Regulace Lobbingu v CR

Zadejte jmno osoby nebo nzev spolenosti, jej vztahy si chcete prohldnout hledej

Help pro pote s pihlenm Zapomli jste heslo?

PihlenX

Pihlen uivatele server Kurzy.cz*Pihlen k aplikaci vizuln obchodn rejstk

Vizuln obchodn rejstk vm umouje prochzet vztahy rem a osob, podnikatelskspojen zapsan v obchodnm rejstku, vytvet a ukldat infograky tchto spojen a

prohlet detailn informace o rmch.

Pistup do tto aplikace je zdarma po registraci na portlu kurzy.cz, pihlat se prosm, nebose zaregistrujte.

Pihlaovac jmno:

Heslo:

Pihlsit >>Registrace novho uivatele

Pozn.: Pro pihlen je teba prohle, kter podporuje cookies a protokol https. Pokudmte cookies vypnut, nebude mon se pihlsit. Jak zapnout cookies?

* Servery Kurzy.cz jsou servery Kurzy.cz, Bydlet.cz, Podnikani.cz a Multiweb.cz.Sdlet vizualizaci Ivo Rittig Podmnky uit graky

Obchodn rejstk - vizulnzobrazen www.podnikani.cz

794LikeLike

Sdlet vizualizaci Ivo Rittig

Ivo Rittig - obchodn rejstk,vizualizace vztah rem a osob

Vizuln obchodn rejstk, osoba zapsan v obchodnm rejstku Ivo Rittig.

Textov verze obchodnho rejstku a dal informace o osob IvoRittig

Osoby stejnho jmna v obchodnm rejstku Ivo Rittig.

Zkladn informace pro prci s vizulnm obchodnm rejstkem:

Uzly grafu. Firma se zobrazuje jako tverec a osoba jako kruh. Uzel grafu jedle mon zkoumat, pokud se na nm zobrazuje "+" - pro zskan dalchinformac (vech pmch vztah vybranho subjektu) kliknte dvojklikemna "+". Jednm klikem zskte informace o uzlu vpravo nahoe.

Vztah mezi dvmi uzly (osoba - rma, rma - rma) je zobrazen pouze na hran grafu mezi uzly, informace se zobrazpo najet my na hranu. To, ze je uzol grafe zobrazen este automaticky neznamena, ze ma primi vztah k jinym uzlomzobrazenym na grafe.Rozsah datum na asov ose je dn nejstarm a nejnovjm datumem z vpis z obchodnho rejstku vechspolenost aktuln zobrazench v grafu. Konkrtn nejnovj a nejstar datum a vechny datumy odpovdajczpisu/vymazn subjektu, vzniku/zniku funkce nebo lenstv v orgnu subjektu.Przdn graf, neaktuln vztahy a zanikl splenosti: pokud se Vm k uritmu datu zobraz przdn graf, klikntena tlatko "neaktivn" a zobraz se Vm i neaktivn (star nebo novj) vztahy. Neaktivn vztahy na hranch grafu aneaktivn (zanikl) spolenosti a uzly grafu jsou zobrazovany prhledn.Posun pracovn plochy, zoom a ovldn: pracovn plocha se posouv pi kliknut a dren levho tlatka myi mimo graf, zoom grafu se ovld kolekem myi.Mazn a uspodn uzl po kliknut na "ruku" vlevo nahoe se vypne md posouvn pracovn plochy a zapne se md oznaovac. My vybereme uzly (rmy, osoby)a kliknutm na prav tlatko myi se zobraz menu, kde meme uzly smazat nebo uspodat.

Obrzek zkladnch vztah Ivo Rittig

Uzly podlezkladnho kapitlu

asovanalza

IntervalNeaktivn

>

Regulace lobbingu v esk republice.Od mylenky ke konceptu a implementaci

M40-Regulace lobbingu v CR-Smith-Prokes-zlom.indd 1 3.4.2014 10:13:49

Regulace lobbingu v esk republice.Od mylenky ke konceptu a implementaci

Michael L. Smith, Vojtch Proke (eds.), Agnieszka K. Cianciara, Craig Holman, Martin Fadrn a Luk Kraus

Sociologick stav Akademie vd esk republiky, v.v.i.Praha 2013


[4][4]

Autoi:Michael L. Smith, Vojtch Proke (eds.), Agnieszka K. Cianciara, Craig Holman, Martin Fadrn a Luk Kraus

Pprava tto publikace byla podpoena projektem aplikovanho vzkumu Sociologickho stavu AV R, v. v. i., s nzvem Sniovn bezpenost-nch rizik korupce a organizovanho zloinu v R, identifikanm kdem VG20102013029, kter je podporovn Ministerstvem vnitra v rmci Pro-gramu bezpenostnho vzkumu R v letech 20102015 (BVI1I2-VS). Vyd-n bylo dle umonno Vzkumnm zmrem Sociologickho stavu AV R, v.v.i., Sociologick analza dlouhodobch socilnch proces v esk spolenosti v kontextu evropskch integranch politik, rozvoje znalostn spolenosti, lidskho, socilnho a kulturnho kapitlu, . AV0Z70280505, a podporou na dlouhodob koncepn rozvoj vzkumn organizace RVO: 68378025.

Klov slova: lobbing, regulace, protikorupn politika, prosazovn zjm, esk republika

Schma pouit na oblce bylo staeno z webov strnky: http://obchodni--rejstrik.podnikani.cz/ivo-rittig/ivo-rittig-457242.htm

Sociologick stav Akademie vd esk republiky, v.v.i., Praha 2013.ISBN 978-80-7330-247-4


[5][5]

Obsah

Abstrakt .................................................................................................................. 7

Abstract .................................................................................................................. 9

1. Jak a pro regulovat lobbing? ........................................................................ 11Nutnost transparentnosti v lobbingu ............................................................ 12Rmec regulace lobbingu ............................................................................... 14Regulace lobbingu: klov otzky ................................................................. 17Od mylenky ke konceptu a k implementaci regulace lobbingu? ............... 23

2. Regulace lobbingu v Polsku: logika, nedostatky a cesta vped .................. 27vod ................................................................................................................. 27Zkladn informace pro porozumn irmu kontextu ................................ 27Cle regulace lobbingu .................................................................................... 29Hodnocen zkona o lobbingov innosti v zkonodrnm procesu z roku 2005 .................................................................................................................. 29Posouzen reformnho nvrhu zkona z roku 2010 ....................................... 31Zvry a doporuen ....................................................................................... 33

3. Potky, vvoj a struktura americkho zkona o zpstupovn informac o lobbingu ............................................................................................................ 35

A. Prvn americk snahy o regulaci lobbingu na federln rovni .............. 371. Zkon o registraci zahraninch agent z roku 1938 ..............................372. Zkon o regulaci lobbingu na federln rovni z roku 1946 ..................393. Byrdv dodatek a rzn dal zkony o zpstupovn informac .......41

B. Zkon o zpstupovn informac o lobbingu z roku 1995 ..................... 421. Zdokonalen ve zpstupovn informac o lobbingu ...........................442. Slabiny a reformy zkona o zpstupovn informac o lobbingu z roku 1995 .................................................................................51

4. Nzory expert na regulaci lobbingu ............................................................ 57vod ................................................................................................................. 57Zvry z prvnho expertnho stolu na tma: Potebujeme nov zkon o lobbingu nebo sta prava stvajc legislativy? ...................................... 58Zvry z druhho expertnho stolu na tma: Koho regulovat? ................... 59Zvry z tetho expertnho stolu na tma: Kdy se lobbing stv korupc? ....................................................................... 62Definice lobbingu ............................................................................................ 63Zvry ze tvrtho expertnho stolu na tma: Jak regulovat lobbing? ................................................................................... 64


[6]

Regulace lobbingu v esk republice. Od mylenky ke konceptu a implementaci

Shrnut zvr expertn skupiny a nslednho expertnho eten k zkonu o lobbingu ........................................................................................................ 66Definice lobbisty .............................................................................................. 67

Varianta 1 .......................................................................................................67Varianta 2 .......................................................................................................68

Definice lobbovanho ..................................................................................... 70Definice lobbingu ............................................................................................ 71Instituce k evidenci lobbingu .......................................................................... 72Sankce .............................................................................................................. 72

5. Zsady reformy regulace lobbingu v esk republice ................................. 73vod ................................................................................................................. 73I. Nejdleitj doporuen legislativn a nelegislativn opaten v oblasti regulace a zprhlednn lobbingu v R, a podrobn zdvodnn tchto opaten (zejmna z hlediska dobr praxe v zahrani a z pklad problematiky v R) .......................................................................................... 74

Definice lobbingu a lobbisty ........................................................................74Definice lobbovanho ...................................................................................78Povinnosti lobbist .......................................................................................80Veejn di a povinnosti lobbovanch .......................................................82Trestn odpovdnost prvnickch osob a lobbing .....................................84Orgn pro kontrolu a vynucovn povinnost v souvislosti s lobbingem 85

II. Jak legislativn implementovat tato opaten .......................................... 87Implementace opaten .................................................................................87Role nevldnch organizac v procesu ppravy zkona .............................88

III. Strun analza msta regulace lobbingu v celkovm souboru protikorupnch opaten, kter by R mla pijmout vzhledem ke svm problmm s korupc ...................................................................................... 89

Legislativn proces ........................................................................................89Sluebn zkon ...............................................................................................91Zkon o financovn politickch stran .........................................................91Psn pravidla pro sprvu sttnch firem ...................................................92Rozen pravomoc NK a poslen dopadu jeho kontrol .......................92Dal oblasti ...................................................................................................93

6. Nvrh na paragrafovan znn zkona o lobbingu ...................................... 95

Odborn literatura ............................................................................................. 115

O autorech .......................................................................................................... 117


[7][7]

Abstrakt

Tm kad den mediln zprvy pinej esk veejnosti pklady, jak jsou zvolen politici propojen s lobbisty a jejich rozhodnut s podnikatelskmi zm-ry. Pesto esk republika stle postrd legislativu, kter by definovala lobbing, stanovila pravidla komunikace mezi lobbisty, zkonodrci a sttnmi ednky i zakotvila prhlednost tchto vztah. Pokud innosti jako lobbing chyb trans-parentnost v dsledku neinn regulace, me to naruovat dvru veejnosti a posilovat podezen z korupnho i neetickho jednn v rozhodovacch proce-sech. Akoliv nov vlda SSD, ANO a KDU-SL slibuje, e piprav a schvl adu protikorupnch zkon, ve vldn koalin smlouv bohuel chyb regulace lobbingu jako opaten proti korupci i organizovanmu zloinu.

Cl tto publikace je vysvtlit veejnosti a sttnm pedstavitelm vznamnost regulace lobbingu v boji s korupc v esk republice a poskytnout hlavn legis-lativn opaten v tto oblasti, kter podporuj esk nevldn protikorupn orga-nizace. V poslednch letech bylo v konceptualizaci a analze regulace lobbingu ze strany expert, protikorupnch organizac a sttnch ednk dosaeno vel-kho posunu. V souasn dob chyb hlavn politick vle implementovat po-tebnou reformu. Tato publikace pin mylenky, doporuen a specifick legis-lativn nvrhy k realizaci budoucho zkona o lobbingu.

Kapitola 1 poskytuje pehled princip regulace lobbingu, analyzuje veejnou podporu takov regulace a vysvtluje nedvn pokrok a souasn stav v R. Ka-pitoly 2 a 3 analyzuj legislativn reformy o lobbingu v Polsku a ve Spojench sttech americkch, kter mohou poskytnout pozitivn i negativn pklady speci-fickch legislativnch opaten. Kapitola 4 popisuje doporuen eskch expert o regulaci lobbingu z Kulatch stol o lobbingu z jara 2011, kter byl zejm nejdleitjm frem v posledn dob na tto tma mezi sttnmi zastupiteli, lo-bbistickmi firmami a obanskou spolenost. Kapitola 5 prezentuje podrobnou analzu specifickch legislativnch doporuen, kter vznikla z tchto kulatch stol a zskala podporu od hlavnch eskch protikorupnch organizac, nap. Transparency International R, Oiven, Otevete.cz, a Inventura demokracie. Posledn kapitola obsahuje paragrafov znn nvrhu zkona o lobbingu z dlny Frank Bold (bval Ekologick prvn servis), kter me zaslouit jako zklad budoucho vldnho nvrhu zkona i poslaneck iniciativy na tto klov pro-tikorupn tma.


