Ústavní postavenístátního zastupitelství z komparativního pohledu

CPK, 25. 4. 2013Vít Zvánovec

AnotaceOd počátku 90. let existuje spor o ústavní postavení

státního zastupitelství, tedy zda patří do exekutivy, jak proponoval autor zákona o státním zastupitelství, prof. František Zoulík, nebo zda je nezávislou součástí justice, jak prosazuje prof. Jaroslav Fenyk. Ministerstvo spravedlnosti připravilo zcela nový zákon o státním zastupitelství, a proto je tato otázka navýsost aktuální.

neutrálně: státní zastupitelství jako součást moci výkonné v. státní zastupitelství jako 4. moc

zkratkou: státní zástupce v. veřejný žalobce (budu používat)vulgárně: doktrína 19. století v. prokuratura

2

Literatura – diskuse František Zoulík: K postavení prokuratury. In Socialistická zákonnost 7/1968, p.

385 sq.

František Zoulík: Poznámky k postavení prokuratury. In Právní praxe 3/1993, p. 156 sq.

Jaroslav Fenyk: Nezávislý státní zástupce? In Trestní právo 9/1996, p. 17 sq.

Jan Záruba et al.: Zvláštní zpráva o aplikaci vybraných ustanovení zákona č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění zákona č. 261/1994 Sb. Nejvyšší státní zastupitelství, Brno 1997

Petr Coufal: Státní zastupitelství po třech letech. In Trestní právo 2/1997, p. 3 sq.

Antonín Procházka: Zákon o státním zastupitelství a ústavnost. In Právní rozhledy 4/2000, p. 165 sq.

Jaroslav Fenyk: Veřejná žaloba I. Historie, současnost a možný vývoj veřejné žaloby. Příručky Ministerstva spravedlnosti 62, Praha 2001, 215 pp., ISBN 802388543X

Jaroslav Fenyk: Úvaha o ústavním postavení českého státního zastupitelství. In Státní zastupitelství 1/2003, p. 4 sq.

Jan Musil: Přípravné řízení – stálé téma v teorii a legislativě. In Sborník příspěvků k 10. výročí založení pobočky nakladatelství C. H. Beck v Praze „Ve službách práva“. C. H. Beck, Praha 2003, pp. 287–289

3

Literatura – obecně dvouměsíčník Státní zastupitelství, ISSN 1214-3758

Jaroslav Fenyk: Vademecum státního zástupce. ASPI Publishing, Praha 2003, 532 pp., ISBN: 80-86395-80-4

Miroslav Růžička: Veřejná žaloba a orgány konající přípravné řízení v ČR. C. H. Beck, Praha 2005, 745 pp., ISBN 80-7179-929-7 (pp. 31–44)

konference Veřejná žaloba v ústavním systému, Brno 2008. In Státní zastupitelství 11–12/2008

Karel Schelle a Jana Čuhelová: Staatsanwaltschaft in der Tschechischen Republik. GRIN Verlag 2009, 394 pp. (česky)

Prokuratura v letech 1948–1992. Unie státních zástupců, Praha 2009, 112 pp.

Tomáš Babka et al.: Právní úprava státního zastupitelství ve vybraných zemích. Parlamentní institut 5.331, Praha 2012, 50 pp.

4

Literatura – komparace Jan Lata: Prokuratura. In Michal Bobek, Pavel Molek a Vojtěch Šimíček

(edd.): Komunistické právo v Československu. Masarykova universita, Brno 2009, pp. 848–891

Tomáš Palovský: Prokuratura v Polsku. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 8–13

Kateřina Horká, roz. Krejčiříková: Státní zastupitelství v Rakousku. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 20–24

Holger Schmidt: Soustava soudů a státních zastupitelství v Německu. In Union 2011, pp. 15–20, a Státní zastupitelství v Německu. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 25–29Vít Peštuka: Prokuratura v Itálii. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 30–35

Bystrík Šramel: Systém verejnej žaloby v Spojených štátoch amerických. In Státní zastupitelství 4/2012, pp. 35–45

5

Právní předpisy 1/2zákon č. 266/1850 ř. z., organický zákon pro zastupitelství

státní, (162 §§ + 13 příloh) p. 1173 sq.

