silničních poplatků, jako jsou systémy poplatků za ujetou vzdálenost nebo zpoplatnění nadměrného zatížení. Posledně uvedená možnost, jejíž zavedení je sice složitější, bude účinnější, pokud jde o náležitou internalizaci externích nákladů a optimalizaci kapacity silnic. Na podporu těchto systémů vypracuje Komise pokyny pro uplatňování internalizačních poplatků u všech vozidel, které zahrnují sociální náklady přetížení, místního znečištění, hluku a dopravních nehod, a poskytne pobídky členským státům, které zahájí pilotní projekty za účelem zavedení systémů podle těchto pokynů.
486. Dlouhodobým cílem je to, aby uživatelské poplatky vztahující se na veškerá vozidla a celou síť zohledňovaly přinejmenším mezní náklady infrastruktury (opotřebení), přetížení, znečištění ovzduší a hluku. Stávající pravidla, která mají zamezit nevhodným poplatkům, by byla zachována a příjmy by bylo možno použít k financování projektů, jež snižují externality plynoucí z dopravy. Komise bude podporovat rovněž vhodné systémy, které plně zohledňují externí náklady dopravních nehod; uvádí se, že by náležitým nástrojem za tímto účelem byly vhodnější systémy pojištění (např. programy „Pay-As-You-Drive“, u nichž se výše pojistného odvíjí od ujetých kilometrů).
487. V železniční dopravě umožňuje směrnice z roku 2001 o zpoplatnění infrastruktury210 internalizovat kromě nákladů na infrastrukturu i environmentální náklady, avšak pouze tehdy, „pokud se tyto poplatky uplatňují na srovnatelné úrovni u všech konkurenčních způsobů dopravy“, tj. u silniční dopravy. Směrnice umožňuje rovněž účtovat poplatky za vzácnost kapacity během období, kdy je kapacita překročena, avšak s výhradou předložení plánu k vyřešení kapacitních problémů.
488. V případě železniční dopravy je obzvláště důležitá externalita v podobě hluku. Hluk je v průmyslových zemích jednou z nejrozšířenějších hrozeb pro veřejné zdraví, nejedná se pouze o otázku pohodlí. Přispění železniční dopravy k znečištění hlukem (přičemž největším zdrojem jsou nákladní vlaky) je značné a vysokým hladinám hluku je vystaveno přibližně 10 % obyvatel. Evropská unie již s ohledem na tuto záležitost jedná a přijala opatření v oblasti ochrany životního prostředí211 a železniční interoperability212. Vzhledem k dlouhé době životnosti železničních vozových parků však potrvá několik let, než bude možno emise hluku významně snížit, nebudou-li přijata žádná další opatření, která se zabývají stávajícím vozovým parkem. Program dodatečného vybavení by
210 Viz výše, poznámka pod čarou č. 2. 211 Směrnice 2002/49/ES o hluku ve venkovním prostředí, která stanoví hlukové mapy a akční plány. 212 Technická specifikace pro interoperabilitu – hluk, která zavádí mezní hodnoty hluku u nových
a obnovených vozidel.
121
umožnil stanovit ambiciózní právní předpisy týkajícího se hluku z železniční dopravy a během deseti let zakázat hlučné železniční vozy213.
489. V roce 2010 předložila Komise návrh týkající se poplatků za přístup k infrastruktuře, které jsou rozlišeny podle úrovní emisí hluku214, což je okamžité opatření, které umožňuje určitou míru internalizace, do poplatku za přístup k infrastruktuře však nejsou zahrnuty úplné náklady externality v podobě hluku.
490. Komise vypracuje do roku 2020 společný přístup k internalizaci nákladů hluku a místního znečištění v celé železniční síti. Později navrhne zavedení povinného systému internalizace souběžně s podobnými návrhy pro odvětví silniční dopravy, jestliže předchozí opatření nedosáhnou svého cíle.
491. V letecké dopravě v současnosti neexistuje internalizace místních externalit, jako je hluk z letadel a emise NOx. Směrnice 2009/12/ES definuje letištní poplatek jako poplatek vybíraný ve prospěch řídícího orgánu letiště a placený uživateli letiště za použití zařízení a služeb, které jsou výlučně poskytovány řídícím orgánem letiště a které souvisejí s přistáním, vzletem, osvětlením a parkováním letadel a s odbavováním cestujících a nákladu.
492. Směrnice letištím povoluje „odlišit“ jejich poplatky jako funkci požadavků veřejné politiky a řada členských států již toto ustanovení používá, například odlišením poplatků za lety způsobující ekologickou zátěž (denní doba, druh letadla). Základní koncepcí směrnice (podle přístupu ICAO) je však souvislost s náklady, tj. vybrané poplatky by měly souviset s náklady na poskytování potřebné infrastruktury. Letištní poplatky obdobně neberou v potaz náklady přetížení a jsou stejné bez ohledu na hodinu, kdy se let uskuteční (doba špičky či doba mimo špičku).
493. V námořní dopravě zahrnují externality z lodní dopravy (kromě emisí skleníkových plynů z lodní dopravy, jež byly v tomto dokumentu zmíněny dříve) emise oxidů síry a dusíku (SOx, NOx), hluk (na moři a v kotvišti) a znečištění (např. znečištění ropou, odpadky a splašky, zavlečení cizích/invazivních druhů prostřednictvím balastové vody).