[9][9]

Abstract

Practically a day does not pass when media reports provide the Czech public with examples of how elected officials are connected to lobbyists and their busi-ness interest. Yet the Czech Republic does not have any law that defines lobby-ing, establishes rules of proper conduct between lobbyists and politicians, or provides transparency into those relationships. If lobbying activities lack trans-parency due to ineffective regulation, it can contribute to the publics low level of trust in their elected officials and increase suspicions of corrupt and unethi-cal behavior in decision-making processes. While the new government of SSD, ANO, and KDU-SL promises to prepare and pass anti-corruption legislation, according to its Coalition Agreement, the regulation of lobbying has unfortu-nately not been included in that list of legislation.

The purpose of this publication is to bring public attention to the importance of the regulation of lobbying in the fight against corruption in the Czech Repub-lic and to present major legislative recommendations in this area that have been supported by Czech non-governmental anti-corruption organizations. In the last four years, major progress has been made in the conceptualization and analysis of lobbying reform by experts, anti-corruption organizations, and the Czech gov-ernment. What is needed now is implementation. This publication is intended to provide ideas, recommendations, and specific legislative proposals to make a law on the regulation of lobbying a reality.

Chapter 1 overviews key principles of the regulation of lobbying, discusses public support for lobbying reform, and explains the progress made to date in the Czech Republic. Chapters 2 and 3 overview legislative reforms on lobbying in Poland and the USA, which offer Czech policymakers positive and negative ex-amples of specific legislative measures. Chapter 4 reviews the recommendations on lobbying reform by Czech experts in the Roundtables on Lobbying of spring 2011, which was arguably the most important forum that has taken place on lob-bying regulation between state officials, lobbyists, and civil society. Chapter 5 pre-sents a detailed analysis of specific legislative recommendations that grew out of those roundtable talks, and which have been endorsed by many of the most im-portant Czech anti-corruption organizations, such as Transparency International CR, Oiven, Otevete.cz, and Inventura demokracie. Lastly, a proposed legisla-tive bill on the regulation of lobbying, developed by the public law organization Frank Bold, is included as chapter 6, and which can serve as the basis of either a new governmental bill or parliamentary initiative on this key anti-corruption topic.


[11][11]

1. Jak a pro regulovat lobbing?

Michael L. Smith

Pi lobbingu dochz k psemn i stn komunikaci s veejnm initelem s c-lem ovlivnit zkonodrn, edn a jin rozhodnut sttn sprvy. spnost mno-ha podnik zvis na pznivosti legislativnho prosted, v nm psob, proto maj nutn zjem lobbovat veejn initele ohledn dopadu politickch opate-n na svou innost a ovlivovat jejich rozhodovn (Gregor 2011; McMenamin 2012). Vzhledem ke sloitosti mnoha legislativnch otzek mohou veejn inite-l dokonce uvtat znalosti a odbornost lobbist (Hall a Deardorff 2006). Lobbing jako legislativn praxe me vst k informovanjmu rozhodovn, nen-li vak nijak regulovn (jako v esk republice), me tak podkopvat veejnou d-vru ve spravedlivost veejnho rozhodovn a potenciln vst tak k platk-stv a jinm formm korupce (Coen a Richardson 2009; Ronit a Schneider 1998; Baumgartner et al. 2009).

Clem tto kapitoly je pedstavit problm regulace lobbingu eskm veej-nm initelm a osvtlit vznam zvyovn transparentnosti lobbingu a dalch oblast veejnho rozhodovn. Vzhledem k tomu, e debata o strategii regulace lobbingu v esk republice ji probh, shrneme tak dosavadn vvoj a nsle-dujc kroky.

Zbytek studie nabz zkladn nstroje potebn k sestaven lobbingovch pedpis v eskm kontextu. Nsledujc dv kapitoly shrnuj zkuenosti se za-vdnm regulace lobbingu z Polska a Spojench stt a seznamuj eskou ve-ejnost s klovmi pouenmi z tchto proces. Dal dv kapitoly se zabvaj problematikou reformy lobbingu v esk republice. Shrnujeme doporuen lo-bbingovch expert, profesionlnch lobbist a politickch stran zastnivch se Expertnch stol o lobbingu v Parlamentu na jae 2011. Tato doporuen jsou zkladem posledn kapitoly, kde rozebrme konkrtn legislativn doporuen, je mohou slouit jako inn nstroje transparentnho lobbingu v esk repub-lice. Nvrh protikorupnch organizac na paragrafovan znn zkona o lobbin-gu tvo posledn kapitolu tto studie.


[12]


Nutnost transparentnosti v lobbingu

Oban maj nezadateln demokratick prvo na pstup k informacm o veej-nm rozhodovn a na povdom o tom, kdo veejn initele ovlivuje a pro. Veejn dvra vyrst z innch proces zajiujcch transparentn a odpo-vdn rozhodovn (Mishler a Rose 2001; Tolbert a Mossberger 2006). Pokud innosti jako lobbing chyb transparentnost v dsledku neinn regulace, me naruovat veejnou dvru a posilovat podezen z neetickho jednn v rozho-dovacch procesech. A v sti velkch eskch korupnch skandl poslednho desetilet se skuten objevovaly pochybn netransparentn vztahy mezi politiky a lobbisty, z nich nkte jsou povaovni za kmotry politickch stran. Vt transparentnost u osob s myslem ovlivovat veejn rozhodovn nen jen sou-st prva oban na informace. Mohla by tak vynst na svtlo neetick a po-tenciln nezkonn jednn dve, ne se vymkne kontrole. Regulace lobbingu by proto mla bt povaovna nejen za vznamn nstroj obanskho dohledu nad veejnmi zleitostmi, ale tak za zkladn pil boje s korupc a organizo-vanm zloinem.

zk provzanost lobbingu a korupce je tak evidentn z dat sociologick-ho eten. V roce 2011 byl realizovn vzkum veejnho mnn ech, kterm byla poloena srie otzek o vnmn lobbingu.1 Z odpovd respondent je jas-n, e si respondenti tento jev spojuj s korupc. Mnoho respondent sice pova-uje lobbing za legitimn formu chovn, ale a 73 % respondent souhlas s tm, e neregulovan lobbing vede ke korupci. Vtina je zrove pesvdena, e re-gulace lobbingu by pomohla zvit transparentnost politickho systmu.

Jednou ze skutenost komplikujcch regulaci lobbingu je rozmanitost osob a organizac, kter mohou o ovlivnn veejn rozhodovn usilovat. Ne vechny subjekty by toti mly podlhat stejn kontrole. Regulace lobbingu by nemla zasahovat do prva oban angaovat se ve vcech veejnch a obansk petice, dopisy a ostatn formy komunikace s veejnmi initeli by nemly bt povaov-ny za lobbingovou innost. Na druh stran by ovem obansk sdruen, crkve, obchodn sdruen a firmy, usilujc o opakovan ovlivovn veejnho rozho-dovn, regulaci podlhat mly. Klovm rozliujcm faktorem mezi obany na jedn stran a lobbisty na stran druh je to, e lobbist na rozdl od oban do-stvaj za komunikaci s veejnmi initeli jmnem sv firmy nebo klient finan-

1 Vzkum byl realizovn organizac Centrum pro vzkum veejnho mnn (CVVM) v termnu 3.14. 3. 2011 na zklad kvtnho vbru vzorku reprezentativnho obyvatel-stva R ve vku od 15 let. Byl proveden osobn rozhovor tazatel s 1306 respondenty. Autor vzkumu byl autorem tto kapitoly.


[13]


n nhradu. Lobbingov pedpisy musej jasn definovat, kdo je lobbista a kdo nikoliv, aby nevznikaly skuliny v zkon.

Tabulka 1. Souhlas respondent s nsledujcmi tvrzenmi ohledn lobbingu (%)

Poloen otzka: Nkdy se v mdich hovo o lobbingu i lobbovn, tedy o procesu, kdy se

firmy a rzn skupiny sna u orgn sttu a jeho pedstavitel prosadit sv zjmy. Nakolik sou-

hlaste i nesouhlaste s nsledujcmi tvrzenmi ohledn lobbingu?

rozh

odn

so

uhlasm

spe

souh

lasm

ani sou

hlas,

ani n

esou

hlas

spe

neso

uhlasm

rozh

odn

ne

souh

lasm

nev

a) Lobbing je oprvnn forma komunikace mezi firmami a politiky i ednky veejn sprvy,

4,4 17,3 26,7 24,0 14,6 13,0

b) lobbing vede ke korupnmu chovn, 37,2 35,5 13,4 3,3 0,9 9,7

c) regulace lobbingu povede k vt prhlednosti eskho politickho systmu.

25,3 30,8 17,5 7,6 2,5 16,4

Zdroj: eten CVVM, bezen 2011, vlastn vpoty.

Lobbingov pedpisy slou transparentnosti a veejnmu dobru a jejich clem by nemlo bt uvalit na esk podniky velkou administrativn zt. Strach, e se re-gulace vymkne kontrole a bude mt siln dopad na firemn nklady, me zpso-bovat odpor k jakkoliv form regulace lobbingu. Je teba nastavit psn, ale jed-noduch pravidla, aby firmy mohly pedpisy plnit rychle a inn. Za vt zt by nemlo bt povaovno to, e si velk spolenost mus najmout sekretku jen na udrovn souladu s lobbingovmi pedpisy nebo na vykolen souas-nch zamstnanc, protoe takov firma m destky, mon stovky zamstnan-c na udrovn souladu s finannmi, zdravotnmi, pracovnprvnmi a jinmi pedpisy. Mal administrativn zt by mla bt vdy vnmna ve svtle velk-ho obecnho pnosu transparentnosti veejn sprvy a rozhodovacho procesu.

Dle je teba poukzat na to, e regulace lobbingu by ve skutenosti mohla esk ekonomice prospt, nikoliv j ukodit, a to ze dvou hlavnch dvod. Za prv, neregulovan lobbing vede k nespravedlivm vhodm pro dobe napoje-n firmy, kter pak povaj zvltnch privilegi i vyhrvaj veejn vbrov zen, akoliv jin firmy nabzej lep produkty a sluby za ni ceny (Tolli-son 1982; Murphy, Schleifer a Vishny 1993; Hasen 2012). Neregulovan lobbing kod ekonomick konkurenci, a pitom by jednoduch a frov pravidla trans-parentnho lobbingu pomohla zajistit, aby veejn initel zachzeli se vemi fir-


[14]


mami rovnocenn, co by vytvoilo innj trn podmnky. Za druh, ekono-mick nklady korupce a netransparentnho rozhodovn jsou obrovsk, sahaj do miliard korun a maj siln dopad na sttn rozpoet (Kohout et al. 2011). Ko-rupce a jej nklady jsou vznamnou brzdou esk ekonomiky, protoe veejn zdroje nejsou alokovny inn a spravedliv. Veejn zdroje jdou do kapes tch dobe napojench, namsto toho, aby byly vynaloeny na veejnou infrastruk-turu, ekonomickou stimulaci, vzkum a vvoj i sniovn sttnho dluhu.

Neregulovan lobbing m tak podstatn bezpenostn rozmr. et oba-n maj nejen prvo na informace o tom, kdo ovlivuje veejn rozhodovn, ale tak prvo t bezpen s vdomm, e ti, kdo ovlivuj veejn rozhodovn, nepedstavuj pro eskou republiku vznamn bezpenostn riziko. Je okujc, e esk republika jako len NATO vynakld miliardy korun na bezpenostn zazen, ale prakticky nic na regulaci toho, zda zahranin firmy, vetn firem vlastnnch i kontrolovanch zahraninmi vldami, ovlivuj esk initele na nejvych mocenskch rovnch. Podle Bezpenostn informan sluby rizi-kovm se tak stv napklad vliv tzv. ed zny na struktury sttn moci a samo-sprvy. Zpravidla se jedn se o vliv nevolench subjekt bez politick i edn zodpovdnosti, kter prosazuj svj vliv na vech rovnch sttn sprvy i samo-sprvy, nap. o lobbisty, lobbingov, poradensk i prvn spolenosti, zjmov a networkingov organizace atp. Prostor velmi slab chrnn proti pm i ne-pm nedouc innosti ciz moci otevr i regionalizace a decentralizace sttn moci (BIS 2013). Z pohledu domc bezpenosti okolnosti pdu Neasovy vl-dy jasn ukazuj, e nkte domc lobbist i kmoti nejen e ij z veejnch vbrovch zen, ale zd se tak, e maj pod kontrolou jednn vdch es-kch politik. Regulace lobbingu tyto problmy nevye pes noc, ale je jednm z prvk komplexnho een.

