Normotvorba v Evropské unii po rozšíření v roce 2004

Poznatky založené na analýze dat o přijaté legislativě

Robert Zbíral7. února 2011

Úvod normotvorba- zde chápáno ve smyslu

analýzy legislativního procesu a jeho výstupů

důležitost výzkumu evropské úrovně normotvorby

výzkumná otázka:

„Skutečně rozšíření přineslo výrazné změny co do způsobu přijímání, kvality a kvantity legislativy?“

Rámec výzkumu závislé proměnné:

– efektivita legislativního procesu– legitimita legislativního procesu

hypotézy (s ohledem na rozšíření):– zvýšení počtu aktérů při vyjednávání negativně ovlivní

efektivitu rozhodovacího procesu (hrozba zablokování)• poznatky teorie her

– nutnost zohlednění širšího okruhu zájmů negativně ovlivní kvalitu a kvantitu legislativních výstupů

– hrozba dominance hlavních aktérů- zjednodušení rámce jednání

– tlak na zachování efektivity povede k opouštění některých dosud platných neformálních pravidel s dopadem na legitimitu

– napětí mezi požadavkem na formalizací jednání a vyšším využívání zákulisních řešení

Rozšíření jako hrozba?

Rámec výzkumu nezávislé proměnné:

– kvalita a kvantita legislativních výstupů (hrubá data)– dosavadní poznatky z jiných výzkumů a od účastníků

jednání data

– legislativní proces v EU jako blackbox?– databáze Eurlex, Prelex, Rejstřík dokumentů Rady: zdroj

ohromného množství dat o procesu i přijatých aktech– ale nutno brát do úvahy (omezení)

• oficiální vs reálný záznam událostí• záznamy pouze o přijatých aktech (odmítnuté jakoby

neexistují)• jak zhodnotit důležitost rozhodnutí (pouze

legislativní/nelegislativní)• často rozdílné výsledky, i když zdroj dat stejný

– zpracování hrubých dat do datasetů

Dataset- Settembri (2007)

Dataset- Zbíral/Mešťánková/Hlista (2010)

Aktéři: Komise změny po nástupu Barrosa

– program „méně regulace, lepší výsledky“– politizace, liberální orientace– kontinuita při druhém mandátu

vnitřní struktura- reakce na rozšíření– role předsedy– systém pracovních skupin– plénum zatlačeno do pozadí

• pouze 1 % návrhů diskutováno na kolegiu• nikdy se zatím nehlasovalo

problematické zapojování úředníků z nových MS– k prosinci 2010 18,2 % úředníků– v důležitých částech administrativy ještě horší

Aktéři: Parlament změn není příliš zůstává silný vliv pol. skupin

– PES a EPP udrženy v „západní ideologii“– ALDE pivotní (EP 2004-2009)

poslanci z nových MS přináší o něco více nacionalismu– ovšem poevropšťování (socializace)

obecně malý vliv nově příchozích– hlavní funkce i pravomoci v rukou starých

harcovníků– nastala změna po roce 2009?

Aktéři: Rada udržuje nejsilnější pozici v inst. rámci největší obavy z následků rozšíření a zablokování přijaty Pracovních metod rozšířené Rady

– snaha o zjednodušení jednání– větší formalizace– silnější role předsednictví

velké rozdíly podle druhu projednávané otázky (sektoru)

nové MS– bruselští zástupci se rychle adaptovali a celkem zapadli– problém spolupráce mezi nimi a národní úrovní

(strategie nulových zájmů)– v administrativě Rady malé zastoupení

Aktéři: Rada rozdělení Rady? nedochází k

vytváření stabilních „koalic“– potvrzeno výsledky

při hlasování

nikdo není dlouhodobě v menšině

dochází ale k formování vzorů spolupráce– nižší úrovně

Zdroj: Naurin 2007, s. 16.

Aktéři: Rada která úroveň

rozhoduje?– prac. skupiny -

Coreper – ministři– kde je dosaženo

konečného rozhodnutí

– na kterém stupni byl nejvýše návrh diskutován

– administrativa vs politika

• dopady na legitimitu

Zdroj: Häge 2008, s. 553.

0

1 0

2 0

3 0

4 0

5 0

6 0

R o z h o d n u t í D i s k u s e

M i n i s t ř i

C o r e p e r

P S

Legislativa- kvantita

návrhy Komise– pouze malé

změny– méně

regulace?