494. Přístavní poplatky mohou být politickým nástrojem, který podporuje používání lodí méně znečišťujících životní prostředí, jak je již stanoveno ve směrnici 2000/59/ES, která předpokládá, že poplatky za příjem lodního odpadu lze snížit, může-li plavidlo prokázat, že vypouští menší množství lodního odpadu215.
213 Posouzení dopadů připojené k návrhu na dovybavení stávajících železničních vagónů (SEK(2008)
2203) prokázalo, že iniciativa má velmi vysokou přidanou hodnotu EU. Přínosy pro dotčené obyvatelstvo z hlediska snížení externalit se v současnosti odhadují na 9 miliard EUR. Odhadované náklady opatření dosáhnou 700 milionů EUR a dodatečné náklady na údržbu se odhadují na 400 milionů EUR. Členské státy každý rok investují několik set milionů do „pasivních“ opatření k snížení hluku.
214 KOM(2010) 475, 17.9.2010. 215 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/59/ES ze dne 27. listopadu 2000 o přístavních
zařízeních pro příjem lodního odpadu a zbytků lodního nákladu – prohlášení Komise, http://eur-
lex.europa.eu/Notice.do?val=236999:cs&lang=en&list=236999:cs,&pos=1&page=1&nbl=1&pgs=10&hwords=&checktexte=checkbox&visu=#texte
122
Komise souhlasí s takovýmto udržitelným přístupem216, který by bylo možno doladit tak, aby umožňoval jednoznačné určení povahy a rozsahu internalizovaných externích nákladů.
495. Pokud jde o místní hluk a znečištění ovzduší, Komise přijala v roce 2006 doporučení o podpoře využívání pobřežní elektrické energie loděmi v kotvištích přístavů EU217. Pobřežní elektřinou se rozumí dodávky elektřiny lodím v kotvištích přístavů z vnitrostátní distribuční soustavy namísto situace, kdy lodě vyrábějí elektřinu pomocí svých motorů. To snižuje místní znečištění ovzduší a emise hluku z motorů lodí v kotvištích přístavů218. Při prosazování používání čistších druhů paliv je rovněž důležité směřovat k „lodím s nulovými emisemi a s nulovým odpadem“, jak je popsáno ve strategii EU pro námořní dopravu do roku 2018.
496. Mezinárodní charakter lodní dopravy ztěžuje internalizaci nákladů znečištění ovzduší na moři. Baltské moře, Severní moře a Lamanšský průliv a nejnověji části pobřeží USA a Kanady (200 mil) byly určeny jako oblasti monitorované z hlediska emisí síry, v nichž byl přijat přísně regulační přístup prostřednictvím povinného používání destilačních paliv do roku 2015 (obsah síry v palivech 0,1 % hmotnostních). Bude prosazováno zařazení dalších citlivých oblastí, jako je Středozemní nebo Černé moře, na seznam chráněných oblastí. Každopádně bude postupně povinný celosvětový přechod na paliva s nízkým obsahem síry (0,5 %) do roku 2020.
497. Významná část plavby po vnitrozemských vodních cestách v Evropě se uskutečňuje na Rýně a jeho přítocích, kde se na ni vztahují pravidla Mannheimské úmluvy. Článek 3 této úmluvy, v němž se uvádí, že „plavidlům nebo jejich nákladu či vorům plujícím po Rýně nebo jeho přítocích nelze uložit poplatky, které jsou založeny výhradně na plavbě“, byl často vykládán v tom smyslu, že zakazuje jakékoli zpoplatnění plavby – včetně internalizace externích nákladů. Případná revize těchto pravidel bude muset být předmětem mezinárodních jednání, jelikož ke smluvním stranám této úmluvy patří Švýcarsko, jež není členským státem EU. Podobný problém existuje na Dunaji, další důležité transevropské vodní cestě, na němž je plavba upravena úmluvou, jejímiž smluvními stranami jsou kromě zemí EU i Chorvatsko, Moldavsko, Rusko, Ukrajina a Srbsko. Komise vypracuje do roku 2020 přístup k internalizaci externích nákladů ve vnitrozemské lodní dopravě; později Komise přezkoumá jeho povinné uplatňování.
3.3.2. Zásada „uživatel platí“ u infrastrukturních nákladů
498. Jelikož poplatky za externality lze vybírat v souvislosti s používáním infrastruktury, zpoplatnění externalit a poplatky za účelem náhrady nebo předběžného financování nákladů na infrastrukturu jsou v současnosti upraveny
216 Sdělení Komise o evropské přístavní politice, KOM(2007) 616 v konečném znění, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0616:FIN:CS:PDF 217 Doporučení Komise 2006/339/ES ze dne 8. května 2006 o podpoře využívání pobřežní elektrické
energie loděmi v kotvištích přístavů Společenství, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:125:0038:0042:CS:PDF 218 http://ec.europa.eu/environment/air/transport/ships.htm
123
stejnými právními předpisy (směrnice o eurovinětě219, směrnice o zpoplatnění železniční infrastruktury220).
499. Zatímco u variabilních nákladů spojených s používáním infrastruktury (konkrétně opotřebení) lze použít tvorbu cen na základě sociálních mezních nákladů, při zajišťování návratnosti fixních nákladů infrastruktury (stavební náklady) se obvykle uplatňují jiné zásady, které nezávisí na používání. Existence širších sociálně-ekonomických přínosů a kladných externalit odůvodňuje určitou úroveň veřejného financování, v rostoucí míře se však přijímá zásada „uživatel platí“, a to rovněž vzhledem k nutnosti konsolidovat veřejné rozpočty.