Rmec regulace lobbingu

Praxe lobbingu se v jednotlivch zemch pli neli. V dnen globalizovan tr-n ekonomice se podniky v rznch zemch sna zskat vliv na politick rozho-dovn pozoruhodn podobnmi zpsoby. Ze zkuenost ostatnch rozvinutch zem s regulac lobbingu meme erpat na zklad souhrnu klovch doporu-en Organizace pro hospodskou spoluprci a rozvoj (OECD)2 urench pro zem, kter chtj zavst regulaci lobbingu s clem transparentnosti a odpovd-

2 OECD. 2009. Lobbyists, Governments and Public Trust, Volume 1. Increasing Trans-parency through Legislation. Pa: OECD.


[15]


nosti. Tato doporuen a pokyny vychzej ze zkuenost lenskch zem OECD, kter ji regulaci lobbingu zavedly (napklad USA, Kanada, Polsko, Brazlie, Francie, Jin Korea), a lze z nich pro eskou republiku naerpat pozitivn i ne-gativn pouen.

Aby pedpisy zajistily inn zvyovn transparentnosti lobbingu, mly by podle OECD (2009) obsahovat adu prvk. Za prv musej bt pravidla lobbin-gu v souladu s irm regulatornm rmcem transparentn veejn sprvy. Mla by vak t zohlednit, co je obecn povaovno za hlavn problmy a kde by ak-tuln regulatorn rmec mohl bt nedostaujc. Za druh, m-li se prosadit kul-tura integrity, je teba zavst jasn standardy jednn pro veejn initele oslo-vovan lobbisty. Lobbing nen jednosmrn akt; k lobbingu jsou teba dva (OECD 2009: 29). Veejn initel potebuj vdt, jak jednn je veejn pi-jateln a jak nikoliv. Mli by jednat nestrann, napklad poskytovat pleitost k vyjden rznm zjmovm skupinm, nikoliv preferovat jednoho lobbistu i firmu. Mli by se t vyvarovat monch stet zjm napklad tm, e se sth-nou z rozhodovacho procesu, maj-li vztahy nebo obchodn zjmy propojen s lobbisty, kte je kontaktuj.

Za tet by lobbingov pedpisy mly bt jasn definovan a snadno imple-mentovateln, aby se pedelo jejich obchzen a zajistilo jejich dodrovn (Chari, Hogan a Murphy 2011). Nvrh zkona by ml jasn stanovit, kdo je a kdo nen lobbista, jak aktivity jsou povaovny za lobbing a jac veejn i-nitel budou podlhat regulaci. Budou-li lobbist povinni podvat zprvy o sv lobbingov innosti a finann nhrad, mly by tyto zprvy bt krtk, snadno vyplniteln a podvat se elektronicky. Informace z tchto zprv by mly bt p-stupn, strukturovan tak, aby se daly porovnvat a kontrolovat, a jejich archiva-ce by nemla bt nkladn. OECD (2009) doporuuje, aby se pedpisy zaclily na pjemce nhrady za provdn lobbingovch aktivit a aby informace o jejich nhrad a vztahu s klienty a firmami byly veejn pstupn.

V eskch nvrzch zkona z nedvn minulosti se navrhovalo, aby lobbist byli povinni se 1) zaregistrovat, 2) podvat vron finann zprvy o svch lo-bbingovch aktivitch a 3) zveejovat informace o tom, koho lobbuj, kdy, kde a pro. Kad z tchto aspekt vyaduje jin asov rmec. Lobbista se me zaregistrovat pouze jednou, finann zprvy podv jednou ron, ale informa-ce o konkrtnch lobbistickch innostech by ml zveejovat astji, napklad prbn (do msce od uskutenn lobbingovho kontaktu). Z tchto dat lze zskat obrovsk mnostv informac; informace by se vak nemly shromao-vat nahodile a nemlo by jt o osobn daje lobbist nesouvisejc s jejich lo-bbingovou innost. V podstat by tyto zprvy mly obsahovat zmr lobbingo-v innosti, informace o podrobnostech jejho konn a komu je ku prospchu


[16]


(napklad podnik nebo klient, kter lobbista zastupuje i lobbistu zamstnvaj) a ady i instituce, na n byla lobbingov innost zaclena.

Z toto vyplv, e v prakticky kadm nvrhu o regulaci lobbingu bude na jed-n stran stet mezi stavnm prvem oban i lobbist na soukrom, na stran druh stavn prvo na pstup k informacm, zejmna k informacm klovm pro naplnn stavnho prva oban podlet se na sprv veejnch vc (Cha-ri, Hogan a Murphy 2011). V eskm kontextu je dleit pipomenout, e po-dle Nlezu stavnho soudu R3 je pstup k informacm umoujcm veejnos-ti kontrolu innosti politickch stran nezbytnou podmnkou ochrany svobodn soute politickch stran v demokratick spolenosti. Dleit podklad tohoto politickho prva je pstup k informacm o tom, kdo lobbuje esk politiky a vy-soce postaven sttn ednky, a kdy, kde a pro. Pstup k podrobnm informa-cm o lobbing se stv bnm ve vysplch demokracich, ale dn esk vl-da, pravicov ani levicov, zatm bhem cel existence esk republiky takov pstup neumonila.

Lobbingov pedpisy jsou bezzub, nem-li jejich neplnn dn dsledky. Pravidla musej bt natolik jednoduch, aby bylo zjevn, kdo je povinen podvat lobbingov zprvy a v jakm termnu. OECD dle doporuuje, aby byl zaveden systm komunikace, vzdlvn a kolen ohledn lobbingovch pedpis a in-formanch povinnost. Finann ady a dal instituce sttn sprvy musej bt schopny snadno ukldat pokuty za neplnn pedpis; nkter pokuty by moh-ly bt nastaveny jako automatick, napklad v ppad podn zprv po uritm termnu. A nejdleitj je, aby nastaven pedpis pispvalo ke kultue pln-n veejn initel by tedy mli bt pozitivn hodnoceni za dodrovn kode-x jednn a jednotlivci by mli bt motivovni k tomu, aby se registrovali jako lobbist (bez registrace nesmj lobbovat).

Zle tedy nejen na tom, jak konkrtn pravidla si zem jako esk republi-ka zvol, ale tak na tom, jak jsou tato pravidla nastavena. Nem smysl zavdt pravidla, kter se pli snadno obchzej. V Polsku se zaregistroval pouze mal zlomek firem, kter ve skutenosti lobbing provdj, protoe neplnn pedpi-s mlo jen minimln dsledky. Dle, i kdy za neplnn pedpis budou poku-tovni lobbist, nikoliv veejn initel, neznamen to, e veejn initel nene-sou dnou odpovdnost. Mli by napklad bt odpovdni za to, e se nebudou setkvat s pedstaviteli businessu i jinch spoleenskch vrstev, ani by se pe-dem pesvdili, e jde o registrovan lobbisty. Namsto utajovanch schzek za zavenmi dvemi by veejn initel mohli podat fra, kde by rzn lobbis-

3 Nlezu stavnho soudu R 1969/10 odst. 27 ze dne 27. 12. 2011, dostupn z http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=2-1969-10_1.


[17]


t mli pleitost vyjdit sv postoje a veejn initel by zde mohli diskuto-vat o podstat danho politickho tmatu. Veejn initel hraj klovou lohu v tom, zda lobbist dodruj pedpisy. Etick jednn podporujc dobrou sprvu vc veejnch by mlo bt zakotveno v legislativnch nvrzch reformy veejn sprvy, o n se v esk republice diskutuje ji pes deset let, ale dosud nevstou-pila v platnost.

Regulace lobbingu: klov otzky

Regulace lobbingu je obzvlt nron kol. Vyaduje toti zodpovzen ady nronch otzek, kter nemaj univerzln een nap zemmi. Zamme se zde na nkolik z nich. Za prv, potenciln nvrh zkona mus vyeit otzku, kdo m bt regulovn, tedy kdo je lobbista a kter kategorie veejnch initel me podle zkona lobbovat. Jak americk federln, tak kanadsk zkon defi-nuj lobbistu jako osobu, kter dostv finann nhradu za to, e zastupuje z-jmy tet strany, napklad klienta, jednotlivce i organizace, pro n pracuje. V zsad je lobbista nkdo, kdo dostv, dostval nebo bude dostvat uritou fi-nann nhradu za komunikaci s veejnmi initeli bu v rmci placenho za-mstnn (komunikace s veejnmi initeli je nap. soust zamstnancovch pracovnch povinnost), i v podob poplatk za konzultan, prvn i jin pla-cen sluby.

Fungovala by definice lobbisty postaven na nhrad v esk republice? Po-zitivnm aspektem tto definice je, e by uspila profesionalizaci eskho lo-bbingovho oboru: aby podnik minimalizoval poet lid povinnch nahlsit svou innost, zadal by lobbing jen jednomu nebo nkolika zamstnancm (i exter-n poradensk firm zabvajc se government relations i vztahy s veejnm sektorem). Uinil by tak proto, e v souasn dob vtinu lobbingu v es-k republice provdj pmo majitel, velc akcioni, prvnci a lenov vede-n podnik a tyto osoby by pravdpodobn nechtly zveejovat citliv finann informace o svch pjmech a innosti. Namsto toho by uvaovali o zadn lo-bbingov prce oddlen pro vztahy s veejnost nebo se sttem. Navc, nebyli-li by lobbist toton s osobami, kter vlastn nebo maj pstup k firemnmu kapi-tlu (napklad vlastnci nebo editel), je pedstaviteln, e by profesionalizace lobbingu v porovnn se souasnm stavem mohla omezit tak riziko platk-stv v lobbingovch jednnch.

Na druhou stranu by definice lobbingu postaven na nhrad tak mohla vst k obchzen zkona: v eskm kontextu si lze pedstavit lobbisty prohlaujc, e jsou dobrovolnci, jednaj tedy jako soukrom oban a nedostvaj dnou fi-


[18]


nann nhradu bez ohledu na sv povoln. Konec konc oban, kte jsou ak-tivn ve vcech veejnch, se obas sna ovlivovat rozhodovn podle svch pesvden, cl a osobnch zjm. I ten nejbohat podnikatel je tak obanem s prvem aktivn se zapojit do obanskch a politickch zleitost. Aby se za-brnilo zneuvn tohoto druhu praxe, je teba zavst efektivn etick kodexy jednn pro lobbisty i veejn initele (ti by mli odmtat schzky s lobbisty, kte nejsou registrovan nebo u nich je podezen, e ve skutenosti dostvaj finan-n nhradu) a finann ady i jin dohledov orgn by musely mt pravomoc auditovat nebo proetit ppady, kdy existuje podezen, e lobbingov aktivi-ty jednotlivce souvisej s finann nhradou, kterou dostvaj.

Dal monost, kterou vak pokud vm nevyuv dn rozvinut demo-kracie, je definovat lobbistu na zklad frekvence lobbingov innosti. V nejno-vjm eskm nvrhu zkona, kter sestavila bval mstopedsedkyn vldy Karolna Peake, nebyl lobbista definovn podle finann nhrady, ale podle lo-bbingovch kontakt: Lobbistou je osoba, kter pravideln vykonv lobbing. Osoba pravideln vykonvajc lobbing je ta, kter uskutenila v rmci jednoho kalendnho tvrtlet nejmn tyi lobbistick kontakty, ppadn uskutenila v rmci jednoho kalendnho roku pt nebo vce lobbistickch kontakt.

Nvrh zkona tak definoval, co je a co nen lobbistick kontakt: Lobbistic-km kontaktem je jakkoliv stn i psan komunikace, vetn jednostrann ko-munikace, s lobbovanm, jejm clem je ovlivnit rozhodovn orgn veejn moci nebo proces, kter rozhodovn pedchz, a doshnout vypracovn, ped-loen, projednn, schvlen, zmny nebo doplnn nvrhu pedpisu nebo do-kumentu. Definice tak vyluuje formy komunikace, napklad petice, dosti o informace a ast na veejnch slyench, kter jsou zakotvena jako obansk i jin prva.

