Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

(přednáška VŠERS v rámci předmětu Společné a koordinované politiky EU)

28. února 2006

JUDr. Jiří Trnka

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Pilířová struktura Evropské unie- přirovnávána ke společnému domu, ve kterém evropské národy

žijí pod jednou střechou (antický chrám, Maastrichtský chrám)- základy – společné hodnoty a cíle, tři pilíře – jednotlivé politiky EU,

střecha – instituce EU

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

První pilíř - Evropská společenství - nejstarší a nejsilnější pilíř EU, spojen se vznikem ESUO, EHS a

Euratom v padesátých letech 20. století- cíle ES:

- podpora harmonického, vyváženého a trvale udržitelného rozvoje hospodářského života

- vysoká úroveň zaměstnanosti a sociální ochrany, rovného zacházení s muži a ženami

- trvale udržitelný neinflační růst- vysoký stupeň konkurenceschopnosti a konvergence

ekonomické výkonnosti- vysoká úroveň ochrany a zlepšování kvality životního prostředí- zvyšování životní úrovně a kvality života- hospodářská a sociální soudržnost a solidarita

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

První pilíř - Evropská společenství - hlavním nástrojem k naplnění cílů je vytvoření jednotného

vnitřního trhu (4 svobody – volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu

- vytváření hospodářské a měnové unie (1999 euro)- dále náleží společné politiky v oblasti zahraničního obchodu,

zemědělství a dopravy - dále také řada dalších koordinovaných a tzv. podpůrných politik- Amsterodamská smlouvy (1999) přesunula z třetího do prvního

pilíře záležitosti: - azylové a přistěhovalecké politiky- celní spolupráce- soudní spolupráce v občanskoprávních věcech

- supranacionální charakter – členské státy delegují na ES část své národní suverenity a společné zájmy uskutečňovány prostřednictvím orgánů EU

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

První pilíř - Evropská společenství - většina rozhodnutí přijímána kvalifikovanou většinou- důležitá rozhodnutí schvalována jednomyslně- ES má (na rozdíl od EU ?) právní subjektivitu a může v některých

oblastech uzavírat mezinárodních smlouvy- ES má také vlastní právní řád – acquis communautaire (nadřazený

národnímu právu členských zemí)

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Druhý pilíř – Společná zahraniční a bezpečnostní politika- od 70. let spolupráce v rámci mechanismu Evropské politické

spolupráce- od 1993 (Maastrichtská smlouva) EU vytváří SZBP- právním základem hlava V smlouvy o EU- cíle SZBP:

- zabezpečovat společné hodnoty, zájmy, nezávislost a integritu EU- posilovat bezpečnost EU- zachovávat mír a posilovat mezinárodní bezpečnost- podporovat mezinárodní spolupráci- rozvíjet a upevňovat demokracii a právní stát- respektování lidských práv a základních svobod

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Druhý pilíř – Společná zahraniční a bezpečnostní politika- charakter mezivládní spolupráce (nikoliv nadnárodní)- rozhodovací i výkonné pravomoci v rukou členských zemí- většinou se rozhoduje jednomyslně- hlavním orgánem je Rada (ministrů zahraničních věcí)- strategická rozhodnutí přijímána na zasedáních Evropské rady (tzv.

summity EU)- funkce Vysokého představitele pro SZBP – pomáhá Radě s koordinací

SZBP a může Unii zastupovat navenek (J.Solana)- EU také postupně vytváří společnou obrannou politiku- síly rychlé reakce EU (60 tisíc) plní Petersberské úkoly ESUO

- humanitární a záchranné mise- mise k udržení míru- mise bojových jednotek k řešení krize včetně

nastolování míru- Vzájemné doplňování s obrannou politikou NATO

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Třetí pilíř – Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech - právním základem hlava VI smlouvy o EU- pomáhá při vytváření EU jako prostoru svobody, bezpečnosti a

práva - jádrem je spolupráce:

- policejní a soudní v trestních věcech- přecházení a potírání rasismu a xenofobie