500. V odvětví železniční dopravy musí být podle směrnice o zpoplatnění infrastruktury z roku 2001221 uživatelské poplatky stanoveny ve výši nákladů, které vznikly přímo v důsledku provozování vlakového spojení. Je přípustné účtování přirážek za účelem zajištění úplné návratnosti infrastrukturních nákladů, avšak pouze tehdy, lze-li prokázat, že „to trh unese“. Směrnice umožňuje rovněž odlišení poplatků za infrastrukturu s cílem zohlednit environmentální náklady. V praxi jsou tyto zásady zpoplatnění uplatňovány členskými státy velmi odlišným způsobem a skutečná výše poplatků se i nadále značně liší. Návrh Komise na přepracování stávajících právních předpisů o přístupu na železniční trh, který byl vydán v září 2010222, proto obsahuje podrobnější ustanovení, která objasňují, jak musí být tyto zásady uplatňovány.
501. Náklady na letištní infrastrukturu a provozní náklady jsou částečně hrazeny příjmy z letecké činnosti (letištní poplatky), příjmy plynoucími z jiné než letecké činnosti (např. příjmy z pronájmu obchodů, parkovišť) a prostřednictvím samofinancování letišť. V důsledku vytvoření evropského leteckého trhu v roce 1992 a zavedení hospodářské soutěže na evropské a mezinárodní úrovni jsou evropská letiště stále více provozována jako „běžné“ podniky v konkurenčním prostředí, ačkoliv situace stovek letišť v Evropské unii je velmi rozdílná. Evropské právní předpisy ve formě směrnice 2009/12/ES o letištních poplatcích berou v úvahu rozmanitost evropských letišť a způsobů financování a neusilují o zavedení jednoho systému financování infrastruktury a provozních nákladů. Směrnice má být do vnitrostátního práva provedena do března 2011 a Komise do roku 2013 předloží zprávu o jejím provedení.
502. V námořní dopravě se situace s ohledem na poplatky za infrastrukturu mezi jednotlivými členskými státy značně liší v závislosti na zavedeném přístavním systému, přičemž provozní a investiční náklady jsou někdy hrazeny prostřednictvím přístavních poplatků, koncesí a jiných příjmů; v ostatních případech jsou stavební náklady a náklady na bagrování hrazeny přímo státem.
219 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 1999/62/ES ze dne 17. června 1999 o výběru poplatků za
užívání určitých pozemních komunikací těžkými nákladními vozidly ve znění směrnic 2006/38/ES a 2006/103/ES,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:1999L0062:20070101:CS:PDF 220 Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/14/ES ze dne 26. února 2001 o přidělování kapacity
železniční infrastruktury, zpoplatnění železniční infrastruktury a o vydávání osvědčení o bezpečnosti ve znění pozdějších právních předpisů,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2001L0014:20071204:CS:PDF 221 Viz výše poznámka pod čarou č. 2. 222 KOM(2010) 474 ze dne 17. září 2010.
124
Komise trvá na tom, že je zapotřebí větší transparentnost, pokud jde o jednotlivé položky, které tvoří přístavní poplatky, a výši poplatků, jakož i větší shoda s příslušnými náklady. Komise bude nadále sledovat výši přístavních poplatků a jejich vztah k souvisejícím nákladům. Komise může uvážit další opatření v této oblasti, budou-li to vyžadovat podmínky a vývoj na trhu.
503. V budoucnu budou uživatelé dopravy pravděpodobně hradit vyšší podíl nákladů na výstavbu infrastruktury, než je tomu v současnosti. To přispěje k méně narušenému výběru druhů dopravy a účelnějším rozhodnutím o organizaci a umístění činnosti. K uhrazení stavebních nákladů by mělo dojít v období, které odpovídá době životnosti zařízení. Bylo by možno uvážit systémy koncesí, jakož i předběžné financování prostřednictvím zpoplatnění nadměrného zatížení v případě rozšíření.
3.3.3. Přizpůsobení daní cílům v oblasti udržitelnosti dopravy
504. Mnohá odvětví dopravy mají ve srovnání se zbývající ekonomikou daňové výhody: příznivé daňové podmínky pro služební vozidla, výjimky z DPH u mezinárodní námořní a letecké dopravy atd. Některá tato opatření mohou obecně skýtat protichůdnou motivaci, pokud jde o úsilí zlepšit účinnost dopravního systému a snížit jeho externí náklady. Níže uvedené návrhy mají představit možnou nápravu v zájmu dosažení větší jednotnosti mezi jednotlivými prvky zdanění dopravy.
Služební vozidla
505. Služební vozidla jsou vymezena jako lehká osobní vozidla, která si podniky pronajímají nebo vlastní a která používají zaměstnanci k osobním a služebním cestám. Připadá na ně přibližně 50 % všech prodaných nových osobních vozidel v EU223. Zdanění služebních vozidel zahrnuje kromě jiných prvků daňové zacházení s věcnými dávkami pro zaměstnance, pravidla pro oddělení mezi používáním k soukromým a služebním účelům a režimy slev na dani pro zaměstnavatele. Situace ve většině členských států je taková, že daňový režim u služebních vozidel uměle podporuje neopodstatněné používání těchto vozidel. Při pohledu na daňové zacházení s mimoplatovými dávkami souvisejícími s používáním služebních vozidel na úrovni zaměstnanců lze zejména zaznamenat, že tyto dávky jsou ve většině členských států zdaněny méně v porovnání s tím, co by představovalo daňově neutrální zacházení.