Pnosem definice zaloen na frekvenci kontakt je jednoznanost uren, kdo je lobbista, kdy se lovk lobbistou stane a kdy se bude muset zaregistrovat. Tato definice by tak uspila profesionalizaci lobbingovho oboru ze stejnch dvod jako definice zaloen na nhrad.

Nevhodou definice postaven na frekvenci je vak to, e inn lobbovat lze s minimem uskutennch kontakt: generln editel velkho podniku me veejn initele vznamn ovlivnit na jedin schzce nebo uskutenit nkolik setkn ron bez nutnosti se registrovat. Podniky se tak mohou snait zad-vat lobbingov aktivity mnoha rznm zamstnancm tak, aby kad uskutenil mn ne pt kontakt ron. Takov hybn taktiky vak nejsou pravdpodob-n vzhledem k tomu, jak vznam m lobbingov innost pro spch podniku. Zadal by podnik opravdu dleit lobbingov innosti mn zkuenm zamst-nancm jen proto, aby obeel pravidla zveejovn?


[19]


Definice lobbisty postaven na frekvenci nar tak na problm ovitelnosti: co dlat, spluje-li nkdo definici lobbisty, ale nezaregistruje se? Co kdy tvrd, e lobboval jen dvakrt za rok? K oven by bylo teba proetit soukromou ko-munikaci mezi lobbistou a veejnmi initeli, co me provst jen policie nebo ad nejvyho zastupitelstv na zklad soudnho pkazu. Oproti tomu u defi-nice postaven na nhrad se mus registrovat kdokoliv, kdo za lobbing dostv jakoukoliv nhradu, i kdyby uskutenil jen jeden lobbingov kontakt. Obvinn ze zneuit by zde mohly vydvat sttn instituce oprvnn provdt audit (fi-nann ady nebo Nejvy kontroln ad) namsto orgn innch v trestnch zen (policie a sttn zstupci).

Seteno a podtreno tedy sice ani jedna definice nen dokonal, ale ob by po-kryly vtinu skutench lobbist a zrove vyvzaly prost obany z informa-n povinnosti. Ob definice by podntily profesionalizaci lobbingu. Jak uvidme v nsledujcch kapitolch, et odbornci doli ke shod ve prospch definice postaven na frekvenci. Pravdpodobn probhne ada dalch veejnch slye-n, ne se nov legislativn nvrh o lobbingu dostane do Parlamentu, kde se bude o vhodch a nevhodch tchto definic dle oteven diskutovat.

Druh vznamn otzka u jakkoliv lobbingov legislativy zn: co by mli lo-bbist zveejovat? Je-li lobbista povinen se registrovat, registr by pak samozej-m byl veejn pstupn a obsahoval by osobn identifikan informace (nap. jmno, stlou adresu, datum narozen, IO, seznam klient i podnik, pro n lobbista pracuje). Lobbist by tak sice pili o malou st svho soukrom, regis-tr by vak poslil stavn prvo oban na dohled nad veejnmi zleitostmi tm, e by znali jmna lid, kte chtj ovlivovat veejn rozhodovn.

Vedle samotnho aktu registrace OECD (2009) doporuuje, aby lobbist byli povinni uvst 1) zjmy zastupovan pi lobbingov innosti, tedy jmna klien-t a/nebo jmna osob a firem, kter maj na vsledku lobbingu pm zjem; 2) pedmt lobbingu, tedy legislativn nvrh nebo nelegislativn tma, o kterm s veejnmi initeli komunikuj a 3) lobbovan veejn instituce. Lobbist by tak mli zveejovat datum lobbingovho kontaktu a msto, kde k nmu dolo. Formt nemus bt sloit, tyto informace lze sdlovat na malm kusu papru ve-likosti pohlednice (i ekvivalentu v elektronick podob) podobn formule vyuvaj lobbist federln vldy v USA. Zveejovn lobbingovch kontakt by pak bylo navzno na lobbistovu registraci. V internetovm registru by bylo mon vyhledat konkrtnho lobbistu, podvat se na jeho/jej registran infor-mace a seznam zveejnnch lobbingovch aktivit. Vysoce kvalitn internetov databze by tak umonila vyhledvat podle legislativnho nvrhu (podobn jak systm eKLEP esk vldy) a vidt jmna lobbist, kte se snaili dan legisla-tivn akt ovlivnit.


[20]


Hlavn otzkou zde nen, zda by se takov informace mly zveejovat, ale jak systm nastavit, aby pedstavoval co nejmen zt. Budou-li poadavky vn-mny jako pli byrokratick, povede to k jejich neplnn. Bude-li pli obtn danou informaci poskytnout, zstane nepln a bude prakticky postrdat smysl. Informace o lobbingovch kontaktech by se mly neustle aktualizovat, ale na-hlen jednoho kontaktu by mlo zabrat maximln pr minut.

Mon nejdleitj, ale zrove nejkontroverznj informace, kterou je te-ba zveejnit, je lobbistova nhrada. Zveejnn finannch informac posiluje cel-kovou transparentnost lobbingu oban a novini by mohli sledovat, kolik jednotliv odvtv vydvaj na zskn vlivu nad rznmi oblastmi politiky. Zve-ejnn finannch informac tak pomh urit nejvznamnj klienty lobbist, protoe seznamy klient bez finannch daj o vi plateb jednotlivch klien-t by nemly valnou hodnotu. Finann informace by mohly bt prospn tak pi odhalovn stetu zjm nebo neetickho jednn lobbist, klient i veej-nch instituc.

Podle souasnho americkho federlnho zkona musej lobbist zveejovat sv celkov platy, dlku zamstnn i prostedky, kter dostvaj na pokryt n-klad (nap. cestovn, jdlo, pronjem kancelskch prostor atd.). Dle muse-j zveejovat jmna osob nebo organizac poskytujcch finann pspvky nad 500 USD (kolem 10 000 CZK), celkov souet vech pspvk za cel rok, po-drobn vdaje (pedmt, el, pjemce) nad 10 USD (zhruba 200 CZK) a celko-v souet vech vdaj u kadho pjemce za rok. Nleit nezveejnn tchto informac me vst k pokut 5000 USD a/nebo roku odnt svobody. Klovou otzkou zde je, jak podrobn by mly bt finann vkazy a s jakou frekvenc by se mly podvat. Mly by se v eskm nvrhu zkona o lobbingu objevit tvrtlet-n finann vkazy jako v tom americkm, nebo zprvy vron?

Posledn vznamn otzka u regulace lobbingu zn: m takov regulace pod-poru u eskch oban a firem? Ve snaze najt odpov na tyto otzky byla ve stejnm ve zmnnm socilnm eten poloena ada otzek o tom, do jak mry respondenti souhlas s uritm druhem regulace. Slovo lobbing nebylo v tchto otzkch pouito vzhledem k jeho negativnm konotacm. Hlavn otz-ka znla: Pedstavme si, e se vlda rozhodne omezovat zpsob komunikace zstupc firem s politiky a ednky veejn sprvy. Nakolik byste byl pro nebo proti nsledujcm metodm regulace?

daje v tabulce 2 odhaluj dva vznamn aspekty eskho veejnho mnn o lobbingu. Za prv, vysok poet lid, kte nejsou ani pro, ani proti nebo ne-vd, svd o velk me nejistoty a nedostatku znalost o dan problematice. To podtrhuje potebu ir veejn diskuse a vt informovanosti o lobbingov praxi. Pesto vak je poet respondent, kte podporuj uveden formy regula-


[21]


ce, vc ne tikrt vy ne poet tch, kte je odmtaj; nejvt podporu veej-nosti zskala mylenka, e by politici mli zveejovat jmna osob (lobbist), se ktermi komunikuj. Podle stejnho eten vce ne ti tvrtiny respondent byly pesvdeny, e povinnost lobbist zaregistrovat se ve veejn databzi by byla v boji proti korupci inn. Zastnci regulace byli oproti kritikm v pomru 6:1.

Tabulka 2. Souhlas respondent s uvedenmi formami regulace lobbingu (%)

Zcela pro

Spe pro

Ani pro,

ani p

roti

Spe proti

Zcela proti

Nev

a) Ml by bt zzen veejn rejstk vech osob, kter pravideln komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy,

16,7 31,1 23,7 9,3 4,4 14,8

b) ednci veejn sprvy a politici by mli mt povinnost zveejovat jmna jednotlivc a firem, se ktermi komunikuj,

22,4 34,1 21,4 8,2 3,0 10,9

c) politici a ednci veejn sprvy by nesmli komunikovat s jakmikoliv zstupci firem o otzkch tkajcch se veejnch zakzek.

23,9 24,8 21,4 10,6 4,4 15,0

Zdroj: eten CVVM, bezen 2011, vlastn vpoty

Regulace lobbingu nelze spn doshnout bez aktivn podpory podnikatel, kte budou regulovni. Proto v dubnu 2011 autor tto kapitoly provedl ete-n eskho podnikatelskho prosted, kter zskalo daje o zkuenostech firem a nzorech dcch pracovnk spojench s lobbingem v esk republice.4 lo zejmna o problematiku, jakm zpsobem esk firmy lobbuj, dle o jejich v-daje na innosti spojen s lobbingem a jejich nzory na regulaci lobbingu.

Jednm z nejdleitjch zjitn vzkumu podnikatelskho prosted jsou od-povdi na otzku: Vyuvte pi komunikaci s politiky i ednky externch konzultant i agentur? Pouze 1 % z firem, na kterch byl vzkum proveden, odpovdlo, e pravideln vyuvaj slueb tchto konzultant a agentur. Dalch 12 % jich vyuv pleitostn a 21 % manaer (vtinou mench firem) od-povdlo, e s politiky a veejnmi initeli nekomunikuj vbec. Dleit je, e 64 % manaer vyuv pi lobbingu svch vlastnch kapacit. Data tak demon-struj, e velk vtina lobbingovch aktivit je realizovna firmami samotnmi,

4 Dokumentace o eten eskho podnikatelskho prosted je k dispozici od autora.


[22]


ani by vyuvaly extern agentury. Z toho vyplv, e regulace lobbingu, m--li bt efektivn, neme zahrnovat pouze profesionln lobbisty je nutn, aby zahrnula vechny formy lobbingovch aktivit, kter jsou firmami realizovny.

Podobn jako ve vzkumu veejnho mnn byli i et manaei dotzni na jejich postoj k rznm formm regulace lobbingu v esk republice. Z nsledu-jc tabulky je evidentn, e tvrtina z tchto manaer vyjdila jistou mru nejis-toty v nzorech na formy regulace. I podnikatelsk prosted tedy potebuje ir veejnou diskusi a vt informovanost o lobbingov praxi. Pesto 45,3 % ma-naer souhlas s registrem lobbist. Jen 28,7 % je proti. Vtina manaer tak souhlas, aby veejn initel zveejovali jmna osob a firem, kter s nimi ko-munikovaly. Zajmav je, e et manaei jsou naopak skeptit k nvrhu, aby lobbist zskali njak privilegia za registraci (45,7 % je proti) regulaci lobbin-gu tedy nen nutn zakldat na pozitivn motivaci.

Tabulka 3. Nzory manaer na rzn formy regulace v procentechZc

ela pro

Spe pro

ani p

ro,

ani p

roti

Spe proti

Zcela proti

a) Ml by bt zzen veejn rejstk vech osob, kter pravideln komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy,

20,1 25,2 25,9 15,9 12,8

b) osoby, kter pravideln komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy, by mly zskat zvltn vsady, aby se zapsaly do veejnho rejstku,

8,0 16,7 29,6 22,0 23,7

c) ednci veejn sprvy a politici by mli mt povinnost zveejovat jmna jednotlivc a firem, se ktermi komunikuj,

28,4 31,5 20,6 10,2 9,6

d) politici a ednci veejn sprvy by nesmli komunikovat s jakmikoliv zstupci firem o otzkch tkajcch se veejnch zakzek.

22,8 22,8 28,8 15,4 10,1

Zdroj: eten eskho podnikatelskho prosted, duben 2011, vlastn vpoty

Jak ukazuje posledn tabulka, v podnikatelsk sfe existuje irok podpora re-gulace lobbingu. Manaei jsou navc pesvdeni, e esk ekonomika siln trp korupc a nefr businessem. 53,5 % z nich pak souhlas, e regulace lobbingu by podpoila etick obchodn postupy.