- mezivládní charakter spolupráce- nejdůležitější orgán Rada ministrů- spolupráce policejních, celních a justičních orgánů členských zemí- agentury Europol a Eurojust

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Financování politik a rozpočet EU – obecně o rozpočtu- vzhledem k absenci (?) právní subjektivity EU ve skutečnosti

neexistuje rozpočet EU ale pouze společný rozpočet Společenství- specifika oproti rozpočtům mezinárodních organizací tak i oproti

státním rozpočtům- rozpočet EU je rozhodujícím způsobem vytvářen z vlastních příjmů- neobsahuje všechny typické rozpočtové kategorie (není výdaje na

zdravotnictví, školství, sociální záležitosti, otázky vnitřní bezpečnosti a obrany)

- zřetelná koncentrace do dvou hlavních kategorií – zemědělská politika a strukturální fondy (nyní již více než 80 % celého rozpočtu EU)

- relativně malý objem vůči celkové výši HNP vyprodukovaného v EU (naproti tomu v chudších zemích např. Řecku představuje 11 % veškerých investic)

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Financování politik a rozpočet EU - problémy- rozpočet EU je pouze doplňkovým zdrojem a funguje souběžně s

národními rozpočty členských zemí (tj. členské země nejsou finančně řízeny výhradně rozpočtem EU, ale naopak v daleko větší míře si zachovávají vlastní státní rozpočtové řízení)

- spíše tedy než řídící funkci má funkci regulační- také je hlavní fází boje členských států o rozdělení veškerých

integračních zisků - možnost členských států zacílit prostředky do oblastí které

považují za prioritní a tím dosáhnout svých vlastních zájmů- stále se rozpočtem prolíná francouzský zájem na udržení výše

plateb do agrárního sektoru- dalším problémem rozpočtu je také napětí a boj mezi orgány

podílejícími se na rozpočtovém řízení- dochází k měření sil nejen mezi státy navzájem a státy a

evropskými orgány, ale také v rámci institucionálního trojúhelníku

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Financování politika a rozpočet EU - funkce- často přirovnáván k barometru signalizujícímu nejen názory

veřejného mínění, ale také ukazující na charakter integračního procesu

- současný vývoj signalizuje posun integračního procesu směrem k supranacionalitě

- není průkazná přímá závislost mezi objemem výdajů a zařazením konkrétní oblasti mezi společné nebo koordinované politiky

- rozpočet EU je však signálem preferencí členských států EU a oblasti v nichž jsou posilovány výdaje EU je možno označit za společné priority

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Vývoj evropského rozpočtu- časově lze rozdělit do několika fází (většinou 4-5)- první období (1952-1969) – charakterizováno vytvořením vlastních

příjmů a zrušení příspěvkového systému- druhé období (1970-1986) – považováno za období rozpočtové

krize a ukončené řešením rozpočtových potíží- třetí období (1987-1999) – tzv. fáze konsolidační- čtvrté období (2000-nyní) – významně ovlivňováno důsledky

rozhodnutí o rozšíření EU směrem na východ, vyvolává zásadní tlak na reformu financování EU

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Vývoj rozpočtu Společenství- již ESUO mělo vlastní příjmy tvořeno z dávek z výroby uhlí a oceli

(1 % hodnoty produkce = 1-2 miliardy EUR)- EHS a Euratom aplikovali jiný model – financování z příspěvků

vlastních členů na základě vyprodukovaného HNP v jednotlivých zemích

- příspěvkové financování ESF a EIB, jediné nástroje regionální politiky existující v době založení Společenství

- příspěvky však schvalovány na úrovni jednotlivých zemí jejich parlamenty

- komise pověřena zkoumat jak nahradit příspěvky vlastními příjmy zejména příjmy vyplývajícími ze společného celního sazebníku (změna však jen za souhlasu Rady)

- rozpočet provádí Komise v souladu s pravidly, ale na vlastní odpovědnost (kontrolovala zvláštní kontrolní komise)