506. Důsledky tohoto narušení jsou značné. Nedávná studie224, která byla provedena pro Komisi, odhaduje, že se přímé ztráty daňových příjmů u 18 členských států EU, které byly zařazeny do studie, mohou blížit 0,5 % HDP EU (54 miliard EUR). Ztráty blahobytu vyplývající z narušení výběru spotřebitelů, jež vede k vyššímu počtu automobilů, vyšším cenám automobilů a větší spotřebě pohonných hmot, jsou značné a případně činí 0,1 až 0,3 % HDP (15 miliard až 35 miliard EUR). Emise CO2 se v důsledku pobídek ke koupi
223 Copenhagen Economics, 2009, Company Car Taxation. Subsidies, welfare and environment, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/gen_info/economic_analysis/tax_p
apers/taxation_paper_22_en.pdf 224 Tamtéž, viz výše uvedená poznámka pod čarou.
125
většího množství pohonných hmot a větších automobilů zvyšují přibližně o 21–43 milionů tun (což se rovná přibližně 2–5 % emisí ze silniční dopravy).
507. Komise posoudí možnou revizi zdanění služebních vozidel s cílem odstranit narušení a zvýhodnit zavádění čistých vozidel.
Zdanění vozidel
508. V současnosti existuje jen málo právních předpisů EU týkajících se zdanění osobních automobilů a členské státy uplatňují rozdílné vnitrostátní předpisy. Zdanění vozidel (silniční daně a poplatky za registraci) je spojeno nejen s environmentální výkonností vozidla, nýbrž rovněž s parametry jako je hodnota, obsah válců, výkon motoru a hmotnost. Většina členských států však v posledních letech zavedla zdanění automobilů, které je odlišeno na základě emisí CO2 u jednotlivých osobních automobilů. Tato situace může být zdrojem narušení na vnitřním trhu, možného dvojího zdanění, daňově motivovaných přeshraničních přesunů vozidel, správních postupů, dodatečných nákladů, časových ztrát a různých překážek pro evropské občany i automobilové odvětví a obchod225.
Daň z přidané hodnoty
509. V současnosti podléhají v EU dopravní služby stejně jako jakékoli jiné služby poskytované osobou povinnou k dani DPH. Je-li uplatněna DPH, je provozování osobní dopravy zdaněno podle toho, kde se přeprava uskutečňuje, a to úměrně ujeté vzdálenosti, a může podléhat snížené sazbě v minimální 5% výši stanovené členskými státy226,227.
510. Právní předpisy EU týkající se DPH nicméně ponechávají prostor pro to, aby byla osobní doprava osvobozena od daně na základě výjimek udělených jednotlivým členským státům. V současnosti se postupy uplatňované jednotlivými členskými státy značně liší. Zatímco v případě mezinárodní osobní dopravy je námořní a letecká doprava osvobozena od DPH v celé EU-27, v Belgii, Německu, Španělsku a Nizozemsku se DPH platí z vnitrozemské lodní dopravy, železniční a silniční dopravy. Francie vybírá DPH u vnitrozemské lodní dopravy, Řecko a Rakousko u železniční a silniční dopravy, zatímco Polsko a Slovinsko pouze u silniční dopravy228. Od zavedení DPH u
225 KOM(2002) 431, sdělení o zdanění osobních motorových vozidel v Evropské unii – Možnosti postupů
na vnitrostátní úrovni a na úrovni Společenství. 226 Informace o stávajících sazbách DPH uplatňovaných v jednotlivých členských státech EU jsou
k dispozici na adrese: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates
_en.pdf 227 V roce 2005 dospěl konzultační dokument Evropské komise k závěru, že „se ukázalo, že uplatňování
stávajícího pravidla upravujícího služby osobní dopravy, tj. zdanění úměrně k pokrytým vzdálenostem, je v rámci vnitřního trhu, kde neexistují daňové hranice, nepraktické a obtížné. Znamená to, že autobusová společnost přepravující turisty z Paříže do Amsterdamu musí na jednotlivé příslušné úseky cesty uplatnit DPH Francie, Belgie a Nizozemska a odvést odpovídající částku DPH daňovému orgánu každého z těchto členských států“.
228 Evropská komise, GŘ TAXUD. 2010. Sazby DPH uplatňované v členských státech Evropské unie (VAT Rates Applied in the Member States of the European Union),
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_en.pdf
126
mezinárodní námořní a letecké dopravy platí mimoto pro mezinárodní přepravu výjimky, které umožňují určitým provozovatelům osobní dopravy pořizovat některé zboží a služby bez DPH. To znamená, že v případě osobní dopravy kombinuje DPH různé výjimky podle druhu dopravního prostředku použitého k zajištění dopravy a místa, kde se má doprava uskutečňovat.
511. Tyto výjimky mají za následek stávající složitý systém DPH, který se vztahuje na osobní dopravu, a je sporné, zda tato pravidla zajišťují v odvětví rovné podmínky. Pro řádné fungování vnitřního trhu a hospodářské soutěže mezi jednotlivými druhy dopravy je proto důležité harmonizovat pravidla týkající se DPH v odvětví dopravy. Ve studii229, která byla pro Komisi provedena v roce 1997, bylo zjištěno, že „odhady naznačují, že do roku 2005 může mít vysokorychlostní železniční doprava o 36 203 až 295 900 cestujících méně, nebude-li odstraněno stávající narušení způsobené DPH. Toto narušení představuje až 1,3 % objemu vysokorychlostní železniční dopravy…“
512. V prosinci 2010 přijala Komise zelenou knihu o budoucnosti DPH230, kterou zahájila veřejné konzultace ohledně toho, jak by bylo možno v EU posílit a zlepšit systém DPH ve prospěch občanů, podniků a členských států. Vzhledem ke složitosti DPH u osobní dopravy a možnému hospodářskému narušení, které to může vyvolávat, je toto téma předmětem úvah.