[23]


Tabulka 4. Odpovdi na otzku: Nakolik souhlaste i nesouhlaste s nsledujcmi tvrzen-

mi ohledn pokus o regulaci zpsobu, kterm firmy komunikuj s politiky a ednky veejn

sprvy?

rozhod

n

souh

lasm

spe so

uhlasm

ani sou

hlas,

ani n

esou

hlas

spe

neso

uhlasm

rozhod

n

neso

uhlasm

Regulace zpsobu, jakm firmy komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy, by byla pro firmy v mm oboru innosti kodliv,

8,8 16,9 37,7 22,5 14,2

regulace zpsobu, jakm firmy komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy, by byla pro eskou ekonomiku pnosem,

16,8 27,9 32,5 13,1 9,8

regulace zpsobu, jakm firmy komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy, by podpoila etick obchodn postupy.

22,5 31,0 28,0 9,8 8,8

Zdroj: eten eskho podnikatelskho prosted, duben 2011, vlastn vpoty

Ze zvr dostupnch dat je tedy zejm: esk spolenost jako celek i pedsta-vitel podnikatelskho prosted si jednoznan uvdomuj potebu eit proble-matiku komunikace zstupc eskch firem a korporac s politickou reprezenta-c a pivtali by regulaci zpsobu, jakm firmy komunikuj s politiky a ednky veejn sprvy.

Od mylenky ke konceptu a k implementaci regulace lobbingu?

Na zvr je poteba shrnout dosavadn vvoj regulace lobbingu v esk repub-lice. Prvn zmnka ve vldnch dokumentech o regulaci lobbingu byla ve Stra-tegii vldy v boji proti korupci na obdob let 2006 a 2011 pedloen minist-rem MV R Ivanem Langerem.5 Tato Strategie dala ministerstvu spravedlnosti za kol nastaven pravidel legitimnho lobbingu vetn nvrhu vcnho zm-ru legislativn pravy. Tento kol vak nepeil ani rok. Topolnkova vlda ho

5 Usnesen vldy esk republiky ze dne 25. jna 2006 . 1199 o Strategii vldy v boji proti korupci na obdob let 2006 a 2011.


[24]


zruila v ervnu 20076 s odvodnnm, e podle pozdjch vldnch dokument stav v oblasti lobbingu v esk republice nebyl dostatenm zpsobem zmapo-vn a nebylo zejm, na jakch principech by ml bt nvrh zkona postaven.7

Bhem stejnho volebnho obdob v kvtnu 2009 na zklad poslaneck ini-ciativ Bohuslav Sobotka a Jeronm Tejc pedloili Poslaneck snmovn nvrh zkona o lobbingu,8 kter pedpokldal zen registru lobbist na Ministerstvu vnitra a povinnost lobbovanch veejnch funkcion zveejnit svj pracovn program (tedy seznam lobbistickch schzek) kad tvrtlet. Tehdej vlda vy-slovila s tmto nvrhem nesouhlas z nkolika dvod, nap. e nvrh zkona vy-luoval pi sv aplikaci sprvn d, ani by stanovil jin procesn pravidla, e povinnost veejnch funkcion hlsit Ministerstvu vnitra svj pracovn pro-gram ve vztahu k lobbingu naruuje stavn princip dlby moci, a e registr lo-bbist klade na podnikatele v oblasti lobbingu nemrnou administrativn z-t.9 V prvnm ten Poslaneck snmovna vrtila nvrh zkona Organizanmu vboru, kde skonil.

V lednu 2011 pijala vlda Petra Nease Strategii vldy v boji proti korupci na obdob let 2011 a 2012, kterou pipravilo Ministerstvo vnitra. Podle tto Stra-tegie mlo MV pipravit do konce roku 2012 Analzu komplexn prvn pra-vy v oblasti lobbingu. Indiktor plnn byl ve Strategii pedloit vld analzu, z n vyplyne, jak zpsob regulace lobbingu bude pro R nejvhodnj. Jejm clem bude vyjasnit otzky tkajc se zprhlednn vztahu mezi politiky a ed-nky na jedn stran a subjekty zabvajcmi se lobbingem na stran druh, de-finice lobbingu, lobbistickho kontaktu a lobbisty a povinn registrace lobbist (registr lobbist bude pstupn na internetu, budou stanoveny sankce za nepln-n podmnek stanovench zkonem i mechanismus jejich uplatovn). Na pod-zim roku 2011 problematiku lobbingu pevzal Odbor pro koordinaci boje s ko-rupc adu vldy pod vedenm mstopedsedkyn vldy Mgr. Karolny Peake.

Z toho dvodu se tma regulace lobbingu v esk republice v roce 2011 stalo velmi diskutovanm tmatem i pro odbornou veejnost. Nejvznamnj innost v tto oblasti byla srie ty Kulatch stol k lobbingu, jejm clem bylo vy-tvoit konkrtn doporuen, s nimi mlo pi pprav zkona o regulaci lobbin-

6 Usnesen vldy esk republiky ze dne 27. ervna 2007 . 715 ke zprv o plnn ko-l uloench vldou s termnem plnn od 1. kvtna do 31. kvtna 2007.7 Informace o dalm postupu ve vci regulace lobbingu v esk republice a teze k nvrhu zkona o lobbingu schvalen usnesenm vldy esk republiky ze dne 4. dub-na 2012 . 223.8 Snmovn tisk 832/0, nvrh zkona o lobbingu a o zmn nkterch souvisejcch z-kon.9 Snmovn tisk 832/1 z roku 2009, Stanovisko vldy k nvrhu zkona o lobbingu a o zmn nkterch souvisejcch zkon.


[25]


gu pracovat Ministerstvo vnitra jako tehdej gestor kolu. Zvry tchto kula-tch stol o lobbingu jsou shrnut v kapitole 4 tto knihy.

V nvaznosti na Zvry kulatch stol o lobbingu obansk sdruen Eko-logick prvn servis, kter se pozdji pejmenovalo na Frank Bold, intenzivn pracovalo ve spoluprci se Sociologickm stavem R na analze Zsady re-formy regulace lobbingu v R. Vsledek tvo kapitolu 5 tto knihy a vych-z z doporuen OECD a je open o pravy v USA, Kanad, Slovensku, Pol-sku a dalch zemch. Podle dokumentu ad vldy Informace o dalm postupu ve vci regulace lobbingu, analza obsahuje legislativn i nelegislativn opate-n v oblasti regulace zprhlednn lobbingu v R a podrobn zdvodnn tchto opaten. Z Analzy a jednn Poradnho sboru vychz doporuen pedloen vld v Informaci s nvrhy dalho postupu.

Na zklad Strategie vldy v boji proti korupci na obdob let 2011 a 2012 bylo uloeno mstopedsedkyni vldy Karolin Peake zpracovat a vld pedloit n-vrh zkona o lobbingu s tm, e nvrh zkona bude pipraven jako alternativn, jak ve vci definice lobbingu, tak ve vci definice lobbovanho. Ve stejn dob Ekologick prvn servis zpracoval nvrh na paragrafovan znn zkona o lo-bbingu, kter tvo posledn kapitolu tto publikace.10 Znn vldnho nvrhu zo-hlednilo pozmovac nvrhy EPS, je byly pi projednvn poslednho zn-n pedloeny, Zvry Expertnch stol o lobbingu a dal vahy EPS podloen vzkumem odbornch studi (zejmna OECD) a diskusemi s dalmi nevldn-mi organizacemi.

4. dubna 2012 pak vlda Petra Nease schvlila nvrh Karolny Peake na dal- postup ve vci regulace lobbingu. Vlda uloila mstopedsedkyni vldy vy-pracovat nvrh zkona o lobbingu v nkolika variantch, ze kterch si pak vl-da mla vybrat. Variantn mlo bt pedevm eeno: a) na jak procesy by se ml budouc zkon vztahovat, b) kdo bude patit mezi lobbovan a c) jak orgn bude kontrolovat plnn povinnost dle zkona. Vlda vak rovnou odmtla, aby se v budoucm zkonu objevil institut veejnch di. Nsledn Odboru pro ko-ordinaci boje s korupc pipravoval nvrh zkona, kter obsahoval zejmna n-sledujc instituty: definici lobbingu, definici lobbisty, lobbovanho, povinnosti lobbist a lobbovanch vetn registrace, obdob tzv. vychladnut, kontroln or-gn a legislativn stopu.

Tebae byla podoba tohoto nvrhu, i pes nkter nedostatky (nejistota ohled-n nezvislho orgnu, vyputn veejnch di), pomrn komplexn, v jnu 2012 piel Odbor pro koordinaci boje s korupc s mnohem mn ambiciznm nvrhem, kter vznikl v dsledku koalinho vyjednvn. Akoliv jnov nvrh

10 Nvrh zkona podle nevldnch organizac z nora 2012.


[26]


zkona zachoval nkolik podstatnch povinnost lobbist (registrace, finann zprva, obdob vychladnut, mechanismus odpovdnosti dky dohledovmu or-gnu), zstal v mnoha ohledech za oekvnm. Vedle definice lobbingu, kter se po pravch stala velmi nejasnou, bylo hrubm nedostatkem nvrhu vypu-tn povinnosti lobbisty hlsit lobbistick kontakty. Transparentnost v lobbingo-vch vztazch by tak byla mon v zsad jen dky legislativn stop a finann (vron) zprv. Monosti novho zkona, kter by vznamn poslil transpa-rentnost a odpovdnost lobbist a lobbovanch, zstaly jen sten naplnny. Jednm z dsledk vykrtn pvodnho nvrhu bylo i to, e reln by jedinou osobou, kter by si mohla stovat na poruen zkona ze strany lobbisty, byl sa-motn lobbovan nikdo jin by toti neml pstup k relevantnm informacm. Z ve uvedenho je zjevn, e nvrh nenaploval ani ambici pvodn deklaro-vanou koalin vldou. Pot, co nvrh zkona dostal 199 zsadnch pipomnek ze stran ministerstev a dalch ad, se v lednu 2013 vlda rozhodla prce na zkonu o lobbingu zastavit.

V lednu 2014 prezident Milo Zeman jmenoval do funkce premira pedsedu so-ciln demokracie Bohuslava Sobotku a povil ho sestavenm nov vldy R. Pestoe nkter politick strany tvrdily, e boj proti korupci je jejich nejvy priorita, koalin smlouva mezi SSD, hnutm ANO 2011 a KDU-SL na voleb-n obdob 20132017 regulaci lobbingu jako jeden z cl vbec se nezmnila.11 Pi vzniku nevldn protikorupn koalice Rekonstrukce sttu,12 kter prosazuje devt rest i opaten k snen mry korupce v R, regulace lobbingu neby-la vybrna jako jedna z nich. I kdy esk republika ji ula daleko k pprav a schvlen nvrhu zkona o lobbingu, zejm m ped sebou jet dlouhou cestu.

11 Vlda R, Koalin smlouva mezi SSD, hnutm ANO 2011 a KDU-SL na volebn obdob 20132017, podepsan 13. ledna 2014.12 Viz webov strnky www.rekonstrukcestatu.cz.


[27][27]

2. Regulace lobbingu v Polsku: logika, nedostatky a cesta vped

Agnieszka Cianciara

vod

Clem tto kapitoly je popsat souasn stav regulace lobbingu v Polsku. Pol-t rozhodujc initel se rozhodli oblast lobbingu oetit zkonem o lobbingo-v innosti v zkonodrnm procesu, kter byl pijat 7. ervence 2005 a vstoupil v platnost 7. bezna 2006. Ustanoven zkona byla podrobena tvrd kritice lo-bbist, NGO, think-tank i mnoha politik. Po letech diskus vznikl konsenzus o nutnosti reformy. V dsledku toho vlda v roce 2010 vydala nvrh zkona o re-form, kter byl pozdji podn do meziministerskho pipomnkovho zen.

Z polskch zkuenost s regulac lobbingov innosti lze vyvodit dleit po-nauen. V souasnm prvnm rmci zjevn nebylo dosaeno zkladnch cl regulace lobbingu. Je proto klov identifikovat nejen vlastn nedostatky zkon-nch ustanoven, ale tak piny konkrtn podoby tohoto pedpisu i nedostat-k v jeho provdn. A konen bude reformn sil posouzeno z hlediska napl-nn cl regulace lobbingu a een nedostatk stvajc legislativy. Pro esk rozhodujc initele a ir veejnost pedstavuje polsk ppad pleitost posou-dit innost irok kly regulatornch een, a budou uvaovat o jejich vyui-t v eskm kontextu.