zákon č. 319/1948 Sb., o zlidovění soudnictví, ze dne 22.

prosince 1948: §§ 20–22, 67

ústavní zákon č. 64/1952 Sb., o soudech a prokuratuře: § 6 – všeobecný dozor prokuratury; § 7 odpovědnost GP vládě

zákon č. 65/1952 Sb., o prokuratuře: protest GP; všichni prokurátoři byli orgány GP (§ 7), který měl jmenovací pravomoc

zákon č. 65/1956 Sb., o prokuratuře – vyšetřovatelé prokuratury

(§ 30)

zákon č. 60/1965 Sb., o prokuratuře: odpovědnost GP vůči NS6

Právní předpisy 2/2zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ze dne

9. listopadu 1993, 46 §§

zamítnutá komunistická osnova novely zákona o státním zastupitelství z roku 1997, sněmovní tisk č. 2/193

zamítnutá vládní osnova zákona o státním zastupitelství z roku 1999, sněmovní tisk č. 3/370

novela č. 14/2002 Sb. = skrytá rekodifikacevěcný záměr zákona o státním zastupitelství z roku 2012

ministerská osnova zákona o státním zastupitelství z roku 2013, 109 §§ (http://eklep.vlada.cz/eklep/page.jsf?pid=KORN94NM7DFN)

7

Systémyadversární proces:

v Anglii byla prokuratura zřízena až v roce 1985; předtím si policie najímala advokáty

Itáliereformovaný inkvisiční proces, včetně

vyšetřujícího soudce – celý kontinent:FrancieDuryňskoNěmeckoRakousko

8

Postavení státních zástupcůanglosaské země: právní zástupce – povinně

advokátUS státy: od roku 1821 první zvolen; od roku

1859 všichnikontinentální země: státní služba

9

Ústavní srovnání„F. Zoulík dále poukazoval na to, že v řadě zemí ústavní zakotvení chybí

(USA nebo Francie), přitom právě v nich má nejsilnější postavení. Totéž se dále týkalo např. SRN, Velká Británie. Řada států do svých ústav začlenila jen lakonické konstatování, že orgánem veřejné žaloby je prokuratura (Belgie, Řecko, Itálie, Nizozemí, Španělsko, Irsko). V článku F. Zoulíka se jinak opakovaně zdůrazňovalo, že k uvedení prokuratury do ústavy došlo kupodivu nikoli již v Ústavě 9. května z roku 1948, ale Ústavou z roku 1960, v níž byla zcela pregnantně zakotvena koncepce prokuratury totalitního státu, o jejíž překonání šlo po roce 1989, jakož i to, že postavení prokuratury mělo být jednoznačně vymezeno v rámci resortu ministerstva spravedlnosti a mělo být zcela odmítnuto samostatné postavení prokuratury (které přitom četné ústavní či zákonné úpravy postavení veřejné žaloby obsahovaly).“ (Růžička, poznámka pod čarou č. 145)

10

Systematika ústavy ČRzákonodárná moc (článek 15–53)výkonná moc (článek 54–80)

president republiky (článek 54–66)vláda (článek 67–80): státní zastupitelství je v

článku 80soudní moc (článek 81–96)nejvyšší kontrolní úřad (článek 97)Česká národní banka (článek 98)územní samospráva (článek 99–105)

11

Článek 80 ústavy1. Státní zastupitelství zastupuje veřejnou žalobu

v trestním řízení; vykonává i další úkoly, stanoví-li tak zákon.

2. Postavení a působnost státního zastupitelství stanoví zákon.

ve vládní osnově nebyl

výbory doplnily odstavec 1

dohoda stran vládní koalice přednesená Markem Bendou doplnila odstavec 2

12

Projednávání v ČNRpozměňovací návrh komunisty Matulky: „V

čele státního zastupitelstva stojí generální prokurátor, který je z výkonu své funkce odpovědný ministru spravedlnosti ČR, do jehož resortu státní zastupitelstvo patří,“ neprošel.

„Mně tady chybí začlenění státního zastupitelství v soustavě státních orgánů, způsob ustanovování státního zastupitelství, komu je státní zastupitelství odpovědné, kdo řídí atd.“

13

SporyProponenti veřejného žalobce obviňovali

zastánce státního zástupce z toho, že chtějí státní zastupitelství redukovat na správní úřad.