3.3.4. Dopravní infrastruktura a dopravní služby: subvence a státní podpora
513. Dopravnímu odvětví je poskytován velký počet přímých a nepřímých subvencí. Výstavba dopravní infrastruktury (kromě koncesovaných dálnic) je většinou financována z veřejných prostředků. Provozovatelé osobní dopravy zajišťující spojení do/ze vzdálených nebo nedostatečně rozvinutých oblastí dostávají vyrovnávací platby v rámci závazků veřejné služby231. V případě železnic lze subvencovat i spojení mezi hustě osídlenými oblastmi. Odhaduje se, že ve městech jsou provozní náklady osobní dopravy financovány přibližně z 50 %.
514. Ačkoliv mohou existovat okolnosti, při nichž vnější přínosy dopravy z hlediska efektivnosti odůvodňují subvencování, je důležité (obzvláště v době, kdy jsou veřejné finanční prostředky vzácné) posoudit odůvodněnost subvencí určených pro infrastrukturu a na provozní náklady.
515. Pravidelně je nastolována otázka, zda veřejné financování dopravní infrastruktury představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Stávající pokyny ke státním podporám železničním podnikům232 a letištím233 se touto otázkou zabývají pouze zběžně a soustředí se na posouzení slučitelnosti opatření státní podpory s čl. 107 odst. 3 SFEU. V důsledku toho je otázka, zda je
229 KPMG, 1997, A study of the VAT Regime and Competition in the Field of Passenger Transport, http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/pass_tran_kpmg_final.pdf 230 „Pro jednodušší, stabilnější a účinnější systém DPH“, KOM(2010) 695. Zelenou knihu doplňuje
pracovní dokument útvarů Komise SEK(2010) 1455. 231 Viz projednání závazků veřejné služby v části III.1 Jednotný dopravní prostor: odstranění zbývajících
překážek účinné kombinace více druhů dopravy. 232 Sdělení Komise – Pokyny Společenství ke státním podporám železničním podnikům, 2008/C 184/07,
část 2: Veřejná podpora železničním podnikům pomocí financování infrastruktur. 233 Sdělení Komise – Pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti
pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť, 2005/C 312/01.
127
státní zásah v oblasti infrastruktury státní podporou, upravena judikaturou soudů.
516. V mnoha případech mohou soukromému sektoru chybět pobídky a/nebo finanční způsobilost k zajištění dopravní infrastruktury na úrovni, která je optimální z hlediska společnosti. Tak je tomu zejména v případě „základní“ infrastruktury, která má dobu životnosti a odepisování delší, než je časový horizont, jenž je přijatelný pro soukromé investory, nebo jejichž náklady nelze uhradit odpovídajícím výběrem poplatků od uživatelů (např. vlnolamy v přístavech)234.
517. Jelikož otázka, zda je veřejné financování základní infrastruktury státní podporou, a otázka současné ziskovosti komerčně financovaných činností nemusí být dostatečně jasná, bude Komise usilovat o poskytnutí vysvětlení a zajištění jednotného zacházení s veřejným financováním dopravní infrastruktury. Objasnění právního rámce však nesnižuje potřebu provádět u jednotlivých projektů infrastruktury zevrubné a jednotné analýzy nákladů a přínosů s cílem určit priority financování.
518. Do financování dopravních služeb zasahují rovněž veřejné rozpočty. Kromě případu neziskových spojení se vzdálenými oblastmi, která jsou zajišťována z důvodu veřejné služby, se u řady dopravních činností má za to, že si zaslouží podporu, například kvůli nižšímu dopadu na životní prostředí či společenské funkci (železniční, veřejná doprava). V budoucnu změní možnost zpoplatnit externality vyplývající z dopravy relativní postavení jednotlivých druhů dopravy a případně vyloučí nutnost nápravy nerovnováh prostřednictvím subvencování určitých činností.
519. Veřejné financování je poskytováno rovněž v případě činností, které jsou vystaveny mezinárodní hospodářské soutěži. Tak je tomu zejména v případě námořní dopravy, kde je úlohou Komise posoudit, jaké formy veřejné podpory by mohly být užitečné při prosazování bezpečné lodní dopravy šetrné k životnímu prostředí a zaměstnávání Evropanů na palubách lodí a na pobřeží, aniž by to mělo nepříznivé dopady na hospodářskou soutěž na vnitřním trhu. Od roku 1989 je cílem EU vybízet k znovuregistrování lodí v rejstřících EU a k rozšiřování evropského námořního seskupení. Mezinárodní rozměr odvětví námořní dopravy a přetrvávající hrozba, že evropští vlastníci lodí mohou opustit Evropu, což by značně oslabilo evropské námořní seskupení a jeho znalostní a zaměstnaneckou základnu, znamenají, že je otázka veřejné podpory tohoto odvětví obzvláště důležitá. V lodní dopravě do značné míry stále existuje silná mezinárodní hospodářská soutěž, přičemž neexistují rovné podmínky na mezinárodní úrovni (což až dosud odůvodňovalo poskytování státní podpory). V roce 1997 a 2004 byly přijaty pokyny ke státní podpoře pro námořní dopravu. V roce 2015/16 by měl být proveden přezkum těchto pokynů.