Zkladn informace pro porozumn irmu kontextu

Ne rozebereme podrobnou podobu polskch pedpis, stoj za to podvat se na zkladn informace, kter pomohou proces pijet a obsah pedpis uvst do kon-textu.

Za prv, lobbing nen v Polsku povaovn za legitimn soust demokratick-ho rozhodovacho procesu. Podle nedvn studie poradensk spolenosti pro ve-ejn zleitosti Burson Marsteller (2009) povaovala lobbing za legitimn st rozhodovacho procesu pouh 3 % dotzanch polskch rozhodujcch initel (lenov nrodnho i Evropskho parlamentu, vysoc sttn pedstavitel) v po-


[28]


rovnn s prmrn 48 % ve vech 15 zkoumanch zemch (14 lenskch stt EU a Norsku).1

Za druh, rove politick kultury v Polsku men dvrou k rozhodujcm initelm a politickou ast oban je velmi nzk, a to i ve srovnn s jinmi stedoevropskmi lenskmi stty EU. V roce 2004 vyjdilo nedvru ke le-nm svch nrodnch parlament 82 % polskch respondent, 71 % ech, 66 % Maar.2 Tato zjitn potvrdila zprva z roku 2009, podle n oproti 60 % re-spondent ve vdsku a 54 % ve panlsku dvovalo lenm svho parlamen-tu pouhch 16 % Polk a ech.3

Polsk spolenost m velmi patn vsledky tak co do politick asti me-n ast ve volbch i alternativnmi formami asti (kolektivnm vyjdenm in-dividulnch zjm podpisem petice veejnm adm). Prmrn volebn ast v parlamentnch volbch po roce 1989 byla v Polsku nejni ze vech stedoev-ropskch lenskch zem EU (47 %). V tomt obdob dosahovala ast v es-k republice 76 %.4 A konen podle celosvtovho eten o hodnotch (World Values Survey data shromdn mezi lety 2005 a 2007) 47 % responden-t v Polsku prohlsilo, e nikdy nepodepsali petici, ani to nemaj do budoucna v myslu. Pro srovnn, nco podobnho tvrdilo pouhch 9 % respondent ve Velk Britnii a 30 % ve panlsku.5

Za tet, velmi vmluvn je statistika lobbingov innosti uskutenn v letech 20082010 a podlhajc zkonu z roku 2005. V roce 2009 ministerstvo hospo-dstv zaregistrovalo pouze jednu organizaci provdjc lobbingovou innost. V letech 2008 a 2010 nebyla na ministerstvu hospodstv registrovna ani je-din organizace. V polskm Sejmu (doln komora parlamentu) provdlo v roce 2008 lobbingovou innost 17 organizac, v roce 2010 potom 19 organizac.6

1 Burson Marsteller, A Guide to Effective Lobbying in Europe, jen 2009, http://ourso-cialmedia.com/brussels/bursonmarsteller-brussels/effective-lobbying-europe-2009.2 CBOS, Zaufanie do instytucji publicznych w krajach Europy rodkowej i Wschodniej, Warsaw, 10.2004, p. 2.3 E. Karpowicz, A. Pol, Parlament w oczach Europejczykw, Biuro Analiz Sejmowych, 01.2009, s. 16.4 M. Czenik, ISP PAN, prezentace na semini Partycypacja wyborcza Polakw, F-rum Aktivn oban, Program oban a prvo Institutu veejnch vc, Varava, 24. ervna 2008, www.isp.org.pl.5 Data svtovho eten o hodnotch (World Value Survey): http://www.wvsevsdb.com/wvs/WVSAnalize.jsp6 Rejstky a zprvy viz: http://bip.mg.gov.pl/node/10404; http://sejm.gov.pl/lobbing/lo-bbing1.html (posledn pstup dne 25. beznu 2011).


[29]


Cle regulace lobbingu

Jak vznam maj ve uveden informace pro hodnocen platnch lobbingo-vch pedpis? Za prv ukazuj, e chpn lobbingu jako nedln sousti de-mokratickho rozhodovacho procesu nen v Polsku rozen. Za druh je jasn, e veejnost se dozv pouze o nepatrnm zlomku lobbingov innosti, a to na-vzdory stvajc legislativ, kter teoreticky mla skrvan praktiky lobbist vy-nst na svtlo.

Tm se dostvme k zkladnmu smyslu regulace lobbingu zamen na for-malizaci lobbingov innosti jak na rovni seberegulace, tak regulace innosti rozhodujcch initel (objekt lobbingu) i lobbist. Cle regulace lobbingu by tedy mly bt nsledujc: 1) zvit transparentnost rozhodovacho procesu; 2) zvit rovnost pstupu rznch zjmovch skupin k rozhodujcm initelm; 3) omezit korupci a problm otivch dve7 vytvoenm prostoru pro veejn pezkum; 4) nsledn zvit demokratickou legitimitu a dvru k veejnm in-stitucm.

Hodnocen zkona o lobbingov innosti v zkonodrnm procesu z roku 2005

Nyn je jasn, e za pt let platnosti zkona z roku 2005 tchto cl nebylo dosa-eno. Hlavn nedostatky regulace plynou jak z pvodu zkladn logiky zkona, tak struktury pedpisu a jeho provdn.

O regulaci lobbingov innosti se v Polsku zaalo uvaovat teprve po korup-nch skandlech, zvlt kolem nezvislho lobbisty-poradce Marka Dochnala. To vedlo k pijet pstupu, kter vekerou vhu regulace vkldal na bedra po-radenskch spolenost pro veejn zleitosti (njemnch lobbist) a nebral v potaz vztahy mezi rozhodujcmi initeli a ostatnmi zainteresovanmi strana-mi, jako jsou jednotliv spolenosti, odvtvov a zamstnavatelsk asociace, od-bory nebo NGO. ir otzky transparentnosti ve veejnm ivot tedy legislati-va neeila.

7 Pojem otivch dve popisuje jev, kdy se vysoce postaven politici a ednci za-poj do prce v soukromm sektoru (obvykle jako poradci pro veejn zleitosti) bez-prostedn pot, co opust ad nebo vypr jejich demokratick mandt, a vyuvaj know-how a kontakty nabyt v dob jejich mandtu. Jev me fungovat i opan: bva-l pedstavitel spolenosti vstoup do vldy i parlamentu, kde sleduje zk zjem bva-lho zamstnavatele.


[30]


Nkter ustanoven byla pmo pevzata z regulatornch rmc platnch v ji-nch zemch (zejmna v USA), ovem povrchn, bez uven zsadnch rozd-l v politickch systmech, kultue, tradici a filosofii. Obecn rmec byl pe-vzat, ale jeho vlastn obsah, nepizpsoben konkrtnmu nrodnmu prosted, se projevil jako kontraproduktivn a vzdaloval se od pvodnch cl a pedpo-klad. Proces ppravy zkona z roku 2005 se vyznaoval rozttnm a neko-ordinovanm pstupem k regulaci lobbingu, kter upednostoval dajn pro-tikorupn stigmatizaci profesionlnch lobbist ped komplexnm pstupem k transparentnosti veejnho ivota.

A konen, vzhledem k velmi negativnm konotacm slova lobbista valn vtina zainteresovanch stran tvrd lobbovala za to, aby byla z tto kategorie vylouena. Proto vlastn lobbistick innost rznch zainteresovanch skupin i nadle spad pod pojmy sociln partnei i nezvisl odbornci a regulaci nepodlh. Tento pstup umouje pedevm ministerstvu hospodstv nevy-kazovat dnou lobbingovou innost, a zrove udrovat pravideln (neregistro-van) kontakt s pedstaviteli spolenost a asociac, kter tvrd, e poskytuj ve-ejnm institucm nezvisl odborn poradenstv.

Jako hlavn nedostatek se jev vymezen pojm lobbista (velmi irok) a profesionln lobbista (velmi zk) s tm, e jakkoliv form informan po-vinnosti i kontrole veejnch ad podlh pouze profesionln lobbista. Vel-mi zk definice profesionlnho lobbisty8 vytv prvn fikci, e lobbing je tm neexistujc formou komunikace s rozhodujcmi initeli. Realit se mno-hem vce bl pedpoklad, e valn vtina lobbingov innosti prost unik ve-ejnmu pezkumu, protoe nespad do rmce legislativy.

Dalm tmatem je obsah rejstku profesionlnch lobbist. Rejstk informa-c o zjmu, klientovi a finannch dajch je zejm nejrozenjm nstrojem k zajitn transparentnosti rozhodovacho procesu. Poskytuje informace o tom, kdo lobbuje, pro koho, v rmci jak legislativn oblasti (i o jak konkrtn legis-lativn akty jde) a jak stky se investuj do lobbingovch kampan. V polskm ppad vak rejstk (v souasn dob spravovan ministerstvem vnitra) obsahu-je pouze jmno lobbisty, nzev a adresu jeho i jej spolenosti. Neobsahuje d-n relevantn informace, kter by umonily posouzen rozsahu vlivu zjmovch

8 Podle l. 2 zkona z roku 2005 je lobbing definovn jako jakkoliv innost provdn pomoc prvn povolench metod, jejm clem je ovlivnit veejn ady v zkonodr-nm procesu. Profesionln lobbing je naproti tomu definovn jako vdlen lobbingo-v innost provdn v zjmu tet strany za elem zohlednn zjm tet strany v z-konodrnm procesu. Profesionln lobbingov innost je provdna prvnickou nebo fyzickou osobou na smluvnm zklad. [vlastn peklad], Ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o dziaalnoci lobbingowej w procesie stanowienia prawa, Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1414, www.sejm.gov.pl.


[31]


skupin v rozhodovacm procesu. Proto nepispv k vt prhlednosti a rovnosti pstupu ve veejnm ivot.

Nap jurisdikcemi provz registraci lobbist oznamovac povinnost. Podle polskho zkona lobbist nemus svou innost vbec hlsit. Cel toto bemeno bylo vloeno na bedra ednk veejn sprvy, kte musej hlsit kad kontakt s profesionlnm lobbistou. Kontakty s neprofesionlnmi lobbisty i odbornky se vak hlsit nemusej. Vzhledem k negativnmu vnmn lobbingu maj ed-nci zjevn tendenci vyhbat se kontaktm hrozcm nutnost hlen a profesio-nln lobbist sami radji instruuj klienty, jak jednat s ednky, ne by se s nimi pmo setkali.

Zkon z roku 2005 navc nezavd jednotnou pravu vztah mezi rozhodujc-mi initeli a profesionlnmi lobbisty. Kad instituce i veejn orgn je oprv-nn si sestavit a provdt svj vlastn soubor postup a standard. Nebyl tedy za-veden dn ucelen postup: lobbist vstupuj do nesmrn odlinch prosted, co je opt v rozporu s clem transparentnosti.

Neochota veejnch ad provdt stvajc pedpisy je vce ne patrn. Na-pklad pi intern kontrole sttn sprvy se prokzalo, e mezi 7. beznem 2006 a 30. ervnem 2008 uspokojiv splnilo povinnost kadoronho hlen lobbin-gov innosti pouhch 6 ministerstev. Naproti tomu 3 ministerstva za cel toto obdob nezveejnila jedinou informaci o lobbingov innosti. Pouze 7 minister-stev a stednch orgn zavedlo intern pedpisy k jednn s lobbisty.9

Z tchto pochyben jasn vyplv nejen patn obsah pedpis, ale tak ne-smrn patn, povrchn a rozttn provdn zkona. Proto zkon o lobbingu v zkonodrnm procesu z roku 2005 nedosahuje cl regulace lobbingu a ne-pibliuje rozhodovac proces v Polsku pijmanm demokratickm standardm otevenosti, transparentnosti a rovnosti pstupu.

Posouzen reformnho nvrhu zkona z roku 2010

Po vce ne 4 letech vnivch diskus o nedostatcch stvajc regulace sttn ta-jemnk adu pedsedy rady ministr roce 2010 pipravil nvrh reformy. Nvrh byl podroben tvrd kritice jak orgny veejn sprvy, tak komunitou obansk spolenosti a lobbingu. Do dubna 2011 se nvrh nedostal za poten pipomn-kovac fzi projednvn.