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Vývoj rozpočtu Společenství- až v roce 1965 se poprvé Komise pokusila řešit rozpočet návrhem

na vytvoření vlastních příjmů- návrh směřoval na vytvoření vlastních příjmů obdobně jako tomu

bylo u ESUO z cel na průmyslovou produkci a dále z dávek ze zemědělských dovozů – návrh jednoznačně přijat

- vlastní příjmy jsou ve svém jádru tvořeny cly a dávkami vybranými na vnějších hranicích Společenství, které by jinak patřily členským zemím – existují proto názory, že to nejsou příjmy Společenství ale příjmy členských zemí, které se jich ve prospěch Společenství vzdávají

- v roce 1969 řešena otázka nedostatečných příjmů Společenství pro zajištění jeho cílů

- doplnění třetím rozpočtovým zdrojem – 1 % ze základu vybrané DPH určené v jednotlivých zemích k výpočtu členského příspěvku – přidělení větších rozpočtových pravomocí EP

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

První rozpočtová smlouva - lucemburská- z roku 1970 – Společenství disponuje vlastními příjmy tvořenými z

cel a dávek uplatňovaných ve společném trhu a dále z 1% DPH členských zemí

- rozpočet definitivně přijímala Rada a to po rozpočtovém řízení ve spolupráci s EP, který mohl navrhovat změny

- rozdělení výdajů na povinné a nepovinné- EP se však mohl vyjadřovat pouze k nepovinným, které vzhledem

k zařazení společné zemědělské politiky mezi povinné, činily pouze cca. 10 % celého rozpočtu

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Druhá rozpočtová smlouva – bruselská a vznik britského problému

- z roku 1975 – posilovala postavení EP a zřizovala nezávislou kontrolu rozpočtu prostřednictvím Účetního dvora

- rozpočet za přijatý prohlašoval za přijatý předseda EP- EP mohl odmítnout rozpočet jako celek- v důsledků dovozu potravin a svého obchodního potenciálu se

Velká Británie stala jedním z největších přispěvatelů do rozpočtu (ačkoli dle ukazatele HNP byla tehdy spíše chudší zemí Společenství)

- v roce 1974 si VB vydobyla zvláštní způsob kompenzace plateb prostřednictvím fondu ERDF (kompenzace trvají v podstatě dodnes, tzv. britský rabat)

- v současné době totožný problém řeší Německo a hovoří se druhém britském problému týkajícím se Německa

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Vývoj evropského rozpočtu- společenství nebylo na počátku 80.let schopné reformovat

zemědělskou politiku a přitom potřeba zvyšování objemu finančních prostředků určených na její financování neustále rostla

- toto souviselo především s rostoucí nadprodukcí, potřebou vývozu a následně nutností vyšších vývozních subvencí vzhledem k poklesu světových cen

- summit ve Fontainebleau 1984 – zvýšení příjmové části rozpočtu z 1% na 1,4% DPH (Británii přitom 66% tohoto příspěvku bylo vraceno prostřednictvím strukturálních fondů

- stále potřebnější komplexní reforma financování – Delorsův balík I

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Delorsův balík I- přijat na summitu Evropské rady 1988 v Bruselu- schválena finanční perspektiva na 5 let (1988-1992)- celkové omezení růstu objemu rozpočtu (strop 1,2% HNP)- navýšení příjmů o čtvrtý zdroj na základě podílu HNP jednotlivých

zemí (nikoli HDP)- omezení výdajů na zemědělskou politiku- příslib zvýšení finančních prostředků do strukturálních fondů- udržení kompenzací Velké Británie- tato rozpočtová pravidla schválena v rámci komplexního balíku

(viz. princip balíkového jednání)- důležitá také institucionální dohoda mezi orgány EU- EP nebude navyšovat objem strukturálních fondů a současně Rada

nebude navyšovat prostředky určené na zemědělskou politiku

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Delorsův balík II- návrh finanční perspektivy na léta 1993-1999- zvýšení příjmové položky na 1,27% HNP za současného limitování

jednotlivých kategorií výdajů- zavedení systému příspěvků v souladu s možnostmi členských

zemí – závazky plateb z DPH a HNP odstupňovány- posílení čtvrtého zdroje z HNP a snížení podílu z DPH (zpět z 1,4%

na 1%)- zvýšení prostředků pro strukturální fondy (nově Fond solidarity)