39. Inteligentní stanovování cen a danění
Fáze I (do roku 2016)
234 Na tyto záležitosti se v ekonomii odkazuje jako na „selhání trhu“ kvůli existenci neúplných finančních
trhů, charakteristice „veřejných statků“, nedělitelnosti a kladným síťovým externalitám.
128
Dopravní poplatky a daně by měly být restrukturalizovány. Měly by podpořit úlohu dopravy při posilování evropské konkurenceschopnosti. Celková zátěž pro odvětví by zároveň měla odrazit celkové náklady dopravy, pokud jde o infrastrukturu a vnější náklady.
• Zrevidovat zdanění pohonných hmot a jasně identifikovat komponenty energie a CO2.
• Postupně zavést povinný poplatek za používání infrastruktury pro těžká nákladní vozidla. Režim by zavedl společnou strukturu sazeb a nákladových položek, jako je náhrada nákladů na běžné opotřebení, hlukové a místní znečištění, které by nahradily stávající uživatelské poplatky.
• Zhodnotit stávající režimy silničních poplatků pro automobily a jejich kompatibilitu se smlouvami EU. Vypracovat pokyny pro uplatňování internalizačních poplatků u silničních vozidel, které by pokrývaly sociální náklady na přetíženost, místní znečištění CO2 (není-li zahrnuto v dani z pohonných hmot), hluk a nehody. Poskytnout pobídky členským státům, které zahájily pilotní projekty provádění režimů podle takových pokynů.
• Pokračovat v internalizaci externích nákladů u všech druhů dopravy při uplatňování společných principů a zároveň s ohledem na specifické vlastnosti každého druhu.
• Vytvořit rámec pro vyčlenění příjmů z dopravy na rozvoj integrovaného a účinného dopravního systému.
• V případě potřeby vydat pokyny objasňující veřejné financování různých druhů dopravy a dopravní infrastruktury.
• V případě potřeby přehodnotit dopravní daně, konkrétně propojit danění vozidel s jejich vlivem na životní prostředí, promyslet možný způsob přezkoumání současného systému DPH týkajícího se přepravy osob a zrevidovat zdanění služebních vozidel, aby se odstranily nesrovnalosti a upřednostnilo používání čistých vozidel.
Fáze II (od roku 2016 do roku 2020)
• V návaznosti na fázi I postupovat k plné a povinné internalizaci externích nákladů (kromě povinné náhrady nákladů na běžné opotřebení se rovněž jedná o hluk, místní znečištění a přetížení) u silniční a železniční dopravy. Internalizovat náklady na místní znečištění a hluk v přístavech a na letištích, jakož i znečištění ovzduší na moři a prozkoumat povinné uplatňování internalizačních poplatků na všech vnitrozemských vodních cestách na území EU. Vyvinout tržní opatření k dalšímu snižování emisí skleníkových plynů.
4. VNĚJŠÍ DIMENZE
4.1. Rozšíření pravidel vnitřního trhu a posílení dialogu vedeného s hlavními partnery v oblasti dopravy
520. Mezinárodní úloha EU je obzvláště důležitá v případě námořní a letecké dopravy, což jsou svou podstatou celosvětová odvětví. K zachování předního
129
postavení na těchto trzích v příštích desetiletích musí Evropa v situacích, kdy se na celosvětové úrovni setkávají vlády, zástupci odvětví a regulačních orgánů, vystupovat jednotně. Je třeba zajistit účinnější koordinaci mezi členskými státy. V tomto ohledu budou plně přezkoumány nové možnosti, pokud jde o zastoupení EU na mezinárodních fórech, jak se předpokládá v Lisabonské smlouvě.
521. S některými našimi důležitými partnery, jako jsou USA, Rusko, Čína, Japonsko, Kanada a Austrálie, se již uskutečňují strategické a odvětvové dialogy a hodláme je rozšířit na Brazílii, Indii a Jihoafrickou republiku. Rozvíjející se ekonomiky budou hrát v obchodu s EU stále větší úlohu, potřebují však rovněž důkladnou modernizaci svého dopravního systému. EU by se pak mohla podělit o své technické znalosti, využít svého vedoucího postavení v technické oblasti a prosazovat po celém světě normy interoperability.
4.2. Propagace cílů souvisejících s energetickou účinností a změnou klimatu na vícestranných fórech
522. Úsilí, které EU vynakládá v oblasti snižování emisí CO2 a dalších znečišťujících látek, jakož i zvyšování energetické účinnosti, nebude účinné a její konkurenceschopnost bude narušena, nebudou-li naši hlavní partneři sledovat podobné strategie. Zásadní význam proto má prosazování strategií EU prostřednictvím stávajících hlavních mezinárodních fór (jako je Mezinárodní fórum pro dopravu – ITF) nebo organizací (jako je ICAO nebo IMO), jakož i prostřednictvím pravidelných dvoustranných dialogů. Rovněž v oblasti výzkumu bychom měli spojit úsilí a finanční prostředky s našimi hlavními dopravními partnery s cílem rozvíjet účinnější dopravní systémy a vozidla.