14

Reakce na z. č. 283/1993 Sb. 1Státní zastupitelství má být „relativně samostatný orgán“.

„Pro posouzení povahy státního zastupitelství ovšem nebylo podstatné, bylo-li zařazeno mezi orgány výkonné moci, nýbrž skutečnost, že nebylo orgánem veřejné správy. Postavení státního zastupitelství bylo v tomto ohledu determinováno jeho působností. Státní zastupitelství bylo považováno za zvláštní druh státního orgánu, odlišujícího se od správních úřadů druhem činnosti státu, kterou stát vykonával. Státní zastupitelství totiž neuskutečňovalo úkoly a funkce státu metodami a prostředky státní správy.“ (Zvláštní zpráva 1997)

15

Reakce na z. č. 283/1993 Sb. 2„Státní zastupitelství mělo charakter orgánu

justičního, který nevykonával bezprostředně soudní moc. Pravomoc provádět úkony justiční povahy činila ze státního zastupitelství předstupeň (zejména v oblasti trestní) nezbytný pro výkon moci soudní.“ (Zvláštní zpráva 1997)

Došlo k ustavení nebývalé provázanosti orgánu veřejné žaloby s exekutivou a tím de facto i de iure k návratu k zastaralé systémové doktríně XIX. století, k jejímuž uplatnění, zejména v období sociálních změn ve společnosti a nárůstu kriminality (organizovaný zločin, korupce, atd.), nebyl důvod. (Fenyk 2001, pp. 24–25)

16

Reakce na z. č. 283/1993 Sb. 3výsledek: „V řízení před soudem má státní

zástupce specifické postavení, které odpovídá zvláštnímu, veřejnoprávnímu charakteru trestního řízení. Státní zástupce zde nestraní ani pozici obvinění, ani pozici obhajoby, ale reprezentuje specifický a samostatný veřejnoprávní zájem, jímž je zájem legality.“ (Beckova učebnice trestního práva procesního)

17

Koncept zastupování státuJak vyplývá z označení této strany trestního

řízení, státní zástupce je zástupcem státu, přičemž se rozumí samo sebou, že veřejnoprávní zastupování státu je hájením a prosazováním veřejného zájmu, neboť stát jiný než veřejný zájem nemá. Státní zástupce tedy nerozhoduje ve významu vydávání veřejnoprávních aktů na úrovni rozsudku či nálezu. Jeho rozhodnutí jsou nejvýše procesní – jsou tedy „opatřeními“. Proto ústava státní zastupitelství začlenila do moci výkonné a prostému zákonodárci s tím nepřísluší polemisovat.

18

Schiesser v. ŠvýcarskoCo se týká § 28 rozsudku ESLP Schiesser v. Švýcarsko ze 4.

12. 1979, stížnost č. 7710/76, je pravda, že hovoří o „soudní moci“, ale nikoliv ve významu systémovém, nýbrž faktickém. Jinak by každý správní úřad rozhodující spory, ba dokonce autorisovaní soukromníci jako stanice technické kontroly, byl součástí soudní moci. Navíc je zde dissent předsedy ESLP, Rolva Ryssdala: „an officer who acts as a public prosecutor cannot be regarded as an "officer authorised by law to exercise judicial power", within the meaning of Article 5 para. 3“ a soudce Dimitrise Evrigenise, založený na rozdílu mezi mocí a funkcí ve francouzském textu EÚLP.

19

Pojem „magistrát“= vyšší úředník – vynucující zákony: smíšená soudní a výkonná

pravomocrozdílná pojetí:

v anglosaských zemích: nižší soudce: smírčí nebo obvodní, nezahrnuje státní zástupce

v románských zemích: stojící – parquet (= parčík), tj. prokurátoři v. sedící, tj. soudci; obě části tvoří dohromady soudní moc

v germánských zemích je to správní úřadve Francii má každý vyšší soud (odvolací a kassační) svého

generálního prokurátora, nejvýše stojí procureur général près la Cour de cassation

francouzské generální prokurátory řídí direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) ministerstva spravedlnosti

20

Justicialisace státních zástupcůčlánek I bod 19 rakouské novely ústavy č. 2/2008

BGBl. I: „Artikel 90a. Staatsanwälte sind Organe der ordentlichen Gerichtsbarkeit. In Verfahren wegen mit gerichtlicher Strafe bedrohter Handlungen nehmen sie Ermittlungs- und Anklagefunktionen wahr. Durch Bundesgesetz werden die näheren Regelungen über ihre Bindung an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe getroffen.“ (Státní zástupci jsou orgány řádné soudní moci.)