9 Nvrh lobbingovho zkona ke 12. kvtnu 2010, vysvtlivka s. 11; http://bip.kprm.gov.pl/kprm/dokumenty/61_3632.html


[32]


Proces reformy lobbingovho zkona provzela vysok oekvn z hlediska monho pizpsoben polsk legislativy standardm a pokynm EU a OECD. Bohuel se zd, e vtina nedostatk stvajc legislativy nen vyeena a vzni-kaj nov problmy.

Nvrh explicitn rozliuje mezi profesionlnm a neprofesionlnm lo-bbingem, co by se dalo povaovat za zlepen. Ovem definice tchto kategori je arbitrrn.10 Vbec nen jasn, pro je zamstnanec oddlen vztah s veejnos-t spolenosti povaovn za profesionla, zatmco zamstnanec obchodn ko-mory zastupujc zjmy len komory nikoliv, kdy zjevn vykonv lobbingo-vou innost astji ne pleitostn a in tak v zjmu tetch stran.

Nejspornj st nvrhu se vak tk rzncch se prv a povinnost profesio-nlnch a neprofesionlnch lobbist. Profesionln lobbist by mli vce povin-nost vetn pedkldn podrobnch zprv, ale povali by tak vce prv. To by mlo motivovat zstupce rznch zjmovch skupin k vyuvn slueb profesi-onl, co by pisplo k rozvoji profesionlnho lobbingu v Polsku. Tento cl je sice hodnotn, podle navrhovanch ustanoven je vak prvo odbor, zamstna-vatelskch asociac i organizac obansk spolenosti na pstup k rozhodujcm initelm a konzultacm nepimen a neodvodnn omezeno.

Podle nvrhu by prvo pmo se setkvat s rozhodujcmi initeli, astnit se jednn parlamentnch vbor a nrok na zptnou vazbu k pedloenm nvrhm a stanoviskm mli pouze profesionln lobbist. Neprofesionln lobbist by na druh stran nemli povinnost pravideln informovat o sv lobbingov innos-ti, ale nemohli by se osobn setkvat s rozhodujcmi initeli. Smli by tedy sv stanoviska pedkldat pouze psemn a nepedpokld se povinnost zptn vaz-by ze strany veejnch ad.11

Je teba zdraznit, e nvrh zkona z roku 2010 nejen zjevn poruuje princip rovnho pstupu k rozhodujcm initelm, ale tak podeml stvajc poraden-sk standardy a postupy.

Dal kontroverzn nvrh se tk zmny instituce odpovdn za sprvu rejst-ku profesionlnch lobbist: z ministerstva vnitra na stedn protikorupn ad (CBA). Rozsah informac poskytovanch v rejstku zstv nezmnn, sbr in-formac a monosti jejich vyuit k veejnmu pezkumu budou tedy i nadle rozttn. Nee se ani otzka otivch dve12 a nepot se s dnm kom-plexnm nstrojem zveejovn informac o zjmech lobbist a lobbovanch.

10 Srv.: Nvrh zkona o lobbingu, op. cit., s. 2021.11 Srv.: ibid., s. 31, 36, 40.12 Toto tma pitahuje stle vce pozornosti ve Washingtonu (srv.: zkon o poctivm ve-den a oteven sprv The Honest Leadership and Open Government Act z roku 2007)


[33]


Zvry a doporuen

Polsk zkuenosti s regulac lobbingu byly dosud nesmrn rozporupln a uk-zaly se jako velmi neefektivn. Platn legislativa m zvan vady a prvn vldn reformn nvrh je velmi problematick. Zd se, e v blzk budoucnosti se nedaj oekvat dn vznamn zlepen. Navc lze tvrdit, e nem smysl vydvat le-gislativu jen proto, abychom si ji odkrtli na seznamu kol, kter je teba splnit. Regulace, kter vytv prvn fikci o Polsku jako zemi, kde se nelobbuje, nen ve skutenosti o nic lep ne vbec dn legislativa.

Z polskch zkuenost se vak d vyvodit ada vznamnch lekc a vyut je pi regulatornm sil v jinch jurisdikcch. Zvlt to plat pro stedn a vchod-n Evropu vzhledem ke spolen historii systemick transformace i porovnatel-nmu politickmu, ekonomickmu a socilnmu kontextu.

Co je teba k vytvoen efektivnho regulatornho rmce lobbingov innosti? Hlavn pouen zn, e k regulaci lobbingu je teba pistupovat komplexn. Mla by bt vnmna spe z hlediska transparentnosti a rovnosti pstupu k rozhoduj-cm initelm ne z hlediska logiky zveejovn informac a boje proti korupci. Proto by se registrace a zveejovn informac mly tkat irok kly lobbingo-vch subjekt a innost, aby se vytvoilo obecn povdom o tomto jevu a pod-stat demokratickho rozhodovacho procesu.

Hlavn regulatorn nstroje, tedy registrace a oznamovac povinnost, by mly tvoit nedlnou soust rmce, ale musej bt peliv nastaveny a provdny tak, aby inn posilovaly transparentnost a umoovaly veejn pezkum. eln rejstk lobbingovch innost by ml mt podobu jedn komplexn a snadno ak-tualizovateln internetov platformy s informacemi o lobbistech i lobbovanch (lenov parlament, vysoc initel kategorie je teba jasn vymezit). Obsah rejstku by ml bt zaloen na informacch od lobbist a lobbovanch. Ml by obsahovat informace o klientech, o financovn lobbingovch kampan, o veej-nch funkcch zastvanch v minulosti lobbisty, ale tak o zjmech a karie po-litik (veejnch ednk) i informace o lobbingovch kontaktech.

Bez ohledu na to, jak peliv jsou regulatorn pedpisy nastaveny, samozej-m nebudou fungovat bez odhodln veejnch ad realizovat principy dob-r sprvy. To zahrnuje nleit zveejovn vech relevantnch dokument, v-zev a vsledk konzultac i hlen o kontaktech s lobbisty. Dal kl k spchu pedstavuje nleit kolen veejnch ednk i provdn postih zneuit edn moci.

a v Bruselu. Na rovni EU byly vyjdeny zvan obavy ohledn problmu otivch dve u pleitosti slyen kandidt na komisae v Evropskm parlamentu (nor 2010).


[34]


A konen, jako nesmrn dleit se jev loha mdi, think-tank a watchdo-g, protoe prv oni provdj pezkum ve jmnu oban na zklad informac zskanch z registrace a pedkldanch zprv o innosti. Jejich podl na dohledu nad chovnm lobbist a lobbovanch je titm spnho provdn regula-tornho rmce lobbingu.


[35][35]

3. Potky, vvoj a struktura americkho zkona o zpstupovn informac o lobbingu

Craig Holman

Zkon Spojench stt americkch o zpstupovn informac o lobbingu (Lo-bbying Disclosure Act, LDA) z roku 1995 byl pijat po nkolika desetiletch si-l o zefektivnn regulace a zpstupovn informac o lobbingu zamenm na federln vldu. Pedchoz zkony upravujc lobbing, zejmna zkon o regulaci lobbingu na federln rovni (Federal Regulation of Lobbying Act) z roku 1946, se zhy po jeho pijet v podstat staly zcela zastaralmi.

Lobbing je proces smovn dost na vldu, jeho clem je ovlivnit ve-ejnou politiku. Prvo na pedkldn dost vld je v zemch s demokratic-kou formou vldy jednm z nejcennjch prv. Konkrtn bylo petin prvo uznno roku 1215 ve Velk listin svobod (Magna charta libertatum), opakova-n bylo potvrzeno v dokumentech z dob koloniln Ameriky, v americkm Pro-hlen nezvislosti a porevolunch federlnch i sttnch stavch vetn Listi-ny zkladnch prv a svobod.1 V koloniln e byly psemn dosti adresovan mstnm samosprvm obvykle jednoduch a krtk a tm vdy byly zodpov-zeny.2 Po vyhlen nezvislosti byly nkter nvrhy nap. na zaloen nrodn banky, zruen otroctv, prvo novousedlk na pidlen pdy nebo zkaz sou-boj pedloeny Kongresu prv formou obansk petice.3

Doby, kdy oban spn podvali vld dosti o npravu kivd, jsou u dvno minulost. Federln a sttn vldy e obrovsk mnostv sloitch eko-

1 Prvnm americkm kolonilnm dokumentem, kter uzkonil petin prvo, byl Sou-pis svobod (Body of Liberties) zastupitelskho orgnu kolonie Massachusettsk ztoky z roku 1641. Bylo potvrzeno i v nkolika dalch pedrevolunch prohlench. V Prohl-en nezvislosti Thomas Jefferson napsal: V kad fzi tchto tlak jsme co nejpokor-nji dali o npravu; odpovd na nae opakovan dosti byly jen opakovan kivdy. Prohlen nezvislosti, odst. 30 (1776). Po vyhlen nezvislosti osm z dvancti stt ve svch stavch vslovn zakotvilo petin prvo. Prvo na podvn dost o n-pravu kivd vld uzavr prvn dodatek Listiny zkladnch prv a svobod (Stacie Fat-ka a Jason Miles Levien. 1998. Protecting the Right to Petition: Why a Lobbying Con-tingency Fee Prohibition Violates the Constitution. Harvard Journal on Legislation 35: 563.2 Raymond Bailey. 1979. Popular Influence Upon Public Policy: Petitioning In 18th Century Virginia, s. 2931.3 Fatka a Levien, op. cit. s. 565.


[36]


nomickch a politickch otzek, co omezuje as, kter mohou vnovat pm-mu kontaktu s obany ve volebnch obvodech, a to vede ke vzniku celch zstu-p specializovanch lobbistickch firem a sdruen. Aby si tyto firmy a sdruen zskaly pozornost veejnch initel, posiluj petin prvo vahou ekonomickch prostedk i politickch kontakt. Ji po mnoho generac je tak tradin petin prvo na federln a sttn rovni pevn domnou profesionlnch lobbist.4

Profesionln lobbist jsou z rznch dvod pi pedkldn dost vld obecn spnj ne nelobbist. Profesionln lobbist obvykle reprezentuj zjmy bohatch spolenost nebo vlivnch sdruen, kter maj k dispozici pro-stedky nezbytn pro zvolen politik a pro jejich udren v adu. Mnoz lobbis-t maj vynikajc odborn znalosti a vyznaj se v legislativnm procesu spojenm s otzkami, je zkonodrce zajmaj. lenov Kongresu asto spolhaj na lo-bbisty i pi pprav legislativnch nvrh. Lobbist se na pln vazek vnuj sle-dovn pedpis v urit oblasti a pronsleduj zkonodrce dnem i noc, co je monost, kterou vtina oban nem. Nkte profesionln lobbist stle vce vyuvaj fenomnu znmho jako otiv dvee, kdy nkdej vldn ednci t ze svch znmost, dvrnch informac a kontakt navzanch v minulosti a s jejich pomoc nepimen ovlivuj vldn agendu.

Vzestup profesionlnch lobbist znamen neuvitelnou a potenciln nebez-penou koncentraci moci nad vldou v malm elitnm kdru osob. Tato koncen-trace moci pak znamen, e je pro zkonodrce a veejnost velmi dleit vdt, kdo plat lobbistm a kolik, za lobbing u koho a na jak tma. Zkonodrci po-tebuj tyto informace, aby mohli sprvn vyhodnotit politick tlaky, kterm jsou vystaveni. Veejnost pak tyto informace potebuje, aby mohla posoudit bezhon-nost svch zkonodrc.

4 Slovo lobbista vd za svj vznik prezidentu Ulyssesovi S. Grantovi. V dob pre-zidentova prvnho funknho obdob Grantova cho neschvalovala jeho pit, a tak vdy zmizel z Blho domu a pravideln navtvoval spoleenskou mstnost nedalekho ho-telu Willard v centru Washingtonu. Jeho nvtvy tohoto hotelu se brzy staly veejnm tajemstvm. Ti, kte chtli s prezidentem krtce pohovoit a pednst osobn dost, se shromaovali ve vstupn hale (lobby) hotelu, a kdy Grant pichzel nebo odchzel, snaili se ho odchytit. Prezident Grant byl stle rostoucm potem adatel znechucen a asto si stoval na lobbisty, kte mu tak asto zastoupili cestu. Ron Smith. 1997. Compelled Cost Disclosure of Grassroots Lobbying Expenses. Kansas Journal of Law and Public Policy, s. 115.