Legislativa- kvantita

celkový počet přijatých konečných legislativních aktů– přijato Radou či

Radou s EP– vysvětlení

situace 2004/2005

0

50

100

150

200

250

300

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Legislativa- kvantita

použitá hlasovací procedura u návrhů konečných legislativních aktů– stále více voleny

právní základy umožňující QMV

01 02 03 04 05 06 07 08 09 0

1 0 0

2 0 0 4 ( 5 -1 2 )

2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7

K v a l i f i k o v a n áv ě t š i n a

J e d n o m y s l n o s t

Legislativa- „kvalita“

důležitost aktů– srovnání

počtu přijatých aktů před a po rozšíření (změna v %)

- 4 0

- 3 0

- 2 0

- 1 0

0

1 0

2 0

3 0

no

vén

ávrh

y

ned

ůle

žité

prů

měr

né

dů

lěži

té

Legislativa- „kvalita“

průměrná délka (počet slov) legislativních aktů– srovnání před a

po rozšíření u různých kategorií (v %)

- 4 0

- 2 0

0

2 0

4 0

6 0

8 0

1 0 0

1 2 0

celk

em

dů

leži

té a

kty

směr

nic

e

nař

ízen

í

kon

zult

ace

spo

luro

zho

do

ván

í

průměrná délka přijetí aktu (od návrhu Komise až po podepsání)– srovnání před a po

rozšíření u různých kategorií (v %)

– u důležitých aktů v současnosti v průměru 890 dnů, u spolurozhodování 735 dnů

- 4 0

- 3 0

- 2 0

- 1 0

0

1 0

2 0

3 0

celk

em

dů

leži

té a

kty

kon

zult

ace

spo

luro

zho

do

ván

í

Analýza procesu

Analýza procesu

v které fázi spolurozhodování akt přijat– jasný trend k 1.

čtení– využití neformálních

nástrojů- trialog– posilují hlavní aktéři– dopady na legitimitu 0

1 02 03 04 05 06 07 08 09 0

1 0 0

2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6

1 . č t

2 . č t

d o h

Analýza procesu

délka přijetí návrhů schválených v 1. čtení

Analýza procesu

délka přijetí návrhů u spolurozhodování (všechna čtení)

Analýza procesu

konsenzus v Radě– počet konečných

legislativních aktů podléhajících QMV přijatých konsenzem (v %)

– přes zvýšení počtu aktérů kultura konsenzu neohrožena

– dopady na efektivitu a transparentnost

01 02 03 04 05 06 07 08 09 0

1 0 0

2 0 0 4 ( 5 - 1 2 ) 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7

Analýza procesu

prohlášení (součást zápisů z jednání Rady)– sui generis nástroj– vícero funkcí

• odůvodnění hlasování• nahrazuje nesouhlas (stále více po rozšíření)• upozornění na možnost problémů s implementací• indikace postojů do budoucna• interpretace částí právního aktu

– zpřehledňují i znepřehledňují legislativní proces– problematické z hlediska právní jistoty

Analýza procesu

celkový počet prohlášení učiněných v Radě

0

5 0

1 0 0

1 5 0

2 0 0

2 5 0

3 0 0

2 0 0 2 2 0 0 3 2 0 0 4 2 0 0 5 2 0 0 6 2 0 0 7

Analýza procesu hrozby prohlášení

– Prohlášení Itálie„Italská delegace, která si nepřála bránit v dosažení konsensu o těchto závěrech, formálně vyjádřila svoji nespokojenost s obsahem kompromisního znění …, které nakonec navrhlo předsednictví.“

• Itálie hlasovala pro návrh– -----– Prohlášení Francie

„Čl. 2 odst. 2 nařízení Rady nevede nutně k daňovému zvýhodnění společného podniku, na nějž se vztahují právní předpisy Společenství v daňové oblasti i příslušné vnitrostátní daňové předpisy.“

– Prohlášení Německa„Německo poukazuje na to, že z čl. 2 odst. 2 nařízení Rady nevyplývá žádné daňové zvýhodnění společného podniku; na společný podnik se tudíž vztahují obecné právní předpisy Společenství v daňové oblasti nebo příslušné vnitrostátní daňové předpisy.“

Závěr odpověď na VO:

„Po rozšíření nedochází na základě vnějších pozorování ke změnám ve způsobu přijímání, kvalitě ani kvantitě legislativy“, ale

efektivita– širší využití QMV- snadnější dosažení konsenzu v Radě– aplikace neformálních forem vyjednávání– významnější role „opinion leaders“, využití nedostatku zájmů– dopady hlavně na významné právní akty

• délka aktů, délka projednávání legitimita

– napětí: neustálá snaha o otevírání se, ale jde proti efektivitě– hrozby:

• neformální přístupy k jednání (navenek pouze potvrzení bez diskuze)• nástroje jako prohlášení, trialog, úřednické rozhodování• utajování vlastních zájmů (následek aplikace konsenzu a nástrojů

jako je logrolling)- nejsou vítězové a poražení