Bundesgesetz vom 5. März 1986 über die staatsanwaltschaftlichen Behörden (Staatsanwaltschaftsgesetz - StAG)

21

Netrestmá být výjimkoufinanční prokuratura – úřad pro zastupování

státu ve věcech majetkových§ 68 zákona č. 266/1850 ř. z. popírání otcovstvíneplatnost manželstvíetc.

22

Hierarchie v „soustavě“ 1německá soudní soustava:

1. okresní soud (Amtsgericht, „úřední soud“, 661) – pro přečiny; bez státních zástupců, ve Frankfurtu a Berlíně úřední zástupce

(Amtsanwalt)

2. krajský soud (Landgericht, „zemský soud“, 116) – pro zločiny, odvolání proti okresnímu soudu

3. vyšší soud (Oberlandesgericht, „vyšší zemský soud“, 24: každá země 1, Baden-Württemberg a Rheinland-Pfalz 2, Bayern, Niedersachsen a Nordrhein-Westfalen 3) – odvolání proti krajskému soudu, dovolání u přečinů; Generalstaatsanwalt – podává dovolání k BGH

4. nejvyšší soud (Bundesgerichtshof (BGH), „spolkový soudní dvůr“) – dovolání proti krajskému nebo vyššímu soudu; Generalbundesanwalt – není nadřízen generálním státním zastupitelstvím

23

Hierarchie v „soustavě“ 2rakouská soudní soustava:

1. okresní soud (Bezirksgericht, 134) – přestupky; bez státních zástupců

2. zemský soud (Landesgericht, 18) – všechny ostatní trestné činy, odvolání proti rozhodnutí o přestupku; Staatsanwaltschaft. Řídí okresní zástupce (Bezirksanwälte).

3. vyšší soud (Oberlandesgericht, 4) – odvolání proti rozhodnutí zemského soudu; Oberstaatsanwaltschaft

4. nejvyšší soud (Oberste Gerichtshof (OGH)) – dovolání proti rozhodnutí zemského nebo vyššího soudu; Generalprokuratur

§§ 34 až 36 zákona č. 266/1850 ř. z.

služební dozor (§ 36 StAG) a stížnosti (§ 37 StAG)

24

Vztah k jiným úřadůmministerstvo spravedlnosti:

v kontinentálních státech je MS nadřízeno vedoucím státním zástupcům

v USA řídí EOUSA zástupce ministra spravedlnosti; v UK řídí CPS hlavní právní poradce vlády

soud: zvláštní případ je Franciepolicie – vyšetřovatel

25

Řízení ministerstva spravedlnosti

UK US

ministr spravedlnosti

Secretary of State for Justice and

Lord Chancellor

Attorney General

řízení prokuratury

Attorney General zástupce ministra spravedlnosti

přidružený ministr spravedlnosti

pomocný ministr spravedlnosti

Attorney General hlavní právní poradce vlády

ministr spravedlnosti

Solicitor General právní poradce vlády

zastupuje vládu u SCOTUS

generální prokurátor

Director of Public Prosecutions

není26

Závěrystátní zastupitelství netvoří jinde jednotnou

soustavu, nýbrž je součástí jednotlivých soudůnejvyšší státní zastupitelství nebývá

nadřazeno vyšším státním zastupitelstvímzávislost státního zastupitelství na

ministerstvu spravedlnosti je obecně vnímána jako nevyhovující; usiluje se o samosprávu

je obecný trend k justicialisaci státních zástupců (v USA byl vývoj přesně opačný)

27

Doporučení1. vedoucí státní zástupci by měli být voleni:

posílení zpětné vazby2. státní zástupci by měli být vybíráni pouze z

řad advokátů: odstranění zapouzdřenosti „soustavy“

3. oslabit vertikální hierarchii

28

KonecDěkuji vám za pozornost.

Vit.Zvanovec@gmail.com

29