4.3. Mezinárodní dialog o ochraně dopravy
523. Po útocích z 11. září se z iniciativy EU uskutečnilo mnohé za účelem vypracování protiopatření (nejprve v letecké dopravě, rychle však následovala podobná opatření v námořní dopravě) s cílem zabránit tomu, aby znovu došlo k takovéto dramatické události. Terorismus je celosvětovou hrozbou a lze jej účinně potírat pouze na mezinárodní úrovni. Je proto nanejvýš důležitá mezinárodní spolupráce a harmonizace pravidel a postupů v oblasti bezpečnosti a ochrany soukromí, a to na dvoustranné úrovni (např. dialog EU-USA o ochraně dopravy) nebo na mnohostranné úrovni (ICAO, IMO).
524. Opatření jsou zapotřebí rovněž v boji proti hrozbě pirátství, kde by se činnost EU měla zaměřit na zavedení včasných preventivních opatření v ohrožených oblastech. Integrovaný přístup by měl zapojovat hlavní partnery EU a dotčené země a měl by zahrnovat lepší monitorování, větší výměnu informací, budování kapacit a boj proti chudobě a korupci jakožto hlavním příčinám hrozby tohoto druhu.
4.4. Rozšiřování naší politiky dopravy a infrastruktury na naše sousedy
525. Jedním z hlavních úkolů, jimiž se bude muset Evropa v budoucnu zabývat, je užší hospodářská integrace s našimi sousedy a větší mobilita zboží a cestujících. V nadcházejících desetiletích mohou v dopravě nabýt na významu nové tendence a trasy, což bude mít jistě vliv na rozvoj infrastruktury, která spojuje
130
tyto trasy, a rovněž dopad na rozvoj a změnu umístění hlavních vstupních bran do EU.
526. Rozšíření hlavních transevropských dopravních os na sousední země je důležitým cílem Unie a je rovněž ve společném zájmu sousedních zemí. V této souvislosti je nutno aktivně podporovat rozvoj železničních koridorů pro nákladní dopravu uvnitř EU k zajištění rychlé a konkurenceschopné přepravy, avšak současně rovněž jejich rozšiřování do sousedních zemí.
527. Komise proto připravuje sdělení s cílem stanovit podmínky pro obnovenou dopravní politiku se sousedními partnery. Cílem je zajistit zastřešující politická opatření při podpoře dopravní infrastruktury a rozvoje trhu v sousedství EU prostřednictvím dopravní politiky, politiky rozšíření, zahraniční politiky a politiky sousedství s různými politickými a finančními pobídkami s cílem zajistit větší efektivnost dopravy a přiblížit ji normám EU.
528. Krize způsobená sopečným popelem v dubnu 2010 ukázala zranitelnost nejen evropského dopravního systému, nýbrž rovněž spojení se sousedy. To ukázalo nezbytnost ještě většího mezinárodního úsilí v zájmu zajištění mechanismu pomoci a zvýšení odolnosti systému.
529. V nedávné minulosti vytvořila EU rámce pro úspěšnou spolupráci se svými hlavními partnery v oblasti dopravy na regionální úrovni. EUROMED se zeměmi Středomoří, partnerství Severní dimenze pro dopravu a logistiku (NDPTL), Dopravní observatoř pro jihovýchodní Evropu (SEETO), jakož i dopravní fórum EU-Afrika. Cílem těchto rámců pro spolupráci je poskytnout konkretizované vzájemné odpovědi na otázky, které se týkají rozvoje dopravy v těchto oblastech. Tato partnerství by se měla v budoucnu rozšířit, jelikož se ukázalo, že jsou nejen mocným nástrojem k posílení dopravních vztahů, nýbrž rovněž zlepšují politickou regionální spolupráci. K rozšíření pravidel EU na ostatní sousední země by bylo možno použít vzor dopravní smlouvy se západním Balkánem. Důležitá je rovněž spolupráce se sousedními partnery ve společných mořských oblastech.
530. Dokončení společného evropského leteckého prostoru zahrnujícího 58 zemí a jednu miliardu obyvatel by vytvořilo skutečně integrovaný letecký trh pokrývající EU a nejbližší regiony. To by zajistilo jednotné regulační přístupy v oblasti bezpečnosti a ochrany a v dalších oblastech, které jsou důležité pro letectví, a konkretizovalo by to evropskou politiku sousedství v oblasti dopravy.
531. Tato spolupráce by měla zahrnovat rovněž výzkumná a inovační partnerství v zájmu nalezení společných odpovědí na problémy související s interoperabilitou systémů řízení dopravy, bezpečností dopravy a její ochranou.
4.5. Prohloubení spolupráce k odstranění překážek dopravy
532. Podniky v EU čelí při rozšiřování své činnosti na třetích trzích řadě omezení. V této souvislosti musí jít rozšiřování přístupu na trh pro produkty dopravního odvětví EU ruku v ruce s úsilím o odstranění překážek obchodu. Je zapotřebí prosazovat společné sociální a ekologické standardy, aby se dopravní odvětví mohlo stát skutečně celosvětovým a aby se zabránilo nekalé hospodářské
131
soutěži, přičemž k posílení konkurenceschopnosti a udržitelnosti celého dopravního odvětví je nutné přijmout na celosvětovém základě společné technické normy (jež by mohly vycházet z norem EU).