[37]


A. Prvn americk snahy o regulaci lobbingu na federln rovni

Prvn pokusy o regulaci lobbingu na federln rovni v USA probhly v roce 1876, kdy Snmovna reprezentant schvlila rezoluci, kter vhradn pro teh-dej zasedn Kongresu vyadovala, aby se lobbist zaregistrovali u ednka Snmovny.5 Nkolik stt koncem 19. stolet dokonce lobbing postavilo mimo zkon.6 Avak dn z tchto opaten nebylo systematicky prosazovno.

V 30. letech 20. stolet sentor za Alabamu Hugo Black vedl taen proti ko-rupnm praktikm pi lobbingu ve Washingtonu. Black se snail prosadit, aby lobbist museli zaregistrovat sv jmno, plat, msn vdaje a cl svch lobbis-tickch innost. Jeho obavy byly vyslyeny a na jae roku1935, kdy se lobbist jistho sdruen holdingovch spolenost veejnch slueb pokusili zablokovat pijet zkona, kter by holdingov spolenosti rozbil na men subjekty s men-mi trnmi podly. Lobbist zkoordinovali sv sil a zaali bombardovat Capitol Hill stovkami telegram, kter daly sentory, aby hlasovali proti nvrhu zko-na. Black uspodal v Kongresu slyen k otzce, kdo za tmito telegramy sto-j, a zjistil, e se lobbist vydvali za volie a nadiktovali na pobokch Western Union, kter tehdy zajiovala telegrafn sluby, stovky telegram rznho znn.

eten vedlo k prav zkona o holdingovch spolenostech veejnch slueb (Public Utilities Holding Company Act), kter nov poadoval registraci vech zstupc dotench firem. Black tak navrhl pedpis, kter vyadoval registraci vech lobbist obecn, avak tento nvrh nebyl pijat. Kongres nicmn projevil znepokojen, kdy v nkterch prvnch pedpisech upravujcch konkrtn od-vtv, nap. v zkon o nmonm obchodu z roku 1936, zakotvil zvltn usta-noven o registraci lobbist.

Avak komplexn a systematickou regulaci lobbingu Kongres zavedl a v ob-dob kolem druh svtov vlky, a sice v podob dvou velmi odlinch federl-nch pedpis: zkona o registraci zahraninch agent z roku 1938 a zkona o regulaci lobbingu na federln rovni z roku 1946.

1. Zkon o registraci zahraninch agent z roku 1938

Prvn pokus o komplexn reformu lobbingu na federln rovni pedstavoval z-kon o registraci zahraninch agent (Foreign Agents Registration Act, FARA) z roku 1938. Hlavnm clem FARA bylo omezit vliv zahraninch agent a pro-

5 Fatka a Levien, op.cit. s. 569.6 Tamt.


[38]


pagandy na americkou veejnou politiku. Zkon o zahraninch agentech vznikl v pm reakci na vnman propagandistick taen Adolfa Hitlera usilujc o roz-dmchn nacistickho hnut ve Spojench sttech. Akoli o tom nebyly dn pm dkazy, prezident Franklin Roosevelt se spolu s mnoha leny Kongresu domnval, e Hitler ve Spojench sttech pomh financovat nacistick hnut.

Pijet zkona o registraci zahraninch agent v kritickm obdob ped vy-puknutm druh svtov vlky bylo vsledkem doporuen zvltnho vboru Kongresu (tzv. McCormackova vboru) vyetujcho neamerickou innost ve Spojench sttech. Zkon se pvodn zamoval na nacistick hnut. Msto spo-jen zahranin propaganda, kter byla pedmtem regulace, pvodn v textu zkona bylo spojen nacistick propaganda.7 Pvodn znn vak bylo pozdji rozeno tak, aby upravovalo i prokomunistickou propagandu.

Zkon o registraci zahraninch agent se snail omezit vliv zahraninch pro-pagandist tm zpsobem, e poadoval, aby se agent zahraninho subjek-tu registroval u ministra zahrani a aby veker literatura i informace en zahraninmi agenty byly pslunm zpsobem oznaeny. Pojem zahranin agent, s nm operoval zkon, byl rozen i na veker osoby jednajc jako lo-bbist, zstupci pro public relations nebo prvn zstupci zahraninch subjek-t a na veker domc organizace dotovan zahraninmi subjekty. Zahranin subjekt (foreign principal) byl pak definovn jako zahranin vlda, politick strana, obchodn spolenost, prvnick i fyzick osoba, kter funguje podle pr-va cizho sttu nebo kter m sdlo v cizm stt.

Zkon byl koncipovn tak, aby psobil proti vlivu zahranin propagandy, ni-koliv tm, e by omezoval en tchto informac, nbr tm zpsobem, e je oznail jako informace placen a roziovan zahraninmi agenty. Sdlen za-hraninch agent uren k ovlivovn veejnch politik musela obsahovat pro-hlen vetn jmna a adresy zahraninho agenta a oznaen zahraninho z-jmu, kter stl za pslunmi politickmi sdlenmi.

Zkon byl v 50. a 60. letech 20. stolet nkolikrt novelizovn. Nejvznamnj- novelizace probhla v roce 1966, kdy Kongres zmnil zkladn zamen z-kona a z antipropagandistickho nstroje uinil nstroj pro regulaci lobbingu ze strany spoleenskch aktr, jako i lobbingu v Kongresu ze strany zahraninch agent. Nejvt hrozba, jak ji tehdy vnmal Kongres, nepichzela ze strany za-hraninch podvratnch ivl usilujcch o utven americk zahranin politiky,

7 Spak, M. 1990. America for Sale: When Well-Connected Former Federal Officials Peddle Their Influence to the Highest Foreign Bidder. A Statutory Analysis and Propos-als for Reform of the Foreign Agents Registration Act and the Ethics in Government Act. Kentucky Law Journal 78 (2): 237292.


[39]


ale ze strany zahraninch hospodskch konkurent snacch se ovlivnit ame-rickou obchodn a daovou politiku.8

Zkon o registraci zahraninch agent vetn antipropagandistickch prvk opakovan potvrdily soudy.9

2. Zkon o regulaci lobbingu na federln rovni z roku 1946

Ihned po druh svtov vlce Kongres pokraoval v dosavadnch opatench a schvlil prvn komplexn zkon Spojench stt o zpstupovn informac o lobbingu vztahujc se na domc lobbisty: zkon o regulaci lobbingu na fede-rln rovni (Federal Regulation of Lobbying Act) z roku 1946. Hlavnm clem zkona z roku 1946 bylo zavst systm registrace lobbist a zpstupovn in-formac o nich. Podobn jako zkon o registraci zahraninch agent se ani ten-to zkon nesnail upravovat zpsob provozovn lobbingu i finann innost lo-bbist.

Zkon o regulaci lobbingu na federln rovni zavedl systm registrace a zp-stupovn finannch informac ze strany osob, kter se snaily ovlivovat legis-lativu v Kongresu.10 Zkon si kladl za cl zajistit veejn informace o politickch tlacch ovlivujcch legislativu a konstatoval, e pln realizace americkho ide-lu vldy volench zstupc zvis v nemal me na schopnosti [len Kongre-su] sprvn zhodnotit politick tlaky, jim jsou pravideln vystavovni.11 Bez tchto veejnch informac me bt hlas lidu a pli snadno pehluen hla-sem zjmovch skupin, kter usiluj o zvhodnn zachzen a zrove se tv jako zastnci veejnho blaha.12

Zkon z roku 1946 poadoval, aby se kad, jeho hlavnm clem je ovlivnit pijet nebo zamtnut legislativy v Kongresu, zaregistroval u ednka Snmov-ny a tajemnka Sentu a podval tvrtletn finann zprvy. Zkon vyadoval, aby finann zprvy obsahovaly jmno a adresu lobbisty a vech jeho platcch kli-ent; kolik dostal zaplaceno; veker osoby pispvajc na lobbistickou innost a vi jejich pspvk; podrobn vytovn vdaj lobbisty; oznaen vech publikac, v nich dky lobbistovi vyly lnky i komente; a zejmna prv-n pedpisy, za jejich ovlivnn lobbista dostal zaplaceno. Poruen tchto poa-

8 Mark Baker. 1990. Updating the Foreign Agents Registration Act to Meet the Cu-rrent Economic Threat to National Security. Texas International Law Journal 25: 2342.9 Viz nap. Meese versus Keane, 481 U.S. 465 (1987).10 Viz lnek 308 zkona.11 Spojen stty versus Harriss, 347 U.S. 612 (1954), s. 625.12 Tamt.


[40]


davk na podvn zprv mohlo bt potrestno pokutou a do ve 5000 dolar nebo odntm svobody na jeden rok a tletm zkazem lobbovn.

Zkon o regulaci lobbingu byl veobecn vnmn jako patn koncipovan a neinn. Pouh dva roky pot, co jej prezident Harry Truman podepsal, vyzval k nkolika revizm zkonn pravy lobbingu, aby byla innj. Slabiny zkona o regulaci lobbingu na federln rovni sten spovaj v tom, e se nevztaho-val na zamstnance Kongresu, na exekutivu, a z velk sti ani na lobbing na nej-ni obansk rovni. Dleit je skutenost, e zkon sice vyadoval podrobn vykazovn vdaj, avak nevyadoval zpstupovn tch informac spojench s lobbingem, kter veejnost zajmaj nejvc: jak byly celkov vdaje a na jak cl v rmci politik smovaly. Krom toho zkon jen velmi vgn uvdl, kdo se mus registrovat. Nebylo vbec zejm, kdy se lobbing povauje za hlavn cl, co zakldalo povinnost podvat informace.

Stejn problematick bylo i vymhn zkona z roku 1946. ednk Snmov-ny a tajemnk Sentu tehdy byli toho nzoru, e jejich kolem je slouit jako sprvci informac, nikoliv provdt kontrolu chyb a vymhat dodrovn pedpi-s. I ministerstvo spravedlnosti se rozhodlo, e se bude zamovat na motivovn k dobrovolnmu dodrovn zkona tm, e spe bude ppadn provinilce upo-zorovat, ne aby je sthalo za nedodrovn pravidel.13

Zkon z roku 1946 byl dle oslaben, kdy Nejvy soud Spojench stt zil jeho ji tak omezen rozsah psobnosti. Ve sporu Spojen stty versus Harriss14 soud zil uplatovn zkona, aby tak zabrnil zjitn, e je vzhledem k ne-kvalitn prav protistavn. Soud nerozhodl ve vci regulace lobbingu samotn a uril, e se zkon vztahuje pouze na placen lobbisty, kte pmo komuni-kuj s leny Kongresu o legislativ v jednn. Soud tak provedl vklad zko-na v tom smyslu, e se vztahuje pouze na snahu o ovlivovn pijet, respekti-ve zamtnut konkrtnho nvrhu zkona, nikoliv vak na jin aktivity Kongresu, a pouze na ty placen innosti, pi nich lobbist pmo kontaktuj leny Kongre-su, nikoliv vak jejich pracovnky. Osoby, kter strvily mn ne polovinu sv-ho asu kontaktovnm len Kongresu v souvislosti s legislativou, byly od po-vinnosti podvat zprvy osvobozeny.

13 S. Rep. No. 99-161 (1986), s. 5152.14 Spojen stty versus Harriss, 347 U.S. 612 (1954). V nslednch rozhodnutch Nej-vy soud Spojench stt upesnil, e lobbing je dleitm prostedkem pro podvn dost vld, a proto pov jist stavn ochrany. Viz nap. Eastern Railroad Presidents Conference versus Noerr Motor Freight, 365 U.S. 127 (1961) [kde se jednalo o obhajobu prva skupiny elezninch spolenost na to, aby vedly lobbistickou kampa na nejni obansk rovni].


[41]


Studie z roku 1991 Veobecnho etnho adu Spojench stt (General Accounting Office, GAO) zjistila, jak nedokonal je zkon z roku 1946.15 Tato studie dospla k zvru, e asi 10

Date post:	23-Nov-2015
Category:	Documents
Upload:	smitm272
View:	36 times
Download:	4 times

Regulace Lobbingu v CR

Documents