Finanční perspektiva 2000-2006- finanční perspektiva na 2000-2006 zachovala horní limit 1,27%

HNP a potvrdila další redukci příjmů z DPH- zachován principu diferenciace plateb jednotlivých zemí- počítáno opět s kompenzacemi Velké Británii- perspektivu na 2007-2013 jsme probírali při prvním cvičení

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Struktura evropského rozpočtu- připravován Komisí (generální ředitelství pro rozpočet) s konzultacemi

s EP a Radou- náročně z hlediska časového (rok příprav) i obsahového (více než 1000

položek)- základní podmínky a principy:

- rozpočet připravován na jeden rok (avšak existují víceleté výhledy, tzv. finanční perspektivy)

- princip vyrovnanosti (běžně přebytek převádění do příštího roku)- jednotnost rozpočtu (všechny příjmy a výdaje)- univerzalita (neexistují skryté fondy, mimo stojí např. půjčky Euratom, financování Europolu, půjčky EIB)- princip specifikace (položky mají svůj účel a zaměření)

- rozpočet financován výhradně ze zdrojů Společenství- není možnost si vypůjčit prostředky na svou činnost

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Příjmy evropského rozpočtu- změna příjmů podléhá rozhodnutí Rady- čtyři hlavní skupiny příjmů Společenství- cla vyprodukovaná v rámci společného trhu – zejména z

průmyslového zboží- dávky vyprodukované v rámci společného trhu – zejména

zemědělské a prostředky získané ze skladování, výroby a dopravy cukru a izoglukózy distribuované ve společném trhu

- tyto dvě kategorie neustále klesají a stoupá význam dalších zdrojů- dávky z DPH – tzv. nepravá daň Společenství (1-1,4 %), v roce

2004 však již pouze 0,5% ze základu této daně, také klesající zdroj příjmů

- dodatkový zdroj příjmů tvořený na základě HNP – strop 1,27% HNP, v 2007-2013 ještě méně, ač zdroj dodatkový tak převažující

- vedlejší zdroje – zdanění zaměstnanců Společenství apod.- 2002 – 41% HNP, 37% DPH, 16% cla a zemědělské dávky

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Výdaje evropského rozpočtu- za dobu existence Společenství jednoznačně dominují prostředky

určené na společnou zemědělskou politiku tj. finance na garantované ceny a dotaci vývozu evropské zemědělské produkce

- tedy většina prostředků na udržení jedné společné politiky- druhou nejvýznamnější položkou jsou strukturální fondy (ERDF,

ESF, EAGGF, FIFG, Fond solidarity)- přesun zájmu na strukturální fondy vzhledem k projektu

hospodářské a měnové unie, která potřebuje politiku hospodářské a sociální soudržnosti (tzv. koheze)

- 2002 – 46% zemědělství, 34% SF EU, 6% vnitřní politiky, 5% administrativní výdaje, 5% vnější vztahy, 3% předvstupní pomoc, 1% rezervy

Pilířová struktura EU, financování politik a rozpočet EU

Kontrola rozpočtu a jeho další vývoj- zájem aby Společenství vykazovalo účelné a transparentní výdaje- kontrolní komise nahrazeny Účetním dvorem- správcem rozpočtu je Komise, avšak až 80% rozpočtu EU je

distribuováno v členských státech- zintenzivnění kontroly v členských státech, docházelo a dochází k

podvodům v oblasti zemědělské politiky a strukturálních fondů (nárůst byrokracie)

- EU fakticky financována ze čtvrtého dodatkového zdroje, což neodpovídá potřebě finanční stability EU

- diskutováno zavedení dalšího příjmového zdroje na principu evropské daně – řada alternativ (daň z produkce CO2, energetická daň, zvláštní daň na tabák a alkohol, typy příjmových daní)

- finanční podíl jednotlivých zemí – Německo 24%, Francie 17%, VB 14%, Itálie 13% … Řecko 2%