533. V letectví lze komplexní dohody o letecké dopravě, které byly uzavřeny s USA a Kanadou, považovat za srovnávací měřítko pro celé odvětví na celosvětové úrovni. Nastal čas rozšířit tuto politiku na další významné hospodářské a obchodní partnery Evropy, zejména v Asii, Latinské Americe a na Středním východě. Pro námořní dopravu je vzhledem ke globální povaze lodní dopravy rovněž nezbytně nutné zlepšit výměnu a spolupráci s důležitými zeměmi na celém světě.
534. Dalším krokem k zlepšení konkurenceschopnosti EU je spolupráce s našimi obchodními partnery na odstranění překážek investování, přilákání mezinárodního kapitálu do letectví, a tudíž normalizace odvětví povolením fúzí a akvizic stejně jako v ostatních hospodářských odvětvích. Dále je nezbytné snížení administrativní zátěže dopravců k zajištění maximální efektivity celních a jiných řízení při vstupu do EU. Vytvoření rámce pro výměnu přepravních dokladů a jasných, jednoduchých a účelných postupů by mohlo vést k vytvoření koridorů vyhrazených pro rychlou přepravu mezi EU a jejími obchodními partnery.
535. Co se týká námořní dopravy, po zrušení výjimky pro liniové konference v námořní dopravě do a z EU přijímá nyní Komise vhodná opatření k urychlenému zrušení výjimek v oblasti určování cen pro liniové konference, které existují v jurisdikcích mimo EU235.
536. Do středu pozornosti mnoha zemí se dostává arktická oblast, a to nejen v souvislosti s přírodními zdroji, nýbrž rovněž vzhledem k plavbě v arktické oblasti za obchodními účely otevírající nové a kratší trasy lodní dopravy. Ke sladění obchodní činnosti s cílem spočívajícím v ochraně této mořské oblasti je nutná společná mezinárodní činnost.
537. Evropa musí v neposlední řadě vystupovat jednotně v příslušných mezinárodních dopravních organizacích. Její ekonomická síla a integrované politiky by se měly zákonitě odrazit v celosvětovém rámci. Řádné členství EU v ICAO, IMO a dalších mezinárodních subjektech by umožnilo lépe navrhovat naše politiky a hájit naše zájmy.
40. Doprava ve světě: vnější dimenze
Doprava má v zásadě mezinárodní charakter. Většina akcí v této bílé knize je proto napojena na úkoly týkající se vývoje dopravy za hranicemi EU. Otevírání trhů dopravních služeb, produktů a investic ve třetích zemích má i nadále vysokou prioritu. Doprava je proto součástí všech našich obchodních jednání (v rámci WTO, regionálních i dvoustranných). Budou přijaty pružné strategie k zajištění role EU jako tvůrce norem v odvětví dopravy. Za tímto účelem se Komise zaměří na následující oblasti:
235 Viz nařízení Rady (ES) č. 1419/2006 ze dne 25. září 2006, kterým se zrušuje nařízení (EHS)
č. 4056/86, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článkům 85 a 86 Smlouvy v námořní dopravě, a mění nařízení (ES) č. 1/2003, pokud jde o rozšíření jeho působnosti na kabotáž a trampovou dopravu, 11. bod odůvodnění.
132
• Rozšíření pravidel vnitřního trhu prostřednictvím činnosti v mezinárodních organizacích (WTO, ICAO, IMO, OTIF, OSJD, EHK OSN, mezinárodní říční komise atd.) a případně dosažení plnoprávného členství EU. Celosvětová podpora evropských norem bezpečnosti, ochrany před protiprávními činy, ochrany soukromí a životního prostředí. Posílení dialogu vedeného s hlavními partnery v oblasti dopravy.
• Dokončení společného evropského leteckého prostoru zahrnujícího 58 zemí a miliardu obyvatel. Uzavření všeobecných dohod o leteckých službách s klíčovými hospodářskými partnery (Brazílie, Čína, Indie, Rusko, Jižní Korea atd.) a odstranění omezení investic do letecké dopravy ve třetích zemích. Podpora zavedení technologie SESAR po celém světě.
• Aktivní účast na mnohostranných fórech a ve dvoustranných vztazích s cílem propagovat politiku zaměřenou na cíle související s energetickou účinností a změnou klimatu stanovené v této bílé knize.
• Nepřetržité využívání mnohostranných (ICAO, IMO a WCO) a dvoustranných jednání k řešení problému terorismu pomocí budoucích mezinárodních dohod a intenzivnějšího dialogu o ochraně před protiprávními činy se strategickými partnery, počínaje USA. Spolupráce v otázkách společného posuzování hrozeb, odborné přípravy úředníků třetích zemí, společných inspekcí, prevence pirátství atd. Zajištění mezinárodního uznání koncepce EU týkající se jednorázových bezpečnostních kontrol.
• Vypracování rámce pro spolupráci při rozšiřování politiky dopravy a infrastruktury EU na její nejbližší sousedy, včetně přípravy plánů trvalého zabezpečení mobility, s cílem dosáhnout lepšího propojení infrastruktury a užší tržní integrace.
• Spolupráce se středomořskými partnery při provádění námořní strategie pro Středomoří za účelem zlepšení námořní bezpečnosti, ochrany a dohledu nad mořským prostředím.
• Přijetí příslušných opatření na urychlené odstranění výjimek pro liniové konference mimo EU.
• Pracovat na zavedených výzkumných a inovačních partnerstvích a snažit se nalézt společné řešení problémů souvisejících s interoperabilitou systémů řízení dopravy, udržitelnými nízkouhlíkovými palivy, bezpečností a ochranou.
